1 Innledning

1.1 Oppnevning og sammensetning

Ved kongelig resolusjon 16. november 2007 ble et utvalg (Skift/turnusutvalget 2007/2008) oppnevnt for å utrede spørsmålet om likestilling av arbeidstiden for arbeidstakere som arbeider skift og turnus, samt kartlegge sammenhengen mellom deltid/småbrøksstillinger, ufrivillig deltid, organiseringen av arbeidstiden og likestilling av arbeid­s­tiden for skift og turnus.

Utvalget fikk følgende sammensetning:

• Steinar Holden, professor i økonomi ved Universitetet i Oslo, leder

• Bente Abrahamsen, sosiolog og seniorforsker ved Høgskolen i Oslo

• Jan Erik Askildsen, professor i økonomi ved Universitetet i Bergen

• Anne Marie Berg, sosiolog og professor ved Høgskolen i Lillehammer

• Hilde Rolandsen, siviløkonom og verksdirektør ved Elkem Salten

• Toril Solbu, sykepleier og leder ved Arbeidsgiverseksjonen ved Nordlandssykehuset

• Torgeir Aarvaag Stokke, sosiolog og forskningsleder ved Fafo

1.2 Mandat

I omtalen av mandatet for utvalget heter det:

«I de senere år har det både ut fra et likestillings-, arbeidsmiljø- og sysselsettingsperspektiv vært rettet oppmerksomhet mot visse sider av arbeidsorganiseringen særlig innenfor helse- og omsorgssektoren.

Bruken av deltid og spørsmålet om likestilling av skift- og turnusarbeid har vært gjenstand for ulike utredninger. På den ene siden er det fokusert på helse- og omsorgssektorens utstrakte bruk av deltidsarbeid og «småbrøkstillinger». For mange som har redusert stillingsbrøk er det en ønsket tilpasning, og gode muligheter for å arbeide deltid bidrar til å øke deltakelsen i arbeidslivet. Arbeidstakersiden har imidlertid påpekt at bruken av deltid både er et inntektssikringsproblem for den enkelte og et ressursproblem for samfunnet ved at mange deltidsansatte er «undersysselsatt», og at en betydelig arbeidskraftreserve derved ikke benyttes. Fra arbeidsgiverhold har det vært hevdet at bruk av deltid, ofte med lave stillingsbrøker, har vært nødvendig for å få turnuser til å «gå opp».

På den andre siden har det vært hevdet at mange ikke orker å arbeide fulltid fordi arbeidet eller arbeidstidsordningene som praktiseres er for belastende. Et særlig spørsmål i denne sammenheng har vært i hvilken grad turnusarbeid i helsesektoren skal gi samme rett til forkortet arbeidstid som helkontinuerlig skiftarbeid i industrien. Blant annet har Norsk Sykepleierforbund i mange år hevdet at arbeidsmiljølovens regler på dette punkt innebærer en urettferdig forskjellsbehandling av kvinner, fordi det stort sett er kvinner som arbeider i helsevesenet og menn i tradisjonelt industriarbeid. Selv om fokuset i saken tradisjonelt har vært på helsesektoren, vil imidlertid eventuelle endringer i regelverket knyttet til turnusarbeid også ha virkninger i andre sektorer.

Spørsmålet om å likestille turnusarbeid med skiftarbeid ble senest vurdert av Arbeidslivslovutvalget i NOU 2004: 5 og i den påfølgende Ot.prp. nr. 49 (2004-2005) om ny arbeidsmiljølov. I Arbeidslivslovutvalget var det dissens om spørsmålet, og utvalgsflertallet gikk ikke inn for å endre loven. I lovproposisjonen fremholdt departementet at det ikke er riktig å hevde at arbeidsmiljøloven forskjellsbehandler, da loven faktisk likestiller turnusarbeid med skiftarbeid, forutsatt at turnusarbeidet er «sammenlignbart». Det er i denne sammenheng belastningen ved selve arbeidstidsordningen som er relevant, ikke hvor tungt arbeidet i seg selv er. Det ble i proposisjonen vist til at turnusordninger har varierende grad av «ulempevakter» (ettermiddags-, natt- og helgevakter), men dersom turnusordningen faktisk er like belastende som skiftordningene, sikrer loven samme arbeidstid for turnusarbeidere som for skiftarbeidere.

Departementet foreslo på denne bakgrunn ingen lovendringer, men det ble i proposisjonen presisert og forsterket at også andre faktorer enn antallet timer kvelds-, natt- og søndagsarbeid skal telle med når det vurderes om en turnusordning er like belastende som en skiftordning. Blant annet ble det pekt på hvor hyppige skiftene er, og at timer som formelt ikke er nattarbeid etter arbeidsmiljøloven, men som er del av nattskiftet også skal regnes med.

Da Kommunalkomiteen behandlet Ot.prp. nr. 49, bemerket flertallet at det kunne være grunn til å gå igjennom hva som skal betegnes som like belastende, og at partene burde sette seg ned for å finne en løsning og en omforent definisjon. Flertallet ba regjeringen ta initiativ til et slikt arbeid. På denne bakgrunn ble det høsten 2005 opprettet en arbeidsgruppe med representanter fra partene i arbeidslivet, ledet av Høyesterettsdommer Ingse Stabel. Arbeidsgruppen avsluttet sitt arbeid høsten 2006 uten å ha lykkes med å komme frem til en omforent løsning.

