3 Regional utvikling

Den regionale utviklingen påvirkes av mange forhold, inkludert internasjonale og nasjonale utviklingstrekk, internasjonale, nasjonale og regionale politikkvalg, og selvsagt egenskaper og strukturer i regionene selv. I dette kapitlet vil vi se nærmere på en del av disse forholdene og egenskapene. Vi tar utgangspunkt i en drøfting av noen begreper (avsnitt 3.1) som er sentrale i forhold til utvalgets arbeid. Deretter (avsnitt 3.2) gjennomgås noen regionale utviklingstrekk i Norge de seinere årene, med hovedvekt på indikatorer vi mener er viktige i et regionalt utviklingsperspektiv. Til slutt (avsnitt 3.3) diskuterer vi hvordan fokus i regional- og distriktspolitikken har endret seg over tid, med utgangspunkt i etterkrigstiden. Vi diskuterer også sentrale rammebetingelser som påvirker regional utvikling og hvordan disse har utviklet seg de seinere årene.

3.1 Begrepsdrøfting

3.1.1 Effektivitet og fordeling

Produksjon av varer og tjenester i et land er grunnlaget for landets velferd. Generelt er det slik at jo mer landet produserer, desto mer velferd kan det tilby sine innbyggere. Politikkens rolle er å påse at landet får mest mulig verdiskapning ut av sine samlede ressurser (effektivitet) og at verdiene fordeles på en ønsket måte (fordeling). Denne relativt enkle dikotomien er på mange måter egentlig grunnlaget for all politikk, og vektlegging av de to hovedområdene for politikken er i bunn og grunn grunnlaget for (parti-)politisk uenighet. Samtidig består politikken av mange ulike felter; velferdspolitikk, næringspolitikk, forsvarspolitikk, makroøkonomisk politikk og regionalpolitikk er eksempler på slike felter.

Siden landets produksjon er grunnlaget for velferd, kan man hevde at størst mulig produksjon gir grunnlag for størst mulig velferd. Derfor bør politikken også først og fremst rettes inn mot å skape størst mulig økonomisk vekst (størst verdiskapning). Dersom man lykkes med en slik politikk, har man også grunnlaget for at innbyggernes velferd blir størst mulig. Et slikt resonnement tar utgangspunkt i landet som helhet. Dersom politikken lykkes, er spørsmålet hvorfor vi da er interessert i regional utvikling. Landet er ikke et endimensjonalt punkt, men har en utstrekning som innebærer en romlig fordeling av produksjonsaktivitet og personer. Det består av regioner.

Foss og Selstad (1997) diskuterer den regionale arbeidsdelingen. De hevder at all økonomisk virksomhet er elementer i et produksjonssystem, og at det er en arbeidsdeling mellom elementene i dette systemet som preges av gjensidig avhengighet. I og med at virksomheten er geografisk spredt, er det også en romlig dimensjon i denne arbeidsdelingen. Dette innebærer at steder er knyttet sammen med økonomiske bånd. Befolkningssystemets geografi, og bosettingsmønsteret, er både en forutsetning for og et resultat av produksjonssystemets oppbygging og virkemåte. Endringer i produksjonssystemet fører til endringer i bosettingsmønsteret, og vice versa. Spørsmålet om i hvilken retning påvirkningen først og fremst skjer, vil skifte mellom tid og sted. Det dreier seg dessuten om trege systemer, som vanligvis endres langsomt, og der det som er virkninger eller effekter i første omgang, i neste omgang kan fungere som drivkrefter for endring.

Befolkningens geografi er altså et vesentlig kjennetegn ved det sosiale og materielle landskapet som den økonomiske virksomheten i samfunnet er vokst fram i, og utspiller seg i forhold til. I utgangspunktet oppsto bosettinger der hvor det var naturlige forutsetninger for mennesker å livnære seg (i nærheten av ressursene). Sammenhengen mellom bosetting og produksjon er ikke så enkel lenger i dag. Likevel er befolkningens geografi fortsatt vevd uløselig sammen med produksjonens geografi. Det innebærer at begrepet regional utvikling ikke bare omfatter regional næringsutvikling eller vekst, men at også befolkningsutvikling bør være en del av utviklingsbegrepet.

Regionalpolitikk kan defineres som politikk som bidrar dels til regional utvikling (befolkning og næringsliv), dels til regional fordeling. Det er stor forskjell på norske regioner, nesten uansett hvordan de avgrenses. Befolknings- og næringsgrunnlaget varierer mye fra sted til sted. Dette innebærer også at grunnlaget for utvikling er svært forskjellig.

I Norge, som er et svært tynt befolket land sammenliknet med andre land i Europa, går det et viktig skille mellom distriktene og sentrale strøk. Næringsstrukturen i distriktene er dominert av primærnæringer og kommunesektoren, og man mangler den næringsøkonomiske bredden. Samtidig er disse områdene ofte rammet av befolkningsnedgang og forgubbing. I sentrale strøk er situasjonen omvendt; næringsstrukturen er mindre ensidig, potensielle vekstnæringer (personrettet og forretningsmessig tjenesteyting) står sterkere og befolkningen vokser og har en mer gunstig aldersfordeling (en empirisk beskrivelse av dette finnes i kapittel 3.2). Dette er de sentrale bakgrunnselementene for den norske regionalpolitikken. Man ønsker at politikken skal bidra til at hovedtrekkene i bosettingsmønsteret kan opprettholdes, og til likeverdige levekår i hele landet. Samtidig er det en viktig målsetting at regionalpolitikken bidrar til at det utvikles et konkurransedyktig, lønnsomt og omstillingsdyktig næringsliv i alle deler av landet og til varierte arbeidsmarkeds-, bolig- og servicetilbud.

Distriktspolitikken kan defineres som den politikken som er innrettet mot distriktene. I denne delen av landet anses utfordringene, i form av et ensidig næringsliv og arbeidsmarked, et svakt tjenestetilbud, skjev aldersfordeling og befolkningsnedgang å være større enn i sentrale strøk. Distriktspolitiske mål avviker således ikke fra hovedmålene i regionalpolitikken, men knytter seg til de delene av landet som kalles distriktene.

Det har vært relativt stor politisk enighet om hovedmålsettingene i regional- og distriktspolitikken. Skiftende regjeringer konkretiserer dette på forskjellige måter. Kommunenivå, bolig- og arbeidsmarkedsnivå og landsdelsnivå er eksempler på regionale nivåer som har vært brukt for bosettingsmålet. Hvilke av hovedmålsettingene som er sterkest i fokus er også forskjellig. Noen regjeringer fokuserer mer på velferd og bosetting enn på næringsliv og vekst (og omvendt). Det er også relativt stor tverrpolitisk enighet om at fraflyttingsproblemer i distriktene har sin parallell i pressproblemer i sentrale strøk, selv om det også finnes eksempler på at noen mener at sentrum utbytter distriktene, mens andre mener at distriktene har «sugerør» inn i sentrale deler av landet (Foss og Selstad 1997).

3.1.2 Sektorpolitikk, regional utvikling og distriktspolitiske mål

Sektorpolitikken har først og fremst sektorpolitiske målsettinger, og hva slags effekter dette har i forhold til regional utvikling varierer mye og er i varierende grad tilsiktet (jf. kapittel 6). Det impliserer at det er urimelig ensidig å evaluere effektene av sektorpolitikk med utgangspunkt i regional- og distriktspolitiske målsettinger. Innenfor noen politikkområder står likevel regional- og distriktspolitiske mål sterkere enn innenfor andre, mens forskjeller i regionale strukturer innebærer at noen sektorpolitikker virker sterkere i enkelte deler av landet enn i andre. Dette betyr at effektene av ulike sektorpolitikker, for regional utvikling og distriktspolitiske mål, vil være forskjellige. I den forstand kan vi snakke om sektorpolitikkens effektivitet i forhold til målsettinger innenfor regional- og distriktspolitikken.

Utvalget vil derfor drøfte hvilke effekter de ulike politikkområdene har for sine egne mål så vel som for regional utvikling og for distriktspolitiske mål. I tillegg vil vi diskutere i hvilken grad de ulike politikkområdene er styrbare, med sikte på større måloppnåelse innenfor regional- og distriktspolitikken, og hvilke kostnader dette i så fall har i form av dårligere treffsikkerhet og effektivitet i forhold til sektorpolitiske mål.

Politikkområdene er svært ulike i omfang. Den «smale» distriktspolitikken, som kan defineres som KRDs egne distriktspolitiske virkemidler, har de seinere årene beløpt seg til omtrent 1,4 mrd. kroner per år. Sammenliknet med for eksempel kommuneoverføringene eller trygdebudsjettet, blir dette beløpet relativt lite. De ulike politikkområdene som er diskutert i kapittel 6, er svært ulike i omfang, og betydningen av dem for regional utvikling og distriktspolitiske mål er derfor forskjellig. Derfor har vi forsøkt å si noe om omfanget av det enkelte politikkområdet, målt i kroner (der det har vært mulig) eller med hjelp av mer kvalitative mål. På den annen side kan den marginale effekten av å bruke litt mer (eller mindre) innenfor et politikkområde være større på et ikke-omfattende område enn på et mer omfattende område. Dette har vi også forsøkt å si noe om.

En viktig del av drøftingen er også hvorvidt et virkemiddel først og fremst har effekter for næringsliv og sysselsetting, eller om det først og fremst er for tilgangen på velferdstjenester virkemiddelet har effekt. Utvalget har sett på dette. Vi ønsker å understreke at de fleste virkemidler har effekter for begge deler, i tråd med den gjensidige avhengigheten vi har mellom produksjon, arbeidsmarked, tjenestetilgang og befolkning, men noen politikkområder er rettet mer inn mot velferdssiden enn mot produksjonssiden.

3.1.3 Regionale inndelinger

Utvalgets oppgave er å se på regionale og distriktspolitiske effekter av statlig innsats. Dette omfatter regioner i hele landet, både i distriktene og sentrale strøk. Når data skal presenteres i tabeller og figurer, er det mange måter å dele inn landet på. Mye informasjon finnes på kommunenivå, og noen ganger er informasjon begrenset til fylkesnivå. Normalt er det laveste regionale nivået kommunene. Derfor tar vi utgangspunkt i kommunene når vi presenterer data. Spørsmålet er hvordan data kan aggregeres mest mulig hensiktsmessig ut fra det behov vi har.

Tabell 3.1tar utgangspunkt i en inndeling av landet etter regiontype, senterstørrelse, reisetid til senter og antall yrkesaktive i arbeidsmarkedsregionen. Kommunene er gruppert til sammenhengende arbeidsmarkedsregioner, basert på faktisk pendling og reisetid. Arbeidsmarkedsregionene er deretter delt i seks grupper etter antall yrkesaktive i hver region. Hver kommune tilordnes ett og bare ett senter, og avstanden måles mellom hver kommune og dette senteret, som er det største senteret innenfor avstanden som er angitt i tabellen. Med senter menes her senter som har funksjoner av høyere orden. De er delt i fire nivåer, hvor det høyeste har funksjoner som landsdelssenter (mer enn 50.000 innbyggere) og det laveste nivået har mindre enn 2.000 innbyggere.

Inndelingen gir oss et hierarki av regioner, fra den mest sentrale til den minst sentrale. Sentraliteten angis ved størrelsen av senteret og arbeidsmarkedet, slik at de kommunegrupper som har flest innbyggere i senteret og flest yrkesaktive i arbeidsmarkedsregionen er mer sentrale enn kommunegrupper med få innbyggere i senteret og få yrkesaktive i arbeidsmarkedsregionen. Det er også slik at avstanden som tillates fra en gitt kommune til det største senteret øker med sentraliteten, noe som er et uttrykk for at pendlervilligheten normalt øker med senterets størrelse.

Denne måten å gruppere kommunene på gir oss et lappeteppe av kommunegrupper, og vi vil ha flere sentralitetsnivåer i de ulike delene av landet (se 3.1). Den geografiske dimensjonen er ikke inkludert i denne tabellen. Dersom man ønsker mer detaljert oversikt over den geografiske dimensjonen, kan derfor sentralitet etter tabellen kombineres med opplysninger om landsdel, fylke eller andre geografiske kjennetegn.

I tillegg til å benytte denne inndelingen, vil vi også benytte noen andre inndelinger. Noen tabeller og figurer presenteres på landsdels- eller fylkesnivå. Andre aktuelle inndelinger, som ikke fokuseres særskilt i denne rapporten, er bo- og arbeidsmarkedsregioner, NUTS, økonomiske regioner, distriktspolitisk virkeområde (DU-soner) og soner for differensiert arbeidsgiveravgift (DA-soner).

Tabell 3.2viser noen hovedtrekk ved norske regioner etter et sentrum-periferiperspektiv. Drøyt 3,5 millioner (79 prosent) av Norges 4,5 millioner innbyggere er bosatt i storby- og byregioner. Omtrent 1,7 millioner (81 prosent) av de 2,1 millionene arbeidsplasser (etter arbeidssted) finner vi også her. Disse regionene dekker 42 prosent av antall kommuner og 23 prosent av landets areal. De sentrale delene av landet er større enn periferien når det gjelder bosetting og sysselsetting, men betydelig mindre når det gjelder areal. Endringer i befolkning og sysselsetting i Norge som helhet vil derfor, av volummessige grunner, domineres av de endringer en ser i de mest sentrale delene av landet. Relativt store endringer i perifere regiontyper vil motveies av relativt sett mindre endringer i sentrum.

Forskjellene mellom sentrum og periferi gjør seg også utslag i befolkningstettheten som, naturlig nok, varierer kraftig. Det nasjonale gjennomsnittet er på omtrent 15 innbyggere per kvadratkilometer. I landsbygdregionene bor det kun to innbyggere per kvadratkilometer, mens det i storbyregionene bor omtrent 270 innbyggere per kvadratkilometer. I sentrum har vi «lite» areal, mange folk og mange arbeidsplasser, mens det i periferien er omvendt. Dette impliserer også at avstandene er betydelig større i periferien enn i sentrum av landet. Disse forskjellene mellom sentrum og periferi illustrerer de viktigste regionale ulikhetene i Norge.

3.2 Regionale utviklingstrekk

Norsk regional- og distriktspolitikk har målsettinger som kan defineres på forskjellige måter. Hovedmålsettingen er knyttet til utviklingen i bosettingsmønsteret, og den har lenge vært å bevare hovedtrekkene i bosettingsmønsteret. Ulike regjeringer har hatt ulik tolkning av dette. Bondevik I-regjeringen konkretiserte befolkningsmålsettingen på kommunenivå. I den siste regionalpolitiske redegjørelsen, som ble lagt fram for Stortinget av Bondevik II-regjeringen, ble hovedmålsettingen konkretisert til at man skal ha befolkningsvekst i alle landsdeler.

Knyttet til hovedmålsettingen er det flere delmål for distrikts- og regionalpolitikken. Disse er koblet opp mot regional utvikling, næringsutvikling og velferdsutvikling. Man ønsker bærekraftig utvikling i alle deler av landet (det man har kalt «robuste regioner»), og man har et likeverdighetsprinsipp som ligger til grunn for utformingen av offentlige tjenester (og dermed for velferdsutviklingen). Man har altså visse nasjonale målsettinger for regional utvikling i hele landet, og disse tar også høyde for at det er en sammenheng mellom regional utvikling, statlig innsats (og mål), arbeidsmarked og befolkningsutvikling. Når man skal se nærmere på regional utvikling og regionale strukturer, er det derfor også nødvendig å se på regional befolknings-, sysselsettings-, arbeidsmarkeds- og næringsutvikling.

3.2.1 Befolkningsutvikling

Befolkningsutviklingen er relativt enkel å følge. Antall innbyggere i en kommune (et område) et år er lik antall innbyggere året før, pluss fødselsoverskudd og flytteoverskudd i løpet av perioden. Fødselsoverskudd er definert som antall fødte minus antall døde, mens flytteoverskudd er definert som antall innflyttere minus antall utflyttere.

Fødselsoverskuddet avhenger av alderssammensetningen i kommunen (området). Dersom det er relativt mange gamle, vet vi at dødeligheten er større enn dersom det er relativt mange unge. Relativt mange i «reproduktiv» alder (ca 20 til 40 år gamle) og høy fruktbarhet, er faktorer som innebærer at antall fødsler vil være relativt høyt. Fødselsoverskuddet i et område et år kan med andre ord være negativt eller positivt, og det avhenger av atferden til innbyggerne i tillegg til av alderssammensetningen.

