6 Politikkområder

I diskusjonen i de foregående kapitlene har vi konsentrert oss om generelle rammebetingelser (kapittel 3), en empirisk beskrivelse av statens aktiviteter (kapittel 4) og makroøkonomisk politikk og rammebetingelser (kapittel 5). En viktig del av statlig aktivitet er knyttet til sektorpolitikk. Utvalget har derfor identifisert enkelte områder der vi mener det er spesielt relevant å drøfte regionale og distriktspolitiske effekter av sektorpolitikk. Politikkområdene er valgt ut fordi de har eksplisitte regional- eller distriktspolitiske mål innebygd, eller fordi vi tror de har vesentlig betydning for regional utvikling og distriktspolitiske mål.

I utgangspunktet er det de sektorpolitiske mål som skal nås innen hvert enkelt politikkområde. Regional utvikling og distriktspolitiske mål er både egen sektorpolitikk (se avsnitt 6.1) og et tverrgående politikkområde. Det er knyttet regional- og distriktspolitiske mål til en rekke andre politikkområder, og disse målene og de sektorpolitiske målene vil ofte, men ikke alltid, kunne stå i motsetning til hverandre.

De regionale og distriktspolitiske effektene av en sektorpolitikk avhenger naturligvis av hvem og hvordan virkemidlene treffer. En politikk som treffer mottakeren likt uavhengig av hvor denne er lokalisert, kan likevel ha forskjellige effekter i forskjellige regioner. Det skyldes at strukturer varierer regionalt (for eksempel er det relativt sett flere bønder i distriktene enn i urbane områder), men det kan også skyldes at effektene av politikken avhenger av hvordan mottakeren tilpasser seg politikken, og tilpasningen kan avhenge av type region.

I avsnittene nedenfor vil vi gjennomgå de utvalgte politikkområdene. For hvert område diskuteres først sektorpolitiske mål og virkemidler, og deretter vurderes politikkområdenes regionale og distriktspolitiske effekter.

6.1 Den smale distriktspolitikken

Med den smale distriktspolitikken forstår vi her de spesielle, distriktspolitiske virkemidlene på Kommunal- og regionaldepartementets budsjett. Teigen (2003) har oppsummert de viktigste funnene fra en del av disse evalueringene, der han i tillegg har inkludert virkemidler rettet mot nye næringer i landbruket (BU-ordningen), som opprinnelig var delfinansiert av det distriktspolitiske budsjettet.

6.1.1 Kort gjennomgang av den smale distriktspolitikken

Den smale distriktspolitikken er virkemidler som er designet spesielt for å bidra til å oppnå målene i distriktspolitikken. I distriktspolitikken er hovedmålet å opprettholde hovedtrekkene i bosettingsmønsteret. Knyttet til dette har vi både målsettinger om velferd (lik tilgang på velferdstjenester over hele landet) og om ressursutnyttelse (blant annet sysselsettingsmål). De distriktspolitiske virkemidlene inkluderer direkte finansielle insentiver rettet mot bedrifter i form av lån, investeringstilskudd, etableringstilskudd etc. De inkluderer også støtte til mer «myke» investeringer i kompetanse i enkeltbedrifter eller i grupper av bedrifter.

EØS-avtalen har et generelt forbud mot statsstøtte til foretak. I artikkel 61(3)(a) åpnes det for støtte til bedrifter i regioner som har lavt BNP per innbygger i en europeisk sammenlikning, og i artikkel 61 (3)(c) for støtte til bedrifter som er lokalisert i de svakeste regionene nasjonalt. Det er dette som vanligvis forstås som det distriktspolitiske virkeområdet. Om lag 25 prosent av Norges befolkning bor i dette området. Figur 6.1viser de distriktspolitiske virkeområdene for de nordiske landene for perioden 2000-2006. Om lag 40 prosent av Finlands og Islands befolkning bor i disse områdene, mens tilsvarende tall for Danmark og Sverige er henholdsvis 18 prosent og 16 prosent. For hele EU/EØS-området er om lag 45 prosent av befolkningen bosatt i de områder der investeringsstøtte kan gis. Figur 6.1viser også de grensene som gjelder for hvor mye støtte små og mellomstore foretak (dvs. med inntil 250 ansatte) kan få til nyinvesteringer.

Tabell 6.1viser hvordan utviklingen i bevilgninger til distriktspolitikken har vært siden 1990. Vi ser at omfanget av ordningene er moderat og at det har vært en nedgang i bevilgningene gjennom perioden. Forholdet mellom 551- og 2425-posten i begynnelsen av perioden kan forklares med at bevilgningene til DU ble ført på post 551 før sammenslåingen med en del andre statsbanker og -fond til SND.

I 2003 har det vært en omorganisering av den smale distrikts- og regionalpolitikken. Fylkeskommunens rolle som regionalpolitisk aktør ble styrket gjennom at mesteparten av ansvaret for virkemidlene ble overført hit (ansvarsreformen). Det er nå fylkeskommunen som står ansvarlig blant annet for midler til regional næringsutvikling. Fylkeskommunen skal blant annet kjøpe tjenester fra SND. Slik sett har post 551 og 2425 blitt slått sammen fra år 2003.

Statlige bevilgninger til kommunal og lokal næringsutvikling (post 550) har i løpet av perioden gått ned mot null. Dette er en reell reduksjon av denne posten, men har også sammenheng med omorganisering av virkemidlene. Det er nå opp til fylkeskommunene om de vil bevilge penger til kommunal og regional næringsutvikling over post 551, dvs over en totalt sett lavere bevilgning enn tidligere.

Tabell 6.2viser en oversikt over næringsrettede ordninger i den smale distriktspolitikken, inkludert bevilgninger til bygdeutvikling (BU-midler). Her er summene (13.50) og tallene for SND (2425) de samme som i tabell 6.1. Tallene for kommunale næringsfond (kapittel 550.61) utgjør en delsum av kapittel 550.

Tabellen viser at de næringsrettede ordningene i sum har utgjort brorparten av den smale regional- og distriktspolitikken over tid. Fra 1993 har kapittel 13.50 blitt redusert med i overkant av 1,4 mrd. kr (løpende priser). Reduksjonen i den bedriftsrettede støtten (her definert som SND og KN) har vært enda større - samlet har disse blitt redusert med 1,6 mrd. kr dersom vi tar utgangspunkt i år 2002 (fra 2003 ble bevilgningene til SND overført til fylkeskommunene over kapittel 551).

BU-midlene ble opprettet fra slutten av 1980-tallet med etablering av et bygdeutviklingsfond fellesfinansiert av Landbruksdepartementet (LD) og KRD. Disse midlene har, siden LD tok totalansvaret for dem fra 1994 av, formelt vært en del av næringspolitikken og dermed også en del av den store regionalpolitikken. Omtrent 30 prosent av disse bevilgningene har gått til kommuner utenfor det distriktspolitiske støtteområdet. Ellers har trenden for BU-midlene vært omtrent som for de bedriftsrettede virkemidlene under 13.50 1 , dvs. en relativt sterk reduksjon. Disse bevilgningene har altså ikke bidratt til å kompensere for reduksjonen i bevilgningene over post 13.50.

6.1.2 Mål og målkonflikter

Bosettingsmålsettingen i norsk distriktspolitikk skriver seg fra 1970-tallet. Den var formulert innenfor et planleggingsparadigme, der en trodde at samfunnsutviklinga i store trekk kunne og måtte planlegges. Her var altså planlegging reguleringsregimet, og markedsmekanismene hjelpemiddelet. Den distriktspolitiske hovedmålsettingen var begrunnet med at bosettingsmålet ikke kunne nås tilfredsstillende uten at den ble planlagt, og at det ble nyttet virkemidler for å nå dette målet.

På 1980- og 1990-tallet ble planleggingsparadigmet gradvis avløst av et markedsstyringsparadigme. Begrunnelsene for distriktspolitikken ble i økende grad forankret i markedsimperfeksjoner. I stedet for å planlegge for bosettingsmålet, måtte dette nå grunngis med inngrep i markedet. Det ble fokus på effektivitet i virkemiddelbruken og derved bruk av økonomisk teori og empiriske målinger for å vurdere effektivitet med hensyn til måloppnåelse for de ulike virkemidler.

Samtidig ble både målsettingen og virkemiddelstrukturen, som var tilpasset planleggingsparadigmet, beholdt. Handlingsrommet for virkemidlene ble innrettet mot å håndtere markedssvikt. Distriktspolitikken ble dermed begrunnet med «effektivitet» snarere enn med fordelingspolitikk. En viktig grunn til at man fikk en vridning bort fra støtten via SND og mer i retning av differensiert arbeidsgiveravgift, var at dette siste virkemiddelet var bedre faglig forankret i treffsikkerhet på måloppnåelse.

6.1.3 Effekter av virkemidlene - noen bakgrunnsperspektiver

Teigen (2003) har fokusert på effekter av de bedriftsrettede virkemidlene. Rapporten tar utgangspunkt i gjennomførte evalueringer av virkemidlene og oppsummerer disse. Teigen drøfter evalueringsteori og det kontrafaktiske problem. Omlegginger i virkemiddelapparatet de siste tiårene ser ut til å være teorigrunngitte og i noe mindre grad forankret i empirisk dokumentasjon av tidligere virkemidlers effekter. Det har vært gjennomført et betydelig antall evalueringer hvor man har forsøkt å dokumentere effekter og det er alltid vanskelig å vite hvor stor betydning slike evalueringer har hatt. Det har vært god tilgang på kunnskap om at DU 2 og seinere SND har hatt effekt med sine tyngste virkemidler som investeringstilskuddet. Det har også vært god kunnskap om at differensiert arbeidsgiveravgift har hatt gode egenskaper begrunnet både teoretiske og empirisk. Trenden har vært at vi har fått vridning bort fra selektiv kapitalstøtte over mot mer automatisk virkende støtte via differensiert arbeidsgiveravgift. Evalueringen av differensiert arbeidsgiveravgift fra 1992 (Mønnesland mfl 1993), advarer mot å gå for langt i denne retningen. De begrunner dette i at en optimal virkemiddelpakke har sin utfordring i å finne en god sammensetning av selektiv kapitalstøtte mot automatisk virkende arbeidskraftstøtte, og at kapitalstøtten spesielt har hatt en industriell innretning som på sikt vil være viktig utfordring for virkemiddelapparatet med tendensene til avindustrialisering. Dette hovedperspektivet synes i dag å fremstå som like viktig etter at vi i en lang periode har sett en kraftig nedbygging av det selektive kapitalstøttesystemet. Resultater av empiriske evalueringer av virkemidler har, i henhold til Teigen (2003), i all hovedsak vært benyttet til marginale justeringer av mål og virkemiddel. Dette perspektivet stemmer ikke helt med den langsiktige trenden i det selektive virkemiddelapparatet, som vris mot arbeidskraftstøtte. Også det selektive systemet har økt fokus på innovasjoner, kompetansestimulering og omstillingsevnen, som en langsiktig endring fra investeringstilskudd mot bedriftsutviklingstilskuddet i SND-systemet.

Teigen (2003) belyser også det kontrafaktiske problemet fra en litt annen side. Han spør hvordan man kan finne et virkemiddels addisjonalitet, dvs. hva virkemiddelet bidrar til å «skape» når det som ville skjedd uten virkemiddelet (det kontrafaktiske) er trukket fra. Man måler tiltakets brutto effekt som utviklingen i den aktuelle variabelen i målperioden (siden tiltaket ble innført). Fra dette må trekkes det som kalles dødvektstapet, dvs. utviklingen i målvariabelen uten at tiltaket gjennomføres (den kontrafaktiske utviklingen) og tiltakets fortrengning (dvs. det tiltaket fortrenger av aktivitet blant ikke-mottakere av støtte), mens tiltakets ringvirkninger (multiplikatoreffekter) må legges til. Addisjonaliteten er summen av disse forholdene. Det innebærer for eksempel at et tiltak kan ha positiv effekt i en region selv om målvariabelen utvikler seg i en negativ retning, dersom den kontrafaktiske utviklingen ville vært enda mer negativ. Det innebærer også at et tiltak kan ha negativ effekt selv om utviklingen i målvariabelen er positiv, dersom (tilsvarende) virksomhet andre steder 3 fortrenges av tiltaket. Det er grunn til å framheve at mange evalueringer har hatt hovedfokus på det kontrafaktiske problemet, enten det angår effekter av regionalpolitiske virkemidler eller andre, og langt mer omfattende, økonomiske virkemidler. Det kontrafaktiske problemet er og blir hovedproblemet for all evalueringsforskning, og litteraturen på dette feltet går mye lenger innenfor generell økonometrisk forskning (for eksempel fikk Heckman nobelprisen i økonomi på dette feltet, se Hecman m fl 1998), enn det som har slått gjennom i mange andre evalueringsmiljø.

Hos Teigen (2003) er fokus rettet mot bedriftsrettede, distriktspolitiske tiltak (innenfor den smale distriktspolitikken). De evalueringer som er gjennomført er i liten grad gjennomført etter en felles målestokk, når det gjelder hvilke variabler en har sett på effekter for og når det gjelder hvilke metoder som er brukt. Dette gjør det svært vanskelig å sammenlikne effektene på tvers av tiltakene, og dermed å vurdere hvilke tiltak som er best egnet.

Teigen (2003) har sett på effektene av tiltakene for sysselsetting, noe som er naturlig når det gjelder bedriftsrettede tiltak, der sysselsettingseffekt av tiltaket er en viktig målestokk. Tiltak innenfor den smale distriktspolitikken er i hovedsak bedriftsrettede og vesentlig av typen støtte til nyetableringer og utvidelser av eksisterende bedrifter. Hovedmålet i norsk distriktspolitikk er knyttet til bosetting. For det første er tiltakenes effekter for sysselsettingen usikker (se drøftingen av addisjonalitetsbegrepet ovenfor). Gitt at tiltaket har ønsket, positiv sysselsettingseffekt er for det andre også effekten på bosettingsmålet usikker. Dette skyldes at virkningene på bosettingsmønsteret er forutsatt å skje gjennom arbeidsmarkedet. Hvis tiltaket skal ha en positiv effekt på bosettingen, må det føre til økt tilflytting til eller redusert fraflytting fra regionen. Hvorvidt dette skjer, avhenger blant annet av hvordan arbeidsmarkedet virker i regionen. Dersom vi antar at arbeidsmarkedet er slik at etterspørsel etter arbeidskraft «skaper» sitt eget tilbud, er sammenhengen positiv. Da har tiltaket ønsket effekt på bosettingsmålet.

Andre forhold virker også inn på disse effektene. En av de viktigste drivkreftene bak sentraliseringen antas å være utviklingen på arbeidsmarkedet i sentrale strøk. I sentrale strøk er arbeidsmarkedet større og mer heterogent enn i distriktene, med større potensial for jobbskifte. Høykonjunkturer virker som regel utløsende på flytting, mens lavkonjunkturer virker dempende (se for eksempel Sørlie 2000). Spesielt virker høykonjunkturer i sentrale strøk utløsende, nærmest uansett konjunktursituasjonen i distriktene. Dette innebærer at effekten på bosettingen av et virkemiddel som øker etterspørselen etter arbeidskraft i distriktene vil kunne være svært forskjellig, avhengig av konjunktursituasjonen, og i verste fall kan man tenke seg at bedriftene som mottar støtte ikke får kjøpt den arbeidskraften de ønsker. Vi kan altså tenke oss situasjoner der et tiltak har (potensielt) ønskede sysselsettingseffekter, men bosettingseffektene ikke utløses pga konkurranse fra andre regioner. Analyser av effekter på sysselsetting og bosetting av et bedriftsrettet virkemiddel i distriktene bør derfor ta høyde for hvordan konjunktursituasjonen er i hele landet.

I tillegg er de bedriftsrettede tiltakene innenfor den smale distriktspolitikken relativt små i volum. Hvorvidt omfanget av disse i seg selv er stort nok til å påvirke bosettingsmønsteret er derfor usikkert, spesielt sett i sammenheng med effektene av andre politikkområder og rammebetingelser. Den smale distriktspolitikken kalles derfor ofte en ekstrainnsats i distriktene. Effektevaluering av DU (Mønnesland mfl 1993) og seinere av SND (Hervik mfl 2002) har hatt hovedfokus på å måle på en konsistent måte alle de ulike virkemidler innenfor henholdsvis DU og SND, og i disse arbeidene fremkommer alle måleproblemene som er omtalt her. Til tross for alle problemene og usikkerhet med å måle effekter, er det viktig å gjøre denne typen effektmålinger og å videreutvikle metodene.

6.1.4 Effekter av virkemidlene

Teigen (2003) har gjennomgått evalueringer med sikte på å vurdere effektene av følgende ordninger:

1. SNDs støtteordninger til enkeltbedrifter.

2. Støtte til de minste etableringene og bedriftene gjennom kommunale næringsfond (KN).

3. Støtteordninger knyttet til «nye næringer i landbruket» (BU-støtte), som fram til 2002 var forvaltet av Fylkesmannens landbruksavdeling (FMLA), og fra og med 2002 ble overført til SND.

Det er brukt ulike metoder, slik at evalueringene ikke er direkte sammenliknbare. KRD har hatt ansvaret både for SNDs distriktsrettede ordninger og for KN, og metodene er mest forskjellig for disse ordningene. Ingen av evalueringene forsøker å anslå fortrengningseffektene av tiltakene. SND har imidlertid hatt fokus på slike effekter og tar hensyn til det i sin samordning av virkemidler. Spesielt innenfor støtte til fiskeindustri og skiheiser har dette inngått som en viktig del av virkemiddelutformingen. Det er imidlertid vanskelig å vurdere slike fortrengningseffekter i ettertid. Har man mestret koordineringsproblemet, og har fortrengningene vært fra senter til periferi, eller har fortrengninger vært innenfor perifere områder? Det er mao. ikke tatt hensyn til at bedrifter som får støtte fra en av ordningene fortrenger andre varer og tjenester produsert av andre bedrifter, og at de på samme måte konkurrerer om den samme arbeidskraften. Det siste er spesielt alvorlig i faser med stramt arbeidsmarked. Når det er høy sysselsetting, vil de fleste som får jobb i bedrifter som mottar støtte også ha andre alternativer på arbeidsmarkedet. De har dermed en alternativkostnad. En evaluering (Aanesland og Labukt 2000) viser at dette på avgjørende vis kan påvirke resultatene.

Evalueringer av SND

SNDs bedriftsrettede virkemidler er evaluert løpende i forsøk på å identifisere effekter siden 1995, henholdsvis av Møreforskning (Hervik mfl 2002) og siden Nordlandsforskning. Direkte har SND bidratt til mellom 6.000 og 8.000 arbeidsplasser årlig på 1990-tallet, mens sysselsettingsmultiplikatoren er beregnet til 1,4. Totalt dreier det seg altså om mellom 8.400 og 11.200 arbeidsplasser årlig. Kostnaden per arbeidsplass (direkte) er beregnet til mellom 120.000 og 150.000 kr (i perioden 1994-1996) og mellom 131.000 og 163.000 kr (i perioden 1996-1998). Inkludert ringvirkninger blir prisen per arbeidsplass på omtrent 100.000 kr.

SND har gitt høy prioritet i bestrebelsene på å måle effekter av virkemidlene som de rår over. Det har vært betydelig fokus på utvikling av metoder for å kunne måle slike effekter som går tilbake til evalueringen av DU i 1992 (Mønnesland mfl 1992) og som fikk økt prioritet i SND fra 1994 som kontinuerlig effektmåling (Hervik mfl 2002). Det tar tid å kunne måle effekter av hva man oppnår. Måten man da har målt på er å spore effektene ved å intervjue bedriftene tre år etter at de mottok støtte. Gjennom intervjuene har man også forsøkt å kontrollere for det kontrafaktiske problem. Det er i tillegg gjort analyser for utviklingen av risikoprofilene for årganger av SND bedrifter som er målt, mot hvordan disse har endret risikoprofil over tid fra mottatt støtte sammenlignet med en referanseportefølje. I denne analysen konkluderes det med at SND-støtten har hatt en signifikant effekt på å påvirke bedriftenes økonomiske utvikling positivt sammenlignet med referanseporteføljen.

Vi skal her referere litt grundigere hvordan man har identifisert effekter målt på sysselsetting, og kostnadene knyttet til å skape arbeidsplasser. I tillegg ser vi på effektene på målsettingene, kompetanseinnholdet i sysselsettingen og innovasjonsnivå i prosjektene. For å beregne SNDs betydning for sysselsettingsvekst har en målt objektivt direkte den veksten bedriftene har målt i sysselsetting fra det året den fikk støtte, og tre år fram i tid. I tillegg er bedriftenes subjektive oppfatninger om prosjektets betydning for endring i denne sysselsetting, samt SNDs betydning for realisering av prosjektet, tatt hensyn til. En tar bare med prosjekter med sysselsettingsvekst der SND har vært viktig for realisering av prosjektet. I tillegg tar en bare med prosjekter der bedriftene har angitt prosjektets betydning for sysselsettingsendringer. Score er angitt på en skala fra 1 til 7, hvor 1 er ingen betydning og 7 er helt avgjørende betydning. I tillegg til der hvor en måler sysselsettingsvekst, tar en også med bevaring av arbeidsplasser og da bare der hvor SND har vært viktig for å realisere prosjektet og hvor bedriften oppgir at prosjektet har vært helt avgjørende for overlevelse. En har data for porteføljen 1995-98 målt tre år etter, til sammen over 7000 prosjekter totalt, hvorav 2/3 innenfor distriktspolitisk virkeområde. I denne perioden bidro hver årgang til å bevare og sikre rundt 7000 arbeidsplasser, omtrent halvparten av disse i industrien. Rundt 75 prosent av de bevarte og sikrede arbeidsplassene SND bidro til, var lokalisert innenfor det distriktspolitiske virkeområdet. Kostnadene per arbeidsplass var ca. 150.000 kr. Figur 6.2viser at det er betydelig forskjeller mellom kostnadene innenfor og utenfor det distriktspolitiske virkeområdet. Kostnadene er klart lavere innenfor sonene, hvor det å skape og bevare arbeidsplasser samtidig er en klarere målsetting. Det er også lavere kostnader per arbeidsplass innenfor industri. Figuren får også fram kompetanseinnhold og innovasjonsnivå i arbeidsplassene og prosjektene. Kompetanseindikatoren i figuren under sier at prosjektet gir kompetanseheving når bedriften har score 6 (skala fra 1-7) på minst én av følgende dimensjoner:

• Opplæring av produksjonspersonell

• Opplæring av produktutviklingspersonell

• Opplæring av personell i markedsavdeling

• Kompetanse knyttet til produksjonsprosessen

• Tilgang og kontinuerlig bruk av avansert teknologi

• Opparbeiding av bedre nettverk nasjonalt

• Opparbeiding av bedre nettverk internasjonalt

• Ansettelse av høyt kvalifisert personell

• Annet (spesifiseres)

Innovasjonsnivå fremkommer ved at prosjektets innhold etter produktutvikling, prosessutvikling og markedsutvikling er delt i tre klasser for innovasjon:

• Innovativt prosjekt: Helt nytt/betydelig endring av eksisterende produkt/prosess (teknologi)/ marked

• Prosjekt med noe innovasjon:Utvikling av eksisterende produkt/prosess/marked

• Prosjekt med lite/ingen innovasjon:Prosjekter uten vesentlige endringer i produkt/prosess/marked

Innovasjonsindikatoren innebærer dermed at prosjektet tilfredsstiller kravene vist over som innovativt prosjekt slik at vi har indikatoren over andelen innovative prosjekt.

Vi ser fra figuren at det er mye høyere kompetanseinnhold og innovasjonsnivå utenfor enn innenfor sonene. Det er altså billig å lage arbeidsplasser i distriktene, men innovasjonsnivå og kompetanseinnhold er relativt lavt sammenlignet med utenfor sonene, mens det er motsatt utenfor sonene. Innovasjonsinnhold og kompetanseinnhold er klart høyest i Oslo og dernest i Akershus, Buskerud, Vestfold, Rogaland og Hordaland. Innovasjonsinnholdet er klart mye lavere i de nordligste fylkene. I denne perioden (1994-98) var det investeringstilskuddet som betydde mye innenfor sonene og dette er trappet kraftig ned.

Det er noen metodiske problemer knyttet til målinger av effekter som illustrert i figur 6.2. Anslaget på arbeidsplasser kan være for høyt og kostnadene per arbeidsplass for lave, sammenliknet med dersom en tok omsyn til fortrengningseffektene (se ovenfor). Dette er spesielt problematisk i perioder med stramt arbeidsmarked, men også for bedrifter som konkurrerer med andre bedrifter innenfor stønadsområdet. Det kan også være at fortrengningseffekter ikke er det største problemet siden SND har betydelig fokus på det i anvendelsen av virkemidlene. Dette er ikke forskjellig fra det vi finner i det private bankmarked, hvor man ofte skaper fornyelse med å finansiere nye varehandelsbedrifter som øker konkurransen og noen andre må legge ned. Her blir dette tolket som en viktig del av omstillingsarbeidet og en god forvaltning av SND-virkemidlene kan ha dette perspektivet

SND-støtten er et selektivt virkemiddel, der støtten tildeles støtteverdige bedrifter. Dette innebærer transaksjonskostnader i form av saksbehandling, både i bedriftene og SND. Transaksjonskostnadene er ikke regnet inn i kostnadene per arbeidsplass i evalueringene i figur 6.2. Dersom man gjorde investeringstilskuddet mer automatisk virkende opp til et tak, og tilstrebet en kort behandlingstid (for eksempel som man tilstreber innenfor Skattefunn), ville transaksjonskostnadene bli redusert.

De reduserte rammene til SND de seinere årene har resultert i færre tilsagn og dermed en strengere prioritering mellom støtteverdige prosjekter enn tidligere. Dette har ført til at en har innført en prioriteringsrekkefølge der

1. bedrifter som kan klare seg uten, ikke får støtte,

2. bedrifter som sannsynligvis ikke klarer seg etter de har fått distriktsstøtte, heller ikke får støtte, og dermed

3. de som får støtte er bedrifter som når over budsjettert lønnsomhetsgrense ved hjelp av staten.

En slik prioritering kan innebære at SND ikke lenger kompenserer bedrifter for ulempen og de merkostnader som er knyttet til å være lokalisert i distriktene. I stedet gjøres prosjekter mer konkurransedyktige i markedet gjennom støtten, og de kan således komme økonomisk på høyde med de beste prosjektene, som også er lokalisert i distriktene. Konsekvensen av dette kan bli at de nest beste konkurrerer ut de beste prosjektene. Slik sett er dette samfunnsøkonomisk lite lønnsomt, dersom de beste ikke blir realisert. Det er imidlertid en effektiv strategi hvis man forvalter virkemidlene på en god måte og realiserer de nest beste som er gode nok til å skape effekter, samtidig som de beste blir realisert i det private finansieringsmarkedet. SND vil alltid stå overfor et betydelig informasjonsproblem for å forvalte sine virkemidler godt. Dette stiller store krav til deres kompetanse.

Støtte til småetableringer og kommunale næringsfond

Kommunale næringsfond (KN) har som oppgave å finansiere de minste etableringene og utvidelser i de minste bedriftene. Kommunene er, som navnet tilsier, ansvarlige for denne ordningen. Finansieringen for KN skjedde over statsbudsjettet fram til år 2001, da den sentrale finansieringa ble betydelig redusert. Fra og med år 2002 blir posten disponert av fylkeskommunene 4, som en del av den generelle regionaliseringa av virkemiddelapparatet. I samme periode har de totale virkemidlene innenfor den smale distriktspolitikken blitt betydelig redusert. Evalueringer av KN har verken tatt høyde for fortrengningseffekter, dødvektstapet eller for transaksjonskostnader, og målingene har i stor grad vært gjort av kommunene selv, som også har hatt ansvaret for virkemiddelet.

Den viktigste grunnen til at evalueringer av KN ikke fullt ut er sammenliknbare med for eksempel evalueringer av SNDs virkemidler, er at evaluatorer av KN har spurt kommunene hvor mange arbeidsplasser som er skapt. SND-evalueringene tar utgangspunkt i hva bedriftene selv sier og måler objektivt den veksten som man faktisk ser i sysselsettingen over en tre års periode som så justeres ut fra bedriftsinformasjon av ekstern evaluator. Siden kommunene har vært forvaltere av KN, og en kan regne med at de har interesse av å framstå så dyktige som mulig, er det lett å tenke seg at en overrapporterer hvor mange arbeidsplasser virkemiddelet har bidratt til å skape. Den måten man har målt effekter på for KN gir ikke grunnlag for å sammenligne med SND.

BU-ordningen

BU-ordningen er tiltak som skal få personer med tilknytning til gårdsbruk til å omstille produksjonen fra tradisjonell jordbruksproduksjon til nye næringsveier med tilknytning til landbruket. Virkemiddelet har vært forvaltet av Fylkesmannens landbruksavdeling, men er siden 2002 overflyttet til SND.

Det blir i praksis gitt støtte til tilsvarende type virksomhet over BU-ordningen som over KN. Det er derfor en viss mulighet for konkurransevridende støtte mellom bedrifter som er knyttet til landbruket og andre bedrifter i samme område. KN og BU omfatter omtrent de samme støtteformene, men innenfor BU-ordningen finner vi også rentefrie lån. BU-ordningen er ikke geografisk differensiert, men omtrent 70 prosent av midlene kanaliseres til prosjekter innenfor det distriktspolitiske virkeområdet.

I utgangspunktet viser evalueringer av BU-ordningen at kostnadene per arbeidsplass er vesentlig høyere enn både SND og KN. På tilsvarende måte som for KN-evalueringene, er kostnadene beregnet per arbeidsplass skapt brutto, dvs. at dødvektstap og fortrengningseffekter ikke er trukket fra. BU er den klart dyreste ordningen av de tre som drøftes her, når en forsøker å sammenlikne ordningene.

Om BU-ordningen gir liten eller stor effekt per støttekrone er avhengig av alternativvurderinger og vurderinger av konkurransevridning. Innenfor landbruket er den årlige støtten per årsverk langt høyere enn engangsstøtten man får over BU-midlene. Vurdert isolert som omstillingstiltak i landbruket vil derfor BU-ordningen være en god ordning. Samtidig er støtten til prosjekter under BU-ordningen betydelig høyere enn til konkurrenter i samme marked, der konkurrentene enten ikke mottar støtte eller mottar støtte over SNDs eller KNs ordninger. Dette fører til fortrengning, der det er en risiko for at BU-støttede prosjekter kan konkurrere ut mer lønnsomme prosjekter. Dette gjelder spesielt utenfor distriktsstøtteområdet, der ingen konkurrenter får støtte.

6.1.5 Utvalgets vurderinger

Generelt er det vanskelig å måle effekter av denne typen selektive virkemidler. Vi har imidlertid vært igjennom en periode hvor vi har høstet betydelige erfaringer med slike evalueringer spesielt for DU og siden SND. Resultatene fra slike analyser er gjengitt her med drøftinger av alle forbehold knyttet til tolkninger av slike evalueringer.

Et viktig strukturtrekk har vært at kapitalstøtten via ordningen med investeringstilskuddet siden 1993 har vært trappet kraftig ned i SND, i takt med den automatiske opptrapping av støtten via differensiert arbeidsgiveravgift. Internt har vridningen vært mot bedriftsutviklingstilskuddet, som har hatt som mål å bidra til innovasjon og kompetanseheving. Effektmålinger (Hervik mfl 2002) indikerer at man for perioden 1994-98 bidro betydelig til å skape og opprettholde arbeidsplasser innenfor sonene. Effektene er målt tre år etter bevilgning og i denne perioden var fortsatt investeringstilskuddet viktig innenfor sonene. Virkemiddelet var spesielt innrettet mot industri (halvparten av arbeidsplassene ble skapt her) og kostnadene per arbeidsplass var ikke spesielt høye innenfor denne sektoren. Det blir også dokumentert effekter på innovasjon og kompetanseheving av virkemiddelapparatet. Mer økonometrisk har man også funnet effekter på økonomisk resultat fra støtten. Selv om det er betydelig usikkerhet knyttet til slike målinger kan vi ikke utelukke at vi har bygget ned et virkemiddel som har hatt rimelig god treffsikkerhet på å bidra til industriutvikling i distriktene. Denne sektoren som generelt er konkurranseutsatt og en betydelig eksportør har nå store omstillingsproblemer. I en periode med store omstillinger er investeringer ofte helt kritisk. Investeringstilskuddet kan ha gode egenskaper som en mer automatisk virkende ordning, hvor man innenfor et regelverk har en rett på tilskudd opp til et visst tak. Det innebærer enkle screeningordninger framfor omfattende saksbehandling. Dette kan gi insentiver til økte investeringer som kan styrke omstillings- og innovasjonsevnen.

I henhold til EØS-regelverket har vi frihet til å kunne bruke investeringstilskuddet innenfor de fastsatte takene. Den sterke reduksjonen i de distriktspolitiske bevilgningene i perioden 1993 til 2003 innebærer at det norske støttenivået ligger godt under det som er fastlagt internasjonalt. Samtidig er forskjellen mellom de næringspolitiske virkemidlene, som gjelder for hele landet, og de spesielle distriktspolitiske virkemidlene, blitt redusert. Virkemidlenes lokaliseringseffekter har altså blitt vesentlig mindre i løpet av noen få år. Utvalget mener at den smale distriktspolitikken er et politikkområde som har positive effekter for oppnåelsen av de distrikts- og regionalpolitiske målsettingene. Vi mener derfor det bør vurderes å øke de økonomiske rammene for distriktspolitikken.

6.2 Den differensierte arbeidsgiveravgiften

6.2.1 Ordningen fram til 2003

Differensiert arbeidsgiveravgift (DA) ble innført i Norge i 1975 og har i løpet av de nesten 30 årene som er gått fram til i dag, trappet opp til å være vårt viktigste regionalpolitiske virkemiddel. Tiltaket hadde en samlet provenyeffekt i 2003 på godt 8,5 mrd. kroner. Innføringen av DA var tuftet på en teoretisk plattform om at dette var det mest treffsikre virkemiddelet for å stimulere sysselsettingsvekst i distriktene. Det ble opprinnelig innført på den måten at man økte avgiftene i sentrale områder tilsvarende provenyeffekten i støtteområdene. Tanken var at økt etterspørsel etter arbeidskraft i distriktene ville føre til at færre valgte å flytte. Kostnadene ved å bruke arbeidskraft bosatt i distriktene ble derfor gjort lavere for arbeidsgiver enn kostnadene ved å bruke arbeidskraft bosatt i sentrale strøk. I tillegg ønsket man at etterspørselen etter arbeidskraft i arbeidsintensiv tjenesteproduksjon skulle øke.

Virkemiddelet har flere gunstige egenskaper. For det første er det rettet direkte inn mot det en ønsket å oppnå, nemlig redusert pris på og økt etterspørsel etter arbeidskraft. For det andre er det svært lett å administrere, idet arbeidsgiveravgiftssatsen avhenger av arbeidstakers registrerte bosted etter folkeregisteret. I tillegg, vil kanskje noen hevde, er det viktig at redusert arbeidsgiveravgift ikke fører til økte utgifter over statsbudsjettet (at det fører til reduserte inntekter er en annen sak). At det lå fast i skatteregimet ga det en troverdighet mht. stabilitet som er viktig når en ønsker å påvirke langsiktige beslutninger som etablering og bosetting innebærer. For det tredje er virkemiddelet næringsnøytralt. Det favoriserer i utgangspunktet ingen næringer, men den relative betydningen av virkemiddelet er større for næringer som er arbeidsintensive og har mange lønnsmottakere. For kapitalintensiv virksomhet, eller næringer med stor andel selvstendig næringsdrivende, betyr avgiftslettelsen mindre.

Siden innføringen av virkemiddelet på 1970-tallet har Norge vært delt i flere soner for differensiert avgift. Sonegrenser og satser har variert noe over tid. Soneinndelingen fram til desember 2003 framgår av figur 6.3. Satsene er som følger:

• 14,1 prosent (full sats) i sone 1

• 10,6 prosent i sone 2

• 6,4 prosent i sone 3

• 5,1 prosent i sone 4

• 0 prosent (fritak) i sone 5 (Nord-Troms og Finnmark)

6.2.2 Ordningen fra 2004

Ordningen skal endres fra 2004, etter krav fra ESA og en dom i EU-domstolen i år 2000, som slo fast at dette var en ordning som falt inn under reglene for statstøtte. Med en meget fleksibel fortolkning av bestemmelsene om tillatt transportstøtte i disse retningslinjene, godkjente ESA, med visse endringer, en praktisering av ordningen fram til utløpet av 2003. Den norske ordningen ble så behandlet i forhold til ESAs og Kommisjonens gjeldende retningslinjer for regional støtte, og ESA ville ikke lenger godkjenne en forlengelse av ordningen. Nye retningslinjer for regionalstøtte skal være på plass før 1. januar 2007 og norske myndigheter vil her arbeide for mer fleksible retningslinjer som åpner for differensiert arbeidsgiveravgift som virkemiddel. Ordningen kan beholdes i Tiltakssonen (sone 5), for de minste bedriftene via bagatellmessig støtte (100.000 Euro per bedrift over tre år, tilsvarende ca. 270.000 kroner per år) og for de næringene som defineres inn under landbruk (slakteri og fiskeforedling), samt for offentlig sektor (kommunene) gjennom tilskuddsordninger. For bedrifter i sone tre og fire blir den nye ordningen innført over en overgangsperiode på tre år.

Av provenyeffekten på 8,5 mrd. kr utgjør offentlig sektor rundt 1/3. Provenyeffekten i Tiltaksonen er beregnet til rundt 1,5 mrd. kr i 2004. Totalt finner vi at dagens ordning med differensiert arbeidsgiveravgift for privat sektor ville utgjøre 4,6 mrd. kr i 2004 (sone 2-4, ikke justert for regelendring i 2000). Hensyn tatt til at dagens ordning beholdes i sone 5 og innen enkelte primærnæringer, justert for bagatellmessig støtte og så langt som mulig for de næringer som opplevde en økning til 14,1 prosent fra år 2000, beregnes kostnadsøkningen av bortfall for privat sektor til 1,9 mrd. kr brutto. Vi benytter her beregnet endelig kostnadsøkning uten overgangsperiode, siden dette illustrerer den endelige situasjonen i 2007. Den faktiske kostnadsøkning i 2004, hensyn tatt til den gradvise opptrappingen, er beregnet til ca. 800 millioner kroner. Siden arbeidsgiveravgiften er fradragsberettiget i inntekt er nettovirkningen lavere og ligger mellom bruttobeløpet på 1,9 mrd. kr og et estimat på 1,4 mrd. kr som forutsetter at alle bedrifter er i netto skatteposisjon. Når en tar med i beregningene virkemiddelets betydning for kommunal og fylkeskommunal sektor som forutsettes kompensert gjennom inntektssystemet, og betydningen av fritaket i Tiltakssonen, vil «kun» om lag 23 prosent av det opprinnelige virkemiddelet gjenstå som ukompensert. Dette hadde vært et mindre problem hvis ikke den ukompenserte biten var skjevt regionalt og næringsmessig fordelt, som følge av virkemiddelets regionale innretning.

Hele 63 prosent av brutto kostnadsøkning i privat sektor vil falle på de to fylkene Nordland (brutto 780 mill. kr) og Troms (brutto 440 mill. kr) som ligger innenfor sone 4. Deretter vil Møre og Romsdal (110 mill. kr) og Sogn og Fjordane (100 mill. kr), som er preget av eksportorientert industri, få store kostnadsøkninger. Den gradvise opptrappingen av avgiften i perioden 2004-2007 som er vedtatt vil dempe kostnadsøkningen for Nordland betraktelig i 2004.

Gjennomgangen viser at bygg- og anleggbransjen er den enkeltbransjen med høyest brutto kostnadsøkning på 220 mill. kr. Metallindustri får en økning på 133 mill. kr brutto, men her har vi ikke justert for endringen fra 2000 mht. produksjon av EKFS-stål. Som ventet vil tjenesteytende næringer få store kostnadsøkninger. Deriblant er transport- og kommunikasjon med en samlet brutto kostnadsøkning på 458 mill. kr, forretningsmessig tjenesteyting (127 mill. kr brutto), hotell og restaurant (62 mill. kr brutto) og varehandel (samlet 154 mill. brutto).

Hvor alvorlig kostnadsøkningen er for den enkelte region avhenger av hvor robust næringslivet i regionen er. En region med mer differensiert næringsliv vil være mindre utsatt for svingninger enn der næringslivet er relativt ensidig. Det vil også avhenge av innslaget av sårbare næringer. Hvilke næringer som er mest følsomme for økt arbeidsgiveravgift framkommer som en kombinasjon av hvor stor andel arbeidskraftkostnadene utgjør i produksjonen, i hvilken grad en kan velte kostnadsøkningene over i prisene uten at etterspørselen reduseres for mye, og hvor små marginer den aktuelle bransjen er preget av. Vi har rangert bo- og arbeidsmarkedsregionene på tre måter som viser ulike aspekt av virkemiddelendringen: Total kostnadsøkning per region, gjennomsnittlig kostnadsøkning per ansatt i regionen og snitt kostnadsøkning per ansatt innen industri, hotell og restaurant og bygg og anlegg.

For alle næringer vil total kostnadsøkning per region bli størst for de tjenesteytende regionale sentra i sone 4, som gjerne har størst innslag av større tjenesteytende bedrifter og netto innpendling. Tromsø, Bodø, Rana, Harstad og Narvik er blant de regionene med høyest kostnadsøkning. Disse regionene vil også være blant de regionene som vil få høyest kostnadsøkning dersom vil måler denne per ansatt. Dette henger naturlig sammen med at disse er de mest folkerike bo- og arbeidsmarkedsregionene i sone 4. I den grad regioner i lavere soner kommer høyt opp på listene representerer det ofte regioner med en del industri. Kongsvinger er eneste region i sone 2 som kommer blant de 15 regioner med høyest kostnadsøkning i volum, men kommer ikke tilvarende høyt opp i de andre rangeringene. De regionale sentra har ofte et mer diversifisert og dermed mer robust næringsliv. Imidlertid finner vi også noen av de absolutt minste bo- og arbeidsmarkedsregionene preget av større industrivirksomheter, som Meløy (Hydro Glomfjord), Tysfjord (Norcem AS, Kjøpsvik) og Bindal (Bindalsbruket AS), blant regioner med de største kostnadsøkninger per ansatt. Dette er typiske en-kommuneregioner med lave folketall.

Bagatellmessig støtte avhjelper ikke i særlig grad de større bedriftene, som en gjerne finner innenfor industrien. I den grad dette er hjørnestensbedrifter i en region med et lite diversifisert næringsliv, kan denne ekstrabyrden få alvorlige konsekvenser. Vi har rangert bo- og arbeidsmarkedsregionene etter snitt kostnadsøkning per ansatt i tre sårbare næringer som ofte har en slik sentral funksjon, og som er karakterisert ved at de vanskelig kan velte kostnadene over i prisene.

Tabell 6.3viser de 15 bo- og arbeidsmarkedsregionene som kommer ut med høyest kostnadsøkning etter de tre nevnte rangeringsmetoder. Som vi ser vil de større regionale sentra som Tromsø, Harstad, Narvik og delvis Bodø komme lenger ned på listen når en måler etter kostnadsøkning per ansatt og per ansatt i sårbare næringer. Unntaket er Rana som også kommer høyt ut i de to andre rangeringene. Sammen med Meløy, Vefsn og Fauske, er dette steder som både i volum, kostnad per ansatt og kostnadsøkning i sårbare næringer kommer verst ut. Tysfjord, Bindal og Kristiansund er ikke blant de høyeste i volum, men kommer høyt opp på sårbarhet og kostnad per ansatt.

Kostnadsøkningen etter bagatellmessig støtte per næring reflekterer bl.a. lønnsnivå og bedriftsstruktur i de enkelte næringer. For øvrig vil hvilke næringer som er mest utsatt for kostnadsøkningen avhenge av i hvor stor grad det er mulig for bedriftene å velte kostnadsøkningen over i prisene, og hvor store driftsmarginene er. Dette vil igjen avhenge av konkurransesituasjon og konjunktursituasjon. I tillegg vil muligheter til kompenserende tiltak være av betydning. Eksempelvis vil eksportindustri, hotell- og restaurantnæringen, forretningsmessig tjenesteyting og forlag og grafisk industri (aviser) være konjunkturutsatte næringer, som vil få en kostnadsøkning på et uheldig tidspunkt i forhold til konjunkturutviklingen. Det vil også være vanskelig å finne alternative kompenserende tiltak overfor disse næringer. Hotell og restaurantnæringen er i tillegg preget av overkapasitet og små marginer. Innen forretningsmessig tjenesteyting har en i de seinere år sett strukturendringer i retning av større enheter. En omlegging av arbeidsgiveravgiftavgiften kan påvirke denne utviklingen i sonene siden det blir kostbart å vokse betydelig ut over størrelsen som faller under bagatellmessig støtte. Dette er næringer en finner mer av i de regionale sentra.

Problemet innen transportsektoren (både lokal busstransport, lokale båtruter, ferjeruter, Hurtigruta, kortbaneflyruter mv.) kan kompenseres gjennom rammeoverføringene og tilskuddssystemet. I deler av transportnettet, der prisfølsomheten er lav, kan muligens noe av merkostnadene også bli veltet over på brukerne

For en del viktige industrier, som verftsnæringen på Nordvestlandet og metallindustrien i Nordland, kom kostnadsøkningen allerede i 2000. I denne omgang er det underleverandørene, som allerede er presset, som får økningen. I tillegg vil møbelindustrien i Møre og Romsdal få en kostnadsøkning som de i liten grad kan velte over i priser, siden markedet er svakt og de er relativt konkurranseutsatte. En transportstøtteordning vil kunne kompensere ulempene for spesielt konkurranseutsatt industri en del, og vil på den måten også generere mer aktivitet i transportapparatet. I de næringer der en i liten grad klarer å kompensere gjennom transportsubsidier, vil det mest aktuelle selektive tiltak kunne være kommunale næringsfond eller overføringer via SND og utvikling av investeringstilskuddet innenfor rammen av EØS regelverket.

Siden differensiert arbeidsgiveravgift er en del av rammebetingelsene dagens konkurransesituasjon er basert på, vil en omlegging påvirke den relative konkurranseevne og kanskje struktur innen enkelte næringer. En trenger å gå dypere inn i disse næringer og foreta konkurranseanalyse av enkeltnæringer for å kunne analysere slike mulige effekter.

Så lenge grensen for bagatellmessig støtte satt av EU ikke indeksjusteres etter prisvekst eller lønnsvekst, vil den relative fordel av differensiert arbeidsgiveravgift som aksepteres som bagatellmessig støtte reduseres for hvert år minimumsbeløpet ligger fast. Dette skyldes lønns- og sysselsettingsvekst. En annen uheldig side ved bagatellmessig støtte, er at den skaper «kostnadsterskler» relatert til antall ansatte i et foretak. For foretak som ligger like under grensen for bagatellmessig støtte kan det bli dyrt å ansette en person til. Nå er grensen av EU satt med noe fleksibilitet (100.000 euro over tre år), som kan dempe noe av denne konserverende effekten/redusert fleksibilitet mht. bedriftsstørrelse.

I Tiltakssonen får man beholde sin nullsats på arbeidsgiveravgift. Dette vil imidlertid medføre en stor forskjell i grensesonene mellom dagens sone 4 og 5 mht. lokalisering av større bedrifter, og det er grunn til å tro at omleggingen vil styrke Tiltakssonen.

6.2.3 Utvalgets vurderinger

Utvalget har tidligere avgitt en egen underveisrapport om effekter av differensiert arbeidsgiveravgift (Effektutvalget 2002). Her viste vi at ordningen fungerer etter intensjonene, men at den koster mye per arbeidsplass. De endringene som gjennomføres fra 2004, innebærer at Finnmark og Nord-Troms beholder avgiftsfritaket, at kommunesektoren kompenseres gjennom inntektssystemet, og at mulighetene for å gi bagatellmessig støtte og transportstøtte utnyttes for delvis å kompensere avgiftsøkningen for private virksomheter. Ordningen vil derfor fungere uendret for de minste bedriftene.

Regjeringen har uttalt at bortfallet av ordningen skal kompenseres fullt ut for de regioner som rammes. Mest utsatt vil næringslivet være i Nordland, Sør-Troms, Møre og Romsdal og Sogn og Fjordane. Med de endringene som er beskrevet ovenfor, gjenstår det mindre enn 2 mrd. kroner å disponere. Disse midlene må anvendes innen rammen av EØS-avtalens konkurranseregler. Utvalget peker på at rammen for investeringsstøtte til foretak ikke utnyttes fullt ut med dagens praksis. Det er mulig å øke støttesatsen vesentlig uten å komme i konflikt med konkurransereglene. Ordningen med investeringsstøtte kan også gjøres mer automatisk virkende og dermed mindre selektiv.

Norge har tidligere hentet inspirasjon fra organiseringen av EUs strukturfond, som arbeider med flerårige, brede utviklingsprogrammer. En tilsvarende flersektoriell arbeidsmåte, der ulike sektorinnsatser sees samlet for en region, har hittil ikke latt seg implementere i Norge. Omleggingen av ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift åpner en interessant mulighet for å finansiere regionale utviklingsprogrammer også i Norge. Utvalget mener dette kan være en interessant vei å gå.

6.3 Transportpolitikk

6.3.1 Infrastruktur og transporter

Offentlige tiltak innen transportsektoren kan deles inn i investeringer i og drift og vedlikehold av infrastruktur og drift av transportsystemer. Store investeringer betyr store, faste kostnader. Derfor er det sjelden privatøkonomisk lønnsomt å investere i og drive slik infrastruktur. Likevel kan det være samfunnsøkonomisk lønnsomt, dersom etterspørselen er så stor at det eksisterer et konsumentoverskudd.

Debatten om regionale og distriktspolitiske effekter av slike tiltak føres, i likhet med debatt om effekter av andre offentlige tiltak, langs to hovedlinjer. Effektivitetsperspektivet tar utgangspunkt i et tiltaks lønnsomhet, mens fordelingsperspektivet er mer opptatt av balanse mellom regioner og fordeling mellom grupper. Disse to perspektivene er i mange tilfeller i konflikt med hverandre.

Transportsektoren er relativt heterogen. Den omfatter en rekke transportmidler, som i mange tilfeller er i konkurranse med hverandre på de samme strekningene. I tillegg vil ulike transportmidler utfylle hverandre, i den forstand at man kan skifte transportmiddel underveis. Tabell 6.4viser en grov oversikt over ulike transportmidler og hvordan de bruker infrastruktur, om driften er hovedsakelig offentlig eller privat og en hypotese over transportmidlenes betydning.

Det er store innslag av offentlige tiltak innenfor transportsektoren. Innenfor persontransport i lufta, til sjøs og på vei, gods- og persontransport med bane og til dels godstransport til sjøs er innslaget av kollektivtransport stort.

Det som er spesielt med transportsektoren, er at et hovedformål med investeringer i offentlig infrastrukturkapital er å øke avkastningen på produksjonsfaktorer i privat sektor, og at investeringer i fysisk infrastruktur er stedsspesifikk. Dersom investeringene gir ønsket effekt, vil regionen som nyter godt av dem øke sine fortrinn som lokaliseringssted for ulike typer virksomhet.

6.3.2 Målsettinger knyttet til statlige tiltak innenfor transportsektoren

Eksistensen av et nettverk av transportinfrastruktur er en forutsetning for at transport kan skje. Den sterke arbeidsdelingen regionalt, nasjonalt og internasjonalt, som er en viktig forutsetning for økonomisk vekst, innebærer at transport av varer, tjenester og personer må skje effektivt. Dette innebærer at transportinfrastrukturen må være godt utbygd.

Tiltak innen transportsektoren har som hovedmålsetting å bedre tilgjengeligheten, enten innen et område eller mellom ulike områder, å bedre kvaliteten på transportnettet generelt, eller å påvirke fordelingen av transport mellom transportmidler eller mellom regioner. Gevinstene ved transporttiltak er først og fremst at de bidrar til reduserte kostnader for brukerne av tiltakene. En spesiell egenskap ved tiltak innen transportsektoren er at de er tenkt å skulle bidra til økt avkastning på de primære produksjonsfaktorene, og dermed til vekst. Dette kan igjen bidra til å initiere en regionaløkonomisk utvikling.