I NOU 2004: 29 foretok Deltidsutvalget en gjennomgang av ulike problemstillinger knyttet til omfanget av deltid. Utvalget anbefalte forsøk som setter fokus på alternative former for arbeidstidsplanlegging, bemanning og kompetansesammensetning som kan bidra til å redusere ufrivillig deltid, og hvilken betydning dette har for arbeidsmiljøet, tjenestekvalitet og effektiv jobbutførelse. Utvalget lyktes imidlertid ikke i å komme frem til enighet om konkrete forslag til tiltak for å redusere ufrivillig deltid. I den nye arbeidsmiljøloven ble det imidlertid, etter forslag fra et mindretall i Arbeidslivslovutvalget, lovfestet en fortrinnsrett for deltidsansatte til å utvide sin stillingsandel fremfor at det foretas nyansettelser i virksomheten.

Skift/turnusproblematikken har ikke vært utredet i sammenheng med bruken og omfanget av deltid. Dette til tross for at omfanget av deltid har vist seg å være utbredt innenfor helse- og omsorgssektoren i tilknytning til bruk av turnusordninger. Regjeringen mener det er behov for å se disse ulike forhold i en større sammenheng for på denne måten å sikre at myndighetenes rammebetingelser er mest mulig hensiktsmessige og for å finne frem til praktiske løsninger knyttet til arbeidstidsorganiseringen innenfor bransjer der deltid er utbredt i kombinasjon med turnus.

Tidligere har disse enkeltspørsmålene vært drøftet og forsøkt løst i partssammensatte utvalg, uten at dette har ført fram. Regjeringen mener på denne bakgrunn at det bør opprettes et ekspertutvalg som settes sammen av forskere og personer med konkret erfaring fra arbeidstidsorganisering. Partenes interesser skal ivaretas gjennom at de store organisasjonene inviteres til å delta i en referansegruppe som skal følge arbeidet.»

Utvalget fikk følgende mandat:

«Utvalget skal kartlegge og gi en beskrivelse av omfanget og praktisering av turnusarbeid i ulike næringer, herunder hvilke arbeidstidsordninger som nyttes, samt kartlegge sammenhengen mellom deltid/småbrøksstillinger/uønsket deltid og skift/turnusordninger.

Utvalget skal se særlig på hvorvidt skift- og turnusordningene begrunner bruk av deltid. Utvalget skal undersøke hvorvidt de ansatte arbeider deltid fordi disse arbeidstidsordningene er belastende, og i så fall vurdere hvilke endringer i arbeidstidsorganiseringen som er nødvendige for å få flere til å øke sin stillingsandel.

Utvalget skal videre undersøke om skift- og turnusordningene kan planlegges/organiseres på en annen måte som reduserer bruken av uønsket deltid. Utvalget skal også se på om det er spesielle forhold som gjør det nødvendig, eller lønnsomt, for arbeidsgivere å ansette turnusarbeidere i deltidsstillinger framfor heltidsstillinger.

Utvalget skal også vurdere hvilken betydning arbeidstidsorganiseringen har i forhold til arbeidsmiljøet.

Med utgangspunkt i ovennevnte kartlegging, skal utvalget vurdere hvorvidt dagens regulering av skift/turnusarbeid i arbeidsmiljøloven § 10-4 er hensiktsmessig. Utvalget skal i denne sammenheng vurdere effekten av de presiseringer som ble gitt i Ot.prp. nr. 49 (2004-2005) og som åpnet opp for at også andre faktorer enn antallet timer kvelds-, natt- og søndagsarbeid kunne være relevante ved vurderingen av om en turnusordning er sammenlignbar med en skiftordning. Disse faktorene er bl a hyppigheten av skifte mellom ulike vaktordninger og antallet ulempevakter i tillegg til antall natt- og søndagstimer.

Departementet vil til utvalgets bruk sørge for en kartlegging og oppsummering av erfaringen med fortrinnsrettbestemmelsen for deltidsansatte i arbeidsmiljøloven § 14-3. En slik oppsummering vil foreligge tidlig i 2008.

Utvalget skal foreslå lovendringer eller andre tiltak som vurderes å være hensiktsmessige i lys av den kunnskap og de erfaringer utvalget gjør. Konsekvensene av de tiltak som foreslås skal utredes, blant annet når det gjelder arbeidsmiljø, likestilling og arbeidskraftsbehov, og mulige ringvirkninger til andre sektorer. Både budsjettmessige- og samfunnsøkonomiske konsekvenser skal vurderes for alle berørte sektorer.

Ekspertutvalget forutsettes å kjøpe utredninger /forskning i den grad de selv ikke har kompetanse eller mulighet til å foreta den nødvendige innhenting av kunnskap.

Utvalget skal avlevere sin utredning innen 1. oktober 2008».

1.3 Utvalgets arbeid

Utvalget har hatt 10 møter hvorav de fleste over to dager.

Utvalget har gjennomført enkelte eksterne prosjekter og utredninger. Rapportene ligger som utrykte vedlegg, og gjøres tilgjengelig på Arbeids- og inkluderingsdepartementets nettside. De uttrykte vedleggene er i denne utredningen betegnet som vedlegg 1 til 4.