Flytteoverskuddet er en funksjon av flytternes (individenes og husholdningenes) beslutninger, og disse kan variere betydelig mellom husholdninger. Den store variasjonen i individuelle flyttemotiv gjør det relativt komplisert å si noe generelt om hva som bestemmer flyttingene. Typisk kan man si at individuelle flyttebeslutninger er knyttet til livsfaser. Barn flytter stort sett sammen med sine foreldre. Når man vokser opp, vil den første individuelle flyttebeslutningen ofte være koplet til om man skal ta (høyere) utdanning eller ikke. De som velger høyere utdanning, vil ofte også flytte fra oppvekstkommunen sin 1 - særlig hvis de har vokst opp i distriktene. For dem som ikke velger høyere utdanning, kan ulike faktorer bidra til om de velger å flytte på seg. Her er blant annet muligheten for jobb i hjemkommunen (hjemregionen) viktig. De som utdanner seg, ønsker naturlig nok en relevant jobb når utdanningen er ferdig. Noen flytter på seg igjen (enten tilbake til hjemkommunen eller til andre steder), mens andre blir boende der de tok utdanningen sin. De som blir boende i utdanningskommunen, bidrar til befolkningsvekst der. Samtidig har disse nå nådd reproduktiv alder og begynner å skaffe seg familie. I sentrale strøk er det generelt sett lettere å skaffe to jobber til husholdningen enn i distriktene, og flytting til de mer perifere delene av landet blir derfor mindre aktuelt enn dersom familien hadde klart seg med én inntekt. Flyttinger i 30-40-årsalderen kan også være boligmotiverte. Flytting over korte avstander, innen samme by, eller mellom by- og forstadskommuner innenfor samme region, er eksempler på vanlige boligmotiverte flyttinger. Fra 30-40-årsalderen av vil innbyggerne som regel være relativt lite flyttbare. Unntaket er arbeidsplassmotiverte flyttinger, og flyttinger av andre grunner (sosiale og familiære grunner, ønske om å skifte miljø med videre). Når innbyggerne når pensjonsalder, er det innslag av aldersmotivert flytting, ved at man ønsker å tilbringe den siste delen av livet et sted hvor man trives godt (for eksempel hvor eldreomsorgen er godt utbygget, hvor husværet er praktisk eller hvor det er varmt i været).

Diskusjonen ovenfor viser at det kan være mange ulike motiver for flytting. Vi har i hovedsak diskutert det en kan kalle «karrieremotiver» for flytting. Det hevdes ofte at arbeidsplasser er en viktig lokaliseringsfaktor for befolkningen, og at tilgang på arbeidsplasser er en nødvendig, men ikke tilstrekkelig, betingelse for et områdes attraktivitet for innbyggerne. Undersøkelser viser at flyttingene øker når det er høykonjunktur i sentrale strøk, relativt uavhengig av konjunktursituasjonen i distriktene (se for eksempel Eikeland og Johansen 2000). Dette tyder på at det er et underliggende sentraliseringspress for befolkningen, noe som igjen kan henge sammen med at det er et mer variert arbeidsliv i sentrum. I distriktsregioner vil det derimot være relativt sett færre og mindre varierte jobber å velge mellom. Gitt den bredere sammensetningen av arbeidslivet i sentrale strøk, vil det også være lettere for en familie å finne jobb til alle husholdsmedlemmene der.

En regions attraktivitet er dermed en funksjon av flere variabler. En del av disse er relativt generelle og dreier seg om størrelsen på og variasjonen i arbeidsmarkedet, hvilke senterfunksjoner det er tilgang på i en region (offentlige og private tjenester inkl. kulturtilbud) osv. Disse faktorene trekker i retning av økt flytting mot sentrale strøk. De fleste trives der de bor, også i distriktene (NMR 2002), og det er derfor en del faktorer som virker ikke-sentraliserende på flyttinga. Eksempler på slike faktorer er nærhet til familie og venner, trygge oppvekstvilkår for barna, lave huspriser, god tilgang på natur og frisk luft osv.

Kommunene i distrikts-Norge, og da spesielt i nord og vest, har tapt flyttere til resten av landet i hele perioden etter 1945. Det var imidlertid betydelig befolkningsvekst i mange kommuner rett etter krigen på grunn av høye fødselstall. Utover på 1970-tallet, da fødselstallene falt i alle landsdeler, ble fødselsoverskuddet for lite til å erstatte utflyttingen fra mange av disse kommunene (www.ssb.no).

Kilde: Effektutvalget (2002)

Figur 3.2 viser befolkningsutviklingen i et sentrum-periferiperspektiv fra 1970 og fram til i dag. Vi ser at antall innbyggere i Norge har vokst med i overkant av 15 prosent i perioden. All vekst har kommet i de mest sentrale delene av landet, og vi ser at den største veksten har kommet i storby- og byregionene, som har vokst mer enn landsgjennomsnittet gjennom perioden. Befolkningen i storbyregionene vokste omtrent som landsgjennomsnittet fram til midten av 1980-tallet, og etter det har veksten vært betydelig høyere enn i landet. Bygdebyregionene vokste noe mer enn landet i alt på 1970-tallet. Veksten i denne regiontypen avtok fra slutten av 1970-tallet av, og det kan virke som om befolkningen her har stabilisert seg på et nivå drøyt 10 prosent høyere enn i 1970. Den interessante utviklingen finner vi likevel i de to minst sentrale regiontypene. Her ser vi at befolkningen har vært mer eller mindre opprettholdt på hele 1970-tallet, men at befolkningen fra midten av 1980-tallet av har sunket. Dette gjelder spesielt i de såkalte «landsbygdregionene», som har omtrent 15 prosent færre innbyggere i år 2002 enn de hadde i 1970. Antall innbyggere i de små bygdebyregionene er omtrent det samme i år 2002 som i 1970.

Figuren viser at utviklingen er svært forskjellig i de ulike regiontypene, og med en helt klar sentrum-periferiprofil. Sentraliseringen var lavere på 1970-tallet enn seinere. Antall fødsler sank over hele landet på 1970-tallet, slik at fødselsoverskuddet ikke lenger var stort nok til å opprettholde befolkningen i distriktene. Samtidig ekspanderte kommunal sektor kraftig over hele landet i løpet dette tiåret. Dette har vært regnet som en viktig forklaring på den dempede sentraliseringen i denne perioden, som kom samtidig med at kvinnene for alvor meldte seg på arbeidsmarkedet. På 1970-tallet ble det, gjennom den kommunale ekspansjonen, lettere for husholdninger med to forsørgere å skaffe arbeid til begge i hjemkommunen, og det førte derfor til en dempet sentralisering i denne perioden.

På 1980- og 1990-tallet har sentraliseringen skutt kraft. Befolkningsveksten i denne perioden kom kun i de to mest sentrale regiontypene, og da spesielt i storbyregionene. Denne utviklingen har medført at stadig flere vokser opp i disse delene av landet. Den «naturlige vekstkraften» for befolkningen blir derfor i stadig økende grad redusert i distriktene, færre av de yngre får en direkte tilknytning til distriktskommuner, og selv uten flyttinger vil derfor befolkningen sentraliseres i Norge på lang sikt.

En del av forskjellene mellom regionene kan forklares med forskjeller i innvandring. Tabell 3.3viser at andelen ikke-vestlige innvandrere varierer med regiontype og landsdel. Det er kun i storbyregionene på Østlandet (dvs i Oslo-regionen), hvor andelen ikke-vestlige innvandrere er 9,3 prosent, at innvandringen er høyere enn landsgjennomsnittet. Ellers er de systematisk færre ikke-vestlige innvandrere når man går fra storby- til landsbygdregioner og når man følger landsdelene fra Østlandet og langs kysten nordover. De ikke-vestlige innvandrerne har altså en annen, og betydelig mer sentralisert, regional fordeling enn befolkningen ellers. I tillegg har de høyere fødselstall. Den regionale fordelingen av de ikke-vestlige innvandrerne vil dermed bidra til å forsterke sentraliseringstendensene i befolkningen.

Figur 3.3viser aldersfordelingen (ettårige aldersgrupper) i de ulike regiontypene ved inngangen til år 2003. Aldersfordelingen er indeksert, slik at landets aldersfordeling er satt lik 100 for hver årsklasse. Dersom grafen ligger over 100 for en årsklasse, er det relativt sett flere innbyggere i denne klassen enn landsgjennomsnittet og vise versa. Figuren gir et tverrsnitt av befolkningen på et gitt tidspunkt. Dermed er den et uttrykk for prosesser som har pågått en stund og kan i utgangspunktet ikke sees uavhengig av disse. Tverrsnittet kan brukes til å si noe om forskjeller mellom regiontypene og om potensialet hver regiontype har for befolkningsutvikling framover. Dersom vi tar utgangspunkt i figuren og tenker oss at det ikke blir flytting mellom regionene, vil de bølgene vi ser (avvikene fra landsgjennomsnittlig aldersfordeling) flytte seg mot høyre i figuren når tiden går. De gamle forsvinner ut av figuren etter hvert som de dør, og de nyfødte kommer inn helt til venstre som en funksjon av 20-40-åringene.

Vi vet at hoveddelen av flyttingene skjer i sentraliserende retning, fra 20-årsalderen og omtrent 10-15 år framover. Den sterke overrepresentasjonen av yngre voksne i storbyregionene er et uttrykk for dette. Dersom denne trenden fortsetter, vil storbyregionene fortsatt være overrepresentert blant de yngre voksne i tiden framover. Samtidig representerer denne aldersgruppen de reproduktive. Det betyr at, uten tilbakeflytting, en stadig økende andel av befolkningen vil komme til å fødes og vokse opp i sentrale strøk.

Figuren viser at aldersfordelingen varierer sterkt mellom regiontypene, og at fordelingen i storbyregionene er et speilbilde av fordelingen i de andre regionene. Aldersfordelingen har et helt klart sentrum-periferimønster, ved at avvikene fra landsgjennomsnittet (i motsatt retning av storbyregionene) er større jo lenger ut i periferien en kommer. Vi ser spesielt at andelen gamle er stor i landsbygdregionene, og at andelen eldre voksne (over 50 år) også er høy. Den andre aldersgruppen som er overrepresentert utenfor storbyregionene, ungdommen, representerer et potensial for vekst, men også et potensial for uflytting etter hvert som de søker høyere utdanning.

Byregionene, utenom storbyregionene, er den regiontypen som har jevnest aldersfordeling. Her er det små avvik fra landsgjennomsnittet for alle aldersgrupper.

Denne aldersfordelingen har, i tillegg til de demografiske implikasjonene, også implikasjoner for den økonomiske bærekraften til offentlig tjenesteproduksjon. Med relativt mange innbyggere i klientgruppene blir kostnadene for kommunal tjenesteproduksjon høyere i distriktene enn i sentrale strøk. Samtidig vil relativt sett færre innbyggere i yrkesaktiv alder medføre et lavt lokalt finansieringspotensial, gjennom skatter, for kommunal tjenesteproduksjon. Dette er et strukturelt, demografisk problem så vel som et inntektsproblem. Inntektssystemet for kommunene er designet slik at det skal motvirke en del av disse problemene.

Tar vi utgangspunkt i landsdelsnivået, er det betydelig mindre regionale forskjeller. Østlandet har relativt sett færre innbyggere i de yngste aldersklassene. Her ligger de andre landsdelene over gjennomsnittet. Andelen innbyggere på Østlandet i aldersgruppen mellom 30 og 50 år ligger over landsgjennomsnittet, mens de andre landsdelene har færre innbyggere enn landsgjennomsnittet. Når man ser på dem over 50 år, ligger de ulike landsdelene rundt landsgjennomsnittet, med Vestlandet noe under snittet for dem mellom 50 og 80 år og Nord-Norge under snittet blant de aller eldste. Det er altså betydelig mindre systematikk i aldersfordelingen når man tar et geografisk perspektiv som utgangspunkt, enn når man ser på forholdet mellom sentrum og periferi.

I et demografisk perspektiv er det viktig med en relativt god balanse mellom kjønnene for å sikre reproduksjonen. Tabell 3.4viser at det er noe færre kvinner enn menn i aldersgruppen 15-45 år i alle deler av landet. Det er likevel relativt systematisk slik at det er noe flere kvinner i denne aldersgruppen i sentrale strøk enn i distriktene. Storbyregionene og byregionene har høyest kvinneandel, mens andelen kvinner er lavest i landsbygdregionene. Dette er et forhold som bidrar til at reproduksjonsevnen for befolkningen er større i sentrale strøk enn i distriktene. I et landsdelsperspektiv er andelen kvinner i aldersgruppen høyere på Østlandet enn i de andre landsdelene for alle regiontyper. Kvinneandelen er lavest i Nord-Norge, men vi ser at byregionene nordpå har en relativt høy kvinneandel og dermed en god reproduksjonsevne. Kvinneandelen er lavest i landsbygdregionene nordpå.

Kjønnsbalansen i de ulike regiontypene kan også illustreres ved å foreta en inndeling i kvinnekommuner, mannskommuner og kjønnsbalanserte kommuner, i tråd med Fredriksen (2001). 2 Hun argumenterer for at denne størrelsen uttrykker den komparative kjønnsattraktiviteten mellom kommunene, og at den får fram hvor fordelaktig en kommune oppleves av kvinner og menn. Blant landsbygdkommunene viser tabell 3.5at langt de fleste, hele 67 prosent, er mannskommuner, mens kun 12 prosent er kvinnekommuner. Flest kvinnekommuner er det i storbyregionene (37 prosent), mens det er flest kjønnsbalanserte kommuner i byregionene. Dette bekrefter at mange periferikommuner taper i konkurransen om å få kvinner til å bosette seg der. Disse aldersgruppene (20-39 år) er viktige for framtidig bosetting.

3.2.2 Sysselsettingsutvikling og næringsstruktur

Sysselsettingsutviklingen i Norge de siste 15 årene har vært preget av konjunkturer. Den såkalte «jappetida» på midten av 1980-tallet kuliminerte i 1988, og landet gikk da inn i en femårig nedgangskonjunktur. Resten av 1990-tallet økte sysselsettingen kraftig, før den igjen har begynt å flate ut rundt litt før århundreskiftet, og i år 2001 3 er det omtrent 11 prosent flere sysselsatte i Norge enn i 1986.

Figur 3.4illustrerer denne utviklingen for forskjellige regiontyper. Vi ser at utviklingen har vært relativt parallell for de ulike regionene og landsdelene, men at konjunkturene slår forskjellig ut. Konjunktursvingningene er sterkere i sentrale strøk enn i distriktene. Dette har sammenheng med blant annet næringsstrukturen, som er mer konjunkturfølsom i sentrale strøk enn i distriktene, og det viser seg både i nedgangs- og oppgangstider.

Kilde: Statistikk fra PANDA

Tabell 3.6oppsummerer noen hovedtrekk i den regionale næringsstrukturen for de ulike regiontypene. Storby- og byregionene har til sammen noe i overkant av 80 prosent av de sysselsatte, det vil si noe mer enn de samme regioners befolkningsandel. De tre andre regiontypene er omtrent like store, og de har mellom fem og sju prosent av sysselsettingen i Norge hver.

Næringsfordelingen i tabellen er relativt grov. Dette innebærer også at det er betydelige forskjeller mellom størrelsen på de ulike næringene i tabellen. 45 prosent av sysselsettingen finner vi innenfor det vi har kalt «privat tjenesteyting». Dette omfatter både personretta og forretningsretta tjenesteproduksjon i privat sektor. Snautt 30 prosent av sysselsettingen er totalt sett å finne i offentlig virksomhet, og 2/3 av dette er innenfor kommunal 4 tjenesteproduksjon. I alt ser vi at omtrent 3/4 av sysselsettingen i Norge er innenfor tjenesteproduksjon. Sysselsettingsandelen innenfor bygg og anlegg, industri og primærnæringer er omtrent 1/4. Samtidig vet vi at sysselsettingen generelt sett har vært økende innenfor tjenesteproduksjon, mens den har avtatt innenfor vareproduksjon de seinere år.

Tabellen viser også store regionale variasjoner når det gjelder næringsstruktur. Indeksene 5 , som viser andelen sysselsatte i en næring i vedkommende regiontype sett i forhold til næringens andel av sysselsettingen på nasjonalt nivå, vil generelt variere mer for de mindre enn for de større næringene. De er normert til 100, noe som innebærer at avviket fra landsgjennomsnittet i tallverdi vil være større for verdier over landsgjennomsnittet enn for verdier under (halvparten representeres av indeksen 50, mens dobbelt så stor representeres av indeksen 200). Samtidig viser indeksene relative tall for hver region. Det betyr at et generelt lavt sysselsettingsnivå kan få indeksene for enkeltnæringer til å bli høye, selv om sysselsettingen i denne næringen ikke er spesielt høy i regiontypen. Tabellen må derfor tolkes i forhold til dette.

