5 Makroøkonomi

I dette kapitlet 1 ønsker vi å se nærmere på betydningen av ulike makroøkonomiske utviklingstrekk for den regionale sysselsettingsutviklingen. Den faktiske sysselsettingsutviklingen i regionene påvirkes av en rekke faktorer. Noen av disse er spesifikke for den enkelte region (som for eksempel spesielle naturgitte fortrinn, spesielle næringsmiljøer eller regionsenterfunksjoner), noen er knyttet til regionalpolitikk (for eksempel den differensierte arbeidsgiveravgiften og virkemidlene i tiltakssonen), mens andre knytter seg til mer generelle utviklingstrekk i økonomi og samfunn (for eksempel endringer i bostedspreferanser, internasjonalisering, teknologiske endringer og makroøkonomisk politikk).

I dette kapitlet fokuserer vi på betydningen av generelle utviklingstrekk for regional utvikling. Drøftingen tar utgangspunkt i situasjonen i norsk økonomi ved inngangen til 2003, og det konstrueres en makroøkonomisk utviklingsbane, kalt referansebanen, fram til 2017. Utviklingsbanen tilfredsstiller stort sett de krav til finansielle balanser og inflasjon som ligger til grunn for innretningen av norsk makroøkonomisk politikk slik denne er formulert siden omleggingen i mars 2001. 2 Det må understrekes at modellbaserte framskrivinger av denne typen er usikre, og at utviklingen framover vil påvirkes av en rekke forhold. Den presenterte framskrivingen av den økonomiske utviklingen er derfor bare en av mange mulige utviklingsbaner for norsk økonomi framover.

Med utgangspunkt i denne makrobanen drøftes en regional nedbryting av den nasjonale sysselsettingsutviklingen slik den er beregnet i referansebanen. Deretter skisseres et sett av skiftberegninger, eller alternativer til referansebanen, som illustrerer betydningen av hvordan alternative forutsetninger når det gjelder noen sentrale, økonomiske variabler (høyere kommunalt konsum, høyere skatter og høyere rentenivå) kan tenkes å påvirke regional sysselsettingsutvikling. Hensikten med dette kapitlet er ikke å presentere prognoser for regional utvikling, men først og fremst å illustrere betydningen av makroøkonomiske forhold for regional utvikling.

5.1 Noen forutsetninger

Analysen tar utgangspunkt i beregninger gjennomført ved hjelp av den makroøkonomiske modellen MODAG. Modellen inneholder en rekke atferdsmessige sammenhenger, men det må også gjøres en rekke forutsetninger angående variabler som ikke er modellert. Boug mfl. (2002) har beskrevet MODAG nærmere. De nasjonale utviklingsbanene er brutt ned på fylker ved hjelp av den regionale fordelingsmodellen REGARD. Modellens fordelingsparametere er estimert med utgangspunkt i nylig publiserte tall fra det fylkesfordelte nasjonalregnskapet (FNR) for 2000. Vi har brukt modellen til å bryte den nasjonale sysselsettingsutviklingen på fylker med utgangspunkt i næringsstrukturen i hvert fylke i basisåret.

5.1.1 Forutsetninger om utviklingen i internasjonal økonomi

I beregningene er det lagt til grunn at EØS-avtalen videreføres for Norges del. Vi antar altså at Norge verken blir medlem av EU eller EMU i løpet av beregningsperioden. Det innebærer at beregningene forutsetter en videreføring av dagens pengepolitikk, med inflasjonsmål og flytende valutakurser.

Det er lagt til grunn at produksjonen hos Norges handelspartnere vil vokse med 2,3 prosent p.a. i gjennomsnitt gjennom beregningsperioden. Veksten i USA er antatt å ville være noe høyere (3 prosent p.a.) enn veksten i Europa (drøyt 2 prosent p.a.), noe som delvis kan forklares med ulike demografiske utviklingstrekk. I Europa vil en økende andel av befolkningen i yrkesaktiv alder komme inn i høye aldersklasser (eldrebølge) med lavere yrkesdeltakelse gjennom beregningsperioden. I USA, der befolkningsveksten er vesentlig høyere enn i Europa (høye fødselsrater og høy innvandring), ligger det an til en sterkere vekst i arbeidsstyrken. I vekstanslagene er det lagt til grunn at det på kort sikt (i løpet av 2003-2005) blir en konjunkturoppgang internasjonalt, og at forløpet framover blir preget av konjunktursvingninger. Fra 2010 av er det beregningsteknisk lagt til grunn at svingningene flater ut, fordi det er umulig å si noe om svingningene så langt fram i tid.

Studier 3 tyder på at importen av industrivarer i OECD-landene, som modellen bruker som indikator på markedsveksten for norsk eksport, vokser med en elastisitet på rundt 1,75 i forhold til veksten i BNP og etterspørsel i disse landene. Det er også forutsatt at utvidelsen av EU-området østover bidrar til å øke veksten i norske eksportmarkeder fra 2005 av, først svakt, så sterkere. Eksportveksten vil på lang sikt vil ligge omtrent ett prosentpoeng høyere enn den ville gjort med utgangspunkt i utviklingen hos våre nåværende handelspartnere.

Dagens pengepolitiske regime innebærer at norske renter ikke reflekterer endringer i europeiske renter direkte, slik det var i årene fram til 2001. Utviklingen i utenlandske renter er likevel viktig, siden differansen mellom norske og utenlandske renter påvirker kronekursen, og her er europeiske renter og eurokursen av spesiell betydning for Norge. I beregningene er det lagt til grunn at inflasjonen i euroområdet vil bli omtrent 2 prosent p.a. gjennom hele perioden. Dette er i overkant av den europeiske sentralbankens (ECBs) inflasjonsmål på 0-2 prosent p.a., men det er tatt hensyn til at inntreden av østeuropeiske land i EU vil trekke i retning av høyere inflasjon i unionen. Basert på dette vil både de nominelle og de reelle rentene i euroområdet følge konjunkturutviklingen, men med et visst etterslep. Det langsiktige, nominelle rentenivået i euroområdet er antatt å ville ligge på omtrent 4,5 prosent, mens den langsiktige realrenten ligger mellom 2 og 2,5 prosent.

En internasjonal konjunkturoppgang fra 2003 tilsier også at de internasjonale aksjemarkedene vil kunne vise en viss bedring. Dette får også konsekvenser for verdien av Statens petroleumsfond og dermed for det finanspolitiske handlingsrommet i Norge i tiden framover. For årene 2003 og 2004 er det derfor lagt til grunn at avkastningen på petroleumsfondet blir noe høyere enn den forventede årlige gjennomsnittlige realavkastningen på 4 prosent.

5.1.2 Aktiviteten i den norske oljenæringen

Utviklingen i oljenæringen er av grunnleggende betydning for utviklingen i norsk økonomi, både gjennom det direkte bidraget til verdiskapning og sysselsetting (investeringer og drift, kjøp av underleveranser), gjennom grunnrenteskatten og gjennom petroleumsfondet og den såkalte «handlingsregelen» for den økonomiske politikken.