Statistisk sentralbyrå har gjennomført to prosjekter for utvalget. I det ene, gjennomført av Elisabeth Rønning og Tonje Køber, ble data fra Levekårsundersøkelsen og Arbeidskraftundersøkelsen benyttet til å belyse problemstillingene utvalget skal vurdere (Vedlegg 1). I det andre gjennomført av Roger Bjørnstad og Inger Holm, ble MODAGmodellen benyttet for å beregne konsekvenser av noen alternative forslag der forskjellige antall arbeidstakere får redusert ukentlig arbeidstid som følge av forslagene (Vedlegg 4).

Rokkansenteret, ved forsker dr. polit. Rune Ervik gjennomførte prosjektet: «Oppdrag for utvalg som utreder spørsmålet om likestilling og arbeidstiden for arbeidstakere som arbeider skift og turnus». Målet med prosjektet var å kartlegge bruk, omfang og konsekvenser av skift- og turnusordninger i en del utvalgte bedrifter gjennom telefoniske og elektroniske henvendelser til personalleder, og/eller annen relevant leder, i de utvalgte bedrifter (Feltundersøkelsen, Vedlegg 2).

Arbeidsforskningsinstituttet (AFI) ved Nina Amble har gjennomført en kunnskapsoppsummering av tilgjengelige forsøk og erfaringer med arbeidstidsordninger/arbeidsorganisering som reduserer bruken av uønsket deltid i turnus (Vedlegg 3).

Tore Tynes og Tom Sterud ved Nasjonal overvåking av arbeidsmiljø og helse ved Statens Arbeidsmiljøinstitutt har bidratt med innspill og tekst til punkt 4.3 om skift/turnus og helse og punkt 4.4 om skift/turnus og sykefravær.

Utvalget har hatt en referansegruppe bestående av representanter fra partene i arbeidslivet, som har bistått med kommentarer og innspill etter behov. Referansegruppen har hatt følgende medlemmer:

• Mette Persson, HSH

• Bente Stenberg-Nilsen, KS 

• Nina Sverdrup Svendsen, Akademikerne 

• Trine Lise Sundnes, LO

• Olav Magnussen, NHO

• Torhild S. Johannessen, YS – Delta (tidl. KFO)

• Kirsten Nesgård, Unio

• Jon Olav Bjergene, Unio

• Sverre Harvei, Spekter

• Anne Turid Wikdahl, Spekter

• Bård Westbye, Staten som arbeidsgiver (Fornyings- og administrasjonsdepartementet)

Utvalget har bedt om og mottatt en rekke skriftlige henvendelse fra ulike organisasjoner. Dette gjelder spesielt organisasjonene representert i referansegruppen. Disse er i enkelte tilfeller behandlet separat, og ellers tatt med som bakgrunnsmateriale for utvalgets innstilling.

Utvalgets sekretariat har i hovedsak vært lagt til Arbeids- og inkluderingsdepartementet, med Torkel Sandgren som sekretariatleder, Elisabeth Hymne (frem til 1. mai 2008), Anita Hegg (fra 1. mai 2008) og Tormod Belgum. I tillegg har sekretariatet bestått av Gerd Vandeskog, Helse- og omsorgsdepartementet, Jorun Hjertø, Barne- og likestillingsdepartementet og Morten Petter Johansen, Finansdepartementet.

1.4 Sammendrag

Kapittel 2 Bakgrunn og gjeldende rett

Kapittel 2 gir en oversikt over bakgrunn og gjeldende rett for de relevante bestemmelsene i arbeidsmiljøloven. Det redegjøres for forholdet mellom arbeidsmiljøloven, arbeidstidsdirektivet og tariffavtaler. Videre beskriver kapitlet reguleringen av skift- og turnusarbeid i enkelte tariffavtaler. Det er også en omtale av tariffavtalenes kompensasjon for ubekvem arbeidstid, samt en kort oversikt over regelverket for skift- og turnusarbeid i de nordiske land.

Spørsmålet om arbeidstiden for skift- og turnusarbeid, og likestilling av arbeidstiden for arbeidstakere som går i turnus med helkontinuerlig skiftarbeid, har vært diskutert i lang tid. På begynnelsen av 1990-tallet startet et arbeid med full revisjon av arbeidsmiljøloven. Spørsmålet om likestilling av arbeidstiden for arbeidstakere som går i turnus med helkontinuerlig skiftarbeid ble blant annet tatt opp i Stortinget flere ganger. Det ble hevdet at arbeidsmiljølovens bestemmelser knyttet til skift- og turnusarbeid innebar en urettferdig forskjellsbehandling av kvinner, fordi det stort sett er kvinner som arbeider i helsevesenet og menn tradisjonelt i industriarbeid. I 1996 uttalte Likestillingsombudet at reguleringen «innebærer en indirekte forskjellsbehandling av kvinner og menn … og derfor ansees å være i strid med likestillingsloven».

Spørsmålet ble senest vurdert av Arbeidslivslovutvalget (NOU 2004:5) og i den påfølgende Ot.prp. nr. 49 (2004-2005) om ny arbeidsmiljølov. I Arbeidslivslovutvalget var det dissens om spørsmålet, og flertallet gikk ikke inn for å endre loven. I lovproposisjonen fremholdt departementet at det ikke er riktig å hevde at arbeidsmiljøloven forskjellsbehandler, da loven faktisk likestiller turnusarbeid med skiftarbeid, forutsatt at turnusarbeidet er «sammenlignbart». Det er i denne sammenheng belastningen ved selve arbeidstidsordningen som er relevant, ikke hvor tungt arbeidet i seg selv er. Departementet foreslo på denne bakgrunn ingen lovendringer.