Vi ser at sysselsettingsindeksen innenfor primærnæringene og kommunal tjenesteproduksjon er lavere jo mer sentralt regiontypen er. For privat og statlig tjenesteproduksjon er bildet det motsatte, her øker sysselsettingen med sentralitet. I sekundærnæringene er sysselsettingen konsentrert til de tre mellomsentrale regiontypene. Med andre ord er det et klart sentrum-periferimønster for sysselsettingens fordeling på næringer.

Lokaliseringen av de ulike næringene er bestemt av lokaliseringsbetingelsene for disse. Siden vi har benyttet relativt grove næringsinndelinger, er det ikke noe stort poeng å drøfte lokaliseringsbetingelsene til svært smale (små) næringer og enkeltbedrifter. Disse vil være sammensatte og variere betydelig. I stedet vil vi, på relativt generelt grunnlag, si litt om hvorfor vi tror næringsstrukturen varierer på den måten den gjør - noe som innebærer å omtale det vi mener er de viktigste, generelle lokaliseringsbetingelsene.

Primærnæringene er ressursbaserte næringer (jordbruk, skogbruk, fiske, fiskeoppdrett, oljeutvinning og bergverk). Disse er naturligvis lokalisert der ressursene er å finne, og ressurstilgang blir derfor en viktig lokaliseringsbetingelse for disse næringene. For primærnæringenes del framgår det av tabellen at lokaliseringskvotienten er større i distriktene enn i sentrale områder. Dette henger sammen med at de primære ressursene er å finne i disse delene av landet. Fiske og fiskeoppdrett er, naturlig nok, lokalisert langs kysten, mye av dette i distriktene. Jordbruket er lokalisert til jordbruksregioner, som vi i stor grad finner utenfor byregionene. Dette gjelder spesielt småskalajordbruket. Mye av storskalajordbruket er derimot lokalisert til bygder innenfor pendleravstand til byer (og dermed innenfor storby- eller byregioner, som vi har definert dem), se Johansen mfl (2001). Bønder har ofte 6 arbeid utenom bruket, og det er slik sett en fordel for dem å være bosatt i nærheten av større arbeidsmarkeder. Skogbruket er lokalisert til skogbygdene, spesielt på Østlandet og i Trøndelag. Når det gjelder bergverksdrift, er det som er igjen av dette lokalisert til gruvesamfunn der gruver er å finne. De som jobber med oljeutvinning, er registrert etter bosted i tabellen ovenfor, men overrepresentert i kommuner tilknyttet storby- og byregioner på Vestlandet.

Den viktigste lokaliseringsfaktoren for ressursbaserte næringer er altså nærhet til ressursene. Hvorvidt produksjon skjer innenfor disse næringene, og til en viss grad hvor produksjonen skjer, avhenger av markedet for det enkelte produkt og av kostnadsforhold. Slik sett er det isolert sett en ulempe for bedrifter innenfor primærnæringene å være lokalisert langt unna markedene for sine produkter (alt annet likt), fordi transportkostnadene i så fall blir høye. Naturgitte forhold påvirker kostnadene til bedrifter innenfor primærnæringene, en kan finne skalafordeler innenfor produksjonen av primærprodukter, koplingen mellom lokalisering av primærproduksjon og foredling blir mindre tydelig osv. Disse forholdene kompliserer drøftingen av lokaliseringsbetingelser i primærnæringene. I tillegg er aktiviteten i disse næringene, og da kanskje spesielt jordbruket, fisket og havbruket, regulert på en annen måte enn mange andre næringer. Jordbruket er regulert direkte gjennom økonomiske insentiver (driftsstøtte og investeringsstøtte) og mer indirekte gjennom skjermingsstøtte (se for eksempel Hegrenes mfl 2002). I tillegg er jordbruket, så vel som både fiske og havbruk, regulert gjennom offentlige konsesjoner. Her har med andre ord myndighetenes reguleringer potensielt stor betydning for lokalisering av aktiviteten. Når disse næringene i tillegg betyr mye relativt mye for sysselsettingen i distriktene i utgangspunktet, kan distriktspolitiske hensyn lett tas, og har vært tatt, når politikken overfor dem utformes.

Sekundærnæringene er i tabell 3.6avgrenset til industriproduksjon og bygg- og anleggvirksomhet. Dette er også et svært grovt aggregat, som omfatter småskala industrivirksomhet og store fabrikker innenfor mange ulike næringer med svært ulike lokaliseringsbetingelser. Mange av virksomhetene konkurrerer internasjonalt, og de offentlige reguleringene av dem er i større grad generelle (skatte- og avgiftspolitikken) enn spesifikt bedrifts- eller næringsrettet. Lokaliseringen av mye av norsk industri er likevel et resultat av at det offentlige har bidratt. Etter krigen deltok myndighetene sterkt gjennom ulike former for insentiver og mer direkte reguleringer fordi man ønsket å bygge ut industrien over hele landet. Dette viser seg også i tabellen, der vi ser at sekundærnæringene er lokalisert relativt sett jevnest over hele landet. Den relative betydningen av disse næringene for sysselsettingen i storbyregionene er derimot lav, noe som har sammenheng med utflytting av industri til andre deler av landet (tomtepriser i sentrale deler av landet), men også med at betydningen av privat tjenesteyting er så sterk (se nedenfor). Tradisjonelt har norsk industri blitt utbygget i nærheten av sjøen og ei havn (markedstilgang for underleveranser og ferdige produkter), samt med god tilgang på energi (utbygde vassdrag). Vi finner derfor fortsatt relativt mye industrivirksomhet langs kysten av Sør-Norge, spesielt på Østlandet og Vestlandet, men også lenger nord.

Privat tjenesteproduksjon er virksomhet rettet inn mot å betjene bedrifter og/eller personer (forretningsmessig og personretta tjenesteyting). Her står tilgang til markedet sentralt som lokaliseringsfaktor.

Personrettet tjenesteyting er avhengig av en viss størrelse på markedet (terskelverdi) for å kunne eksistere i et område. Det betyr at jo større området er (målt i antall innbyggere), desto større er sjansen for at størrelsen på markedet overstiger denne terskelverdien. Vi vet at det eksisterer en rekke tjenester av denne typen, noe som innebærer at sentrale strøk ofte vil ha større variasjon i de tjenestene som tilbys innbyggerne, i tillegg til at en også lettere vil kunne ha et større omfang av tilbudet av hver av tjenestene. En del personretta tjenester betjener også ofte et større oppland, noe som gjør markedet for disse tjenestene i storbyregionene enda større.

Bedriftrettet tjenesteyting er også markedsrettet og overrepresentert sentralt. Dette henger i mindre grad sammen med antall innbyggere enn med det faktum at næringsaktiviteten er generelt større i sentrum enn i periferien, men også med sentrums funksjonelle rolle (lokalisering av hovedkontorer, spesialiserte funksjoner og statlig virksomhet). Sentrale strøk er også sentrum i infrastrukturnettet, slik at forretningsrettede tjenester lokalisert hit lettere kan betjene et større marked enn dersom de er lokalisert i periferien.

Både når det gjelder personrettede og forretningsrettede tjenester kan man spore agglomerasjonseffekter i lokaliseringsmønsteret. Bedrifter nyter godt av nettverk, med andre bedrifter innenfor samme markedssegment, med bedrifter som bruker sysselsatte med tilsvarende kompetanse, med offentlig sektor og med utdanningsinstitusjoner. Det er altså en rekke faktorer som trekker i retning av at tjenesteproduksjonen lokaliseres sentralt.

Mange av tjenestene som er lokalisert til sentrum er relativt konjunkturavhengige. Ved generelle nedgangskonjunkturer reduseres etterspørselen etter slike tjenester, både gjennom nedgang i bedrifters etterspørsel og gjennom inntektsreduksjoner. Baksida av medaljen ved å ha et vekstkraftig næringsliv er derfor at man risikerer større sysselsettingssvingninger i sentrale strøk enn i distriktene.

Statlig sysselsetting7 er, på tilsvarende måte som sysselsetting innenfor privat tjenesteproduksjon, overrepresentert i storbyregioner. Dette skyldes hovedsakelig at statens aktivitet knyttet til sentraladministrasjonen er lokalisert til Oslo. En del statlig virksomhet er likevel desentralisert 8 , og har hatt betydning for sysselsettingsutviklingen i (deler av) distriktene.

Kommunal tjenesteproduksjon er en viktig og desentralisert del av offentlig sektor. Tabell 3.6viser at den relative betydningen av sysselsettingen i denne sektoren øker når vi beveger oss fra de mest sentrale regiontypene og mot distriktene, noe som betyr at kommunal sysselsetting betyr mer for totalsysselsettingen i distriktene enn i sentrale deler av landet. Mye av veksten i kommunal tjenesteproduksjon skjedde som en følge av oppbyggingen av velferdssamfunnet, som skjøt fart på 1970-tallet. Tanken var at alle skulle ha tilgang på et likeverdig, offentlig tjenestetilbud, uavhengig av hvor i landet de bodde. Ekspansjonen ledet til en betydelig sysselsettingsøkning i kommunal sektor over hele landet gjennom 1970-tallet, men også et lite stykke inn på 1980-tallet. Denne ekspansjonen var spesielt gunstig for utviklingen i distriktene, hvor alternative sysselsettingsmuligheter var begrensede. Innenfor kommunal virksomhet hadde man både behov for heltids- og deltidsansatte, og man hadde behov for faglært og ikke-faglært arbeidskraft. Ekspansjonen skjedde samtidig med at en uutnyttet ressurs på arbeidsmarkedet, nemlig kvinnene, i økende grad tilbød sin arbeidskraft (se for eksempel Eikeland og Johansen 2000). Dette førte igjen til at toinntektshushold lettere kunne etableres også i distriktene, ved at en av dem kunne jobbe i offentlig sektor, mens den andre jobbet i privat tjenesteyting eller i basisnæringene. Slik sett var det flere parallelle prosesser i arbeidsmarkedet på 1970-tallet som trakk i samme retning, og som samlet sett ledet til redusert sentralisering i denne perioden. Utover på 1980-tallet avtok den kommunale sysselsettingsveksten. Dette hadde sammenheng med at de primære kommunale tjenestene nå var ansett utbygd over hele landet. Stillingene var besatt, og det har vært begrenset utskifting av ansatte. Den gunstige, offentlig drevne, utviklingen fra 1970-tallet stoppet derfor opp, og sentraliseringen skjøt igjen fart (Foss og Selstad 1997).

Utgangspunktet for den sterke ekspansjonen av kommunal virksomhet på 1970-tallet var ikke at man ønsket økte sysselsettingsmuligheter i distriktene. Det var i stedet en positiv sideeffekt. Utviklingen av velferdssamfunnet i et spredt bebodd land som Norge krevde store omfordelinger av ressurser mellom grupper i landet, og også mellom sentrum og periferi. Dette skyldes flere forhold, og vi peker på følgende:

• Utgiftsbehovet er høyere i noen deler av landet enn i andre. Aldersstrukturen varierer, noe som innebærer at behovet for offentlige tjenester varierer (for eksempel pga forskjell i sykelighet) osv.

• Skattegrunnlaget er generelt 9 lavere per innbygger i distriktene enn i sentrale strøk. Det betyr også at den lokale og regionale evnen til å finansiere offentlig tjenesteproduksjon opp mot en nasjonal standard er mindre. Staten omfordeler derfor ressurser mellom sentrale regiontyper og distriktene.

• Markedet for privat produksjon av en del kommunale tjenester (for eksempel innenfor helsesektoren, barnehagesektorer osv) er lite i distriktene, og arbeidsdelingen mellom privat og offentlig tjenesteproduksjon er derfor annerledes enn i sentrale strøk. Kostnadene for offentlige tjenester (per innbygger) blir derfor høyere i distriktene enn i sentrale strøk.

• Avstandsulemper kan skape problemer i forhold til å kunne produsere tilsvarende kommunale tjenester til samme kostnader i distriktene som i sentrale strøk. Et eksempel på dette kan være at man kan ha større klasser og færre skoler i kommuner med små avstander, og dermed lavere kostnader per elev, enn i kommuner med store avstander.

• Kommunestrukturen, eller lokaldemokratiet, med mange små kommuner, kan medføre høyere kostnader på administrasjonssiden enn dersom man hadde hatt færre og større kommuner.

Disse forholdene trekker stort sett i samme retning, og det er at kostnadene for å produsere kommunale tjenester generelt er høyere i distriktene enn i mer sentrale strøk. Det statlige inntektssystemet for kommuner (og fylkeskommuner) er i utgangspunktet tenkt å skulle bidra til å motvirke slike ulemper 10 .

Tabell 3.7går nærmere inn på kommunesektoren og viser på aktiviteten (målt i antall sysselsatte) i forhold et grovt definert behov (målt som antall innbyggere i klientalder), fordelt på regiontyper og landsdeler. I gjennomsnitt er det 0,25 11 ansatte 12 i kommunesektoren per innbygger i aldersgruppene 0-19 år og over 67 år i Norge. Tabellen viser et relativt klart sentrum-periferimønster. Sysselsettingen i storbyregionene, målt på denne måten, ligger under landsgjennomsnittet, mens den ligger over landsgjennomsnittet i de øvrige regiontypene. Dette er nok mest et uttrykk for at det i storbyregionene er tilgang på tilsvarende tjenester også utenom offentlig sektor, eller at en del (tidligere) offentlige tjenester er privatiserte her. Arbeidsdelingen mellom offentlig og privat virksomhet er med andre ord forskjellig mellom sentrum og periferi. Dersom vi ser langs landsdelsaksen, er det noe av det samme mønsteret. Vi ser her at det generelt er slik at ressursinnsatsen i forhold til antall innbyggere i klientalder er større desto lenger nord vi kommer.

Innenfor de ulike landsdelsfordelte regiontypene er situasjonen noe mer varierende. Det framgår at fordelingen mellom regiontyper er omtrent den samme som for landet som helhet dersom man ser på Østlandet, Vestlandet og Trøndelag. På Østlandet er Oslo-regionen et stort tyngdepunkt som trekker gjennomsnittet noe ned. For Vestlandets del er det to storbyregioner (Bergens- og Stavanger-regionen), sammen med byregionene, som trekker snittet ned. I Trøndelag dominerer ikke Trondheims-regionen i samme grad, og her ligger også storbyregionen nærmere landsgjennomsnittet. Sørlandet er avvikende, ved at alle regiontyper unntatt landsbygdregionene ligger lavere enn landsgjennomsnittet. Landsbygdregionene på Sørlandet har ekstremt høy gjennomsnittssysselsetting per innbygger i de aktuelle aldersgruppene. Dette har sammenheng med at høye inntekter fra kraftselskaper gir stor handlefrihet for disse kommunene. Alle regiontypene i Nord-Norge ligger over landsgjennomsnittet. Dette henger sammen med at disse kommunene, gjennom kriteriene for statlige overføringer, har større handlefrihet enn kommuner i andre deler av landet. I tillegg har kommunesektoren i hele Nord-Norge nedsatt arbeidsgiveravgift, noe som bidrar til at kostnadene for å sysselsette flere i kommunesektoren er lavere enn i andre deler av landet. En annen faktor er at avstandene i mange nordnorske kommuner er store, og at tjenestene derfor blir noe dyrere (målt i sysselsetting) å produsere.

Indeksene i tabellen har både tellere og nevnere. Dersom kommunesektorens struktur ble bygget ut og tilpasset aldersfordelingen for noen år siden, og aldersfordelingen har endret seg slik at det er blitt færre innbyggere i klientgruppene, kan antall sysselsatte framstå som høyt.

3.2.3 Kort om arbeidsmarkedet

Ovenfor har vi gjennomgått befolknings- og næringsutviklingen i norske regioner. Befolkning og næringsliv møtes i arbeidsmarkedet, som tilbud av og etterspørsel etter arbeid. Arbeidsmarkedsutviklingen påvirker gjennom dette flyttinger. Generelt er det slik at arbeidsmarkedet er større og mer differensiert i sentrale strøk enn i distriktene. Arbeidsmotivert flytting styres i stor grad av konjunkturutviklingen i sentrale strøk og er relativt uavhengig av konjunktursituasjonen i distriktene. Vi har vist at konjunktursvingningene er sterkere i sentrale strøk enn i distriktene. I oppgangstider i sentrale strøk flytter mange dit, mens flyttingene i nedgangstider er svakere.

Utbyggingen av kommunesektoren på 1970-tallet bidro til at det ble etterspørsel etter arbeidskraft over hele landet. Kommunene etterspurte også personer som kunne arbeide på deltid, og det var regnet som en sikker arbeidsplass. Det åpnet seg et arbeidsmarked over hele landet for den store arbeidsstyrkereserven, nemlig kvinnene. Nå er disse arbeidsplassene fylt opp av folk i faste stillinger, samtidig som veksten i kommunal tjenesteproduksjon har avtatt. Derfor er ikke etterspørselen etter nye sysselsatte i kommunesektoren så sterk lenger. Dette har hatt spesielt stor effekt for kvinnene, som ikke rekrutteres til arbeidsmarkedet lokalt i samme grad som tidligere. Dette henger sannsynligvis sammen med at kvinner er mer mobile enn menn. De flytter lettere i forbindelse med utdanning 13 , samtidig som de i større grad enn menn flytter ut av sentrum (tilbakeflytting) når de er ferdige med utdanningen sin.