Aktiviteten i den norske oljenæringen i referansebanen tar utgangspunkt i OEDs utviklingsbane, se St.meld. nr. 38 (2001-2002). Dette inkluderer besluttede prosjekter så vel som sannsynlige (nøkterne) anslag på ikke-besluttede prosjekter. OEDs anslag varierer sterkt fra år til år, noe som er forsøkt glattet gjennom et glidende, fem-års midtsentrert gjennomsnitt. 4

Oljeproduksjonen i 2002 er anslått til i underkant av 160 mill toe, og den vil i referansebanen synke til i underkant av halvparten innen 2017. Gassproduksjonen forventes å øke fra dagens produksjon på omtrent 60 mill toe, og den vil øke til i overkant av 80 mill toe i 2017. NGL-produksjonen ligger på omtrent 8,5 mill toe i 2002, og den vil øke til om lag 13 mill toe i 2012, for deretter å synke til i underkant av 9 mill toe i 2017.

I 2002 utgjorde de totale oljeinvesteringene en verdi av i overkant av 53 mrd. 1999-kroner. Det aller vesentligste av investeringene var tilknyttet utvinning, mens investeringene i rør og på land var forholdsvis små. Sammensetningen av investeringene antas å holde seg i referansebanen. Volummessig er det forutsatt økte investeringer i 2003, men de vil falle kontinuerlig fram mot 2012, for deretter å flate ut på noe i overkant av 20 mrd 1990-kroner.

Øvrige driftskostnader i oljenæringene antas å være proporsjonale med aktiviteten i næringen.

5.1.3 Oljefondet, handlingsregelen og finanspolitikken

Oljenæringen har vesentlig betydning for norsk økonomi gjennom flere kanaler, som diskutert ovenfor. I tillegg til selve aktiviteten, beskattes inntektene fra petroleumsutvinning gjennom ordinær selskapsskatt og gjennom grunnrentebeskatning. Utvinning av petroleumsressursene innebærer at oljeformuen omplasseres - den flyttes fra bakken til banken. Gjennom overføringer til Statens petroleumsfond (oljefondet) synliggjøres dette forholdet. I prinsippet skal statens løpende netto inntekter fra petroleumsvirksomheten avsettes i fondet, mens det olje- og aktivitetskorrigerte underskuddet på statsbudsjettet finansieres ved uttak av forventet avkastning på fondet. Handlingsregelen for innfasing av oljepenger i norsk økonomi er basert på at alle løpende inntekter fra petroleumsvirksomheten spares, og at kun avkastningen konsumeres. Dette innebærer at utviklingen i petroleumsnæringen har stor betydning for utformingen av finanspolitikken framover. I referansebanen er det forutsatt at intensjonene i handlingsregelen følges i tida framover, noe som innebærer at finanspolitikkens frihetsgrader avhenger av hvordan oljefondet utvikler seg. Regnskapsteknisk kan utviklingen i fondet i løpet av en periode (for eksempel et år) settes opp slik:

Statens netto kontantstrøm (petroleumsskatter, kontantstrøm fra SDØE, utbytte fra Statoil mv)

+ Avkastning på fondet

- Uttak fra fondet

= Endring i oljefondet

Det framgår av dette at flere forhold påvirker hvordan fondet utvikler seg. I referansebanen er det lagt til grunn at de fleste komponenter av statens netto kontantstrøm følger overskuddet i petroleumsnæringen, korrigert for investeringsnivå. De direkte skattene følger salgsinntektene.

Avkastningen på fondet er tredelt. Første komponent er selve utbyttet målt i utenlandsk valuta. Dertil kommer omvurderinger (målt i utenlandsk valuta), som skyldes at aksje- og obligasjonsbeholdningene endres i verdi gjennom kursbevegelser i aksjemarkedene. Til slutt regnes dette om til norske kroner i henhold til valutakursutviklingen. Fondet er en beholdningsstørrelse som måles ved utgangen av året. I referansebanen er realavkastningen i fondet fram til 2017 satt lik den som handlingsregelen er basert på. Fondets markerte svekkelse gjennom børsfallet i 2002 danner grunnlaget for en forutsetning om at realavkastningen av oljefondet vil være noe høyere enn handlingsregelen tilsier i 2003 og 2004. Forutsetningene innebærer at oljefondet vil vokse fra i underkant av 610 mrd. kr i 2002 til drøyt 2300 mrd. kroner i 2017. Fondet vil, på dette tidspunktet, være omtrent like stort som verdien av samlet BNP.

Uttak fra fondet bestemmes gjennom den såkalte handlingsregelen. Handlingsregelen innebærer at kun forventet realavkastning (avkastningen kan variere fra år til år, så en forholder seg derfor til den forventede avkastningen) av fondet skal brukes i finanspolitikken. Myndighetene har satt forventet realavkastning til fire prosent av fondets verdi ved utgangen av hvert år. En streng praktisering av handlingsregelen innebærer at finanspolitikken skulle utformes slik at det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet er lik fire prosent av fondets verdi ved inngangen til budsjettåret, og at dette beløpet hvert år tilsvarer uttaket fra fondet 5 . Ifølge handlingsregelen kan 4-prosentregelen avvikes dersom det i en periode er store endringer i fondet. Slike endringer kan tas inn i økonomien over tid. Finanspolitikken kan også brukes til å utjevne konjunktursvingninger, noe som innebærer at uttaket fra fondet kan ligge over eller under forventet avkastning på kort sikt, avhengig av aktiviteten i økonomien ellers.

I referansebanen er det forutsatt at en streng tolkning av handlingsregelen for uttak fra oljefondet gjelder på sikt. Det er ikke lagt inn noen eksplisitt aktivitetsjustering av budsjettunderskuddet. Det betyr at det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet er på omtrent 4 prosent av den antatte verdien av oljefondet i 2013-2014. Avvik mellom oljekorrigert budsjettunderskudd og den forventede avkastningen av oljefondet må tolkes som en kombinasjon av aktivitetskorrigering, aktiv motkonjunkturpolitikk og ønsket om å fase oljepengene gradvis inn i økonomien.

Beregningene i referansebanen (se også avsnitt 5.2) viser at veksten i norsk økonomi vil være forholdsvis svak og arbeidsledigheten forholdsvis høy i flere år framover. Gjennom automatiske stabiliseringseffekter i økonomien innebærer dette at det faktiske underskuddet på statsbudsjettet vil være større enn det strukturelle 6 i mange år framover. Riktignok åpner handlingsregelen, som nevnt ovenfor, for at en skal kunne ta konjunkturhensyn ved uttak av fondet. Det betyr for eksempel at en kan legge om finanspolitikken i en mer ekspansiv retning under lavkonjunktur enn det som følger av de automatiske stabilisatorene aleine. Dette er imidlertid et politisk prioriteringsspørsmål. Valget står mellom en mer ekspansiv finanspolitikk, som bidrar til en utvikling i retning av økt produksjon i bedrifter som er rettet mot hjemmemarkedet, og en tilsvarende mer ekspansiv pengepolitikk, som i større grad støtter opp under konkurranseutsatt produksjon. I referansebanen er det lagt til grunn at de ekspansive impulsene først og fremst skal komme gjennom pengepolitikken, noe en kan hevde er i tråd med de politikksignaler som er kommet så langt, men at en også må ta noen konjunkturmessige hensyn hva gjelder finanspolitikken. Alt i alt betyr dette at det ikke vil være rom for nye, ekspansive bidrag fra finanspolitikken i tida framover, dersom en skal holde fast på handlingsregelen.