Da Kommunalkomiteen behandlet Ot. prp. nr. 49 (2004-2005), ba flertallet regjeringen ta initiativ til et arbeid slik at partene kunne finne en løsning og omforent definisjon av hva som skal betegnes som like belastende. På denne bakgrunn ble det høsten 2005 opprettet en arbeidsgruppe med representanter fra partene i arbeidslivet, ledet av Høyesterettsdommer Ingse Stabel. Arbeidsgruppen avsluttet sitt arbeid høsten 2006 uten å ha lykkes med å komme frem til en omforent løsning.

Arbeidstakerorganisasjonene med Unio/Norsk Sykepleierforbund i spissen, krevde deretter at regjeringen skulle fremme forslag til lovendring. Arbeidstakerorganisasjonene fremmet en alternativ forståelse eller definisjon for hva som skal til for at en turnusordning skal gi rett til redusert arbeidstid tilsvarende helkontinuerlig skift. Forslaget lyder som følger:

«3-delt turnus, som vil gi rett til 33.6 t/uke, er arbeid hvor vaktene skifter mellom dag, kveld og natt, og innebærer arbeid minst hver 3. søndag. Summen av kveld, natt og søndag skal utgjøre minst 1/3 av antall vakter.»

Organisasjonene har utarbeidet en forklaring på hva forslaget innebærer:

«Dette er en arbeidstidsordning hvor driften/produksjonen går sammenhengende døgnet rundt, hele uken, uten avbrudd. De helsemessige arbeidsbelastningene ved at arbeidstakerne må skifte døgnrytme og ofte har kort daglig arbeidsfri gjør at ordningen er sammenlignbar med helkontinuerlig skiftarbeid. Turnusordningen er tredelt. Med det menes det at ordningen for den enkelte inneholder både dag-, ettermiddag/kvelds- og nattevakter. Arbeidstakeren jobber på søndager, minimum 3. hver søndag.

Ettermiddags-/kveldsvakter innebærer arbeidstid etter kl. 17.00, hvorav minst halvparten av ettermiddags-/kveldsvaktens lengde må ligge etter kl.17.00. Nattevaktenes arbeidstid må som et minimum inneholde tiden fra kl. 24.00 til 06.00.»

Som svar på dette oppnevnte regjeringen i statsråd 16. november 2007 Skift/turnusutvalget.

Arbeidsmiljøloven § 10-4 regulerer lengden på den alminnelige arbeidstiden. Den alminnelige arbeidstiden for arbeid på vanlig dagtid skal i utgangspunktet ikke overstige 9 timer i løpet av 24 timer og 40 timer i løpet av sju dager. Den ukentlige arbeidstiden for døgnkontinuerlig- og helkontinuerlig skiftarbeid er på henholdsvis 38 timer og 36 timer i løpet av sju dager. Loven fastsetter at også sammenlignbart turnusarbeid skal ha samme ukentlig arbeidstid som henholdsvis døgnkontinuerlig- og helkontinuerlig skiftarbeid.

Ved avgjørelsen av om en turnusordning er sammenlignbar skal det avgjørende være om turnusen etter en helhetsvurdering påfører arbeidstakerne de samme, eller tilnærmet de samme, ulemper som døgnkontinuerlig- eller helkontinuerlig skiftarbeid.

I følge Ot.prp. nr. 41 (1975-1976) vil en turnusordning anses som sammenlignbar med døgnkontinuerlig skiftarbeid når arbeidet drives mer enn fem timer hver natt, selv om det antall timer den enkelte arbeidstaker arbeider om natten vil ligge under det som er tilfellet om virksomheten ble drevet døgnet rundt. I tillegg til det tidsmessige omfanget av nattarbeidet er det i praksis også blitt lagt vekt på organiseringen av den konkrete skiftordningen slik som hyppige endringer i skift (fra morgen- til ettermiddags- til nattskift) mv.

Ved avgjørelsen av om en turnusordning er sammenlignbar med helkontinuerlig skiftarbeid, har det tradisjonelt blitt lagt avgjørende vekt på om turnusordningen innebærer like mye ubekvem arbeidstid (natt- og søndagsarbeid) som en helkontinuerlig skiftordning. Arbeidstilsynet har i sin praksis lagt til grunn at det i utgangspunktet (andre momenter kommer også inn i vurderingen) kreves 539 timer nattarbeid og 231 timer søndagsarbeid pr. år for å regne tredelt turnus som sammenlignbart med helkontinuerlig skiftarbeid. Timegrensene er hentet fra arbeidstidsbilaget til LO og NHOs overenskomster (1986). I Ot.prp. nr. 49 (2004-2005) gir departementet anvisning på at det konkrete antall ulempetimer ikke alene er avgjørende for vurderingen av hva som er sammenlignbart. Også hyppigheten av skift mellom ulike vakter og antall ulempevakter som inngår i en turnus uavhengig av hvor mange timer disse utgjør, skal være momenter i vurderingen. Departementet har i tillegg påpekt at det skal tas hensyn til at turnusordninger ofte har andre rytmer enn skiftordninger, slik at hele nattevakten skal regnes med selv om deler av den ikke faller innenfor lovens definisjon av nattarbeid.