Når kvinnene etter hvert får høyere utdanning, samtidig som etterspørselen etter arbeidskraft i kommunesektoren er moderat, blir også kvinnene mer fleksible når det gjelder næringstilknytning. En av forklaringene til at arbeidsmarkedet i sentrale strøk er mer attraktivt enn i distriktene, er at det i større grad kan tilfredsstille ønskene til begge partnere i en husholdning. Når både mannen og kvinnen har høy utdanning, vil også deres ønske om yrkestilknytning, næringstilknytning og karriere være mer i samsvar enn tidligere. Arbeidsmarkedene i distriktene er ofte for smale til dette. Dette trekker i retning av økt sentralisering.

Figur 3.5viser at det er flere menn enn kvinner i arbeidsstyrken over hele landet. Vi ser at antall kvinner per 100 menn i arbeidsstyrken har økt med omtrent fem fra 1986 til 2002. I storbyregionene er det 87 kvinner per 100 menn i arbeidsstyrken. Dette avtar ned mot landsbygdregionene, hvor tallet er 73. Samtidig har antall kvinner i arbeidsstyrken økt mindre fra 1986 til 2002 i storbyregionene enn i de andre regiontypene. Det er altså store forskjeller mellom regiontyper, men forskjellen er blitt mindre over tid.

3.2.4 Norges regionale utfordringer i en bredere sammenheng

Den regionale utviklingen i Europa blir ofte beskrevet som en polarisering, der de sterkeste sentrene vokser mens periferien opplever tilbakegang. Under høykonjunkturen i andre halvdel av 1990-tallet var det en utjevning av BNP-tallene mellom landene i Europa, men samtidig økte forskjellene innad i landene mellom hovedstadsregionene og andre større byområder på den ene siden, og periferien på den andre (CEC 2001).

Den samme utviklingen finner vi også i Norge og de andre nordiske landene. Figur 3.6viser befolkningsendringene i årene 1996-2001 og i år 2002 på kommune- og fylkesnivå for de nordiske landene. Størrelsen på sirklene viser antallet innbyggere i kommunen, mens fargen viser utviklingen i perioden. Det er befolkningsnedgang i det meste av periferien i både Finland, Island og Sverige, mens periferien i Norge har klart seg vesentlig bedre. Årsaken til dette er dels at vi har en yngre befolkning i norske distrikter enn det Finland og særlig Sverige har, at mye av den norske periferien ligger langs kysten der næringsutviklingen har vært bedre enn i innlandet, samt at det finnes flere voksende byer også i Nord-Norge. Vi ser videre at de regionale ubalansene var mindre i år 2002 enn i perioden 1996-2001 i alle nordiske land. Årsaken til at 2002 er forskjellig fra årene før, er at netto flyttetall går ned når konjunkturene svekkes.

Figur 3.7viser endringene i sysselsetting i pendlingsregioner for årene 1994-99. For Norge er det brukt NIBRs definisjon av pendlingsregioner fra 2002. Sirklenes størrelse viser hvor mange sysselsatte det er i regionen, mens fargen viser hvor sterk veksten har vært. Det er særlig i Sverige at vi finner mange regioner der sysselsettingen har gått ned, til tross for den høykonjunktur som preget perioden. Dette er dels et utslag av at antallet personer i arbeidsstyrken sank på grunn av aldersstruktur og flytting fra disse regionene, dels at svenskene ikke har lyktes i å få i gang sysselsettingsveksten etter at bunnen ble nådd i 1993. Her har utviklingen i Finland, som også opplevde en krise i 1993-94, vært langt bedre. Både Finland og Norge har hatt sterk vekst i sysselsettingen, og denne veksten har vært sterkest i de største byene. Samtidig har mange mindre arbeidsmarkedsregioner hatt nedgang i sysselsettingen. Norge opplevde ikke den samme sysselsettingsnedgangen tidlig på 1990-tallet som Sverige og Finland gjorde, slik at vi har hatt en mer kontinuerlig vekst i de fleste regioner. Det er en rekke små arbeidskraftsregioner med nedgang i sysselsettingen også i Norge, men utviklingen her fremstår likevel som mer balansert enn den i Finland og Sverige.

I en europeisk sammenheng er de nordiske landene perifere og spredt bosatte. Det er bare Danmark som har en befolkningstetthet som er i nærheten av det vi finner i Sentral-Europa. Vår spesielle situasjon illustreres i figur 3.8, som viser størrelsen på befolkningen i tettsteder med mer enn 10.000 innbyggere i Østersjøområdet. Det er den tettheten vi på dette kartet ser for Polen som er det normale lenger sør i Europa, både i vest og øst. I en tid da mye av diskusjonen om regional utvikling handler om byenes rolle som motorer for vekst, er det nødvendig å være klar over de spesielle forutsetninger vi har i Norden og Norge i denne sammenhengen.

Dette understrekes ytterligere av figur 3.9, som viser potensiell tilgjengelighet for alle regioner i EU + Norge. Potensiell tilgjengelighet er et mål for hvor mange mennesker man teoretisk kan nå for et 6 timers møte uten å måtte overnatte, dersom man starter i fylkets største by. Alle transportmidler er medreknet, dvs. både bil, tog, båt og fly. Gjennomsnittet for de 16 landene er satt til 100. I Norden er det bare Sjælland og Skåne som har en tilgjengelighet over gjennomsnittet. Oslo er den norske regionen som har best tilgjengelighet, men heller ikke denne når opp i europagjennomsnittet. Store deler av Norge og Norden har mindre enn 25 prosent av gjennomsnittlig tilgjengelighet, noe som vi ellers i Vest-Europa bare finner i de mest perifere delene av Skottland, Irland, Portugal, Spania og Hellas. Selv om den økonomiske utviklingen har vært relativt god i den norske periferien sammenliknet med regioner i andre land, er lange avstander og vanskelige kommunikasjoner likevel et handikap for konkurranseevnen i et stadig mer integrert Europa. Det er da også en klar korrelasjon mellom tilgjengelighet og befolkningsutvikling i Norden (Spiekermann and Neubauer 2002).

3.3 Noen rammebetingelser for regional utvikling

Nedenfor gjennomgås noen sentrale rammebetingelser for regional utvikling. Vi tar utgangspunkt i noen betraktninger knyttet til fokus i norsk regional- og distriktspolitikk (og -utvikling) etter krigen. Disse betraktningene illustrerer at synet på regional utvikling og distriktspolitikk har endret seg i perioden. Deretter diskuterer vi hvordan globalisering og internasjonalisering påvirker regional utvikling og distriktspolitiske mål, både gjennom aktørenes tilpasning til de nye trendene og gjennom politikken. Vi ser nærmere på reformer i organiseringen av offentlig sektor, både når det gjelder tjenesteproduksjon og innkjøp av tjenester fra privat sektor, gjennom det som kalles New Public Management (NPM). NPM innebærer blant annet at markedsmessige prinsipper i større grad legges til grunn for tjenesteproduksjonen, og at ansvaret for å gjennomføre politikk i større grad delegeres til relativt autonome etater og statsforetak. Til slutt ser vi nærmere på den såkalte «ansvarsreformen», som er i tråd med NPM, og som innebærer at det regionale nivået får et større ansvar for regional- og distriktspolitiske virkemidler.

3.3.1 Regional- og distriktsdiskursen

Utvalget har tatt utgangspunkt i stortingsmeldinger og redegjørelser som er grunnlaget for den distrikts- og regionalpolitikken som føres. Det har imidlertid vært nødvendig å sette den aktuelle epoken, som strekker seg tilbake til nittitallet, inn i et noe lengre historisk perspektiv. Dermed forstår vi bedre innholdet i de rådende tanker bak den aktuelle politikken, ikke minst hvordan politikkens begreper legitimeres gjennom en bredere samtale enn den som føres i departement og Storting. Etterkrigstiden kan deles i fire perioder.

Den første perioden, 1945-1960, er gjenreisningens epoke, som var paret med et generelt moderniseringsønske. Produksjonen sto utvilsomt i høysetet gjennom disse årene, mens velferden var utsatt til en kommende periode med høyere produksjonsnivå. Statens planleggere var de sentrale aktørene både som praktikere og ideologer. En sentralistisk top-down planlegging vant fram, som foreløpig ikke hadde noen stor plass for kommunal deltakelse.

Innføringen av de sterke planinstitusjonene hadde sin bakgrunn i mellomkrigskrisa og krigen. Den sterke krisebakgrunnen skapte stor politisk enighet, og rommet generelt lite opposisjon. Det var heller ikke opposisjon mot de omfattende støtteprogram som Nord-Norge nøt godt av, spesielt kapitalsubsidier til industri. Vi ser da bort fra den tause opposisjonen fra alle dem som i en viss forstand ble rammet av moderniseringstiltakene, deres røster ble ikke vektlagt.

Politikken ble begrunnet med at distriktene måtte spille en nøkkelrolle i Norges industrialisering. Dette var det genuint nye. «Distriktspolitikken» var ennå ikke formulert som eget politikkområde, men den var en viktig del av industripolitikken. Slik sett var dette en «bred» distriktspolitikk, for industrialiseringskonseptet omfattet også andre sektorpolitikker som kraftutbygging, veibygging, forskning, utdanning etc.

Den andre perioden, 1960-1975, var perioden for bedring av levekårene - i statlig regi. Den innledes med et «kommunalt hamskifte» fordi staten i større grad aktiverte kommunene til å være tilbydere av velferdstjenester. Kommunesammenslåinger på begynnelsen av 1960-tallet var med på å legge grunnlaget for økte kommunale oppgaver. Det er i denne perioden distriktspolitikken fødes som eget politikkområde, og det distriktspolitiske støtteområdet utvides sørover. Men institusjonaliseringen i et virkemiddelapparat bidrar til at virkemidlene mer ensidig blir innrettet på støtte til bedriftsetablering og på omfordeling av industri fra sentrum til utkant.

Det utvikles også et faglig grunnlag under distriktspolitikken, en nyklassisk regional vitenskap som legitimerer og veileder distriktsplanleggingen. Men perioden rommer også den første faglige kritikk, først og fremst Ottar Brox sitt debattinnspill om Nord-Norge planen. Han og andre forskere stilte spørsmålstegn ved den «skjebnen» som rammet folk som måtte flykte fra landsbygda. Dermed legges det også et faglig grunnlag for en distriktspolitisk opposisjon. Arbeiderpartiet ble selv radikalisert av denne kritikken, og spekteret av distriktspolitiske virkemidler ble utvidet. Tidlig på syttitallet opplevde vi også at flyttestrømmen fra utkantene avtok for en tid. Likevel er det først og fremst velferdspolitikken som får æren for en relativt balansert regional utvikling i dette tiåret. Det var ikke den utviklingsorienterte distriktspolitikken som virket, men den fordelingsorienterte velferdspolitikken som sikret likeverdige tilbud i alle deler av landet.

Den tredje perioden, 1975-1990, er perioden for de mange trendbruddene. Avindustrialiseringen møtes først med motkonjunkturpolitikk, seinere med omstillingspolitikk. Kommuner og fylkeskommuner blir nå mye viktigere som distriktspolitiske aktører. Det overlates i større grad til kommunesektoren å skape vekst i distriktene, gjennom tiltaksarbeid og planer, og det lokale/regionale planapparatet blomstrer. Den kommunalistiske selvtilliten blir imidlertid svekket, for tiltaksplanene innfrir ikke forventningene i distriktene på åttitallet.

Denne perioden preges derfor av en leting etter et konsept for omstilling, herunder omstilling i industrisamfunn skapt av distriktspolitikk. Det nye vekstkonseptet blir i stor grad ideen om kunnskapsbasert utvikling. Her ligger kimen til en «endogenisering». Distriktspolitikken vokser gjennom nye virkemidler, i en «myk» retning: Støtte til bruk av arbeidskraft (redusert arbeidsgiveravgift) og utvikling av bedriftenes kunnskapsressurser. Den kvinnerettede distriktspolitikken etableres, i alle fall på det retoriske plan. Høgskoler og forskningsinstitusjoner blir også regionalpolitiske aktører som «regionale kompetansesentra». Særlig utbygging av profesjonsutdanning bidrar til å utdanne kvinner til det nasjonale arbeidsmarkedet. Uvegerlig drives regionpolitikken mot byene, der kunnskapsinstitusjonene finnes. Ut over åttitallet ser vi at bykommunene kanskje er de mest aktive utviklingsstrategene i kommunesektoren. Jappeårene varsler en mer dyptgripende urbanisme i Norge.

Den fjerde perioden er tiden etter 1990. Perioden fører med seg en mer reell omstilling på områder som ble utredet eller tiltak som ble utprøvd i perioden foran. I retorikken blir regionalpolitikken på den ene siden «helhetlig» gjennom en utvidelse av det regionale feltet fra distrikt til region, deretter blir den «stor» gjennom en tematisk eller sektoriell utvidelse fra bedriftsstøtte, til velferdsutvikling og samfunnsbygging generelt. Samtidig blir den tradisjonelle «lille» distriktspolitikken stadig mindre ved at bevilgningene blir lavere, år for år. Den graderte arbeidsgiveravgiften sørget likevel for en automatisk vekst ved at provenytapet vokste. Disse indirekte virkemidlene var imidlertid ikke sterke nok til å forhindre en sterk fraflytting fra utkantene på nittitallet, og distriktsretorikken ble revitalisert. Noen friske midler av betydning kom imidlertid ikke, heller ikke fikk vi nye virkemidler. Overgangen fra direkte og markedserstattende til indirekte og markedsorienterte virkemidler bidro til at sentraliseringen på ny skjøt fart.

I den teoretiske diskursen slår den endogene vekstteorien definitivt igjennom, hvilket dels innebærer at kunnskap i alle former blir en internalisert faktor i vekstmodellene, dels at utvikling blir forstått som en prosess skapt innenfor regionen selv. Dermed vinner et konkurranseorientert regionbegrep fram, en regionalisering med byregionen som det sentrale begrepet, byen i samspill med omland. Den nye regionforståelsen slår også gjennom i den makroregionale beskrivelsen av Norge. Storbypolitikken blir en del av regionalpolitikken, og storbyene er de drivende sentrene på et landsdelsnivå.

Det er plantet mange nye problemstillinger inn i den nye regionalpolitiske diskursen, og aktørenes styrkeforhold er endret. Kritikken mot distriktspolitikken kommer nå fra byene og sentrale representanter for næringslivet. Utkantene er svekket i forhold til den materielle og ideologiske styrken den hadde like etter krigen. Perioden er avsluttet i den forstand at trådene ikke er samlet i en ny, enhetlig regionalpolitikk, selv om omrisset begynner å avtegne seg. I denne politikken har byregionene en fornem plass, og storbyene kommer i fremste rekke. I den nye retorikken er det her mange vil finne det gode liv i framtiden. Verdiskapingsdiskursen gir også en plass til regionene, men da som en ramme rundt innovasjonssystemer som bidrar til nyskaping og nyetablering. Virkemidlene for en slik politikk er imidlertid ikke på plass, og det er en av grunnene til at Effektutvalget ble nedsatt. Et annet utrykk for misnøye med regionalpolitikken er Distriktskommisjonen.

I følge dette resonnementet har dagens regionalpolitiske diskurs et helt annet innhold enn den hadde i sin formative periode på førtitallet, eller da den sto på sitt høyeste på syttitallet. Målsettingene er endret, likeledes virkemidlene, ikke minst som følge av EØS-avtalen. Forholdet mellom produksjon og velferd har gjennomgått flere skift, og den grunnleggende teoretiske forståelsen likedan. Det regionbegrepet som står i fokus er derfor ikke det samme, og det gjelder også definitivt den faglige og politiske helhetsforståelsen: Samspillet mellom by og land. Nedenfor kommer en poengtert oppsummering av hvordan disse punktene er forstått gjennom de fire periodene diskuterte foran.

3.3.2 Målsettinger og virkemidler

Gjennom de første to periodene hadde distriktspolitikken et implisitt industripolitisk mål, den skulle fremme industrialisering og modernisering av næringslivet generelt. Planstaten arbeidet for en ressursbasert industrialisering, derfor var distriktene et viktig målområde. Denne politikken ble utsatt for sterk kritikk på sekstitallet, og på syttitallet fremheves i mye sterkere grad betydningen av den rurale bosettingen som en selvstendig verdi: Det gode liv var å finne på landsbygda, mens overdreven urbanisering representerte et problem.