Infrastruktur - investeringer og drift

Investeringer i infrastruktur vil, når man tar utgangspunkt i et gitt infrastrukturnett, føre til mindre endringer i dette nettet, og i den forstand være relativt marginale. Før og etter slike investeringer vil nettet se omtrent likt ut, men investeringene vil normalt føre til bedret tilgjengelighet for brukerne. Selve beslutningen om å gjennomføre en gitt infrastrukturforbedring kan fattes med utgangspunkt i en såkalt nyttekostnadsanalyse. Tiltak som har større nytte enn kostnader, bør gjennomføres, mens tiltak som har størst forhold mellom nytte og kostnader bør prioriteres først. Dette forutsetter at man kan måle både nytte og kostnader.

På kort sikt bidrar investeringer i infrastruktur til aktivitetsøkning som følge av at det offentlige investeringstiltaket krever ressurser for å kunne gjennomføres. Hvilke effekter dette igjen har, avhenger av kapasitetsutnyttelsesgraden i den aktuelle regionen, av i hvilken grad kapasitet importeres til regionen for å gjennomføre prosjektet og av i hvilken grad underentrepriser importeres. Ved lav kapasitetsutnyttelse og liten import av kapasitet til regionen kan investeringen i seg selv føre til bedre ressursutnyttelse og økonomisk vekst. Dersom kapasitetsutnyttelsen derimot er høy, eller det er stor import av kapasitet og underleveranser, kan effekten i investeringsfasen bli moderat. Man kan også tenke seg at investeringen presser ut andre aktiviteter og først og fremst medfører økte priser og lønninger, men har liten effekt på den realøkonomiske utviklingen i regionen.

Drift og vedlikehold av infrastrukturen er kostnadskrevende. I noen tilfeller (luftfart, sjøtransport) dekkes slike kostnader i hovedsak av brukerne. Kostnadene ved drift og vedlikehold av jernbane og veier dekkes i større grad over offentlige, og da i hovedsak over statlige, budsjetter. Brukerne betaler altså mer av driftskostnadene for lange reiser (fly, båt) enn kortere reiser (bil, tog).

Infrastrukturinvesteringer skal bidra til økt tilgjengelighet, ved at avstanden, og dermed transportkostnadene, reduseres. Reduserte transportkostnader kommer til uttrykk ved spart framføringstid, bedret sikkerhet, bedret visuell kvalitet knyttet til transportsystemene, reduserte driftskostnader for transportmidlene og ved reduksjon i støy og annen forurensning.

Økonomisk utvikling i en region oppstår når inntekter og produksjon øker i et område. Dette kan generelt skje ved økt ressursinnsats, eller ved at tilgjengelige ressurser utnyttes bedre (produktivitetsvekst). Transport, og dermed bruken av transportinfrastruktur, inngår i produksjonsprosesser. Bedret infrastruktur og tilgjengelighet bidrar til at transportkostnadene går ned. Dette gjelder både ved transport av arbeidskraft, varer og tjenester i næringsøyemed, og når det gjelder produksjon av opplevelser og trivsel for befolkningen.

Nytten av infrastruktur er knyttet til bruken av den. Begrepet «bruk» er sentralt, og her er også ett av hovedmomentene når det gjelder infrastrukturforbedringer. De har ikke nødvendigvis effekter kun for eksisterende brukere. Endringer i infrastruktur kan ha vidtrekkende konsekvenser i et stort influensområde. En kan for eksempel få omlokaliseringer av bosteder og næringsvirksomhet, altså helt nye regionaløkonomiske strukturer. Nettoeffekten av sparte transportkostnader og omlokaliseringer, korrigert for omlokaliseringskostnadene, er den realøkonomiske nytten av et prosjekt. Omfanget av omlokaliseringsvirkningene vil være forskjellige fra prosjekt til prosjekt, og partielle analyser av trafikkmessige primærvirkninger (der man ikke tar omsyn til omlokalisering) vil derfor lett kunne gi skjeve resultater.

Kostnadene ved et infrastrukturprosjekt er investerings- og driftskostnadene. Sammen med den neddiskonterte nytten av prosjektet gir de neddiskonterte kostnadene et uttrykk for det samfunnsmessige overskuddet av prosjektet. Dersom den neddiskonterte nytten er større enn kostnadene, er den faglige beslutningsregelen at prosjektet skal gjennomføres.

6.3.3 Noen sentrale transportpolitiske mål og virkemidler i Norge

Mål og virkemidler for norsk transportpolitikk kommer til uttrykk gjennom samferdselspolitikken, og da blant annet gjennom Nasjonal transportplan (NTP) og årlige budsjettdokumenter til Stortinget. I de årlige budsjettframleggene foreslås satsinger kommende år, inklusive eventuelle omorganiseringer i sektoren. NTP gir langsiktige strategier for transportutviklingen. For første gang ble i 1999 forslag til NTP for 2002-2011 lagt fram felles fra Jernbaneverket, Kystverket, Luftfartsverket og Statens vegvesen. Poenget med å legge fram et felles dokument var å bidra til bedre samarbeid og samordning mellom samferdselsetatene og dermed til en bedre og mer helhetlig transportstrategi. I forslaget til NTP 2002-2011 har en fokusert på følgende satsingsområder:

• Fremme mer miljøvennlig transport over hele landet og legge til rette for mindre biltrafikk i de største byene.

• Gjennomføre tiltak som gir markant reduksjon i de alvorligste ulykkene, med en målsetting om 200 færre drepte i trafikken i 2010.

• Legge til rette for effektive og forutsigbare transporter for næringslivet.

• Legge til rette for bosetting og næringsliv i distriktene.

Disse satsningsområdene reflekterer også de målsettinger som er knyttet til transportpolitikken. Et effektivt transportsystem er «en forutsetning for verdiskaping, sysselsetting og et konkurransedyktig næringsliv i hele landet», det «binder landet sammen og knytter Norge til utlandet», og det «bidrar til å «utjevne avstandshandikap og kompensere for ulikheter i menneskers livsforhold i ulike deler av landet» (NTP s. 7).

De rene tilgjengelighetsmålene er altså supplert med kvalitetsmålsettinger. I tillegg til god tilgjengelighet skal transportpolitikken altså bidra til å legge til rette for «effektivitet og forutsigbarhet», for «bosetting og næringsliv i distriktene», «færre ulykker» og «mer miljøvennlighet». Man ønsker altså å se transportpolitikken i sammenheng med andre mål.

NTP og budsjettdokumentene understreker behovene for å utbygge samferdselselsinfrastrukturen over hele landet og å se ulike typer transportinfrastruktur og - midler i sammenheng. Det understrekes også at veinettet alltid vil ha en dominerende betydning for samferdselstilbudet i et land som Norge. Samtidig ønsker man både å bygge ut i sentrale strøk, og da med vekt på kollektivtransport, og i distriktene. Nedenfor vil vi kort ta opp noen av virkemidlene i norsk transportpolitikk, der vi tar utgangspunkt i skillet mellom investeringer og drift av infrastruktur og andre transportpolitiske virkemidler.

Vei

Det er behov for å høyne standarden og på en del strekninger øke kapasiteten på stamveinettet, og utbedre øvrige riksveier. På det øvrige riksveinettet er bl.a. breddeutvidelser og fjerning av flaskehalser sentralt. Riksveiferjedriften er prioritert, og det gis høy prioritet til drift og vedlikehold. Det er høyt prioritert å bedre trafikksikkerheten på veinettet, både gjennom trafikant- og kjøretøyrettede tiltak og infrastrukturtiltak. Statens vegvesen ble omorganisert fra 1.1 2004. Den tidligere produksjonsvirksomheten ble skilt ut i et eget statlig aksjeselskap (Mesta AS). Alle nye produksjonsoppdrag fra Statens vegvesen blir nå konkurranseutsatt, og dette ventes å gi betydelige effektivitetsgevinster. Forvaltningsdelen er også omorganisert, bl.a. ved inndeling i fem regioner mot tidligere veikontor i alle fylker. Siktemålet med omorganiseringen er bl.a. en desentralisering og effektivisering.

I statsbudsjettet for 2003 prioriteres drift og vedlikehold, samt det en kaller «rasjonell anleggsdrift for igangsatte anlegg». En har også prioritert oppstart av enkelte nye prosjekter på stamveinettet. Investeringsnivået ligger i statsbudsjettet for 2003 en god del lavere enn det som er foreslått i NTP.

Kollektivtransport

Myndighetene ønsker å se vei- og kollektivtransporten i sammenheng, og da spesielt i de større byene. Statlige myndigheter satser særlig på å øke framkommeligheten, bedre miljøet og å bidra til velfungerende og trivelige bysamfunn når det gjelder satsingen på kollektivtransport.

Når det gjelder transporten utenom byene, vil kollektivtransporten i stor grad dekke behovet for den delen av befolkningen som ikke har tilgang på bil. Samlede subsidier for buss og hurtigbåt er på 3040 mill. kr utenom Oslo. Skiller vi ut det som går til større byer har vi igjen tilskudd på rundt 2091 mill. kr til utkanttransporter.

Jernbane

Drift og vedlikehold av jernbanen, samt sikkerhetstiltak, er prioritert i statsbudsjettet for 2003. Investeringsnivået ligger klart under nivået i NTP.

Utbygging av jernbanen er prioritert på trafikksterke strekninger, og der jernbanen har sin konkurransekraft, det vil si i og rundt de største byene. En fortsetter utbyggingen av noen strekninger, der dobbeltspor mellom Sandvika og Asker er den viktigste, og det pågår planlegging av andre viktige prosjekter. Samlede kjøp av jernbanetjenester er nå på 1,4 mrd. kroner. Skiller vi ut intercity- og nærtrafikk har vi 400 mill. kroner som kan knyttes til region- og lokaltog.

Flyplasser

Behovet for rask og god kommunikasjon over lengre strekninger har resultert i at det har vært utviklet et relativt finmasket nett av regionale lufthavner. Sammen med stamflyplassene har dette bidratt til at en del avstandsulemper har blitt redusert, spesielt for persontransport. Tradisjonelt har utbyggingen og driften av lufthavnnettet vært finansiert av brukerne, men med statlige tilskudd. Dette har skjedd gjennom en betydelig kryssubsidiering mellom trafikksterke og - svake flyplasser. Noen flyplasser er privat drevet.

Utviklingen av annen infrastruktur, og da spesielt veinettet, har bidratt til at konkurransen mot andre transportmidler har blitt sterkere, og det er etter hvert et spørsmål om det er samfunnsøkonomisk lønnsomt å beholde det finmaskede nettet av regionale flyplasser.

Omorganiseringen av luftfartsverket til et statlig aksjeselskap (Avinor AS) innebærer at ansvaret for en økonomisk forsvarlig drift av norske flyplasser flyttes nærmere markedet. Utbyggingen av Gardermoen har bidratt til at en større andel av inntektene som tjenes opp der, går til å betjene lån og å drive hovedflyplassen. Det innebærer at det blir mindre igjen til å drive flyplasser i resten av landet. Avinor har opplevd trafikknedgang og inntektssvikt de seinere årene. Disse forholdene har svekket Avinors muligheter til å kryssubsidiere bedriftøkonomisk ulønnsomme flyplasser. Det er derfor etablert en ordning med statlig kjøp av bedriftsøkonomisk ulønnsomme lufthavntjenester på Avinors regionale lufthavner. Beløpet over denne posten har økt betydelig de siste årene. Nye og forventede myndighetskrav i forbindelse med sikkerhet og beredskap i luftfarten vil skape utfordringer i forhold til å opprettholde dagens regionale lufthavnstruktur. Budsjettert beløp til kjøp av bedriftsøkonomisk ulønnsomme lufthavntjenester fra Avinor utgjør 250 mill. kroner for 2004.

Havner og annen infrastruktur til sjøs

Kystverket forvalter infrastrukturen til sjøs. Selv om havnene er et kommunalt ansvar, kanaliserer staten en god del midler til havneutbygging, for på den måten å påvirke havnestrukturen. Dette gjelder særlig fiskerihavner, men man søker også å bidra til en havnestruktur som tar hensyn til kystnæringenes transportbehov basert på sjøtransport langs hele kysten. En del havner, og da spesielt industrihavner, er private og knyttet til industrianlegg langs kysten.

Blant øvrige infrastrukturtiltak Kystverket har ansvar for, finner vi sikkerhet og framkommelighet langs kysten. Navigasjonssystemer basert på moderne teknologi er ett eksempel. I tillegg bidrar Kystverket til utvikling av farleder langs kysten og til å overvåke og samordne transportruter. Utbygging og drift av havner og annen infrastruktur finansieres i all hovedsak gjennom brukerne.

Statlige kjøp av kollektivtransporttjenester

Myndighetene kjøper kollektivtransporttjenester fra private og offentlige selskaper. I byene skjer dette i stor grad for å overføre en større del av trafikken fra bil til kollektivtransport (buss, tog, trikk, bane). Dette bidrar til å redusere presset på veiene og til å forbedre miljøet i byene. I mer perifere områder kjøper staten kollektivtransporttjenester for å sikre at visse linker tilbys. Dette gjelder særlig tog. Staten overfører penger til kollektivtransport som en del av rammetilskuddene til fylkeskommunene. Her prioriterer fylkeskommunene selv ruter som subsidieres.

En stor del av de statlige kjøp av kollektivtransporttjenester går til kjøp av jernbanetjenester i de store byene. Totalt kjøper staten persontransporttjenester fra NSB for om lag 1,4 mrd. kr per år. Innen jernbanen arbeides det nå med konkurranseutsetting av kjøp av persontransporter, i første omgang på Gjøvik-banen og Vossebanen.

De viktigste grunnene for tilskudd til kollektivtrafikk, er å effektivisere kapasitetsutnyttelsen for kollektivnettet og forbedre tilbudet. Ofte er konsesjon for ruter gitt til en tilbyder, med fare for at denne utnytter sin markedsmakt til å prise transporten høgere enn det som er samfunnsmessig optimalt (pris er ikke lik marginalkostnad). Samtidig vil det kunne være bedriftsøkonomisk ulønnsomt å tilby ruter uten statlige kjøp, dersom det er store faste kostnader knyttet til tilbudet. Derfor nyttes i økende grad tidsavgrensede anbud og kvalitetsavtaler, som binder selskapet til et visst tilbud og en viss pris, og der statlige kjøp av tjenestene inngår som en del av rammebetingelsene.

Bompengefinansiering

Hovedmålet med dagens bompengeordninger er primært som finansieringsløsning for realisering av flere veiprosjekter. Bompenger skal være et supplement til ordinær bevilgning til riksveiinvesteringer, men er blitt en viktig del i finansiering av nye veier. Gjennom bompenger har det vært mulig å forsere en rekke prosjekter. Bompenger brukes i dag i finansiering av stamveiprosjekter, i byer (bomringer) og til prosjekter på øvrige riksveier, bl.a. ferjeavløsningsprosjekter.

Ulempen med bompengeprosjekt er at avgiftene lett blir så høye at trafikantene velger å kjøre på den gamle veien i stedet for å utnytte den nye, der det er ledig kapasitet og lave marginalkostnader. Når vi først bygger en ny vei, er det ressurssløsing målt samfunnsøkonomisk om bomsatsene settes så høyt at vi får stor avvisning. Tar vi hensyn til kostnadene ved skattefinansiering kan vi søke oss frem til optimale bompengesatser. Av samlede inntekter fra bomfinansiering i 2002 på 3,2 mrd. kroner, kommer omtrent 1,5 mrd. kroner fra bomringene i Oslo, Kristiansand, Stavanger, Bergen, Trondheim og Tromsø.

Ferjedrift

Dette dekker både fastlandsforbindelser og riksveiferjer. Staten kjøper tjenester for å sikre at ferjene går, dvs. for å sikre tilgjengeligheten. Dette gjelder særlig riksveiferjene. En prøveordning med anbud, til erstatning for en ordning med rammetilskudd, på riksveiferjedriften, har gitt kvalitetshevning i form av nyere ferjer, økt kapasitet og økte frekvenser, samt nattilbud. Dette har samtidig gitt effektivitetsgevinster, dels ved at driftsmarginene for ferjeselskapene er redusert, dels gjennom andre bemanningskrav på nye ferjer. Samlet sett kjøper staten og fylkene ferjetjenester for 1410 mill. kroner, og ca. 950 mill. kroner av dette er kjøp fra det vi kan karakterisere som utkantferjer.

Hurtigruta

Hurtigruta anløper daglig steder i distriktene som mangler alternative transportløsninger. Staten kjøper tjenester fra hurtigruta for drøyt 180 mill. kroner per år.

Lufttransport

En viktig del av statlige kjøp av transporttjenester skjer gjennom kjøp av tjenester fra bedriftsøkonomisk ulønnsomme flyruter. Dette gjøres for å sikre tilbudet der markedet ikke er stort nok i seg selv. Årlig kjøper staten for 400 mill. kroner til dekning av drift av flyruter på kortbanenenettet (anbudskonkurranse hvert tredje år). Kostnadene for dette beløper seg til en knapp tredel av kostnadene for kjøp av persontransporttjenester fra NSB.

Transportstøtteordninger for godstransport

Etter reglene i EØS-avtalen kan myndighetene kompensere for lange avstander til markedet gjennom transportstøtte for enkelte typer godstransport. Dette virkemiddelet har vært lite brukt i Norge de seinere år, bortsett fra at den differensierte arbeidsgiveravgiften i en overgangsfase har vært notifisert som en transportstøtteordning. I forbindelse med endringene i ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift fra 2004, gjeninnføres transportstøtteordningen for en del typer godstransport. Det stilles sterke krav til dokumentasjon av merkostnadene ved lange avstander for å kunne støtte hver enkelt slik transport.

6.3.4 Effekter av transportpolitikk for transportpolitiske mål

Nettet av transportinfrastruktur er i store trekk gitt fra historien. Store endringer i dette nettet skjer dersom helt nye transportårer åpnes, eller dersom nye transportmidler tas i bruk. Eksempler på store endringer er de regionale flyplassene, som begynte å komme mot slutten av 1960-årene. Mer vanlig er at transportnettet forbedres marginalt gjennom lokaliserte utbedringer, fjerning av flaskehalser eller kapasitetsutvidelser. Vi vil derfor konsentrere oss om å se på effekter av transportpolitikk i form av mindre endringer i transportnettet, samt i form av kjøp av transporttjenester, for tilgjengeligheten.

Investeringsbeslutninger - virker NKA?

Nytte-kostnadsanalyser (NKA) er det viktigste beslutningsgrunnlaget når det gjelder investeringer i infrastruktur. For gitt kalkulasjonsrente neddiskonteres framtidig verdsatte nytte og kostnader knyttet til et prosjekt. Dersom inntektene er større enn utgiftene bør prosjektet gjennomføres, og omvendt. Det bærende prinsipp i en samfunnsøkonomisk vurdering er at nytten av et tiltak bidrar til å bedre økonomisk effektivitet. Effektiviteten forbedres dersom nytten av et tiltak overstiger kostnadene til investeringer og drift. Dette forutsetter at man klarer å kvantifisere alle inntekter og utgifter, også de av dem som påføres andre enn dem som framstår som direkte brukere av tiltaket eller de av dem som er vanskelig kvantifiserbare. Det forutsetter også at de prisene som brukes er de samfunnsøkonomisk riktige.

Som regel brukes NKA til å se på marginale endringer i transportnettet, ikke til analyser av større endringer av typen hovedflyplass. En godt gjennomført NKA bør, ifølge Bråthen mfl. (2003), være tilstrekkelig som beslutningsgrunnlag på prosjektnivå. Virkningene av å bryte med det effektivitetsprinsippet dette impliserer er knyttet til om det bygges ut for lite eller for mye infrastruktur. Dersom det bygges ut for lite, vil transportkostnadene være høgere enn de bør i forhold til et kostnadsdekningsprinsipp. Dette fører til høgere transportkostnader enn ved optimal utbygging, noe som kan bidra til å hindre økonomisk utvikling. Dersom det derimot bygges ut for mye transportinfrastruktur, kan kostnadene bli overført til andre, ved at gode prosjekter andre steder ikke realiseres eller ved en generell beskatning.

Transportinfrastruktur kjennetegnes ved at det er et gode som brukes bokstavelig talt underveis i en eller annen produksjonsprosess, gjennom transport av arbeidskraft, varer og tjenester, eller ved produksjon av opplevelser og trivsel (tilgjengelighet til dette) for befolkningen. Nytten av transporttiltak vil være knyttet til selve bruken av transporten. Transporttiltak kan ha vidtfavnende konsekvenser i et betydelig influensområde, blant annet ved at det påvirker lokaliseringsfaktorer for befolkning og næringsliv, og ved at det dermed kan føre til omlokaliseringer. Slike omlokaliseringseffekter er vesentlige deler av en NKA, idet analyser som bare ser på trafikkmessige primærvirkninger av prosjektet vil kunne gi skjeve resultater. Omfanget av sekundærvirkningene vil variere mellom prosjekter, og de er ofte større i forbindelse med tiltak som har virkninger i et lokalt eller regionalt transportnettverk eller i forbindelse med tiltak som fjerner vesentlige flaskehalser, enn i forbindelse med tiltak som er av mindre omfattende karakter.

Forholdet mellom nytte og kostnader vil variere mellom prosjekter. Gitt at alle forhold som skal være med i analysen er inkludert, vil NKA, i tillegg til å fastslå enkeltprosjekters individuelle lønnsomhet, også kunne brukes til å rangere prosjekter.

Dette bringer oss over til fordelingsperspektivet og NKA. I norsk debatt om valg av utbyggingsprosjekter, og da implisitt rekkefølgen mellom dem, står forholdet mellom effektivitet og fordeling sentralt. NKA er i liten grad egnet til å vurdere fordelingsvirkninger, men de kan brukes til å kartlegge tap og vinning for ulike grupper. Analyseverktøyet vil egne seg bedre som beslutningsgrunnlag, jo mindre fordelingseffektene av et gitt tiltak er. Analyser (se Bråthen mfl. 2003, s. 23) viser at rangering av veiprosjekter etter fallende lønnsomhet ikke har hatt vesentlig innvirkning på den utbyggingsrekkefølgen som til slutt har blitt vedtatt av Stortinget. Dette indikerer at andre begrunnelser, som fordelings- eller distriktspolitikk, har vært viktige.

Rene overføringer av ressurser mellom aktører i en økonomi, uten at det oppstår netto endring i samfunnets ressursbruk eller nytte, vil fort kunne bære preg av å være et nullsumspill der noen vinner og andre taper. Dersom de som er vinnere har større nytte av ressursoverføringen enn dem som taper, vil vi ha en realøkonomisk gevinst. Dette skyldes at inntekten som skapes har større nytte i sin nye anvendelse enn i den opprinnelige. For eksempel vil utflytting av arbeidsplasser fra et pressområde til et område med svakt sysselsettingsgrunnlag og lav inntekt kunne skape en netto nyttevirkning som kan begrunne ressursoverføringen. Dette henger sammen med at grensenytten av en inntektsendring varierer mellom områdene. I tråd med dette er effektivitetskriteriet i samfunnsøkonomiske analyser formulert som at et tiltak er lønnsomt så lenge vinnerne kan kompensere taperne, og fortsatt komme bedre ut enn uten at prosjektet realiseres. Det stilles likevel ingen krav til at slik kompensasjon faktisk skjer.

Det er fullt mulig å inkludere fordelingsvirkninger i NKA, men den innebærer bruk av velferdsvekter. Dette er informasjonskrevende. I NOU 1997:27 Nytte-kostnadsanalyser anbefales derfor ikke slik bruk av velferdsvekter. I stedet anbefales at NKA gjennomføres uvektet, men at man supplerer disse med

1. en beskrivelse av fordelingsvirkningene av tiltaket for ulike grupper,

2. en redegjørelse for hvor følsom lønnsomheten til tiltaket er for ulike preferanser om fordeling, og

3. en redegjørelse for kompensasjonstiltak (avbøtende tiltak) i tilfeller der samfunnsøkonomisk lønnsomme prosjekter har uheldige fordelingsvirkninger.

NKA er ment å skulle være en del av et beslutningsgrunnlag, både når det gjelder hvilke samferdselsprosjekter som er lønnsomme og når det gjelder hvilken rekkefølge de bør bygges ut i. Når NKA suppleres med 1-3, blir beslutningsgrunnlaget utvidet, noe som burde kunne bidra til at beslutningene som fattes blir mer i tråd med samfunnets preferanser.

Effekter av investeringer i infrastruktur for tilgjengelighet

Gitt at beslutningskriteriene slik de er presentert ovenfor ligger til grunn for valg av utbyggingskriterier og - rekkefølge, vil beslutningene være rasjonelle i et samfunnsmessig perspektiv. En kombinasjon av effektivitets- og fordelingskriteriene for utbygging gir det samfunnsmessig optimale utbyggingsmønster. Det impliserer at all transportinfrastrukturutbygging er gunstig for samfunnet, i den forstand at de ressurser som settes inn gir ønsket avkastning.

Et annet spørsmål, og kanskje viktigere, er i hvilken grad investeringer i transportinfrastruktur bør bidra til å løse samfunnets fordelingsproblemer, eller om en alternativt bør satse på virkemidler som er mer rettet direkte inn mot fordelingsproblemene og bygge ut infrastrukturen etter lønnsomhetskriteriet. Dette er en stor diskusjon, der det vil være faglig og politisk uenighet, og der objektive svar er vanskelige å komme fram til. Ulike politikkområder virker dels i samme, dels i forskjellige retninger, og i tillegg ønsker myndighetene ofte å oppnå flere målsettinger med samme virkemiddel. Noen mål er komplementære, mens andre er subsidiære. Derfor finnes det ikke noe klart og entydig svar på hva som er best for samfunnet totalt sett. Lenger enn dette ønsker vi ikke å gå i denne diskusjonen.

Virkninger av annen transportpolitikk for tilgjengelighet

Virkningene av investeringer i og drift av transportinfrastruktur kan ikke sees på uavhengig av annen transportpolitikk. Vi vil ikke her omtale de ulike tiltakene i detalj. Poenget er at staten kjøper transporttjenester med det siktemål å bidra til et vel fungerende nettverk av transporter. Statlige kjøp av transporttjenester bidrar dels til å opprettholde linjetransport over lenger avstander (fly, bane, hurtigruta, ferjer), dels til kollektivtransporter i byene.

6.3.5 Effekter av transportpolitikk for regional utvikling

Transportpolitikk er tillatt etter EUs regler. Det betyr at bygging av transportinfrastruktur er blant de tiltak nasjonale myndigheter kan gjennomføre uten å være i konflikt med regelverket. Samtidig er ett av de viktigste formålene med investeringer i transportinfrastruktur at de skal bidra til økt avkastning på private produksjonsfaktorer.

En av målsettingene med transportpolitikken er at den skal bidra til regional utvikling og oppfyllelse av distriktspolitiske mål. I Nasjonal transportplan heter det blant annet at politikken skal bidra til å utvikle robuste regioner over hele landet. Spørsmålet er om den gjør det. Hvordan dette spørsmålet bør besvares avhenger av hvilket utgangspunkt man tar, blant annet hvilke transportpolitiske tiltak en ser på. Nedenfor vil vi drøfte noen påstander knyttet til effekter av transportpolitiske tiltak for regional utvikling på relativt fritt grunnlag.

Har transportpolitiske tiltak ønskede utviklingseffekter?

Vi har ovenfor pekt på at transportnettet, sammen med (muligheten for) effektive og frekvente transporter, er viktig for tilgjengelighet. Et godt utbygd transportnett kan til en viss grad kompensere for avstandsulemper. I et langstrakt land som Norge er transportnettet sannsynligvis viktig for å kunne utnytte ulike regioners fortrinn, så vel som for å kunne sikre at bosettingsmålet oppfylles. Det er likevel svært vanskelig å ha kvalifiserte meninger om hvordan utviklingen ville vært uten transportnettet, og det er også uenighet om hvilke effekter en gitt utbedring av transportnettet har for utviklingen i regioner. Denne problemstillingen minner om problemet med høna og egget, eller det kontrafaktiske problemet, som er framtredende i alle typer konsekvensanalyser. Spørsmålet som stilles i overskriften er derfor umulig å svare sikkert på, men vi kan peke på noen momenter og sette opp noen kriterier for hva som skal til for at tiltakene skal ha ønsket effekt. Når vi snakker om effekter her, snakker vi om langsiktige, dynamiske effekter, ikke om kortsiktige effekter i investeringsfasen.

Som vi har vært inne på ovenfor, er et hovedformål med investeringer i offentlig infrastrukturkapital å øke avkastningen på produksjonsfaktorer i privat sektor - det vil si produktivitetsforbedringer. Investeringer i infrastruktur er stedsspesifikke, i den forstand at de bedrer tilgjengeligheten for de steder som har glede av dem. Dersom investeringene virkelig gir ønsket effekt i en region, øker denne regionens fortrinn som lokalitet for ulike typer (transportavhengig) virksomhet. Dette kan igjen medføre at aktivitet overføres fra regioner som ikke har samme tilgang på infrastruktur.

Spørreundersøkelser (referert hos Bråthen mfl. 2003) viser at bedriftsledere rangerer et godt transportnett blant de viktigste lokaliseringsfaktorene. For industriproduksjon er kvaliteten på veinettet rangert som en markert viktigere faktor enn andre infrastrukturelementer.

Noen av de refererte, utenlandske analysene hevder at motorveinettet har stor innflytelse på lokaliseringsbeslutninger generelt, og på fordeling av sysselsetting i industrien spesielt. Det hevdes også at investeringer i motorveier gir høgere avkastning i form av lokal økonomisk vekst enn offentlige overføringer rettet direkte inn mot å stimulere til økt etterspørsel og sysselsetting i regionen. Dette er et viktig funn, som kanskje ikke er direkte overførbart til norske forhold. Systemer av motorveier finnes knapt i Norge, men vi har noen rundt de største byene. Spørsmålet er i hvilken grad vi kan trekke paralleller mellom analyser basert på spørreundersøkelser i mer urbaniserte og tett befolkede land, med betydelig mer utviklet veinett, enn Norge.

Bosettingsmønsteret påvirkes også av avstandsforhold og transportnett. Dersom en tar utgangspunkt i at befolkningen ønsker kortest mulig avstand til arbeidsplassen, vil gode transportmuligheter innebære at bosettingsradien rundt en gitt arbeidsplasslokalisering er større, enn dersom transportmulighetene er dårligere. Det potensielle pendleromlandet øker med andre ord med tilgjengeligheten til sentrum. Dette er spesielt viktig rundt byer. I de største byene spesielt er også kollektivtransporten en viktig tilgjengelighetsfaktor.

Man kan diskutere hvilke forhold som påvirker regionale vekstprosesser, om regional vekst og regional utvikling er det samme og så videre. Dersom man antar at regionaløkonomisk vekst er grunnlaget for regional utvikling, kan vi begrense oss til å diskutere hvilke forhold som påvirker regionaløkonomisk vekst. Noen faktorer bidrar til å konsentrere aktivitet, mens andre bidrar til å spre den.

Blant de faktorene som bidrar til å konsentrere økonomisk aktivitet (sentripetale krefter), finner vi eksistensen av fasiliteter som naturlig ligger i sentrum (hovedflyplass, store havner med mer), markedsbetingede eksterne virkninger, markedsnærhet i ferdigvare- og innsatsvaremarkedet, samt arbeidsmarkedets robusthet og størrelse. Noen av de faktorene som bidrar til spredning av aktivitet (sentrifugale krefter) er arealkostnader, pendlerkostnader og øvrige betalbare kostnader (som oftest høyere i sentrum enn utenfor) og negative eksterne virkninger (køkostnader, forurensning). Dersom transportkostnadene relativt til andre kostnader er høge, vil bedrifter ønske å lokalisere seg sentralt, mens lave transportkostnader, eller reduksjoner i dem, vil trekke produksjon til distriktene.

6.3.6 Utvalgets vurderinger

Virkemidlene i transportpolitikken er rettet inn både mot sentrale områder og distriktene. Blant virkemidlene er innkjøp av ferjetjenester, hurtigbåttjenester, regionale luftfartstjenester, busstilbud, jernbanetilbud samt hurtigrutetilbudet. Omfanget av offentlige innkjøp som er distriktsbegrunnet er på rundt 4,3 mrd. kroner årlig. I tillegg bruker vi årlig betydelige beløp over statsbudsjettet til utbygging av veinettet i distriktene samt til veivedlikehold.

Det store spørsmålet er hvilken effekt slike tiltak har på næringsliv, sysselsetting, vekst og velferd. Det regionale kortbanenettet har vært studert grundig i nyttekostnadsanalyser, med positive konklusjoner. Også ferjetilbudet har stor samfunnsøkonomisk nytteverdi mange steder, forutsatt at trafikkunderlaget er tilstrekkelig stort.

Flere undersøkelser viser at sammenhengen mellom forbedringer i transportnettet og regionale vekstprosesser ikke er enkel, og at den slett ikke er entydig. Det er avtakende marginal nytteverdi knyttet til forbedringer i transportnettet. Det betyr at jo dårligere utbygd det er i utgangspunktet, desto større er mulighetene for at forbedringer kan bidra til å generere økonomisk vekst. Spesielt gunstig er det dersom en fjerner flaskehalser og/eller sentrale «missing links». Dette vil kunne føre til betydelig bedret tilgjengelighet, og at til regioner åpnes opp, både når det gjelder transport av ferdigvarer og innsatsfaktorer. Samtidig er det slik at transport går begge veier. Fjerning av barrierer kan derfor også føre til at virksomheter med geografiske monopoler, kanskje spesielt innenfor personrettet tjenesteyting, blir konkurrert ut av bedrifter som kommer nærmere.

En region med lavt utviklingspotensial vil i mindre grad nyte godt av transporttiltak enn en region med høgere utviklingspotensial. Dersom tiltaket rettes inn mot å bedre tilgjengeligheten for en region med en reserve av godt kvalifisert arbeidskraft og et ekspansivt næringsliv, vil effekten av tiltaket for regional vekst være større enn dersom regionen er mindre ekspansiv. Dette er et argument for å satse på de sterke regionene når nye transporttiltak skal utløses. Mot dette argumentet kan en hevde at de svakere regionene er svakere blant annet fordi tilgjengeligheten er dårlig, og at man derfor heller bør satse på tiltak overfor disse regionene. Dersom regionen som får bedre tilgjengelighet har et velutviklet industrielt og politisk miljø og tradisjon, kan dette bidra til å løse ut det vekstpotensialet som måtte eksistere.

Sammenhengen mellom transporttiltak og vekst er usikker, slik at andre faktorer også må være til stede for at potensialet utløses. Transporttiltak og annen politikk, for eksempel i form av å legge arealer og andre forhold til rette for næringsetableringer, kan virke i samme retning. God tilgjengelighet er med andre ord en nødvendig, men ikke tilstrekkelig, betingelse for vekst. Når flere forhold er oppfylt samtidig, vil investeringer i infrastruktur kunne være utløsende. Det er imidlertid ikke slik at investeringer i infrastruktur styrer fraflytting. Veiutbygging har stor grad av politisk styrbarhet. Utvalget mener at transportinfrastruktur fortsatt bør framstå som et viktig regionalpolitisk virkemiddel.

En statig større del av kollektivtrafikktjenestene vil bli kjøpt etter anbud, men myndighetene bestemmer hvilken kvalitet som legges inn ved utforming av anbudsgrunnlaget. Derfor er styrbarheten stor her. Utvalget mener at det er gode begrunnelser for at myndighetene skal kjøpe inn transporttjenester på et nivå som i dag, men vi ser ikke for oss at omfanget økes vesentlig framover.

6.4 Postområdet

6.4.1 En kort omtale av politikkområdet

En effektiv og landsdekkende posttjeneste er en vesentlig del av den samfunnsmessige infrastrukturen, og har direkte betydning for bedrifters og innbyggeres muligheter til å delta i økonomiske aktiviteter og øvrig samfunnsliv. Økende globalisering og teknologisk utvikling har etter hvert økt presset for konkurranse og liberalisering innenfor sektorer som post, elektrisitet, tele- og transportsektoren, tjenester som har vært offentlige monopoler i de fleste europeiske land (Nordisk Ministerråd 2001). Dette var bakgrunnen for å gi det norske postverket en friere organisatorisk stilling til å drive sin virksomhet basert på forretningsmessige prinsipper. Vi fikk etableringen av Posten Norge BA som særlovsselskap i 1996 med Samferdselsministeren som generalforsamling. Fra 1. juli 2002 ble Posten omgjort til aksjeselskap, Posten Norge AS. Blant annet innebærer dette muligheter til å inngå samarbeid med andre postselskaper og ha egen virksomhet i andre land.

Konsesjonsbetingelsene og tilsynet med at de etterleves er nå statens fremste styringsvirkemiddel. Konsesjonen bidrar til å regulere ansvarsforhold og formalisere roller. I konsesjonen fastsettes mange sentrale forpliktelser med hensyn til leveringspliktige tjenester, tilgang og kvalitet på tjenester, samt regler for å hindre kryssubsidiering og sikre kostnadsbaserte priser. Eksempler er kriterier om rettidighet på forsendelser, bestemmelser om at det skal være ekspedisjonsenheter i alle kommuner, og en hovedregel om postombæring 6 dager i uken. Konsesjonen inneholder dessuten nærmere spesifikasjoner om rapporteringsrutiner for å kunne måle og dokumentere at disse kriteriene blir overholdt. Statens kontrollinstans er Post- og teletilsynet som er underlagt Samferdselsdepartementets generelle instruksjonsmyndighet.

Tjenestene som leveres av Posten AS (heretter Posten) er basert på bestemmelsene i Postloven. Postloven omfatter formidling av landsdekkende postsendinger mot vederlag. Postloven bruker betegnelsen postsending for brevpost inntil 2 kg, aviser og blad i abonnement inntil 2 kg og lettgods (det vi i dagligtale kaller pakker) på inntil 20 kg. Som formidling regnes innsamling, sortering, transport og/eller utlevering av postsendinger. Loven definerer videre operatørene i denne virksomheten som enhver som i ervervsvirksomhet formidler landsdekkende postsendinger.

Norge er gjennom EØS-avtalen pliktig til å følge EU-direktivet 97/67 EC On common rules for the development of the internal market of Community postal services and the improvement of quality of service (postdirektivet). Postdirektivet setter minstekrav til hvilke tjenester medlemslandene skal sikre. Videre gir postdirektivet medlemslandene mulighet til å reservere noen posttjenester for den som er tilbyder av de leveringspliktige tjenestene, dersom det anses nødvendig for å sikre forsvarlig drift. I rådsdirektivet legges det opp til en viss grad av harmonisering i forhold til hva som skal inngå i eneretten i de ulike medlemslandene. Det er blant annet utformet bestemmelser om postkategorier, vektgrenser og kvalitetskrav. I tillegg har direktivet et krav om universelle tjenester «Universal Service Obligation» (USO), som pålegger landene å sikre brukerne likeverdige posttjenester i hele landet til akseptable priser (affordable prices) basert på nærmere angitte kvalitetskriterier. Disse posttjenestene skal omfatte brev, aviser, tidsskrifter i abonnement og pakkepost. Denne USO-forpliktelsen er i tillegg regulert av nasjonale forordninger. Nordisk Ministerråds gjennomgang av posttjenestene i de ulike nordiske land (Nordisk Ministerrråd 2001), konkluderer med at denne tjenesten holder en høy kvalitet, og at de nordiske land derfor ikke har problemer med å oppfylle postdirektivets bestemmelser.

Posttjenester er i det hele tatt en viktig forutsetning for samarbeid og kommunikasjoner over landegrensene. EU legger opp til en gradvis liberalisering av postmarkedet. I Directive 2002/39 EC Amending Directive 97/67/ EC with regard to further opening to competition of Community Postal services(endringsdirektivet) er det fastsatt en trinnvis nedtrappingsplan for eneretten fram mot 2009. Innen dette året skal EU ha vurdert om postmarkedet bør liberaliseres fullt ut, men det er ikke fastsatt noen endelig dato for full liberalisering.

I forbindelse med den pågående konsesjonsrevideringen i 1999, la Norge opp til å tilpasse seg EU-direktivets endringer. Dette var også bakgrunnen for at Regjeringen 21. februar 2003 la fram forslag til endringer i postloven, slik at Postens enerettsområde reduseres til brevpost inntil 100 gram og med en pris inntil tre ganger grunntaksten fra 1. juli 2003. Fra samme tidspunkt åpnes det for full konkurranse på post til utlandet. Endringen i postloven betyr at Postens enerettsområde gradvis reduseres.

Statlige kjøp av posttjenester skal sikre et likeverdig tjenestetilbud til alle, også innenfor de bedriftsøkonomisk ulønnsomme delene av landet. Beregningsgrunnlaget for statlige kjøp av posttjenester er merkostnader i postnettet minus monopoloverskuddet. Omfanget av de statlige kjøpene av posttjenester har vært i gjennomsnitt om lag 455 millioner kr per år i perioden 1993-1998. For årene 1997 og 1998 utgjorde dette henholdsvis 3,7 prosent og 4,7 prosent av Postens omsetning (Fjell mfl. 2000). Riksrevisjonen, 1999, s. 5 uttaler: «Tilskuddsbeløpene har hvert år vært lavere enn Postens kostnadsoverslag for opprettholdelse av de ulønnsomme posttjenestene. Inntil nå har det derfor ikke vært direkte kobling mellom den offentlige betalingen og det kostnadsanslagene skulle tilsi.» Dette blir imidlertid, i følge Fjell mfl. (2000), et tolkningsspørsmål, i og med at Posten i den samme perioden har mottatt såkalt restruktureringstøtte, og at disse to beløpene i sum gir overdekning. I tildelingsbrevet for Statsbudsjettet 2003 ble det vedtatt å bevilge 305 mill. kr for betaling av ulønnsomme posttjenester. Samtidig ble lagt til grunn at det skal betales et utbytte på 30 prosent av selskapets overskudd etter skatt. I post 80 i tildelingsbrevet til Posten Norge er dette budsjettert til 54 mill. kroner. Endelig utbytte vil imidlertid bli fastsatt av generalforsamlingen i Posten.

Bemanningen i Posten AS var vel 19 000 ansatte i tredje kvartal 2002. Tallet på årsverk vokste i perioden 1991-97 med 3 prosent, mens det i perioden 1997-2000 var en tilbakegang på 6 prosent (Lie 2003). Etter år 2000 har det totale antallet ekspedisjonsenheter økt med 14 prosent og utgjør dermed omtrent tre ganger så mange som antallet kommuner (tabell 6.5).

I 2001 var det i følge Posten 422 000 husstander som ble betjent av et landpostbud, mens tilsvarende antall var ca 500 000 i 1995, en reduksjon som må sees i lys av at stadig mindre andeler av befolkningen bor utenom tettbygde strøk. Landpostruter etableres der grunnlag for faste salgs- og serviceenheter ikke er tilstede. Det er nok konsesjonsbestemmelsene mer enn markedsutviklingen som har vært utslagsgivende for at antall ekspedisjonsenheter er blitt opprettholdt.

6.4.2 Gjennomgang av virkemidler og målsetteringer

Ordningen med enhetsporto innebærer at prisen for å sende et brev er den samme uansett transportavstand og størrelsen på de øvrige kostnadene. Myndighetene har dermed sikret seg at prisene for prioriterte sendinger har vært geografisk enhetlige og rimelige. Prisene for andre forsendelseskategorier fastsettes av Posten ut fra en markedsmessig vurdering.

Overskudd fra enerettstjenester i lønnsomme områder skal benyttes til å dekke underskudd i samme tjeneste i ulønnsomme områder. Annen anvendelse av overskuddet fra enerettsområdet kan bare gjøres der hvor kryssubsidieringen (sammen med bevilgningen fra staten til kjøp av posttjenester) er et ledd i finansieringen av leveringspliktige tjenester som er bedriftsøkonomiske ulønnsomme for Posten. Øvrige merkostnader dekkes gjennom statlige kjøp.

Postmarkedet har fra gammelt av vært i en særstilling ved at Statens postselskap har hatt enerett på store deler av markedet, men etter hvert har rammebetingelsene for postområdet endret seg med mer presise grenser om hva som skal omfattes av denne eneretten. Samtidig har det vokst fram nye tjenester utenfor det tradisjonelle enerettsområdet. Eksempler er salg av konsertbilletter og utførelse av budtjenester. På denne måten har postmarkedet blitt mer åpen for konkurranse med andre aktører. Samtidig reiser det nye problemstillinger når det gjelder avgrensningen av eneretten, framtidig regulering og tilrettelegging for like vilkår og konkurranse i postmarkedet (Post- og teletilsynet 2002).

6.4.3 Vurdering av regionale og distriktspolitiske effekter

Målt i sysselsetting er hovedtendensen i postområdet preget av sentralisering (Lie 2003), noe som både kan forklares gjennom økt automatisering, økt tjenestespekter og kompetansebehov. Vi har ikke nyere regionaliserte tall enn de fra 2000, men det er grunn til å tro at den omfattende omleggingen fra selvstendige postkontor til kontraktspostkontor ikke i vesentlig grad har endret på hovedmønsteret som vi her har skissert. Det er heller ikke slik at redusert bemanning hos Posten nødvendigvis innebærer at denne type jobber forsvinner i et lokalsamfunn, men at det heller dreier seg om skifte av arbeidsgiver. Samdrift mellom post og butikk har i enkelte lokalsamfunn vært et viktig bidrag til fortsatt å kunne opprettholde detaljhandel på stedet. Med regionalpolitisk begrunnelse har myndighetene, gjennom konsesjonen, pålagt Posten å ha minst ett postkontor i hver kommune. Dette kravet har til tross for omfattende omlegginger av ekspedisjonsnettet blitt opprettholdt.

Et viktig målepunkt i forhold til posttjenestenes kvalitet er framsendelsestid. Posten har, med et par unntak, holdt god margin i forhold til de kravene som er stilt (Post- og Teletilsynet 2002, Posten 2002). I andre halvdel av år 2003 har myndighetene bedt Posten om å dokumentere at målekriteriene også holder for Finnmark. En etterlyser dermed at kriteriene som hittil har vært basert på et mål som skal oppfylles på nasjonalt nivå, også skal analyseres på regionalt nivå. Resultatene av dette analysearbeidet som omfatter Finnmark er ennå ikke kjent.

Posten har etter omleggingen til AS fått tydeliggjort både de forretningsmessige kravene som stilles, og kravene om samtidig å ivareta samfunnspålagte oppgaver. De to målsettingene kan være vanskelig å forene. Posten kan isolert sett ønske å tilpasse kostnadsnivået på en slik måte at selskapet er konkurransedyktig i de delene av markedet som er av sentral bedriftsøkonomisk betydning. Kostnadsmotiverte reduksjoner i antall postkontor, for å bli mer konkurransedyktig i de delene av markedet som har (eller vil få) størst bedriftsøkonomisk betydning, kan komme i konflikt med hensynet til å opprettholde servicenivået overfor inntektsmessig sett marginale brukergrupper (Rusten og Kjerstad 1999). En mer kostnadsorientert prising, basert på en geografisk differensiering, vil lett komme i konflikt med kravet om å gi et landsdekkende tilbud til rimelig pris og god kvalitet slik formuleringen i konsesjonen tilsier.

6.4.4 Utvalgets vurderinger

Omleggingen av Posten fra statlig etat til særlovsselskap, og videre til aksjeselskap, har forandret statens styringsmuligheter. I dag er det konsesjonsbetingelsene, og oppfølgingen av disse, som sår sentralt i forhold til å opprettholde tjenestene på et akseptabelt nivå i distriktene. Nokså stringente krav om antall ekspedisjonssteder, leveringsdager, enhetsporto og rettidighetskrav sikrer, etter utvalgets oppfatning, at tjenesten holder et rimelig likeverdig nivå i hele landet.

Teknologiske og markedsmessige endringer innebærer omfattende omlegginger og bemanningsreduksjoner, og en mer kompetanseintensiv og sentralisert drift. Forretningsmessige begrunnelser gjør også sitt til at myndighetene ikke griper inn så lenge tjenestetilbudet holder et forsvarlig nivå. Som arbeidsplass i distrikts-Norge har Posten fått en betydelig svekket posisjon.

En framtidig situasjon med skiftende eller flere postaktører vil bli en betydelig utfordring når det gjelder å påse at konsesjonsbetingelsene til enhver tid blir oppfylt. Stadig skjerpede forretningsmessige hensyn kan lett komme til å true tjenestetilbudet overfor marginale grupper og distrikter. Tilsynet bør, etter utvalgets oppfatning, også innhente analyser på regionalt nivå når det skal sjekke om konsesjonsbetingelsene oppfylles. Samferdselsdepartementets pålegg høsten 2003 om at Posten Norge skal gi opplysninger som viser hvor lang tid postgangen i Finnmark tar, er et tiltak som går i en slik retning. For å virke skjerpende bør slike tall offentliggjøres.

6.5 IKT- og telesektoren

6.5.1 Infrastruktur for IKT

Elektroniske kommunikasjonsnettverk er en viktig bærebjelke i det moderne kunnskapssamfunnet. Infrastrukturen bak dette er telenettet, som omfatter faste og trådløse installasjoner. Landsdekning og åpen tilgang er viktig for å sikre lik tilgang til informasjon for alle, uavhengig av lokalisering. Det er to viktige teknologiske faktorer bak utviklingen av moderne kommunikasjonsnett. Den ene er digitaliseringsteknologien, som har økt overføringshastigheten og mengden informasjon som kan sendes over nettet. Den andre er utviklingen av trådløs kommunikasjon (mobile tjenester). Sammen med utviklingen av fiberoptiske transportnett har dette bidratt nærmest til å eliminere betydningen av avstand når det gjelder kommunikasjon og informasjon som kan leveres i elektronisk form. Internett har vokst fram i forlengelsen av denne utviklingen. Nettet har på mange måter revolusjonert elektronisk kommunikasjon og informasjonsutveksling nasjonalt og internasjonalt, og det er i ferd med å erstatte mer konvensjonelle kommunikasjonsformer, som brevpost og taletelefoni.

Historisk har televirksomhet vært drevet av statsmonopoler, med den begrunnelse at dette er et naturlig monopol hvor 80-90 prosent av kostnadene ligger i nettet og tilhørende infrastruktur. Televerket hadde monopol på telenett, på terminalutstyr som telefonapparater etc., på installasjon av telefon og på alle former for nettbaserte teletjenester. Som gjenytelse for sin enerett måtte telemonopolet garantere landsdekkende tjenester til like priser for alle uansett variasjoner i lokale kostnader. Landsdekkingen ble derved finansiert med kryssubsidiering. Avregulering av telemonopolene startet på midten av 1980 tallet, og i 1998 falt den siste monopolskansen. Kravet om landsdekning framstår nå som et problem for netteierne i forhold til konkurrentene. Årsaken er at en med dette direktivet fra starten av ikke hadde rett til å velte denne kostnaden over på nyetablererne. Disse fikk dermed et konkurransefortrinn. Her er vi ved kjernen av det regionale problemet knyttet til alle typer teleinfrastruktur. Kravet om landsdekning dukker opp i tilknytning til all utbygging av IKT-nett uten at man har avklart hva som skal regnes som basistjenester og kvalitetskravet til denne tjenesten, og hvordan dette skal organiseres og finansieres i et konkurransemarked.

Deler av landet er så spredt befolket at det ikke vil være lønnsomt å bygge ny infrastruktur. Man kan feste tiltro til at konkurransen vil føre til at markedet finner fram til kontrakter i et mangfold av nye teknologier og ulike regionale samarbeidsmodeller som fører til utbygginger der teleoperatørene i utgangspunktet ikke fant det lønnsomt å bygge ut. Det er mange faglige grunner for at konkurransemarkedene ikke vil finne fram til den samfunnsøkonomisk lønnsomme dekningsgraden. Vi skal her trekke fram den faglige begrunnelsen for at det er behov for offentlig inngripen i markedene for utbygging av ny IKT-infrastruktur, og vi skal drøfte treffsikkerheten og effektiviteten av ulike virkemiddel. I transportsektoren kjøper det offentlige i dag for betydelige beløp tjenester fra ferjeselskapene for å opprettholde infrastrukturen i utkantene og tilsvarende for kortbanenettet og flysektoren. Det er paralleller mellom denne transportinfrastrukturen og den nye IKT-infrastrukturen, selv om det også er ulikheter.

De viktigste reguleringstemaene i Norge med betydning for den regionale dimensjonen er tilgangsprising til fastnettet for teleaktører uten egne nett, finansiering av pålagt landsdekning i konkurransemarkeder, krav om nasjonal «roaming» for mobiloperatører 5 , samt dekningskrav for utbygging av tredje generasjons mobilnett (3G). Mekanismer for tildeling av frekvenser i radiospekteret har også blitt et aktuelt tema i forbindelser med utbyggingen av 3G. Problemstillingen her er myndighetenes eventuelle ansvar og rolle for utbyggingen av en hensiktsmessig og framtidsrettet infrastruktur.