Mange av arbeidsmiljølovens bestemmelser, særlig arbeidstidsreglene, kan fravikes ved tariffavtaler på forskjellige nivåer. Den ukentlige arbeidstiden for døgnkontinuerlig skiftarbeid og sammenlignbart turnusarbeid er fastsatt til 35,5 timer ved tariffavtale, mens helkontinuerlig skiftarbeid og sammenlignbart turnusarbeid har 33,6 timer ved tariffavtale. I statlig sektor er arbeidstidsreduksjonen for skift- og turnusarbeid gjennomført på en særegen måte, ved at en time nattarbeid teller en time og 15 minutter, mens en time helgearbeid teller en time og 10 minutter.

Kapittel 3 Omfang av skift- og turnusarbeid i arbeidslivet

Kapittel 3 gir en oversikt over omfang og fordeling av sysselsatte etter arbeidstidsordninger, med vekt på skift- og turnusarbeid. Kapitlet bygger på SSBs rapport basert på Arbeidskraftundersøkelsen (AKU) og Levekårsundersøkelsen (LKU), som er utarbeidet for utvalget. Her presenteres omfanget av skift- og turnusordninger i arbeidslivet, samt fordelingen av deltid og heltid blant skift- og turnusarbeidere, og omfanget av uønsket deltid. Noen resultater fra Rokkansenterets undersøkelse blant utvalgte bedrifter om bruk, omfang og konsekvenser av skift- og turnusordninger blir også omtalt. Videre oppsummeres partenes anslag på hvor mange som vil bli berørt av en eventuell reduksjon i arbeidstiden for tredelt turnusarbeid ned til nivået for helkontinuerlig skiftarbeid.

Ifølge AKU arbeider om lag 1/3 av alle ansatte utenom ordinær arbeidstid i sin hovedjobb. Mesteparten av disse, vel 20 prosent av alle ansatte totalt sett, jobber skift- og turnusordninger. Ifølge LKU arbeider om lag 10 prosent av alle ansatte turnus og 8 prosent arbeider skift. Turnusarbeid er mest vanlig blant kvinner, og i 2006 var om lag ¾ av alle med turnusarbeid kvinner. Derimot var om lag 70 prosent av alle skiftarbeidere menn.

Omfanget av skift- og turnusarbeid er ujevnt fordelt på de ulike næringene. Helse- og sosialtjenesteyting er den næringen med høyest andel turnusarbeid, mens industri, transport og kommunikasjon og hotell og restaurant har forholdsvis høy andel som arbeider skift. Både blant skift- og turnusarbeidere er det mest vanlig med todelte ordninger, dvs. med arbeid dag og kveld. Sykepleiere, omsorgsarbeidere, hjelpepleiere og prosessoperatører er de yrkesgruppene med størst omfang av skift- og turnusarbeid.

Kapittel 4 Skift og turnus – arbeidsmiljø, helse og sosiale/velferdsforhold

Kapittel 4 gir en beskrivelse av sammenhengen mellom skift- og turnusarbeid og arbeidsmiljø, helse-, sosial- og velferdsforhold. Med utgangspunkt i SSBs Levekårsundersøkelse redegjøres for utvalgte arbeidsmiljøfaktorer for skift- og turnusarbeidere. Sammenhengen mellom skift- og turnusarbeid og helse beskrives, basert på en tekst fra Stami. Kapitlet omtaler omfanget av sykefravær hos skift- og turnusarbeidere, samt sosiale konsekvenser av skift- og turnusarbeid. Partene i arbeidslivets vurderinger av forholdet mellom skift/turnus og helse, arbeidsmiljø og velferd blir oppsummert.

I følge LKU kommer skiftarbeidere i industrien dårligere ut på de fysiske og ergonomiske arbeidsmiljøfaktorene enn andre ansatte i industrien. De er jevnt over utsatt for flere arbeidsmiljøproblemer enn ansatte med andre arbeidstidsordninger innen samme næring. Også ansatte som jobber turnus i helse- og sosialsektoren har på noen områder dårligere fysiske og ergonomiske arbeidsmiljøforhold enn andre ansatte i helse- og sosialsektoren. Ansatte med turnusarbeid møter oftere høye jobbkrav og mindre grad av kontroll enn andre ansatte. Dette gjelder også dersom vi sammenligner turnusansatte og andre ansatte innen helse- og sosialsektoren. Flere skift- og turnusarbeidere enn andre ansatte opplever dårlige forhold mellom ansatte og ledelse og mellom ansatte. Spesielt de kvinnelige ansatte i turnus er i mye større grad enn andre ansatte utsatt for vold eller trusler om vold.

Litteraturgjennomgangen underbygger påstandene om at skift- og turnusarbeid mest sannsynlig utgjør en helserisiko. Det er nattarbeid, særlig nattarbeid som inngår i en roterende skiftordning, som utgjør den største helserisikoen, og den negative effekten synes å øke over tid. Med bakgrunn i at publiserte studier i liten grad har analysert helseutfall av ulike skift- og turnusordninger, er det vanskelig å vurdere graden av helseeffekter i hel- og døgnkontinuerlig skiftarbeid opp mot graden av helseeffekter i turnusarbeid.

Den mest utbredte negative konsekvens av skift- og turnusarbeid er forstyrrelser i døgnrytmen og forstyrret søvn. Dette kan igjen føre til mer alvorlige konsekvenser som ulykker og sykelighet. Det kan være en direkte, men moderat sammenheng mellom skiftarbeid og hjerte/karsykdom. Det er også en viss støtte for at kvinner som jobber regelmessig natt har forhøyet risiko for senabort, redusert fruktbarhet, og lav fødselsvekt. Flere studier har dokumentert en sannsynlig økt risiko for brystkreft blant kvinner som har vært eksponert for nattarbeid over lang tid.