Midt på 1970-tallet formuleres dette som eksplisitt mål: Bosettingsstrukturen skal bevares. Det er imidlertid kontinuerlig diskusjon om hva dette konkret innebærer: Skal bosettingen bevares på kommunalt nivå, i arbeidsmarkedsregioner eller i enda større regioner? Her kan vi snakke om en gradvis glidning. I de radikale syttiårene var det underforstått at målsettingen skulle nås på kommunalt nivå, mens åtti- og nittitallet brakte en mer realistisk tenkning: Bosettingsmålet måtte forstås på regionalt nivå, konkret i arbeidsmarkeds-, boligmarkeds- og serviceregioner. Avhengig av hvilke kriterier som benyttes, snakker forskerne her om fra 70-160 regioner. Statistisk sentralbyrå har operert med 90-100 standardregioner. Nylig har det skjedd ytterligere en forskyving, og status er nå at bosettingsmålet skal nås på landsdelsnivå. Det gode liv er nå å finne i byene, mens landsbygdas kvaliteter problematiseres.

Selv om målsettingene skiftet fra økonomisk vekst til velferd og bosetting, lå virkemidlene fortsatt på den næringsmessige siden. Virkemidlene skulle stimulere næringsvekst og sysselsetting, for dermed å opprettholde bosettingen. Virkemidlene var i utgangspunktet eksplisitt industrirettede, og industrisysselsettingen var dominert av menn. Hovedgrepet gjennom de to første periodene var å gi kapitalsubsidier, hovedsakelig til industri, først gjennom billige lån, seinere også gjennom investeringstilskudd. Omtrent samtidig som industridynamikken stoppet opp (rundt 1975) ble virkemidlene utbygd i mykere retning for å famne om bedriftsutvikling mer generelt, og ikke minst innføres den graderte arbeidsgiveravgiften som innebærer subsidiering av arbeidskraft. På midten av åttitallet innføres prinsippet om næringsnøytralitet, slik at alle sektorer kan nyte godt av distriktsstøtte.

Siden grunnfjellet i virkemidlene fortsatt var kapitalsubsidiene, virket virkemidlene fortsatt best i forhold til industrien. Kapitalsubsidiene bidro i stadig sterkere grad til restrukturering av bedrifter og sikring av allerede etablerte arbeidsplasser, i mindre grad bidro virkemidlene til etablering av nye arbeidsplasser. Dagens kritikk av distriktspolitikken handler i stor grad om at den konserverer avleggse næringsstrukturer, eller at den ikke virker i det hele tatt. På den andre siden vokste betydningen av den graderte arbeidsgiveravgiften, som utvilsomt stimulerte sysselsetting i alle sektorer. Bortfallet av gradert arbeidsgiveravgift (2004) har derfor utløst en akutt virkemiddelkrise, som i realiteten hadde bygd seg opp gradvis gjennom 10-15 år. Virkemidlene var nedprioritert, bl.a. fordi de ikke hadde den samme effekt som tidligere. Provenygevinsten med lik arbeidsgiveravgift kan brukes til igjen å gi høyere prioritet til den lille distriktspolitikken, men siden dagens helhetlige og brede regionalpolitikk har andre ambisjoner trengs det også nye virkemidler.

I den formative epoken var virkemidlene klart rettet mot produksjonssiden, mens de kun indirekte var tenkt å virke på velferd og bosetting. Servicesektoren var uinteressant, for den fulgte i prinsippet «automatisk» når basisarbeidsplassene kom. Her skjedde det imidlertid et skifte så snart gjenreisningsperioden var over.

Alt på sekstititallet ble det gitt høyere prioritet til konsum, og til en mye større offentlig tjenesteyting. De regionalpolitiske konsekvensene av denne dreiningen mot velferdssamfunnet ble imidlertid ikke forstått før i ettertid. Utbyggingen av «velferdsstaten» (les velferdskommunen) fulgte den finmaskede kommunale og fylkeskommunale inndelingen, og skapte derfor fullverdige velferdstilbud i sentrale og perifere lokalsamfunn. Samtidig innebar dette en kraftig vekst i sysselsettingen, først og fremst den kvinnelige sysselsettingen. Konsolideringen av bosettingen på syttitallet hadde derfor også et materielt grunnlag i høyere offentlig verdiskaping. Den økende kvinnelige yrkesdeltakelsen, som var den materielle kjernen i «kvinnerevolusjonen» i tiåret, endret også de sosiokulturelle betingelsene for hvordan målsettingene kunne nås. I de to første periodene var den underliggende modellen at mannen var brødvinneren, og han skulle fortrinnsvis finne sitt arbeid i industrien. Kvinnene var hjemmeværende husmødre. Etter industrisysselsettingens kulminasjon var det kvinnene som var på parti med framtida, for de tok jobbene i de voksende velferdssektorene - offentlige og private. I mange omstillingskommuner har vi sett at mennene mister jobbene, men kvinnene holder sine skanser i tjenesteytingen. Det er flere eksempler på at det er kvinnene som først og fremst finner seg til rette i et omstilt arbeidsmarked (for eksempel Mo i Rana og Sør-Varanger).

Gjennom den andre perioden (1960-1975) skjer det en dreining fra produksjon til velferd, både i retorikken og i realiteten. Det skjer imidlertid ingen «kjønning» av den regionalpolitiske teorien før lenge etter at kvinnerevolusjonen er et fullbyrdet faktum - også i distriktene. Det er først i den tredje perioden (1975-1990) at arbeid for unge kvinner blir en sentral del av distriktspolitikken, men da handlet ikke kvinnelig sysselsetting bare om offentlig velferdsproduksjon lenger. På åttitallet ble det klart at det var den private tjenesteytingen som utgjorde forskjellen mellom by og distrikt. Dermed var ikke problemstillingen bare hvordan distriktene skulle framskaffe jobbene, men også det tilbudet som gjorde det levelig i distriktene - særlig for kvinnene. Maskuline fritidsinteresser, som jakt og fiske, krevde ofte ikke noe tilbud i det hele tatt.

I den fjerde perioden skjer det et markant sving tilbake til utgangspunktet, mot den «basale» verdiskapingen, industrien og basisnæringene. Dette var for så vidt en internasjonal trend på åttitallet og seinere, og den fulgte i kjølvannet av strukturkrisa og avindustrialiseringen på syttitallet. Her hjemme fikk vi en særnorsk bekymring for strukturendringene som oljen utsetter oss for, og etter hvert hva som skal komme etter oljen. Igjen sies det at verdiskaping må komme forut for forbruk og velferd, og denne gangen er den underforståtte regionale profilen motsatt av den som ble skapt av førtitallet: Den gangen lå ressursene for industriveksten i distriktene, i dag ligger den i sentrum. Derfor spør talsmennene for en konsekvent verdiskapingspolitikk (NHO m.fl.) om vi har råd til å opprettholde en spredt bosetting med mange småkommuner, når periferien ikke bidrar nok på verdiskapingssiden.

Rent teoretisk kan mye av de skiftende frontene beskrives med begrepene eksogen og endogen. Gjennom gjenreisningsperioden skulle landet bygges ut gjennom den tradisjonelle spesialiseringen i ressursbaserte næringer, der eksportsuget var påfallende. Regionene ville imidlertid ikke klare å utvikle seg selv, utviklingen måtte skje med staten som den ledende aktøren. Fra sekstitallet handlet det mer om å legge tilrette for bedriftsetableringer i periferien, men fortsatt basert på kapitaloverføringer fra staten.

Da industrikrisa satte inn på syttitallet endret tenkemåten seg i stor grad. Staten kunne ikke lenger stampe fram nye industriarbeidsplasser da dynamikken i basisnæringene forsvant. Etter at den statlige motkonjunktpolitikken mislyktes, ble det kommuner og fylker som fikk jobben med å stimulere næringslivet. Dette tiltakssyndromet er begynnelsen på endogenisering av de regionale utviklingsteoriene. Fra midten av åttitallet er både økonomer og regionalvitere opptatt av at vekst skapes gjennom kunnskapsbygging og regional kompetanseakkumulasjon. Der ligger også grunnlaget for nittitallets regionalisering, som endret de regionbegrepene regionalpolitikken arbeidet med. Men denne regionaliseringen preger så langt forskningen mer enn den praktiske politikken.

I den formative perioden var distrikt det dominerende begrepet, og det ble operasjonelt endret i tre trinn. I gjenreisningsfasen ble størst prioritet gitt til «brannsonen», det vil si Nord-Troms og Finnmark. Med Nord-Norge-planen ble hele landsdelen trukket inn i distriktsbegrepet, Namdalen medregnet. Gjennom institusjonaliseringen av distriktspolitikken på sekstitallet ble også distriktene i Sør-Norge tegnet inn på distriktskartet. Konkret varierte kartet med de enkelte virkemidlene, og det varierte også over tid hvilke kommuner som var inne i Distriktenes Utbyggingsfonds virkeområde. Mer grunnleggende kan vi her snakke om det graderte distriktsbegrepet. Det er mange grader i dette kartet, men grovt sett kan vi si at den skisserte tredelingen har eksistert helt opp til våre dager. Brannsonen er dagens «tiltakssone», som også får videreført den graderte arbeidsgiveravgiften. Resten av Troms, Nordland og Nord-Trøndelag blir neppe fullgodt kompensert, og noen distriktsområder i Sør-Norge får ikke kompensasjon i det hele tatt. Vi kan derfor kanskje også si at distriktsbegrepet krymper, tilbake til det historiske utgangspunktet.

Gjennom de siste 25-30 årene har imidlertid region i økende grad vært en konkurrent til distriktsbegrepet. Distriktene samlet opp problemer, og konkurrerte om distriktsmidler ved å oppvise elendighet. Regioner framstår som et mer positivt begrep, i det minste et mer nøytralt begrep. Den begrepsmessige endringen var godt i gang alt på åttitallet da målsettingen om å opprettholde bosettingen ble forskjøvet fra distriktskommuner til såkalte arbeids-, bolig- og serviceregioner (ABS-regioner). På nittitallet har den regionale utviklingsteorien handlet om regionalisering. Rent politisk handler dette konseptet om å overføre ansvaret for regional utvikling til den enkelte region - enten den er rural eller urban. Bypolitikken, seinere storbypolitikken aktualiserer byregioner som begrep ytterligere, ikke minst når bosettingsmønsteret skal forstås i forhold til slike store byer og deres tilhørende regioner. Forøvrig ligger det i endogeniseringen ikke først og fremst en politisk reform. Det er mer et uttrykk for at regioner trenger en sosial og kulturell kapabilitet for å fremme økonomiske vekstprosesser. Regionalisering handler dypest sett om å bygge regioner nedenfra. I utgangspunktet kan dette forstås som funksjonelle byregioner på ulike hierarkiske nivå. Men diskursen innfører her også en rad andre begreper, som institusjonaliserte regioner, kulturregioner, identitetsregioner osv. Begrepsdannelsen svarer her i noen grad til praksisen i regionene, men det kan også hevdes at den teoretiske diskursen her ligger foran den faktiske regionaliseringen.

Vi er altså tilbake der regionalpolitikken begynte på midten av trettitallet, med Arbeiderpartiets slagord By og land, hand i hand. Det ble revitalisert på tidlig nittitall. Selv om de borgerlige regjeringene vi har hatt siden har avholdt seg fra å bruke motpartens slagord, kan vi likevel si at det er dekkende for deres ambisjoner også.

Det har imidlertid i løpet av disse sytti årene skjedd en transformasjon på en rekke områder, som gjør at innholdet i den sosiale kontrakten mellom by og land er blitt nærmest snudd på hodet. I 1933 var det av politiske grunner nødvendig å etablere et kompromiss mellom de kriseutsatte proletarene i by og bygd - industriarbeidere, småbrukere og fiskere. Mellomkrigskrisa hadde bremset veksten i byene og flukten fra landsbygda, men det var grunn til å tro at den ville ta seg opp igjen med ny vekst etter krigen. Det var derfor bygdene som hadde mest å tjene på distriktspolitikken. I dag er det sosiale grunnlaget for politikken endret, både primærnæringene og industrien sysselsetter langt færre, og en næringsliberal tenking har vunnet fram. Det er ikke tvil om at det i utgangspunktet er byene, tildels storbyene, som er vinnerne i en mer helhetlig og bred regionalpolitikk.

Industripolitikken satset i gjenreisningstiden på distriktenes ressurser; naturresursene. Det ga industrivekststrategien et jordnært og ruralt preg som folk flest kunne identifisere seg med, selv om den bidro til svekkelsen av primærnæringene. Men i mange tilfeller var dette en blindgate. Gruver ble raskt ulønnsomme og ensidige industristeder ble innelåst i sine næringsmessige monokulturer. Dagens verdiskapingsdiskurs har som utgangspunkt at det er sentrumslokaliserte ressurser som er grunnlaget for ny vekst, kunnskapsinstitusjoner og kompetansebedrifter i byene. Det sosiale grunnlaget for verdiskapingsalliansen er også smalere enn den som sto bak Arbeiderpartiets industrireisingspolitikk.

Betydningen av de ulike elementene i bosettingsstrukturen har også endret seg. I gjenreisningstidens jamstillingsutvalg ble det gode liv lokalisert til bygdesamfunnene, i storbymeldingen femti år seinere til storbyene. Det er altså ikke bare den materielle tyngden som er forskjøvet fra bygderegioner til byregioner, slik det kan måles i befolkningsstatistikken, det er også selve meningsdannelsen. Den sosiale konstruksjonen av begreper som by og land har snudd fortegnene og gjort byen til det overlegne sted. Vår tids meningsdannelse skjer i stor grad i medier som er storbylokaliserte, og motsetningene mellom by og land fokuseres. Vår tids karikerte omskriving av slagordet lyder derfor slik: By og land- mann mot mann.

Det minner oss også om at kjønningen av by-land relasjonene fortsatt er et område som burde være gjenstand for innsats både forskningsmessig og politisk. Kvinnene ligger fortsatt foran mennene i flytteløypa inn til byene, de ligger også foran i utdanningstilbøyelighet. Samtidig er livsstil og familiemønstre i endring, og demografiske og geografiske effekter kan bli store, og slik det ser ut nå - i byens favør.

Likevel er det klart at det fra mange aktørers side gjøres alvorlige forsøk på å fornye by-land-kontrakten. Fortsatt er det et funksjonelt samspill mellom byene og deres omland, mellom de nasjonale sentra og den nasjonale periferi. Dette samspillet er imidlertid ikke sammenfattet i en enhetlig teori, og heller ikke i en intuitivt forståelig politikk som kan vinne oppslutning - som mellomkrigstidens geniale slagord.

3.3.3 Globalisering og internasjonalisering

Internasjonaliseringog globalisering innebærer at varer, kapital, mennesker, informasjon og kulturelle impulser stadig lettere flyttes over landegrensene. Markedene blir mer internasjonale og kapitalen mer mobil. De multinasjonale selskapene får en stadig viktigere rolle i verdensøkonomien. Nedbygging av tollmurer, deregulering av finansmarkedene, omfattende internasjonal luftfart og IKT er også pådrivere i disse prosessene.

Internasjonalisering og globalisering er to begreper som brukes om hverandre, men de er ikke entydige. Internasjonalisering har preget verdensøkonomien i minst tre hundre år, blant annet gjennom kolonialisering og internasjonal handel. Globaliseringen, som særlig har skutt fart i løpet av det 20. århundre, er på mange måter mer omseggripende. Den innebærer et mer komplekst og forsterket nettverk av aktiviteter som gjør steder, virksomheter og individer i ulike deler av verden stadig mer avhengige av hverandre (Allen and Hamnett 1995). Retningen mot en mer globalisert økonomi innebærer at pengesystem, teknologi og markeder i verden blir mer og mer kontrollert av de store multinasjonale selskapene og av overnasjonale reguleringer. Vi går i retning av mer enhetlige konsumentkulturer, mens variasjoner i standarder, preferanser og behov med basis i nasjonale kulturer blir mindre framtredende. Vi spiser for eksempel etter hvert nokså mye mat basert på italiensk, fransk eller indisk kokekunst også i Norge. Parallelt med en utvikling preget av standardisering, finner vi imidlertid prosesser som innebærer verdsetting av lokale ulikheter og kvaliteter. For igjen å bruke eksemplet mat kommer dette til uttrykk gjennom økende interesse for produkter basert på lokale råstoffer og oppskrifter. Tilsvarende spennvidde i forhold til markedsorientering og volum finner vi på mange produktområder. Likeledes erkjennes verdien av kunnskap med basis i erfaringer og evner hos enkeltindivider som resultat av et samspill av lokale bedrifts- og kompetansemiljøer på mange områder. Dette igjen representerer betydelige innsatsfaktorer som ikke alltid så lett kan flyttes på eller kopieres.