5.1.4 Andre forutsetninger

MODAG krever også at det legges inn flere forutsetninger om utviklingen framover for å kunne simulere hvordan økonomien utvikler seg. Nedenfor gjennomgår vi noen av de viktigste antakelsene i referansebanen.

Kommunene og offentlig forvaltning

Standarder og dekningsgrader for kommunale tjenester er antatt å utvikle seg i takt med allerede vedtatte reformer fram til 2007. Det åpnes for en videreføring av reformene året etter. Det er innarbeidet en beskjeden skattelette fra 2005, mens offentlig forvaltnings konsum og investeringer er forutsatt å vokse med rundt 1,5 prosent årlig. Fra og med 2007 er det imidlertid rom for en viss ekspansjon, som i referansebanen er tatt ut i form av en gradvis skattelette og økt offentlig konsum fram til og med 2010.

Internasjonal prisutvikling

Det er lagt til grunn at importprisene, målt i utenlandsk valuta, vil vokse med om lag 1 prosent p.a. gjennom hele beregningsperioden. Dette er i tråd med anslag fra internasjonale prognoseinstitusjoner (kfr. Cappelen og Stambøl 2003b). Omregnet i norske kroner tilsier dette en generell importprisvekst på 2 prosent i 2003, 6 prosent i 2004 og 2 prosent i 2005, i takt med svekkelsen av den importveide kronekursen.

Oljeprisen lå i 2002 sett under ett på 197 kroner, tilsvarende 25 US$, per fat. Det er lagt til grunn at oljeprisen, målt i norske kroner, synker med 3 prosent fra 2002 til 2003, og ytterligere med 5 prosent i 2004. I 2005 stiger oljeprisen med 4 prosent, og deretter antas det en vekst på linje med den generelle importprisveksten (1 prosent p.a.). Målt i internasjonale konsumpriser tilsvarer dette en årlig nedgang på vel 1 prosent i realoljeprisen.

Rente og valutakurser

Norges Bank har siden desember 2002 mer enn halvert styringsrenta, til 3,0 prosent. Krona har svekket seg markert i samme periode. Det er lagt til grunn at rentenivået vil holde seg lavt gjennom 2003 og inn i 2004, og at krona vil fortsette å svekkes gjennom 2004. Forutsetningen om et oppsving i internasjonal økonomi i 2004 og 2005, som tilsier at renta kommer noe opp, bidrar til å redusere rentedifferansen mot utlandet og dermed til å svekke kronekursen. Deretter er den importveide kronekursen forutsatt å ligge uendret gjennom beregningsperioden, mens renta legger seg noe i overkant av det internasjonale rentenivået, dog med mindre justeringer underveis, slik at inflasjonen på to års sikt blir i tråd med målsettingene for pengepolitikken (2,5 prosent).

Demografiske forutsetninger

Utviklingen i arbeidsstyrken i referansebanen er beregnet med utgangspunkt i det såkalte middelalternativet fra SSBs siste befolkningsframskriving (sewww.ssb.no). Folketallet i Norge passerer i følge denne framskrivingen 4,6 millioner i 2005, 4,7 millioner i 2009 og nærmer seg 5 millioner i 2020. For arbeidstilbudet er imidlertid sammensetningen av befolkningen vel så viktig. På lang sikt vil befolkningen bli betydelig eldre enn i dag, med en markert økning i personer over yrkesaktiv alder, men innenfor beregningshorisonten i referansebanen (2017) er vridningen mellom aldersgruppene i yrkesaktiv alder viktigere, siden de ulike aldersgruppene har svært ulike yrkesfrekvenser. Fram til 2010 vil aldersgruppa 45-66 år øke sin andel av samlet yrkesbefolkning, mens andelen for gruppa 20-44 år reduseres. Relativt høy etterspørselsvekst mot slutten av framskrivingsperioden bidrar i følge beregningene til at veksten i arbeidstilbudet fram mot 2017 blir noe høyere enn demografiske forhold isolert sett skulle tilsi. Antakelsen om tilnærmet uendret arbeidstid framover bidrar også til at referanseforløpet kan gi et optimistisk bilde av vekstevnen i økonomien fram mot 2017.

5.2 Utviklingen i norsk økonomi i referansebanen

5.2.1 Makroøkonomiske utviklingstrekk

Tabell 5.1viser utviklingen for noen sentrale makroøkonomiske størrelser i referansebanen, i form av gjennomsnittlige årsvekstrater (noen steder gjennomsnittlige nivåtall) for fireårsperioder som svarer til langtidsprogramperioder.

I løpet av vinteren 2003 passerte arbeidsledigheten 4 prosent av arbeidsstyrken, og i referansebanen vil den vokse opp mot i underkant av 5 prosent i løpet av 2004. Ledigheten biter seg fast på dette nivået fram mot 2009, for så å synke ned mot i overkant av 3 prosent i 2017. Utviklingen skyldes først og fremst at veksten i arbeidsstyrken fortsetter i første del av perioden, samtidig som sysselsettingsveksten stagnerer. Etter 2005 tar sysselsettingsveksten seg opp, men ikke nok til å redusere arbeidsledigheten når vi ser dette i forhold til veksten i arbeidsstyrken. Først etter 2010, og spesielt i den siste perioden fram mot 2017, vokser sysselsettingen såpass i forhold til arbeidsstyrken at ledigheten synker.

I perioden 2002 til 2005 kommer sysselsettingsveksten i sin helhet innenfor offentlig forvaltning, mens industrisysselsettingen synker markert og sysselsettingen i øvrige bedrifter viser en marginal nedgang. Produksjonsutviklingen (BNP-veksten) i fastlands-Norge ligger relativt lavt, noe som i hovedsak skyldes svak utvikling i industri- og boliginvesteringene. Oljeinvesteringene øker derimot svakt i denne perioden, og det er også vekst i investeringene i offentlig forvaltning, mens investeringene i «andre bedrifter» viser nullvekst. De svake investeringene i industri og boliger må sees på bakgrunn av en relativ høy realrente gjennom perioden, sterk krone og flere år med høy kostnadsvekst for bedriftene forut for perioden. I tillegg er stimulansene fra offentlig etterspørsel forholdsvis svak, sett i forhold til tidligere år. Den høye ledigheten i perioden trekker lønnsveksten ned, selv om perioden startet med svært høy lønnsvekst i 2002. Konsumprisveksten holder seg i underkant av inflasjonsmålet på 2,5 prosent, noe som i hovedsak skyldes virkningene av lav matmoms og andre avgifter (i 2002) og lavere egenandel for barnehager (fra 2004). Renta faller, som nevnt tidligere, gjennom perioden, og krona svekker seg, noe som delvis motvirker svekkelsen av konkurranseevnen tidlig i perioden.