Skift-, turnus- og nattarbeid viser en sammenheng med høyere forekomst av selvrapportert arbeidsrelatert sykefravær - og annet sykefravær. Det er små forskjeller i selvrapportert sykefravær mellom de ulike typer skift- og turnusordninger. Kvinner rapporterer høyere forekomst av begge typer sykefravær, og dette synes å være uavhengig av type arbeidstidsordning.

Skiftarbeid og turnus har uheldige sosiale konsekvenser for balansen mellom arbeid og familie, samlivsrelasjoner, samvær med egne barn og deltakelse i fritidsaktiviteter. Dette synes å være tilfelle for både kvinner og menn. Forskjeller mellom ulike skift- og turnusordninger tyder på at en arbeidsordning som kombinerer både dag- og nattarbeid er mest uheldig. Studiene gir imidlertid få eller ingen muligheter til å sammenligne tredelt turnus og helkontinuerlig skiftarbeid.

Kapittel 5 Deltidsarbeid og turnus

Kapittel 5 gir en oversikt over utbredelsen av deltid og uønsket deltid i Norge, knyttet til skift- og turnusarbeid. Det redegjøres kort for noen forklaringer på det store omfanget av deltidsarbeid i Norge, og for hvilken betydning skift- og turnusordninger har for omfanget av deltid. Kapitlet beskriver noen tiltak som kan bidra til å redusere det ufrivillige deltidsarbeidet. Kapitlet avsluttes med utvalgets vurderinger av sammenhengen mellom deltid og skift- og turnusarbeid, og hvordan skift- og turnusarbeid kan organiseres for å redusere omfanget av uønsket deltidsarbeid.

Deltid er mer vanlig i skift- og turnusarbeid enn i annet arbeid. 36 prosent av alle som arbeider skift- og turnusordning arbeider deltid, mot 27 prosent av andre arbeidstakere. Denne sammenhengen er klart sterkere for kvinner enn for menn. For menn har 9 prosent av skiftarbeiderne avtalt deltid og 16 prosent av turnusarbeiderne. For kvinner har 36 prosent av skiftarbeidere avtalt deltid og 51 prosent av turnusarbeiderne. Den lave deltidsandelen blant mannlige skift- og turnusarbeidere viser at skift- og turnus bare er en av flere faktorer som skyver i retning av deltid.

Det er flere grunner til at deltid er mer utbredt innen skift- og turnusarbeid. En grunn er at skift- og turnusarbeid vanligvis er godt egnet for deltid, fordi arbeidsoppgavene uansett må deles med andre arbeidstakere. Mange, særlig kvinner, ønsker å arbeide deltid slik at yrkesdeltakelsen lettere kan kombineres med familieliv og omsorgsforpliktelser. Dette kan være enklere å få aksept for i bransjer med mye skift og turnus. Det kan bidra både til at ansatte oftere benytter seg av muligheten til å arbeide deltid, og at personer som ønsker å arbeide deltid søker seg til disse yrkene.

Som drøftet i kapittel 4, er det solid belegg for at skift- og turnusarbeid i seg selv er belastende, spesielt der det er et stort innslag av nattarbeid i rotasjonen. Videre er enkelte negative faktorer i arbeidsmiljøet mer vanlig i bransjer med høyt innslag av skift og turnus. Disse faktorene bidrar også til det store omfanget av deltid.

Fra arbeidsgivers side kan det være behov for å ta topper i produksjonen med deltidsstillinger, samt et ønske om en arbeidskraftreserve ved sykefravær, permisjoner og lignende. Det kan i tillegg være behov for å fylle opp turnusplaner med mindre stillinger. Deltidsansatte kan også i noen tilfeller innebære lavere lønnskostnader enn heltidsansatte, fordi arbeidsgiver slipper store deler av utgiftene til overtid og får lavere utbetalinger til pensjonsordninger. På den annen side vil det å ha mange ansatte på deltid kunne medføre andre og økte utgifter for arbeidsgiverne, som for eksempel større kostnader til opplæring av de ansatte.

Utvalget vil ikke utelukke at mange arbeidsgivere ser fordelen av å ha deltidsansatte som en arbeidskraftreserve. Dette kan særlig være et moment i sektorer med betydelig sykefravær. Samtidig er dette etter utvalgets syn ikke en viktig forklaring på det store omfanget av deltid innen helse- og omsorgsektoren. Omfanget av deltid er trolig mer enn stort nok av andre årsaker, slik at det kan dekke eventuelt sykefravær eller andre midlertidige behov for å fylle turnusen. Behovet for en arbeidskraftsreserve kan riktig nok føre til at arbeidsgiverne i utgangspunktet ikke prioriterer å redusere deltidsprosenten. Imidlertid viser de mange tiltakene mot uønsket deltid som er utført innen ulike deler av helse- og omsorgssektoren, at når det blir oppmerksomhet om problemet, vil også arbeidsgiverne i denne sektoren gjøre en innsats for å redusere bruk av deltid. Da ser det ikke ut til at behovet for tilstrekkelig arbeidskraftreserve er noen hindring.