Viktige pådrivere i globaliseringsprosessen er blant annet de multinasjonale selskapene, som i sine mest avanserte versjoner opererer på globalt nivå hva angår fordeling av produksjon og øvrig virksomhet. I perioden fra 1983 til 1995 var datterselskapene i de utenlandskeide selskapene ansvarlig for mellom 1/4 og 1/3 av all verdens eksport (UNCTAD 1998). Implikasjonene av full globalisering vil, i følge teoretikerne, være at kapitalen blir fullstendig mobil og at sosiale, politiske og økonomiske betingelser blir utjevnet. Hvor langt vi er kommet i den retningen er det uenighet om. Noen forskere vurderer handelsblokker som EU og NAFTA som ett av flere skritt på veien mot en globalisert økonomi, mens andre hevder at triaden EU, USA og Japan i mange økonomiske og politiske sammenhenger nettopp er bevis på at globaliseringsprosessene ikke inkluderer alle verdens hjørner (Hirst og Thompson 2000). Om nasjonalstaten har en svakere posisjon enn tidligere kan også diskuteres. Flere myndighetsområder er riktignok underlagt internasjonale avtaler og standarder, som vi har tilpasset vårt nasjonale regelverk etter. Samtidig har staten hatt en viktig forhandlingsrolle på vegne av nasjonen, noe som har medført at makt er sentralisert. Det fundamentale trekket ved den internasjonale arbeidsdelingen er ellers asymmetrien når det gjelder maktfordeling mellom foretak og lokalsamfunn som innebærer at foretakets strategier kan gå på tvers av lands nasjonale interesser (Cowling 1990). Endelig spiller etniske forhold fortsatt en stor rolle - ikke bare sosialt, politisk og militært, men også økonomisk.

De store multinasjonale selskapene var tradisjonelt basert på masseproduksjon og samlebåndsproduksjon. Samlebåndsteknologien er basert på økonomiske stordriftsfordeler, kostnadsminimalisering og priskonkurranse. Produksjonen er vertikalt integrert, foregår i stor skala og virksomheten er ofte samlet i store enheter. Oppgavene for den enkelte arbeidstaker er preget av standardiserte og ofte relativt monotone arbeidsoppgaver. Slike produksjonsprinsipper forutsetter relativt stabile, store og homogene markeder.

Den tradisjonelle modellen med bedriftsorganisering bygget på intern organisering av arbeidsoppgaver, fast ansettelse, hierarki og klare grenser mot omgivelsene er mer enn noen gang under press. Det skjer en omfattende arbeidsdeling mellom virksomheter gjennom et omfattende underleverandørnettverk. Fokus rettes mot effektivisering av alle ledd i verdikjeden. En skjerpet konkurransesituasjon gjør det stadig mer nødvendig å drive effektivt. Det kan derfor like mye være den store kunden som presser leverandøren til å finne fram til rimeligere organisatoriske løsninger som at dette kravet kommer fra egen ledelse. Dette sies blant annet å være de årsakene som gjør at en del norske bedrifter flytter produksjonen til lavkostland.

Økt internasjonal konkurranse, raske endringer, komplekse og spesialtilpassede produkter, tilsier mer bruk av tjenesteleverandører og samarbeid på tvers av bedriftsgrenser. Et just-in-time-system er basert på effektiv lagerstyring og jevn produksjon uten forsinkelser. Dette innebærer at bedrifter bør ha en lokalisering som gir regularitet i leveransene til og fra anlegget. Dessuten vil lokale produksjonskomplekser med tilgang på leverandører, kompetanse og samarbeidstradisjoner være en klar fordel. Bømlo, Kongsberg, Horten, Ulsteinvik og Sykkylven er alle eksempler på slike produksjonsmiljøer.

Tradisjonelt var regional forankring gjerne knyttet til naturressurser og vareinnsats. For mange av dagens produksjonsbedrifter er den strategiske kjernen i virksomheten vel så mye knyttet til kunnskap og kompetanse. En del små og mellomstore bedrifter blir konkurransedyktig mye i kraft av satsing på sin spesialitet med basis i kunnskap, kvalitet og fleksibilitet. Ofte vil dette være snakk om nisjetilpasning eller integrering mot et større produksjonssystem som forutsetter satsing på internasjonale markeder. Gode kommunikasjoner til og fra virksomheten sammen med kompetanse som innebærer effektivitet og fornyelse synes å være selve kjernen i å lykkes.

3.3.4 Globaliseringens pris og de regionale effektene

Norge har lange tradisjoner som en internasjonal økonomi, spesielt innen ressursbaserte næringer. Lenge før industrialiseringen gjaldt dette internasjonal orientering basert på fisk, trelast og skipsfart. Etableringen av den kraftkrevende industrien fra begynnelsen av 1900-tallet hadde betydelig innslag av utenlandsk kapital. Også i våre dager er deler av metallindustrien, kjemisk industri og fremfor alt petroleumssektoren svært internasjonalt orientert både i forhold til eierinteresser og markeder. Samtidig opererer norsk industri selv mye ute innenfor en rekke vare- og tjenesteområder både gjennom eksport og egen virksomhet i utlandet. Norge har dermed klart seg svært godt i den internasjonale økonomien.

De aller fleste land har utover 1990-tallet nokså åpne grenser i forhold til det å tillate direkte investeringer utenfra. Mange land, har i tillegg en politikk som tar sikte på å stimulere til at slike etableringer finner sted. Norge må i denne sammenheng kunne sies å ha en nokså defensiv holdning til direkte investeringer fra utlandet. Blant annet la man ned Invest in Norway på slutten av 1990-tallet, og ennå er det ikke noen gode ordninger i form av «one stop shop» for selskaper utenfra som ønsker å etablere seg her. Denne holdningen til utenlandske investorer har nok sammenheng med at arbeidsledigheten lenge har vært lav i Norge.

Utenlandske selskaper kan spille en viktig og positiv rolle i forhold til produktiv forbedring og teknologisk fornyelse. For små land er det særlig viktig med slike eksterne «input». Her er det nærliggende å nevne den betydning internasjonal kompetanse har hatt for utviklingen av petroleumsindustrien, ikke minst de første årene da denne virksomheten ble bygd opp. Etableringer fra utlandet kan betraktes som en logisk konsekvens av at økonomien blir mer og mer internasjonal. Det inkluderer også norske selskaper som etablerer seg i utlandet.

I forhold til vertslandets økonomi vil etableringer fra utlandet ha direkte og indirekte virkninger. Det kan blant annet gi teknologioverføringer med koblinger både framover og bakover i verdikjeden. Etableringene vil påvirke det industrielle miljø og dermed også «klimaet» for entreprenørskap. I forhold til arbeidsmarkedet kan ringvirkningene sees i sammenheng med jobbskapning, dynamikk og kvalitet. I svært mange sammenhenger vil dette være positivt. De tilfeller hvor slike etableringer kan være et problem, er når utenlandske etableringer blir for dominerende i forhold til landets øvrige økonomi. Da vil det på sikt kunne ha negativ innvirkning på evnen til å utforme en selvstendig og robust industripolitikk. I tillegg bør vi ha i tankene hvordan virkningene geografisk slår ut. I noen tilfeller kan de utenlandske selskapene forsterke regionale forskjeller. Dette kan være negativt og påføre samfunnet økte «opphopningskostnader» i sentrale strøk og «uttynningskostnader» i distriktene (Pedersen et. al. 1992). Alternativt kan det også tenkes at nettopp et sterkt internasjonalt næringslivsmiljø skaper synergieffekter som også kommer andre områder enn etableringsregionen til gode.

Hva de regionale effektene blir i forhold til etableringer utenfra, og om dette får en positiv eller negativ valør, vil selvsagt også avhenge av de enkelte foretakenes strategiske valg. Det er mange eksempler på at utenlandske investeringer har vært positivt for næringsutviklingen i ulike deler av Norge. Internasjonale studier (Green og McNaugton 1995 og Hill og Munday 1995), og studier som har tatt for seg utenlandske etableringer i Norge (Benito 1996 og Rusten mfl. 1999), bekrefter at fusjoner og oppkjøp er den mest vanlige etableringsstrategien.

En utbredt myte er at utenlandske foretak ofte har andre koblinger når det gjelder leverandører og samarbeidspartnere enn hva vi finner blant nasjonale foretak. De utenlandske selskapene påstås å være mindre bundet lokaliseringsmessig enn det som gjelder for mange innenlandske virksomheter. Denne type påstander avvises i en utredning gjennomført av Invest in Sweden Agency (1998). Der hevdes det at forskjellene mellom utenlandske og svenske selskaper ikke er særlig store. Foretak, i hvert fall de av en viss størrelse, er uansett eierstatus langt mer internasjonale enn tidligere. Hvilken etableringsstrategi selskapet benytter, er også faktorer som her blir avgjørende for hvordan datterbedriften i neste omgang kommer til å drive sin virksomhet.

Investeringer på tvers av landegrenser er økende. Slike investeringer kan grovt deles i to kategorier, porteføljeinvesteringer (som er rene pengeplasseringer) og direkte investeringer. Direkte investeringer defineres som investeringer der eieren har til hensikt å etablere en varig økonomisk innflytelse på virksomheten i investeringsobjektet. På engelsk brukes betegnelsen foreign direct investment som blir forkortet FDI. Det er ingen sikker sammenheng mellom eierandel og faktisk kontroll, men vanligvis brukes internasjonalt en grense på 10 prosent. En direkte investering innebærer at en enkelt utenlandsk investor må eie minst 10 prosent av kapitalen i et foretak. Denne definisjonen er utgangspunktet for tabell 3.8, som er basert på World Investment Report. Vi gjør oppmerksom på at Petroleumsfondets investeringer i aksjer ikke er med i tallene for utgående i forhold til Norge (fordi andelen der aldri overstiger 10 prosent med nåværende forvaltningsregler).

Tabellen viser at utenlandske investeringer i Norge og norske investeringer i utlandet ligger omtrent på samme nivå som Vest-Europa generelt, og følger omtrent samme utvikling. Trenden de seinere årene er at nordmenn investerer stadig mer i utlandet, mens utenlandske investeringer i Norge vokser saktere. Faktorer som høyt kostnadsnivå, høy kronekurs, rentenivå og sterk lønnsvekst i Norge, bidrar nok til dette.

Den norske debatten er preget av skepsis til utenlandske etableringer i Norge og likeledes skepsis når norske bedrifter velger å flytte virksomhet til utlandet. Etableringer ute er positivt for norsk velferd hvis dette innebærer at foretakene vokser raskere enn om virksomhetene bare skulle hatt tilhold i Norge. Større aktivitet, høyere lønnsomhet og sterkere konkurranseevne vil også kunne innebære at bedriftene satser tyngre på FoU, og at de dermed står sterkere på sikt.

Internasjonalisering er heller ikke noe nytt i norsk økonomi. Det preget industrialiseringen her i landet helt fra begynnelsen gjennom etableringen av den kraftkrevende industri, og seinere gjennom en rekke produksjons- og tjenestebedrifter orientert mot det norske markedet (Rusten mfl 1999, Heum og Midelfart 2002). Heller ikke er det noe nytt at norske bedrifter søker seg ut. Det nye i utviklingen er at denne type investeringer nå i betydelig grad også gjør seg gjeldende blant små og mellomstore bedrifter (Rusten 2003d).

Fra en internasjonal til en mer globalisert økonomi, er overgangen fra selskaper som har sin vesentlige produksjonsbasis i ett eller et fåtall land, til selskaper hvor kapitalen og investeringene er langt mer mobile. Likevel er det slik at de fleste multinasjonale selskaper har sin produksjonsmessige basis i ett eller et fåtall land og vanligvis har ett spesifikt hjemland for hovedkontoret. Det innebærer også at de i betydelig grad er regulert med basis i de forordningene som gjelder for dette landet. I et fullverdig globalt system vil ulike nasjonale økonomier måtte innordnes internasjonale prosesser og transaksjoner. I retningen av et mer globalt system ser vi tendensen til mer enhetlige lovverk og reguleringer på tvers av landegrensene og overnasjonale organisasjoner som er satt til å overvåke disse. Nasjonale reguleringer som for eksempel subsidier av jordbruket, hjemfallsrett for å sikre kontrollen av våre kraftressurser, eller ordningen med statlige posttjenester, er alle tiltak som settes under press. Dels skjer dette ut fra et internasjonalt behov om å sikre at ingen økonomiske aktører blir favorisert i markedet. Dessuten er det en målsetting om å standardisere lovverk på tvers av landegrensene. En del tiltak som fra landets myndigheter var regionalpolitisk motivert, blir på den måten borte. Ytterligere utfordringer angående myndighetenes innflytelse, er at foretaksinterne transaksjoner svekker en del muligheter til å få inntekter gjennom skatter og avgifter. Av og til kan også multinasjonale selskaper gjennom sine etableringsbeslutninger komme til å spille ulike myndigheter opp mot hverandre. Noen regioner vil dermed komme tapende ut av slike prosesser, og vil kunne kreve omstilling og støtte fra offentlige myndigheter. For andre steder vil økt internasjonalisering i forhold til eksisterende, innflyttede eller nye foretak representere et mer vekstkraftig næringsliv. Økende grad av konkurranse hjemme og ute medfører at bedriftene må bli stadig mer effektive i den måten den velger å organisere sin virksomhet på. Også mye av impulsene for hvordan dette skal gjøres har de fått utenfra. Virksomhetene er langt mindre stedbundne enn tidligere, og dermed mindre forutsigbare i forhold til problemstillingen om de lokalt representerer «sikre» arbeidsplasser. I prinsippet vil selskaper kunne lokalisere seg og eventuelt flytte til de stedene hvor dette blir mest kostnadseffektivt. Det blir et system som mer og mer blir styrt av markedskreftene, hvor konkurransen om å tiltrekke seg internasjonal næringsvirksomhet skjerpes både på nasjonalt, regionalt og av og til på lokalt nivå.

Uansett holdning til hva som bør være myndighetene rolle i disse prosessene, er vi omgitt av internasjonalisering og globaliseringsprosesser. Bedriftene er mindre stedbundne. Lokal sosial samvittighet utviklet gjennom entreprenørskap og lokalt eierskap blir en viktig komponent som holder virksomheter igjen, og får dem til heller å anvende alternative eller kombinerte strategier. Andre foretak har for lengst implementert det globale i sin strategi. Flere av disse vil i søken etter nye og bedre inntjeningsmuligheter komme til å forlate sine opprinnelige lokaliseringer.

3.3.5 Klynger og agglomerasjoner

Et ytterligere utviklingstrekk er økte tendenser til framvekst av ulike typer av spesialiserte agglomerasjoner av bedrifter, som har fått betegnelsen regionale næringsklynger som en samlebetegnelse. Framveksten av regionale næringsklynger anses som et viktig empirisk bevis for overgangen til en mer fleksibel produksjonsform. Fleksibilitet oppnås blant annet gjennom organisering av produksjonen i lokale nettverk av bedrifter.

Det er ulike oppfatninger av hva som kjennetegner klynger, men to kriterier synes å være sentrale for å avgrense dette fenomenet (Rosenfeld 1997). For det første er klynger en sammenklumping av bedrifter i samme eller nærliggende bransjer til et geografisk område, ved at bransjene har relativt mange arbeidsplasser i området. Det er en regional konsentrasjon av arbeidsplasser. I tillegg inngår det i definisjonen av klynger at det skal være samhandling mellom bedrifter, for eksempel at det forekommer flyt av produkter og tjenester med medfølgende flyt av informasjon og kompetanse mellom dem. Klynger er altså lokale nettverk av samarbeidende bedrifter. I tillegg snakker en om regionale innovasjonssystemer som en videreutvikling av klynger, der nettverket av bedrifter i tillegg samarbeider med kunnskapsorganisasjoner (som universitet, høyskole og forskningsinstitutt) med relevant kompetanse for de viktige lokale bransjene.

At en agglomerasjon av bedrifter kan betegnes som en regional næringsklynge er ingen garanti for suksess. Det finnes både voksende og krympende klynger og gode bedrifter utenfor klynger. Det som framstår som en geografisk opphopning av beslektede næringsaktiviteter behøver heller ikke å innebære at bedriftene har mange koblinger mellom seg. Klynger kan imidlertid være gode miljøer for å fremme nyskaping, og mange har vært opptatt av suksessformelen for dynamiske og innovative klynger. Letingen har vel resultert i forståelsen av at det ikke finnes noen enkel formel på suksess, rett og slett fordi det ofte dreier seg om en lang historisk prosess og flere 'myke' faktorer, som samarbeidsånd og entreprenørkultur, som ofte har ledet fram til dynamikken.