Finansiering av landsdekning reiser flere prinsipielle spørsmål. Landsdekkende telenett og tjenestetilbud må anses som et fellesskapsanliggende for samfunnet på linje med all annen distriktspolitikk. Et overordnet spørsmål er da i hvilken utstrekning dette skal finansieres av telebrukerne gjennom et fortjenestepåslag på de bruksavhengige kostnadene, eller ved generell beskatning og overføring over offentlige budsjetter. Da televirksomheten var en del av statlig forvaltningsvirksomhet, var det naturlig å se på teletakstene som brukerbeskatning og en integrert del av skatte- og avgiftssystemet. Dersom kostnadene knyttet til forpliktelsene om landsdekning skal finansieres i telemarkedet, krever det en øremerket brukerbeskatning av alle brukere av teletjenester dersom den skal være opprettholdbar på lang sikt. Det gjelder også for tilgangstjenester for tjenesteprodusenter uten egne nett.

Avhengigheten mellom nettjenester og innholdstjenester skaper et koordineringsbehov mellom nettleverandører og innholdsleverandører ved at verdien av nettinvesteringene avhenger av innholdet i nettet, mens verdien av investeringene i innholdstjenester avhenger av de distribusjonsmuligheter som nettverket gir. Mangel på koordinering mellom nett og innhold skaper bl.a. et problem ved at en ved nettutbygging og prising av nettabonnenter ikke tar hensyn til at en lavere pris vil bedre lønnsomheten av å investere i utvikling av innholdstjenester siden flere da vil være knyttet til nettet, og vice versa. Mangel på koordinering vil dermed føre til for høye priser på nettbruk og underinvesteringer i nett, og for høye priser og underinvesterninger i innholdstjenester. Når et nettverk har passert kritisk masse, vil interaksjonen mellom stordriftsfordelene på tilbuds- og etterspørselssiden føre til at nettverket vokser av egen tyngde, ettersom betalingsvilligheten for tilknytning øker både for abonnentene og innholdsleverandørene. Det offentlige kan bidra til å redusere den kommersielle risikoen ved å stimulere etterspørselen etter nettjenester, for eksempel ved at offentlige etater som kommuneforvaltning, skoler og biblioteker forplikter seg til å etterspørre nettjenester som krever stor båndbredde. Risikoen er størst i utkantstrøk, med tynt befolkningsgrunnlag, og en stram regulering av tilgangspriser vil derfor kunne ha negative virkninger på nettutbygging i slike områder.

Når det gjelder bredbåndutbygging burde det være mulig å få til samarbeid om utbyggingsløsninger og felles utnyttelse av infrastruktur. Og organiseringen av en slik koordinert utbygging burde være en offentlig oppgave. I følge en rapport fra en arbeidsgruppe om framføringsveier for telenett nedsatt av Samferdselsdepartementet 6 har aktørene vært lite samkjørte om utbygging av framføringsveier. Det er i hovedsak tilbyderne av bredbånd som har stått for utbygging av framføringsveier. Det har vært små insentiver for samordnet utbygging. Det legges ofte parallelle føringsveier (for eksempel i form av grøfter og rør), da det ikke finnes mekanismer for å tilby kapasitet i eksisterende føringsveier. Utbyggingen synes kanalisert til sektorer som har tjenestetilbud med størst inntjeningspotensial på kort sikt. Langsiktige utbyggingshensyn blir på denne måten skjøvet i bakgrunnen. En kan derfor ende opp med en samlet sett lite kostnadseffektiv infrastruktur. Problemene forsterkes ved at de enkelte aktører holder sine utbyggingsplaner skjult for konkurrentene av forretningsmessige hensyn. Dette kompliserer den offentlige styringen av utbyggingen. Gruppen foreslår at myndighetene iverksetter tiltak som sikrer helhetlig planlegging av utbygging og en koordinert utbyggingsprosess som kan sikre kostnadseffektiv tilgang. Det er grunn til å anta at en slik effektivisering vil ha størst relativ effekt på utbyggingsgraden i distrikter der den bedriftsøkonomiske lønnsomheten av nettutbygging er marginal i utgangspunktet. Mange av de tiltakene som her er drøftet er fulgt opp i bredbåndsmeldingen (St.meld. nr. 49, 2002-2003).

6.5.2 UMTS-lisenser

Våren 2000 ble det lyst ut inntil fire konsesjoner for etablering og drift av tredje generasjons mobiltelefoni i Norge, UMTS-lisensene eller 3G. Tildelingen skjedde etter en «skjønnhetskonkurranse». For å få tildelt konsesjon måtte søkerne oppfylle visse minstekrav mht. til utbyggingsomfang (geografisk og befolkningsmessig dekning), utbyggingstakt, samt finansiell kapasitet og kompetanse. Kravet til befolkningsmessig dekning var at 90 prosent av husstandene innenfor hvert av 12 spesifiserte tettsteder skulle ha dekning innen fem år etter tildelingen, og at denne dekningen skulle være sammenhengende. Minimum overføringskapasitet skulle være 144 kbit/s.

Av sju søkere fikk fire tildelt lisens. En av konsesjonene ble seinere trukket tilbake som følge av at konsesjonæren gikk konkurs. En annen konsesjon ble tilbakelevert høsten 2002. Alle de som fikk tildeling, forpliktet seg til en mer omfattende og raskere utbygging enn det som var oppstilt som minimumskrav i utlysningen. De som fikk tildeling, måtte betale 200 mill. kroner per konsesjon og i tillegg en årlig avgift for bruk av frekvenser. For 2001 ble den satt til 20 mill. kroner. De to ledige konsesjonene er lyst ut på ny. I de nye utlysningene er minstekravene til dekningsomfang og utbyggingshastighet redusert til at 30 prosent av befolkningen skal ha UMTS dekning innen 6 år fra konsesjonstildelingen med mulighet for ytterligere utsettelse. Ellers er vilkårene og fremgangsmåten de samme som ved første gangs utlysning.

Ved tildelingen ble det lagt særskilt vekt på forpliktelsene med hensyn til dekningsomfang og utbyggingstakt som var spesifisert i søknadene. Disse utbyggingsforpliktelsene kan sees på som en betaling for lisensene. Det har imidlertid vist seg vanskelig for myndighetene å inndrive disse «betalingsforpliktelsene». Hovedårsakene til at konsesjonærene har hatt vanskelig for å oppfylle utbyggingsløftene er den økonomiske tilbakegangen i økonomien generelt og i IKT-bransjen spesielt. Det har også oppstått forsinkelser med å få utarbeidet en felles standard for UMTS 7 . Forsinkelser på utstyrsiden er også blitt gjort gjeldende som en ytterligere grunn for forsinkelsene.

Infrastrukturen for elektronisk kommunikasjon vil fra en nasjonal synsvinkel trolig bli like viktig for regional bosetting og sysselsetting som infrastrukturen for fysiske kommunikasjonsnett. Når det gjelder transportnett for fysisk kommunikasjon, som jernbanenett og veinett, er det myndighetene som har stått for planleggingen av nettstrukturen, mens for høyhastighetsnett i telenettet og for utbyggingen av 3. generasjons mobilnett er dette overlatt til markedet. Spesielt problematisk synes dette å være for det nye mobilnettet, der det er aktørene som foreslår nettstruktur, og myndighetene som tilpasser seg de foreliggende forslag. Problemet i forhold til utkantstrøkene forsterkes av at utlysningen ikke hadde lagt opp til at 3G-tilbyderne skulle få rett til tilgang til andre 3G-nett (roaming). Landsdekning betyr da parallellutbygging av 3G i utkantstrøk med tynt befolkningsunderlag. Dette ville være både bedriftsøkonomisk lite lønnsomt og føre til ressurssløsing fra et samfunnsøkonomisk synspunkt. I utkantstrøk er det neppe mangel på konkurranse som er det største problemet, men at en i det hele tatt får tilbud om dekning.

Tildeling av lisenser etter skjønnhetskonkurranseprinsippet, i form av forpliktelser om omfattende utbyggingsplaner, er problematisk ut fra et landsdekningsperspektiv. Uansett hvor detaljerte dekningskravene spesifiseres, vil selskapene konsentrere nettutbyggingen til lokaliteter med stor befolkningstetthet. Dertil kommer at avtaler basert på ambisiøse planer om utbygging i distriktene i etterhånd vil være vanskelig å håndheve.

6.5.3 Bredbånd

Per mai 2003 hadde 55 prosent av kommunale institusjoner og 64 prosent av husstandene i Norge et tilbud om bredbåndstilknytning. For bedriftsmarkedet ble det gjort målinger i september 2002, og andelen med tilkoblingsmuligheter var da 65 prosent. Myndighetene forventer at dekningsgraden vil nå opp mot 85-90 prosent mot 2003, mens videre vekst er usikker. Det er dessuten stor forskjell på tilgang og faktisk tilknytning. Det var, i følge Post- og teletilsynet, omtrent 1,46 millioner aktive internettabonnement i Norge i mai 2003. Av disse er 206 000 bredbåndsabonnement, og det utgjør omtrent en fordobling fra to år tidligere. Mye av dette er riktignok bredbånd med lav hastighet. De fleste i husstandsmarkedet blir tilbudt kapasiteter avgrenset oppad til 2 Mbit/s. Til sammenligning har ISDN, som er den mest utbredte Internett-koblingen, en hastighet på opptil 128 kbit/s. Til bedriftsmarkedet blir det derimot tilbudt flere ulike typer løsninger med høy hastighet avhengig av lokalisering (St.meld. nr. 49 (2002-2003)).

Myndighetene har en målsetting om at alle kommuneadministrasjoner, skoler og folkebibliotek skal ha bredbåndsdekning innen 2005, dvs. landsdekning på kommunenivå. Likevel er det usikkerhet knyttet til hvem som skal sikre og betale regningen for en mer reell landsdekning som også dekker utkantene. Norge er så langt ikke blant de fremste når det gjelder utbygging av bredbånd, noe som kan ha sammenheng med en relativ høy ISDN-andel sammenlignet med mange andre steder i Europa.

Landsdekning vil nok kreve at myndighetene mer aktivt må inn for å stimulere bredbåndsdekningen i de kommuner som ikke kan forvente å få et markedsbasert tilbud. I Norden har de dominerende teleoperatørene styrt mye av utviklingen i forhold til telekommunikasjoner. Per i dag er det også flere mindre bredbåndsselskaper som sliter med lønnsomheten i sine prosjekter, fordi betalingsvilligheten og volumet på etterspørselen mange steder blir for dårlig. Dette medfører geografiske prisforskjeller, ved at noen distrikter får dyrere nettleie sammenlignet med de store byene. Myndighetene har bedt Post- og teletilsynet undersøke om dette skyldes faktiske kostnadsforskjeller ved å tilby denne type tjenester i ulike deler av landet, eller om variasjoner i prisstrukturen mer oppstår som et resultat av ulik konkurranse (St.meld. nr. 49 (2002-2003)). Den nylig framlagte bredbåndsmeldingen signaliserer usikkerhet om i hvilken grad Regjeringen vil aktivt sørge for at bredbånd blir helt landsdekkende (St.meld. nr. 49 (2002-2003)). Lokalt næringsliv som danner spleiselag eventuelt i samarbeid med lokale myndigheter, forekommer flere steder. Også fylkeskommuner og kommuner har engasjert seg i deler av arbeidet med å dele kostnadene ved denne infrastruktursatsingen. Regjeringen ser ikke noen betenkeligheter i et slikt initiativ, så framt dette i minst mulig grad virker forstyrrende på konkurransen i markedet. Myndighetene legger mer aktivt opp til å stimulere utviklingen av offentlige innholdstjenester (blant annet innen forvaltning, bibliotek, skole og helse) som ledd i å øke etterspørselen etter IKT og bredbånd.

Norges markedsbaserte utbyggingsstrategi i forhold til bredbånd er på linje med de fleste andre OECD-lands. At markedet skal klare å håndtere det meste av utbyggingsbehovet er også realistisk i større land hvor bosettingen er tett. Verre blir det nok å sikre dekningen gjennom markedet i små land med grisgrendt befolkning og vanskelig topografi.

6.5.4 Internett

Andelen foretak med tilgang til Internett er høyest for bank- og finansnæringen med en dekning på nær 100 prosent. Dekningsgraden er noe mindre i små og mellomstore bedrifter (SMB) enn i bedrifter som har minst 250 ansatte. Det er også noen geografiske forskjeller i bruken av IKT, men disse har sammenheng med variasjoner i strukturelle kjennetegn vi nettopp har nevnt. Sannsynligvis bidrar også internasjonal markedsorientering til økt sannsynlighet for Internettbruk. OECD publiserte høsten 2002 internasjonal statistikk som oppgir andel foretak med minst 10 ansatte med tilgang til Internett. I denne statistikken rangerer Danmark på topp med en andel på 93 prosent, mens Norge kommer sist av de nordiske landene og helt nede på en åttende plass. Likeledes fordeler de nordiske landene seg omtrent på samme måte i forhold til foretaks kjøp og salg på Internett. I forhold til andelen hjemmesider per 1000 innbyggere rangerer vi derimot nest høyest av alle land bare slått av USA. Norges andel er her oppgitt til 30.4 (OECD, ICT-database online).

Vi kan også nevne at tilgangen på Internett nærmer seg 90 prosent blant foretakene i de fleste fylkene. Næringsstruktur og størrelsesfordeling av foretakene varierer mellom fylkene. De forskjellene som eksisterer bør i følge SSB vurderes opp mot dette.

6.5.5 Utvalgets vurderinger

Tilgangen på en overføringsteknologi som gir raskere og bedre kapasitetsmessige overføringsmuligheter vil utvilsomt representere en viktig kvalitetshevning i bruken av IKT for næringsliv, offentlige institusjoner og private forbrukere. I mange tilfeller, spesielt i distriktene, har bedriftene selv tatt initiativet og foretatt nødvendige investeringer for å få denne teknologien på plass. En oppgradert overføringsteknologi kan muliggjøre at flere kan velge å bo og/eller å ha virksomhet i distriktene.

Det er likevel ikke riktig å trekke den konklusjonen at IKT gir disse lokalsamfunnene et konkurransefortrinn framfor byene. Mer sannsynlig er det at raskere datalinjer i en eller annen form blir en universell tjeneste omtrent på lik linje med telefoni. Dermed blir bredbåndsteknologien ikke et unikt konkurransefortrinn forbeholdt noen steder. Snarere ligger det en fare i en markedsbasert utbyggingspolitikk, at noen steder vil mangle en god IKT-infrastruktur eller ha for dyre tjenester og dermed komme i en bakevje.

Det er mange gode grunner til at et fritt konkurransemarked ikke selv vil bygge ut 3G og bredbånd i et omfang som er distriktspolitisk ønskelig. For operatørene kan det være lønnsomt å dekke opp mot 70 prosent av markedet, men så øker utbyggingskostnadene i forhold til folketetthet så mye at de neppe vil finne det lønnsomt å bygge ut. I et fritt marked vil det da heller ikke bli utbygging her. Det kan også skyldes «koordineringsproblemet», dvs. at det er innholdsprodusentene som høster stordriftsgevinstene av at flere kobles til tjenestene, mens andre må bære de høye utbyggingskostnadene.

Utvalget mener at det er like gode grunner for å føre en aktiv regionalpolitikk på området for teleinfrastruktur som på transportområdet ellers. Det offentlige kan påta seg rollen som en aktiv innkjøper ved å finansiere utbygginger hvor det ikke er lønnsomt. Dette kan gjøres gjennom anbudskonkurranse. Det er mye som tyder på at IKT-infrastruktur kan bli avgjørende for utviklingen i distriktene. Utvalget mener at det derfor kunne være interessant å definere USO-krav for dataoverføringer. Anbudskonkurranser fungerer best for tjenester som er privatøkonomisk lønnsomme, mens offentlige kjøp er nødvendige der private ikke finner det lønnsomt å investere. Gjennom lover regler og konsesjoner kan myndighetene også påvirke tilbudet i distriktene, for eksempel gjennom krav om tilgangsrett mellom mobiloperatørenes nett i ulike deler av landet. Effektene av å sikre bredbånd og 3G i distriktene er store både for næringsliv, sysselsetting og vekst. Det er også stadig viktigere for folks velferd etter hvert som innholdet i slike tjenester utvikles videre.

Dette er også et område hvor styrbarheten er stor. Innenfor EØS-regelverket kan det offentlige utvikle seg som en profesjonell innkjøper med å få frem nye utbygginger av basistjenester i distriktene. Denne typen styrbarhet vil ikke bare treffe større sentra i regionene, men kan kanskje først og fremst innrettes mot distriktene hvor denne typen utbygging ikke blir privatøkonomisk lønnsom. Utvalget vurderer det slik at IKT-teknologi er et område man bør satse mer på i distriktspolitikken. Det er av avgjørende betydning for regional utvikling at slik infrastruktur eksisterer. Uten tilgang på IKT-teknologi vil distriktene oppleve konkurranseulemper sammenliknet med sentrale strøk. Staten bør derfor vurdere et økt engasjement for å sikre en likeverdig adgang til IKT-tjenester over hele landet.

6.6 Statlig politikk overfor kommunesektoren

Store deler av den statlige velferdspolitikken kanaliseres gjennom kommunesektoren, enten det er gjennom kommunene eller fylkeskommunene. Etter den statlige overtakelsen av spesialisthelsetjenesten (se kapittel 6.17), har fylkeskommunens rolle som velferdsprodusent imidlertid blitt redusert. Drøftingen nedenfor vil derfor fokusere mest på de rollene kommunene har blitt tildelt fra statens side og effekter av de statlige virkemidlene som nyttes overfor disse. Det vises for øvrig til kapittel 4 for en nærmere gjennomgang av omfanget av statlige overføringer til kommunesektoren.

Kommunesektoren består av 434 kommuner og 19 fylkeskommuner. Oslo kommune er både kommune og fylkeskommune. Kommunene i Norge har i gjennomsnitt omtrent 10.000 innbyggere. Noen få er store (de større byene har for eksempel flere hundre tusen innbyggere), mens andre har bare noen få hundre innbyggere. De fleste kommunene er relativt små; mediankommunen har et innbyggertall på omtrent 4.500, mens det er under 3.000 innbyggere i to av fem kommuner og under 10.000 innbyggere i fire av fem kommuner. Alle kommuner er i utgangspunktet tildelt de samme oppgavene («generalistkommuner», se Myrvold 2003). Graden av spredtbygdhet varierer også betydelig fra kommune til kommune, noe som medfører at de naturgitte forutsetningene de ulike kommunene har for å kunne gjennomføre sine oppgaver varierer betydelig. Fylkeskommunene har et ansvar for videregående opplæring, regional samferdsel og næringsutvikling. Kommunene yter en rekke tjenester overfor befolkningen, blant annet innenfor primærhelse, barnehager, grunnskole, eldreomsorg, fysisk planlegging, tekniske tjenester etc.

Kommunenes og fylkeskommunenes inntekter kommer hovedsakelig fra følgende kilder:

• Inntekts- og formuesskatt fra personlige skattytere

• Naturressursskatt fra kraftforetak

• Eiendomsskatt fra bedrifter og personer

• Konsesjonskraftinntekter

• Brukerbetaling (gebyrer) for tjenester

• Renteinntekter og andre inntekter på driften

• Øremerkede tilskudd fra staten

• Rammeoverføringer fra staten

Nivå på og sammensetning av inntektene varierer betydelig mellom kommunene. De seks første inntektstypene kommer fra lokale kilder, mens de to siste er overføringer fra staten. Samtidig varierer også sammensetningen og omfanget av lokale tjenester mellom kommuner. For mange kommunale tjenester finnes det nasjonale standarder, både når det gjelder omfanget av og kvaliteten på dem.

Naturgitte forutsetninger og de kommunale inntektenes nivå og sammensetning er de viktigste rammebetingelsene for kommunene når de skal prioritere mellom ulike tjenester. Samtidig er befolkningssammensetningen viktig, idet en viktig kommunal oppgave er å omfordele ressurser fra dem som ikke i særlig grad har behov for kommunale tjenester (gjerne personer i yrkesaktiv alder) til tjenestemottakere (klienter), som hovedsakelig er barn og eldre, men som også omfatter klienter i yrkesaktiv alder. Gitt disse rammene, samt nasjonale standardkrav, går kommunalpolitikk i stor grad ut på å prioritere mellom ulike tjenester. Dette innebærer også at kommuner som har relativt like forutsetninger kan ha svært forskjellig sammensetning av tjenesteproduksjonen.

Effektutvalget skal ikke fokusere på kommunenes prioriteringer. I stedet skal vi drøfte hvilke føringer staten legger på kommunesektoren, samt hvilke regionale og distriktspolitiske konsekvenser disse har. Vi understreker at kommunesektoren, i tillegg til å tilby innbyggerne tjenester, sysselsetter en rekke personer, som dermed mottar lønn fra kommunen, og at kommunen i tillegg etterspør varer og tjenester fra andre næringer lokalt. Slik sett vil de regionale og distriktspolitiske effektene av aktiviteten i kommunene ikke bare dreie seg om velferdsproduksjon og tilgang på tjenester for befolkningen, men også om kommunesektoren som en betydelig arbeidsgiver og etterspørrer av produkter i mange lokalsamfunn. Kommunesektoren er relativt arbeidsintensiv, sammenliknet med en del andre næringer.

6.6.1 Statlig politikk overfor kommunesektoren - en kort beskrivelse

Blant de viktigste oppgavene det lokale og regionale nivået er tildelt, er ansvaret for å sikre sine innbyggere visse velferdstjenester. Prinsippet om nærhet mellom tjenesteprodusent og - bruker tilsier at størst mulig del av ansvaret for å sikre innbyggerne disse tjenestene, inkludert hvordan tjenesteproduksjonen organiseres (for eksempel i privat eller kommunal regi), er lagt på det lokale og regionale nivået. Staten, som i prinsippet har delegert denne myndigheten til de lavere nivåene, legger likevel sterke føringer på hvilke tjenester kommunene skal (og kan) produsere, og med hvilken standard. Føringene kommer til syne gjennom statlige lover, forskrifter og rundskriv. Slike føringer bidrar til økte kostnader. Samtidig er det lokale inntektsgrunnlaget svært varierende mellom kommuner. De statlige overføringene (øremerkede tilskudd og rammetilskudd) skal derfor bidra til at kommunene kan oppfylle kravene, samtidig som de skal bidra til utjevning mellom kommuner.

Kommunesektoren står overfor en rekke bestemmelser som er gitt av statlige myndigheter og som regulerer deres virksomhet. Tall fra 1999 viser at kommunesektoren reguleres av 272 lover, 1236 forskrifter, en rekke rundskriv, krav til rapportering mv (Gilleberg 2003). Regelverket er således detaljert, og det representerer en statlig detaljstyring av en rekke sider av kommunal virksomhet. Reglene representerer ofte krav til minstestandarder for produksjon av kommunale tjenester, slik at det er opp til kommunene selv eventuelt å velge en høyere kvalitet på de tjenestene som tilbys befolkningen enn reglene tilsier.

Omfanget av regelverket innebærer også utfordringer, spesielt for små og ressurssvake kommuner. Det skyldes at det ofte kreves betydelig administrativ kompetanse for å ha innsikt i lover og regler, for ikke å bryte med disse. Mindre kommuner, spesielt i distriktene, vil ofte kunne ha problemer med å skaffe seg slik kompetanse, enten fordi de ikke klarer få tak i rette personer, eller fordi det er ressurskrevende og man prioriterer å bruke ressurser innenfor tjenesteproduksjon framfor innenfor administrasjon.

Det er også ressurskrevende å oppfylle regelverket innenfor de ulike formene for tjenesteproduksjon. Lønnsutgifter utgjør en stor del av kostnadene ved kommunal tjenesteproduksjon. Det er også en ganske klar sammenheng mellom ressursinnsats, i form av antall sysselsatte innenfor produksjon av en tjeneste, og kvaliteten på tjenesten, slik den oppleves av brukeren.

Kommunene kan oppleve det statlige regelverket som uforenelig med lokalt selvstyre, eksempelvis fordi det er for omfattende eller det er for ressurskrevende å oppfylle. Regelverket kan på den annen side bidra blant annet til å sikre et likeverdig tilbud av kommunale tjenester over hele landet. Hensikten bak regelverket er jo, blant annet, at innbyggerne skal sikres tilgang på visse basistjenester, uavhengig av hvor i landet man er bosatt.

Kommunenes inntekter består av inntekter med lokal forankring og statlige overføringer. Statlig politikk påvirker kommunenes inntekter gjennom flere kanaler. Ovenfor har vi nevnt de statlige overføringene til kommunene, som påvirker deres handlefrihet direkte. Regelverket setter grenser for omfanget av kommunenes lokale inntekter og for hvordan de fastlegges. Kommunene skattlegger innbyggernes inntekter (inntektsskatt) og formue (formueskatt). Regelverket setter en øvre grense for det kommunale skattøre. Kommunene kan selv velge om de vil ha eiendomsskatt. Maksimalnivået på eiendomsskatten er regulert, men på langt nær alle kommuner har eiendomsskatt. Den siste formen for skatt gjelder de såkalte kraftkommunene, som mottar skatteinntekter fra kraftselskaper ( kraftskatt) i form av naturressursskatt og konsesjonsskatt på kraft.

Kommunes inntekter inkluderer også brukerbetaling for visse tjenester, som barnehager, skolefritidsordning (SFO), eldreomsorg, hjemmehjelp, søppeltømming, vann og avløp, behandling av søknader om byggeløyve mv. Hovedregelen er at slike gebyrer kan være kostnadsdekkende, men ikke høyere. Gebyrinntektene kan ikke brukes til å kryssubsidiere andre aktiviteter i kommunen, men brukerbetaling «frigjør» likevel midler fra andre inntektskilder.

De statlige overføringene kan deles inn i rammetilskudd og øremerkede tilskudd. Rammetilskuddet tildeles kommunene, som navnet tilsier, som en gitt sum penger. Dette fordeles gjennom inntektssystemet for kommunene. Inntektssystemets primære formål er å utjevne de økonomiske forutsetningene for et likeverdig (ikke likt) tjenestetilbud mellom kommunene i landet, noe som ivaretas gjennom inntekts- og utgiftsutjevningen. Inntektsutjevningen har som formål å utjevne forskjeller i skatteinntekter. Kommuner med skatteinntekt per innbygger lavere enn 110 prosent av landsgjennomsnittet får et tilskudd som tilsvarer 90 prosent av differansen mellom dette referansenivået og egen skatt. Kommuner med skatteinntekt per innbygger over 134 prosent av landsgjennomsnittet betaler 50 prosent av skatteinntekten over dette nivået. 8Utgiftsutjevningen er ment å skulle jevne ut forskjeller i utgiftsbehov 9 mellom kommuner for ulike typer tjenesteproduksjon. Kommuner med høyt beregnet utgiftsbehov får isolert sett ekstra penger, mens kommuner med et lavt beregnet utgiftsbehov (dvs. lavere enn landsgjennomsnittet) isolert sett får mindre penger. Inntekts- og utgiftsutjevningen er utformet som rene omfordelingsordninger mellom kommuner. Rent teknisk foretas tilskudd og trekk i forbindelse med utbetaling av et statlig innbyggertilskudd. Dette er i utgangspunktet et likt beløp per innbygger, som omfordeles ved å ta hensyn til inntekts- og utgiftsutjevningen. Størstedelen av rammeoverføringene utbetales gjennom innbyggertilskuddet, som i forslaget til statsbudsjett for 2004 utgjorde nærmere 33 mrd. kroner (for kommunene).

Øremerkede tilskudd brukes til å støtte produksjonen av spesielle tjenester i kommunene. Disse knyttes ofte opp mot nasjonale standarder og regelverk, som kan være kostnadsdrivende (for eksempel bemanningsnormer i skole og barnehage). Øremerkede tilskudd nyttes også overfor kommunesektoren dersom nasjonale, politiske målsettinger er knyttet til produksjonen av visse tjenester. Det såkalte barnehageforliket, som er fulgt opp fra Regjeringens side gjennom St.meld. nr. 24 (2002-2003) Barnehagetilbud til alle - økonomi, mangfold og valgfrihet, innebærer bl.a. at barnehagedekningen skal opp og foreldrebetalingen ned over hele landet. I praksis fører dette til en betydelig økning i de øremerkede tilskuddene til produksjon av barnehagetjenester i kommunene.

6.6.2 Virkemidler i og målsettinger for den statlige politikken overfor kommunesektoren

En viktig målsetting for den statlige politikken overfor kommunesektoren som velferdsprodusent er å bidra til at befolkningen har tilgang på kommunale tjenester, uavhengig av hvor i landet man bor. Dette gjelder særlig tilgangen på såkalte basistjenester. Kommunene er tillagt ansvaret for at slike tjenester blir produsert, og for mange tjenester har staten pålagt krav til kommunene mht. tjenestenes kvalitet. Samtidig er det opp til kommunene selv å prioritere innenfor det regelverket og de økonomiske rammer som er fastsatt av sentrale myndigheter. Dette er et viktig prinsipp for det kommunale selvstyret, det bidrar også til å sikre en større grad av fysisk nærhet mellom tjenesteprodusent og - bruker, og det kan også bidra til mer effektiv produksjon av kommunale tjenester. Det kommunale selvstyret innebærer blant annet at kommunene kan prioritere ulikt, innenfor de fastsatte rammebetingelsene, og at de tjenester som tilbys innbyggerne dermed kan variere i omfang og kvalitet fra kommune til kommune.

Skatteinntekter og rammeoverføringer utgjør kommunenes frie inntekter, eller inntekter kommunene kan disponere fritt innenfor de rammer som bestemmes av lover, regelverk og forskrifter.

Utgiftsutjevnende rammetilskudd tildeles kommunene etter såkalte «objektive» kriterier, dvs. forhold kommunene selv ikke kan påvirke direkte gjennom sine disposisjoner. De viktigste kriteriene er knyttet til den demografiske sammensetningen i kommunene, ved at kommuner med relativt mange unge og gamle innbyggere får et høyere beregnet utgiftsbehov, og dermed isolert sett et større utgiftsutjevnende tilskudd, enn kommuner som har relativt sett flere innbyggere i yrkesaktive aldersgrupper. I forbindelse med oppfølgingen av den siste evalueringen av inntektssystemet (NOU 1996:1, Rattsø-utvalget), ble det foretatt en omlegging av kriteriene for de utgiftsutjevnende tilskuddene (St.prp. nr. 55 (1995-96) Om kommuneøkonomien 1997). Demografiske og sosiale kriterier fikk da økt vekt i forhold til det daværende inntektssystemet, mens betydningen av andre objektive kriterier (eksempelvis spredtbygdhet og avstand), samt kommunenes basistillegg 10 , ble tonet ned. Rattsø-utvalgets forslag til kostnadsnøkler innebar en relativt sterk omfordeling av overføringer fra små distriktskommuner til større, sentrale kommuner. Regjeringen tok delvis høyde for dette gjennom to tilleggselementer (St.prp. nr. 55 (1995-96)):

• «Regjeringen mener det er nødvendig å sikre at Nord-Norge fortsatt skal ha et stabilt og bedre kommunalt tjenestetilbud enn øvrige deler av landet.»

• «Regjeringen mener det er nødvendig å sikre at små utkantkommuner fortsatt har mulighet for å opprettholde et bedre tjenestetilbud enn landets kommuner for øvrig.»

Man ønsket altså høyere kvalitet på de kommunale tjenestene i små kommuner og i kommuner i Nord-Norge. Derfor videreførte Regjeringen Nord-Norge-tilskuddet, som hadde eksistert siden før innføringen av inntektssystemet, og den innførte et regionaltilskudd til småkommuner i inntektssystemet.

Nord-Norge-tilskuddet utgjør i år 2003 i overkant av 1 mrd. kroner, og det utbetales til kommuner i Nordland (1.233 kroner per innbygger), Troms (2.365 kroner per innbygger) og Finnmark (5.780 kroner per innbygger). Regionaltilskuddet tildeles kommuner med færre enn 3.000 innbyggere 11 og skatteinntekt per innbygger lavere enn 110 prosent av landsgjennomsnittet. Tilskuddet utgjør omtrent 0,6 mrd. kroner i år 2003, og det utbetales med 8,3 mill. kroner per liten kommune i Finnmark og 3,6 mill. kroner per liten kommune ellers i landet.

Det eksisterer altså et inntektssystem for norske kommuner, der omfordeling kommunene i mellom er basert på «objektive» kriterier. 12 Forslagene til Rattsø-utvalget skapte betydelige politiske reaksjoner. Blant annet derfor ble det innført overgangsbestemmelser 13 og mer permanente unntaksbestemmelser fra de objektive kriteriene. Systemet med rammefinansiering sikrer i utgangspunktet kommunal handlefrihet, innenfor de rammer staten fastsetter. Tanken var, da systemet første gang ble innført i 1986, at mesteparten av de statlige overføringene til kommunene skulle skje gjennom rammeoverføringer. Før 1986 besto en vesentlig del av de statlige overføringene til kommunesektoren av øremerkede tilskudd. I tillegg til å ha gunstige egenskaper i forhold til lokalt selvstyre og handlingsrom, og at det virket effektivitetsfremmende og ansvarliggjørende på kommunalt nivå, skulle også innføringen av rammefinansiering redusere behovet for å administrere en rekke kommunale støtteordninger i ulike deler av staten. Reformen skulle altså forenkle både lokalt og sentralt.

Øremerkede tilskudd fra staten kommer i tillegg til rammetilskuddene og utgjør vel 8 prosent av kommunesektorens samlede inntekter i 2003. De gis til kommunene i form av direkte, økonomisk støtte for å produsere visse tjenester, for eksempel knyttet til statlig fastsatte handlingsplaner innenfor det kommunale ansvarsområdet. Betingelsen for å motta øremerket støtte er at pengene går direkte til det formålet de er ment å dekke. Norske kommuner er forskjellige, for eksempel når det gjelder inntekter, slik at øremerkede tilskudd kan gi forskjellige virkninger i ulike kommuner. Dersom staten vedtar en reform, hvor finansieringen skjer i form av øremerkede tilskudd, er det da slik at kommuner som allerede har gjennomført tilsvarende reformer gjennom egne prioriteringer også skal motta tilskuddet? Videre medfører ofte statlige pålegg krav til kommunal egenfinansiering. Konsekvensene av denne typen finansieringspakker kan være svært forskjellige for ulike kommuner. Relativt skatterike kommuner vil isolert sett kunne ha lettere for å bidra med kommunal egenfinansiering enn relativt skattefattige kommuner. Statlige pålegg av denne typen kan derfor vri ressursbruken i retning av de tjenester som er finansiert med øremerkede tilskudd, noe som påvirker handlefriheten i mange kommuner.

Barnehagepolitikken kan illustrere på hvilken måte staten bruker øremerkede tilskudd til å gjennomføre en statlig fastlagt politikk. Driften av barnehager finansieres i dag dels gjennom foreldrebetaling og statlige tilskudd. I tillegg er det mange kommuner som subsidierer driftsutgiftene i barnehagene gjennom ulike moderasjonsordninger (søskenmoderasjon, inntektsavhengig pris på plasser), lavere husleie etc. De viktigste finansieringskildene er som nevnt foreldrebetaling og statlige tilskudd. Øremerkede tilskudd tildeles per plass i godkjente barnehager. Staten stiller en rekke lov- og forskriftsmessige krav til barnehager. Barnehageloven har bestemmelser om pedagogisk bemanning og krav til inne- og uteareal. Det kreves høyere pedagogisk tetthet for barn under tre år, dette innebærer at kostnadene er høgere for barn under tre år enn for barn over tre år. Kommunene administrerer godkjenningsordningene så vel som de statlige overføringene til barnehagene, og alle barnehager må oppfylle kravene for å bli godkjent som barnehage (og dermed ha rett på tilskudd). Det skilles ikke mellom offentlig og privat drift av barnehager når det gjelder krav, men fra 1.8.2003 ble det statlige driftstilskuddet differensiert for å kompensere private barnehager for kommunenes lavere finansiering av private barnehager enn sine egne barnehager.

Stortinget har vedtatt at foreldrebetalingen i barnehagene skal reduseres. Barnehagedekningen, så vel som foreldrebetalingen, varierer for øvrig betydelig mellom kommunene. Barnehageforliket i Stortinget innebærer at staten skal bidra økonomisk til at det blir full barnehagedekning og at offentlige tilskudd skal dekke 80 prosent av kostnadene i sektoren. Det er videre enighet om at foreldrebetalingen skal maksimalt være 2.750 kr/mnd. (2.500 kroner i 2002-kroner pris- og kostnadsjustert) fra 1.5.2004 og 1.500 kr/mnd. (i 2002-kroner) fra 1.8.2005, under forutsetning av at målet om full barnehagedekning er nådd.

Barnehageforliket innebærer at en tar utgangspunkt i gjennomsnittsbetraktninger. Det kommunale selvstyret innebærer blant annet at kommunene i dag satser på barnehager i forskjellig grad. De kommunene som satser på barnehager, vil allerede kunne ha nådd eller kommet svært nær statens mål, både når det gjelder dekningsgrad og pris, samtidig som nedskriving av eksisterende barnehager innebærer at kapitalkostnadene er relativt lave. Kommuner som ikke har satset så sterkt på barnehager, vil derimot kunne komme til å måtte gjøre omprioriteringer av sin ressursbruk, blant annet for å være i stand til å investere betydelig i barnehager. Store kostnadsforskjeller mellom kommunene innebærer at noen kommuner blir overkompensert, mens andre blir underkompensert, ved å øremerke tilskudd (til barnehager) basert på denne typen gjennomsnittsbetraktninger. Det betyr også at tilskuddene kan føre til en statlig styrt vridning av bruken av frie inntekter i mange kommuner.

6.6.3 Effekter av statlig politikk overfor kommunesektoren

Generelt har kommunene fått mye av ansvaret for å gjennomføre velferdsreformene i Norge i etterkrigstida. Valget om å gjennomføre reformene på et lavt regionalt nivå har vært gjort for å sikre nærhet mellom brukere og tjenesteprodusent, og for å sikre demokratisk styring med prioriteringene.

Storhetstiden for velferdsreformer i Norge startet på 1960-tallet. Særlig gjennom 1970-tallet ekspanderte aktiviteten i kommunesektoren kraftig. Dette skjedde samtidig med en internasjonal lavkonjunktur, som også rammet norsk industri. Gjennom blant annet den kommunale ekspansjonen, men også gjennom andre motkonjunkturtiltak (investeringer i oljesektoren, støtte til industrien mv), ble aldri arbeidsledigheten så høy i Norge som i OECD-området ellers. I kommunene åpnet det seg dessuten et arbeidsmarked for kvinner over hele landet, og det var stor mulighet for deltidsarbeid i kommunesektoren.

Det var fortsatt vekst i kommunal sysselsetting på 1980-tallet, men veksten i kommunal virksomhet har avtatt etter hvert. Dette har sammenheng med relativt stor politisk enighet om at velferdsstaten nå er bygget ut. Innføringen av inntektssystemet for kommunene i 1986 representerte i den forstand en ytterligere ansvarliggjøring av den enkelte kommune, og et insentiv for kommunene til å satse på effektivisering av kommunal tjenesteproduksjon. I tillegg til fordelingspolitikken knyttet til inntektsutjevningen i inntektssystemet, innebar de utgiftsutjevnende tilskuddene at det var «beregnet utgiftsbehov» snarere enn reelle utgifter som skulle ligge til grunn for de statlige bevilgningene. For å kunne gi innbyggerne et bredest mulig tjenestetilbud innenfor gitte rammer, innebar dette at fokus i mange kommuner gradvis ble rettet mot hva og hvor mye de kunne produsere. Sånn sett innebar dette også økt fokus på effektivisering, produktivitetsvekst og ressurssparing innenfor produksjonen av den enkelte tjeneste. Utover på 1990-tallet har mange kommuner konkurranseutsatt en del av sin tjenesteproduksjon, og antall private tilbydere av tidligere kommunale tjenester har vokst. Innbyggerne i kommunene har i økende grad blitt sett på som kunder, som kan handle sine tjenester på et marked. Kvalitet og kundefokus i velferdsproduksjonen er blitt stadig viktigere for kommunene, i motsetning til tidligere da arbeidsplasser og sysselsettingseffekter av kommunal tjenesteproduksjon var mer i fokus.

En annen grunn til å innføre et inntektssystem for kommunene basert på rammetilskudd, var statens behov for å kunne gjennomføre den makroøkonomisk politikken og bedre styre bevilgningene til kommunesektoren. Gjennom de ekspansive syttiårene var kommuneøkonomien vanskelig styrbar, blant annet som følge av at reformivrige sektormyndigheter bevilget øremerkede penger til kommunene over sine budsjetter. Ved å samle en rekke øremerkede tilskudd innenfor et rammeoverføringssystem, fikk sentrale myndigheter større muligheter til å styre kommunesektoren, blant annet i forbindelse med motkonjunkturpolitikken.

Kilde: Hentet fra Berg (2003), basert på data fra Teknisk beregningsutvalg for kommunal økonomi

Figur 6.4viser hvordan skatter og statlige tilskudd har utviklet seg fra innføringen av inntektssystemet i år 1986 og fram til år 2003 14 . Vi ser at rammetilskuddene ikke har vokst i denne perioden. De øremerkede tilskuddene (differansen mellom kurven for rammetilskudd og rammetilskudd pluss øremerkede tilskudd) har derimot blitt omtrent tredoblet, fra ca. 10 mrd. 2000-kroner i 1986 til ca. 30 mrd. 2000-kroner i 2001, men viste en sterk tilbakegang fra år 2002 15 . Det har vært en viss økning i kommunale skatter (kurven for direkteskatt), spesielt på 1990-tallet til 1997, men også denne har blitt redusert fra 2001. Samtidig har fellesskatten (den delen av skatten som går direkte til staten) vokst fra et par mrd. til omtrent 100 mrd. 2000-kroner. Den ekspansjonen som har vært i kommunale utgifter i perioden fram til år 2000, har altså i stor grad vært finansiert med øremerkede tilskudd, dvs. gjennom direkte statlig styring av kommunal aktivitet.

Kommunenes frie inntekter har med andre ord vokst lite fra inntektssystemet ble innført, mens statlig initierte velferdsreformer har vært finansiert enten over eksisterende kommunale inntekter eller gjennom øremerkede tilskudd. Samtidig har en viktig forutsetning for rammetilskuddsmodellen vært å ansvarliggjøre kommunene for sin egen økonomi. Den svake inntektsutviklingen har bidratt til at mange kommuner har fått en svært stram økonomi, og noen har fått økonomiske problemer, de seinere år. Spørsmålet for disse er ikke lenger kun hvordan man skal bidra til at innbyggerne får et best mulig tjenestetilbud mest mulig effektivt. I stedet er det snakk om å redusere kostnader gjennom å redusere omfanget i tjenestetilbudet og gjennom å fjerne ikke-lovpålagte aktiviteter fra de kommunale budsjettene. Det kan virke som om kommunenes rolle i økende grad blir å administrere statlig pålagte tjenester, og at handlingsrommet for egne, kommunale prioriteringer gradvis forsvinner.

Antall kommuner og de store variasjonene i kommunestørrelse i Norge er av stor betydning for den kommunale økonomien. Per i dag har vi 434 kommuner og 19 fylkeskommuner (Oslo er både kommune og fylkeskommune). Kommunene varierer i størrelse fra bare et par hundre til over en halv million innbyggere. Det sier seg selv at forutsetningene for å produsere kommunale tjenester varierer betydelig ut fra kommunestørrelse. I tillegg er de økonomiske forutsetningene svært forskjellige, selv om de statlige overføringene til kommunene bidrar til å jevne ut en del av disse forskjellene.

Det pågår for tiden en debatt om kommunestrukturen i Norge. Flere mener at det er behov for å redusere antallet kommuner. De viktigste argumentene er knyttet til kommuneøkonomien og rekruttering av nøkkelpersonell. Kommunesammenslutninger kan utløse stordriftsfordeler innenfor kommunal administrasjon og infrastruktur. Større kommuner vil også kunne bidra til å gjøre det lettere å møte framtidige utfordringer knyttet til rekruttering av spisskompetanse, siden større kommuner lettere kan unngå for små fagmiljøer og dermed lettere kan møte framtidige utfordringer innenfor faglig utvikling. Når det gjelder tjenesteproduksjonen, er effektene av kommunesammenslåinger mht. samfunnsøkonomiske effektivitetsgevinster mer usikre. De avhenger blant annet av i hvilken grad kostnadene ved økt avstand mellom innbyggere og tjenesteprodusent er inkludert i regnestykket. Motstanderne av kommunesammenslåinger har som hovedargument at det er en stor grad av nærhet mellom kommune og innbyggere i små kommuner, og at denne nærheten forsvinner når kommunene er større. Undersøkelser fra SSB tyder på at besparelsene ved kommunesammenslåinger kan ligge i størrelsesorden 3-5 mrd. kr (Langørgen mfl. 2002), som tilsvarer 5-10 prosent av samlede rammetilskudd eller et par prosent av totale inntekter i kommunene. Besparelsene kan i den forstand tolkes som små. Ulike samarbeidstiltak mellom kommunene kan realisere en del av gevinsten uten å endre dagens kommunegrenser, men det kan samtidig bære med seg utfordringer relatert til lokaldemokratisk kontroll og styring.

6.6.4 Regionale og distriktspolitiske effekter av statlig politikk overfor kommunesektoren

Kommunesektoren er av vesentlig betydning for regional utvikling og distriktspolitiske mål i Norge. Ifølge Berg (2003) er den statlige politikken overfor kommunene den egentlige distriktspolitikken i Norge. Dette henger sammen med kommunenes tosidige funksjon i lokalsamfunnet. På den ene siden produserer kommunene en rekke, viktige tjenester rettet mot innbyggerne, mens de på den annen side er en vesentlig arbeidsplass, lokal inntektsskaper og lokal innkjøper. Den kommunale aktiviteten har derfor også betydelige ringvirkninger i lokalsamfunnet. Ringvirkningene kommer via selve aktiviteten; at innbyggerne har tilgang på kommunale tjenester, og at kommunen bidrar til økt inntekt lokalt. De sysselsettingsmessige ringvirkningene er ikke bare kvantitative, men kan også knyttes til at kommunene etterspør arbeidskraft med ulike typer kompetanse, også med høyere utdanning, og dermed kan bidra til å gjøre sammensetningen av arbeidsmarkedet bredere. Slik sett kan sysselsetting innenfor kommunal tjenesteproduksjon og administrasjon i distriktskommuner bidra til å redusere sentraliseringen i samfunnet.

Kommunenes rolle i lokalsamfunnet har blitt styrket kraftig siden 1950-tallet, både som velferdsprodusent og som en sentral og ofte stor aktør (ofte den største arbeidsplassen, sett i forhold til andre lokale næringsaktiviteter). Dette har skjedd ved at kommunene har fått hovedansvaret for å gjennomføre en rekke reformer knyttet til utviklingen av den norske velferdsstaten. Den norske geografien, så vel som kommunestrukturen, førte til en desentralisert vekst da velferdsstaten ble utbygget. Gjennom 1970-tallet var dette spesielt tydelig. Et stort sysselsettingsbehov i omsorgssektoren på lokalt nivå bidro til å øke sysselsettingen også i distriktene. Økt etterspørsel etter arbeidskraft innenfor omsorgsyrker falt sammen i tid med at kvinnenes yrkesaktivitet økte. Uten denne arbeidskraftreserven ville det nok vært vanskeligere med en slik vekst innenfor produksjon av undervisnings- og omsorgstjenester. Samtidig var det lavkonjunktur og tid for omstrukturering også innenfor vareproduserende næringsliv (primær- og sekundærnæringer). Alt i alt regnes disse forholdene, og da kanskje spesielt ekspansjonen i kommunal virksomhet, som helt vesentlige for den reduserte sentraliseringen vi hadde i landet dette tiåret.

Kommunene fokuserer i økende grad på hvordan tjenestene de har ansvaret for skal kunne produseres til lavest mulig kostnad. Sett i et ressursutnyttingsperspektiv er dette i seg selv positivt, idet strammere økonomistyring kan føre til at ressurser frigis til annen bruk. Nedenfor diskuterer vi regionale og distriktspolitiske effekter av noen endringer i den statlige politikken overfor kommunesektoren.

Reformer i inntektssystemet

Innføringen av et rammefinansieringssystem for kommunene i 1986 skulle bidra til å gi kommunene større ansvar for egen økonomi og tjenesteproduksjon, samtidig som det også skulle gi staten en sterkere kontroll med kommuneøkonomien gjennom samordning av tidligere øremerkede tilskudd. Tanken var at en vesentlig del av den statlige finansieringen av kommunesektoren skulle skje gjennom rammetilskudd, og at omfanget av de øremerkede tilskuddene skulle minimeres. Figur 6.4viser at utviklingen nærmest har vært motsatt.

Det inntektsutjevnende tilskuddet innenfor inntektssystemet skal bidra til å jevne ut skatteinntektene mellom kommunene. Her fordeles penger mellom de «rike» og de «fattige» kommunene. Mange av de små kommunene er perifere og skattesvake, mens mange av de større kommunene er mer sentrale og skatterike kommunene. Det inntektsutjevnende tilskuddet bidrar sånn sett til å oppfylle distriktspolitiske målsettinger. Graden av inntektsutjevning kan selvsagt diskuteres. Mønnesland (2003) peker for eksempel på at inntektsutjevningen i det norske inntektssystemet ikke er spesielt sterk, sammenliknet med de andre nordiske land.

Ideen bak det utgiftsutjevnende tilskuddet er at en beregner et utgiftsbehov for produksjonen av og etterspørselen etter ulike tjenester, og at tilskuddet skal bidra til å utjevne forskjeller i utgiftsbehovet. Det overordnede formålet er å sikre utjevning av de økonomiske forutsetningene, slik at alle kommuner og fylkeskommuner gis muligheten til å kunne tilby sine innbyggere et likeverdig tjenestetilbud.

Utgiftsbehovet beregnes med utgangspunkt i faktorer som påvirker kommunenes utgifter, men som de selv ikke kan påvirke. For eksempel vil det være slik at jo høyere andel unge innbyggere, desto mer må kommunen yte av tjenester innen undervisning, og jo høyere andel eldre innbyggere, desto mer vil kommunen måtte yte av tjenester innen eldreomsorg og helse. I tillegg er det slik at avstander og befolkningstetthet har betydning for kostnaden ved å produsere en tjeneste, ved at det normalt sett er dyrere å produsere tjenesten jo lenger avstander og jo lavere befolkningstetthet. Det er også kostnader knyttet til konsentrasjon, for eksempel ved at leie av lokaler normalt er dyrere i sentrum enn i perifere strøk. Konsentrerte bosettinger vil også ofte ha større behov for sosialtjenester etc. enn mindre konsentrerte bosettinger. Alt i alt er det altså usikkert hvor utgiftsbehovet er størst; i sentrum eller i distriktene. I Norge i dag er vektene i utgiftsfordelingen slik at demografiske forhold gis høyest vekt (omtrent 75 prosent), mens sosiale forhold er viktigst for de resterende 25 prosent. Kriterier som premierer spredtbygdhet og avstand har en vekt på 1,1 prosent (Mønnesland 2003). 16

Inntektssystemet virker utjevnende mellom kommuner. Det til enhver tid eksisterende system er under kontinuerlig evaluering, og den vekt regional utvikling og distriktspolitikk gis fra sentrale myndigheters side, kommer til uttrykk blant annet gjennom de fordelingskriterier 17 som vedtas. Endringer i omfanget av, og kriteriene for, rammetilskuddet, får naturligvis (og uavhengig av fortegnet på endringene) større effekter i kommuner der rammetilskuddet utgjør en høy andel av totale inntekter, enn i kommuner der skatteinntektene betyr relativt sett mer. Det vil si at endringene betyr mer i små distriktskommuner enn i store, sentralt beliggende kommuner.

Økt skattefinansiering av kommunesektoren

Kommunenes «frie inntekter» består av skatt og rammetilskudd. I forbindelse med stortingsbehandlingen av kommuneøkonomiproposisjonen for 2001 ble det bestemt at skattenes andel av kommunesektorens samlede inntekter gradvis skal økes fra 46 til 50 prosent i løpet av en femårsperiode, tilsvarende nesten 7 mrd. kroner etter gjennomføring (Stolp 2003). Dette skal finansieres med en tilsvarende reduksjon i rammetilskuddene (innbyggertilskuddet, som er flatt per innbygger). I hovedsak vil kommuner i Akershus og Rogaland, samt Oslo kommune, tjene på denne omleggingen, mens kommuner med en høy andel rammeoverføringer i dag, taper. Denne omleggingen gir altså en fordel til de skattesterke kommunene, mens kommunene som har en høy andel rammetilskudd i dag, taper. De tapende kommunene befinner seg i stor grad i distriktene (Berg 2003, Stolp 2003).