I perioden 2006 til 2009 blir det en markert nedgang i oljeinvesteringene. Samtidig stagnerer (per forutsetning) veksten i de offentlige investeringene, mens investeringene i fastlandsbedriftene og boliger snur til oppgang. Samlet fastlandsproduksjon tar seg opp, og det gjør dermed også sysselsettingen. Den vedvarende høye ledigheten holder imidlertid samlet lønnsvekst lav. På grunn av den svake lønnsomhetsutviklingen i industrien, stiger lønningene der mindre enn gjennomsnittslønningene for hele økonomien, noe som bidrar til å redusere svekkelsen av industriens kostnadsmessige konkurranseevne. Veksten i tradisjonell vareeksport går opp (verdien av olje- og gasseksporten reduseres), mens importen vokser på linje med BNP for fastlands-Norge. Fallet i oljeinvesteringene, som tradisjonelt har hatt et relativt høyt importinnhold, bidrar til at den samlede importveksten ikke blir høyere.

I den påfølgende perioden, 2010 til 2013, øker sysselsettingen markert, og ledigheten faller selv om det fortsatt er en relativt sterk vekst i arbeidsstyrken. Samlede investeringer øker klart, og det er bare oljeinvesteringene som fortsetter å falle. Redusert ledighet fører til økt lønnsvekst, og sammen med sysselsettingsvekst og forutgående skattelettelser, legger dette grunnlaget for høy vekst i disponibel inntekt og privat konsum. Produksjonen i fastlands-Norge øker, og også industrien nyter godt av veksten i samlet innenlandsk etterspørsel. Den forutsatte internasjonale markedsveksten innebærer at også eksportveksten for tradisjonelle varer tar seg noe opp, selv om lønnsveksten igjen skyter fart, sterkere i industrien enn i økonomien som helhet. Fallet i eksporten av olje og gass forsterker seg imidlertid.

Referansebanen viser altså en utvikling der oljevirksomheten gradvis trappes ned, først og fremst når det gjelder investeringene, men også når det gjelder produksjon og eksport. Stadig mer av oljeformuen plasseres til oljefondet og legger grunnlaget for en mer ekspansiv finanspolitikk mot slutten av perioden. Den midtre perioden blir på mange måter de vanskeligste årene. Det henger sammen med at oljeinvesteringene trappes sterkt ned, samtidig som konkurranseevnen for industrien ennå ikke er tilbake på et mer normalt nivå og det ikke kommer så sterke impulser fra finanspolitikken. I referanseforløpet er det imidlertid lagt til grunn at pengepolitikken, gjennom lavere renter og svekkelse av krona, bidrar til økt etterspørsel. Omstillingen fra oljevirksomhet mot annen industriproduksjon er imidlertid beskjeden i referansebanen. En kan ikke utelukke at det er en mulighet for en raskere bedring av konkurranseevnen for industrien, gjennom sterkere rentenedgang og kronesvekkelse, enn det som ligger til grunn i referansebanen. Det vil særlig være mulig dersom lønnsdannelsen er noe mer fleksibel enn vi har lagt til grunn, slik at den raskere og i noe større grad bidrar til å redusere ledigheten. Det er også viktig å påpeke at beregningene i beskjeden grad forutsetter at oljerettet næringsliv kan vri sin aktivitet mot eksportmarkedet når hjemmemarkedet skrumper. Dersom oljeindustrien lykkes i en internasjonalisering, vil aktivitetsnivået øke sterkere og ledigheten mindre enn referansebanen viser.

5.2.2 Regionale virkninger av nasjonale utviklingstrekk i referansebanen

Ovenfor har vi drøftet noen makroøkonomiske utviklingstrekk i Norge i følge referansebanen 7 . Sysselsettingsutviklingen i følge referansebanen er fordelt på fylker ved hjelp av den regionaløkonomiske modellen REGARD. Fordelingsnøklene gjelder for den detaljerte sektorinndelingen i MODAG (knapt 30 produksjonssektorer). Nøklene er hentet fra FNR for 2000. Hvert fylkes andel av sysselsettingen i en næring holdes fast gjennom hele perioden fram til 2017. Unntaket er at forholdet mellom produksjon av statlige og kommunale helsetjenester endrer seg som en følge av sykehusreformen i 2002.

Figur 5.1viser sysselsettingsutviklingen i referansebanen for aggregerte næringer. Ett hovedmoment i referansebanen er den gradvise nedtrappingen av oljevirksomhet og tilknyttet industri og tjenesteyting. Siden Rogaland har stor aktivitet i disse næringene, blir fylket relativt hardt rammet av en utfasing av oljevirksomheten. Hedmark er eksempel på et fylke som i liten grad rammes av dette. Tilsvarende påvirkes ikke utviklingen i Hedmark i særlig grad av hvordan det går med fiskerisektoren, i motsetning til blant annet de tre nordligste fylkene. Skogbruk er en aktivitet som derimot betyr mye i Hedmark, men lite for Nord-Norge. Slike naturgitte fordelinger av produksjonssektorer er rimelig åpenbare, og forutsetningen om faste andeler etter fylke over tid er ikke urimelig. Verre er det med fordelingen av mange industrielle aktiviteter og tjenesteyting på fylkene. Når for eksempel Norsk Hydro har investert milliarder av kroner i et nytt aluminiumsverk i Sunndalsøra (som ligger i Møre og Romsdal), og kanskje vil redusere aktiviteten i Sogn og Fjordane om noen år, kan forutsetningen om faste fylkesandeler av sysselsettingen i sektoren «Produksjon av metaller» (som domineres av aluminiumsverk) vise seg å være lite treffende. Tilsvarende vil lokaliseringen av sysselsettingen i ulike private, tjenesteytende næringer knyttes til befolkningsmessige konsentrasjoner, som endres sakte over tid. På sikt kan dermed faste andeler av sysselsettingen i disse næringene passe dårlig. På den annen side kan det tenkes at utviklingen i retning av sterkere konsentrasjon av befolkningen til sentrale strøk, og da særlig til de store byene i Norge, kan dempes dersom referansebanens anslag på relativt høy arbeidsledighet de nærmeste årene slår til. Politiske beslutninger om relokalisering av offentlig virksomhet, for eksempel utflytting av statlige tilsyn fra Oslo, kan svekke relevansen av forutsetningene om faste andeler innenfor offentlig sysselsetting. Et hovedpoeng i analysen er imidlertid at fylkestallene er konsistente med de nasjonale tallene.

Figur 5.1viser sysselsettingsutviklingen i referansebanen fra 2002 til 2010 og fra 2010 til 2018, det vil si gjennom to like lange perioder. Fram mot 2010 ser vi at Oslo opplever en markert sysselsettingsvekst i forhold til et landsgjennomsnitt på omtrent 3 prosent. Dette henger sammen med at byen har relativt få sysselsatte innenfor de næringene som har sterkest sysselsettingsreduksjon, men relativt stor andel av sysselsettingen i vekstnæringer. Oljeavhengigheten i Rogaland innebærer at sysselsettingen i fylket, som det eneste, blir redusert i perioden. I tillegg er også sysselsettingen innenfor jordbruket høy i Rogaland. Jordbruk er den næringen som har sterkest sysselsettingsnedgang i perioden, og selv om jordbruket i fylket kan tenkes å klare seg bedre enn i mange andre fylker, skal det mye til om ikke mange bruk slås sammen og legges ned også i dette fylket.