I følge AKU var det i 2. kvartal 2008 68 000 undersysselsatte deltidsansatte. Det er personer som har en deltidsstilling, men som har forsøkt å få lengre avtalt arbeidstid, og som kan starte med økt arbeidstid innen en måned. Dette utgjør 10 prosent av alle deltidsansatte og 2 ½ prosent av arbeidsstyrken. Undersysselsetting er mer utbredt blant skift- og turnusarbeidere, der 15 prosent av de deltidssysselsatte ble regnet som undersysselsatte i følge AKUs definisjon. Andre undersøkelser viser at andelen av de deltidsansatte som ønsker økt stillingsbrøk dersom muligheten byr seg, er større enn AKUs tall. Uønsket eller ufrivillig deltid er et viktig problem for dem som rammes, og det innebærer også en dårlig utnyttelse av arbeidskraften. Selv om mange av de undersysselsatte faktisk arbeider mer enn den avtalte arbeidstiden, arbeider de likevel mindre enn ønsket.

Etter utvalgets mening henger ufrivillig deltid i stor grad sammen med at det i mange virksomheter er vanskelig å kombinere bemanningsbehovene med fulle stillinger for alle som ønsker seg det. Innen helse- og omsorgssektoren er helgeproblematikken sentral. I denne sektoren er det stort behov for helgearbeid. Helgearbeid er imidlertid en sosial belastning, og det er vanlig at de ansatte jobber hver tredje helg eller sjeldnere. I enheter der bemanningsbehovet er omtrent like stort alle dagene i uken, må gjennomsnittlig stillingsstørrelse være under 50 prosent dersom de ansatte bare jobber hver tredje helg. I noen grad løses dette problemet ved at mange arbeidstakere frivillig ønsker deltidsstillinger. Der det ikke er nok frivillig deltid, blir resultatet at noen arbeidstakere får mindre stillingsbrøker enn de ønsker.

Det er blitt forsøkt mange ulike tiltak for å minske omfanget av uønsket deltid, og i kapitlet beskrives noen av disse. Mengden av tiltak viser i seg selv at problemet oppfattes som viktig, og at interessen for å gjøre noe er stor. Erfaringene med tiltakene er likevel blandet. Etter utvalgets mening er det en klar tendens til at de tiltak som lykkes er de som enten forskyver timetallet fra helg til hverdager, slik at en større del av arbeidsoppgavene utføres i ukedagene, eller der de ansatte har mer helgearbeid. Tiltak som ikke griper tak i helgeproblematikken, kan bare i begrenset grad bidra til redusert uønsket deltid.

Forskyvning av timetallet fra helgen til hverdagene kan skje ved at arbeidstakere med helgearbeid og små stillingsbrøker i tillegg kan jobbe resten av uken ved andre enheter som har mindre helgebelastning, såkalte kombinasjonsstillinger. Vikarpooler der ansatte får større stilling kan være et annet eksempel. Det synes som det er en skepsis blant mange arbeidstakere til en organisering der arbeidstakeren arbeider ved flere enheter. Det er imidlertid mange positive trekk ved en slik organisering, som mer variasjon i arbeidet og mindre slitasje. Det er derfor grunn til å tro at når slike ordninger blir virkeliggjort på en god måte, vil flere kunne tenke seg dem. Det krever imidlertid at virksomhetene legger forholdene til rette for en god arbeidssituasjon for den ansatte, for eksempel at den ansatte ikke blir presset av motstridende krav fra flere overordnede.

Forskyvning av timetallet fra helgen til hverdagene kan også skje ved at bemanningen på den enkelte avdelingen økes i uken, dvs. høyere grunnbemanning. Mange av tiltakene mot uønsket deltid innebærer dette. Økt bemanning innebærer i tillegg til redusert uønsket deltid, generelt bedre kvalitet på tjenestene. Det vil også gi mindre arbeidsbelastning for de ansatte, noe som kan bidra til mindre helseplager og mindre fravær. På den annen side innebærer økt bemanning også økte kostnader. Dersom en ikke øker de samlede bevilgninger til helse- og omsorgssektoren utover det en ellers ville gjort, vil de økte kostnadene medføre innstramninger i andre deler av sektoren.

Utvalget har også erfart at bemanningen på dagvakter på hverdagene i noen tilfeller kan være betydelig over det oppsatte bemanningsbehovet, blant annet som en følge av begrensningen på hvor ofte de ansatte arbeider helgevakt. Bemanningsbehovet er basert på det som regnes som en faglig forsvarlig minstestandard, og høyere bemanning på dagvakt på hverdagene gir bedre kvalitet på tjenesten.

Etter utvalgets mening er det begrenset hvor langt en bør gå i å forskyve bemanningen fra helgen til hverdagene. Bemanningen i helgen er som nevnt på et minimum, noe som i seg selv også er belastende for de ansatte. Dersom en skulle bruke mer ressurser på disse enhetene, ville det samlede tjenestetilbudet gjennom hele uken trolig bli bedre om en større del av den ekstra bemanningen ble fordelt på alle ukas timer, kanskje særlig i helgene. I så fall blir det imidlertid heller ingen økning i stillingsprosenten for de ansatte, fordi denne avhenger av hvor stor andel av timetallet som er i helgen.