Økt vekt på øremerkede tilskudd

I avsnitt 6.6.3 har vi pekt på at verken rammetilskudd eller kommuneskatt (de «frie» inntektene) har økt siden inntektssystemet for kommunene ble innført. Samtidig har øremerkede tilskudd økt, og utvikling har altså gått i motsatt retning av de ambisjoner man hadde i 1986. Dette er et uttrykk for statens detaljstyringsambisjoner når det gjelder velferdspolitikken. Ovenfor har vi brukt barnehagevedtaket som eksempel, men den statlige styringen av kommunesektoren er sterk også på andre områder.

En mulig konsekvens av sterk statlig øremerking, er at dette fører til endret ressursbruk i kommunene sammenliknet med de prioriteringer kommunene selv ville gjort. Økte øremerkede tilskudd fører i seg selv til at kommunene får mer penger fra staten. I den forstand har dette en ren ekspansiv effekt. Det normale er likevel at økt øremerking skjer innenfor en samlet økonomisk ramme for kommunesektoren. Da vil økt øremerking også føre til reduksjon i kommunenes frie inntekter. Samtidig forutsetter øremerkede tilskudd ofte at kommunene selv bidrar med en egenfinansieringsandel. Dette favoriserer kommuner som har mye penger i utgangspunktet og dermed kan betale sin andel av kostnadene ved å produsere den aktuelle tjenesten.

Ikke alle øremerkede tilskudd er utformet som barnehagevedtaket, dvs. gir kommunene et pålegg om å bruke penger på en viss tjeneste. Noen tilskudd er utformet som insentiver, dvs. at kommunene mottar pengene dersom de produserer de aktuelle tjenestene, ellers ikke. Dette kan bidra til at kommunene vrir sin ressursbruk i retning av de tjenestene som er finansiert gjennom øremerking og nedprioriterer de tjenestene som finansieres gjennom de frie inntektene.

Momsreform i kommunesektoren

I dag må kommuner og fylker som kjøper tjenester i det private marked betale moms på 24 prosent. Dette gjør det ofte billigere å utføre tjenestene i egen regi, siden dette ikke momsbelegges. I statsbudsjettet for 2004 er dette foreslått endret. Den momsen som kommuner og fylker betaler, skal de nå få tilbake som momskompensasjon. Det samlede beløpet som staten betaler i momskompensasjon første året, skal trekkes fra rammetilskuddene, slik at kommunesektoren selv betaler kompensasjonsordningen ved innføringen. Ved en eventuell reell vekst i momskompensasjon vil kommunesektoren selv beholde gevinsten. For staten har denne gevinsten for kommunesektoren (økte utgifter for staten) sin motpost i økte momsinntekter.

For 2004 skal trekket i rammetilskudd fordeles på kommuner og fylker i forhold til den faktiske momskompensasjonen. Som førsteårseffekt vil kommuner med høye momsregninger dermed få høy momskompensasjon og tilsvarende trekk i rammetilskuddet, mens kommuner som kjøper lite varer og tjenester av andre vil betale lite moms, få lite kompensasjon og slippe større trekk i sitt rammetilskudd. På lengre sikt vil man imidlertid gå over til et system hvor fratrekket i rammetilskuddet blir proporsjonalt med dette tilskuddet, og ikke med momsregningen. Fordelingseffektene av dette er at det etter hvert blir de kommuner og fylker som ikke har konkurranseutsatt sin virksomhet, som må betale regningen for at de konkurranseutsatte kommunene skal få kompensert sin moms.

Effektivisering, privatisering og New Public Management (NPM)

Kommuneøkonomien er under press i mange kommuner, slik det framgår av diskusjonen ovenfor. Dette gjelder spesielt de kommunene som har en stor andel av sine inntekter fra rammetilskudd og en mindre andel fra skatteinntekter. De fleste kommuner søker å løse dette problemet gjennom effektivisering. Kommunal tjenesteproduksjon er gjennomgående svært arbeidsintensive aktiviteter. Effektiviseringspotensialet er derfor knyttet til å få mer tjenesteproduksjon igjen per årsverk, dvs. å øke arbeidskraftproduktiviteten. En annen mulighet er å redusere kvaliteten på tjenestene som produseres.

En måte å spare penger på for kommunen, er selvsagt å redusere bevilgningene tjenesteprodusenten får fra kommunebudsjettet, for på den måten å presse tjenesteprodusenten til å spare penger. Dette kan gjøres på forskjellige måter, for eksempel rett og slett redusere tilskuddene til aktiviteten, eller ved å innføre produksjonsavhengige tilskudd eller innsatsstyrt finansiering. Ulike former for markedssimuleringer (kommuneintern prising av tjenesteproduksjonen) og andre simuleringer av hvordan privat sektor fungerer (for eksempel simulering av bedriftsstyrer) innebærer at ansvaret for produksjonen av tjenesten innenfor de rammer kommunen setter, flyttes fra de kommunale myndigheter til de kommunale tjenesteprodusenter. Konsekvensen kan være mer effektiv og målrettet produksjon, og mer igjen for de kommunale pengene. Dette vil være i overensstemmelse med forutsetningene for å gjennomføre slike prosesser. Man kan også tenke seg at reduserte eller mer målrettede bevilgninger fører til en kvalitetsforringelse ved at man kutter i tjenesteproduksjonen.

Ved å konkurranseutsette kommunal tjenesteproduksjon vil prisen på tjenesten bestemmes i et marked. Det er mulig å konkurranseutsette virksomhet selv om det offentlige betaler for den. I så fall vil lokale myndigheter legge tjenesten ut på anbud, og flere tjenesteytere (private og offentlige) kan konkurrere om å produsere tjenesten. Anbudsinnbydelsen må inneholde en nærmere beskrivelse av hva tjenesten innebærer. Lokale myndigheter står da fritt til å velge tilbyder og kan basere sin avgjørelse på en kombinasjon av ulike kriterier (for eksempel en vekting av kvalitet, pris, kompetanse og leveringssikkerhet). Dette forutsetter selvsagt at myndighetsrollen (rollen som tjeneste kjøper) skilles fra tilbyderrollen (rollen som tjeneste produsent). Det forventede resultatet er vanligvis at kommunen bruker mindre penger på produksjon av vedkommende tjeneste gjennom konkurranseutsettingen, og at dermed mer av kommunens inntekter kan nyttes til andre formål. Hvorvidt forventningene oppfylles i praksis, er et annet spørsmål. Empirien viser vel at konkurranseutsetting kan slå begge veier. I noen tilfeller kan prisen på tjenesten presses nedover, slik at kommunen sparer penger. Da oppfylles forventningene. I andre tilfeller kan man risikere at ulike tilbydere underbyr hverandre, og i ytterste konsekvens kan dette føre til konkurser hos tjenesteprodusenter. Dette kan bety at kommunen blir sittende med en ekstrakostnad, ved at den uansett må tilby innbyggerne gjeldende tjeneste.

I sentrale og store kommuner er det som regel bedre tilgang på private tilbydere av personrettede tjenester enn i perifere og små kommuner. Dette henger sammen med at markedet for slike tjenester er større jo flere folk som bor der. I sentrale strøk vil derfor muligheten for å konkurranseutsette kommunale tjenester være større enn i distriktene. Samtidig vil det være slik at mange privatproduserte tjenester allerede i dag tilbys i sentrale strøk, slik at innbyggerne der har et alternativ til kommunale tjenester. Det er med andre ord slik at valgfriheten, så vel som muligheten til konkurranseutsetting, er større i sentrum enn i periferien. Mangelen på private tilbydere og lite volum på produksjonen er argumenter for at sentrale myndigheter ønsker at kommunene i distriktene, gjennom Nord-Norge- og regionaltilskuddene i inntektssystemet, skal gis økonomiske muligheter til å opprettholde et bedre tjenestetilbud enn ellers i landet. 18 Utvalget har ikke gjennomført egne empiriske analyser av hvilke effekter disse tilskuddene har for kommunal tjenesteproduksjon. Et nytt utvalg, ledet av professor Lars Erik Borge ved NTNU, skal gjennomgå kriteriene i inntektssystemet for kommunene, og Effektutvalget regner med at Nord-Norge- og regionaltilskuddene blir tema for dette utvalget.

Den stramme kommuneøkonomien kan bidra til at kommunene gradvis reduserer omfanget av og/eller kvaliteten på de tjenester som tilbys, og at de tilslutt begrenses til de rent lovpålagte tjenestene. Implisitt innebærer dette at tjenester som tidligere ble sett på som et kollektivt ansvar, gjennom kommunene, etter hvert må skaffes av hver enkelt på det private tjenestemarkedet. En slik utvikling begrenser selvsagt offentlige utgifter, og utviklingen bidrar også til at produksjonen av og prisen på de ikke-lovpålagte tjenestene fastlegges i et marked. Slik sett kan dette bidra til en økonomisk effektiviseringsgevinst. Samtidig betyr det en generell begrensning av det offentlige ansvar, og at det legges mindre vekt på fordelingspolitikken. Dette kan være en bevisst og ønsket politisk sideeffekt av å redusere den kommunale handlefriheten, eller det kan være uønsket.

Konsekvensene for regional utvikling og distriktspolitiske mål av svekket kommuneøkonomi, avhenger av hva vi ser på. Forutsatt at markedsrettingen fører til mer effektiv ressursbruk, vil ressurser på denne måten frigjøres til å kunne brukes til andre ting. I pressområder kan dette føre til økt vekst og dermed ha en gunstig effekt på regional utvikling. Når det gjelder distriktsområder, kan mangelen på private markeder for denne typen tjenester bety at tjenestetilbudet forringes, og dermed til at målsettingen om at statlig politikk overfor kommunesektoren skal bidra et likeverdig tjenestetilbud over hele landet ikke nås.

6.6.5 Utvalgets vurderinger

Den norske kommunestrukturen er relativt desentralisert bygget opp. Statlig politikk overfor kommunesektoren er i utgangspunktet knyttet til at kommunene er overlatt en god del av ansvaret for å produsere personrettede tjenester, og til utviklingen av velferdssamfunnet. Staten regulerer kommunenes aktiviteter dels gjennom et detaljert regelverk, dels gjennom fastlegging av inntektsrammer. Kommunene har i liten grad mulighet til å påvirke sine egne inntekter. Alt i alt innebærer dette at statlig politikk overfor kommunene har svært stor betydning for kommunal tjenesteproduksjon og sysselsetting.

Kommunenes regionale og distriktspolitiske betydning er knyttet til at kommunene er lokale myndigheter, lokale tjenesteprodusenter og lokale arbeidsplasser. De har stor betydning både når det gjelder sysselsetting og tilgang på tjenester lokalt. I tillegg har dette ringvirkninger, i form av at kommunene etterspør varer og tjenester fra privat næringsliv, i form av at den inntekten de kommuneansatte tjener i stor grad brukes til innkjøp av varer og tjenester lokalt, og i form av at de tjenester og sysselsettingsmuligheter den kommunale aktiviteten medfører, bidrar til en stabilisering av bosettingsmønsteret. Endringer i regelverk, kriterier i inntektssystemet, skattøre og øremerkede tilskudd har stor betydning for kommunenes muligheter for å tilby tjenester til innbyggerne og dermed også for sysselsettingsmulighetene i kommunene.

Generalistkommuneprinsippet innebærer at alle kommuner, uavhengig av folketall og beliggenhet, i utgangspunktet har ansvaret for det samme brede spekter av oppgaver. Kommunal tjenesteproduksjon er arbeidsintensiv, noe som innebærer at det er relativt stor sysselsetting i kommunesektoren, spesielt i distriktene. I mange områder med svakt utbygget privat næringsliv vil derfor kommunesektoren bety mer for sysselsettingen enn der det øvrige arbeidsmarkedet er bredere. Utvalget mener derfor at kommunesektoren er en svært viktig faktor når det gjelder regional utvikling, og kanskje spesielt når det gjelder å bidra til å oppfylle distriktspolitiske mål.

Den statlige politikken kommer til uttrykk gjennom regelverk og økonomiske rammebetingelser. Disse er selvsagt styrbare fra sentralt hold, og endringer i statlige prioriteringer kan derfor tilkjennegis gjennom endret regelverk eller endrede økonomiske rammebetingelser. Utvalget vurderer det slik at de virkemidlene staten rår over når det gjelder kommunesektoren, er kraftige, og at kommunene er styrbare gjennom en rekke kanaler. I tillegg til at kommunesektoren er spredt over hele landet og har stor regional og distriktspolitisk betydning i seg selv, kan staten velge å legge regional- eller distriktspolitiske prioriteringer eksplisitt eller implisitt inn i politikken overfor kommunesektoren, gjennom fordelingen av økonomiske ressurser. Politikken overfor kommunesektoren kan, med andre ord, styres i ønsket retning når det gjelder regional utvikling og distriktspolitiske mål.

6.7 Statlig arbeidsmarkedspolitikk

6.7.1 Virkemidler og målsettinger i arbeidsmarkedspolitikken

Hovedmålet med arbeidsmarkedspolitikken er å legge forholdene til rette for et godt fungerende arbeidsmarked hvor de som søker beskjeftigelse raskt kommer i arbeid tilpasset sine interesser og kompetanse, samtidig som arbeidsgiverne får tak i arbeidskraft med rett kompetanse. Det er en ufordring i forhold til utformingen av politikken både å sikre aktive jobbsøkere, og samtidig sørge for et dagpengesystem som kompenserer for tap av inntekt under arbeidsledighet.

Mye av ansvaret for å utføre tiltak relatert til arbeidsmarkedspolitikken ligger hos Aetat. Etaten har som hovedoppgave å bistå arbeidssøkende med jobbsøking, personlig oppfølging, veiledning og kvalifiserende arbeid. Den utbetaler dagpenger, ventelønn og attføringsytelser. De tre viktigste brukergruppene for Aetat er de langtidsledige, de yrkeshemmende og de unge. Etaten kan deles inn i tre forvaltningsnivå: Aetat Arbeidsdirektoratet har det overordnede ansvaret med å styre Aetats virksomhet, og skal gi informasjon og råd til Arbeids- og administrasjonsdepartementet. Tilknyttede seksjoner innen Aetat er administrative støttefunksjoner til etatens drift på ulike nivåer. Aetats regionkontorer i hvert fylke har administrasjonsansvaret for lokalkontorene underlagt disse, og skal samtidig følge utviklingen på arbeidsmarkedet i denne regionen. Den lokale førstelinjetjenesten rettet mot de arbeidssøkende og arbeidsgivere består av 153 lokalkontorer og i tillegg 30 kontorer med mer begrenset åpningstid. Tilknyttede tjenester gir service til arbeids- og utdanningssøkende og arbeidsgivere per telefon. De registrerer ledige stillinger og sørger for brukerstøtte i forhold til de ulike enhetene. Byene Oslo, Bergen, Trondheim og Kristiansand har også kontorer som jobber spesielt i forhold til innvandringsgrupper, behandler klagesaker og bistår med lokal kompetanse i forhold til arbeidssøkende som har spesielle vanskeligheter på arbeidsmarkedet. I 2002 disponerte Aetat 3023 årsverk (Arbeidsdirektoratet 2002) og forvaltet om lag 21,5 mrd. kroner fordelt på:

• 3,9 mrd. kroner til arbeidsmarkedstiltak

• 7,6 mrd. kroner til yrkeshemmede

• 8,3 mrd. kroner til dagpenger

• 1,7 mrd. kroner til Aetats administrasjon

Aetat er ikke preget av samme grad av regelstyring som for eksempel Trygdeetaten, noe som både har sammenheng med arbeidets karakter, men også at det ikke er noen egen utdanning rettet mot arbeidet i Aetat slik det er i forhold til trygde- og sosialetatens virksomhet. Studier viser (bl.a. Rusten og Hansen 2002) at det er betydelig rom for lokale variasjoner i måten virksomheten blir drevet på.

6.7.2 Effekter av arbeidsmarkedspolitikken for regional utvikling og distriktspolitiske mål

Et mer velfungerende arbeidsmarked målt på nasjonalt nivå tilsier økt mobilitet blant arbeidssøkere, slik at ledige jobber fylles opp. Samtidig ser vi klart det dilemma som er knyttet til ønsket om økt mobilitet, sett i forhold til ønsket om å ta vare på den lokale kompetansen. Spesielt vil en kunne støtte på slike dilemmaer i lokalsamfunn med arbeidsplasser med betydelig bemanningsmessige svingninger, noe som for eksempel gjelder verfts- og næringsmiddelindustrien.

De som ikke får arbeid skal tilbys utdannelse eller annen form for kvalifiserende tiltak. En analyse av registertall for 1989-2002 indikerer at arbeidsmarkedstiltak har liten effekt mht hvor lenge individer totalt sett går ledige, selv om de som går på arbeidsmarkedstiltak (f.eks. følger et kurs) lettere får jobb enn andre ledige etter at tiltaket er avsluttet (Røed og Raaum 2003).

Arbeidsmarkedstiltak kan i prinsippet både ha positiv og negativ effekt i forhold til regional ledighet. De regionale forskjellene med hensyn til arbeidsledighet har vært nokså konstant gjennom de siste tiårene. Nord-Norge og særlig Finnmark hadde høy ledighet i 1960 og har det fremdeles, mens Akershus og Sogn og Fjordane gjennomgående har hatt relativ lav ledighet. Mønsteret, med relativt konstante regionale forskjeller i arbeidsmarkedet, deler Norge med de fleste andre europeiske land. Arbeidsmarkedstiltakene synes heller ikke i særlig grad å påvirke tilpasningen mellom norske regioner med hensyn til å utjevne ledighetsratene (Salvanes 2003). Tiltakene bidrar likevel at den totale ledigheten blir på et lavere nivå enn om denne type innsats ikke hadde vært tilstede. Det synes heller ikke å være særlige effekter på lønningene av at det er regionale forskjeller i ledighetsratene (Johansen 1995, Dyrstad og Johansen 2002). Dermed er heller ikke regionale lønnsforskjeller en vesentlig årsak til at folk flytter.

Regionalpolitisk blir det oppfattet som viktig at ubesatte stillinger dekkes ved tilflytting når arbeidskraften ikke tilbys lokalt. Det er dessuten rimelig å anta at det både for enkeltindivider og samfunnet vil være en fordel at en flytter framfor å gå ledig over lengre tid. Samtidig vil mobilitet av ledig arbeidskraft bidra til å minske andelen ubesatte stillinger. Geografisk og annen form for arbeidsmarkedsmobilitet (for eksempel skifte av yrke) vil kunne hindre at grupper av arbeidsløse blir marginalisert.

Manglende mobilitet blant de arbeidsledige har sammensatte årsaker. Det er dels et resultat av store flytte- og reisekostnader, og dels har det sammenheng med regionale forskjeller i levekostnader. For eksempel ville mindre forskjeller i boligprisene mellom Oslo og andre deler av landet, ikke minst distriktene, sannsynligvis ført til at flere hadde flyttet og tatt seg arbeid i hovedstaden. Kapitaltapet ved å flytte fra distriktene, hvor boligprisene er langt lavere, kan forsvares hvis en oppnår høyere lønn på det nye stedet. Denne type kostnadsforskjeller demper mobiliteten, og bidrar til å hindre et enda mer sentralisert bosettingsmønster.

I de større byene har en spesielt vært opptatt av problemer og utfordringer med høy ledighet blant innvandrergrupper. På mindre steder har man hatt fokus på andre sosialt svakerestilte grupper på arbeidsmarkedet. Aetats kontorer står overfor betydelige utfordringer lokalt knyttet til bedriftsnedleggelser og nedbemanninger.

Geografiske problemområder i forhold til arbeidsmarkedet kjennetegnes ofte av høy lokal ledighet fordi tilbudet av arbeidskraft er større eller annerledes enn etterspørselen. Det blir også problemer når ledige stillinger blir stående ubesatte over lengre tid. En del utkantkommuner har strukturproblemer som innebærer at de både har ledige jobber og arbeidsledighet. Andre steder preges mest av ledighetsproblemer, mens atter andre har et relativt stramt arbeidsmarked. Lokale strukturelle problemer forsterkes i de tilfellene hvor stedene har en isolert beliggenhet. I oppgangstider på 1990-tallet var andelen yrkesaktive i Norge svært høy, noe som innebar at også de med lavere utdanning ble beskjeftiget. Disse ble imidlertid de første som gikk ut i ledighet når ledigheten igjen økte. Ledighetsnivået slår tilsvarende ut forskjellig rent geografisk avhengig av konjunkturene. I følge Stambøl (2001) vil oppgangstider innebære økt innflytting til de større byene, hvor det er høyest økonomisk aktivitet, men samtidig vil dette også innebære økt beskjeftigelse av den lokale arbeidskraften. I nedgangstider har imidlertid flyttestrømmene en tendens til å avta, og nettotilflyttingen til sentrale områder reduseres.

For enkeltindividet spiller det ikke så stor rolle om et arbeidsmarked er stort eller lite, så lenge jobbønsket oppfylles. For et hushold kan det være snakk om at to ulike jobbønsker skal realiseres. Dette bidrar til å redusere arbeidskraftmobiliteten.

6.7.3 Utvalgets vurderinger

I tiden framover ser vi særlig to utfordringer for arbeidsmarkedspolitikken. Den første er håndteringen av den økte arbeidsledigheten som vi kan forvente de nærmeste årene, noe som sannsynligvis krever en kapasitetsøkning for å kunne prioritere formidlingsarbeidet på en måte som fanger opp lokale forutsetninger og stimulerer den regionale utviklingen.

Den andre utfordringen gjelder sammenslåingen av arbeidskontorene, trygdekontorene og sosialkontorene (SATS-prosjektet), der det blir viktig å finne en god balanse mellom den delen av virksomheten som skal betale ut stønader og derfor må være regelstyrt på den ene siden, og den delen som skal arbeide ut fra lokale forhold på den andre.

Arbeidsmarkedspolitikken er imidlertid også eksempel på et politikkområde som kan stå i motsetning til regionalpolitikken. Arbeidsmarkedspolitikken skal stimulere til økt mobilitet i et nasjonalt arbeidsmarked, noe som ofte betyr at arbeidsløse personer skal oppmuntres til å flytte til regioner hvor det er et større behov for arbeidskraft. På den andre siden vil regionalpolitikken ha et langsiktig fokus der arbeidskraftens kompetanse skal sees i sammenheng med behovene i et regionalt sysselsettingssystem. Utvalget mener at Aetats arbeid vil kunne ha store positive regionale effekter, særlig hvis regionalpolitiske hensyn tillates.

6.8 Nærings- og FoU-politikken

6.8.1 Mål og virkemidler i næringspolitikken

Næringspolitikk kan defineres som den politikken som har som formål å legge til rette for størst mulig verdiskaping i norsk økonomi. Næringspolitikken er fra begynnelsen av 90-tallet blitt dreiet i retning av en tro på at markedet selv vil kunne gjenspeile viktige forutsetninger og barrierer for økonomisk vekst og strukturell endring. Det har også vært en dreining fra direkte til indirekte virkemidler og mot næringsnøytralitet. Næringspolitikken er også utvidet til å være et overgripende politikkområde på tvers av departementsstrukturen. Siden 1995 er det kommet to stortingsmeldinger og flere utvalgsrapporter som tar opp næringspolitiske spørsmål. Kronologisk dreier det seg om Henriksen-utvalget (NOU 1996:23), St.meld. nr. 41 (1997-98), Holden-utvalget (NOU 2000:21), Hervik-utvalget (NOU 2000:7), Oppgavefordelingsutvalget (NOU 2000:22) og St.prp. nr. 51 (2002-2003). Det legges i alle rapportene vekt på å utvikle helhetlige og sektorovergripende strategier i næringspolitiske spørsmål. Det fokuseres i stor grad på betydningen av innovasjon og kompetanse.

Omorganiseringen av Norges forskningsråd og den nylig vedtatte sammenslåingen av en rekke institusjoner som forvaltet de direkte næringsrettede virkemidlene i det nye Innovasjon Norge (jfr. St.prp. nr. 51 (2002-2003) Virkemidler for et innovativt og nyskapende næringsliv), må forstås i denne sammenhengen. I oktober 2003 la også regjeringen frem sin plan for en helhetlig innovasjonspolitikk (HIP) «Fra idé til verdi». Målet med planen er å legge til rette for økt verdiskaping over hele landet gjennom en innovasjonspolitikk som inkluderer rammebetingelser for innovasjon gitt gjennom lover, regler, skattepolitikk, konkurransepolitikk, arbeidsmarkedspolitikk, regionalpolitikk og utdannings- og forskningspolitikk. Det er altså en rekke tiltak innenfor ulike politikkområder som skal bidra til å realisere målene i planen.

For å få en oversikt over virkemidlene i næringspolitikken, har vi tatt utgangspunkt i statsbudsjettet for 2003 for Nærings- og handelsdepartementet (NHD) (St.prp. nr. 1 2002-2003). Gjennomgang av kapitlene i statsbudsjettet for «Forskning, nyskaping og internasjonalisering» gir de tiltak som er mest relevant å vurdere i forhold til næringspolitikken. Virkemidlene vist i tabell 6.7er et utdrag av NHDs virkemidler i næringspolitikken, og beløpene viser til postene i NHDs salderte budsjett for 2003.

6.8.2 Regionale og distriktspolitiske effekter av næringspolitikken

De ulike næringspolitiske virkemidlene har ulike nedslagsfelt, de treffer derfor ulike regioner forskjellig. Nedenfor vil vi kort oppsummere regionale effekter av det utvalg av næringspolitiske virkemidler vist i tabell 6.7.

NHDs finansiering av aktiviteter i NFR/SND

Norges forskningsråd har det overordnede ansvaret for den nasjonale forskningsstrategien i Norge, og forvalter nærmere en tredjedel av offentlig forskningsfinansierende midler. NFR er administrativt underlagt Utdannings- og forskningsdepartementet. En av de største bevilgningen til Forskningsrådet gis over Nærings- og handelsdepartementets budsjett, og det overordnede målet med denne finansieringen er å bidra til økt verdiskaping i næringslivet og til å utvikle et konkurransedyktig næringsliv i hele landet. NHDs bevilgninger til Forskningsrådet er i 2004 på 850 mill. kr.

Det overordnede målet for næringsrettet brukerstyrt forskning er å stimulere til økt verdiskapning og oppmuntre bedrifter til å bygge opp nødvendig FoU-kompetanse. Bevilgningene til brukerstyrt forskning genererer midler fra andre departementer via Forskningsrådet, samt midler fra næringslivet i form av egeninnsats og/eller kjøp av FoU tjenester fra FoU-institutter og universiteter og høgskoler. Evalueringen av den næringsrettede brukerstyrte forskningen i NFR (som er den største programkategorien finansiert av NHD i NFR) i 2001 viste at bedrifter som mottar støtte er geografisk konsentrert til Oslo-, Bergens- og Trondheims-regionen, og i liten grad i det distriktspolitiske virkemiddelområdet. Mange av bedriftene er store industribedrifter. Nedslagsfeltet for denne satsingen er i stor grad sammenfallende med lokaliseringen av industriell FoU generelt i Norge.

Strategisk forskning skal bidra til oppbygning av langsiktig, grunnleggende forskning av mer tverrfaglig karakter. Strategisk forskning er organisert som nettverksprogram eller som strategiske universitetsprogram (SUP), strategiske instituttprogram (SIP) og grunnbevilgninger. Grunnbevilgningene er et virkemiddel som skal gi forskningsinstituttene mulighet til å opprettholde og utvikle sin kompetanse på fagområder som blir ansett som strategisk viktige for næringslivets, forvaltningens og samfunnets behov. De regionale forskningsinstituttenes basisbevilgninger kommer også inn i under denne budsjettposten.

Norsik institutt for studier av forskning og utdanning (NIFU) (2003) presenterer i en rapport hva som karakteriserer FoU-tjenester som omsettes. Instituttenes lokalisering spiller mindre rolle for næringslivet. Brukerne er nasjonale forskningstunge aktører som leter etter relevant FoU der det er tilgjengelig. Instituttbrukerne er store foretak konsentrert i et fåtall av landets fylker, primært langs Oslofjorden. Instituttsektoren er viktig som sysselsetter av høyt utdannede, men studier viser at de bidrar i varierende grad til kunnskapsspredning i den regionen de er lokalisert.

Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND) er en sentral institusjon for offentlig finansiering av nærings- og distriktsutvikling. Stortinget har gitt sin tilslutning til NHDs forslag, slik det var fremmet i St.prp. nr. 51 (2002-2003) om å opprette et nytt innovasjons- og internasjonaliseringsselskap fra 2004 (Ot.prp. nr. 14 (2003-2004)). Selskapet får navnet Innovasjon Norge, og overtar ansvaret for forvaltningen av de næringsrettede virkemidlene som i dag ligger under Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND), Statens veiledningskontor for oppfinnere (SVO), Norges Turistråd og Norges Eksportråd.

Ett hovedmål i næringspolitikken er å øke Norges verdiskapningsevne ved å legge til rette for konkurransedyktige og lønnsomme bedrifter. SND er underlagt NHD, men midler til ulike ordninger og oppgaver bevilges over fire ulike departement. De aktiviteter i SND som NHD finansierer er:

1. Landsdekkende risikolån og garantier

2. Tilskuddsordninger

   1. Forsknings-og utviklingskontakter

3. Landsdekkende innovasjonsordninger

Kun 8,6 % av de landsdekkende virkemidlene i SND tilfalt bedrifter i det distriktspolitiske virkemiddelområdet, og andelen er redusert siden 1996. Ordningen med offentlige forsknings- og utviklingskontrakter (OFU) og industrielle forsknings- og utviklingskontrakter (IFU) har sin styrke i nyskapning og produktutvikling gjennom nettverksbygging mellom leverandører og kundebedrifter. OFU-/IFU-kontraktene som ble inngått i perioden fra 1993-99 viser et tyngdepunkt i det sentrale østlandsområdet, men denne konsentrasjonen er redusert over tid.

SND har også landsdekkende innovasjonsprogrammer, som FORNY, FRAM og BIT, som er finansiert mellom NHO og KRD. FORNY-programmet dekker både infrastrukturtiltak og etablering av virksomheter med utgangspunkt i universiteter og høgskoler. FRAM-programmet har norske småbedrifter som målgruppe. Dette programmet har en klar distriktsprofil på grunn av medfinansiering fra KRD. Hele 47 prosent av deltakerbedriftene ligger innenfor det distriktspolitiske virkemiddelområdet. SND tilbyr også et program for forretningsutvikling på bransjenivå, «Bransjeorienterte IT-prosjekter» (BIT). Dette programmet har som overordnet mål å utvikle og implementere nye programvareløsninger for ulike bransjer for å øke små og mellomstore bedrifters konkurransekraft og lønnsomhet. En lang rekke bransjer er representert, også bransjer som har en klar forankring i distriktene.

«Distriktsmilliarden»

Som et resultat av Stortingets behandling av St.prp. nr. 51 (2002-2003) Virkemidler for et innovativt og nyskapende næringsliv, ble det gjort et anmodningsvedtak som skulle sikre en økning i distriktsrettede ordninger under SND. Midlene skulle innrettes mot bedrifter lokalisert i de mest næringssvake områdene som er truet med avfolkning. I statsbudsjettet for 2003 ble det bevilget 500 mill. kr i lånemidler og 75 mill. kr til tapsfond. Som del av behandlingen av revidert nasjonalbudsjett for 2003 ble det gjort vedtak om å stille ytterligere 400 mill. kr til disposisjon til en såkornordning, med tilhørende tapsfond på 100 mill. kr. I budsjettet for 2004 er det et forslag om å forsterke såkornarbeidet med 400 mill. kr, med tilhørende tapsfond på 100 mill. kr.

Selskapet for industrivekst (SIVA)

Målet for SIVA er å utvikle sterke, lokale næringsmiljøer ved å tilby investeringskapital, kompetanse og nettverk for små og mellomstore bedrifter. SIVA har siden selskapet ble etablert i 1968 og frem til 2001 vært underlagt Kommunal- og regionaldepartementet (KRD) og vært et distriktspolitisk virkemiddel med fokus på næringsutvikling. Med virkning fra 01.01.2002 ble ansvaret for forvaltningen av statens eierskap til SIVA overført fra KRD til NHD. Bakgrunnen for dette var et ønske om å skape et bedre skille mellom eierrollen og statens rolle som myndighetsutøver.

Flyttingen av SIVA fra KRD til NHD har ikke endret SIVAs distriktspolitiske profil. Usikkerheten ligger i om distriktsmålsetningen vil være førende for NHDs eierskap av SIVA i tiden som kommer. For at SIVA fremdeles skal være et distriktspolitisk virkemiddel blir det viktig at NHD legger krav til avkastning som er forenlig med SIVA som distriktspolitisk virkemiddel, og at det legges inn midler som muliggjør at SIVA fremdeles kan være en kreativ virkemiddelaktør.

Reiselivstiltak

Nærings- og handelsdepartementet er fagdepartementet for reiseliv og har ansvaret for å bidra til en helhetlig og målrettet offentlig innsats overfor reiselivet. NHDs reiselivstiltak er knyttet til virksomheten til Norges Turistråd som har som mål å fremme den samlede reiselivsnæringens konkurranseevne. Dette gjøres gjennom å profilere og markedsføre Norge som reisemål, stimulere norske reiselivsprodusenter til samarbeid om internasjonale markedsføringstiltak, samt å bistå norske reiselivsaktører med informasjon om markeder og internasjonale utviklingstrender. Rådet har 10 utenlandskontorer. Fra og med 2004 vil Turistrådets virksomhet bli en del av Innovasjon Norge.

Aktiviteten i reiselivsnæringene kan tolkes som eksport, siden turistene kommer utenfra. De viktigste reiselivsnæringene er overnatting, servering, transport, formidlingsvirksomhet og opplevelses- og aktivitetstilbud. Reiselivet i distriktene har slitt tungt siden midten av nittitallet, mens reiselivet i byene har hatt en vekst på om lag 50 % siden 1992. Nord-Norge ligger på landsgjennomsnittet i turistkonsum per innbygger. Nesten 12 % av verdiskapningen i Nord-Norge skjer i reiselivsnæringene (St.prp. nr. 1 2002-2003, NHD). Fylker som Sogn og Fjordane og Oppland har landets største turistkonsum per innbygger (hvis man ser bort fra Akershus, der aktiviteten på Oslo Lufthavn er registrert). Statlig politikk innrettet mot opplevelses- og aktivitetssegmentet vil derfor kunne ha store ringvirkninger, spesielt i distriktene.

6.8.3 Mål og virkemidler i forskningspolitikken

Forskning foregår i universiteter, høgskoler, institutter og næringslivet. Mye av forskningen er grunnleggende og uten direkte krav til anvendelse. Deler av forskningen, særlig innen humanistiske fag, er en del av samfunnets kulturelle infrastruktur. En vesentlig del av forskningen har som formål å bidra til verdiskapningen i landet, og det er denne vi skal se på her.

St.meld. nr. 39 (1998-1999) Forskning ved et tidsskille diskuterte hele det norske kunnskapssystemet, fra systemet innenfor høyere utdanning til de industrielle forskningsaktivitetene. I meldingen anbefalte Regjeringen at den totale norske forskningen måtte opp på OECD-gjennomsnittet, målt som andel av BNP. Videre ble det foreslått å etablere et forsknings- og nyskapingsfond, som skal bidra til å styrke den langsiktige forskningen. De foreslåtte satsningsområdene var den marine forskningen, informasjons- og kommunikasjonsteknologien, medisinsk og helsefaglig forskning og forskning i skjæringsfeltet mellom miljø og energi.

Hervik-utvalget (NOU 2000:7) ble oppnevnt for å vurdere hvordan en i større grad kunne utforme en politikk som kunne bidra til økte private investeringer i forskning og utvikling. Utvalget foreslo blant annet at bedrifter kunne få dekket opptil 25 prosent av utgiftene til bestemte typer FoU-prosjekter av staten. Regjeringen fulgte opp dette med en opptrappingsplan for den nasjonale forskningsinnsatsen (St.prp. nr. 84 (2000-2001)), og den gjentok blant annet målet om å komme opp på OECDs gjennomsnitt for forskning som andel av bruttonasjonalprodukt i løpet av 2005. Etter forslag fra Hervik-utvalget ble det i 2001 innført en tilskuddsordning (FUNN) for bedrifters FoU. FUNN var virksom i mindre enn ett år, og er blitt videreført som en skattefradragsordning (SkatteFUNN) for inntektsåret 2002.

I følge Norsk institutt for studier av forskning og utdannings (NIFUs) 19 statsbudsjettanalyse for 2004, synes regjeringen å ha resignert i forhold til å nå målet om å bringe samlet norsk innsats til FoU opp på gjennomsnittet for OECD-landene innen 2005. Forskning i privat regi er stort sett lavere i Norge enn i andre land. Det blir ofte forklart med at vi har en næringsstruktur preget av råvarebasert produksjon og et stort innslag av mindre bedrifter. Den offentlige andelen av FoU er blant de høyeste i OECD. Dersom økningen i de direkte forskningsbevilgningene i 2004 blir på 1,1 mrd. kr, som foreslått i Statsbudsjettet, må bevilgningen i 2005 økes med ytterligere 3,3 mrd. kr for at opptrappingsplanens forutsetninger skal kunne innfris.

I NIFUs analyse av budsjettforslaget for 2004 gis forskning og utvikling en samlet bevilgning på nær 13,8 mrd. kr, som er en vekst på 8,7 prosent i forhold til saldert budsjett for 2003. Dette gir en realvekst på 6 prosent. Som tidligere år er det den langsiktige grunnleggende forskningen som er forskningsbudsjettets klare vinner, både gjennom de direkte bevilgningene til institusjonene i universitets- og høgskolesektoren (se avsnitt 6) og gjennom Norges forskningsråd. Andre prioriterte områder er tematiske forskningsområder (marin forskning, medisinsk og helsefaglig forskning, informasjons og kommunikasjonsteknologi, og forskning i skjæringsfeltet mellom miljø og energi), petroleumsforskning, internasjonalt forskningssamarbeid, genomforskning og kommersialisering av forskning.

6.8.4 Regionale og distriktspolitiske effekter av den næringsrettede FoU-politikken

Norges Forskningsråd

Norges Forskningsråd (NFR) er regjeringens sentrale forskningspolitiske organ. Forskningsrådet mottar bevilgninger fra flere departement, og bevilgningene omfatter både generelle faglige bevilgninger, instituttbevilgninger og midler øremerket til spesielle program eller prosjekt. Forskningsrådet er et viktig redskap for å gjennomføre forskningspolitikken, og i 2003 ble om lag 33 prosent av de statlige midlene til forskning kanalisert gjennom rådet. I Statsbudsjettet for 2004 er det foreslått bevilgninger til Forskningsrådet fra departementene på i alt 3 586 mill kr, som er en økning på vel 11 prosent fra saldert budsjett i 2003.

Forskningsrådet er en viktig institusjon i forhold til å sikre at vi har en godt fungerende nasjonal kunnskapsinfrastruktur med høy kvalitet. NFR finansierer forskning ved universitetene og høgskolene i tillegg til de direkte bevilgningene institusjonene får. Rådet har også et nasjonalt ansvar for instituttpolitikken, gjennom sitt strategiske ansvar for forskningsinstituttene.

Støtten fra NFR 20 kan fordeles på direkte støtte i form av tilskudd og ulike former for lån, og den inkluderer både næringsrettede prosjekter (som omtalt tidligere under næringspolitikken) og støtte til forskning ved institutter, universiteter og høgskoler. For å vurdere i hvilken grad de enkelte fylker er over- eller underrepresentert i NFRs prosjektportefølje, har STEP-gruppen relatert andelen av samlet støtte til det enkelte fylke til andelen av samlet befolkning i Norge. Vi får da en indeks som har verdien 1 dersom støtteandelen er lik befolkningsandelen, større enn 1 hvis støtten er større enn befolkningsandelen skulle tilsi, og mindre enn 1 hvis støtten er lavere enn befolkningsandelen. I figur 6.5ser vi at alle universitetsfylkene scorer over 1. Det er store regionale forskjeller i nedslagsfeltet til NFRs aktiviteter. Antall søkte og aktive prosjekter ligger på omlag samme nivå for Oslo, Bergen og Trondheim, men betydelig lavere for Tromsø. Når det gjelder størrelsen på aktive prosjekter (her benyttes utbetalinger i 1999), ligger Trondheim betydelig over de øvrige. Dette kan reflektere høye kostnader til utstyr og instrumentering innen teknologisk forskning. Fylker som faller inn under de distriktspolitiske virkemiddelområdene scorer alle lavt.

SkatteFUNN

Det ble i 2002 vedtatt å etablere en ordning for bedrifters rett til fradrag i likningen for utgifter til FoU (SkatteFUNN). Fra 2003 ble ordningen utvidet til å gjelde alle foretak uten begrensing på størrelse. Ordningen brukes mer aktivt enn opprinnelig antatt, og det årlige provenytapet (tap av skatteinntekter) av ordningen er beregnet til om lag 1,5 mrd. kr, som er 600 mill. kr høyere enn tidligere anslag (NIFUs Statsbudsjettsanalyse 2004). Dette representerer en støtte til næringsrettet forskning som ikke kommer til syne i statsbudsjettets direkte forskningsbevilgninger.

Tall fra SkatteFUNN-sekretariatet indikerer at rekrutteringsmønsteret av bedrifter ikke skiller seg stort fra hva vi generelt vet om FoU-aktørene i næringslivet; de er i liten grad lokalisert i det distriktspolitiske virkemiddelområdet. Ordningen kan bidra til økt oppmerksomhet om FoU i bedriftene og derfor også bidra til økte private investeringer i FoU, også i regioner som har hatt lav privat FoU-aktivitet.

Senter for fremragende forskning (SFF)

Senter for fremragende forskning ble etablert i 2001, med utgangspunkt i St.meld. nr. 39 (1998-1999) Forskning ved et tidsskille. Forskningsrådet fikk i oppdrag av daværende Kirke- og undervisningsdepartementet - nåværende Utdannings- og forskningsdepartementet - å utrede og foreslå en norsk ordning med sentre for fremragende forskning. Når det gjelder distriktsmessige konsekvenser av de institusjonene som har fått status som vertssenter så kan ikke de sies å ha noen direkte regionale konsekvenser utover det at en del av disse sentrene ligger utenfor Oslo. I den grad de bidrar til utviklingen av næringer med sterk distriktsmessig forankring vil de imidlertid kunne påvirke næringsutviklingen i distriktene på en indirekte måte. Dette kan for eksempel komme til å gjelde forskningen på områder som geologi, geoteknologi, havbruk og skipsbygging. Virkemiddelets effekt bør dessuten måles opp mot hovedmålsettingen for ordningen, som er å få til mer langsiktig, grunnleggende forskning av høy kvalitet, ikke distriktspolitiske målsettinger.

Fondet for forskning og nyskaping

Fondet for forskning og nyskaping ble opprettet 1. juli 1999, for å sikre langsiktig forskning ved å skjerme midler fra den vanlige budsjettbehandlingen. Fondskapitalen var i juli 2003 på 31,8 mrd. kr. Avkastningen av den ordinære del av Forskningsfondets kapital, 1035 mill. kr, er i statsbudsjettet for 2004 foreslått fordelt med 606 mill. kr til Forskningsrådet og 428 mill. kr direkte til universitetene.

Fondet er ment å være en supplerende mekanisme som skal tjene formål som ikke i tilstrekkelig grad blir ivaretatt gjennom de ordinære bevilgningene over statsbudsjettet. Fondsmidlene skal brukes slik at særlig den langsiktige, grunnleggende forskningen blir styrket i kunnskapsallmenningen og innenfor de fire tematiske områdene som er foreslått i Forskningsmeldingen (marin forskning, IKT, medisin og helse og forskning i skjæringsfeltet mellom energi og miljø). Utover dette blir kvalitet i bredde og dybde sterkt vektlagt. Fondet skal på denne måten bidra til å styrke nyskaping gjennom langsiktig og sektorovergripende forskning. Fondet har ikke noen spesiell distriktspolitisk profil, men midler kanalisert til høgskolesektoren og satsning på langsiktig grunnforskning (og spesielt forskning innen marine næringer) har direkte positive konsekvenser for forskningsaktiviteten i distriktene som også vil kunne gi indirekte positive konsekvenser for næringslivet i distriktene.

6.8.5 Utvalgets vurderinger

Få av de eksisterende virkemidlene i næringspolitikken er næringsnøytrale - heller ikke FoU-rettede tiltak. Mange av de næringspolitiske virkemidlene som skal stimulere til forsknings- og utviklingsaktivitet vil uvegerlig være av størst nytte for bedrifter som selv kan utføre FoU eller som har anledning til å investere i FoU. Bedrifter lokalisert i distriktene investerer i mindre grad i FoU, delvis fordi de er for små, delvis fordi de tilhører næringer som investerer forholdsvis lite i FoU og delvis fordi de ligger lenger unna forskningstunge bedrifter og FoU-institusjoner. De empiriske studiene som er lagt frem viser at en FoU-orientert næringspolitikk i liten grad treffer distriktsbedriftene.

Næringspolitikken dekker også andre deler av innovasjonsprosessen enn forskning og utvikling (spesielt NHDs satsing gjennom SND). Relativt sett utgjør imidlertid disse virkemidlene en liten del av næringspolitikken, kuttene i SNDs budsjetter den siste perioden har dessuten ført til en svekkelse. Det provenytapet som følger med etableringen av SkatteFUNN kan føre til en ytterligere svekkelse av andre typer virkemidler.

Forskningspolitikken har sitt nedslagsfelt rundt Oslofjorden, ned langs kysten til Arendal, på Sør-Vestlandet og i Sør-Trøndelag. Generelt kommer innlandet i Sør-Norge og hele Nord-Norge dårlig ut når det gjelder satsing på FoU, noe som legger føringer på hvor forskningspolitikken «treffer». Forskningspolitikken kan imidlertid ha betydning for regional utvikling selv om forskerne ikke befinner seg i distriktene. Distriktsbedriftene er ikke isolerte, de er deler av større innovasjons- og kunnskapssystemer der helheten er avgjørende for enkeltbedriftenes evne til nyskaping. Slik er det ikke nødvendigvis noen absolutt motsetning mellom tiltak som favoriserer FoU-tunge bedrifter og forskningsinstitutter i storbyene og distriktsbedriftenes kunnskapsbehov, så lenge det blir etablert et samvirke mellom bedriftene og disse tyngre «kunnskapsnodene». Det forutsetter imidlertid at det finnes et virkemiddelapparat som kan være med på å hjelpe distriktsbedriftene til å etablere slike relasjoner. Hensynet til distriktsbedriftene tilsier derfor at man bør styrke den delen av virkemiddelporteføljen som skal styrke bedriftenes læringsprosesser - det vil si deres evne til å finne, forstå og gjøre bruk av ny kunnskap og ny teknologi - og deres evne til å bygge opp nettverk med andre bedrifter og relevante offentlige institusjoner.

6.9 Politikk for høyere utdanning

6.9.1 Utdanningspolitikkens historie

Fram til 1970 besto høyere utdanning formelt bare av universitetene og de vitenskapelige høgskolene. Regjeringen oppnevnte i 1965 en komité til å utrede spørsmål om videreutdanning for artianere og andre med tilsvarende grunnutdanning (Ottosen-komiteen). Komiteen avga fem delinnstillinger, og den foreslo bl.a. å bygge opp et nytt system av distriktshøgskoler. Det ble foreslått å dele landet i 12 utdanningsregioner, hvorav fire med både universitet og høgskoler. I hver region skulle all postgymnasial utdanning (utenom den som ble gitt av universitetene og de vitenskapelige høgskolene) samles i regionale studiesentra med en kapasitet på 1500 - 4000 studenter hver. I dette nye høgskolesystemet skulle de postgymnasiale skoler inngå, og en rekke nye høgskoleutdanninger skulle utvikles som et alternativ til de eksisterende utdanningstilbudene. I tillegg ble det foreslått at distriktshøgskolene skulle kunne tilby et visst innslag av universitetsundervisning.

Etter 1970 ble det regionale høgskolesystemet etablert på bakgrunn av Ottosen-komiteens innstillinger. I samsvar med St.meld. nr. 17 (1974-75) Om den videre utbygging og organisering av høyere utdanning ble det etablert høgskolestyrer i 16 regioner. Disse styrene hadde ansvar for planlegging og samordning av all høyere utdanning i sin region. Utover på 1980-tallet ble det fra politisk hold etter hvert en reaksjon på de mange små enhetene innenfor høyere utdanning. Etter en engasjert debatt våren 1987 om middelmådighet i norsk høyere utdanning og forskning ble Universitets- og høgskoleutvalget (Hernes-utvalget) oppnevnt i et forsøk på å igjen legge an et mer helhetlig perspektiv på all norsk høyere utdanning, og - ikke minst - å søke å få til en mer hensiktsmessig arbeidsdeling innenfor sektoren. Hernes-utvalget (NOU 1988:28) gikk inn for en fornyet satsning på høyere utdanning og forskning, og mente det var behov for reformer på alle nivåer innenfor alle institusjoner. Utvalget pekte spesielt på at utviklingen innen den regionale høgskolesektoren hadde tatt en annen retning enn det Ottosen-komiteen forutsatte, nemlig mange små enheter i stedet for konsentrasjon i regionale sentra. Med dette som utgangspunkt utviklet Hernes-utvalget visjonen om at alle institusjonene innenfor høyre utdanning og forskning skulle utgjøre et integrert system basert på samarbeid og arbeidsdeling - Norgesnettet. I St.meld. nr. 40 (1990-91) Fra visjon til virke fulgte regjeringen opp utvalgsinnstillingen, og som ledd i denne ble de 98 regionale høgskolene omorganisert til 26 nye statlige høgskoler. Den nye ordningen trådde i kraft fra 1. august 1994, med fastsettelse av avdelingsinndelinger og administrasjonsordning ved hver av skolene. De regionale høgskolestyrene ble formelt nedlagt, og nye institusjonsstyrer var på plass fra samme tidspunkt.

Samtidig med omorganiseringen av den regionale høgskolesektoren ble det også arbeidet med en ny felles lov for universiteter og høgskoler. Med ny institusjonsstruktur og ny styringsordning i det regionale systemet lå det til rette for en felles lovgivning for høyere utdanningsinstitusjoner. Loven trådte i kraft fra 1. januar 1996. Med denne loven har universitetene, de vitenskapelige høgskolene og de 26 statlige høgskolene for første gang fått et felles lovfundament. Loven la stor myndighet til styrene ved de enkelte lærestedene og fastla et styringssystem med skille mellom valgt og administrativ ledelse på alle styringsnivåer etter modell fra universitetene.

I mai 2000 kom Mjøs-utvalgets innstilling (NOU 2000:14). Kommisjonen hadde et bredt mandat med utgangspunkt i å gi en samlet framstilling og vurdering av universitet og høgskoler som utdannings- og forskningsinstitusjoner. Rapporten inneholdt flere radikale forslag. Utvalget ville gi de statlige universitetene og høgskolene mer uavhengighet og ansvar ved å organisere institusjonene som uavhengige juridiske enheter, men eiet av staten. Mjøs-utvalget gikk også inn for mer konkurranse mellom lærestedene. Lærestedene skulle få betalt etter hvor mange studenter de fikk igjennom et studieløp og hvor mange vekttall de produserte.

Kvalitetsreformen ble vedtatt i Stortinget i juni 2001. Grunnlaget for reformen ble lagt av Mjøs-utvalget og i St.meld. nr. 27 (2000-2001) Gjør din plikt - Krev din rett. Reformen kan oppsummeres i tre punkter: Kvaliteten på utdanning og forskning skal bli bedre, intensiteten på utdanningen skal økes og internasjonaliseringen skal økes.