Generelt vil sysselsettingsveksten på Vest- og Sørlandet være moderat i forhold til landsgjennomsnittet i den kommende perioden. Dette gjelder også Hordaland, som klarer seg best av fylkene i disse landsdelene. Utviklingen kan i stor grad forklares med stor andel sysselsatte innenfor vareproduksjon, der produksjonen vokser lite og det forventes vekst i produktiviteten (og dermed sysselsettingsnedgang). I sentrale østlandsfylker vokser sysselsettingen mer, som en følge av vekst i sysselsettingen i privat og offentlig tjenesteyting i perioden. Forskjellen mellom Nord- og Sør-Trøndelag er markert. Dette skyldes forventet vekst innenfor privat tjenesteyting og noen statlige aktiviteter som befinner seg i Sør-Trøndelag, men i mindre omfang i Nord-Trøndelag. Sysselsettingen i Nord-Norge vil utvikle seg omtrent som landsgjennomsnittet.

Den regionale sysselsettingsutviklingen det kommende tiåret vil avvike en del i forhold til det vi har sett foregående tiår, på grunn av den negative utviklingen på Vest- og Sørlandet og den mer positive utviklingen i Nord-Norge. Politikkendringer som ikke er inkludert i referansebanen kan imidlertid endre dette bildet. Endringer i den differensierte arbeidsgiveravgiften eller i inntektssystemet for kommunene er eksempler på dette.

Utviklingen fra 2010 til 2018 er kvalitativt sett ganske lik utviklingen den foregående perioden. Antall sysselsatte vokser med omtrent 10 prosent i landet som helhet i denne perioden, mest i Oslo (12 prosent) og minst i Rogaland (8 prosent). Forskjellen mellom ytterlighetene er ikke ubetydelig, men klart mindre enn perioden før. På mange måter er det de samme faktorene som i foregående periode som forklarer utviklingen fra 2010 til 2018. Petroleumsvirksomheten fortsetter å avta i betydning, mens sysselsettingen innenfor offentlig og privat tjenesteyting øker.

I løpet av hele perioden (2002 til 2018) vokser sysselsettingen i Oslo med hele 19 prosent. Dette kan virke som urimelig mye. Tallene viser utviklingen i sysselsetting etter arbeidssted. De sier derfor ikke direkte noe om utviklingen i bosettingsmønsteret, og en kan tenke seg til at veksten i Oslo vil kunne føre til betydelig økning i pendling til byen, spesielt fra andre steder på Østlandet.

Til en viss grad kan en hevde at næringsutviklingen i perioden 2002 til 2018 i følge referansebanen gir en regional sysselsettingsutvikling som minner mye om utviklingen på 1970-tallet. Da utviklet sysselsettingen i for eksempel Nord-Norge seg mer i takt med landsgjennomsnittet enn i foregående og etterfølgende tiår. Det må kunne sies å bidra til en jevnere regional utvikling. I motsatt retning trekker imidlertid den relativt sterke veksten i Oslo-regionen. Justeringer av innretningen i den økonomiske politikken kan modifisere dette bildet. Det kommer vi nærmere inn på nedenfor.

5.3 Alternativer til referansebanen

Utviklingen i referansebanen representerer bare ett framtidsbilde for norsk økonomi og ett bilde av den regionale utviklingen framover. I prinsippet finnes det en uendelighet av alternative framtidsbilder. En måte å illustrere de regionale konsekvensene av ulike framtidsbilder på, er å endre noen av forutsetningene i referansebanen og se hvilke næringsmessige og sysselsettingsmessige, og dermed regionale, konsekvenser dette får. Nedenfor fokuseres det på endringer i nasjonal politikk og på de regionale konsekvensene av slike. Vi fokuserer på sysselsettingseffekter av endringer i kommunalt konsum, skatter og rentenivå. Dette gjøres ved å ta utgangspunkt i forutsetningene i referansebanen og endre dem på det aktuelle området, for så å beregne sysselsettingsutviklingen nasjonalt og regionalt. Deretter beregnes avviket fra referansebanen i de tre tilfellene. Dette viser effektene for regional sysselsetting av endret offentlig politikk på de aktuelle områdene.

Skiftene som beregnes nedenfor er i utgangspunktet forsiktig dosert. Resultatene kan likevel brukes som grunnlag for å vurdere effekter av mer betydelige endringer. MODAGs antakelse om at etterspørselsendringer har varige effekter på aktivitetsnivå og sysselsetting, kan diskuteres. Dette gjelder spesielt når det tas utgangspunkt i et referanseforløp som bygger på relativt optimistiske forutsetninger om bidraget fra tilgang på arbeidskraft til den underliggende vekstevne i økonomien. Dersom økonomiens vekstevne er relativt uavhengig av ekstraordinære etterspørselsimpulser fra finans- og pengepolitikken, vil for eksempel en skattefinansiert økning av kommunalt konsum (se 5.3.1) kunne fortrenge aktiviteten i industrien. En slik likevektsbetraktning vil kunne svekke effektene av politikken noe, sammenliknet med resultatene nedenfor.

5.3.1 Høyere kommunalt konsum og høyere skatter

Utviklingen i referansebanen er basert på at den økonomiske politikken er utformet i tråd med politikkreglene slik de er spesifisert i St.meld. nr. 29 (2000-2001) Retningslinjer for den økonomiske politikken. Det betyr at det strukturelle og oljekorrigerte budsjettunderskuddet omtrent tilsvarer forventet avkastning av oljefondet, og at rentesettingen i Norges Bank bidrar til at inflasjonsmålet på 2,5 prosent nås hele tiden (innenfor en feilmargin på ett prosentpoeng).

Finanspolitikken kan innrettes på mange forskjellige måter, som alle er i tråd med handlingsregelen, og hvordan den innrettes er i stor grad et politisk prioriteringsspørsmål. For å illustrere hvordan andre forutsetninger enn dem som er lagt til grunn i referansebanen påvirker makroøkonomien og regional sysselsetting, analyseres effektene av en balansert budsjettendring. Alternativbanen utformes slik at kommunalt konsum og personskatter økes «litt» i forhold til referansebanen, men innenfor samme bruk av oljepenger (dvs i tråd med handlingsregelen). Siden analysen baseres på «små» endringer, kan fortegnet snus - slik at en i praksis kan nytte de samme kvalitative resonnementene med motsatt fortegn (en balansert budsjettendring med lavere kommunalt konsum og lavere personskatter).

De regionale beregningene i alternativbanen er utformet slik at vi kan se på effektene av henholdsvis økt kommunalt konsum og økte personskatter isolert. Dette kan tolkes som effektene av økt handlefrihet for finanspolitikken, for eksempel ved at verdien av oljefondet, og dermed avkastningen av det, øker.