Dynamiske næringsklynger kjennetegnenes ved bestemte oppgraderingsmekanismer, som bidrar til å øke konkurransekraften for bedrifter i klyngene i forhold til tilsvarende bedrifter utenfor dem (Reve og Jakobsen 2001). Den mest grunnleggende oppgraderingsmekanismen er trolig komplementaritet (eller external economies). Komplementaritet består i at bedrifter i området opparbeider en rekke felles produksjons- eller innsatsfaktorer. Bedrifter trekker til seg og lærer opp arbeidskraft som mange bedrifter har nytte av. Bedriftene kan sammen gi et marked for mange underleverandører og servicebedrifter. Det kan utvikles spesialisert utdanning og forskning rettet mot en dominerende lokal næring, og det etableres normer og konvensjoner som letter samarbeid mellom bedriftene. Poenget er at bedrifter oppnår en del «gratis» goder gjennom å være lokalisert sammen med flere andre liknende bedrifter, som bedrifter utenfor slike områder ikke oppnår.

Den andre oppgraderingsmekanismen er knyttet til innovasjonspress. Det oppstår særlig når et område har krevende kunder og når det er flere lokale leverandører som konkurrerer om å tilfredstille kundene. Innovasjonspresset kan også spres bakover i verdikjeden gjennom at leverandørene er krevende kunder for sine underleverandører. Ettersom bedrifter gjerne opererer på et nasjonalt og internasjonalt marked, vil krevende kunder som regel finnes utenfor regionen. I regionale klynger kan det imidlertid være flere bedrifter som konkurrerer om leveranser til krevende nasjonale eller internasjonale kunder. Konkurranse antas å bli spesielt hard når konkurrenter er plassert ved siden av hverandre, der de kan «kikke» hverandre i kortene, kopiere eller imitere hverandres gode løsninger, og hele tiden måle seg mot konkurrenter med samme tilgang til lokale produksjonsfaktorer.

Den tredje mekanismen omfatter utvikling og spredning av kunnskap. Kunnskap kan bygges opp spesielt gjennom at bedrifter i nettverk spesialiserer seg på, og blir flinke på, et smalt felt der de stadig oppgraderer seg. Ny kunnskap spres raskt i regionale klynger ved at nærliggende bedrifter kopierer vellykkede produkter og løsninger hos andre bedrifter, for deretter kanskje å utvikle nyskapinger et skritt videre. Kunnskap spes videre når arbeidstakere bytter arbeidssted og tar kunnskap med seg mellom lokale bedrifter, når bedrifter benytter de samme konsulenter og spesialister som «problemløsere», gjennom uformell kontakt mellom ledere og arbeidstakere i ulike bedrifter og ved formelt samarbeid.

Nye sektorer, som IKT og bioteknologi, hevdes å ha en tendens til å utvikle regionale klynger, og i særlig grad nær vitenskapelige kunnskapskilder (Cooke 2002). Det forklares med at mye ny, vitenskapelig kunnskap er såkalt taus kunnskap. Kunnskapen er (enda ikke) publisert og allment tilgjengelig. Da er personlige kontakter og hyppig samkvem med forskere og kontakt med forskningsmiljøer nødvendig for å overføre kunnskapen. Og det er enklere og rimeligere å få kjennskap til ny kunnskap når en er lokalisert nær kunnskapskildene. I for eksempel bioteknologisk industri framheves bedrifters evne til å utvikle og/eller utnytte ny, forskningsbasert kunnskap og frambringe nye produkter med bakgrunn i slik kunnskap som avgjørende for å lykkes.

De tre oppgraderingsmekanismene kan altså styrke evnen til nyskaping blant bedrifter i klynger. Tankegangen bak mekanismene kan imidlertid kritiseres for å være regionalt «nærsynte». En legger vekt på at dynamikken i klynger oppstår gjennom samarbeid og konkurranse med geografisk nære bedrifter. Flere studier peker på at regionale næringsklynger kan «låses fast» i tradisjonelle måter å produsere på, nærme seg markedet på osv (Isaksen 2003). Tette lokale nettverk kan stenge for nødvendige impulser utenfra. Bedrifter i dynamiske klynger synes nemlig å hente kompetanse der den beste kompetansen finnes, og ofte i eksterne FoU-miljøer og klynger andre steder. Dynamikken mellom innhentet kompetanse og lokal bearbeiding og sosialisering av denne i klynger antas imidlertid å være spesielt viktig. I klynger er det store muligheter for at kunnskap og impulser utenfra spres til flere aktører i klyngen, blant annet på grunn av den tredje oppgraderingsmekanismen nevnt foran. Kunnskapen bearbeides av flere aktører, kobles sammen med aktørers egen kompetanse og kan bli til spesifikk lokal kompetanse som deles av flere lokale aktører. Klyngefokus vil også per definisjon i betydelig grad innebære at politikken retter seg mot å støtte opp om konsentrasjoner av vellykkede næringsmiljøer som er av en viss størrelse. Slike miljøer finner vi først og fremst i urbane strøk. Vinnersektorene og de geografiske industrielle tyngdepunktene får dermed langt mer oppmerksomhet enn mer enkeltstående aktører på mindre steder. Heller ikke bedrifter som tilhører bransjer som ikke er pekt ut som vinnere står spesielt sterkt i forhold til en næringspolitikk som er tuftet på klyngeteori.

I forhold til regionalpolitikk er det spesielt viktig å vise til den politiske oppmerksomhet de identifiserte klyngene (både geografisk konsentrerte og mer nettverksbaserte verdikjeder) har fått. Disse er blitt oppfattet som industrielle tyngdepunkt som gjennom sin klyngetilhørighet har ytterligere evnet å tiltrekke seg virksomheter kapital (privat og offentlig), og arbeidskraft. Næringspolitikken har endret karakter fra å satse på svake sektorer til mer å bli orientert mot vinnerne.

3.3.6 Reformer i offentlig sektor og New Public Management

New Public Management (NPM) er en fellesbetegnelse på en moderniseringsbølge i offentlig sektor som primært hadde sitt opphav i New Zealand og Storbritannia på begynnelsen av 1980-tallet, og som seinere har spredt seg til mange land. Selve begrepet ble oppfunnet seinere (Hood 1991). Christensen (2003) har diskutert hva NPM består i og vurdert mulige regionale og distriktspolitiske konsekvenser av NPM-reformene.

Selv om det er mange måter å se NPM på, er det relativt stor enighet om at NPM som reformkonsept styres av en ideologisk skepsis til stat og politikere, og at det har basis i økonomisk teori, med sterk vekt på effektivitet og effektivisering. Det offentlige skal bli mer effektivt gjennom reformtiltak preget av en blanding av følgende elementer:

• Økt bruk av forbilder fra det private, herunder mer managementorientering.

• Mer vekt på klare mål og virkemidler, utvikling av resultatindikatorer med tilhørende måling av resultater, og med belønning og straff ut fra disse (resultatrettet budsjettering). Det forutsetter også et rapporteringssystem hvor resultater og målsettinger mer aktivt måles opp mot hverandre.

• Mer vekt på formalisering og bruk av kontrakter i styringsrelasjoner og ved utøving av service, herunder mer vekt på individuelle kontrakter.

• Mer intern fristilling av statlige etater og tilsyn, men også mer ekstern fristilling av statlige selskap, som mer snevert skal fokusere kommersielle hensyn.

• En vil i økende grad velge folk ut fra profesjonell kapasitet framfor representativitet (politisk eller som skal representere spesielle interessegrupper).

• Sterkere oppdeling av ulike offentlige roller og funksjoner slik at de ikke overlapper, og en atskillelse av disse organisatorisk.

• Mer vekt på at staten gir et kundeorientert tjenestetilbud, hvor kvalitet og valgfrihet inngår.

• Være serviceprodusent til for brukerne, med tilhørende skolering av serviceyterne og større fleksibilitet (valg) og nærhet i organisasjonen for brukerne.

• Økt vekt på generell desentralisering og delegering til lavere styringsnivå, med tilhørende større frihet når det gjelder ressursdisponering og organisasjonsmodeller for etatene.

NPM innebærer at virksomhetene selv i større grad bestemmer hvordan de skal være organisert, og den direkte politiske styringen nedtones. Politisk styring skjer i hovedsak gjennom formulering av målsettinger for de ulike offentlige aktivitetene, gjennom bevilgning av rammebudsjetter og til en viss grad gjennom styrerepresentasjon. Virksomhetene tar på sin side målsettingene og budsjettene som gitt, og de tilpasser sin ressursbruk og organisering til disse på den måten de selv mener er mest hensiktsmessig. Kontroll av ressursbruk og måloppnåelse i virksomhetene er en del av den politiske styringen av dem, og dette skjer som regel gjennom uavhengige revisjoner og evalueringer.

Tanken bak NPM-reformen er at en markedsretting av offentlige virksomheter skal bidra til bedret ressursutnyttelse, bedre kvalitet og «mer igjen for pengene» i offentlig sektor. NPM innebærer at fokus flyttes fra politisk kontroll og politiske målsettinger, til markedet og hvordan man kan få mest mulig igjen for de ressurser som settes inn i tiltaket. I noen tilfeller innebærer markedsrettingen at den offentlige aktiviteten konkurranseutsettes og i noen tilfeller privatiseres helt. Politiske myndigheter kan fortsatt finansiere aktiviteten, selv om den er helt eller delvis privatisert. Kjernen i NPM-reformen er at tidligere offentlig og politisk styrte aktiviteter forsøker å simulere private markeder. Effektivitet oppnåes likevel ikke alltid, selv om økonomien knyttet til selve aktiviteten blir bedre. NPM kan for eksempel medføre økt arbeidsledighet og økte sosiale problemer, og dermed økte utgifter andre steder på offentlige budsjetter.

Konkurranseutsetting og NPM innebærer at behovet for kontroll øker, både når det gjelder kontroll og evaluering av offentlige aktiviteter (riksrevisjon, kommunerevisjon og krav om evalueringer av aktivitetene) og når det gjelder vurdering av anbud. Ett eksempel på det siste er konkurranseutsetting av veivedlikehold og dannelsen av det statlige selskapet Mesta, som skal konkurrere med private selskaper på dette området. Dette har nok ført til lavere pris på veivedlikehold og dermed frigjøring av offentlige midler, men samtidig har Vegdirektoratet måttet ansette flere til å gjennomgå og vurdere tilbudene. Alt i alt blir da netto kostnadsbesparelse for det offentlige ved konkurranseutsetting mer usikker.

Ett hovedfunn i mange studier av NPM er, ikke overraskende, at politisk styring av tidligere politisk styrte aktiviteter svekkes. Dette er en relativt allmenn konklusjon, når det gjelder statlig forvaltningspolitikk, statlig sektorpolitikk og politikk på regionalt og lokalt nivå. Man kan hevde at dette er en ønsket utvikling, selv om argumentene ofte har vært at politisk styring skal bli bedre med NPM.

Politikernes tilbaketrekking har generelle implikasjoner for regional- og distriktspolitikken. En av disse er at den politiske styringen av denne type politikk, bredt forstått, svekkes, dvs. politiske aktører er mindre viktige mht. å styre regional næringsutvikling, sysselsetting og tjenesteproduksjon. Hvorvidt dette entydig har negative konsekvenser er et åpen spørsmål og har blitt belyst på ulike måter. Det er vanskelig å si noe om effektene av NPM på verdiskaping totalt sett, men komparative og nasjonale erfaringer tilsier at sysselsetting i distriktene skjæres ned og reallokeres, tjenesteproduksjonen sentraliseres innen regionene, med differensierte effekter for ulike type brukere, og det er også trekk av ulikefordeling i velferd av dette. Ett tydelig funn, for eksempel fra New Zealand, er at NPM skaper økte sosiale forskjeller og sosial fattigdom (Stephens 2000).

Det er blitt påvist (Christensen 2003) at NPM bidrar til at sentrum i sentrum og sentrum i periferien styrkes mht. sysselsetting og tjenesteproduksjon (se avsnitt 4.1). Fristilte selskaper har et mer konsentrert fokus, og de bygger sjeldnere inn geografiske hensyn mht. sysselsetting og tjenesteproduksjon. Dels skjer noen av de samme prosessene innen store tjenesteytende etater, men her er forskjellen at politisk ledelse i sterkere grad, hvis de vil, kan påvirke allokering av nye regionale enheter. Det er gitt eksempler på at plasseringen av noen av disse bryter med mønsteret om sentralisering i regionene, og som sådan kan ha reallokerende trekk, men hovedmønsteret synes å være at regionaliseringen av den statlige sektorpolitikken kommer byer og regionsentra til gode. Det har ikke blitt gjort noen systematisk analyse av hvor mye og hvordan politikerne griper inn for å modifisere trekk i regionaliseringen i sektorpolitikken som er politisk uønskelige, men det er tydelig at et slikt potensial for politisk inngripen eksisterer, særlig i store etater. Vi har nylig sett dette i forbindelse med forslag fra styrene i regionale helseforetak om sentralisering og spesialisering av funksjoner. I dette bildet hører også med at det er mer allmenne trekk i kjølvannet av NPM-reformer at politisk ledelse ønsker å stramme inn den politiske styringen på noen områder (Christensen og Lægreid 2003, Gregory 2002). Dette viser at reformer i en retning ofte blir møtt av motgående trekk, her sterkere politiske styringsforsøk.

Christensen (2003) påviser også at utviklingstrekk mht. forvaltningspolitikk og institusjonelle reformer inspirert av NPM på regionalt og lokalt nivå, er langt vanskeligere å knytte til region- og distriktspolitikken enn for eksempel den statlige sektorpolitikken. Fylkeskommunen har vært gjennom en stor reform i forbindelse med at sykehusene ble overført til staten i 2002 og har blitt en mindre tydelig tjenesteytende institusjon enn før. Effektene av dette er at politikere på fylkesnivå i mindre grad kan påvirke regional lokalisering og sysselsetting innenfor sykehussektoren. Andre fylkeskommunale sektorer er også blitt modernisert og påvirket av NPM, men effektene av dette for regional- og distriktspolitikken er ikke så tydelige. Innordningen av ulike statlige, regionale etater rundt fylkesmannsembetene er ikke så tydelig koplet til NPM, og konsekvensene av disse for regional sysselsetting og tjenesteproduksjon er også usikre. Det samme gjelder de regionale konsekvensene av innføringen av ulike NPM-relaterte reformer i kommunene.

De seinere år har det vært gjennomført en rekke reformer av NPM-typen i offentlig sektor. Noen av disse innebærer konkurranseutsetting, noen økt markedsretting av produksjonen av offentlige tjenester og noen innebærer intern reorganisering av offentlige etater. Konsekvensene av reformene er ikke entydige, verken når det gjelder i forhold til offentlige utgifter, verdiskapningen i samfunnet, sysselsetting eller regional utvikling. En av årsakene til at det er vanskelig å dokumentere effekter av NPM er at reformene er av relativ ny dato, og at det derfor er litt tidlig å si hva som er implikasjonene. For det andre er det vanskelig å rendyrke de forhold som kan tilskrives denne type organisering. Som et eksempel kan vi nevne postområdet som har fått en langt mer fristilt posisjon i forhold til staten, samtidig som bedriften har gjennomført omfattende omlegginger og reduksjoner i bemanningen. Hvor mye av dette som kan tilskrives «konsernifiseringen», og hva som skyldes endrede markedsforhold, økt teknologiintensitet eller liknende forhold, er likevel usikkert. Tilsvarende eksempler med økt faglig spesialisering, parallelt med omfattende organisatoriske omlegginger og mer fristilling i forhold til offentlige budsjetter, finner vi blant annet innenfor helse- og kraftsektoren.

I en OECD-rapport fra 2002, som bygger på vurderinger fra Canada, Frankrike, Tyskland, Nederland, New Zealand, Spania, Sverige, Storbritannia og USA, påpekes en del felles erfaringer ved denne type reformer. Blant annet påpeker rapporten uheldige erfaringer ved at organisasjoner som tidligere var relativt åpne for innsyn lukkes for offentligheten og unntaes demokratisk kontroll. Andre utfordringer ligger i uklarheter omkring juridiske og produksjonsmessige ansvarsforhold og mangelfull koordinering mellom funksjoner (OECD 2002, Myking, 2003). I flere av de landene som sto i bresjen for NPM-reformene, blant annet i New Zealand, reverseres nå prosessene.

Det er grunn til å tro at fokus på effektivitet og økt konkurranse innebærer redusert fokus på politiske målsettinger, som inntektsfordeling eller distriktspolitikk. De reformerte eller konkurranseutsatte etatene vil kunne se på slike politiske målsettinger som kostnadsdrivende og dermed kreve målrettede tilskudd fra myndighetene for å bidra til at slike målsettinger oppfylles. NPMs innebygde fokus på delegering og desentralisering kan derfor lett komme i konflikt med myndighetenes ønske om bedre samordning av sektorpolitikker for å oppnå for eksempel distriktspolitiske målsettinger.