Utdanningsinstitusjonene har fra høsten 2003 fått på plass de faglige, økonomiske og organisatoriske hovedelementene i reformen. Kvalitetsreformen innebærer blant annet ett nytt gradssystem som består at en treårig bachelorgrad og en toårig mastergrad. Studietiden vil bli kortere, men mer intens. Fra og med budsjettåret 2002 er det innført et nytt finansieringssystem for statlige universiteter og høgskoler (kunsthøgskolene unntatt), hvor det blant annet blir lagt mer vekt på resultatbasert finansiering. Modellen skiller mellom basisfinansiering, undervisningsfinansiering og forskningsfinansiering. Den resultatbaserte undervisningsfinansieringen beregnes på grunnlag av antallet såkalte 60-poengsenheter (fullførte treårsstudier) og antallet utvekslingsstudenter. Forskningsbevilgningene vil også i større grad bli resultatbaserte, blant annet på grunnlag av indikatorer som publisering. Institusjonene får fullmakter til å opprette og legge ned fag, emner og emnegrupper på lavere grads nivå. På områder der institusjonene har rett til å tildele doktorgrad, får de full frihet til å opprette og legge ned studietilbud på alle nivå.

Gjennom reformen er også høgskoler gitt muligheten til å tilby master- og forskerutdanning. Har høgskolene tilbud av fem godkjente masterutdanninger og fire forskerutdanninger kan de få universitetsstatus. Det har også vært et mål at man ved hjelp av kvalitetsreformen skal bidra til å styrke samspillet med næringslivet ved å utvikle kurs og utdanninger for å dekke næringslivets behov for kompetanse, samt å utvikle etter- og videreutdanningstilbud. Institusjonene er blitt pålagt å innføre nye systemer for kvalitetssikring. 1. januar 2003 ble det etablert et eget organ for akkreditering og evaluering kalt Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKUT).

Når det gjelder kommersialisering av forskningsresultater er regelverket for patenter ved universitet og høyskolene endret. Inntektene fra utnyttelse av patentet skal deles likt mellom universitet, institutt og forsker. Dette legger til rette for kommersialisering.

I september 2003 kom Ryssdalutvalget med sin innstilling «Ny lov om universitet og høgskoler», NOU 2003:25. Ryssdalutvalget mente at det er overordnet viktig at institusjonene, så vel statlige som private, er uavhengig av staten i utførelsen av sine faglige oppgaver. Oppfølgingen av denne innstillingen er det enda for tidlig å si noe om.

6.9.2 Bevilgninger til høyere utdanning

Studentmassen innen universitets- og høgskolesektoren har hatt en sterk vekst de siste 20 årene. I 2001 var det totalt 198.000 studenter innen universitets- og høgskolesektoren.

I NIFUs Statsbudsjettanalyse for 2004 trekkes det frem at de høyere utdanningsinstitusjonene er de klare vinnerne i budsjettforslaget for 2004, ved at de både får fullfinansiert kvalitetsreformen og får økte forskningsbevilgninger. Det er fullfinansiering av kvalitetsreformen som har hatt høyest prioritet, og gis en bevilgning på 1144 mill. kr, 517 mill. kr mer enn i 2003. Midlene skal brukes til å innføre mer studentaktiv undervisning, nye vurderingsformer, nye og mer faste studieløp, ny gradsstruktur og en generell heving av kvaliteten på studietilbudene.

Det er også en vekst på 300 mill. kr i de forskningsbevilgninger som går direkte til institusjonene som blant annet skal bidra til at det opprettes 200 nye rekrutteringsstillinger. Regjeringen har fortsatt et mål om å øke kvinneandelen i undervisning og forskning, men tar til etterretning EFTA-dommen om at øremerkede stillinger for kvinner strider med EØS-avtalen.

6.9.3 Regionale konsekvenser av politikk for høyere utdanning

I perioden 1980-2000 var det en stor vekst i universitet og høgskoler lokalisert i de fire universitetsbyene. Veksten i høgskolesektoren har også vært høy, og dette er trolig den statlige sektoren som har hatt størst vekst i løpet av de siste 20 år (Lie 2002). Utdanningsstatistikk fra SSB viser at studenttallene fortsetter å stige ved de aller fleste universitet og høgskoler, og at kvinner er i flertall ved de aller fleste lærestedene. Tallene viser også at det ikke er store geografiske forskjeller mht oppgangen i registrerte studenter i perioden 1997-2001.

Den betydelige geografiske spredningen av utdanningstilbudene på høyere nivå har hatt til hensikt å jevne ut de geografiske forskjellene i rekrutteringen til høyere utdanning, samt å bidra til å skaffe kompetent arbeidskraft til regionene. Det er liten tvil om at dette har vært vellykket. Rekrutteringen til høyere utdanning avhenger av avstanden til studiestedet, og det viktigste tiltaket i så måte har vært utbyggingen av distriktshøgskoler på 1970- og 1980-tallet. Sammen med tidligere etablerte lærerskoler og sykepleieskoler fikk man spredt et stort antall statlige høgskoler utover landet.

I følge Opheim (2003), som har studert betydningen av bosted for valg av utdanning og lærested, har den geografiske fordelingen av studieplasser stor betydning for søkeres valg av utdanning og lærested. Det at mange utdanninger og et høyt antall studieplasser er lokalisert til universitetene gjør at universitetsfylkene har en netto tilstrømming av studenter. Et bredere spekter av studietilbud gjør at studenter i disse fylkene har mindre behov for å søke om studieplass i andre fylker og dermed er mindre mobile enn søkere bosatt utenfor universitetsfylkene. Det er en stigende tendens til å søke opptak lokalt med økende alder og da spesielt for kvinner. Om lag 30 prosent av søkerne søker kun opptak i hjemfylket, hhv 48 prosent for søkere bosatt i universitetsfylkene og 18 prosent for søkere bosatt i andre fylker. Opheim mener at en mulig forklaring i forskjellene kan være de mer generelle urbaniseringstendenser vi ser i samfunnet i dag.

Sæther (2000) konkluderer at den relativt sterke og langvarige satsningen på et regionalisert tilbud innen høyere utdanning har hatt en stabiliserende effekt på fordelingen av personer med høyere utdanning. Høgskolene har en stabiliserende virkning på bosettingsmønstrene ved at disse institusjonene bidrar til en regional konsentrasjon i mellomsentrale byområder. Disse områdene får en stadig større andel av yngre mennesker som søker høyere utdanning (Sæther 2000, s. 24). Trenden går likevel i retning av at en økende andel av de med høyere utdanning bosetter seg i sentrale strøk av landet. Det konkluderes derfor med at en videre desentralisering av høgskolene neppe er veien å gå, i og med at det er de regionene som har et differensiert høgskoletilbud og samtidig et differensiert arbeidsmarked som klarer seg best.

6.9.4 Utvalgets vurderinger

Satsningen på regionaliserte tilbud innen høyere utdanning har bidratt til at en større andel av befolkningen nå tar universitets- og høgskoleutdanning. Utdanningsnivået har økt i alle deler av landet, noe som har vært av avgjørende betydning for utviklingen i næringslivet så vel som i offentlig forvaltning. Politikken for høyere utdanning har, gjennom veksten i de statlige høgskolene, hatt stor regionalpolitisk effekt.

Universitetsfylkene har en nettotilstrømming av studenter, og vi ser at en stor andel av de med høyere utdanning bosetter seg i sentrale strøk. Dermed kan utdanningsveksten også bidra til sentraliseringen, noe som særlig rammer distrikter som verken har noen utdanningsinstitusjoner eller noe stort antall arbeidsplasser som krever høyere utdanning.

Gjennom kvalitetsreformen har høgskolene fått større frihet til å opprette og legge ned studietilbud. De får dermed økte muligheter for å tilpasse seg krav og behov i egen region. Dette kan være med på å styrke deres stilling i regionene, og dermed gjøre dem mer nyttige for det regionale arbeidsmarkedet og næringslivet.

Kvalitetsreformen vil i økende grad gjøre finansieringen av universiteter og høgskoler avhengig av produksjonen av vekttall, kandidater og forskning. Her ser utvalget en potensiell fare, ved at det kan bli vanskelig å opprettholde utdanningstilbud som er marginale for høgskolene, men som likevel kan være viktige for næringslivet i distriktene. Det kan være regionspesifikke kjennetegn som gjør at en høgskole bør ha kompetanse og fagmiljø selv om det innimellom er lav studiesøkning.

Ved at høgskolene har fått større frihet er utdanningspolitikken blitt mer styrbar på et regionalt nivå. Dette er positivt for mulighetene til å nå distriktspolitiske mål.

6.10 Energipolitikk

6.10.1 En kort omtale av politikkområdet

Stabil og sikker tilgang til elektrisk kraft er en forutsetning for nesten alt vi foretar oss i et moderne samfunn. Derfor er regulering og tilrettelegging av rammevilkårene for denne sektoren en svært viktig samfunnsoppgave. Norden utgjør i dag et felles kraftmarked. Det er ingen særskilte tariffer for handel mellom landene.

Den norske energiproduksjonen er dominert av vannkraft. Av en brutto kraftproduksjon på 122,4 TWh i 1999, sto vannkraft for 99,5 prosent (NOS Energistatistikk 2000). Den resterende knappe halve prosenten fordelte seg mellom varmekraft og vindkraft. Totalt sto elektrisk energi for 45,7 prosent av samlet energiforbruk i Norge i 1999 mot et gjennomsnittet for OECD-Europa på 19,9 prosent. Av det stasjonære kraftforbruket i private husholdninger dekker elektrisitet nesten 80 prosent, mot 20-30 prosent for hovedtyngden av de vesteuropeiske landene (NOS Enerigstatistikk). Sårbarheten for svingninger i værforholdene er en høyst aktuell bekymring til tross for de betydelige utjevningsmulighetene som følger av at stor magasinkapasitet og utenrikskablene, spesielt mot Danmark og Sverige. Samtidig råder det en viss usikkerhet om hvilken normalproduksjon som kan forventes fra det eksisterende systemet. De omfattende vannkraftprosjektenes æra er stort sett forbi.

Konsentrasjonen på vannkraft har lagt føringer på utviklingen både av sektoren selv og av samfunnet for øvrig. Mye av kraften blir produsert i områder som ligger langt unna de store befolkningskonsentrasjonene. I en tidlig fase, da overføringssystemet fortsatt var lite utviklet, ga dette støtet til en rekke kraftintensive industrietableringer i fossefallenes umiddelbare nærhet. Store summer er investert i regulerings- og produksjonsanlegg og i overføringslinjer. En del er bygget av industriforetak med særskilte kraftbehov, spesielt i tiden før andre verdenskrig. Det aller meste er imidlertid realisert i offentlig regi, av kommuner, fylkeskommuner og staten.

Et alternativ til vannkraft som har skapt miljødebatt de senere årene er gasskraft. De mest fremskredne planene har de to selskapene Naturkraft og Industrikraft Midt-Norge (IMN) stått for. Naturkraft søkte i 1996 og har fått både anleggs- og utslippskonsesjon for bygging av to mellomstore gasskraftverk, på henholdsvis Kårstø utenfor Haugesund og Kollsnes ved Bergen. IMN ble i 2001 gitt tilsvarende konsesjoner for et større varmekraftverk ved Skogn i Nord-Trøndelag. Dette verket er imidlertid avhengig av at det samtidig fremføres gassrørledning fra Tjeldbergodden. Tilhengerne av utbygging har brukt argumenter knyttet til så vel forsyningssituasjonen, som det å kunne utvikle ny industri og arbeidsplasser. Prisforholdene i kraftmarkedet og usikkerheten om fremtidige kostnader knyttet til verkenes utslipp av drivhusgassen CO₂, har hittil avholdt eierne fra å gi klarsignal for byggestart. Norges problemer med å oppfylle sine konvensjonsforpliktelser vedrørende utslipp av klimagasser gjør det usikkert om gasskraft vil bli utbygd. Det er svært usikkert om og når kommersielt realistisk teknologi blir tilgjengelig.

Utenom gasskraft er det i noen grad biobasert varmekraft, men spesielt vindkraft som per i dag fremstår som det mest aktuelle supplementet til vannkraft på forsyningssiden. Med utgangspunkt i nivået på norske kraftpriser det siste 10-året, er utbygging av vindkraft fortsatt betinget av massiv offentlig støtte. I tillegg skrinlegges en del vindkraftprosjekter på grunn av konflikter, dels på bakgrunn av landskapsestetiske konsekvenser, men også ut fra hensynet til fuglelivet. I noen tilfeller har dessuten forsvaret hatt innvendinger mot disse anleggene. Per i dag finnes vindkraftverk i kommunene Vågsøy (SF), Nærøy (NT), Sandøy (MR), Smøla (MR) og Lindesnes (VA), og ytterligere konsesjoner er gitt eller er under behandling. Rammebetingelsene for omsetning av grønne sertifikater vil gjøre vindparketableringer mer lønnsomt.

Andre energiproduksjonssystemer som har fått større aktualitet i de senere år, er de små vannkraftverkene med installert effekt på inntil 10.000 KW. En rekke anlegg er blitt utbygget de siste par årene. Utbyggere av småkraftverk møter betydelige juridiske og politiske beskrankringer. Regelverket har vært komplisert og saksbehandlingstiden lang for å få innvilget en søknad. Regjeringen har imidlertid signalisert at bedre rammebetingelser vil komme. I den totale energiproduksjonen betyr disse småkraftverkene relativt lite, men har en betydelig lønnsomhet ikke minst i et marked med varig høye kraftpriser. NVE har i foreløpige beregninger stipulert utbyggingspotensialet til å utgjøre en produksjon på 2-3 TWh (Norges totale kraftproduksjon var 130,6 TWh i 2002). Prosjektene er svært interessante som del av en yrkeskombinasjon, f.eks. for bønder.

Det synes åpenbart at en kraftpolitikk som skal ta hensyn til klimaforpliktelsene, må fokusere på tiltak som reduserer behovet for utbygging av fossilbasert kraft i Norge. Når tilgangen til ny «ren» kraft er begrenset, innebærer dette at det må legges bånd på forbruksutviklingen. For å få mest mulig nytte av den svingende krafttilgangen, er det samtidig viktig å bidra til fleksibilitet i kraftuttaket. Dette kan dels oppnås ved å styrke overføringsmulighetene til utlandet, men også ved å investere i energifleksibilitet innenlands. Fjernvarmesystemer er et alternativ siden disse lett kan utrustes for å skifte mellom kraft og andre energibærere avhengig av prisforholdene. Utfordringen for myndighetene blir imidlertid å utvikle egnede investeringsinsentiver. Fjernes elektrisitetsavgiften, blir det for eksempel vanskelig å oppnå lønnsomhet for fjernvarmeprosjektene. Av effektivitetshensyn er det en fordel om virkemidlene er forutsigbare og generelle, og at de er nøytrale i den forstand at de ikke forskjellsbehandler alternative bidrag til den ønskede utviklingen.

EFTAs overvåkingsorgan ESA har varslet at industriens fritak for el-avgift vil kunne bli ansett som ulovlig statsstøtte. For å unngå eventuelle tilbakebetalingskrav fra ESA, foreslår regjeringen å avvikle el-avgiften for all næringsvirksomhet fra 1. januar 2004, og tar sikte på å innføre et nytt avgiftssystem fra 1. juli 2004. Avviklingen ved årsskiftet vil også bli gjennomført for offentlig sektor. Samtidig satses det mer på å dempe el-forbruket og legge om energibruk og energiproduksjon gjennom Energifondet og Enova SF. Energifondets inntektsgrunnlag øker med 130 millioner kroner i 2004-budsjettet. Det er krevende å utarbeide et system som ikke medfører store avgiftstekniske problemer eller samfunnsøkonomisk tap, og som samtidig kan godtas av ESA. Målet for det nye systemet er å dempe økningen i el-forbruket og fortsatt stimulere til overgang til alternative energikilder og fjernvarme.

6.10.2 Virkemidler, målsettinger og generelle effekter

De siste 10-15 årene av 1900-tallet ble rammevilkårene for kraftsektoren i Norge vesentlig endret. Inntil dette hadde utviklingen av vannressursene primært vært håndtert som et offentlig forvaltningsanliggende. Utenom egenforsyningen til en del større kraftintensive industriforetak, ble så godt som alle større utbygginger utført i offentlig regi, enten av staten selv eller av kommunene og fylkeskommunene. Kraft til alminnelig forsyning ble omsatt til regulerte priser og kundene var bundet til å kjøpe fra produksjonsselskapet i sitt distrikt. Større industribedrifter hadde en noe friere stilling og kunne inngå bilaterale kontrakter med produsentene eller alternativt handle kraft på en egen børs for tilfeldig kraft. For en betydelig del av industrikontraktene var prisene regulert ved særskilte avtaler fastsatt av myndighetene.

Opptakten til endringene i kraftpolitikken kom i 1986, med utskillelsen av Statskraftverkene fra Norges vassdrags- og elektrisitetsvesen 21 (NVE). Formålet med denne endringen var i første rekke å trekke et klarere skille mellom staten som stor aktør i kraftnæringen og statens kontroll- og overvåkingsoppgaver. I 1992 ble også ansvaret for det aktive arbeidet med energiøkonomisering og ny miljøvennlig energi - inkludert administrasjonen av diverse tilskuddsordninger - skilt ut fra NVE. Disse oppgavene ble overført til nystiftede Enova SF med hovedkontor i Trondheim. Endringene har bidratt til å rendyrke NVEs oppgave som sentral faginstans i forvaltningen av vannressursene. Direktoratet har tilsynsansvaret både i forhold til kraftproduksjon og linjenett, forsyningssituasjonen og flomforebygging. Videre er direktoratet behandlingsinstans og skal påse at lovverket følges ved søknad om nye kraftanlegg. I slike saker vil NVE vanligvis skrive innstilling til Olje- og Energidepartementet (OED). Departementet kan selv fatte vedtak i byggesaker av begrenset omfang, mens større kraftutbygginger blir forelagt Stortinget til godkjennelse. Som statlig fagmyndighet skal NVE vurdere de kommuneplaner og reguleringsplaner som berører fagområdene og kan eventuelt fremme innsigelse i henhold til Plan- og bygningsloven (PBL). Forvaltningen av ressursene er dermed i siste instans et ansvar tillagt de sentrale myndigheter.

I tilknytting til innføringen av den nye Energiloven fra 1991, ble Statskraftverkene i 1992 oppdelt i et eget produksjonsselskap ( Statkraft SF) og et nettselskap ( Statnett SF). Omorganiseringen skjedde parallelt med at markedsbasert kraftomsetning ble introdusert for å stimulere til en mer effektiv utnyttelse av kraftressursene. Konkurranseutsetting av den statlige produksjonsvirksomheten kom som en naturlig del av denne omstillingen. Men samtidig var et velfungerende marked betinget av at alle aktørene fikk lik tilgang til overføringssystemet. Det var for å imøtekomme dette kravet man valgte å legge den statlige nettvirksomheten til et eget selskap. Tilsvarende ble det også stilt krav til de øvrige kraftselskapene om å trekke klare skiller mellom konkurransevirksomhetene - produksjon og salg - og egen nettvirksomhet.

Ved opprettelsen av Statnett SF ble samtlige av Statens eierinteresser i kraftnettet lagt inn i selskapet, inkludert eierandelene i overføringslinjene til utlandet. Selskapet fikk samtidig ansvar for å sikre effektiv drift og utvikling av det landsdekkende sentralnettet for overføring av kraft, samt ansvar for den overordnede koordineringen av det norske kraftsystemet. Statnett har derfor både helt kortsiktige oppgaver knyttet til den løpende balanseringen av produksjon og forbruk, og et langsiktig ansvar for at samfunnsøkonomiske hensyn blir ivaretatt i forhold til vedlikehold og videre utbygging av overføringssystemet. Driften av sentralnettet forvalter Statnett gjennom Sentralnettsordningen, som er en landsdekkende oppgjørsordning for den delen av overføringssystemet som transporterer elkraft mellom landsdeler og større regioner. Ordningen er basert på innleie av relevante ledninger, transformatorer og koblingsanlegg. Eierne 22 får oppgjør etter bestemte regler om kostnadsdekning som myndighetene regulerer. Leiekostnaden inndekkes med de tariffer brukerne må betale for å transportere kraft i nettet. Disse tariffinntektene skal ideelt sett nøyaktig balansere drifts- og leiekostnadene. Eventuelle avvik avregnes i etterhånd. Ordningen innebærer et felles prissystem for overføringstjenestene og sikrer alle aktørene lik adgang til nettet. Utenfor sentralnettet kontrolleres det videre fordelingssystemet i stor grad av lokale energiselskaper, som via konsesjoner har enerett til kraftdistribusjon i sine områder. Energiverkene kan heller ikke kreve høyere pris for overføringen av kraft enn det som over tid er nødvendig for å dekke kostnadene ved drift og avskrivning av nettet, samt en rimelig avkastning på investert kapital ved effektiv drift.

Energiloven i 1991 la sterke føringer for liberalisering og konkurranseeksponering av kraftomsetningen i Norge. Lovgivningen på kraftområdet tar utgangspunkt i at vannkraft er en nasjonal ressurs men med lokal forankring. NVE skal vurdere kommuneplaner og reguleringsplaner på kraftområdet, og kan eventuelt fremme innsigelser i henhold til Plan- og bygningsloven. Store kraftprosjekter blir forelagt Stortinget til godkjennelse. Siden innføringen av Energiloven i 1992, har det skjedd en del endringer i det kommunale eierengasjementet i kraftsektoren. En tendens har vært at selskap innen geografisk avgrensede markedsområder har smeltet sammen i større regionale interkommunale foretak. Dette har dels skjedd ved fusjoner av relativt likeverdige parter, og dels ved at mindre selskap er kjøpt opp av de dominerende aktørene i sin region.

Med bakgrunn i Industrikonsesjonsloven fra 1917 har stat og kommuner fått en svært sentral rolle i utviklingen av kraftressursene. Spesielt viktig i denne sammenheng er en tidsbasert hjemfallsordning som innebærer at rettigheter og anleggsutrustning tilfaller Staten vederlagsfritt etter 60 år. Derfor er også innslaget av offentlig eierskap i sektoren meget høyt. Om vi ser bort fra industrikraft til eget forbruk, var hele 62,2 prosent av bokført totalkapital i kraftforetak på kommunale og fylkeskommunale hender i 2000. Resten fordelte seg mellom staten (28,6 prosent) og private eiere (9,2 prosent).

Opprettelsen av Statnett marked AS i 1993 var en oppfølging av omleggingen i reguleringsregime. Fra en forsiktig start, begrenset til omsetning av standardiserte kontrakter en dag i uken, er virksomheten senere sterkt utvidet både i tilbud og volumer. Parallelt med dette har det skjedd en utvikling fra en utelukkende norsk til en nordisk børs. Den første geografiske utvidelsen kom i 1996, med etableringen av et felles marked for kraft i Norge og Sverige. Den svenske systemoperatøren, Svenska Kraftnät, kom da inn som 50 prosent medeier i kraftbørsen, som samtidig skiftet navn til Nord Pool ASA. I 1999 ble også Finland og deler av Danmark integrert og fra 2000 har vi hatt et fullt integrert nordisk kraftmarked.

Industribedrifter har gjennom statskraftavtalene hatt tilgang til rimelig kraft. Betydelige deler av kraftbehovet til den kraftkrevende industri er dekket av langsiktige kraftavtaler med Statkraft SF på vilkår fastsatt av Stortinget. Disse avtalene utløper i perioden fra 2004 til 2011. I tillegg har deler av industrien inngått nye avtaler med Statkraft på vilkår fastsatt av Stortinget. Disse kontraktene varer til 2020-2030. Industriens kraftforbruk dekkes for øvrig i stor grad av produksjon i egne kraftverk, i tillegg til kontrakter med andre kraftleverandører og kjøp av kraft i markedet. Alt i alt går vilkårene i retning av kraftavtaler mer basert på markedsvilkår.

En rekke skatter og avgifter er knyttet til produksjonsanlegget, og tilfaller dermed kommuner og fylkeskommuner. Eksempler er konsesjonsavgifter og konsesjonskraft. Videre får kommuner og fylkeskommuner inntekter i form av naturressurskatt og har dessuten anledning til å kreve inn eiendomsavgift. Kommuner i Nord-Troms og Finnmark er fritatt for forbrukeravgift sammen med industrien og drivhusnæringen. I tillegg er husholdninger og landbruk i de tre nordligste fylkene fritatt for merverdiavgift på kraft.

I sum har statens politikk på dette området hatt betydelige regionale effekter. Slik skattesystemet for kraftsektoren er utformet, kanaliserer det inntekter både til staten og til kommunene. Til staten skal det betales fellesskatt (formues- og inntektsskatt), og for kraftproduksjonen i tillegg en grunnrenteskatt. For fellesskatten gjelder i prinsippet de samme reglene som for annen næringsvirksomhet, mens grunnrenteskatten er sektorspesifikk og begrunnet i de særskilte avkastningsmulighetene som knytter seg til utnyttelsen av naturressursen vannkraft. Til kommunene og fylkeskommunene skal kraftforetakene svare naturressursskatt med henholdsvis 1,1 øre og 0,2 øre per kWh. I tillegg har kommunene anledning til å innkreve eiendomsskatt. I 2001 ble det til staten totalt innbetalt 4 279 mill. kr i kraftskatt, hvorav skatt på grunnrenteinntekt utgjorde 887 mill. kr. Naturressursskatten til kommuner og fylkeskommuner beløp seg til 1.577 mill. kr, mens eiendomsskatten for sektoren utgjorde anslagsvis 925 mill. kr.

Ved siden av de ordinære skattene, får både kommunene og staten inntekt fra konsesjonsavgifter av kraftproduksjon. For kommunenes vedkommende er det en forutsetning at disse midlene avsettes i næringsfond og benyttes til utvikling av lokal næringsvirksomhet. Videre har kommunene anledning til å disponere inntil 10 prosent av den lokale produksjonen til en særskilt fastsatt pris, såkalt konsesjonskraft. Uttaket av kraft får ikke overskride forbruket i den aktuelle kommunen. Kommunen står likevel fritt i disponeringen av kraften og kan velge enten å begunstige egne innbyggere med rimelig kraft eller å ta ut gevinsten ved å selge kraften i det åpne markedet.

Forkjøpsrett er et verktøy som myndighetene kan benytte i forhold til landets vassdragsressurser ut fra en målsetting om å ivareta samfunnsmessige hensyn. Dette innebærer imidlertid at det offentlige skiller mellom sin rolle som forvalter, og sin rolle som eier og markedsaktør. Forvalteren kan bruke sin lovbestemte forkjøpsrett ut fra en samfunnsmessig vurdering, for eksempel med sikte på å unngå utbygging, eller med sikte på nedlegging. Staten kan imidlertid ikke benytte forkjøpsretten til å skaffe sin egen markedsaktør fordeler fremfor de andre aktørene i markedet.

Eierskapsnøytrale konsesjonsregler skaper større mulighet for utenlandske selskaper til å kjøpe seg opp i norsk kraftnæring. Grunnen er at en endring i hjemfallsinstituttet vil skape et marked for fallrettigheter, og dermed et marked for kjøp av salg av selskapene som eier fallrettighetene og benytter vannressursene til kraftproduksjon. Et marked for selskapskontroll vil ha effekt både på de oppkjøpte selskapene og på kraftselskaper som ikke blir kjøpt opp. Vi ser allerede en utvikling mot store internasjonale selskaper innen kraftsalg, og vil sannsynligvis oppleve det samme også innen kraftproduksjon. Uansett om det er en utenlandsk aktør eller Statkraft som gjennom oppkjøp blir stor i markedet, skal myndighetene ut fra konkurransehensyn legge begrensninger på den store aktørens oppkjøp.

6.10.3 Regional- og distriktspolitiske effekter av energipolitikken

Kraftstasjoner og regulerte arealer berører et stort antall kommuner i distrikts-Norge, mens de fleste forbrukere finnes i de større befolkningskonsentrasjonene. Inntektene genereres fra sentrale strøk gjennom en lang rekke skatter og avgifter og tilfaller i betydelig grad fylkeskommuner og distriktskommuner. Sluttbrukerne har siden 1998 kunnet bytte leverandør, og det har gjort tilbuds- og etterspørselssiden til noe mer enn et lokalt anliggende. I praksis er det likevel mange som beholder sin geografisk nærmeste leverandør. Det er også dette selskapet som har ansvaret for å sørge for den faktiske distribusjonen. Ved omlegging av skatteregimet har myndighetene tilstrebet å sikre kommunenes forutsigbarhet ved å utforme reglene slik at de utjevner virkninger av prisvariasjoner på skatteinngangen. Staten har også gjort tilpasninger og gitt kompensasjon for å begrense de umiddelbare utslagene av skatteomlegginger på enkeltkommuners økonomi.

Ved siden av den sterke eierkontrollen har myndighetene brukt kraftsektoren aktivt i den øvrige nærings- og regionalpolitikken. Virkemidlene inkluderer blant annet krav til hvor kraftressursene anvendes, konsesjonskraft til kommunene, statlige industrikraftavtaler og avgiftsbegunstigelse av kraft til industriformål. ESA er kritisk til flere av disse ordningene, ut fra faren for forskjellsbehandling av markedsaktører og statssubsidier i strid med konkurransereglene. I framtiden vil vi derfor kunne oppleve at myndighetenes muligheter for å anvende kraftsektoren som et aktivt nærings- og regionalpolitisk virkemiddel blir svekket.

Liberaliseringen av kraftmarkedet har medført betydelige holdningsendringer i næringen. Dette har skjerpet kravene til kostnadsstyring og avkastning på investeringer, og det gjenspeiler seg i verdsettingen av eksisterende selskap og eiendeler. Mange kommunale eiere har fått øynene opp for hvilke verdier som ligger i kraftforetakene. Sammen har disse faktorene bidratt til betydelige omstruktureringer, dels ved at kommunalt eide foretak er kjøpt opp eller fusjonert sammen til større regionale enheter, og dels ved at Statkraft har kjøpt seg inn i eller overtatt flere av de regionale hovedaktørene. Slik har det skjedd en ikke ubetydelig eierforskyvning fra kommunene til staten.

Den videre eierutviklingen i kraftnæringen er nå under debatt. Mange er skeptiske til at spesielt produksjonsvirksomhet skal overføres til utenlandske eiere. Samtidig er det mange kommuner som har dårlig økonomi og som kan tenkes å selge egen kraftvirksomhet til høystbydende for å bøte på situasjonen. Statkraft har allerede foretatt omfattende oppkjøp i store deler av landet, og mye tyder på at selskapet er i ferd med å nå et tak for hva konkurransemyndighetene vil tillate av videre vekst innenlands. Når det samtidig ikke foreligger gode norske alternativ vil eventuelle selgere fristes til å vende seg mot utlandet. Ønsker om å stanse slike salg kan lett støte mot EØS-avtalens bestemmelser. I et lokalt og regionalt perspektiv vil kraftanleggene uansett være eksternt eide, det lokale eierskapet gikk tapt allerede da de lokale kraftverkene ble teknologisk og eiermessig samordnet og slått sammen til større regionale enheter. Mye av inntektsgrunnlaget er imidlertid tillagt lokalt nivå i og med at disse følger produksjonsanleggene.

Diskusjonen om eierskapets betydning for kraftnæringen avhenger av hvilke enheter i næringen vi snakker om. Tradisjonelt måtte kraftkrevende industri ligge i nærheten av kraftressursene. Forbedret overføringsteknologi gjorde det mulig for den kraftkrevende industri å velge andre lokaliseringsløsninger. Den teknologiske utviklingen bidrar således til å svekke grunnlaget for felles kompetanseenheter mellom lokale produksjonsanlegg og den kraftkrevende industri. Innen kraftnæringen skjer det to former for fjernstyring parallelt. Fusjoner og oppkjøp medfører produksjonsanleggene fjernstyres fra hovedkontorer lokalisert et annet sted. Samtidig er bransjen preget av en utstrakt teknisk fjernstyring. For eksempel har Norsk Hydro etablert en koordinert styringssentral for sine kraftanlegg på Rjukan, mens kraftdivisjons toppledelse er lagt til konsernhovedkontoret i Oslo. Et vedlikeholdsteam reiser rundt og tar seg av de store overhalingsprosjektene. Lignende organisasjonsmodeller vil en også finne blant andre aktører som finnes i det norske markedet (Sunnevåg et al 2002).

Et interessant spørsmål er om innføring av eierskapsnøytrale konsesjonsregler vil gjøre norske fallrettigheter mer interessante for utenlandsk kapital? I så fall: Hva slags regionale og organisatoriske implikasjoner vil slike oppkjøp ha for de datterselskapene som berøres? Hjemfallsregimet vil antakelig ha begrenset betydning for distriktene. Det er mer åpent hvordan et reguleringsregime som innbyr til utenlandsk eierskap påvirker miljøene på sentrale steder. Vår antagelse er at heller ikke for disse miljøene blir konsekvensene videre dramatiske, da kompetansen disse besitter er verdifull og ikke så lett lar seg flytte. Deregulering av kraftsektoren, sammen med økt teknologiintensitet, har gjort at kraftnæringen utenom produksjonsanleggene blir liggende utenfor distriktene. Arbeidsmarkedsstatistikk for 2000 viser 16 106 sysselsatte i næringen, noe som er en nedgang på 21 prosent siden 1995. Nedgangen har vært like stor for storbyområder, andre byområder og distriktene. De fortsatte strukturendringene vil sannsynligvis mest ramme nettvirksomheten i byområdene utenom storbyene, mens kraftproduksjonen har en mer stabil utvikling og de tyngre kompetansemiljøene vil vokse. Fortsetter denne utviklingen, får storbyene etter hvert styrket sin rolle innen kraftnæringen. Utviklingen videre skjer med andre ord som følge av sammenslåinger av selskaper, men er uavhengig av hva slags hjemfallsregime vi har.

6.10.4 Utvalgets vurderinger

Kraftproduksjon har tradisjonelt spilt en nøkkelrolle for industriutviklingen i Norge, både med hensyn til lokalisering og virksomhetstype. Tidligere hadde konsesjonslovgivningen et lokalt innhold som i praksis innebar favorisering av lokale leveranser og arbeidskraft. Samtidig var det også heftet en rekke infrastrukturbetingelser både til utbygging og selve driftsfasen (ansvar for skole, butikker, veianlegg, laksetrapper osv). Denne type effekter har nå langt mindre omfang, noe som dels har sammenheng med konkurranseregelverket men også at beliggenheten til en del nyere prosjekter er en helt annen. Nyere vannkraftprosjekter er stort sett relativt avsidesliggende anlegg eller oppgradering av allerede eksisterende anlegg. I den grad lokalisering av kraftanlegg fremdeles er et relativt styrbart regionalt virkemiddel, vil dette omfatte spørsmål om lokaliseringen av framtidige gasskraftanlegg. Om slike anlegg realiseres vil de klart være relativt godt styrbare regionalt tiltak.

Fortsatt er mange smelteverksbedrifter bærebjelker i en rekke ensidige industristeder. Samtidig ser vi at industrielle omlegginger og globalisering truer eksistensen av den kraftkrevende industrien på flere av disse stedene. Endringer i markedsbetingelser initiert av norske myndigheter og tilsvarende omlegginger i utlandet, sammen med teknologiske endringer som innebærer utstrakt fjernstyring og automatisering av anleggene, gjør sitt til å endre eierforhold, lokaliseringsmønster for administrasjon, driftsenhetene og salgsleddene i kraftnæringen. Dermed har energisektoren, som næring og arbeidsplass betraktet, en langt mer beskjeden rolle en tidligere.

Selve produksjonen står imidlertid «fjellfast». En markedsbasert kraftomsetning sammen med teknologiske endringer har riktignok redusert en del av fordelene med kraft til lavere pris som nærheten til kraftressursene tidligere innebar. Fremdeles nyter imidlertid mange kraftkrevende kommuner gode inntekter av kraftressursene. Om selve konsesjonskraften tilgodesees innbyggerne direkte eller omsettes i kraftmarkedet for å gi inntekter til kommunekassen, varierer.

Skatte- og avgiftssystemet relatert til kraftsektoren har betydelige positive regionale effekter i og med at mye av skatteinntektene tilfaller de kommunene hvor produksjonsanleggene befinner seg. Mange av de kommunene som nyter godt av dette har også en relativ sårbar struktur og avsides beliggenhet som gjør dem svært avhengig av disse inntektene. Utvalget oppfatter det derfor som svært viktig for disse lokalsamfunnene at slike ordninger opprettholdes.

Verneinteresser forvaltet gjennom sentrale myndigheter som har satt stopper for lokale utbyggingsinitiativ i forhold til vannkraftanlegg, kan i forhold til et lokalt inntektsgrunnlag betraktes som effekter med negativt fortegn når disse næringsinteressene vurderes isolert. Denne type begrensninger målt opp mot landskapsvern, friluftsliv etc. kan imidlertid også oppfattes som en positiv lokal/regional effekt.

6.11 Petroleumspolitikk

Med statlig petroleumspolitikk mener vi i denne sammenhengen reguleringen av petroleumssektoren. De inntektene fra aktiviteten i sektoren staten, gjennom oljefondet, disponerer, gir myndighetene økt handlefrihet. Den handlingsregelen myndighetene har valgt for bruk av disse midlene, er diskutert i kapittel 5. Nedenfor fokuserer vi på selve reguleringsregimet overfor oljesektoren. Diskusjonen er delvis basert på Vatne (2003).

6.11.1 Statlig politikk overfor petroleumssektoren

På 1960-tallet sikret Norge seg suverenitet over den norske kontinentalsokkelen. Dette er et viktig fundament for den statlige petroleumspolitikken. Omtrent samtidig ble de første tillatelsene til å utforske den norske sokkelen gitt, gjennom en kartlegging av geologien (1963) og utlysning av den første konsesjonsrunden for undersøkelse, boring og utvinning av olje (1965). Bakgrunnen for at det kunne være kommersielt interessant å foreta slike undersøkelser, var et gassfunn på nederlandsk sokkel på slutten av 1950-tallet. Boring startet på norsk sokkel i 1966, og det første funnet kom i 1968. I 1970 ble de første funnene erklært kommersielt drivverdige, og produksjonen av olje fra Ekofisk-feltet startet i 1971. Norsk petroleumsproduksjon har en drøyt 30 års historie.

Relativt tidlig innså man at sektoren hadde potensial til å bli en viktig næringsgren, og ikke bare på utvinningssiden. De første konsesjonene ble tildelt under den betingelse at leteoperasjonene til havs skulle ha sin basis i Norge. Det var ikke stilt like sterke krav til lokalisering og rekruttering av ansatte. Stavanger ble valgt som base av de første operative utenlandske olje- og entreprenørselskapene.

Samtidig var den tidligste perioden preget av en rekke andre forhold. Ny teknologi, knyttet til dypvannsboring etter og ilandføring av olje, måtte utvikles. Det var altså et behov for forskning og utvikling om ny teknologi basert på erfaringer fra maritim virksomhet og koplet med erfaringer fra landbasert oljeboring. Med høy maritim kompetanse ble mange arbeidsoppgaver om bord i borerigger og forsyningsskip bemannet av norske sjøfolk, og driftskontorer og forsyningsbaser på land kjøpte varer og tjenester fra lokale leverandører. Norske rederier og verksteder utviklet utstyr tilpasset de nye aktivitetene til havs. Selv uten spesiell statlig intervensjon ble altså deler av aktivitetene i Nordsjøen fornorsket allerede i starten. Helikoptertransport til og fra plattformene ble derimot tidlig konsesjonsbelagt og gitt til norske selskaper, men disse ble bygget opp ved hjelp av internasjonal ekspertise.

I den tidligste fasen hadde likevel ikke petroleumspolitikken en sentral plass i den norske politiske debatten, da risiko ved leting etter olje i stor grad ble tatt av de utenlandske operatørene og effektene i Norge var moderate. Etter 1970, da drivverdige forekomster av olje og gass var påvist, skjøt den norske debatten skikkelig fart og premissene for en nasjonal petroleumspolitikk ble lagt. St.meld. nr. 76 (1970-1971) Undersøkelse etter og utvinning av undersjøiske naturforekomster på den norske kontinentalsokkel m.m. og den påfølgende politiske behandlingen av meldinga resulterte i de ti bud for en norsk petroleumspolitikk:

1. Nasjonal styring og kontroll med all virksomhet på norsk kontinentalsokkel.

2. Funnene må utnyttes slik at Norge gjøres uavhengig av andre når det gjelder råolje.

3. Med basis i petroleumsvirksomheten må det utvikles ny næringsvirksomhet.

4. Utviklingen av oljevirksomheten må skje under hensyntagen til annen næringsvirksomhet, og til natur- og miljøvern.

5. Brenning av gass som kan utnyttes, aksepteres ikke unntatt i korte prøveperioder.

6. Petroleum fra norsk kontinentalsokkel skal som hovedregel ilandføres til Norge, med mindre nasjonale interesser taler for en annen løsning.

7. Staten engasjeres på alle hensiktsmessige plan og medvirker til samordning av norske interesser, og til oppbygging av et integrert norsk oljemiljø med nasjonal og internasjonalt siktemål.

8. Det opprettes et statlig oljeselskap som kan ivareta statens forretningsmessige interesser, og som kan samarbeide med innenlandske og utenlandske oljeinteresser.

9. Nord for 62. breddegrad må det velges et aktivitetsmønster som tilfredsstiller de særlige samfunnspolitiske forhold som knytter seg til landsdelen.

10. Norske funn vil stille norsk utenrikspolitikk overfor nye oppgaver.

Lista viser at myndighetene hadde store styringsambisjoner for den nye næringa, og at det var mange og til dels motstridende ønsker om hva samfunnet kunne og skulle oppnå gjennom petroleumssektoren.

Oljedirektoratet ble etablert for å ivareta sikkerhets- og kontrollfunksjoner samt styre og forvalte blant annet geologisk informasjon om norsk sokkel. Statoil AS ble etablert for å ta vare på statlig direkte forretningsmessig deltakelse i aktivitetene på sokkelen. Begge disse statlige institusjonene ble etablert i Stavanger, og de fikk således, sammen med de første basene for offshorevirksomheten, en viktig regionalpolitisk funksjon i Rogaland. Dette bidro samlet til at Stavanger ble Norges oljehovedstad, selv om andre aktører (Norsk Hydro, Saga, Aker, Kværner, Norwegian Contractors) var lokaliserte til Oslo. Seinere ble den såkalte Etableringsloven (1976) nyttet for å forsøke å begrense en ytterligere sentralisering av petroleumsvirksomheten til Stavanger og Oslo.

Leverandørindustri

Investeringer i oljevirksomhet offshore krever blant annet store plattformanlegg. Den etablerte skipsbyggingsvirksomheten i Norge ble snart viktig innenfor oppbyggingen av leverandørindustrien, en næring som vokste samtidig som det internasjonale skipsfartsmarkedet var i krise (på 1970-tallet). Spesielt de store verftene var svært viktige for oppbyggingen av en norsk kapasitet for utvikling og bygging av store produksjonsplattformer. Flere var lokalisert til Vestlandet, noe som var viktig for å kunne sette plattformene sammen nærmest mulig oljefeltene. Det var altså kompetanse (gjennom skipsverftskompetansen) og foretaksøkonomi for leveransene som avgjorde valgene av de vestlandske verftene som viktige leverandører offshore.

Utlysing av blokker

Norske myndigheter har brukt ulysing av blokker som et aktivt styringsverktøy innenfor regionalpolitikken. Rekkefølgen var, i utgangspunktet, slik at man først skulle bygge ut i Nordsjøen, dernest utenfor Nord-Norge (unntatt i fredede områder) og til sist utenfor Midt-Norge. 62. breddegrad var i utgangspunktet grensen. Det viser seg at drivverdigheten varierer betydelig mellom blokkene, og at det for eksempel har vært vanskelig å finne drivverdige petroleumsforekomster nordpå. Til dags dato har utbyggingen derfor kommet kortest i Nord-Norge. Aktiviteten i Nordland er til dels integrert med den i Midt-Norge. Utbyggingen av Snøhvit-feltet (gass) er under oppstart.

Utvinningstempo og statlig intervensjon i industriutviklingen

I begynnelsen hadde man et politisk vedtak om moderat utbyggingstempo i oljevirksomheten. Årsaken var ønsket om at den norske økonomien gradvis skulle venne seg til den nye næringen, både til inntektsstrømmene fra den og til å skaffe arbeidskraft og produksjonskapasitet uten å utsette andre næringer for altfor stort press. Samtidig var tanken at hele landet, også de deler som ikke direkte nøt godt av oljerelaterte aktiviteter, skulle sikres underleveranser og arbeidsmuligheter.

Konsesjonspolitikken

Staten kunne bestemme hvilket selskap som skulle få oppgavene som partner og operatør av nye oljefelt, gjennom sin eiendomsrett til ressursene. I Norge har man i mindre grad vektlagt pris (salg til høystbydende) enn andre kriterier ved tildeling. Erfaring, soliditet, vilje til rekruttering av norsk arbeidskraft og til overføring av kompetanse til norsk industri er eksempler på kriterier som ble vektlagt. Store, velrenommerte utenlandske selskaper dominerte utvinningen på norsk sokkel sammen med norske nykommere. Etter hvert benyttet staten konsesjonssystemet til å tildele Statoil, Hydro og Saga operatørstatus. Myndighetene ventet seg gjennom dette at andelen norske leveranser til sektoren skulle øke, noe som stemte.

Lokalisering av driftsorganisasjoner og ilandføringsanlegg

Prinsippet om at hele landet skulle ha en andel av petroleumsvirksomheten, innebar at det ble stilt krav til lokalisering av driftsorganisasjoner på land. Politisk har det vært et ønske om at feltutbygging offshore skulle nedfelles i landaktiviteter lokalisert til det aktuelle fylket. Tildeling av utvinningsblokker til oljeselskaper har forutsatt at selskapene har måttet lage utbyggingsplaner og konsekvensanalyser, blant annet over lokale ringvirkninger, tiltak for å styrke lokalt næringsliv og infrastruktur, bruk av lokal arbeidskraft osv. Dette har ført til lokaliseringsstrid ved tildeling av blokker.

En slik modell er selvsagt kostnadsdrivende for selskapene, som må dublere en rekke funksjoner dersom de allerede har en organisasjon på plass. Til slutt har et slags kompromiss nedfelt seg, der driftsorganisasjonene lokalt har blitt opprettet som mindre avdelinger som kjøper tjenester fra hovedkontoret på en rekke områder.

Ilandføringsanlegg for petroleum har også vært nyttet som regionalpolitisk virkemiddel. Det er færre av disse. Eiendomsskatt fra disse anleggene har bidratt til at kommunene der de er lokalisert, har fått betydelig inntektsøkning. Den sterke reguleringen av sektoren har bidratt til at kommunene har hatt en sterk forhandlingsposisjon overfor selskapene når de har foretatt sine lokaliseringsbeslutninger.

Petroleumspolitikken fra midten av 1980-tallet

Ambisjonene for petroleumspolitikken avtok fra midten av 1980-tallet. Et sterkt prisfall på olje (fra 30-40 til 10-15 US$ per fat) førte til at det ble et sterkt behov for økt kostnadseffektivitet for at norske feltutbygginger ikke skulle bli ulønnsomme. Også skattleggingen ble redusert i kjølvannet av dette. Samtidig har mange felt nådd sin topproduksjon, og det er lagt betydelige ressurser i tiltak, både på kostnads- og teknologisiden, som kan bidra til at det enkelte felt kan drives lengst mulig.

Regimeskiftet i internasjonal handel, blant annet gjennom EØS- og WTO-avtalene, innebærer nedbygging av handelsbarrierer og fjerning av preferanser for nasjonale foretak. Proteksjonistisk politikk, som vi fant innenfor norsk petroleumspolitikk, og innenfor en rekke andre politikkområder i Norge, har derfor blitt mer problematisk og til dels ulovlig. Norske selskaper i oljesektoren har etter hvert oppnådd en kapasitet og kompetanse som har gjort det mulig å internasjonalisere aktivitetene, og fall i produksjonen i Norge har også bidratt til at nye markeder har blitt mer aktuelle for norske selskaper.

6.11.2 Mål og virkemidler i petroleumspolitikken

Målsettingene i petroleumspolitikken var tidlig knyttet til at en ønsket samfunnsmessig kontroll over utviklingen i sektoren og tilgrensende virksomhet. Gjennom sterk styring ønsket man å oppnå kompetanseutvikling, næringsutvikling, sysselsetting, økt inntekt og regional utvikling gjennom utnytting av oljeforekomstene og gjennom tilgrensende virksomhet.

Det viktigste virkemiddelet var det statlige eierskapet til ressursene og de muligheter dette ga for å konsesjonsbelegge utvinning av olje, med tilhørende konsesjonskrav. Man ga konsesjonene etter andre kriterier enn betalingsvillighet. Samtidig har staten hatt direkte interesser i utvinning av olje, først og fremst gjennom Statoil. Dette har skapt inntekter til staten direkte.

Staten har flere virkemidler for å trekke inn inntekter fra petroleumsvirksomheten. De viktigste virkemidlene er skatt (ordinær skatt og særskatt, inklusive grunnrentebeskatning) og statens direkte økonomiske engasjement (SDØE). Staten får også inntekter fra petroleumsvirksomheten gjennom produksjonsavgift, CO₂-avgift, arealavgift og utbytte fra Statoil. Statens samlede inntekter fra petroleumsvirksomheten kalles ofte statens netto kontantstrøm fra virksomheten.

Det framgår av diskusjonen ovenfor at norske myndigheter har vært aktive pådrivere når det gjaldt å utnytte de muligheter den nye næringa har gitt for utvikling på en rekke områder, også utenfor den direkte utvinningen av petroleum. Styringsambisjonene var sterke, og man lyktes i stor grad med å kople mangslungen aktivitet på land sammen med de store investeringene i oljesektoren. Ringvirkningene må sies å ha vært betydelig i det norske samfunn, selv om vi ikke ser på bruk av statens inntekter fra petroleumsvirksomheten. Dette lyktes gjennom en kombinasjon av det en kan kalle for markedsrettet og intervenerende politikk. Man utnyttet de mest effektive operatørene for å sikre en rimelig utvinning av oljeforekomstene (marked), samtidig som industripolitiske (og andre politiske) mål ble nådd gjennom en sterk styring av markedet. Slik sett var oljesektorens inntreden i norsk økonomi (og politikk) styrt og vellykket. Man fikk etablert en norsk oljesektor, som etter hvert ble konkurransedyktig internasjonalt. Samtidig bidro den sterke styringen til at deler av den potensielle økonomiske gevinsten av oljeutvinning ble nyttet til å bygge opp store, byråkratiske organisasjoner og til en kostnadstung produksjonsstruktur i norsk petroleumsvirksomhet.

Seinere har ambisjonene for oljepolitikken, som på andre områder, avtatt. Nå er det i større grad snakk om utvikling på næringens betingelser, men fortsatt betingelser knyttet til virksomheten. Betingelsene er i mindre grad knyttet så sterkt til at selskapene skal bidra til næringsutvikling enn tidligere, men det er fortsatt en grunnrentebeskatning som kommer hele landet til gode, med inntekter for staten som nyttes innenfor den økonomiske politikken mer eller mindre slik handlingsregelen tilsier. I kapittel 5 peker vi på at oljesektoren har en sterk plass i norsk økonomi, at ringvirkningene av sektoren er store, og at den forventede reduksjonen i investeringene i tiden framover vil få sterke konsekvenser for produksjonen i mange sektorer. Dette sier noe om at norsk økonomi, selv om vi ser bort fra oljeformuens effekter og handlingsregelen for finanspolitikken, fortsatt er svært avhengig av oljesektoren.

6.11.3 Regionale og distriktspolitiske effekter

Den sterke styringen av petroleumspolitikken har først og fremst vært motivert med nasjonale hensyn. Utbyggingen av petroleumssektoren kom samtidig med at regional- og distriktspolitiske målsettinger sto sterkt innenfor norsk politikk. Derfor ble disse målsettingene eksplisitt og implisitt viktige også for petroleumspolitikken.

De største effektene er kommet på Vestlandet. Her har utviklingen av Stavanger til oljehovedstad hatt stor betydning. Mange oljeselskaper er lokalisert hit, og staten lokaliserte både Oljedirektoratet og hovedkontoret for Statoil til byen. I Stavanger finnes fortsatt et oljemiljø med landaktiviteter, myndigheter, konsulenter og forsknings- og utviklingsvirksomhet. Dette miljøet regnes for å ha topp internasjonal kompetanse på offshorevirksomhet (Vatne 2003).

Samtidig har den sterke styringen av underleveranser fra norske bedrifter til sektoren bidratt til å opprettholde aktiviteten i verftssektoren utenom Stavanger. Mange oljeplattformer, andre installasjoner og forsyningsskip har blitt levert av norske leverandører på Vestlandet og i andre deler av landet. Også innenfor andre bransjer, blant annet når det gjelder produksjon av tjenester, har leveranser til oljesektoren vært betydningsfull for utvikling og lokalisering. Her har bedrifter i Oslo, Trondheim, Bergen og andre områder også vært konkurransedyktige.