Makroøkonomiske virkninger av økt kommunalt konsum og økte personskatter

Handlingsregelen for finanspolitikken er, som nevnt ovenfor, basert på strukturelt og oljekorrigert budsjett. Når en endrer utgifts- eller inntektskomponenter på statsbudsjettet, må en derfor vurdere om endringen slår like mye ut i det korrigerte budsjettet som i den løpende budsjettbalansen. Normalt vil dette ikke være tilfellet. Dersom staten for eksempel øker sine overføringer til kommunene på permanent basis, og kommunene bruker overføringene til å øke sine driftsbudsjetter tilsvarende, vil arbeidsledigheten gå ned i en lang periode. Da går utbetalingene til arbeidsledige ned, og dette vil isolert sett bidra til å bedre budsjettbalansen noe, sett i forhold til den initiale svekkelsen av budsjettet. Tilsvarende vil en økning i sysselsettingen bidra til økte skatteinntekter. Disse indirekte effektene på offentlige inntekter og utgifter vil imidlertid ikke påvirke det underliggende nivået på budsjettunderskuddet, som vil gjelde ved fravær av konjunkturelle utslag i ledigheten og skatte- og avgiftsgrunnlagene. Ved beregningen av den strukturelle, oljekorrigerte budsjettbalansen ivaretas dette ved aktivitetskorreksjonene av inntekter og utgifter på statsbudsjettet.

Analysen nedenfor er, i tråd med omtalen ovenfor, en budsjettendring der de initiale impulsene er like. Staten overfører midler til kommunene tilsvarende en prosent av deres driftsutgifter. Dette finansieres gjennom økte personskatter på et tilsvarende beløp, når en ser bort fra indirekte virkninger på statens utgifter og inntekter som følger av selve politikkendringen. Når sysselsettingen øker, som en følge av økt kommunalt aktivitet, vil kommunene også få økte skatteinntekter - altså en inntektsøkning ut over det som følger av de økte overføringene fra staten. Vi har antatt at kommunene nytter denne til å bedre sin budsjettbalanse framfor å øke aktiviteten yterligere. Alternativt kunne en tenke seg at staten bare overførte nettobeløpet (brutto utgiftsøkning i kommunene minus økt skatt til kommunene som følge av utgiftsøkningen).

I utgangspunktet er effektene av det balanserte budsjettskiftet beskjedne, noe som henger sammen med at de initiale endringene er små. Ser en imidlertid på tradisjonelle multiplikatorer er de ikke ubetydelige. Det første året er den balanserte budsjettmultiplikatoren hele 1,3 (BNP øker med 1,3 mrd. kr når forbruk i offentlig forvaltning øker med 1,0 mrd. kr), og selv etter sju år er den om lag en halv. Først etter 14 år (i 2016) er den null, og den blir etter hvert mer negativ. Årsaken til dette er først og fremst en sentral modellegenskap, nemlig at det er forutsatt en høy grad av glatting av husholdningenes justering av sitt konsum ved skift i inntektene. Det innebærer at i en lang periode vil husholdningene endre sparingen (og formuen) ved inntektssjokk, siden de ikke justerer konsumet (og boliginvesteringene) raskt. På mellomlang sikt (2006-2010) øker samlet etterspørsel, og da særlig pga den forutsatte økningen i konsumet i offentlig forvaltning. På lenger sikt bidrar nedgangen i husholdningenes inntekt, pga skatteøkningen, til nedgang i deres konsum og investeringer. Likeså bidrar kostnadsveksten som følger av et strammere arbeidsmarked til svakere konkurranseevne og fall i industriproduksjonen, lavere eksport og høyere importandeler. Dette innebærer at effektene for næringsstrukturen er sprikende. Mens samlet BNP i liten grad påvirkes på lang sikt, øker bruttoproduktet i offentlig forvaltning tilsvarende om lag økningen i det offentlige konsumet, mens bruttoproduktet i industri og privat tjenesteyting synker tilsvarende. Sysselsettingen øker imidlertid som følge av høyere arbeidsintensitet i kommunal tjenesteproduksjon enn snittet i privat sektor, selv om samlet produksjon er uendret.

Driftsbalansen overfor utlandet påvirkes i liten grad av den balanserte budsjettendringen, dvs at nettofinansinvesteringene for landet som helhet er omtrent de samme som i referansebanen. Etter femten år er nettofordringene på utlandet omtrent 4 mrd kr lavere enn i referansebanen, målt i løpende priser. Samlet realkapitalbeholdning er omtrent den samme i begge beregninger, mens det løpende konsumet er noe høyere enn i referansebanen slik at det er dekket opp gjennom løpende produksjon. Budsjettbalansen for offentlig forvaltning viser imidlertid et overskudd sammenliknet med referansebanen i hele perioden, noe som i stor grad oppveies av en tilsvarende mindre privat finansinvestering, og da i stor grad i bedriftene.

Prisnivået ligger noe over situasjonen i referansebanen. Dette skyldes i all hovedsak effektene av at timelønna er noe høyere, noe som henger sammen med høyere aktivitet og lavere arbeidsledighet. Det følger imidlertid av denne nivåøkningen at den årlige inflasjonstakten bare øker marginalt på lang sikt. Nominelt rentenivå og valutakurs er forutsatt uendret i beregningen, noe som ikke er urimelig gitt de små endringene i det nominelle bildet.

Effekter av økt kommunalt konsum og økte personskatter for regional sysselsettingsutvikling

Nedenfor er de regionale sysselsettingseffektene av økt kommunalt konsum og økte personskatter splittet opp og analysert hver for seg, slik at vi har muligheten til å se hvor de to endringene i finanspolitikken har størst effekter regionalt. Differansen mellom de to viser nettoeffektene av den balanserte budsjettendringen for sysselsettingen på regionalt nivå.

Figur 5.2viser de regionale effektene av økt kommunalt konsum sett i forhold til referansealternativet. Vi ser at virkningene på mellomlang (2010) og lang (2018) sikt er omtrent like store, tilsvarende 0,2 prosent av total sysselsetting i landet. Økningen kommer først og fremst i kommunal sektor, men dette har også ringvirkninger til andre næringer. Avviket fra referansebanen avtar over tid, og på lang sikt vil sysselsettingen i privat sektor være lavere enn i referansebanen. Det skyldes at økt kostnadsnivå og avtakende multiplikatorer, samt faktorsubstitusjon, etter hvert bidrar til at økningen i privat sysselsetting blir borte. Innenfor tidshorisonten (2018) er det kun industrisysselsettingen som er lavere enn i referansebanen.