3.3.7 Regional forvaltning, planlegging og utvikling

De siste ti årene har vi hatt en nesten kontinuerlig diskusjon om mellomnivået som forvaltningsnivå, planleggende organ og regionalpolitisk utviklingsaktør. Det har skjedd en rekke forsøk og reformer som er filtret inn i hverandre, og som derfor må analyseres under ett.

Utgangspunktet for reformene er delvis en ideologi inspirert av NPM, uten at dette har vært eksplisitt. I innstillingen fra Hovedkomiteen for reformer i lokalforvaltningen (1988) hadde Petter N. Myhre en mindretallsinnstilling der han konkluderte med at fylkeskommunen burde nedlegges, og dette har siden vært Fremskrittspartiets politikk. Seinere (1996) har partiet Høyre vedtatt det samme. Hovedbegrunnelsen har vært å slanke offentlig virksomhet. Å fjerne ett av tre forvaltningsnivåer har derfor blitt sett på som et særnorsk bidrag til NPM-tenkningen (Selstad 2003). En rekke av de delreformene som er foreslått, utredet eller iverksatt, har mye av det samme idéinnholdet.

I 1992 foreslo Christiansen-utvalget større og færre kommuner og fylker, hovedsakelig ut fra en effektivitetstankegang, men det ble avvist av Stortinget. I 2000 foreslo Wilhelmsen-utvalget en oppgavefordeling som i hovedsak videreførte den gamle, med fylkeskommunalt ansvar for sykehus og videregående skoler, og sterkere ansvar for regional planlegging og utvikling. Før saken kom til Stortinget ble imidlertid statliggjøring av sykehusene trukket ut av reformen og vedtatt særskilt av Stortinget. Deretter er Stortinget forelagt to meldinger om oppgavefordelingen, først av Stoltenberg-regjering, deretter av Bondevik II-regjeringen.

En viktig del av reformen er å starte forsøk med differensiert tjenesteyting. Sterke kommuner skal få anledning til å utføre tidligere fylkeskommunale oppgaver om de er store nok til det. På den andre siden skal noen fylkeskommuner få prøve ut et større ansvar på områder der staten tradisjonelt har hatt ansvaret, for eksempel veisektoren. Ett fylke (Oppland) skal også teste ut et bredere fylkeskommunalt ansvar på flere sektorer som antas å ha en utviklingsfremmende effekt. Forsøket kalles «Fritt fram», og kan i prinsippet omfatte oppgaver under samferdsel, kultur, utdanning, landbruk og miljø. Hele fylkesreformen skal evalueres (politisk) i 2005 og (faglig) i 2009. Slik sett har vi ennå ikke opparbeidet kunnskap om hvilke regionale effekter reformen vil få. Det er altså ikke en gang sikkert om vi skal ha et regionalt forvaltningsnivå i form av fylkeskommuner.

Vi har imidlertid klare holdepunkter for å hevde at eierskapet til sykehusene førte til at fylkestingene anla et regionalt perspektiv på helsetjenestene, og at strukturen antakelig var mindre konsentrert enn den blir etter en periode med statlig eierskap. I dag finnes sentralsykehus og lokalsykehus fortsatt i ganske små regionale sentra, men det er grunn til å tro at de nye helseforetakene vil foreta en funksjonsfordeling som svekker de minste enhetene. Antakelig fører også eierskiftet til nedleggelser. En utvikling i samme retning ville nok funnet sted i fylkeskommunale helseregioner også, for sykehusene skal primært produsere gode helsetjenester. Men med demokratiske valgte fylkesting i ledelsen ville antakelig regionalpolitiske hensyn veie tyngre ved siden av de helsepolitiske, og den regional- og distriktspolitiske profilen ville bli bedre. Det kan imidlertid tenkes at fylkeskommunene fortsetter sitt helsepolitiske engasjement, selv om de har mistet sektoransvaret, gjennom å påvirke helseforetakene med samfunnsmessige og regionale argumenter, framført i planer, utredninger og resolusjoner.

Det kan også argumenteres for at den tunge sykehussektoren, med tilliggende ansvarsområder i barnevern og rusmiddelomsorg, i seg selv var et dårlig egnet instrument for regionalpolitikk. Bortfallet av dette ansvaret kan «frigjøre» fylkespolitikernes interesse for de mer grunnleggende utviklingsspørsmålene.

Fylkeskommunene beholdt ansvaret for den videregående opplæringen (VGO). Dette er utvilsomt en ressurs som kan bli utnyttet bedre i en verdiskapingsorientert regionalpolitikk. Linje- og kurstilbud må i så fall tilpasses ungdommens regionale utdanningsinteresser og etterutdanningen i voksenbefolkningen for øvrig. På dette området kan imidlertid fylkeskommunene møte en rival i kommunene, spesielt i bykommunene. Forsøkene med differensiert oppgavefordeling innebærer at noen kommuner får prøve ut en ordning med kommunal drift av VGO, og det er ikke umulig å tenke seg at dette åpner for en dynamikk der bykommuner generelt får adgang til å drive VGO. Fylkeskommunenes ansvar blir dermed å drive VGO i distriktene, altså der kommunene er for små til å drive et så avansert tilbud. Vi er på et vis tilbake til situasjonen før 1964, da bykommunene ikke var med i fylkeskommunene. Fylkeskommunenes oppgave blir da å være en sekundærkommune for distriktskommunene, som sikrer dem et fullverdig tilbud på linje med bykommunene. Et alternativ kan være interkommunalt samarbeid, uten fylkeskommunene.

Det siste tiårets fokusering på «kunnskap» i alle former har ført til at universitetene og høgskolene (UoH) er kommet sterkere i fokus som regionalpolitiske instrumenter. Flere fylker er blitt anførere for opprettelsen av små regionale universiteter, med reelle forskningsressurser. Der distriktshøgskolene har lykkes best, i samspill med forskningsstiftelser, fremmes kravet om universitetsstatus sterkest. Den iverksatte «kvalitetsreformen» i UoH gjør høgskolene mer selvstendige, og åpner faktisk for regionale partnerskap med fylkeskommunene.

Fylkesreformen har utvilsomt svekket fylkeskommunene som tjenesteytere. Sykehusene videreføres nå av fristilte helseforetak, som neppe tar sterke regionale hensyn. Spørsmålet er om ikke en slik utvikling ville komme også under fylkeskommunalt eierskap. Det som synes mer alvorlig, er tapet av regional myndighet. Reformen erstatter folkestyrte organer med lukkede styrer, og dermed svekkes basisen for egenskapt regional utvikling på andre felt. Det har vært et ønske i det politiske miljøet å kompensere tapet innen tjenesteytingen med økt myndighet som planleggende og utviklende organ i regionene.

Norge fikk sin moderne planlov i 1965 (Bygningsloven), og den instituerte generalplaner (kommuneplaner) og regionplaner (samarbeidsplaner mellom flere kommuner). Den regionale planleggingen ble overført til fylkeskommunene i 1973 med den begrunnelsen at planansvaret burde ligge til forvaltningsnivåene.

Wilhelmsen-utvalget ville styrke betydningen av fylkesplanleggingen. Utvalget slo riktignok fast at planleggingen etter 1973 ikke hadde vært noen stor suksess. Tvert om hadde forskning og evaluering vist at fylkesplanene hadde liten styrende evne for utviklingen i fylket. Én av årsakene var at miljø- og landbruksspørsmål var lagt til Fylkesmannsembetet. Stoltenberg-regjeringen fikk derfor Stortinget med på en overføring av miljø- og landbruksavdelingene til fylkeskommunene, for å styrke kompetansen og myndigheten i plansakene. Fylkesplanene skulle bli mer bindende for kommuner og privat aktivitet.

Bondevik-regjeringen (II) omgjorde vedtaket, og lot miljø og landbruk være hos fylkesmannen. Regjeringen tok ikke standpunkt til fylkeskommunens ansvar i plansaker, i påvente av forslag fra det nedsatte planlovutvalget. Dette kom med sin innstilling i 2003.

Planlovutvalget foreslår å videreføre fylkesplanleggingen, dels begrunnet med behovet for å ha regionale utviklingsstrategier, særlig i forhold til verdiskaping og sysselsetting, dels for å ha arealbruksstrategier for senterstruktur, infrastruktur, næringsutvikling, naturvern, kulturvern og lignende. Utvalget går imidlertid bort fra de rigide kravene til fylkesplanenes innhold som fylkeskommunene tidligere var underlagt. Planprosessen skal starte med en regional planstrategi der man spør seg hvilket behov fylket faktisk har for planlegging. Dernest kan dette virkeliggjøres i form av fylkesplaner eller fylkesdelplaner. Disse har et langsiktig perspektiv og revideres av hvert fylkesting.

Planene skal ha et mer kortsiktig handlingsprogram som revideres hvert år. Dette kan også inneholde det vi hittil har kalt regionale uviklingsprogram (RUP). Fylkenes RUP skal beskrive virkemiddelbruken generelt. Med den nye partnerskapsideologien fylkene påføres, er det også nærliggende å tenke seg at disse handlingsprogrammet gir en oversikt over aktører fylkeskommunen kan samarbeide med og arenaer samarbeidet kan skje på. Med dette forslaget smelter (igjen) den fysisk orienterte plantradisjonen sammen med den mer sosioøkonomiske, som siden 1972 er tatt hånd om av hvert sitt departement - MD og KRD. Denne integrasjonen kan altså i større grad knytte virkemidler til gjennomføring av planens målsettinger. Hovedkritikken mot fylkesplanen har vært at fylkene ikke har hatt midler til å realisere sine planer. Nye virkemidler med «ansvarsreformen» 14 kan bøte på dette, i hvert fall hvis ansvarsreformen føres videre og omfatter et bredere virkemiddelsett.

Det nye planlovforslaget opererer med svært fleksible regionbegreper. Planene kan omfatte hele fylket eller deler av det. Planene kan lages for store geografiske rom som omfatter flere fylker, eller som mindre rom som omfatter flere kommuner. Planforslaget gjeninnfører den frivillige interkommunale planen, den som ble avskaffet i 1973. De nye fylkesplanen kan ikke bare forstås som planer for fylkets territorium, men som romlige planer i den målestokken som er riktig i forhold til problemet som søkes løst gjennom planleggingen. Den romlige planleggingen er grenseløs og kan snart framtre på landsdelsnivå, snart i form av arbeidsmarkedsregioner. I EUs planterminologi kalles dette rett og slett romlig planlegging ( spatial planning).

De nye tendensene i den internasjonale planleggingen må også forstås som bakgrunnen for at forslaget så sterkt vektlegger behovet for overordnede arealstrategier. Dette er ikke rene arealdisponeringsplaner, som primært vil være kommunenes ansvar. Arealstrategiene er romlige strategier for senterutvikling og infrastruktur, næringsklynger og kunnskapssentra, kultur- og naturvern, osv. EU's planfilosofi er samlet i det såkalte ESDP-dokumentet ( European Spatial Development Perspctive) som ble vedtatt i Potsdam i 1999. Gjennom deltakelsen i INTERREG III har også Norge og norske regioner (særlig Østlandssamarbeidet) eksperimentert med EU's planprinsipper.

En hovedtanke er at utviklingen skal være «polysentrisk», altså fremme sekundære sentra som kan avlaste det dominerende senteret. På nasjonalt nivå er det ofte hovedstadsområdet som får avlastning av et antall mindre storbyer, og på lavere nivåer kan en søke avlasting for disse igjen om de blir for dominerende i sine respektive regioner. Dette handler altså i bunn og grunn om en regionalpolitiske doktrine, der næringsveksten riktignok stimuleres av en generell urbanisering, men der byveksten fordeles på flere nivåer i senterstrukturen. Infrastrukturene er viktige instrumenter for slike spredningsprosesser - «harde» tradisjonelle infrastrukturer og «myke» moderne. Det skal hele tiden tas hensyn til prinsippet om bærekraftig utvikling.

Bondevik II-regjeringen var skeptisk til å gi fylkeskommunene større planmyndighet, men har vært desto tydeligere på ønsket om større regionalpolitisk ansvar. Her har det skjedd en reell endring i oppgavefordelingen med den såkalte «ansvarsreformen». Denne er helt i tråd med den generelle regionalisering som har preget Europa de siste tiårene. Den grunnleggende tanken bak reformen er at virkemiddelbruken er mest effektiv når den tilpasses regionale og lokale forhold. Slik sett kan den forstås som et ledd i en NPM-inspirert reformpolitikk. Reformen kan også bidra til å revitalisere den politiske interessen for regionalpolitikk i regionene.

Reformen kan også gis en teoretisk begrunnelse ved at regionalisering er en tendens i næringslivet. For tiden er globalisering i fokus, men regionalforskningen har, både i teori og empiri, koblet regionaliseringen til en fornyet binding til økonomiske regioner. To sentrale teoriretninger er klyngeteorier, eller mer generelle teorier om agglomerasjon, og teorier om dannelsen av innovasjonssystemer, nasjonalt og regionalt.

De nye tendensene i næringene skaper nye utfordringer for den offentlige stimulering av næringsutviklingen på lokalt og regionalt nivå. Utviklingstrekkene viser først og fremst et økt behov for hyppigere innovasjoner - at bedrifter er «på hugget» etter stadig å forbedre produkter, produksjonsmåter og så videre. Videre kan det argumenteres for at bedrifters innovative aktivitet i stor grad påvirkes av ulike regionale forhold, som kan både fremme og hemme den innovative aktiviteten i det lokale næringslivet. Regionene er imidlertid svært ulike og virkemidler må tilpasses varierende lokale forhold. Men det er ikke uten videre gitt at beskrivelsen av spesialiserte produksjonsområder, klynger, og regionale innovasjonssystemer, passer på alle deler av Norge. Noen områder har kompakte utviklingsproblemer med sterke barrierer mot innovasjon:

• For det første har vi «tynne» regionale «miljø» som mangler et mangfold av relevante aktører. Dette er en typisk situasjon i mange distriktsområder.

• For det andre har vi fragmenterte system der det finnes en større bredde i aktørsystemet, men der situasjonen er preget av konkurranse, mangel på samarbeid og gjensidig tillit.

• For det tredje har vi situasjoner preget av fastlåsing. Dette er typisk for ensidige industristeder og omstillingsområder, ofte med råvarebasert næringsliv spesialisert i foreldet teknologi.

Løsningene må derfor bli forskjellige. I det første tilfellet trengs det kontakt med eksterne kompetansemiljøer, supplert med akkvisisjon. Veksten kan neppe bli helt ut endogen. I det andre tilfellet må strategien være å skape «møteplasser» og utvikle samarbeid mellom aktørene. Det tredje tilfellet må åpne opp fastlåste nettverk og etablere relasjoner mot eksterne miljø. Her kan også en lokal mobilisering skape egne ressurser.

Vi kan naturligvis ikke si nøyaktig hvordan reformens regionalisering av regionalpolitikken kommer til å virke, siden vi rett og slett ikke har nok erfaringer ennå. Vi skal imidlertid minne om at dette i utgangspunktet er en regionalisering av «den lille distriktspolitikken». Reformens betydning begrenses av at dette er et sterkt nedprioritert politikkområde, nærmest halvert i løpet av nittitallet målt i faste kroner. Dessuten er det et virkemiddel som først og fremst har virket i forhold til tradisjonell vareproduksjon. Selv på slutten av nittitallet dro virkemiddelbruken med seg denne industrielle skjevheten - til tross for at prinsippene om næringsnøytralitet er innført, og til tross for det faktum at mesteparten av næringsutviklingen skjer i servicesektoren. Dessuten overfører staten nå i prinsippet ansvaret for SND til fylkeskommunene, og det begrenser deres frihet til å disponere midlene. I den grad fylkeskommunene viderefører bedriftsrettet støtte til distriktsbedrifter kan SND benyttes som partner. De fleste fylkeskommunene har dessuten kjempet for å få egne SND-kontorer etter reformen i 1993, og vil antakelig gjøre alt de kan for å opprettholde disse videre. Det innebærer i praksis en videreføring av SND og SNDs praksis, som i dag.

Selv om det er vanskelig å se hva reformen endrer i dag, er det likevel slik at den øker fylkeskommunenes muligheter til å tilpasse virkemiddelbruken til særegne forhold i regionen. Man vil derfor kunne få en sterkere lokal forankring av innovasjonspolitikken og en mer effektiv utnyttelse av de offentlige midlene til innovasjon og næringsutvikling. Det forutsetter imidlertid at man makter å bygge opp kompetansen til de ansvarlige i fylkesadministrasjonen. Dessuten må man sørge for en god samkjøring av aktivitetene i de ulike fylkene, og mellom de fylkeskommunale og nasjonale nivåene.