Lokalisering av basetjenester og ilandføringsanlegg har vært knyttet til aktiviteten offshore, og i stor grad vært bestemt politisk. En rekke anlegg er lokalisert langs kysten.

Sysselsettingsmessig har offshoreaktivitetens betydning vært mindre enn bidraget til BNP. Likevel har antall sysselsatte direkte innenfor leting, boring og produksjon ligget på mot 20.000 fra midten av 1990-tallet. De sysselsatte har vært hentet fra hele landet. En viktig faktor bak dette er at oljeselskapene har vært pålagt å betale for de ansattes transport fra hjemstedet til plattformen, slik at kostnadene ikke har vært båret av den ansatte selv. Totalt ligger antall sysselsatte i sektoren på omtrent 80.000 når vi inkluderer baser, catering, transport, administrasjon, bygg og vedlikehold av landanlegg, samt bygg og vedlikehold av plattformer og skip.

Generelt har oljesektoren hatt stor betydning for aktiviteten i norsk økonomi, både direkte og indirekte, og den har det fortsatt. Størst betydning har sektoren hatt der den har vært lokalisert på land, men ringvirkningene har spredt seg til store deler av landet.

6.11.4 Effektutvalgets vurderinger

Utvinning av petroleum har hatt stor betydning for den regionale utviklingen. Historien har vist at det har vært mulig å styre utviklingen politisk, og på mange områder. De seinere år har viljen til slik styring avtatt. Med nye handelspolitiske regimer og større krav til bedriftsøkonomisk lønnsomhet vil foretaksøkonomiske hensyn sannsynligvis bety mer i tiden framover. Styrbarheten har derfor avtatt, men aktiviteten i oljesektoren betyr fortsatt mye for utviklingen i norsk økonomi.

Det er ikke gitt at regional- og distriktspolitiske mål nås best gjennom næringspolitikk knyttet opp mot oljesektoren. Alternativt kan myndighetene satse på en aktiv bruk av statens inntekter fra sektoren, rettet direkte mot disse målene. Bruk av oljeinntektene i regional- og distriktspolitikken må i så fall konkurrere med andre politiske mål, og det blir dermed en politisk prioritering av ulike mål opp mot hverandre.

6.12 Statlig miljøvernpolitikk

Miljøvernpolitikk består av tiltak for å hindre rovdrift på ressurser, forurensninger og tekniske inngrep som kan medføre langsiktige skadevirkninger på natur og produksjonsgrunnlag. Hovedfokus for politikken er å avveie mulige konflikter mellom vern av naturmiljøet og bruk av naturen. Begrepet bærekraftig utvikling er utviklet for å ta opp i seg naturrettede, økologiske og menneskerettede perspektiver.

6.12.1 En kort omtale av politikkområdet

Statlig miljø- eller miljøvernpolitikk er et omfattende politikkområde. I likhet med for eksempel regional- og distriktspolitikken er dette området sektorovergripende, i den forstand at i prinsippet all statlig sektorpolitikk skal ta hensyn til miljøpolitiske mål (knyttet til bærekraftig utvikling), og at miljømessige konsekvenser av politikkendringer skal utredes som en del av beslutningsgrunnlaget for Stortinget. Ansvaret for miljøvernpolitikken ligger hos Miljøverndepartementet.

Statens forurensningstilsyn arbeidet fra begynnelsen av 1970-tallet med å redusere industriforurensningene og rydde opp i eldre industri. På mange måter ble også utslippsmålene for kadmium, sink, bly og dioksiner nådd. Det ble en overgang til mer svovelfattig fyringsolje, mange renseanlegg ble bygd og en del svært forurensende industrianlegg ble i denne perioden nedlagt. Blant annet var vedtaket om å nedlegge gruveanlegget i Sulitjelma i Nordland i 1987 et betydelig innslag i å redusere utslippet av svoveldioksid. Mye av miljøgevinstene på land ble derimot «spist» opp av betydelige utslippsøkninger som følge av økt oljeaktivitet i Nordsjøen. Dette var ikke så mye som følge av ukontrollerte utslipp som i form av avfall knyttet til den daglige produksjonen ved anleggene (Aschehoug 1998).

Det kan hevdes at miljøpolitikken over tid har blitt mer menneskerettet, ved at man har gått fra en ren vernepolitikk, via en mer miljøorientert politikk, til en politikk basert på et ønske om bærekraftig utvikling. Samtidig tar den nyere miljøpolitikken høyde for at også kultiverte landskap har stor grad av biodiversitet, og i mange tilfeller større enn rene naturlandskap.

6.12.2 Mål og virkemidler i miljøpolitikken

Staten skal bidra til at internasjonale avtaler og konvensjoner på miljøfeltet oppfylles, samtidig som forholdene skal legges til rette for at den lokale miljøforvaltningen skal kunne bidra til å løse de lokale miljøproblemene. Virkemidlene i den statlige miljøpolitikken spenner derfor over et vidt spekter. Dersom en skal grovkategorisere dem, kan de deles i direkte reguleringer (planer, lover, pålegg med mer) og ulike former for insentivsystemer (miljøavgifter og - subsidier).

Mye av den norske miljøpolitikken er basert på internasjonale avtaler og andre internasjonale forpliktelser. Som medlem av internasjonale organer, forplikter Norge seg til å lage egne lover og forskrifter som er i tråd med det rammeverket som er fastlagt internasjonalt. Politikken implementeres altså gjennom den norske stat, som pålegger (eller oppfordrer) ulike aktører å tilpasse seg denne politikken. Ansvaret for å gjennomføre den, overlates ofte til et lavere forvaltningsnivå (kommune eller fylke). Slik sett blir den globale miljøpolitikken iverksatt lokalt, delegert fra staten. Mye av de internasjonale konvensjonene Norge har tiltrådt, har dreiet seg om vernepolitikken. Eksempler er knyttet til vern av barskog, våtmark, edelløvskog, rovdyr, kystlandskap, vassdrag, marine forhold og vill-laks. Avtalene båndlegger områder på land og til havs, og det samlede verneresultat kan være omfattende.

Kommuner og fylker har også ansvaret for den lokale og regionale miljøpolitikken. Her dreier det seg om ulike typer miljøvern. Teknisk og hygienemotivert miljøvern, knyttet til vann, avløp, renovasjon, opprenskning og helserettet miljøvernarbeid, regnes blant kommunenes primæroppgaver, men er regulert gjennom statlige pålegg. Klassisk naturvern er knyttet til verneplanprosesser, forvaltning av biodiversitet, verneområder og håndtering av ulike former for inngrep i forhold til naturverdier. Her er statlig miljøpolitikk viktig, samtidig som lokale og regionale interesser ofte kan komme i konflikt med statlige strategier på området. Kulturmotivert miljøvern er den mest menneskefokuserte delen av statlig miljøpolitikk. Det tar utgangspunkt i kulturminnevernet og nærmiljøtiltak fra begynnelsen av 1980-tallet.

Ulike miljømål søkes også nådd gjennom bruk av økonomiske insentiver. Staten kan altså premiere det den mener er miljøvennlig, eller straffe det den mener er miljøfiendtlig, gjennom bruk av subsidier og avgifter. Eksempler på miljøavgifter er bensinavgift, avgifter på utslipp av CO₂ fra industrien etc. Eksempler på miljøsubsidier kan være støtte til å skifte til miljøvennlig teknologi, avgiftsfritak for elbiler etc. Staten ønsker altså, gjennom insentivsystemene, å påvirke sammensetningen av konsum, energibruk, materialbruk, produksjon og investeringer i samfunnet i en mer miljøvennlig retning.

6.12.3 Effekter av statlig miljøpolitikk for målsettingene

Hensikten med økonomiske miljøinsentiver i sektorpolitikken er å påvirke aktørenes tilpasning ved at de sparer kostnader eller gis premier for å opptre mer miljøvennlig. Imidlertid kan en miljøvennlig strategi i sektorpolitikken resultere i at det blir mer kostbart for staten å oppnå sektorpolitiske mål. Det må selvsagt også stilles effektivitetskrav til miljøpolitikken i sektorpolitikken. Gitt at staten klarer å dosere virkemiddelbruken riktig, vil ressursbruken bli mer samfunnsøkonomisk effektiv med miljøpolitiske insentiver i sektorpolitikken.

En mer effektiv ressursbruk innebærer imidlertid en annen ressursbruk enn man ville hatt uten miljøpolitikken. Det betyr at konsum, produksjon, investeringer og ressursbruk påvirkes av miljøpolitikken, og at vi får en annen struktur enn uten en slik politikk. Dermed vil også den regionale fordelingen av økonomisk aktivitet påvirkes. Et eksempel kan belyse de dilemma en kan stå overfor. I «Grønn skattekommisjon» (jf. NOU 1996:9) sier kommisjonens flertall i tilknytning til forslaget om CO₂-avgifter «Omstillingsproblemer vil kunne oppstå.(. . .) Eventuelle omstillinger på ensidige industristeder kan gi negative sysselsettingseffekter på kort sikt. Disse effektene vil motvirkes av reduksjoner i arbeidsgiveravgiften. Kommisjonens flertall vil videre påpeke på at det kan være behov for særskilte tiltak for å avhjelpe spesielle problemer i enkelte områder.» (s. 79-80). Hensynet som flertallet her pekte på, ble i praksis ganske førende for utformingen av politikken. Til en viss grad kan en derfor si at regionale effekter av statlig miljøpolitikk ble tillagt slik vekt (sammen med næringsmessige hensyn) at en effektiv miljøpolitikk ikke ble iverksatt.

Tilgangen på natur har vært et fortrinn for norsk næringsutvikling, som en rimelig innsatsfaktor i produksjonen. Vern og båndlegging av arealer innebærer at disse ikke kan brukes til alle typer næringsvirksomhet, og dermed at tilgangen på rimelig natur i produksjonen begrenses. Samtidig åpner naturvern for nye næringsveier, blant annet innenfor turisme. Det blir dermed en annen strukturell utvikling enn det ville vært uten disse reguleringene. Omfanget på konflikten mellom vekst og vern er derfor usikker, men det er grunn til å tro at naturvern fører til begrensninger i næringsutviklingen i de vernede områdene. I motsatt fall ville naturvern være overflødig.

Et område der det er grunn til å tro at miljøreguleringer betyr mye, er innenfor transportsektoren. Målsettingen med samferdselspolitikken er knyttet til effektiv transport. I et langstrakt land som Norge betyr et vel fungerende transportnett mye. Det er helt avgjørende for arbeidsdelingen i samfunnet, handel og utnyttelse av komparative fortrinn. Samtidig er det viktig når det gjelder transport av personer, både når det gjelder arbeid og fritidsaktiviteter. Miljøreguleringer innenfor transport er i stor grad knyttet til utslipp og energibruk, i tillegg til de arealmessige båndlegginger som følger av at infrastruktur tar plass. Økte transportkostnader (som følge av bl.a. bensinavgifter) vil føre til mindre handel og mindre interaksjon mellom folk. Forutsatt at miljøavgiftene reflekterer miljøskadene, vil miljøgevinsten ved avgiften være høyere enn kostnadene, slik at man oppnår en samfunnsøkonomisk gevinst.

6.12.4 Regionale og distriktspolitiske effekter av miljøpolitikk

I utgangspunktet tas det ikke spesielle regionale eller distriktspolitiske hensyn når målsettingene i og virkemidlene for miljøpolitikken fastlegges. Samtidig har ulike miljøreguleringer også ulike regionale nedslagsfelt, og slik sett påvirkes regional utvikling og distriktspolitiske mål av de miljøtiltak som gjøres. Effektene kan oppsummeres i noen punkter.

Som vi har vært inne på ovenfor, forvaltes deler av den statlige miljøpolitikken av regionale og lokale myndigheter. Dette har også ført til stridigheter mellom forvaltningsnivåene. Stridighetene har i sterkest grad kommet til uttrykk gjennom konflikter mellom staten på den ene side, og primærnæringsavhengige kommuner på den annen side. Lokale myndigheter har oppfattet den statlige vernepolitikken som autoritær, ved at statlige verneønsker har vært i konflikt med lokale ønsker om næringsutvikling. Dette kommer til uttrykk bla ved at kommunale utarbeidelser av verneplaner (for eksempel kystsoneplaner) ofte møtes med statlige innsigelser, noe som oppleves negativt fra kommunens side og bidrar til at lokale myndigheters insentiver for å planlegge for en bærekraftig utvikling svekkes.

De regionale og distriktspolitiske effektene av statlig miljøpolitikk er avhengig av hvordan politikken påvirker regionale strukturer. Direkte reguleringer av sjø- eller landarealer påvirker hva disse arealene kan brukes til, og legger igjen føringer for næringsutviklingen i området det er snakk om (først og fremst lokale eller lokaliserte effekter). Likevel kan en se noen regionale mønstre når det gjelder hvor verneområder er lokalisert (Sandberg 2003). Det finnes flere naturvernområder i distriktene enn i sentrale strøk. I distriktene kan næringsutvikling i naturvernområder være vanskelig, fordi bruken er båndlagt. På den annen side kan ny næringsutvikling, spesielt knyttet til turisme, være aktuelt. God tilgang på rekreasjonsområder i sentrale strøk er ofte allerede regulert, og næringsutvikling i slike områder kan kreve kostbar omregulering og er mindre aktuelt.

Miljøpolitiske insentiver påvirker konsumenter og/eller produsenter. Insentiver som påvirker produsenter (utslippsavgifter eller reguleringer) øker bedrifters kostnader og kan føre til omstrukturering eller nedleggelse av virksomhet. Dersom det er snakk om store industribedrifter lokalisert i distriktene (ensidige industristeder), kan konsekvensene lokalt være store (direkte i form av færre arbeidsplasser, indirekte i form av lavere inntekt lokalt). På den annen side kan støtte til miljømessig gunstige investeringer bidra til at slike bedrifter «får nytt liv», spesielt dersom kostnadene for bedriftene er lave. Drivstoffavgifter er motivert først og fremst med at bruk av fossilt brensel skaper utslipp til luft. Dette er igjen, delvis, motivert med globale klimaproblemer og internasjonale forpliktelser. Et annet viktig motiv er de lokale utslippene som bidrar til dårligere luft. Dette problemet er større i sentrale strøk, med mye trafikk, enn i distriktene der konsentrasjonen av slike stoffer er mindre. Blyavgiften på bensin skal f.eks. bedre lokale miljøforhold.

6.12.5 Utvalgets konklusjoner

Den statlige miljøpolitikken påvirker regional utvikling og distriktspolitiske mål, slik vi har antydet ovenfor. Likevel mener utvalget dette politikkområdet ikke er spesielt viktig for disse målsettingene. Ved hjelp av kompenserende tiltak i de områder som rammes av miljøpolitiske tiltak, kan sentrale myndigheter i stor grad oppnå en miljøvennlig utvikling uten at det går på bekostning av de regional- og distriktspolitiske målsettingene. Nasjonale vernehensyn kan imidlertid i visse tilfelle legge så sterke begrensninger på eksisterende og potensiell næringsvirksomhet at regionale interessert blir skadelidende, særlig når kompenserende tiltak uteblir.

6.13 Statlig jordbrukspolitikk

Jordbrukets betydning i økonomien generelt, og for bosetting og sysselsetting i distriktene spesielt, har avtatt gjennom hele etterkrigsperioden. På landsbasis representerer jordbruket omtrent 1,5 prosent av total sysselsetting. Sektoren betyr likevel relativt mye for sysselsettingen i distriktene. Hegrenes et al (2002) kaller jordbruket for en typisk bygdenæring og viser til at sysselsettingen i jordbruket overstiger 30 prosent i 8 kommuner, og at andelen er høyere enn 10 prosent i omtrent 150 kommuner. Utviklingen i jordbruket vil derfor ha vesentlig betydning for utviklingen i mange norske bygder, og dermed også for distriktspolitiske mål.

Samtidig er jordbruket, i motsetning til de fleste andre næringer, sterkt regulert. Dermed er det ikke urimelig å anta at jordbrukspolitikken, både det eksisterende regimet og eventuelle politikkendringer, har vesentlig direkte betydning for utviklingen i jordbruket, det vil si for sektorens produksjon, sysselsetting og bruk av underleveranser.

6.13.1 En kort omtale av jordbrukspolitikken

Jordbruket er sterkt regulert og verdiskapningen er lav. Støtten per årsverk er beregnet til 250.000 kroner, inkludert verdien av importregulering for jordbruksprodukter («skjermingsstøtte»), se Vårdal (2003).

Dette støttenivået har utviklet seg gjennom mange år, og både argumentasjon og virkemidler har endret seg gjennom historien (Hegrenes et al 2002). I den tidlige etterkrigstida fokuserte den økonomiske politikken på vekst, og Norge var på vei til å industrialiseres. Jordbrukspolitikken var i stor grad fokusert på produksjonsmål og sjølberging, og rasjonalisering var sett på som nødvendig for inntektsutviklingen i sektoren og for å frigjøre ressurser til bruk i annen virksomhet. Produksjonsmål og effektivitetsmål dominerte. Produktiviteten i jordbruket økte, sysselsettingen og antall bruk ble redusert, ressurser ble frigjort og veksten holdt fram i andre næringer. Til tross for den såkalte kanaliseringspolitikken ble antall bruk og sysselsettingen i jordbruket spesielt kraftig redusert i distriktene i denne perioden.

Neste store omlegging av jordbrukspolitikken kom på midten av 1970-tallet. Effektivitetsmålet ble nedtonet. Den kraftige reduksjonen i aktiviteten i jordbruket i mange utkantområder etter krigen medførte at sentrale myndigheter nå ønsket en stabilisering av jordbruksaktiviteten her, og man innså at dette ville medføre økte kostnader i jordbruksproduksjonen. Man ønsket å øke samlet landbruksareal med 1 million dekar, hovedsakelig i distriktene, og inntekts- og sysselsettingseffekten av jordbruksaktiviteten ble vektlagt. Ved siden av å vektlegge distriktsjordbruket, innebar omleggingen også innføringen av det såkalte inntektsopptrappingsvedtaket, som sa at bøndenes inntekter skulle opp på gjennomsnittlig industriarbeidernivå. Inntektsmålet stod dermed sterkt i jordbrukspolitikken inn på 1980-tallet.

På begynnelsen av 1990-tallet kom målsettinger knyttet til et mer robust jordbruk, med stor konkurransekraft og redusert kostnadsnivå, i fokus for jordbrukspolitikken. Politikken skulle være næringsrettet og virkemiddelbruken målrettet. Samtidig med at dette var en politikkomlegging mer i effektiviseringsretning igjen, ble både distrikts- og kulturlandskapshensyn vektlagt. Jordbruket skulle bidra innenfor en helhetlig bygdepolitikk, der en både skulle støtte jordbruksproduksjon og bidra til å utvikle et bredere næringsgrunnlag. Tanken var at jordbruket fortsatt skulle være sterkt regulert i næringssvake områder, mens sektoren skulle være mer markedsbasert i områder der grunnlaget for næringsutvikling og bosetting var bedre, noe som innebar en noe sterkere geografisk differensiering av (de distriktspolitiske) virkemidlene innenfor landbrukspolitikken. Internasjonale forhold, blant annet GATT (seinere WTO) og det mulige EU-medlemskapet, ble vektlagt ved denne reformen av jordbrukspolitikken, men hadde vært lite i fokus tidligere. Spesielt fokuserte man på forskjeller i produksjonskostnader og matvarepriser mellom Norge og EU.

Norge ble ikke EU-medlem, men en WTO-avtale kom på plass. Samtidig gjennomgikk samfunnet en generell liberalisering fra 1980-tallet av, der det i økende grad var ønskelig at ressursallokeringen i samfunnet skulle skje gjennom markedet. Dette gjaldt også innenfor jordbruket. Spørsmålet var i hvilken grad jordbruket produserer goder som ikke godtgjøres gjennom markedet (offentlige goder og indirekte effekter). Mot slutten av 1990-tallet ble derfor begrepet landbrukets multifunksjonalitet innført, og målsettingene med landbrukspolitikken ble formulert i ni punkter, der blant annet konsumentleddet ble fokusert i større grad enn tidligere (se avsnitt 6.13.2).

Gjennomgangen viser at målene for jordbrukspolitikken har variert noe etter krigen. Direkte reguleringer har vært prioritert, selv om en i visse perioder ser tendenser til at politikken blir mer markedsrettet. De viktigste virkemidlene har vært et importvern (skjermingsstøtte), samt ulike former for produksjonsavhengige og produksjonsuavhengige tilskudd. Den volummessige betydningen av de ulike virkemidlene har variert over tid, blant annet avhengig av hvilke målsettinger som har vært knyttet til politikkområdet.

6.13.2 Målsettinger og virkemidler i jordbrukspolitikken

I dag er fokus i jordbrukspolitikken flyttet over til det en kan kalle for det multifunksjonelle jordbruket. Dette betyr at jordbruket har flere funksjoner enn produksjon av mat. Flere av disse får ikke næringsutøverne betalt for gjennom markedet for jordbruksprodukter. Hegrenes et al (2002) lister opp følgende målsettinger for dagens jordbrukspolitikk (ikke-prioritert rekkefølge):

1. Forbrukerperspektiv i hele matvarekjeden

2. Foredling og omsetning

3. Nye jordbruksforhandlinger i WTO

4. Matvaresikkerhet og langsiktig matvareforsyning

5. Landbrukets bidrag i distriktspolitikken

6. Rekruttering og likestilling

7. Økonomiske og sosiale forhold

8. Miljøvernpolitikk

9. Økologisk landbruk

Vi ser at målsettingene dekker hele matvarekjeden, «fra jord til bord», og at det er knyttet en rekke målsettinger til politikken som ikke er direkte jordbruksrelevante. Et forbrukerperspektiv kan for eksempel dreie seg om at en produserer den maten folk vil ha, til den prisen de vil betale. Dersom pris er i fokus i dette perspektivet, kan importert mat strengt tatt dekke forbrukernes behov til en lavere pris enn man må betale for norsk mat. Likeledes kan man diskutere hvorvidt distriktspolitiske, likestillingsmessige og sosiale forhold best nås gjennom jordbrukspolitikken, eller gjennom bruk av andre (og kanskje mer målrettede) virkemidler. Når det gjelder det multifunksjonelle jordbruket, kan det nevnes at dette henger nøye sammen med ikke-avsluttede jordbruksforhandlinger i WTO, der målet er en friere verdenshandel med jordbruksprodukter. En friere verdenshandel innebærer blant annet en deregulering av jordbruket, dvs. en fjerning av handelshindrende politikk. Selv med et deregulert marked for jordbruksprodukter kan det argumenteres for at goder jordbruket produserer, men som markedet ikke godtgjør for, bør betales for gjennom en målrettet politikk. De viktigste slike goder sektoren produserer er matvaresikkerhet, distriktspolitikk og kulturlandskap (Vårdal 2003). Det kan også diskuteres om miljøvern og økologi kan inkluderes blant de multifunksjonelle egenskapene til jordbruket.

Samfunnsøkonomiske argumenter for å støtte jordbruket

Offentlige inngrep i økonomien kan, i følge økonomisk teori, forsvares dersom man ønsker å forandre inntektsfordelingen (fordelingsargumentet) eller dersom det eksisterer markedssvikt (effektivitetsargument). Disse to hensynene kan ivaretas separat, ved at fordelingspolitikken overlates til skattepolitikken, mens offentlig ressursbruk (inkludert næringspolitikken) brukes til å fremme effektiv ressursutnyttelse.

Det finnes en rekke former for markedssvikt, dvs. situasjoner der klarering gjennom markedet ikke gir en samfunnsøkonomisk effektiv ressursutnyttelse. Eksempler på markedssvikt er eksterne virkninger og fellesgoder. Innenfor jordbruket er parallellen til markedssvikt jordbrukets multifunksjonalitet, og her trekker Vårdal (2003) særlig fram matvaresikkerhet, kulturlandskap og distriktspolitikken. Matvaresikkerhet er en slags forsikring mot framtidige kriser, og et eksempel på et fellesgode. Dersom vi trenger et nasjonalt jordbruk for å kunne ha en slik forsyningssikkerhet, fortjener jordbruket støtte. Kulturlandskap betyr et vakkert og velpleiet landskap med en rekreasjonsverdi, som er et eksempel på en positiv ekstern virkning både for bosatt befolkning og turister. I den grad jordbruket bidrar til å skape og vedlikeholde et slikt landskap, fortjener sektoren spesiell støtte. Med distriktspolitikk kan man for eksempel mene det verdifulle knyttet til å bevare spredt bosetting og bosetting i utkantstrøk. Jordbruket bidrar til dette først og fremst ved å gi sysselsettingsmuligheter i disse områdene. Det er stor politisk enighet i Norge om at å bevare bosettingsmønsteret er et fellesgode. Likevel kan det diskuteres om det er samfunnsøkonomisk effektivt at en politikk rettet mot å bevare bosettingsmønsteret tar utgangspunkt i støtte rettet mot en enkelt næringsgren.

Andre argumenter for jordbruksstøtte

Lista ovenfor viser at det er flere andre mål for landbrukspolitikken enn dem som kan knyttes til markedssvikt eller multifunksjonalitet. Noen dreier seg eksplisitt om fordelingspolitiske spørsmål, mens andre målsettinger kan hevdes å være av næringsmessig karakter (knyttet til viktigheten av at det eksisterer et jordbruk i Norge, at det er et visst antall bønder, at det eksisterer et foredlingsledd for landbruksprodukter etc). Slike målsettinger kan godt innebære at den økonomiske effektiviteten i landbruket svekkes, sammenliknet med en politikk som kun korrigerer for markedssvikt. Det betyr ikke at målsettingene er illegitime. I et effektivitetsperspektiv, derimot, kan det bety at målsettingene kan oppnås mer effektivt gjennom andre politikkområder.

Kort om virkemidler i jordbrukspolitikken

Det er svært mange, og detaljerte, virkemidler i jordbrukspolitikken, slik at det vil føre altfor langt å drøfte alle her. Hegrenes et al (2002) har en gjennomgang av en rekke av virkemidlene, og de peker blant annet på arbeid som pågår med å forenkle og målrette virkemiddelstrukturen. Det innebærer blant annet å gå fra en gruppering av virkemidler etter type (direkte tilskudd, pristilskudd, fondsavsetninger, velferdsordninger, markedsregulering og utviklingstiltak) til en gruppering etter virkeområder (miljø, bosetting og distrikter, utviklingstiltak, velferdsordninger og marked).

Dagens virkemidler kan deles inn i skjermingsstøtte, produksjonsavhengige tilskudd, produksjonsuavhengige tilskudd og lover og regler. Skjermingsstøtten er ment å skulle skjerme norsk produksjon mot utenlandsk konkurranse. Dette skjer gjennom ulike former for importregulering (toll, kvoter), og det bidrar blant annet til at norske produsenter kan holde en høyere pris enn de kunne gjort om det var fri import. Verdien av skjermingsstøtten kan beregnes til ca 8 mrd. kroner. Produksjonsavhengige tilskudd er støtte bonden mottar for å bruke innsatsfaktorer (areal, fôr) eller for å selge produkter (prisstøtte). Mange av de produksjonsavhengige tilskuddene avtar med kvantum, slik at små bruk mottar høyere støtte per enhet enn større bruk. Denne formen for tilskudd bidrar til å vri produksjonen i retning av de mest støtteintensive produksjonene, samtidig som den bidrar til høyere produksjon enn uten slik støtte. Produksjonsuavhengige tilskudd er støtte bonden mottar uavhengig av produsert kvantum, for eksempel bunnfradrag i skatten. Denne formen for støtte har mindre vridningseffekter enn de produksjonsavhengige tilskuddene. De seinere årene, og i tråd med at produksjonsmålsettingene i jordbruksproduksjonen er nedtonet, har de produksjonsuavhengige tilskuddenes andel av totale tilskudd økt, på bekostning av de produksjonsavhengige. Verdien av disse to tilskuddstypene, som bevilges over statsbudsjettet (budsjettstøtte), er drøyt 12 mrd. kroner. Samlet utgjør altså verdien av skjermingsstøtte og budsjettstøtte mer enn 20 mrd. kroner per år, noe som innebærer en sterk offentlig regulering av sektoren.

Lover og regler er ulike former for reguleringer av arealbruk, miljø, kvalitetssikring, eiendomsoverdragelse, odel etc. Reglene påvirker produksjon og sysselsetting, og dermed priser, samtidig som de påvirker verdien av jordbrukseiendommer gjennom restriksjoner på bruk, avhending og overdragelse.

6.13.3 Effekter av virkemidlene for målsettingene i jordbrukspolitikken

Basert på Vårdal (2003) har Effektutvalget sett på hvilke betydninger virkemidlene i jordbrukspolitikken har for jordbruksproduksjonen. Dette er gjort ved å «ta bort» alle former for økonomiske virkemidler, inkludert skjermingsstøtten, for deretter å simulere 23 effektene av dette for jordbruksproduksjonen og -sysselsettingen. Resultatet av et slikt scenario er at jordbruksproduksjonen faller mot null. Dette skyldes at kostnadene for å produsere norske jordbruksprodukter blir for høye, og at norsk mat erstattes med import. Jordbruksstøtten er altså helt avgjørende for at vi har et landbruk i Norge.

Nå kan man selvsagt diskutere i hvilken grad simuleringene er realistiske, i den forstand at de tar full høyde for de tilpasninger bøndene ville komme til å gjøre i en ekstremsituasjon uten noen former for støtte. Modellen tar utgangspunkt i dagens struktur i jordbruket. Strukturen vi ser i jordbruket i dag er naturligvis regulert dit den er av myndighetene, mer eller mindre bevisst, og den er i liten grad markedsstyrt. De insentiver bøndene har stått overfor i mange år, har vært viktige når det gjelder å påvirke bøndenes tilpasning «bort» fra en markedsløsning. Helt nye rammebetingelser i form av fri konkurranse innenfor jordbruksproduksjon vil ikke være tilpasset denne strukturen, og det er dessuten urealistisk å tro at fri konkurranse vil bli innført over natten. Framvekst av nisjeprodukter, betydelig omstrukturering og konsentrasjon av aktiviteten i jordbruket i noen få og kostnadsmessig konkurransedyktige bruk etc er eksempler på forhold som ikke modellen tar høyde for. Det er likevel liten tvil om at jordbrukspolitikken er av vesentlig betydning for utviklingen i jordbruket, og at uten denne støtten ville jordbruket ha en helt annen struktur enn i dag.

Samtidig er det klart at en frikonkurransemodell ikke vil være samfunnsøkonomisk effektivt, dersom vi tar utgangspunkt i at jordbruket produserer en del goder det ikke er ordinære markeder for (distriktspolitikk, kulturlandskap og matvaresikkerhet). Vårdal (2003) har derfor sett nærmere på effektene av en politikk der det betales for disse godene over offentlige budsjetter. Sammenlikningsgrunnlaget er en politikk helt uten reguleringer. Effektene av de tre målsettingene er beregnet hver for seg. Siden simuleringene er gjennomført ved hjelp av en økonomisk modell, må samfunnets betalingsvillighet for de ulike godene anslås før en kan beregne effektene av en «effektiv» politikk. Det understrekes at skjermingsstøtten er fjernet i alle alternativer.

Distriktspolitikken i jordbrukspolitikken

Utgangspunktet er at jordbruket er distriktspolitisk viktig først og fremst fordi sektoren genererer sysselsetting i distriktene. Dersom det er en desentralisert sysselsetting vi er interessert i, er det egentlig irrelevant om sysselsettingen skjer i jordbruket eller i andre næringer. Samfunnets betalingsvillighet for den distriktspolitiske komponenten av jordbruksstøtten kan derfor sies å tilsvare betalingsvilligheten for sysselsettingen i andre næringer. Dette er bereknet ved å innfører et subsidium per årsverk i distriktene tilsvarende verdien av den differensierte arbeidsgiveravgiften.

Modellsimuleringene viser at uten andre jordbrukspolitiske tiltak, er dette ikke nok til å generere produksjon i jordbruket, verken i distriktene eller i sentrale strøk. Uten vesentlig høyere betalingsvilje per årsverk vil altså ikke hensynet til bosettingsmønsteret være tilstrekkelig til å forsvare jordbruksproduksjon i Norge. Først når bosettingsmønsteret sees i sammenheng med andre fellesgoder, vil det ha noen virkning.

Kulturlandskap, matvaresikkerhet (og distriktspolitikk)

Om man skal ha noe jordbruk i Norge, basert på sektorens produksjon av fellesgoder, avhenger altså ikke av de distriktspolitiske målsettingene, dersom en skal legge våre effektivitetskrav til grunn. Tabell 6.8viser hvordan betalingsvilligheten for kulturlandskap og matvaresikkerhet hver for seg, samt for begge samlet, slår ut for noen hovedtall i jordbruket. Her er også effektene av i tillegg å inkludere betalingsvilligheten for distriktspolitikk inkludert i parentes. Den første kolonnen i tabellen illustrerer situasjonen i basisåret for modellen, som er brukt som utgangspunkt for sammenlikningene (1990).

Betalingsvilligheten for kulturlandskap er her fastlagt med utgangspunkt i en betalingsviljefunksjon der jordbruksarealet tillegges forskjellig vekt alt etter hva det skal brukes til. Vi ser av tabellen at betalingsviljen for kulturlandskap er beregnet til 3 mrd kroner (3,2 mrd kroner om vi inkluderer betalingsviljen for distriktspolitikken, som definert ovenfor). Betalingsviljen for matvaresikkerhet er fastlagt med utgangspunkt i at det nasjonale jordbruket skal ha tilstrekkelige ressurser tilgjengelige slik at det, etter en viss omstillingsperiode, kan produsere en krisemeny som gir tilstrekkelig og forsvarlig matvareforsyning til befolkningen. Vi ser av tabellen at verdien av en slik forsikringsordning er beregnet til 6,8 mrd. kroner (6,9 mrd. kroner om vi inkluderer betalingsviljen for distriktspolitikken). Den siste kolonnen i tabellen viser situasjonen dersom vi både tar hensyn til matvaresikkerhet og kulturlandskap (og bosetting). Vi ser av tabellen at det samlede støttebeløp da øker til 7,7 mrd. kroner (7,9 mrd. kroner dersom vi også inkluderer betalingsviljen for distriktspolitikken). Tabellen viser at samlet statstøtte i dette tilfellet blir mindre enn om fellesgodene finansieres hver for seg. Dette henger sammen med et visst overlapp i målsettingene. Det vises til Vårdal (2003) for en nærmere gjennomgang av beregningene.

Dersom all jordbruksstøtte knyttes til betalingsviljen for kulturlandskap, vil det bli en drastisk reduksjon av aktiviteten i sektoren. Det innenlandske konsumet av jordbruksprodukter må i stor grad dekkes gjennom import. Arealbruken holdes oppe, men vris mer i retning av eng og beite enn det som er tilfellet i dag. Med dette anslaget for betalingsvilje for kulturlandskap, vil med andre ord verken jordbruksproduksjon eller jordbruksstøtte på dagens nivå kunne forsvares. Tallene i parentes viser at ved både å inkludere betalingsviljen for distriktspolitikk og kulturlandskap, vil sysselsettingen totalt bli noe høyere, og den vris mer i retning av distriktene.

Dersom en bare ser på betalingsviljen for matvaresikkerhet, viser tabellen at arealbruken reduseres med 46 prosent, mens den relative fordelingen på åker og eng blir endret i retning av mer eng. Det siste reflekterer at en større andel av arealet brukes til beiting, noe som henger sammen med at produksjonen av storfekjøtt holdes forholdsvis godt oppe. Produksjonen av alle andre jordbruksprodukter (enn poteter) blir mer enn halvert (Vårdal 2003), og jordbrukssysselsettingen halveres. All aktivitetsreduksjon skjer i distriktene, mens sysselsettingen faktisk øker marginalt i sentrale områder. Dette henger sammen med at matvaresikkerhet oppnås billigst ved å opprettholde produksjonskapasiteten der forholdene ligger best til rette for jordbruksproduksjon. Rent beredskapsmessig er det også en fordel at dette er flatbygdene nær de største befolkningskonsentrasjonene. Tallene i parentes viser at det er svært små forskjeller dersom en også inkluderer betalingsviljen for distriktspolitikken i tallene. Det fører for eksempel ikke til noen regional forskyvning av sysselsettingen - kun en mindre vridning i arealbruken.

Den siste kolonnen i tabellen inkluderer betalingsviljen både for matvaresikkerhet og kulturlandskap. Vi ser at dette fører til en økning i statsstøtten med omtrent 1 mrd. kroner, sammenliknet med situasjonen der en bare betaler for matvaresikkerhet. Dette har relativt små effekter for produksjon og sysselsetting. Arealbruken øker derimot med 42 prosent. Dette skyldes at det blir en mer ekstensiv storfeproduksjon, i form av ammekyr (Vårdal 2003). Tallene i parentes viser at statsstøtten vil ligge et par hundre millioner kroner høyere dersom en også inkluderer betalingsviljen for distriktspolitikken. Dette vil føre til mindre endringer i jordbruksproduksjon og -sysselsetting, noe større arealbruk, men en kraftig vridning av sysselsettingen i sektoren til fordel for distriktene.

Internasjonalisering av jordbruket

Vi har tatt utgangspunkt i at skjermingsstøtten fjernes i simuleringene ovenfor. Dette henger sammen med at vi har søkt å finne ut mer om hva som kan være den samfunnsøkonomisk mest effektive jordbruksstøtten i en liten, åpen økonomi. Prisen på jordbruksprodukter er til dels betydelig lavere på verdensmarkedet enn i Norge. Dette henger delvis sammen med at norsk jordbruksproduksjon ikke er spesielt kostnadseffektiv, men også sammen med skjermingen av norske jordbruksprodukter. Derfor blir norsk jordbruksproduksjon lett utkonkurrert av produkter som omsettes til verdensmarkedspriser. Nå er verdensmarkedsprisene på slike produkter antakelig for lave, siden mange land subsidierer sin jordbruksproduksjon og dumper overskuddet på verdensmarkedet. En samtidig deregulering av jordbruket i hele verden og en friere verdenshandel med jordbruksprodukter, kan derfor tenkes å ville føre til høyere priser på mat. Med en høyere verdensmarkedspris blir norsk jordbruk mindre følsomt for endringer i jordbrukspolitikken enn simuleringene tyder på.

Hva som vil skje med verdensmarkedet for jordbruksprodukter er usikkert. Man jobber i WTO (Verdens handelsorganisasjon) med å få til en friere handel, blant annet med jordbruksprodukter. Ulike land har svært ulik posisjon, og det synes vanskelig å få til løsninger. Innenfor handelsblokken EU har man også en felles jordbrukspolitikk (CAP). Vårdal (2003) har simulert effektene av Uruguay-runden i WTO og av det resultatet Norge fikk for jordbrukspolitikken i forbindelse med EU-forhandlingene i 1994 ved hjelp av samme modell som ovenfor. Ingen av disse løsningene fører til på langt nær så dramatiske endringer i jordbruket som de eksemplene vi har sett på ovenfor, selv om begge fører til en nedskalering av aktiviteten - kraftigere i EU-alternativet enn i WTO-alternativet. Det henger i stor grad sammen med at det i begge alternativer forutsettes at Norge kan beholde en viss skjermingsstøtte mot utlandet.

6.13.4 Regionale og distriktspolitiske effekter av jordbrukspolitikken

Jordbruket er en typisk bygdenæring, som er sterkt overrepresentert sysselsettingsmessig i distriktskommunene. Jordbrukspolitikken har vesentlig betydning for produksjon og sysselsetting i jordbruket generelt, og for distriktsjordbruket spesielt. En effektivisering av jordbruksproduksjonen, som kan oppnås gjennom endringer i jordbrukspolitikken, vil kunne føre til en sterkere konsentrasjon av produksjonen til områder der det er mest lønnsomt, det vil si på flatbygdene i nærheten av de store byene.

Dersom produksjon og sysselsetting i jordbruket reduseres generelt, eventuelt produktiviteten øker, vil det frigjøres ressurser som kan nyttes i annen og mer produktiv virksomhet. Dette er hele ideen med å diskutere jordbruksstøtten - at den samlede ressursutnyttelsen i samfunnet, og dermed den økonomiske veksten, kan bli høyere. De regionale effektene av en slik politikk vil variere. Næringssvake områder, som distriktene, mister i så fall ett av fundamentene for regional utvikling og sysselsetting. Dette kan lett føre til fraflytting fra distriktene, spesielt fra de områder der jordbruket betyr mye for sysselsettingen. I mange områder kan dette ha store ringvirkninger, både for etterspørselen etter privat tjenesteyting og for kommunenes skattegrunnlag. Dette er spesielt betydningsfullt i områder der redusert aktivitet fører til at man kommer under et minstenivå (terskel) for at tjenesteproduksjonen kan fortsette lønnsomt.

Samtidig er jordbruksstøtten betydelig i volum (omtrent 20 mrd kroner per år inkludert skjermingsstøtten), spesielt sammenliknet med andre former for næringsstøtte. Den smale distriktspolitikken ligger i volum omtrent på 1,4 mrd kroner per år. Det distriktspolitiske argumentet for å beholde jordbruksstøtten må derfor vurderes opp mot effekten av alternativ bruk av pengene. Dersom midlene koples fri fra jordbruket, kan man bruke dem til en rekke tiltak som kan ha stor regional og distriktspolitisk effekt. De frigjorte midlene kan for eksempel overlates til det regionale nivået (mellomnivået, i dag fylkeskommunen), som kan bruke dem der de mener man får mest igjen.

Problemet er at mange jordbruksregioner i distriktene domineres kraftig av jordbruket, og at det ofte er få alternative sysselsettingsmuligheter. Sentralisering er derfor et helt naturlig resultat av reduserte overføringer til jordbruket. Poenget er at jordbruket finnes over nesten hele landet, at jordbrukspolitikken er helt avgjørende for dagens struktur i sektoren og at jordbrukspolitikken derfor er av stor betydning for regional utvikling i distriktene, samtidig som alternativene er der er få og usikre.

6.13.5 Utvalgets vurderinger

Effektutvalget mener at jordbrukspolitikken er av stor betydning for jordbrukets struktur og volum. Samtidig har den sterke reguleringen av næringen ført til en lite effektiv ressursbruk og lav verdiskapning i sektoren. Jordbruket er en viktig bygdenæring. Det finnes få alternativer til jordbrukssysselsetting i mange norske distrikter og kommuner. Redusert aktivitet i sektoren vil derfor lett kunne føre til sentralisering. Dette kan i og for seg være ønskelig for å bedre ressursutnyttelsen og redusere overføringsnivået i samfunnet, og i så fall må den økte inntekten ved bedret ressursutnyttelse sees på som den pris som nå betales for landbrukspolitikkens distriktspolitiske effekter. Alternativt kan man tenke seg at den eksisterende jordbruksstøtten gjøres mer næringsnøytral, og at den for eksempel tilføres regionene som regionale utviklingsmidler. Dette kan bidra til at man kan erstatte arbeidsplasser i jordbruket med arbeidsplasser i andre næringer.

Siden jordbruket i stor grad er lokalisert i distriktene, vil også jordbrukspolitikken ha effekter i distriktene. Dagens overføringssystem er omfattende og lite oversiktelig og i en del tilfeller er det et uklart forhold mellom det enkelte virkemiddel og de mål som skal oppnås. Likevel må jordbrukspolitikken sies å være styrbar. Det pågår et arbeid for å forenkle mål- og virkemiddelstrukturen. Her kan man legge inn en spesiell distriktsprofil, slik at jordbrukspolitikken målrettes ytterligere mot distriktspolitiske mål. Problemet med en slik strategi kan være at man risikerer at det mindre effektive distriktsjordbruket konkurrerer ut det mer rasjonaliserte jordbruket på flatbygdene.

6.14 Statlig fiskeri- og havbrukspolitikk

Fisket har tradisjonelt vært av stor betydning for regional utvikling i Norge, særlig langs kysten av Vestlandet, Trøndelag og Nord-Norge. I tillegg til sysselsetting og inntekt generert gjennom det tradisjonelle fisket, har fiskemottak og foredlingsbedrifter vært lokalisert på land og generert ytterligere aktivitet. De seinere årene har fiskeoppdrett utviklet seg til en viktig kystnæring. Fiskeriene, forstått som fangst, mottak, foredling og etter hvert oppdrett, har vært en viktig basisnæring i årtier.

Mye av kystområdene er «distrikt», og det betyr at statens reguleringer av fiskerisektoren også er distriktspolitikk. Spørsmålet er i hvilken grad statlig fiskeripolitikk er i overensstemmelse med, eller i konflikt med, distriktspolitiske målsetninger. Her har det gjennom hele etterkrigstida vært en konflikt mellom sektorhensyn (flåten, bedriftene, eksport og lønnsomhet) og videre samfunnshensyn, som sysselsetting og bosetting (Hersoug 2000). Dette kan illustreres med to hovedretninger, hvor den ene er en «bygdenæringsmodell» som legger til grunn en desentralisert struktur med små enheter, både i forhold til fartøy og produksjonsenheter, gjerne med fiskerkontroll. Den andre er en «industrimodell» hvor det satses på større trålere, store (ofte sentraliserte) anlegg, gjerne med tilhørende trålere og vertikal integrasjon. Hittil er fiskeripolitikken utviklet langs en kompromisslinje hvor begge tilpasningene tas hensyn til (Hersoug 2000). Spenningen fra denne tenkningen gir seg også i dag utslag for eksempel i fordelingen av kvoter mellom kystflåte og havgående flåte.

Sysselsettingen i fiskeriene er redusert. Fangst er naturbasert, preget av usikkert og gir en særegen yrkestilpasning. Antall fiskere med fiske som hovedyrke er redusert med 40 prosent og antallet med fiske som tilleggsyrke er redusert med 30 prosent de siste 20 årene. Fiskeindustrien har i etterkrigstiden hatt store endringer i sysselsettingen, preget av store svingninger. Antall konvensjonelle anlegg er kraftig redusert, mens antall arbeidsintensive anlegg økte fram til midt på 1970-tallet. Fra 1983 til 1992 falt sysselsettingen med rundt 30 prosent. Deretter ble det en kraftig aktivitetsøkning, og behovet for arbeidskraft økte fram til 1997. Etter 1999 har sysselsettingen igjen falt kraftig (Bendiksen og Dreyer 2003). Fiskeindustrien har vært preget av sesongarbeid og har vært viktig for kvinnelig sysselsetting i kystområdene. Sysselsettingsreduksjonen i fiskeindustrien har rammet Nord-Norge vesentlig hardere enn resten av landet. Det skyldes i hovedsak at oppdrett har overtatt større andel av produksjonen på Vestlandet og i Trøndelag, mens torsk framdeles er viktig i nord. Oppbyggingen av havbruksnæringen har vært viktig sysselsettingsmessig i mange kystområder, og ble et supplement i en periode sysselsettingen i det ordinære fisket ble redusert. Også oppdrettsnæringen er mannsdominert, både på eiersiden og blant de sysselsatte. Trenden når det gjelder kvinners deltakelse innen havbruk har vært nedadgående på 1990-tallet, dette gjelder både på eiersiden og blant de sysselsatte (Alsos og Pettersen 2001).

Det har vært en nedgang i antall helårsdrevne fartøy på ca 35 prosent fra 1990 til 2001. Nordland er størst i antall båter og Møre og Romsdal nest størst (tabell 6.9). Nedgangen har vært særlig stor blant de små kystfiskefartøyene. Blant alle fartøystørrelser har det vært reduksjon i Sør-Norge. Fangst kapasiteten er imidlertid langt på vei opprettholdt og i noen tilfeller økt. Havfiskeflåten sto i 2000 for 63 prosent av den totale fangsten, målt i verdi. Havfiskeflåten økte sin andel fra 1980 til midt på 1990-tallet. Deretter har trenden snudd og kystfiskeflåtens andel har vært svakt økende. På 1980 tallet økte Møre og Romsdal sin andel, mens Finnmark ble tilsvarende svekket. På 1990-tallet var det motsatt, da fikk Møre og Romsdal redusert sin fangstandel mens den økte for Finnmark. Hvis vi ser på fangstverdi er Møre og Romsdal det største fiskerifylket, med 29 prosent av total verdi (1999) og Nordland den nest største med 20 prosent av total fangstverdi (1999). Samlet økte fiskeflåten i Sør-Norge betydelig på 1980-tallet, mens det ble færre båter i Nord-Norge. På 1990-tallet ble fordelingen mellom landsdelene i hovedsak opprettholdt (Jakobsen og Lindkvist 2003).

6.14.1 Virkemidler innen fangst og fiskeindustri

Virkemidlene innen fiskeripolitikken har endret seg over tid, og det har skjedd regimeskifter i norsk fiskeripolitikk. Staten har gått fra å være «hovedaktør» til å bli «tilrettelegger» (Hersoug 2000).

Fangst

Hovedavtalen (etablert i 1964) mellom staten og fiskerinæringen (Norges Fiskarlag) var i flere tiår et viktig virkemiddel i fiskeripolitikken. Gjennom 1980-tallets liberalisering ble innretningen av avtalen endret, med mindre vekt på inntektsstøtte og mer fokus på effektivisering (Hersoug 2000). Nedbyggingen av hovedavtalen fortsatte. Viktige argument for å fjerne hovedavtalen, var å unngå subsidier som bidro til overkapasitet som igjen bidro til overbeskatning og svekket lønnsomhet. Et annet forhold var sårbarheten for antidumpingtiltak (Bendiksen og Dreyer 2003). EØS-avtalen krevde endringer og fra 1.1.1995 var Hovedavtalen redusert til stort sett å omfatte sosiale ordninger for fiskere. Kampen om fiskeressursene tiltok. Fiskerigrensene mellom landene ble utvidet, først til 12 mil, deretter erklærte en rekke sjøstater 200 mils sone (i 1977). Havområdene for norske fiskere ble kraftig utvidet, og det ble etablert avtaler med Sovjet og EU (Hersoug 2000).

Det har vært ressurskriser både i sildefisket og i torskefisket. Den generelle adgangentil fisket ble begrenset. Havfiskeflåten fikk konsesjonsordninger allerede i 1973, men også tidligere hadde det vært begrensninger i adgangen til trålfisket (Hersoug 2003). Overfisket fra kystflåten (mot slutten av 1980-tallet) førte til et midlertidig individuelt fartøykvotesystem fra 1990. I starten var det mye protester mot dette systemet, men allerede i 1995 ønsket Fiskarlaget å gjøre systemet permanent. Dette har satt stopp for den frie etableringsretten. Fangstkvotene tildeles vederlagsfritt fra samfunnets side. Reguleringen var fartøybasert, og delt i grupper etter historisk fangst. På samme måte som da konsesjonene ble innført i havfiskeflåten er det oppstått et marked for fiskerettigheter, som i praksis omsettes sammen med båten (Hersoug 2000). Dette er lukrative rettigheter som kan gi høy pris.

Flåtepolitikken endret seg gjennom en rekke tiltak. Deltakerloven (av 1972) hadde bestemmelser om eiendomsrett til fiskefartøy og hvem som hadde rett til næringsfiske, og gir mulighet til å regulere enten etter fiskeslag eller redskapstyper. Flere tiltak for å finansiere fartøy ble tatt i bruk. Bl.a. ble utlånsrammene i Statens Fiskarbank hevet og trålere prioritert, driftskreditt gitt gjennom i Norges Bank. Etter hvert ble det gitt økonomisk støtte gjennom SND. En kondemneringsordning for eldre trebåter mellom 40-80 fot (Hersoug 2000) skulle påvirke strukturen i flåten. Frysekonsesjonsloven ble opphevet (1984), og det åpnet for ombordproduksjon av fisk. Manglende flåtefornyelse var et gjennomgangstema, der staten satt med nøkkelen gjennom finansieringsordninger og løyveordninger. Liberaliseringen fortsatte på 1990-tallet. Konjunkturreguleringsfondet opphørte, råfiskloven ble revidert og kjøpergodkjenning lagt til Fiskeridepartementet. Tilvirkerloven ble opphevet. Koplingen mellom flåte og industri er blitt betydelig svekket.

Fiskerinæringen er i løpet av 1990-tallet blitt subsidiefri, og staten yter ikke på samme måte støtte ved dårlig fiske eller svake markeder. Fiskerinæringen er blitt mer lik andre næringer ved at eventuell støtte tildeles gjennom SND og andre generelle tiltak, slik som differensiert arbeidsgiveravgift.