Gitt forutsetningen om faste regionale fordelingsnøkler for sysselsettingen, dvs at det ikke gjennomføres noen eksplisitt endring i den regionale fordelingen av aktiviteten, ser vi at effektene i stor grad varierer rundt landsgjennomsnittet. Effektene er minst i Oslo, og de er moderate også i Akershus, Vestfold og Sør-Trøndelag (som ligger omtrent på landsgjennomsnittet). De sterkeste, positive sysselsettingseffektene får vi i typiske «distriktsfylker» i innlandet og langs kysten fra Sogn og Fjordane og nordover, i tillegg til i Telemark og Buskerud. Dette er fylker der kommunal sysselsetting utgjør en stor andel av samlet sysselsetting, og kommunal sysselsetting er høyere enn i referansebanen over hele tidshorisonten.

Kilde: Cappelen og Stambøl (2003)

Sysselsettingsimpulsen ved økte personskatter er mindre enn halvparten av impulsen ved kommunalt konsum (figur 5.3). Personskattøkningen virker sterkere på sysselsettingen på lang sikt (2018) enn på mellomlang sikt (2010). Økte personskatter reduserer den disponible realinntekten til husholdningene og bidrar til redusert privat konsum. Samtidig bidrar økte personskatter isolert sett til lavere arbeidstilbud, gjennom lavere mottatt lønn for arbeiderne. Sysselsettingen reduseres altså gjennom to kanaler.

Kilde: Cappelen og Stambøl (2003b)

De sterkeste regionale utslagene kommer i Oslo og Akershus. Dette skyldes at disse fylkene har en relativt stor andel av de næringene der aktiviteten reduseres når disponibel husholdningsinntekt går ned, og også av boligkonsumet. Også i Sør-Trøndelag vil effektene av økt personskatt være omtrent som for landsgjennomsnittet. Økt skatt påvirker sysselsettingen i resten av fylkene mindre enn landsgjennomsnittet. Minst sysselsettingseffekter av økt skatt får vi i Sogn og Fjordane, Møre og Romsdal, og Nord-Trøndelag.

Ved å sammenholde sysselsettingseffektene i de to figurene (dvs trekke reduksjonen i skattealternativet fra alternativet med økt kommunalt konsum), får vi den regionale effekten av en balansert budsjettendring. En kan da merke seg at for landet som helhet, øker samlet sysselsetting på lang sikt (2018) med 0,12 prosent. Det eneste fylket som ikke øker sin sysselsetting på lang sikt er Oslo! På kort og mellomlang sikt øker imidlertid sysselsettingen også her. Både i Akershus og Sør-Trøndelag skjer det en viss økning i netto sysselsetting, men økningen er her klart under landsgjennomsnittet. Blant de fylkene som øker sin sysselsetting relativt mye er Sogn og Fjordane, Møre og Romsdal og Nord-Trøndelag. Også Hedmark og Oppland kommer ut med relativt sett noe sterkere sysselsettingsøkning. Sammenholder en dette med utviklingen i referansebanen, ser en at dersom en valgte å legge noe større vekt på økning i kommunalt konsum enn personskattelette i forhold til antakelsene i referansebanen, ville økningen i sysselsettingen etter fylke fra 2002 til 2018 blir jevnere fordelt enn det referansebanen viser.

5.3.2 Nasjonale og regionale effekter av økt rentenivå

Referansebanen er konstruert slik at den skal være i overensstemmelse med både den finanspolitiske handlingsregelen og en antakelse om hvordan Norges Bank vil sette sine styringsrenter i dagens pengepolitiske regime. I en økonomi uten valutakontroll og med frie kapitalbevegelser vil sentralbanken normalt ikke kunne endre sine renter isolert sett uten at dette får konsekvenser for valutakursen. Imidlertid kan en tenke seg at sentralbanken vil øke sine renter dersom rentene i utlandet øker for å holde en uendret rentedifferanse overfor utlandet. Hvis sentralbanken ikke gjorde dette, ville antakelig kursen på norske kroner svekkes fordi det ble mindre attraktivt å plassere kapital i norske papirer. Følgende av dette ville bli høyere importert inflasjon og økt konsumprisvekst i en periode, noe som kunne bryte med inflasjonsmålet på 2,5 prosent. Det er en slik situasjon vi har i tankene når vi nå ser på effekten av høyere rente uten endringer i valutakursen. Vi går imidlertid ikke nærmere inn på å forklare hva som har skjedd i internasjonal økonomi som kan begrunne hvorfor rentenivået i utlandet er blitt høyere.

Makroøkonomiske effekter av økt rentenivå

Tabell 5.3viser noen viktige makroøkonomiske virkninger av en permanent økning i rentenivået med ett prosentpoeng, under forutsetning av økt valutakurs. Et slikt tiltak virker kontraktivt ved at innenlandsk etterspørsel reduseres. Særlig reduseres husholdningenes etterspørsel etter konsum- og investeringsvarer, noe som trekker med seg virkninger til resten av norsk økonomi. Nedenfor legges det ikke særlig vekt på å drøfte førsteårseffektene. Renteeffektene virker med en tidsforskyvning, slik at den innenlandske etterspørselen først reduseres fra og med det andre året. Derfor legges det mer vekt på å drøfte de mer langsiktige effektene av økt rentenivå.

På lang sikt er virkningene ganske store, sammenliknet med for eksempel effektene av en balansert budsjettendring. Blant annet reduseres BNP for fastlandsøkonomien med trekvart prosent. Det er imidlertid grunn til å påpeke at til tross for de store kontraktive effektene øker prisnivået. Det skyldes at økte renter også øker kostnadene for produsentene. Særlig øker husleier og varehandelspriser. Til tross for at lønningene også synker etter en tid pga. lavere aktivitet og økt arbeidsløshet, dominerer den direkte kostnadseffekten av renteøkningen på prisene. I en situasjon hvor renten i Norge øker for å redusere aktiviteten og inflasjonen slik vi opplevde i 2002 og da uten en renteøkning i utlandet, vil kronekursen styrkes og via valutakurskanalen vil da importprisene falle og inflasjonen likeså. I dette alternativet er imidlertid valutakurskanalen satt ut av funksjon, siden vi tenker oss en tilsvarende renteøkning i utlandet (Euroområdet). Når det gjelder virkningene på næringsstrukturen av høyere renter, viser beregningen at industrien øker sin produksjon på lang sikt fordi lønningene synker og konkurranseevnen bedres (husk igjen at valutakursen er uendret), mens de fleste andre næringene reduserer sin aktivitet pga. lavere etterspørsel etter konsum- og investeringsvarer. Sysselsettingen i offentlig forvaltning er nå per forutsetning som i referansebanen.

Regionale sysselsettingsvirkninger av økt rente

Effektene av økt rente for den regionale sysselsettingsutviklingen er vist i figur 5.4. Den samlede sysselsettingsnedgangen er omtrent 0,3 prosent på lang sikt. Husholdningenes reduserte etterspørsel innebærer at det er først og fremst sentrale fylker, som Oslo og Akershus, som rammes hardest. Dette henger sammen med at næringsstrukturen i disse fylkene domineres av næringer som er rettet inn mot å betjene husholdningene (blant annet privat tjenesteyting). Fylker som har en næringsstruktur der industrien dominerer sterkere, tjener på at konkurranseevnen, og dermed produksjonen, i disse bedriftene øker. I så måte skiller ikke de regionale effektene seg kvalitativt fra effektene av økte personskatter. En situasjon med permanent høyere renter fører altså til at sysselsettingsveksten blir noe jevnere fordelt på fylker enn i referansebanen.

Kilde: Cappelen og Stambøl (2003b)

5.4 Oppsummering

Referansebanen viser at norsk økonomi står overfor betydelige utfordringer i tiden framover. Investeringene i petroleumssektoren vil avta betydelig, sammenliknet med foregående år. Det er antatt at oljeproduksjonen har passert en topp og er på vei nedover, mens gassproduksjonen viser en svak, positiv utvikling. Samlet sett gir referansebanen betydelige negative etterspørselsimpulser inn i økonomien, kombinert med negative tilbudssidesjokk. Utviklingen i referansebanen representerer ett av mange mulige framtidsbilder for norsk økonomi og den regionale sysselsettingsutviklingen framover. I prinsippet finnes det en uendelighet av alternative framtidsbilder.

Handlingsregelen for finanspolitikken, kombinert med en pengepolitikk som fokuserer på innenlandsk prisstigning, vil i noen grad dempe disse sjokkene. Finanspolitikken er frakoplet den løpende opptjening av inntekter fra petroleumsutvinning, og den vil først etter en tid måtte tilpasses en lavere verdi på oljefondet. Det skyldes at lavere investeringer isolert sett øker kontantstrømmen fra petroleumssektoren. Til tross for at handlingsregelen demper etterspørselssjokket sammenliknet med en situasjon hvor en bruker de løpende petroleumsinntektene, vil imidlertid omfanget av finanspolitikken på lengre sikt bli mindre i en situasjon med mindre fond. Da forsterkes de kontraktive effektene av etterspørselssjokket. En mer ekspansiv pengepolitikk vil i en situasjon med mindre oljefond kunne bidra til å stimulere innenlandsk aktivitet, idet negative etterspørselssjokk gir rom for lavere rente uten at inflasjonsmålet brytes. Pengepolitikken har imidlertid sine begrensninger dersom valutakursen flyter og med frie kapitalbevegelser, siden lavere rente isolert sett kan bidra til en svakere kronekurs og dermed mer importert inflasjon.

I følge referansebanen vil Norge i flere år framover kunne oppleve klart høyere arbeidsledighet og svakere vekst enn i de foregående årene. Dette er kanskje overraskende, siden omleggingen av politikken som fant sted i 2001 skulle bidra til permanent press i økonomien og høyere renter. Den gradvise nedbyggingen av petroleumsvirksomheten gir imidlertid større negative etterspørselsimpulser inn i økonomien enn de positive impulsene en kan påregne vil komme fra bruken av avkastningen på oljefondet (handlingsregelen for finanspolitikken). Samtidig vil veksten i fastlandsøkonomien kunne ta seg noe opp de nærmeste årene blant annet som følge av høyere vekst i utlandet og en overgang fra en kontraktiv til en mer ekspansiv pengepolitikk. Dette vil bidra til moderat jevn vekst i husholdningenes etterspørsel, mens veksten i offentlig forvaltnings kjøp av varer og tjenester blir mindre.

Mot slutten av perioden i referansebanen vil de negative etterspørselseffektene av lavere aktivitet i petroleumssektoren avta betydelig. Sammen med lav vekst i arbeidsstyrken av demografiske grunner vil dette føre til at ledigheten synker på sikt. Til en viss grad kan det derfor hevdes at de omstillingsproblemene norsk økonomi står overfor, når aktiviteten i petroleumssektoren avtar, ikke er permanente. Når kapasiteten i økonomien begrenses av den demografiske utviklingen om en femten års tid, vil den arbeidskraften som brukes til kapasitetsoppbygging i petroleumssektoren faktisk kunne få en klar, alternativ anvendelse ifølge referansebanen.

Utviklingen i referansebanen på nasjonalt nivå betyr at den regionale fordelingen av sysselsettingsveksten de neste femten årene vil avvike noe fra foregående år. Først og fremst vil veksten i Rogaland blir svak, men generelt vil hele Vestlandet merke at vi går over i høstingsfasen av oljevirksomheten. For øvrig vil de fylkene hvor de store byene ligger vokse mest, med sterkest vekst i Oslo og Akershus. Dette er særlig markert i de nærmeste årene da den regionale fordelingen av veksten er skjevest. På lang sikt gir handlingsrommet for offentlig sektor grunnlag for en ganske jevnt fordelt sysselsettingsvekst på fylker. Skiftberegninger rundt referansebanen viser imidlertid at denne fordelingen vil påvirkes av hvordan en velger å benytte dette handlingsrommet: Personskattelette forsterker sentraliseringen og særlig rundt Oslo, mens en økt vekt på kommunal tjenesteproduksjon kan gi en jevnere fordeling av sysselsettingsveksten på fylker.

Vi har i de regionale analysene ikke latt spesielle regionale eller sektorvise hensyn eller informasjon spille noen rolle. Fordelingen av aktiviteten på fylker er basert på fylkenes andeler av nasjonal aktivitet etter en relativt detaljert sektorinndeling med tall fra fylkesvis nasjonalregnskap 2000 som nylig er publisert. Spesielle trekk eller tiltak som kan settes i verk for å påvirke den fylkesvise fordelingen er ikke vurdert. Stortinget har nylig vedtatt å flytte en rekke tilsyn ut av Oslo. Det vil redusere sysselsettingsveksten i Oslo i forhold til det vi har anslått i våre beregninger, selv om effekten av tiltaket er lite. En forskyvning av aktiviteten i petroleumsvirksomheten nordover fra Nordsjøen, vil kunne forsterke omstillingene i Rogaland og Vestlandsfylkene og bedre situasjonen enda mer i Nord-Norge, som ikke kommer så verst ut ifølge referansebanens anslag. For flere fylker vil en endring i systemet med regionalt differensiert arbeidsgiveravgift kunne endre lokalisering av aktivitet og isolert sett bidra til en sentralisering av sysselsettingen. Effekten av dette har vi også sett bort fra her, men spørsmålet er analysert i Cappelen og Stambøl (2003a).

Endringer i politikken i form av økte overføringer til kommunene, skatteøkninger eller økt rentenivå slår ulikt ut regionalt. Generelt vil økte overføringer til kommunene ha størst effekt for sysselsettingen der kommunesektoren står sterkt (dersom myndighetene ikke endrer den regionale profilen på overføringene), det vil si utenfor de mest sentrale fylkene. Økt personskatt får derimot størst (negativ) effekt for sysselsettingen i de mest sentrale fylkene. En balansert budsjettendring, i form av økte kommuneoverføringer kombinert med lettelser i personskatten, vil derfor bidra til en jevnere regional sysselsettingsutvikling enn i referansebanen. Økt rentenivå har noe av de samme regionale sysselsettingskonsekvensene som en skattelette - de sterkeste negative effektene kommer i de mest sentrale fylkene, mens effektene i mer industridominerte fylker er mindre negativ. Det betyr at også økt rentenivå vil bidra til en jevnere sysselsettingsutvikling på regionalt nivå enn i referansebanen.