Industri

Fiskemottak og fiskeindustri har gitt viktige arbeidsplasser på land, og i en ellers sterkt mannsdominert næring har fiskeindustrien gitt mange kvinner arbeid. Det har vært en betydelig strukturendring i fiskeindustrien der industrien med lite kapitalbehov (salting) er blitt bygd ned, mens den mer kapitalintensive delen med filetering og frysing ekspanderte. Mange mindre foredlingsbedrifter er lagt ned og det har vært en sentralisering av anlegg. Strukturendringen var statsstøttet gjennom eksportsubsidier, rimelige lån og kapitalavsetning gjennom distriktsskatteloven. Samtidig skjedde det stor grad av vertikal integrasjon. Det ble bygd ut for stor kapasitet, og det skapte i neste runde problemer med lønnsomheten. Det var bruk av subsidier i foredlingsindustrien, og sektoren var skjermet mot markedet i en årrekke. Dette skapte krav om subsidier og støtte, samt krav om refinansiering. Staten gikk også direkte inn i fiskeindustrien i Nord-Troms og Finnmark, sju av tolv vedtatte statlige fiskeindustrianlegg ble realisert (gjennom FINOTRO). I disse statlige anleggene ble det stilt privatøkonomiske lønnsomhetskrav og staten trakk seg etter hvert ut, men drev enkelte helt fram til 1986 (Hersoug 2000).

Etter hvert ble det tydelig at ressursgrunnlaget ikke var ubegrenset. Markedsutsiktene var dårligere og Norge var blitt et høykostland. Flåten skulle reduseres og effektiviseres og dette måtte industrien tilpasse seg. Den statlige fiskeindustrien ble avviklet og det ble iverksatt kondemneringsstøtte for fiskebruk. På slutten av 1980-tallet var det flere år med lite fisk og små kvoter. Dette gav fiskeindustrien store problem med tilgangen til råstoff. En viktig endring var speilvending av Sjøgrenseloven (1992). Ny hovedregel ble at utenlandsk flåte kunne lande fisk i Norge. Dette var særlig viktig for import av råstoff, i første rekke torsk fra russisk flåte og makrell fra britisk flåte. Det ble foreslått revidert eksportlov og regelverket ble liberalisert. Det åpnet for at enkelt aktører kunne eksportere og bli mer markedsrettet. Det ble en kraftig aktivitetsøkning i fiskeindustrien i perioden 1992-1997 (Hersoug 2000). Etter 2000 har det igjen vært problem i deler av fiskeindustrien, men da har problemene vært knyttet til lønnsomhet og ikke til ressursmangel.

6.14.2 Distriktspolitiske effekter av politikken for fangst og fiskeindustri

Et viktig prinsipp har vært at fiskeriressursene er nasjonale og ikke forbeholdt geografiske områder. Historisk har ulike deler av landet hatt ulike måter å fiske på, både i forhold til arter, flåtetype, brukstype og hvor de fisker. Kystflåten har tradisjonelt fisket i hjemlige farvann, mens trålere har hatt større aksjonsradius. Ulike fartøystyper har ulik geografisk utstrekning. Derfor vil samme regelverk gi ulike geografiske og distriktsmessige utslag. Ovenfor er det vist hvordan statens rolle i fiskerinæringen har forandret seg. Den historiske fiskeripolitikk og regelverk, har påvirket aktørers tilpasning og bidrar som forklaringsfaktor for dagens situasjon, for eksempel i forhold til strukturen i flåte og industri.

Utformingen av hovedavtalens pristilskudd og kostnadsreduserende tiltak førte til at de som fisket mest også fikk mest i støtte. Støtten var ulik mellom fartøysgruppene hvor trålerflåten mottok mer i støtte enn kystflåten. Støtten hadde både en kapasitetsdrivende og en strukturvridende effekt. Dette påvirket fordelingen mellom den havgående flåten og kystflåten og mellom flåten i Nord-Norge og Sør-Norge. Disse forskjellene ble jevnet mer ut mot slutten av 1980-tallet (Jakobsen og Lindkvist 2003). Gjennom hovedavtalen ble næringen subsidiert, og staten gikk direkte inn og påvirket kapasiteten og strukturen i fiskerinæringen. Dette hadde helt klart distrikts- og regionalpolitiske effekter.

I utredningen forut for deltakerloven framkommer det at konsesjonsordningen bør være et ledd i distriktspolitikken. I praksis har det vist seg vanskelig å prioritere visse regioner i utformingen av politikken (Hersoug 2000). Konsesjons- og kvotepolitikken vil påvirke utviklingen i fiske flåten, og dette vil ha regionale og distriktsmessige effekter. Kystfisket etter torsk er konsentrert til Nord-Norge. I følge Jakobsen og Lindkvist (2003) har regelverket for adgang til torskefisket og restriksjonene på mulighetene for å overføre fartøy med fiskerettigheter til kjøper i annet fylke, bidratt til at den geografiske fordelingen av fangstrettighetene har holdt seg relativ stabil på 1990-tallet. Imidlertid har det vært eksempler på at regelverket har blitt utnyttet til det ytterste, og det har vært diskusjoner om sanksjonsmulighetene ved overtramp.

Hersoug (2003) argumenterer for at de nye strukturtiltakene i kystflåten (St.meld. nr. 20 (2002-03)) Srukturtiltak i kystflåten vil kunne ha negative effekter for distriktsområdene, for eksempel gjennom nedbygging av fiskerimiljøet og forverret råvaretilgang til lokal fiskeindustri. Han peker også på at aldersfordelingen i kystflåten er slik at mange trolig vil benytte seg av et frivillig tilbud om å sanere fartøyet, og det vil kunne gi negative ringvirkninger for mannskap og lokalsamfunn. Hersougs hypotese er at de sterke fartøymiljøene vil klare seg mens de mer marginale stedene vil tape. Et annet reguleringstiltak er «trålstigen», hvis formål er å stabiliserte kvotefordelingen i torskefisket mellom kystfiskeflåten og havfiskeflåten. Modellen er sett på som fordelaktig for kystfiskeflåten fordi den slår fast at kystfiskeflåten skal ha en relativt større andel når kvotene er lave. Jakobsen og Lindkvist (2003) mener dette er noe av bakgrunnen for relativt små endringer i fordelingen av fangstverdi mellom landsdelene det siste tiåret. Kvotepolitikken vil være vesentlig for utviklingen av distrikt og regioner. Viljen til statlig styring for å sikre fiskerettigheter til distrikt, ofte med svært få alternative næringsveier vil være avgjørende for det enkelte samfunns framtid.

Det finnes enkelte eksempler på at reguleringsregimer har vært distriktspolitisk motivert, slik som distriktskvoter og regionale bindinger av trålekonsesjoner (leveringsforpliktelser). Dette er svært begrensede virkemidler som i liten grad er tatt i bruk (Hersoug 2000), og det har vist seg vanskelig å sanksjonere brudd. Et nyere eksempel er reguleringene av fangst av kongekrabbe hvor det i norsk sammenheng legges et nytt forvaltningsprinsipp til grunn. Kvote til kongekrabbefangst tildeles fiskere som kan dokumentere fangst av andre arter (i hovedsak torsk) innenfor et avgrenset område (i Øst-Finnmark). Kongekrabbekvote tildeles med utgangspunkt i nærhet, og blir nærmest en kompensasjon for skader og tap pådratt i annet fiske. Denne regelutformingen viser at det er tatt regionale hensyn.

Av offentlige finansierings- og tilskuddsordninger overfor fiskeflåten er støtte fra Statens Fiskarbank og verftsstøtten viktigst. Det er også tatt i bruk ulike kondemneringsordninger for flåten for å få redusert fangstkapasiteten innenfor visse fartøygrupper. Det er lagt opp til videreutvikling av kondemneringsordningene (St.meld. nr. 20 (2002-2003)). Disse ordningene har regionale effekter, særlig i den grad visse fartøygrupper prioriteres.

Den statlige eierinnsatsen i fiskeindustrien har vært betydelig, særlig i Nord-Norge. Her var dette en viktig del av gjenreisningen etter krigen, og en del av industrialiseringen av landsdelen (Jakobsen og Lindkvist 2003). Ulike finansielle støtteordninger har vært utformet slik at det har påvirket strukturen i fiskeindustrien. Det gjelder både økonomisk støtte for å stimulere til etablering av store fryserianlegg som kunne gi helårsarbeidsplasser og kondemneringsstøtte for å sanere visse typer bedrifter. Strukturen i fiskeindustrien er påvirket av finansieringspolitikken gjennom SND, dette har også skjedd utover 1990-tallet. Der har det vært gjort strategiske satsinger i forhold til hvilke typer fiskeindustri som ble prioritert («lokomotivsatsing») og vurdering av hvor slike tiltak skulle støttes. Selv om staten har gått ut fra den direkte deltakelsen i fiskeindustrien har statlig politikk vært viktig for strukturen i fiskeindustrien som også hatt en klart regional- og distriktspolitisk effekt.

6.14.3 Virkemidler innen havbruk

Framveksten av oppdrettsnæringen skjedde fra 1950-tallet. Gjennombruddet for oppdrett kom etter skiftet av art (fra ørret til laks), lokalisering (fra land til sjø) og teknologi (fra dammer og avstengninger til flytemerder) (Hersoug 2000). Veksten tiltok på 1980-tallet. Etter en liten stagnasjon på 1990-tallet bl.a. som følge av et urolig marked og sykdomsproblem, har den sterke veksten fortsatt. Fra starten av har fiskeoppdrettsnæringen hatt sine kjerneområder på Vestlandet, i Trøndelag og etter hvert i Nordland. Opprinnelig antok man at klimaet i de nordligste fylkene var til hinder for effektiv vekst, og først på slutten av 1980-tallet fikk oppdrettsnæringen i Troms og Finnmark et visst omfang. Framdeles i 2003 er utbyggingen av oppdrett i Øst-Finnmark begrenset (tabell 6.10).

Det er i første rekke laks som har gitt de store produksjonsvolumene i oppdrett, men også ørret er i enkelte områder en viktig art. Det er gitt en rekke konsesjoner for andre marine arter, og produksjon er kommet i gang av bl.a. torsk, kveite, skjell og steinbit. Disse artene er i liten grad utviklet kommersielt, selv om det er gjort betydelig forsøksvirksomhet. Mange av disse konsesjonene er lokalisert til de klassiske kjerneregionene for lakseoppdrett. Kapital fra laksenæringen har vært sentral for utviklingen av andre marine arter.

Oppdrettsnæringen har vært underlagt konsesjonsreguleringer for å begrense produksjonen. Det er blitt benyttet regler for antallet konsesjoner, størrelsen på konsesjonene og fisketetthet (Jakobsen et al 2003). Konsesjoner brukes også i forhold til nye marine arter (torsk, kveite, steinbit, skjell, kråkebolle). Første lovregulering kom i 1973 som en midlertidig oppdrettslov. Omtrent alle fikk innvilget konsesjon fram til det ble satt konsesjonsstopp i 1977 (Hersoug 2000). Konsesjonsstoppen varte fram til ny oppdrettslov i 1981. I denne loven var det lagt inn distriktspolitiske hensyn. Fra 1985 skjedde det liberalisering med fristilling for settefisk for laks, men fortsatt var det en sterk regulering av produksjonen av matfisk. Fiskeoppdretternes Salgslag (FOS), opprettet i 1978 utviklet seg som en effektiv førstehåndsomsetter med betydelige investeringer i markedsbearbeiding. Fall i lakseprisene førte til at en innfrysningsordning av laks ble etablert, i påvente av bedre priser. Frossen fisk hopet seg opp, og FOS gikk konkurs høsten 1991. Dette førte til en rekke konkurser i oppdrettsnæringa, særlig i nord fordi de hadde mest utestående hos FOS på det tidspunktet.

Konkursene resulterte i strukturendringer i oppdrettsnæringa, og det ble flere sammenslåinger og salg til større grupperinger. Dette hindret likevel ikke at en betydelig del av de mindre oppdretterne fortsatte. Strukturendingen resulterte i en større regional konsentrasjon hvor de regionale eierinteressene fortsatt dominerte. I 1990 sto de 10 største selskapene i Norge for 8 prosent av den samlede produksjonen og i 2001 var tilsvarende andel 46 prosent. Det ble benyttet regelverk som skulle sikre lokal kontroll med oppdrettsnæringen, og begrenset eierkonsentrasjon. Disse reglene ble gradvis liberalisert. Mye av eierkonsentrasjonen i næringen skjedde innenfra, i den forstand at det var eksisterende aktører som ekspanderte. Det har ført til at også enkelte større selskap har en klar regional forankring og delvis regionalt eierskap. Norske selskaper har også i økende grad investert i utlandet, og kan være aktive og førende i en internasjonalisering av næringen (Jakobsen et al. 2003). Etter klager fra skotske og irske oppdrettere, som mente at norske oppdrettere drev dumpingsalg, ble forkvoter på laks innført i 1996, disse er vedtatt avskaffet fra 2005, ørret ikke ble underlagt forkvoter. I september 2003 påla EU straffetoll på ørret.

Satsing på FoU har vært et viktig virkemiddel for utviklingen av havbruksnæringen, særlig i forhold til sykdomsbekjempelse, avl og for. I forhold til nye arter er FoU også viktig. Staten har bidratt med å finansiere denne forskningen.

6.14.4 Distriktspolitiske effekter av politikken for havbruk

I mange kystområdet har oppdrettsnæringen vært en av de få vekstnæringer de siste 20 årene. Konsesjonsreglene har påvirket lokaliseringen av oppdrettsanlegg og har dermed regionale effekter. Omtrent alle fikk innvilget konsesjon fram til konsesjonsstoppen. Det førte til at eksisterende anlegg fikk konsolidert seg, mens nye anlegg i liten grad ble utviklet. Ettersom oppdrettere i Sør-Norge var først ute med etablering og dermed var kommet lengst i utviklingen av næringen, slo konsesjonsstoppen særlig uheldig ut for Nord-Norge (Hersoug 2000). Da oppdrettsloven ble vedtatt (1981) var det lagt vekt på distriktshensyn. Det sto sentralt at konsesjoner skulle tildeles mindre anlegg lokalisert til steder med sysselsettings- og bosettingsproblem. Nord-Norge har vært prioritert ved tildelingen av nye konsesjoner etter 1982. Den ekstra konsesjonsrunden i 1989 prioriterte Nord-Troms og Finnmark. Tidspunktet for utlysningen var ugunstig og ingen av disse konsesjonene ble realisert. Den samme regionen fikk retildelt konsesjonene i 1999 (Jakobsen et al. 2003). Konkursen i FOS rammet i særlig grad oppdrettsnæringen i nord og hadde dermed ulike effekter i ulike deler av området.

Det er også tatt distriktspolitiske hensyn ved tildelingsrunden som var i 2002. Regelverket ble justert etter innklaging for ESA. I dagens regelverk 24 vektlegges det at tildelingen skal styrke etablert eller planlagt virksomhet som vil gi positive ringvirkninger i regionen. Det er nå satt en pris på nye oppdrettskonsesjoner på 4 mill kr i Nord-Troms og Finnmark, mens det øvrige landet må betale 5 mill kr. Til tross for den lavere konsesjonsavgiften i nord, er det dem som hevder at avgiften innebærer negativ geografisk forskjellsbehandling, ettersom oppdrettsnæringen ellers i landet har fått etablert seg opp i en periode da konsesjonene var gratis.

6.14.5 Utvalgets vurdering

Sysselsettingsmessig og inntektsmessig har fiskerinæringene samlet, dvs. fangst, mottak, industri og havbruk, stor regional og distriktsmessig betydning. 63 kommuner betegnes som «fiskerikommuner», i den forstand at 10 prosent eller mer av arbeidsplassene er innen fiskeriene. Halvparten av disse kommunene har mer enn 20 prosent av arbeidsplassene i fiskerinæringene. Fiske, fiskeindustri og oppdrett har noe ulike geografiske tyngdepunkt. Reguleringer vil derfor ha ulike geografiske effekter.

Fiskerinæringen har gått fra å være en åpen bygdenæring til lukket, rasjonell og konkurranseutsatt næring. Lovverket, som støttet opp under en bygdenæringsmodell, er bygd ned, mens industrimodellen er på frammarsj både i fangstleddet, foredlingsindustrien og oppdrett. Hensynet til arbeidsplasser og bosettingsmønster er i politikkutformingen blitt mindre vektlagt i takt med økende liberalisering. Det er likevel flere eksempler på at det argumenteres for distriktshensyn, slik som ved krav om leveringsplikt for trålere, tildeling av oppdrettskonsesjoner, begrensninger i salg av fartøy med fiskerettigheter, osv. Manglende sanksjoner ved brudd på regelverket har svekket fiskerinæringen som en distriktsnæring. Strukturendringene som har funnet sted med konsernisering, innebærer at beslutninger i større grad sentraliseres, og med det følger mange av de mest interessante arbeidsoppgavene. Det er ikke entydig at de samles i de største byene, flere har en regional tilknytning. I internasjonale markeder med stor konkurranse, blir lønnsomhet stadig vanskeligere å oppnå. Strukturendringer med større og færre anlegg kan dermed bli resultatene og det kan få store konsekvenser for lokalsamfunn som opplever omstruktureringer og nedleggelse av bedriftene.

Fiskerinæringene har også hatt nytte av en aktiv distriktspolitikk. Spredt bosetting, eksisterende infrastruktur og mange med fiskerikunnskap, har vært viktig for utviklingen av fiskerinæringene til en konkurransedyktig internasjonal næring. Dette har gitt norsk oppdrettsnæring fordeler andre land ikke har hatt, for eksempel Skottland, Canada og Chile.

Fiskerinæringene, kanskje særlig fangst og fiskeindustri, har dels slitt med rekrutteringen. Dette bildet er i endring. I hovedsak har fiskerinæringene vært svært mannsdominert, bortsett fra fiskeindustrien som har hatt en stor andel kvinner sysselsatt. Mekaniseringen og ny teknologi har gjort arbeidet fysisk lettere. For framtidsrettede distriktsnæringer er det vesentlig å være attraktive, både for kvinner og menn.

Fiskerinæringene er globale næringer og avhengig av verdensmarkedspriser og andre faktorer utenfor landets grenser. Regler om frihandel begrenser myndighetenes muligheter til å næringsstøtte. Internasjonale avtaler regulerer ressursuttak. Disse faktorene har svekket den nasjonale styrbarheten, men norske aktører nyter også godt av felles internasjonalt regelverk og velfungerende internasjonale markeder.

Bestanden av villfisk er sårbar for naturens svingninger fordi biologiske og miljømessige forhold lar seg vanskelig styre politisk. Samtidig fastsettes totalkvoter for uttak av ulike fiskeslag og fordelingen mellom land politisk gjennom internasjonale avtaler. I første rekke vil den nasjonale styrbarheten svekkes gjennom slike avtaler, men så lenge det er ressurser flere land har tilgang til kan avtaler på sikt regulere ressurstilgangen, og dermed øke styrbarheten. Nasjonal fiskerinæring vil styrkes hvis fangstuttakene bedre tilpasses den langsiktige ressurssituasjonen. Fordelingen av kvotene nasjonalt er mulig å styre, for eksempel i forhold til fordelingen mellom ulike fartøygrupper (kystfiskeflåten og havfiskeflåten) og geografi, regulering av omsettelighet m.m. Styrbarheten internasjonalt er begrenset mens den nasjonalt er stor.

Kvotepolitikken i oppdrettsnæringen er i stor grad nasjonalt styrbar, f.eks. i forhold til geografisk fordeling, eierskapsbegrensning og lokal tilknytning. Det er likevel innenfor visse grenser og Norge har benyttet politikktiltak (f.eks forkvoter) for å forebygge internasjonale sanksjoner.

Mulighetene til å bruke offentlig kapital i næringene er begrenset, og kan skje gjennom de ordinære næringsrettede virkemidlene (SND, differensiert arbeidsgiveravgift m.m.). Satsing på FoU er styrbar. Offentlig medfinansiering i FoU har vært brukt, og vil kunne være avgjørende for utviklingen videre i forhold til oppdrett av nye arter.

6.15 Forsvarspolitikken

Formålet med forsvarspolitikken er å sikre norsk suverenitet ved å ha et forsvar som er tilpasset det til enhver tid eksisterende trusselsbildet. I løpet av den kalde krigen var den antatte hovedfienden Sovjetunionen. Store deler av det norske forsvaret var derfor lokalisert i Nord-Norge. Dette bildet har endret seg radikalt. Det norske forsvaret er nå i mindre grad et invasjonsforsvar, og mer vekt er blitt lagt på andre trusselbilder. Disse store endringene i forsvarspolitikken har ført til strukturendringer i forsvaret, noe som har hatt og vil få vesentlige regionale og distriktspolitiske konsekvenser.

6.15.1 Tradisjonell forsvarspolitikk

Forsvarspolitikken har hatt stor distriktspolitisk betydning, først og fremst gjennom lokaliseringen av forsvaret. Militær virksomhet har i betydelig utstrekning vært lokalisert til utpregede utkantdistrikter, særlig i Nord-Norge. I 1992 var f.eks. 6,6 prosent av sysselsatte personer i de tre nordligste fylkene ansatt i forsvaret, mens tallet på landsbasis var 2,5 prosent. Med det tidligere trusselbildet har det derfor vært godt samsvar mellom forsvarsstrategiske og distriktspolitiske mål. Vi har dermed fått kommuner og regioner som har vært ensidig avhengig av forsvaret, og der forsvaret har vært en basisnæring. De aktuelle regionene har med andre ord eksportert forsvarstjenester til resten av landet. Samtidig har det blitt hentet arbeidskraft fra hele landet til avdelingene i distriktene, i form av yrkesmilitære, vernepliktige og sivilt ansatte. Aktiviteten har generert lokale personinntekter for dem som har vært sysselsatt i de ulike avdelingene. Det har også vært omfattende lokale innkjøp, spesielt for den typen produkter som har lokal karakter. En god del har imidlertid vært importert fra andre regioner og utlandet, spesielt når det gjelder materiell.

Lokal inntektsopptjening og lokale innkjøp har generert aktivitet innenfor sivil virksomhet, i form av underleveranser til avdelingene og i form av salg av konsumvarer til dem som har vært sysselsatt på avdelingene. I den grad disse har hatt bopel lokalt, har de også bidratt med skatteinntekter til kommunene lokalt. Det har også vært omfattende militært-sivilt samarbeid, både i forhold til offentlig og privat virksomhet lokalt. Dette samarbeidet har omfattet både investeringer i ulike former for infrastruktur, samt produksjon av tjenester som både militære og sivile har hatt nytte av.

6.15.2 Ny forsvarspolitikk

Oppløsningen av Sovjetunionen har medført et redusert behov for stående avdelinger i tilknytning til grensen i nordøst. Dette har ført til en gradvis endring i lokaliseringsmønsteret for det norske forsvaret. I tillegg har de samlede forsvarsutgiftene sunket som andel av den samlede aktiviteten i norsk økonomi. Fra 1992 til 1999 sank f.eks. andelen sysselsatte i forsvaret på landsbasis fra 2,5 prosent til 1,8 prosent. I de tre nordligste fylkene sank sysselsettingsandelen i forsvaret i samme periode fra 6,6 prosent til 4,6 prosent, en klart større nedgang enn for landet som helhet.

Omfanget av forsvarsaktiviteter, sett i forhold til øvrig produksjonsaktivitet, innebærer at mange forsvarskommuner kan sammenliknes med ensidige industristeder. Når forsvarsaktiviteten reduseres som følge av omlegginger av forsvaret, vil dette få store konsekvenser for de lokalsamfunn der forsvaret betyr mye. Redusert militært nærvær betyr redusert sysselsetting både militært og sivilt, også gjennom forsvarets lokale etterspørsel etter varer og tjenester. Dette fører til generelt lavere aktivitetsnivå og dermed lavere produksjon både av offentlige og private tjenester. I verste fall kan den lokale produksjonen av en rekke tjenester (og en del varer) forsvinne helt når den lokale etterspørselen reduseres kraftig. Slike terskelverdier kan påvirke lokalsamfunnets eksistens i ytterste konsekvens.

I tillegg til endringer i trusselbildet påvirker også endringer i militærteknologi, lokalisering av forsvarsaktiviteter. Moderne våpen og utstyr har redusert behovet for stående avdelinger og bidratt til å redusere behovet for mannskaper i forsvaret. Vi er med andre ord inne i en utvikling der kapital og kunnskap gradvis erstatter mannskap. Alt i alt har vi altså en strukturell og lokaliseringsmessig utvikling som gjør at forsvaret blir svært forskjellig fra gårsdagens forsvar. Dette får konsekvenser for aktiviteten i forsvaret i de tradisjonelle forsvarsområdene, noe som igjen har ringvirkninger der forsvaret har hatt stående avdelinger.

Myndighetene har derfor bevilget begrensede omstillingsmidler til tradisjonelle forsvarskommuner. Størrelsen på omstillingsbevilgningen varierer med omstillingsbehovet i hver enkelt kommune, men representerer i sum betydelig mindre ressurser for kommunen enn det forsvaret representerte i form av aktivitet og etterspørsel. Disse bevilgningene minner om de omstillingsmidler, som tidligere har blitt brukt ved omstillinger i ensidige industristeder. Disse er ment å skulle bidra når kommunen skal gå fra å være en forsvarskommune til å bli en mer «vanlig» kommune.

6.15.3 Investeringspolitikk i forsvaret

En viktig del av forsvarspolitikken er knyttet til de investeringer forsvaret gjør. Dette gjelder både investeringer i våpen og utstyr (materiellinvesteringer) og investeringer i forsvarsanlegg.

Investeringer i forsvarsanlegg omfatter investeringer i bygg, flyplasser, havner, treningsanlegg med mer. Disse investeringene følger forsvarets prioriteringer for lokalisering. Gjennomføringen av investeringen gir sysselsetting på linje med andre anlegg. De sysselsatte på anlegget kan være lokalt bosatt, eller de kan hentes inn fra andre regioner eller utlandet. Uansett vil erfaringsmessig en del innkjøp til anlegget skje lokalt, slik at investeringer i forsvarsanlegg har tilsvarende effekter som investeringer i sivile anlegg på kort sikt. På lengre sikt, når anlegget tas i bruk, genereres lokale og regionale virkninger som diskutert ovenfor.

I dagens situasjon kan det være like aktuelt å diskutere nedleggelse av forsvarsanlegg, som nye investeringer. Forsvarets anlegg har en alternativ anvendelse. Lokale forhold vil avgjøre hvorvidt alternativ bruk av anleggene vil innebære næringsutvikling eller ikke. Det finnes eksempler på at anleggene er blitt brukt til næringsutvikling eller fritidsformål, men også at de har blitt liggende brakk. Generelt kan en anta at anlegg som ligger i svært perifere områder i mindre grad vil bli nyttet til næringsformål enn anlegg som ligger mer sentralt. Dette henger sammen med at private alternativer til forsvaret er færre og mindre i periferien enn i sentrale strøk.

Materiellinvesteringer omfatter investeringer i våpen, kjøretøy, båter, fly, personlig utstyr, felles utstyr med mer. Militære anskaffelser er ikke underlagt EUs regelverk, slik handelen med andre varer er. Forsvarspolitiske hensyn kan med andre ord brukes som argument for å skjerme norsk forsvarsproduksjon. I stor utstrekning skjer dette gjennom såkalte gjenkjøpavtaler. Ved materiellanskaffelser fra utlandet over en viss størrelse, stilles det fra norsk side et krav om at det inngås gjenkjøpavtaler, som sikrer norsk forsvarsindustri kontrakter av tilsvarende størrelse. De fleste land praktiserer slike, eller liknende, avtaler for å beskytte egen forsvarsindustri.

6.15.4 Utvalgets vurderinger

Norske militæranlegg har av forsvarspolitiske grunner, tradisjonelt vært lokalisert utenfor de mest sentrale delene av landet, og har vært av stor betydning for den lokale økonomien i de regionene de har vært lokalisert. I økonomisk forstand har disse regionene eksportert forsvarstjenester til resten av landet, og staten har betalt for disse tjenestene. Forsvaret har med andre ord vært en viktig basisnæring i deler av landet, og distrikts- og forsvarspolitiske mål har vært komplementære.

Endringer i trusselbildet har ført til endringer i forsvarspolitikken. Norge legger ikke lenger så stor vekt på et invasjonsforsvar, og det anses ikke lenger like viktig med sterk forsvarsmessig tilstedeværelse nær grensa til Russland. Dette har ført til nedleggelse av en del baser i hele landet, men særlig sterk har nedgangen vært i de nordligste fylkene. Samtidig har man substituert mannskaper med annet, mer teknisk utstyr, slik at det har vært (og vil bli) en reduksjon i antall militært og sivilt ansatte så vel som i antall vernepliktige. Distriktsmessige hensyn har likevel vært tatt, og vil bli tatt, i forbindelse med omstruktureringen av forsvaret. Dette skjer ved kompenserende tiltak, i form av øremerkede statlige omstillingstilskudd, rettet direkte inn mot de mest forsvarsavhengige delene av landet. Omfanget av disse midlene er betydelig mindre enn den reduserte etterspørselen fra forsvaret i mange lokalsamfunn, som dermed står overfor store omstillingsutfordringer.

Forsvaret har fortsatt stor distriktsmessig effekt, selv om denne effekten var større tidligere. Utvalget mener at forsvaret først og fremst bør ta sektorhensyn når det vurderer sin framtidige lokaliseringsstruktur. Samtidig ser vi ikke spesielt mange grunner til at forsvarets administrasjon og de baser som blir igjen, lokaliseres til sentrale deler av landet. Utvalget mener derfor at lokaliseringen av forsvaret i noen grad fortsatt vil kunne bidra i distriktspolitikken.

6.16 Boligpolitikk

Boligmarkedet skiller seg ikke prinsipielt fra andre markeder. Etterspørsel etter, og tilbud av, boliger danner til sammen en boligpris. Markedet for boliger er heterogent, både når det gjelder boligtype og regionale variasjoner. Selv om boligmarkedet ikke er prinsipielt forskjellig fra andre markeder, har det noen kjennetegn som gjør det svært viktig:

• Boligen er et «nødvendighetsgode», i den forstand at alle må ha et sted å bo.

• Mange nordmenn eier sin bolig, i motsetning til i utlandet, der leie av boliger er mer vanlig (i Norge eies omtrent 80 prosent av boligene). Dette gjør boligen til den normalt sett største enkeltinvesteringen et norsk hushold gjør i løpet av livet.

• Innbyggerne har normalt en boligkarriere, og de skifter bolig avhengig av alder, arbeidssituasjon, familiesituasjon og eventuell migrasjon.

• Boligprisene varierer kraftig regionalt. I pressområder er boligprisen høy, som følge av høye tomtepriser, begrenset tilbud av og høy etterspørsel etter boliger. Det motsatte er tilfelle i fraflyttingsområder, der etterspørselen og dermed prisene er lave. For husholdninger som flytter fra fraflyttingsområder til pressområder blir således boligprisen (eller prisdifferansen) en avgjørende faktor, og de kan for eksempel ikke regne med samme boligstandard i pressområdet som de hadde tidligere.

• De høye tomteprisene i pressområder, sammen med byggekostnadene, gjør nybygging av boliger kostbart.

I etterkrigstiden har deler av boligmarkedet vært regulert. For en del av boligene har det vært prisregulert omsetning. De regulerte boligprisene har ligget betydelig under det en kan kalle «markedspris» for boliger i pressområder. Rasjoneringsmekanismen har vært regelstyrt, blant annet gjennom forkjøpsrett via medlemskap i boligbyggelag (ansiennitet), og gjennom det som kalles «familie i rett opp- og nedadgående linje». Myndighetene har søkt å påvirke tilbudet av boliger gjennom ulike tiltak, blant annet Husbanken. I tillegg har vi hatt kredittregulering og manglende tak for skattefradrag for gjeldsrenter

På 1980-tallet skjedde det en gradvis, men rask, liberalisering av boligmarkedet. Til å begynne med ble reguleringen av omsetning av leiligheter i frittstående borettslag gjort friere. Seinere skjedde dette også i boligbyggelag. Selv om prisene til å begynne med fortsatt var regulert, ble takstene kraftig oppjustert og gjort mer i overensstemmelse med det markedet skulle tilsi, og etter hvert ble prisreguleringen helt opphevet også for boligbyggelag. Dette resulterte i noe mer homogene priser, i den forstand at prisene på boliger med borett og selveierboliger nærmet seg hverandre. Det er fortsatt forkjøpsrett i borettslag og boligbyggelag, noe som innebærer at medlemmer kan kjøpe de boligene som er på markedet for det høyeste budet som er lagt inn. Omsetningen er altså tilnærmet fri.

Samtidig har kredittrasjoneringen opphørt, og det har vært en sterkt økonomisk vekst i Norge siden tidlig på 1980-tallet. Selv om muligheten til skattefritak for gjeldsrenter er betydelig mindre etter skattereformen i 1992, og rentenivået har variert kraftig, har boligprisene steget kraftig de siste 10 årene. Den kraftige prisstigningen i pressområder kan, ved siden av endringene i reguleringsregimet som er beskrevet ovenfor, delvis forklares med begrenset tilgang på boliger. Samtidig som etterspørselen etter boliger i disse områdene har økt kraftig, har boligbyggingen vært begrenset.

Husbanken administrerer en del av statens boligpolitiske virkemidler. Tidligere har denne statsbanken hatt en lavere pris på å låne ut penger enn private banker, blant annet gjennom rentesubsidier. I dag følger rentenivået i Husbanken markedsrentene.

En betydelig del av ansvaret for planlegging og utbygging av boliger er delegert til kommunene, som dermed er sentrale aktører når det gjelder boligpolitikken. Kommunene har også ansvaret for en del av de statlige virkemidlene innenfor boligpolitikken, blant annet noen av dem som administreres av Husbanken. Det er store forskjeller mellom kommunene når det gjelder boligpolitisk aktivitet. Noen kommuner bygger og eier boliger selv, noen kommuner legger til rette for utbygging av boligområder (kommunal infrastruktur), mens noen kommuner i stor grad begrenser seg til behandling av byggeløyver. Både ressursbruk og oppmerksomhet knyttet til boligpolitikken varierer kraftig mellom kommunene.

6.16.1 Målsettinger og virkemidler i den statlige boligpolitikken

Med fri prisdannelse på boligmarkedet har det tidligere målet om at alle skal kunne disponere «en bolig innenfor en utgiftsramme som står rimelig i forhold til inntektene» eller «en rimelig bolig» (NOU 2002:2 Boligmarkedene og boligpolitikken), endret seg. Betalingsevne og betalingsvillighet er i et fritt marked husstandenes konkurranseforutsetninger i etterspørselen av en god bolig. Dette har betydd at boligpolitikken har blitt stilt overfor særskilte krav. For det første er det et politisk ansvar å sørge for at de som av ulike grunner ikke greier seg på boligmarkedet får nødvendig bistand til å oppnå og opprettholde en god bolig. For det andre er det et boligpolitisk ansvar å sikre en rimelig balanse mellom tilbud og etterspørsel på boligmarkedet, blant annet for å bidra til at boligprisene ikke blir høyere enn at den enkelte ved hjelp av egne inntekter kan skaffe seg en bolig. For det tredje er det et boligpolitisk ansvar å sørge for miljø- og kvalitetsaspekter som markedet ikke ivaretar. Det overordnede målet for boligpolitikken er således at alle skal kunne disponere en god bolig i et godt bomiljø (Boligutvalget NOU 2002:2). Dette er konkretisert nærmere til fem boligpolitiske hovedmålsettinger:

• God boligdekning og godt fungerende boligmarked

• God boligfordeling

• Gode boliger og godt bomiljø

• Botrygghet

• En funksjonell og rettferdig organisering av eie- og leieforhold

Boligutvalget understreker at målsettingene ikke må oppfattes som resultatmål, og at departementet bør arbeide videre med sikte på å formulere operasjonaliserbare målsettinger som er mer hensiktsmessige med sikte på en målstyring av boligpolitikken. En stortingsmelding om boligpolitikken, basert blant annet på Boligutvalget, er for tiden under arbeid.

Boligpolitikken grenser mot en rekke andre politikkområder. Blant de viktigste tilgrensende felter er skattepolitikken, plan- og bygningsloven, sosialpolitikken og kommunepolitikken. Tiltak på disse områdene kan ha like store effekter for boligpolitiske mål som den spesifikke boligpolitikken. Nedenfor drøfter vi kort de økonomiske tiltakene som, ifølge NOU 2002:2, er de viktigste innenfor boligpolitikken. De kan deles i tre hovedgrupper, skattesubsidier, boligsubsidier og andre økonomiske virkemidler.

Skattesubsidier

For boliger er inntektsbeskatningen av avkastningen på egen bolig betydelig lavere enn for avkastningen av andre kapitalplasseringer. Dette henger sammen med følgende forhold:

• Likningsverdien av boliger (som er beregningsgrunnlaget for skatt) er normalt betydelig lavere enn markedsverdien, og i gjennomsnitt er den anslått til ca. 25 prosent av markedsverdien. Region, boligens alder og boligtype påvirker forholdet mellom liknings- og markedsverdi. Gjennomgående er det slik at forskjellen mellom liknings- og markedsverdi er større for dyre enn for billigere boliger, at likningsverdien i prosent av markedsverdi er høyere i spredt- enn i tettbygd strøk, og at forskjellen mellom liknings- og markedsverdi er større for eldre enn for nyere boliger.

• Inntekten av å bo i egen bolig er administrativt fastsatt til 2,5 prosent av boligens likningsverdi. I den grad denne inntekten er lavere enn inntekt man får ved alternativ plassering av pengene, blir også skatten lavere.

• I tillegg gis et bunnfradrag for verdien av boligen før inntekten beregnes. Bunnfradraget er fra år 2002 satt til 80.000 kr.

• Inntekten av egen bolig skattlegges for øvrig som annen kapitalinntekt. Marginalskatten på kapitalinntekter har siden skattereformen i 1992 vært flat og fastlagt til 28 prosent.

• Boliger gevinstbeskattes ikke som andre kapitalobjekter. Dersom man har eid boligen i minst ett år og brukt den som egen bolig i minst ett av de to siste årene, betales ikke gevinstbeskatning av eventuell prisstigning ved salg. Dersom disse betingelsene ikke er oppfylt, skal boligen gevinstbeskattes (eventuelt vil negativ gevinst gi skattefradrag). Det innebærer at staten tar en del av risikoen for prisfall på boligeiendommer, ved at eier kan velge å bo utenfor boligen i en periode før den selges.

Det er altså betydelige skattefordeler knyttet til å plassere kapital i egen bolig, framfor andre pengeplasseringer. I følge NOU 2002:2 er den gunstige beskatningen av egen bolig hovedgrunnen til at de fleste i Norge eier boligen sin framfor å leie. Det er også gunstige skatteregler for utleie av deler av egen bolig, noe som har bidratt til utviklingen av et leiemarked for små leiligheter i villaer. De som leier bolig, må derimot skatte av de pengene som betales i leie. Den skattemessige fordelen med å eie styrkes ytterligere med dette.

De skattemessige fordelene knyttet til å eie bolig innebærer at husholdninger med høy formue tjener på å plassere denne i bolig framfor i andre formuesobjekter. Samtidig er skattefordelen så høy at også husholdninger med lav egenkapital oppmuntres til å kjøpe eierboliger, noe som dermed innebærer at disse foretar lånefinansiert investering i bolig. Dette medfører at husholdninger med lav inntekt utsetter seg for en betydelig risiko ved endringer i rentenivå og/eller tap av inntekt. For disse kunne leie vært mer rasjonelt, og skattesystemet medvirker med andre ord til en lite heldig fordeling av risiko.

Boligsubsidiering

Boligsubsidiene formidles gjennom Husbanken og omfatter bostøtte, tilskudd, rentestøtte og tap på utlån. I 1996 ble rentepolitikken i Husbanken endret, og rentestøtten betydning som boligpolitisk virkemiddel ble betydelig redusert, da de subsidierte rentene opphørte. Rentestøtten sank dermed fra 2,5 mrd. kr i 1996 til omtrent 450 mill. kr i 2000. Tap på utlån utgjorde 90 mill. kr i år 2000.

I år 2000 utgjorde de øvrige boligsubsidiene omtrent 4,2 mrd. kr. Av dette gikk 50 prosent til bostøtte og boligtilskudd, mens 48 prosent gikk til handlingsplan for eldreomsorgen. De resterende to prosentene gikk til forbedret boligkvalitet og byfornyelse.

Mer om boligøkonomiske virkemidler, støtte og lån

De boligøkonomiske virkemidlene omfatter, i tillegg til boligsubsidiering, også låneordninger som i hovedsak formidles gjennom Husbanken. En skiller gjerne mellom generelle og selektive boligøkonomiske virkemidler.

De generelle virkemidlene er ment å skulle bidra til høy og stabil boligproduksjon, kostnadsdemping og kvalitet på boliger og bomiljø, og de er ikke behovprøvd ut fra husholdningenes inntekt og formue. Virkemidlene kan inndeles i oppføringslån til nye boliger, utbedringslån til eksisterende boliger og tilskudd for å fremme kvalitet og ny og eksisterende bebyggelse.

Oppføringslån er lån til nye boliger og skal medvirke til høy og stabil boligproduksjon av nye, gode og rimelige boliger. Gjennom kontroll av prosjektkostnadene skal tomte- og byggekostnadene dempes. Lånet kan også brukes til oppføring av barnehager og lokaler for skolereformen for 6-åringer og skolefritidsordningen (SFO). Dette er Husbankens største låneordning, og det ble gitt lån for 6,3 mrd. kr i år 2000 (tilsvarer 57 prosent av bankens utlånsramme dette året). I overkant av 98 prosent av søknadene om oppføringslån ble innvilget. Det stilles krav til boligens størrelse (boligareal mellom ca. 50 og 120 kvm), standard og kostnader (blant annet maksimalkostnad for tomten). Spesielle kvaliteter, som for eksempel tilrettelegging for bevegelseshemmede, premieres gjennom lånetillegg og kvalitetstilskudd. Det er innført spesielle regler for Oslo og omegn, bla i forhold til boligstørrelse og tomtekostnad.

Som nevnt ovenfor har rentestøttens betydning avtatt etter 1996, men den finnes fortsatt og anvendes spesielt for vanskeligstilte, som ikke oppnår de gunstigste rentevilkårene i private banker. Husbanken representerer også til en viss grad større forutsigbarhet og trygghet for låntaker, med omsyn til låneutmåling og renteutvikling. I tillegg påvirker Husbankens regelverk kvaliteten i boligprosjektene, gjennom det regelverk som ligger til grunn for å bevilge husbanklån. Lånet kan også hevdes å ha en viss positiv effekt på boligfordelingen, gjennom at det bidrar til at det blir bygget flere nøkterne boliger til en billigere pris enn det ellers ville vært bygd. Gjennom å bidra til å øke omfanget av nye boliger, kan det også hevdes at oppføringslånet har bidratt til å redusere prisen på boliger.

Husbanken foretar ingen vurdering av pantesikkerheten ved tildeling av lån. Det innebærer som hovedregel at lån ikke blir avslått som følge av lav pantesikkerhet. Boliger som oppføres i tynt befolkede deler av landet hvor etterspørselen etter boliger er liten, har lav pantesikkerhet. Det kan derfor hevdes at husbanklånene bidrar til å opprettholde bosettingen i distriktene. Husbankens identitet som distriktsbank har vært sterk helt siden gjenreisingen av Nord-Norge etter krigen.

Lokale private banker vurderer sterkere enn Husbanken, lånesøkers tilbakebetalingsevne. Dette skjer også ved husbankfinansiering, når småbankene vurderer byggelån og toppfinansiering. Lokale banker ønsker ofte en risikospredning av sin utlånsportefølje, og de ser derfor samfinansiering med Husbanken som tjenlig. Helst ønsket de at det offentlige tok en større risiko, og de har foreslått et rolleskifte der Husbanken gir toppfinansiering, mens de lokale bankene tar grunnfinansieringen til førsteprioritet.

Utbedringslån skal bidra til gode boliger og godt bomiljø i den eksisterende boligmassen, og det gis hovedsakelig til større utbedringsprosjekter og byfornyelse, enøk-tiltak, til boliger med antikvarisk verdi og som selektive lån til enkeltpersoner. I år 2000 ble det gitt utbedringslån for i alt 1,7 mrd. kr, hovedsakelig til bomiljøtiltak i borettslag.

Husbanken gir også visse tilskudd for å fremme bolig- og bomiljøkvalitet, i år 2000 ca 117 mill. kr. Dette inkluderer byfornyelsestiltak.

De selektive ordningene er behovsprøvd, og de skal i hovedsak bidra til god boligfordeling, gjennom at eldre, uføre og barnefamilier med svak økonomi skal kunne anskaffe, eller bli boende i, en god og hensiktsmessig bolig, og til å utjevne inntektsforskjeller mellom pensjonistgrupper som følge av forskjeller i boutgiftene. Virkemidlene kan deles i bostøtte, boligtilskott og startlån. Startlån ble innført fra 2003 og erstatter den tidligere ordningen med etablerings- og kjøpslån.

Bostøtten er behovsprøvd ut fra forholdet mellom boutgifter og inntekter. Ordningen skal bidra til at eldre, uføre og barnefamilier med svak økonomi skal kunne anskaffe, eller bli boende i, en god og hensiktsmessig bolig. Ordningen skal også bidra til å utjevne inntektsforskjeller mellom pensjonistgrupper som følge av forskjeller i boutgifter. Bostøtten utgjør 70 prosent av forskjellen mellom godkjente boutgifter og rimelig boutgift. I år 2000 ble det utbetalt vel 1,6 mrd. kr i bostøtte til 110.000 husstander. Av totalt utbetalt støtte gikk 48 prosent til eldre (over 64 år), 30 prosent til uføre, 15 prosent til enslige forsørgere, 5 prosent til andre barnefamilier og 3 prosent til andre støtteberettigede. Gjennomsnittlig utbetalt støtte var 16.800 kr, men støttebeløpet varierer betydelig mellom målgruppene. Husstander med barn mottok mest (22.000 kr i gjennomsnitt).

Brukerundersøkelser (referert i NOU 2002:2) viser blant annet at det er enkelte forskjeller mellom kommuner av ulike størrelse når det gjelder bruken av bostøtte. Disse faller i stor grad sammen med ulike sammensetning av husstandstyper. Andelen eldre støttemottakere er størst i småkommuner, mens andelen barnefamilier som mottar støtte er høyest i byene. Andelen som mener bostøtten er helt avgjørende eller viktig for at de kan bli boende synker noe med kommunestørrelse. Den største forskjellen i botrygghet er mellom Oslo og øvrige kommuner, idet langt flere støttemottakere i Oslo enn i andre kommuner ønsker å flytte fra nåværende bolig. Blant støttemottakere er det også flere trangbodde i Oslo enn i andre kommuner.

Boligtilskudd utgjøres av to hovedtiltak, etablering og tilpasning av bolig. Tilskudd til etableringer skal medvirke til at husstander med vedvarende svak økonomi skal kunne disponere egen bolig. Det gis til enkelpersoner for etablering i egen bolig, eller til kommuner og stiftelser for finansiering av utleieboliger. Tilskudd til tilpasning skal bidra til utbedring og tilpasning av boliger, slik at økonomisk vanskeligstilte, eldre og funksjonshemmede skal kunne disponere en godt egnet bolig. Saksbehandlingen for disse tilskuddene skjer enten av Husbanken eller av kommunene selv (250 kommuner behandlet søknadene selv). I år 2000 ble det disponert 490 mill. kr til boligtilskudd, hvorav 230 ble overført kommunene for videretildeling. 350 mill. kr ble tildelt til 2.300 husstander som etableringstilskudd og 71 mill. kr til 5.400 husstander som tilpasningstilskudd.

Startlån ble innført fra år 2003, til erstatning for de tidligere ordningene etableringslån og kjøpslån. Husbanken finansierer ordningen, som formidles gjennom kommunene. Lånet er behovsprøvd, og ordningen skal bidra til å øke forbruket av lån til vanskeligstilte. Målgruppene for lånet er økonomisk vanskeligstilte, som unge i etableringsfasen, enslige forsørgere, barnefamilier, funksjonshemmede, flyktninger og andre økonomisk vanskeligstilte. Søkerne må kunne betjene boutgiftene over tid. Vilkårene for lånene følger de generelle vilkårene i Husbanken. Lån kan gis til kjøp av bolig, utbedring av eksisterende bolig eller til å bygge bolig (som toppfinansiering).

Husbanken fikk, i forbindelse med Handlingsplan for eldreomsorgen (St.meld. nr. 50 (1996-1997)), oppgaven med å finansiere sykehjemsplasser, omsorgsboliger, bokollektiver og bofellesskap, samt boenheter som inngår i opptrappingsplanen for psykisk helse, for kommunene. Boenhetene tilskuddfinansieres med oppstartings- og kompensasjonstilskudd, der oppstartingstilskuddet utbetales når boenhetene er ferdigstilte, mens kompensasjonstilskuddet utbetales årlig til dekning av renter og avdrag. Investeringene blir altså tilnærmet kostnadsfrie for kommunene. Boenhetene lånefinansieres ikke av Husbanken.

I tillegg står kommunene ansvarlig for å yte økonomisk sosialhjelp til de mest vanskeligstilte innbyggerne. Dette er i utgangspunktet ikke en del av den statlige boligpolitikken, men det er en kommunal oppgave å bidra til å skaffe boliger til personer som ikke selv kan ivareta sine interesser på boligmarkedet, og kommunen er forpliktet til å finne midlertidig husvære til dem som ikke klarer det selv (sosialtjenesteloven §§ 3 og 4). Slik sett er økonomisk sosialhjelp en del av boligpolitikken. Anslagsvis 58 prosent av utbetalingene til sosialhjelp, tilsvarende 2,4 mrd. kr i år 2000, går til dekning av boutgifter.

6.16.2 Regionale og distriktspolitiske effekter av statlig boligpolitikk

Boligpolitikken i Norge er i hovedsak organisert gjennom kommunene, spesielt når det gjelder tomtepolitikk, kommunal infrastruktur og oppføring av kommunale boliger. I tillegg formidler kommunene en god del av den statlige boligpolitikken som Husbanken står ansvarlig for. Forskjellige kommuner prioriterer ulikt, noe som betyr at boligpolitikken kan variere betydelig mellom kommuner.

Den statlige boligpolitikken, med skatte- og boligsubsidier, er en del av velferdspolitikken. Boligpolitikken er ikke regionalt differensiert, og ingen deler av landet er favorisert gjennom tiltakene. Likevel kan politikken ha forskjellige konsekvenser i ulike deler av landet, og effektene er avhengige av inntektsnivå, boligstandard mv.

Boligprisene i Norge varierer mellom ulike deler av landet. I pressområder, og da spesielt i Oslo-området, er prisene høye, mens de i distriktene er betydelig lavere. Byggekostnadene er omtrent de samme over hele landet, mens det er tomteprisene som varierer. Konsekvensen er at boligstandarden er høyere i distriktene, når vi ser på samme prisklasse. Dette er i utgangspunktet ikke noe problem, men ved høy sentralisering, og dermed migrasjon fra distriktene til pressområder, vil de som flytter måtte bruke betydelig mer penger på bolig enn tidligere, eller gå ned i boligstandard. De store prisforskjellene kan derfor bidra til å forhindre migrasjon, eller til å motvirke sentralisering.

En annen side av dette er at forskjellen mellom liknings- og markedsverdi for boliger er større i pressområder enn i distriktene. Dette henger sammen med at markedsprisene på boliger har steget raskere i pressområder, slik at likningsverdien ikke har klart å holde tritt med markedsverdien. Dermed betaler personer som er bosatt i pressområder relativt sett en lavere skatt på sine boliger enn personer bosatt i distriktene.

Inntekten ved å leie ut mindre enn 50 prosent av boligen sin er skattefri. Utleieprisen er høyere i pressområder enn i distriktene, og leiemarkedet er større. Dette innebærer en ytterligere skattefordel for boligeiere i sentrale strøk.

Husbanklån er en gunstig finansieringsordning i distriktene, selv om rentefordelen i stor grad er fjernet. Dette skyldes først og fremst at Husbanken ikke foretar en vurdering av pantesikkerheten når lån tildeles, noe som er av særlig stor betydning der prisen på nye boliger ligger over markedsprisen for brukte boliger..

6.16.3 Utvalgets vurderinger

De seinere årene har det vært ført en statlig boligpolitikk som innebærer fri prisdannelse på boliger, og man kan hevde at dette innebærer at boligmarkedet fungerer mer effektivt i samfunnsøkonomisk forstand. Selv om prisdannelsen er fri, har statlige reguleringer virkninger for effektiviteten i markedet, spesielt på to områder:

• Staten påvirker boligtilbudet gjennom Husbanken, som ikke vurderer pantesikkerheten på samme måte som private banker. Dette medfører sannsynligvis at det blir bygget flere boliger i distriktene enn ellers

• Skattepolitikken medfører en lav beskatning av boliger i forhold til deres markedsverdi. Besparelsen er størst når forskjellen mellom likningsverdi og markedsverdi er stor, det vil si i sentrale strøk.

Fri prisdannelse på boliger har fordelingsmessige konsekvenser langs flere dimensjoner. Boligbesittere tjener på dette framfor boligkjøpere, eldre tjener framfor unge (generasjonseffekt), og boligeiere i sentrale strøk tjener framfor boligeiere i distriktene. Disse effektene tilsvarer fordelingseffekter i mange andre markeder, men det kan hevdes at de er mer betydningsfulle i boligmarkedet siden boligkostnader utgjør en større andel av inntekten til de fleste, og siden bolig regnes som et «nødvendighetsgode».

Den statlige boligpolitikken er innrettet mot å legge til rette for fri prisdannelse. Boligpolitikken er styrbar. Prisen på boliger kan påvirkes gjennom for eksempel boligbygging (spesielt i sentrale strøk). Dette krever i så fall at staten endrer målsettingene for sin boligpolitikk. I den grad boligpolitikken har uønskede fordelingsmessige effekter, bør staten ty til virkemidler som er rettet direkte inn mot inntektsfordeling (regionalt eller mellom ulike grupper), siden dette er mer effektivt.

6.17 Statlig helsepolitikk

Helsesektoren omfatter både spesialisthelsetjenester og primære helsetjenester. Spesialisthelsetjenestene utføres i hovedsak ved somatiske sykehus og ulike psykiatriske behandlingstilbud, og i mindre omfang av privatpraktiserende spesialister. Mens spesialisthelsetjenestene nå er statens ansvar, er kommunene ansvarlige for å organisere primære helsetjenester. De kommunale oppgavene omfatter særlig allmennlegetjenester og pleie- og omsorgstilbud for eldre og funksjonshemmede. I tillegg til disse statlige og kommunale oppgavene er deler av privat helsesektor, som apotek og medisinutsalg, i høy grad underlagt statlige reguleringer.

6.17.1 Målsettinger og reformer i statlig helsepolitikk

Den statlige helsepolitikken er en viktig del av den norske velferdsstaten. En sentral målsetting i utformingen av den statlige helsepolitikken er å sikre hele befolkningen, uavhengig av bosted, tilgang på helsetjenester av god kvalitet. En bedre realisering av denne målsettingen har i løpet av de siste 10-15 årene motivert flere viktige helsepolitiske reformer (Kristiansen og Sunnevåg 2003). Faktorer som økende ventelister for behandling, svak økonomistyring og store underskudd var blant de utløsende faktorene bak reformene.

Den siste og mest omfattende reformen var at myndighetene skilte sykehusene ut fra den offentlige forvaltning, overførte eierskap fra fylkeskommunene til staten, og etablerte såkalte helseforetak. En sentral målsetting med eierskapsreformen var å bidra til bedre funksjonsfordeling mellom institusjoner innenfor regionene. En annen viktig reform på 90-tallet var innføringen av fritt sykehusvalg. Målsettingen med dette er å styrke pasientrettigheter, bedre utnyttelse av den samlede kapasiteten på tvers av administrativ geografisk inndeling, samt å bruke fritt sykehusvalg til å skape en viss konkurranse mellom sykehus. En tredje reform er innføringen av innsatsstyrt finansiering (ISF), som bygger på antakelsen om at sykehusene vil reagere på økonomiske insentiver ved å øke aktivitetsnivået. Andre viktige reformer i denne perioden er styrket pasientrettighetslovgivning, fastlegeordningen og ny apoteklov.

Reformene har det fellestrekk at de eksplisitt søker å påvirke institusjoners insentiver på en måte som kan gi endringer i kostnader, aktivitetsnivå, kvalitet og tilgjengelighet. Fastlegenes insentiver endres også med omsyn til valget mellom tjenesteintensiteten som tilbys den enkelte pasient og antall innbyggere på listene. Pasientenes insentiver endres ved at man i større grad kan velge både fastlege og institusjon som skal behandle en. For spesialisthelsetjenestenes vedkommende, åpner valgfrihet prinsipielt sett opp for at pasienten kan heve seg over den geografiske plasseringen av sykehus: Man kan velge å bli behandlet der man ønsker.

Den måten reformene gjennomføres på, innebærer egentlig at man søker å nytte markedsmekanismer, gjennom insentiver, når det gjelder helsetjenester. Dette gjelder både produksjon av og etterspørsel etter tjenestene. Reformene er med andre ord i tråd med de generelle reformene som foregår i offentlig sektor (se kapittel 3).

Det pågår for tiden et omfattende arbeid med evaluering av i hvilken grad målsettingene har blitt realisert, særlig med utgangspunkt i de helseøkonomiske forskningsmiljøene i Oslo og Bergen. For noen av reformene begynner effekter å avtegne seg, for andre er det for tidlig å trekke konklusjoner. Kristiansen og Sunnevåg (2003) viser at:

• Det er tydelige forskjeller i ressursinnsats og forbruk av helsetjenester mellom helseregioner.

• Det er også store forskjeller i forbruk av helsetjenester mellom kommuner, etter sentralitet.

• Forbruk av somatiske sykehustjenester er høyest per innbygger i distriktskommuner. Disse forskjellene finnes også innenfor helseregionene.

• Liggetid i somatiske sykehus for innbyggere bosatt i distriktskommuner er kortere. Dette samsvarer ikke med registrert likhet i behandlingstyngde på tvers av bosattes kommunetype, men kan kanskje forklares med lokalsykehusenes bedre samarbeid med kommunenes pleie- og omsorgstjenester.

• Privatpraktiserende spesialister med offentlig driftsavtale er konsentrert til sentrale deler av landet, særlig Oslo.

• Det er i gjennomsnitt høyere allmennlegedekning per innbygger i distriktskommuner, men også flere tilfeller av legemangel. Nasjonalt er legedekningen høy og fortsatt stigende.

• Pleie- og omsorgstilbudet har en ulik sammensetning i byområder vs. distriktskommuner. I byområder er dekningsgrad ved hjemmesykepleie høyest, i distriktskommuner er dekningsgrad ved sykehjemsplasser høyest.

• Med etablering av nye apotek, øker sentraliseringen til storbyområdene.

6.17.2 Faktiske og mulige effekter av helsereformer

En viktig målsetting med eierskapsreformen var å styrke koordinering og ressursutnyttelse regionalt og nasjonalt. Videre var det en viktig målsetting å gi de regionale helseforetakene ansvar for å sørge for et tilfredsstillende helsetilbud i regionen, og den nødvendige frihet og mulighet til å organisere tjenestene på en slik møte at denne målsettingen ble realisert på en pasientorientert og kostnadseffektiv måte. Dette inkluderte muligheten til å inngå kontrakter med private aktører i helsemarkedet. Noen effekter med regionalt tilsnitt er (Kristiansen og Sunnevåg 2003):

• Aksentuering av konflikt mellom bedriftsøkonomisk og samfunnsøkonomisk vurderingsgrunnlag.

• Fra ex ante politisk avklaring til styring på bedriftsøkonomisk grunnlag og ex post ad hoc politikk.

• Tendens til en regional konsentrasjon av spesialistfunksjoner, ikke bare innenfor det regionale helseforetakets ansvarsområde, men også mellom regionene.

• Et press mot en revurdering av arbeidsdelingen mellom offentlige og private tilbydere av helsetjenester. Økende grad av konkurranseutsetting, og et større innslag av private aktører. Effekten kan være vanskelig å anslå men:

• Avtalene som de regionale helseforetakene har inngått med private sykehus omfatter sykehus som i all hovedsak ligger i Oslo-området.

• For laboratoriefunksjoner og standardiserte inngrep og operasjoner kan man tenke seg at det eksisterer stordriftsfordeler som gjør at man kan se for seg en utvikling mot noen få større aktører som ligger geografisk og sentralt konsentrert.

• Et større innslag av utenlandske aktører i markedet for helsetjenester..

I pasientrettighetsloven rettes en sterkere fokus på pasienter for å styrke pasientenes rettsstilling. Loven gir blant annet pasientene rett til helsehjelp, vurdering, fornyet vurdering, valg av sykehus, medvirkning og informasjon, samtykke til helsehjelp, og innsyn i journal. En åpenbar effekt er:

• Økt pasientflyt mellom regionene. En pasientstrømsanalyse indikerer at fritt sykehusvalg særlig har gitt økning i behandlinger i sentralt lokaliserte, private sykehus, for bosatte i storbyområder. Det er likevel indikasjoner på at lokalsykehus har evnet å øke andelen med pasienter fra andre helseregioner.

En sentral målsetting med fastlegereformen var bedret kvalitet i allmennlegetjenesten, gjennom bedre tilgjengelighet til og kontinuitet i tjenesten. I tillegg ønsket man gjennom reformen å bedre utnyttelsen av landets samlede legeressurser. Det foreligger foreløpig få resultater fra den forskningsbaserte evalueringen av reformen. En mindre studie tyder på at reformen har ført til bedre serviceinnstilling hos allmennlegene, og at legedekningen i kommunehelsetjenesten har blitt bedret fra 2001 til 2003. Vi ser blant annet at:

• Antall ledige lister synes å ha vært stabilt det siste året. Det er de samme geografiske områdene som sliter (Sogn og Fjordane, Nord-Trøndelag og Nordland).

• Det er flest ubesatte legestillinger i distriktskommunene.

• På den annen side har antall ubesatte legestillinger falt de siste årene, både for storbyområder, andre urbane områder og distriktskommuner.

• Det er derfor grunn til å tro at det snart blir konkurranse om ledige legestillinger, også i distriktene.

En større undersøkelse (Grytten mfl. 2003) antyder at det samlet sett er nok fastleger i Norge, og at en omfordeling av legene vil kunne bidra til at arbeidsmarkedet kommer bedre i balanse. Undersøkelsen viser også at omtrent 60 prosent av fastlegene er fornøyde med lengden på pasientlistene, mens 20 prosent av dem synes lista er for kort og 20 prosent synes den er for lang.

Fra 1997 ble det innført et finansieringssystem for sykehusene basert på stykkprisfinansiering, såkalt innsatsstyrt finansiering (ISF). Reformen innebar at sykehusene fikk refundert deler av utgiftene til behandling av innlagte pasienter basert på systemet med diagnoserelaterte grupper (DRG). Målsettingen med innføringen av ISF var primært å få til en økning i behandlingsaktiviteten.

• Ulike studier synes å bekrefte at denne målsettingen har blitt realisert. Både sykehusenes produksjon målt i antall sykehusopphold, antall pasienter behandlet og DRG-poeng har økt.

En ny apoteklov trådte i fra 2001. Den nye apotekloven markerte slutten på det gamle bevillingssystemet, der myndighetene bestemte hvem som skulle få eie det enkelte apotek, hvor mange apotek det skulle være og hvor nye apotek skulle lokaliseres. Videre innebar lovendringen at det var mulig for andre enn farmasøyter å eie apotek. En rekke virkemidler benyttes for å sikre mot uheldige distriktmessige konsekvenser av endringene i lovgivningen, Kristiansen og Sunnevåg (2003) har pekt på flere effekter med en regional dimensjon:

• Antall private apotek har økt betydelig. De nye apotekene er ikke bare kommet i Oslo-området, men etablering har likevel i hovedsak skjedd i sentrale strøk.

• Apotekdekning i form av lavere antall innbyggere per apotek har blitt bedre i alle landets fylker.

• Endringer i fraktrefusjonsordningen vil i særlig grad ramme de som er bosatt i grisgrendte strøk.

• Sterkere konkurranse og knappere marginer i sentrale strøk innebærer at vi kan forvente større grad av regionalt differensierte priser på ikke reseptbelagte legemidler.

Sykehusfinansieringsutvalget (NOU 2003:1) kommer med en del forslag som berører dagens finansiering av spesialisthelsetjenester, og som sikter mot å støtte opp under den strukturen som har blitt etablert gjennom de helsepolitiske reformer som har blitt gjennomført. Her vil vi først og fremst peke på følgende mulig effekt, om utvalgets forslag blir fulgt opp:

• Dersom finansieringsansvaret for all syketransport overføres til regionale helseforetak vil dette kunne føre til en større grad av utvikling eller bevaring av et desentralisert behandlingstilbud for enkelte av de tjenestene som hører inn under av spesialisthelsetjenesten.

• De regionale helseforetak vil kunne variere prisene i forhold til ulike pasientgrupper og institusjoner avhengig av lokale etterspørselsforhold og ønskede prioriteringer.

• Dagens finansieringssystem kan i noen grad bidra til å hindre rasjonelle behandlingsløsninger, for eksempel ved at pasienter skyves frem og tilbake mellom primær- og spesialisthelsetjenesten. Det understrekes at finansieringssystemet bør understøtte god samhandling mellom de ulik delen av den offentlige helsetjenesten. Særlig interessant er det at sykehusfinansieringsutvalget er opptatt av at finansieringssystemet ikke straffer forsøk på å desentralisere spesialisthelsetjenester: «Alle tjenester som med god kvalitet og god kostnadseffektivitet kan desentraliseres, bør flyttes nær pasienten».

6.17.3 Utvalgets vurderinger

Produksjon av helsetjenester er en grunnpilar i den norske velferdsstaten. De seinere årene har det vært gjennomført en rekke reformer innenfor helsesektoren. Felles for reformene er at en ønsker å få mer igjen for de ressursene som settes inn i sektoren, og at det skal oppnås ved å markedsrette aktivitetene. Pasientene skal i større grad sees på som kunder, med større valgfrihet enn tidligere. Produsentene skal forholde seg til et statlig styrt insentivsystem, og insentivsystemet skal bidra til å effektivisere ressursbruken i sektoren. Tanken er altså at en skal få mer igjen for de pengene som brukes på helsetjenester, i form av bedre og mer produksjon, og i form av mer tilfredse pasienter. Reformene er i tråd med andre reformer i offentlig sektor (NPM). Effektutvalget mener at det, i et regionalt og distriktspolitisk perspektiv, er viktig at befolkningen har tilgang på helsetjenester over hele landet. Noen tjenester (primærhelsetjenester, medisiner) bør være tilgjengelige nær der folk bor. Det er i seg selv ikke avgjørende for pasientene at den medisinen de trenger er tilgjengelig gjennom apotek, dersom man kan få tilgang på dem på andre måter.

Andre tjenester (sykehus) benytter de fleste ikke så ofte, og litt lenger avstand til dem vil derfor ikke være av like avgjørende betydning i regional og distriktspolitisk forstand. Utvalget mener at det må være en viss regional fordeling av sykehustjenester, men at kostnader og tilgang på fagekspertise innenfor ulike diagnoser bør veies opp mot etterspørselen når man vurderer den regionale profilen av disse.

Sykehusreformen innebærer at styringen i stor grad er overlatt til de regionale helseforetakene, basert på et insentivsystem (blant annet ISF og DRG). Effektutvalget ser en fare i at dette kan føre til at sykehusforetakene forsøker å tilpasse porteføljen av pasienter og diagnoser til insentivsystemet. Dette kan resultere i en annen portefølje av helsetjenester enn det som er politisk ønskelig, for eksempel at man får en skjev regional fordeling av helsetjenestene. Det er derfor viktig å understreke at det, også med insentivstyring, er et politisk ansvar å påse at produksjonen blir som man ønsker og har vedtatt.

6.18 Statlig kulturpolitikk

For drygt 20 år siden (1980) utgjorde «kultursektoren» (vidt definert som kunstnerisk aktivitet og bibliotek, medier, sport og underholdning) bare 11.000 sysselsatte, eller 0,6 prosent av den totale sysselsettingen. Ved århundreskiftet var denne gruppen vokst til nærmere det tredobbelte. Det er mediene, sport og underholdningen som har vokst sterkest disse tjue årene. I år 2000 sysselsatte sektoren nærmere 30.000 personer, eller 1,4 prosent av yrkesbefolkningen. Ved siden av den kompetanseintensive forretningsmessige tjenesteytingen, er det ingen sektorer som vokser så sterkt i sysselsetting som kultursektoren.

Sektoren har naturligvis betydning langt ut over det rent sysselsettingsmessige ved at praktisk talt alle innbyggere opplever kunst-, kultur- eller underholdningsprodukter daglig. Man lytter til musikk, direkte og gjennom medier, leser bøker, egeninnkjøpte eller lånte, ser på billedkunst, privat og i gallerier. Svært mange er også utøvende som amatører, enten vi snakker om kultur snevert, underholdning i videre forstand eller sport. Kaller vi alt dette kultursektoren er dette en av de viktigste velferdsproduserende sektorene i vår tid. Etter hvert som basale tjenestebehov dekkes, kanaliseres mer av interesse og etterspørsel mot produkter og tjenester som gir kunnskap og opplevelse.

6.18.1 Kort omtale av kulturpolitikken

Kultursektoren er stimulert av offentlig politikk, statlig, kommunalt og lokalt. Kulturpolitikken har tradisjonelt hatt en sterk nasjonal føring, nedfelt i stortingsmeldinger. Det er hevdet at det fins to hovedlinjer i norsk kulturpolitikk i etterkrigstida (Mangset 1992:123). Den ene prioriterer høykulturen, mens den andre sterkere markerer det sosiokulturelle, det vil si de sosiale, miljømessige og lokale sidene ved kulturpolitikken. Den første har ledet til sterk kontakt med fylke og kommune, mens den andre prioriterer den profesjonelle kunsten og kunstinstitusjonene.

Fra syttitallet fikk vi, som i andre europeiske land, en sterkere vektlegging av det sosiokulturelle aspektet. Kulturbegrepet ble utvidet til også å omfatte idrett, ungdomsarbeid og andre fritidsaktiviteter. Men samtidig ble den lokale- og hverdagslivsorienterte politikken supplert med en offensiv kunstnerpolitikk. Den kulturpolitisk myndigheten ble delvis desentralisert til kommuner og fylkeskommuner.

Vilkåret for å nyte godt av støtteordningene var at de kommunale forvaltningsnivåene innførte egne kulturstyrer. Denne desentraliseringen skjedde parallelt med oppbyggingen av distriktskontorer i NRK, opprettelsen av fem nye regionteater samt regionale kunstnersentra. Halvoffentlige museum kunne heretter få støtte, likeledes kommunale fritidsklubber.

Den nye kulturpolitikken falt i tid sammen med den store fylkeskommunereformen i 1976. På kort tid ble det etablert fylkeskulturstyrer og kulturetater i fylkeskommunene, som ble medspillere for staten i arbeidet med utbygging av regionale kulturinstitusjoner (teater, kunstnersentra, museum, musikerordninger). Dessuten fikk fylkeskommunene ansvaret for kulturminnevernet og fordeling av midler til kulturbygg («tippemidler»). På åttitallet ble dermed flere fylkeskommuner mer enn redskaper for statlig kulturpolitikk; de ble selvstendige aktører for en regionalisert, nasjonal kulturpolitikk.

På midten av åttitallet (1986) fikk kommunesektoren et friere inntektsystem, som førte til at det ble opp til fylkene og kommunene selv å definere innsatsen på kultursektoren. Det har skjedd en viss nedbygging og omorganisering av kommunal og fylkeskommunal kulturforvaltning. I Kulturdepartementet ble politikken mer vendt mot mediene, og mot det høykulturelle feltet. Vi har fått en sterkere Oslo-dominans innenfor kulturlivet generelt og i kulturpolitikken spesielt (Arnestad 2003), noe som også kan skyldes at markedsaktører er blitt viktigere på feltet.

6.18.2 Målsettinger og virkemidler i kulturpolitikken

Den siste stortingsmeldingen på feltet (St.meld. nr. 48, (2002-2003) Kulturpolitikk fram mot 2014) har relativt få målformuleringer, men trekker opp «dei kulturpolitiske prioriteringene det komande tiåret». Disse utvikles rundt overskriftene scenekunst, musikk, billedkunst, film og kino, litteratur, arkiv/bibliotek/museum. Hovedperspektivet er rettet mot institusjonene og profesjonell kunstutøvelse, men frivillig innsats er også tatt med. Prioriterte kulturbygg dreier seg dels om nasjonale kulturbygg, men også om støtteordninger for lokale og regionale bygg.

I stortingsmeldingen og i budsjettproposisjonene fra Kultur- og kirkedepartementet er det vanskelig å finne målformuleringer om regional og lokal utvikling og om viktigheten av å sikre et variert kulturtilbud i ulike deler av landet. Den tette kontakten mellom stat og fylke/kommune er på mange måter brutt. Den sterkeste sentrale føringen i dag er at alle kommuner og fylkeskommuner skal ha et folkebibliotek med fagutdannet biblioteksjef, og at opplæringslova fra1998 fastsetter at «alle kommunar skal aleine eller i samarbeid med andre kommunar ha eit musikk- og kulturskoletilbod til barn og unge, organisert i tilknyting til skoleverket og kulturlivet elles.» For øvrig er relasjonen mellom stat og kommuner/fylker relativt svak. Den sterkeste virkemiddelinstansen i norsk kulturliv er ikke lenger kommunesektoren, men Norsk kulturråd og Kulturfondet.

Virkemidlene i kulturpolitikken er først og fremst de offentlige bevilgningene for å støtte kulturformål. Staten tar hånd om de nasjonale institusjonene og finansierer Norsk kulturråd og Kulturfondet. Noen av disse midlene kommer også til kommunesktoren. I 1993 var de samlede kulturutgiftene på 6,3 mrd. kroner, i 2001 var de på 9,1 mrd. kroner. Statens andel var da på henholdsvis 39 prosent og 43 prosent.

Fylkeskommunene brukte i år 2000 snaut 700 mill. kr til kulturformål, kommunene nesten 7 mrd. kroner. Selv om kommunesektoren bare på få områder er pålagt å drive kulturtiltak, er aktivitetsomfanget fortsatt betydelig.

6.18.3 Effekter av virkemidlene for målsettingene i kulturpolitikken

Den statlige kulturpolitikken bidrar i første omgang til at vi har et system av nasjonale institusjoner innenfor teater, opera, musikk, kunstgallerier, arkiver, bibliotek og museer, og en grunnstamme profesjonelle kunstnere som lever av stipend eller kunstnerlønn. I alt har 645 kunstnere fått stipend eller garantiinntekter for i år (2003). Staten bidrar altså til en kjerneaktiviteter, og er ellers tilrettelegger gjennom støtte til privat eller frivillig aktivitet.

For øvrig gjør ikke staten forsøk på å styre aktiviteten i en bestemt retning, ja, fra forskerhold hevdes det at det i det hele tatt er vanskelig å nå kulturpolitiske mål gjennom systematisk kulturpolitikk og kulturplanlegging, «..blant annet fordi kultur har en grunnleggende kreativ kjerne som knapt lar seg innordne i politikkens og forvaltningens instrumentelle tenkemåte» (Mangset 1992:265). Kulturpolitikken påvirker rammebetingelsene for kulturytringene, men det er grunnlag for tvil om «norsk kulturpolitikk gjennom de siste 20 åra virkelig har forandret kulturlivet i noen særlig grad». Det hevdes at det ikke er noen påtagelig økning i befolkningens kulturaktiviteter, og at den sosiale ulikheten i befolkningens kulturaktiviteter har holdt seg nokså stabil - trass i klare demokratiseringsmål gjennom mer enn 40 år.

Det private kulturforbruket («utgifter til enkelte fritids- og kulturgoder») utgjør rundt 9 prosent av husholdsutgiftene, en andel som har vært stabil de siste 25 åra. Den største utgiftsgruppa i dag (1998-2000) er «hjemmedatamaskin, leketøy og hobbyartikler» (1,5 prosent), mens utgifter til kino, teater, konserter, museum og andre utstillinger utgjorde bare 0,6 prosent av forbruksutgiftene (Kulturstatistikk 2001). Folks kulturbruk er godt dokumentert gjennom SSBs kultur- og mediebruksundersøkelser gjennom hele 1990-talet. Det er en viss økning i de fleste kulturaktivitetene, men den er ikke stor (tabell 6.11).

6.18.4 Regionale og distriktspolitiske effekter av kulturpolitikken

Det er et visst belegg for å hevde at kulturkonsumet er lavere i spredtbygde områder enn i tettbygde. Dette forholdet henger naturligvis sammen med tilbudet. Når vi snakker om profesjonelle kunstneriske arrangement, er forbruket vesentlig lavere i spredtbygde områder. Deltakelse på idrettsarrangement og bruk av bibliotek er derimot noenlunde lik mellom by og land, likeledes konserter. Men den profesjonelle tilbudet er markant bedre i tettbygde strøk, naturlig nok, og følgelig også konsumet.

Det profesjonelle tilbudet er ikke bare konsentrert til byer, men også til de større byene, og særlig til hovedstaden. Her fins de tunge institusjonene, følgelig også de ansatte eller engasjerte kunstnerne. Det samme mønsteret gjenfinner vi når det gjelder stipend og lønn til kunstnere. Av de 645 stipendiene (inkl. nye garantiinntekter) ble 402 tildelt kunstnere som bor i Oslo og de nærmeste kommunene, i alt 62 prosent. Selv om tallet på kunstnere og stipend har økt sterkt siden 1980, har fordelingen mellom Oslo-distriktet og resten av landet holdt seg forholdsvis stabilt. Vi finner også en svak tendens til at kunstnere fra Oslo-området får mer ut av stipendordningene enn søkere fra resten av landet. I 2001 utgjorde kunstnere bosatt i Oslo og Akershus 58 prosent av stipendsøkerne (i alt ca 4.100 søkere), men de fikk tildelt 62 prosent av stipendiene og 63 prosent av stipendmidlene. En lignende tendens gjør seg gjeldende når det gjelder fordeling av midler fra Fond for lyd og bilde (tidligere Kassettavgiftsfondet), se Møller (2002).

Den norske kunstnerbefolkningen bor langt mer sentralt enn resten av befolkningen. Rundt 50 prosent bor i Oslo og omegnskommunene, mens Oslo og Akershus til sammen ikke har mer enn 22 prosent av befolkningen (jf. Møller 2002). Mellom 75 og 80 prosent av kunstnerbefolkningen bor i eller innenfor rimelig reiseavstand til byer med mer enn 50.000 innbyggere (Mangset 1998). Kulturpolitisk desentralisering og kulturell demokratisering var hovedmålene bak den «nye» kulturpolitikken på syttitallet, og de distriktspolitiske målsettingene var tydelige fram til åttitallet. Sosiale, økonomiske og kunstfaglige krefter har virket sentraliserende.

Man skulle kanskje tro at tendensen til markedsdannelser innen kulturlivet trekker i samme retning, men det er ikke åpenbart. Tall for 1980 og 2000 kan tvert om indikere en viss spredning av kultursektorene. «Medier» er klart overrepresentert i Oslo/Akershus, men kostnadsandelen sank fra 63 prosent i 1980 til 54 prosent i 2000. Innen bibliotek og kulturarbeid er tallet sunket fra 32 prosent til 26 prosent. Innen sport og underholdning har det også skjedd en relativ styrking utenfor Stor-Oslo.

6.18.5 Utvalgets vurderinger

Når kulturbegrepet utvides til å omfatte kommersielle medier, sport og underholdning, er tendensen til sentralisering fortsatt til stede, men den blir mindre enn den man finner innen profesjonelle institusjoner og blant frie kunstnere. Nøyaktig hva dette skyldes kan vi ikke si, men utviklingen av sterkere markedsorientering ser ut til å virke dekonsentrerende. Vi skal imidlertid være klar over at en stor del av veksten som ikke faller på hovedstaden, kommer i de andre landsdelssentrene.

Når det gjelder det tunge institusjonene må det aksepteres en viss konsentrasjon til hovedstaden. Det bør være rom for institusjoner og ensemler også i landsdelssentrene og de mellomstore byene, der det i noen tilfeller har er utviklet betydelige sentra for medier, sport og underholdning.

Norge har dessuten en unik flora av sterke regionale og lokale aviser, som er supplert med NRK-kontorer for radio og TV og private elektroniske medier. Disse mediene bidrar til å opprettholde en regional offentlighet av betydning for identitet og politikk. Det er viktig at denne finmaskede mediestrukturen opprettholdes. Avisstøtten har slik sett en viktig regional funksjon, det samme har NRKs kontorer (som heter «distriktskontorer» mer er regionkontorer).

I tråd med de siste tiårs markedsorientering har det også vært økt fokus på kulturfeltet som næringsområde. Medier, sport og underholdning er klare eksempler på forretningsmessige kulturtilbud. Nyetableringer og innovasjoner innenfor dette feltet bør kunne være støtteverdig innenfor den bedriftsrettede regionalpolitikken. Også i distriktene bør det være plass for kulturbaserte etableringer, gjerne i tilknytning til eksisterende næringer. Primærnæringene er i stor grad forvaltere av tradisjonell kultur, nedfelt i kulturlandskapet og i lokale produksjonsmåter. Slike tradisjoner kan gi grunnlag for nye produkter, gjerne i relasjon til reiseliv. Også innen for industri og håndverk vil det være grunnlag for nye etableringer basert på kulturell kapabilitet. Etableringer og innovasjoner i denne retningen er naturligvis støtteverdig. I tillegg bør det kunne etableres bredere programmer for å vinne erfaringer og skape synergieffekter når det gjelder kulturelt entreprenørskap.

6.19 Statlig samepolitikk

6.19.1 Kort omtale av samepolitikken

Et utgangspunkt for statens samepolitikk er at Norge har særskilte forpliktelser i forhold til samene som urfolk. Samene er anerkjent som urfolk fordi de bebodde landet da nåværende statsgrenser ble fastlagt. De fleste samene bor i Norge, og derfor har vi et særskilt ansvar for å ivareta samisk kultur. Formålet med samepolitikken er ikke å gi samene en særstilling, men å rette opp de negative virkninger av tidligere fornorskningspolitikk, oppnå reell likebehandling og motvirke diskriminering (St.meld. nr. 55 (2000-2001) Om samepolitikken og nr. 33 (2001-2002) Tilleggsmelding til St.meld. nr. 55 (2000-2001), Innst. S. nr. 110 (2002-03)).

Hva som regnes som samepolitikk har endret seg over tid, og politikkområdet kan avgrenses derfor på ulike måter. En bred tilnærming, eller den «store samepolitikken», er all politikk med relevans for den samiske befolkningen, samiske næringer, samiske bosettingsområder eller bruksområder. Dette vil omfatte statens utdanningspolitikk, slik som utdanning av samisktalende fagfolk og utvikling av studier som ivaretar samisk kultur og næring, helsepolitikk, kulturpolitikk, likestillingspolitikk, reindriftspolitikk, fiskeripolitikk, landbrukspolitikk, politikk for mineralutvinning, andre inngrep i natur (f.eks begrunnet ut fra forsvarsvirksomhet, nasjonalparker, motorferdsel) osv. En slik liste kan gjøres svært lang. «Den lille samepolitikken» er det som i statsbudsjettet omtales under programkategorien «samiske formål» (kapittel 13.40), og som i budsjettet for 2004 er foreslått til 146 mill. kr. Den er delt i tre kapitler: Sametinget (140 mill. kr), tilskudd til samiske formål (3,7 mill. kr) og kompetansesenteret for urfolks rettigheter (2 mill. kr). Ofte vil det i tillegg være naturlig å ta med tiltak som iverksettes fra andre departement enn KRD, det er for eksempel politikk i forhold til samiske barnehager (Barne- og familiedepartementet), de samiske videregående skolene, samisk høgskole, utgifter ved tospråklig grunnskole (Utdannings- og forskningsdepartementet), handlingsplanen for helse og sosialtjenester (Sosialdepartementet), reindriftsavtalen (Landbruksdepartementet), samisk kulturminnevern (Miljøverndepartementet), retthjelpskontoret for Indre Finnmark (Justisdepartementet) m.m. Dette kan kalles en «utvidet liten samepolitikk». Dels overføres det midler fra fagdepartement til Sametinget for at de skal stå for gjennomføringen, dels gjennomføres tiltakene direkte fra det enkelte fagdepartement. Utviklingen har vært at Sametinget har fått utvidet sine ansvarsområder, ofte ved at tilskuddsordninger som tidligere ble tildelt fra departement er overført til Sametinget.

Stortingsmeldingene om samepolitikk (St.meld. nr. 55 (2000-2001) og nr. 33 (2001-2002)) har lagt vekt på politikk overfor Sametinget samt omtale av tiltak særlig rettet mot samer, samiske næringer eller samiske områder innenfor de ulike sektorpolitikkområdene, dvs. en «utvidet liten samepolitikk». Mange politikkområder med stor relevans for samer og/eller samiske forhold, slik som reindriftspolitikk, mineralutvinning og høyere samiske utdanninger, blir der drøftet generelt, mens den konkrete politikkutformingen blir fremmet som egne saker.

Sametinget ble åpnet i 1989 og er inne i sin fjerde periode. Valgperiodene i Sametinget er de samme som for Stortinget. Sametingets arbeidsområder er alle saker de selv mener særlig berører den samiske folkegruppen. De kan avgi uttalelser og reise alle saker innenfor sitt arbeidsområde og avgjør hvilke saker de vil engasjere seg i. Sametinget er tildelt ansvar og dels forvalter en rekke tilskuddsordninger innenfor enkelte saksområder, det gjelder bl.a. språk, kultur, næring, barnehager og utdanning. Mange av disse ordninger ble tidligere forvaltet av statlige myndigheter. Sametinget er et politisk organ, samtidig utfører de forvaltningsoppgaver. Sametingets politikk kan skille seg fra norske myndigheters politikk. Sametinget er ikke underlagt regjeringen, og regjeringen har som utgangspunkt ikke noe konstitusjonelt ansvar for Sametingets avgjørelser eller virksomhet. Årlig legges Sametingets årsmelding fram for Stortinget i form av en stortingsmelding.

De rettslige sidene av samepolitikken har vært sentrale. Dette gjelder både nasjonalt regelverk og internasjonal rett som har innvirkning på norsk rettsoppfatning og rettspraksis. Nasjonalt lovverk og folkeretten forplikter myndighetene til å legge forholdene til rette for at den samiske folkegruppen skal kunne sikre og utvikle sitt språk, sin kultur og sitt samfunnsliv. Viktige rettsgrunnlag for samepolitikken er: Grunnloven §110 a, Sameloven, ILO-konvensjonen nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater, art. 1, FN-konvensjonen Om sivile og politiske rettigheter, artikkel 27. Det er også en rekke andre internasjonale avtaler som omfatter forhold hvor urfolk er særskilt nevnt, for eksempel Agenda 21, kapittel 26, Sluttdokumentet fra Johannesburgkonferansen 2002 m.m.

En annen utfordring i forhold til samepolitikken er å vite hvor og hvem den skal omfatte. Det hersker ulike oppfatninger av hva som går under betegnelsen «samiske områder». Å legge bosetting til grunn kan blir for snevert, bruk av områder er i mange sammenhenger like relevant, spesielt i forhold til den ekstensive reindriftsnæringen og innenfor fiskerinæringen.

I en del sammenhenger gjøres det geografiske avgrensninger i forhold til samepolitikken. Nedenfor er noen eksempler på inndelinger som brukes. Seks kommuner (Karasjok, Kautokeino, Nesseby, Tana, Porsanger og Kåfjord) utgjør « forvaltningsområdet for samiske språklov». Disse kommunene har størst andel samisk befolkning, og ofte blir det betegnet som samisk kjerneområde 25 . En annen inndeling er Sametingets virkeområde for næringstilskudd, dette er geografiske områder basert på samisk bosetting og næringstradisjon og forutsetter at kommunene ønsker innlemming, og at de godkjennes av Sametinget. Til sammen kommer hele eller deler av 21 kommuner i Finnmark, Troms og Nordland inn under denne ordningen 26 . I tillegg kommer samer i sørsamiske områder med under virkeområdet for næringstilskudd. En tredje inndeling er valgkretsene for sametingsvalget, der landet er delt inn i 13 valgkretser, seks kretser i Finnmark, tre i Troms, to i Nordland, en for Sørsameområdet (kommunene i Nordland fra og med Rana og Rødøy og sørover, Nord-Trøndelag, Sør-Trøndelag og Engerdal kommune i Hedmark) og en krets for det øvrige Sør-Norge.

Det er ingen etnisk «registrering» av samer i Norge, og identitetsforståelsen har vært drøftet i mange sammenhenger (bl.a. Aubert 1978, Bjørklund 1985, Bergland 1998, Hovland 1999, Pain 2003). I Norge opereres det med tall over antall samer som varierer mellom 30.000 og 100.000 (Bjerkli og Selle 2003) mens det er om lag 10.000 personer registrert i samemanntallet (www.samediggi.no). Det er også et mangfold av samiske grupper som dels har egne språk, ofte deles det i de fire gruppene: nordsamer, sørsamer, østsamer/skoltesamer og lulesamer. Nordsamene er den klart største gruppen i Norge. En annen inndeling er innlandssamer, sjøsamer og markasamer.

6.19.2 Mål, virkemidler og måloppnåelse

Samepolitikken bærer med seg en historie om hvordan samene har vært behandlet, bl.a. gjennom en sterk fornorskningspolitikk som ble opphevet først midt på 1950-tallet (Minde 2003). I dag ligger det til grunn en tenkning om at det ikke er tilstrekkelig å erklære en politikk preget av diskriminering og assimilering som avsluttet. Ettervirkningene i form av nedvurderende holdninger kan sitte i lenge. Det er derfor nødvendig med positive tiltak for å bøte på langtidsvirkningene. Aktiv handling fra statens side vil i mange tilfeller være påkrevd for å reparere noen av de skader kultur og språk er påført, og å legge grunnlaget for en språklig og kulturell revitalisering. Det var innenfor språk og kultur at nasjonale myndigheter tidligst erkjente nødvendigheten av å føre en særskilt samepolitikk.

Norsk samepolitikk utvikles gjennom et samvirke mellom Sametinget og norske myndigheter. Når årsmeldingene fra Sametinget legges fram for Stortinget er det vanlig at Regjeringen omtaler saker Sametinget tar opp. I forkant av statsbudsjettet fremmer Sametinget sine prioriteringer, og dette inngår i regjeringens arbeid med budsjettet. Det er også kontaktmøter på politisk nivå mellom Sametinget og Regjeringen. Det siste året har Sametinget utarbeidet fastere samarbeid med flere fylkeskommuner. Klarest formalisert er det med Troms og Finnmark hvor det er egne partnerskapsavtaler. Ved hjelp av slike arbeidsmetoder kan Sametinget oppnå økt innflytelse på nye områder uten å formelt bli tildelt økt myndighet fra den norske stat. Samarbeid av denne typen kan også styrke fylkeskommunene som regionale aktører i forhold til den samiske befolkningen (Angell og Eythórsson 2002).

Reindrift

Tamreindrift er en samisk næring som drives på om lag 40 prosent av Norges areal, fra Finnmark til Sør-Trøndelag/Hedmark. I nasjonal målestokk er den liten, men er viktig økonomisk og sysselsettingsmessig både i samisk og lokal sammenheng. Anslagsvis utføres det årlig omtrent 1.000 årsverk, fordelt på 2.700 personer. Reindrift regnes for å være fundamental for det materielle grunnlaget for samisk kultur, og er en viktig kultur- og språkbærer. Reindriftspolitikken bygger på to selvstendige verdigrunnlag, en næringspolitisk produksjonsverdi, og en samepolitisk kulturverdi (St.prp. nr. 1 (2003-04)). De to målsettingene kan være motstridende, særlig i forhold til hvor mange personer det skal være plass til i reindriften, den første målsettingen tilsier effektivisering av driften, mens den andre kan indikere at det vil være en styrke for samisk kultur at flest mulig personer er involvert i reindriften. De reindriftspolitiske målene er konkretisert i begrepet bærekraftig reindrift, og dette omfatter økologisk, økonomisk og kulturell bærekraft (St.meld. nr. 28 (1991-92) Om bærekraftig reindrift).

Reindriftsloven og reindriftsavtalen er de to viktigste virkemidlene. For 2004 er det i Statsbudsjettet satt av 148 mill. kr til reindrift, fordelt på 53 mill. kr til reindriftsforvaltningen og 95 mill. kr til gjennomføring av reindriftsavtalen (St.prp. nr. 1 (2003-04)). Det er også igangsatt et eget verdiskapningsprogram for reindrifta. I reindriftsavtalen 2003/04 ble tilskuddssystemet lagt vesentlig om, fra ordninger som i stor grad var basert på faste beløp per driftsenhet til ordninger som premierer produksjon og verdiskapning (St.prp. nr. 63 (2002-2003) Om reindriftsavtalen 2003/2004). Reindriftsloven er under revisjon (NOU 2001:35).

Noen av de felles utfordringene reindriftsnæringen står overfor er arealinngrep og store rovdyrtap. Utfordringene er videre preget av regionale forskjeller. Finnmark er det største reindriftsfylket med om lag 70 prosent av tamreinen, og gjennom 1990-tallet var det der store problem knyttet til beitegrunnlaget i forhold til antall dyr. Selv om reintallet gikk ned på 1990-tallet, har det de siste årene økt, og det er i dag ikke samsvar mellom beitegrunnlag og antall dyr. Økonomien er svak. Reindriften i Finnmark står overfor store utfordringer hvor betydelige endringer av rammevilkårene ikke er avklart, slik som distrikts- og siidainndeling, beitetider og øvre reintall.

Samepolitikk i Indre Finnmark

I flere sammenhenger er det dokumentert at levekårene i de samiske kjerneområdene har vært dårlige og det har vært iverksatt ulike tiltak for å bøte på det, for eksempel boligprogram på 1970-tallet. I forbindelse med Stortingets behandling av St.meld. nr. 50 (1998-99), Utjevningsmeldingen, ble det lagt fram statistikk over sentrale levekårsindikatorer for Indre Finnmark som viste tilsvarende levekårsproblemer som i indre Oslo øst. Indre Finnmark kommer fortsatt dårlig ut på de fleste levekårsindikatorene (St.meld. nr. 33 (2001-2002)).

På 1990 tallet pågikk et stort omstillingsprogram 27 i Indre Finnmark som omfattet de fire kommunene Deatnu-Tana, Porsáŋgu-Porsanger, Kárášjohka-Karasjok og Guovdageaidnu-Kautokeino. Bakgrunnen for programmet var krisen i reindrifta med lav lønnsomhet og mange dyr i forhold til beitegrunnlaget. Programmet hadde en tredelt satsing med i) bred og generell satsing på næringsutvikling ii) tiltak for å sikre levekårene for de personene som frivillig gikk ut av reindriften (omstillingslønn i inntil fem år) og iii) bedre utdanningsmulighetene og kompetanseheving. Fylkeskommunen hadde ansvaret for å lede omstillingsprogrammet, og de var lagt vekt på at tiltakene skulle legges til det ordinære virkemiddelapparatet. Kommunene var sentrale aktører i programmet, både gjennom å delta i styret for programmet og gjennom å forvalte over halvparten av midlene som ble disponert til næringsområdet.

Evalueringen av «Omstillingsprogrammet for Indre Finnmark» (Angell, Karlstad og Nygaard 2003), viser at 60 prosent av driftsenhetene som gikk ut i omstilling er tatt opp igjen etter at omstillingsperiode var over. Den direkte reduksjonen i reintallet av omstillingsprogrammet var 15.000 dyr, eller om lag halvparten av det som var antydet behov på forhånd. Mange av de som har tatt driftsenheten tilbake har i praksis ikke startet opp med aktiv drift ennå, og dette øker usikkerheten i forhold til de langsiktige effektene på reintallet. Kautokeino hadde allerede tidlig på 1990-tallet en meget høy arbeidsledighet. Særlig der har det vært vanskelig å inkludere de tidligere «omstillerne» i arbeidslivet, og over halvparten er utenfor arbeidsmarkedet. Omstillerne som har lyktes best er yngre som har tatt utdanning, særlig kvinner. De som har hatt det vanskeligst er voksne menn med begrensede erfaringer fra annet arbeid enn reindriften.

Over halvparten av næringsutviklingsmidlene gikk til kommunene (hovedsakelig til kommunale næringsfond). Dette viser en profil der de minste prosjektene hadde høyest prioritet. Servicenæringer og håndverk 28 mottok 2/3 av den bedriftsrettede støtten. I hovedsak er dette bedrifter basert på nærmarkedet. Kommunene rapporterte om 470 nye arbeidsplasser i perioden 1994-2001 på bakgrunn i støtte fra næringsfondene. Måten ordningen var utformet på gir grunn til å tro at lokale personer med etablererideer fikk prøvd disse ut slik at det lokale potensialet for nye virksomheter i alle fall på kort sikt er tatt ut. Videre næringssatsing bør ha annen innretning. De øvrige midlene til næringsutvikling ble forvaltet av fylkeskommunen/SND og Sametinget. Næringslivet i Indre Finnmark er svakt, lite differensiert og robust og er i stor grad basert på lokale markeder. En strategi der en i så stor grad baserte seg på utvikling av lokalbasert kompetanse og ressurser vil dermed være sårbar.

Samefolkets fond

Det ble i 2000 bevilget 75 mill. kroner til et «Samefolkets fond», og opprettelsen av fondet er ment som en kollektiv erstatning for de skadene og den uretten fornorskningspolitikken har påført det samiske folk.

Statlige overføringer til forvaltningsområdet

Med bakgrunn i Ørbeck (2002) sine data har Eikeland (2003) analysert hvordan ulike poster på statsbudsjettet for år 2000 fordeler seg geografisk i Finnmark og Nord-Troms. Han viser at også de norske overføringene treffer de seks kommunene i det samiske forvaltningsområdet. Overføringene til husholdningene i de samiske kommunene ligger på gjennomsnittet i tiltakssonen. Når en korrigerer for forsvarets virksomhet i Porsanger ligger også posten «statslønn» på gjennomsnittet for denne regionen. Kommunene ligger noe over, mens overføringene til fylkeskommunen er lavere enn gjennomsnittet. Eikeland viser hvor pengene til distriktspolitikk tar veien, og når det gjelder den distriktspolitikken som er forankret i bedriftene kommer de samiske kommunene dårligere ut enn gjennomsnittet for Finnmark og Nord-Troms, det gjelder særlig den selektive bedriftsstøtten. Eikeland har kommunefordelt deler av bevilgningen til samiske formål hvor han har tatt med midler til tospråklighet, særskilt støtte til samiske barnehager, støtte til næringsformål fra Samisk utviklingsfond og til utøvere av næringskombinasjoner og reindriftsavtalen. Hovedfunnet etter at også disse midlene er fordelt er at støtten til bedriftene når gjennomsnittet for regionen. Hovedforklaringen er at reindriftsavtalen inngår i dette, samt at driftsstøtten til næringskombinasjoner i større grad når fram til disse kommunene. Eikeland (2003) argumenterer for at begge disse støtteformene har ei sterkere forankring i husholdet enn i bedrifter. I samiske områder har husholdet fortsatt en nøkkelrolle i den økonomiske utviklingen (Eikeland og Gaski 2001). Tallene for budsjettet i 2000 viser at de bedriftsrettede ordningene innenfor distriktspolitikken ikke helt treffer bedrifter innenfor det samiske forvaltningsområdet. Støtten via samepolitikken kompenserer noe, men medfører ikke at bedriftene innen forvaltningsområdet i samme grad som de øvrige bedriftene i Nord-Troms og Finnmark oppnår selektiv bedriftsstøtte. Imidlertid mottar disse bedriftene mer enn gjennomsnittet for hele regionen i generell støtte.

Finnmarksloven

I april 2003 la Regjeringen fram Finnmarksloven (Ot.prp. nr. 53 (2002-2003)), etter mer enn 20 års utredningsarbeid. Loven regulerer rettsforhold og forvaltning av grunn og naturressurser i Finnmark. Bakgrunnen for loven var at samene som urfolk skulle få økt innflytelse slik at folkerettslige forpliktelser skulle følges opp. Forslaget møtte motstand fra Sametinget på flere punkt, bla om de folkerettslige sidene er ivaretatt, rettigheter til fiske og bruk av kystnære farvann, innflytelse ved inngrep og endret bruk av areal m.m. FNs rasediskrimineringskomité har uttrykt bekymring for om lovforslaget vil innskrenke det samiske folks kontroll og myndighet over land og vann og har bedt Norge om å komme fram til enighet med det samiske folk om rettighetene. Fylkesutvalget i Finnmark støttet i hovedsak regjeringens forslag til Finnmarkslov, men hadde noen forslag til endringer. Uavhengige juridiske eksperter har vurdert det framlagte forslaget til Finnmarksloven og er kommet fram til at det ikke er i tråd med de folkerettslige forpliktelsene Norge har tatt på seg (Graver og Ulfstein 2003). Stortinget skal behandle lovforslaget videre.

Institusjonsbygging

Sametingsbygget, hvor halvparten av Sametingets administrasjonen er og hvor Sametinget har sine plenumssamlinger, ligger i Karasjok. Den øvrige administrasjonen er desentralisert til Kautokeino, Nesseby og Drag (Tysfjord). I tillegg er det et distriktskontor for sørsamisk område i Snåsa samt et distriktskontor for Troms i Tromsø. Andre viktige samiske institusjoner er Árran lulesamiske senter på Drag, Saemien Sijte, et sørsamisk museum og kulturhus på Snåsa, Sijti Jarnge, samisk kultursenter i Hattfjelldal, Ája Samisk Senter i Kåfjord og Østsamisk museum i Neiden er under planlegging. I tillegg til disse institusjonene er det andre sentrale samiske institusjoner bl.a. Samisk høgskole, Nordisk samisk institutt og Beaivvás Sámi Teáhter i Kautokeino, NrK Sámeradioen med hovedkontor i Karasjok, samisk museum i Nesseby m.fl. En effekt av denne samiske institusjonsbyggingen er at arbeidsmarkedet er betydelig utvidet. Dette kommer særlig personer med høyere utdanning til gode. For eksempel er dette tydelig i Indre Finnmark, mange av disse institusjonene gir nye karriereveier særlig for kvinner med høyere utdanning (Angell og Lie 2002). Trolig vil de samiske sentrene som er etablert i andre områder (Kåfjord, Drag, Hattfjelldal, Snåsa) ha tilsvarende virkning.

6.19.3 Utvalgets vurderinger

Samepolitikken har ingen distriktspolitisk begrunnelse, men er begrunnet ut fra at sektorpolitikkene ikke i stor nok grad når fram til samer og/eller samiske områder, nasjonalstatens særskilte forpliktelser overfor samene som urfolk og politikk som skal kompensere for historiske feilgrep. De geografiske inndelingene som brukes for å nå den samiske befolkningen viser at dette i stor grad er periferiområder. Gjennom samepolitikken kanaliseres betydelige midler til disse områdene, med klare distriktspolitiske effekter.

Samtidig vil distriktspolitikken ha betydning for de rammebetingelser samepolitikken skal virke i. Den samiske institusjonsbyggingen har gitt nye karriereveier i områder som er norsk periferi, men som er samisk «hovedstadsområde'. Gjennom (partnerskaps-)avtaler med fylkeskommuner kan Sametinget få innflytelse i regionalpolitikken disse fører.

Styrket fokus på samepolitikk kan ha ulike geografiske virkninger, med både hemmende og fremmende vekstfaktorer. Det ene ytterpunktet er at personer og bedrifter vil være tilbakeholdende med å bosette seg eller etablere virksomhet fordi de ikke ønsker å knytte seg for sterkt opp mot det samiske. Det andre ytterpunktet er at fokus på samepolitikk virker tiltrekkende for aktivitet, bedrifter og personer. Dette kan gjelde samer fra området som i større grad blir boende, slik som i Indre Finnmark, tilflytting av samer fra andre områder eller andre personer og bedrifter som er opptatt av urfolk, deres levevei og næringsutøvelse.

Nasjonale myndigheter har store muligheter til å styre samepolitikken. Oppbyggingen av Sametinget har vært sentralt. Urfolkspolitikk reguleres av internasjonale regelverk som norske myndigheter avgjør om de vil ratifisere eller ikke. I forbindelse med diskusjonene om «samisk selvbestemmelse» ønsker samene at norske myndigheter i større grad skal overlate beslutninger til samiske organ. En slik utvikling vil styrke Sametingets styringsmuligheter, men vil svekke styrbarhet fra norske sentrale myndigheters side selv. Økt delegering kan vitalisere samepolitikken ytterligere. Ettersom samepolitikken i så stor grad kommer distriktsområder til gode, kan det bidra til viktige løft for disse områdene, og gi god distriktspolitisk effekt.