Helgeproblemet kan også reduseres ved at de ansatte jobber mer i helgen, ved hyppigere eller lengre helgevakter. En del av tiltakene beskrevet i kapitlet innebærer hyppigere helgevakter, enten som såkalt 3-3 turnus, eller hyppigere helgevakter innen mer konvensjonelle turnusplaner. Utvalget viser til situasjonen i Finland, der arbeid annenhver helg er vanlig i helsesektoren, samtidig som deltidsandelen i denne sektoren er mye lavere enn i Norge. Hyppig helgearbeid er imidlertid en klar sosial belastning for mange av de ansatte, og dette må veies opp mot fordelene ved mer helgearbeid.

Det finnes også andre tiltak som kan ha gunstige virkninger. Et eksempel er bevegelig arbeidstid/forhandlingsturnus. Forsøkene tyder på at arbeidstakere som har en stor stilling eller heltid, i stor grad klarer å fordele vakter og tilpasse turnusplanen slik at alle får mer eller mindre ønsket arbeidstid.

Etter en samlet vurdering av ulike virkemidler for å få ned deltidsfrekvensen blant turnusarbeidere, mener utvalget at en ikke kan komme utenom en viss økning av helgefrekvensen i mange turnusplaner. Fordelingen av helgearbeidet bør gjøres jevnere. En del ansatte i hel, fast stilling arbeider få eller ingen helger, mens andre arbeider oftere i helger og med uønsket lav stillingsbrøk. I mange tilfeller vil det også være behov for at noen ansatte arbeider hyppigere enn hver tredje helg. Noe hyppigere helgearbeidet for de ansatte ville også gjøre det mulig å fordele bemanningene jevnere gjennom døgnet og gjennom uken, noe som trolig ville bedre det samlede tjenestetilbudet i helse- og omsorgssektoren.

Belastningen ved å arbeide helg oppleves trolig svært forskjellig blant ansatte. For noen vil det å ikke ha fri samtidig med familie eller venner oppleves som en stor ulempe. Andre kan se på helgen som egnet tidspunkt å arbeide på. Utvalgets forslag om å knytte arbeidstidsreduksjon til omfanget av helgearbeid (se kapittel 7), vil gjøre det økonomisk sett mer attraktivt å arbeide i helgene for arbeidstakere med tredelt turnus. Trolig vil dette føre til mer frivillig helgearbeid blant dem som synes dette er minst belastende. Dermed kan også økningen i helgearbeidet for andre bli mindre.

Kapittel 6 Fortrinnsrett for deltidsansatte

I kapittel 6 vurderer utvalget hvordan arbeidsmiljøloven § 14-3 om fortrinnsrett til utvidet stilling fungerer, basert på de innspill utvalget har fått eller har fremskaffet.

Utvalget viser til at flere av organisasjonene, både på arbeidstaker- og arbeidsgiversiden, fremholder at lovfesting av fortrinnsrett for deltidsansatte har bidratt til større bevissthet om bestemmelsen slik at bestemmelsen brukes i større grad nå enn da fortrinnsretten for deltidsansatte bare var nedfelt i tariffavtale. Utvalget legger også vekt på at Feltundersøkelsen viser at alle virksomhetene som var spurt, kjente til bestemmelsen, og at den i en rekke tilfeller hadde betydning i ansettelsessituasjoner.

Utvalget har merket seg at flere av arbeidsgiverorganisasjonene hevder at bestemmelsen om fortrinnsretten for deltidsansatte kan gjøre det vanskelig for virksomhetene å utarbeide arbeidsplaner. Dette fordi virksomhetene er avhengig av å ha deltidsstillinger for å få arbeidsplanen til å gå opp. Norsk Sykepleieforbund på sin side anfører at Tvisteløsningsnemnda har uttalt at problemer knyttet til turnusplanlegging, herunder helge- og høgtidsvakter, er en generell utfordring i helsevesenet som ikke kan frata den enkelte arbeidstaker fortrinnsrett etter arbeidsmiljøloven. Etter utvalgets mening må en her balansere de ulike hensynene mot hverandre. Lovens bestemmelse om at fortrinnsretten ikke gjelder dersom dette er til vesentlig ulempe for virksomheten, synes på denne bakgrunn rimelig.

Utvalgets vurdering er at fortrinnsretten for deltidsansatte har bidratt til økt stillingsprosent for mange deltidsansatte. Det er imidlertid mindre klart i hvilken grad dette har ført til mindre omfang av uønsket deltid samlet sett. Som utvalget drøfter i kapittel 5, skyldes uønsket deltid en rekke ulike faktorer, der behovet for bemanning i helgene trolig er den viktigste. Videre vil utvalget bemerke at bestemmelsen om fortrinnsrett for deltidsansatte var ny ved arbeidsmiljøloven i 2005. Utvalget er av den oppfatning at det er for tidlig til å slå fast om bestemmelsen bidrar til å redusere andelen arbeidstakere som har uønsket deltid.

Kapittel 7 Skift og turnus – utvalgets vurderinger og forslag

Kapitlet presenterer utvalgets vurderinger og forslag knyttet til skift og turnus. I kapittelet drøftes effekten av de presiseringene som ble gitt i Ot.prp. nr. 49 (2004-2005), og hvilke forutsetninger utvalget vil legge til grunn for sitt forslag. Til slutt drøftes ulike løsninger og lovendringer som vurderes å være hensiktsmessige i lys av den kunnskap og de erfaringer utvalget har gjort seg.

Det har over lang tid vært stor misnøye med den nåværende reguleringen av skift- og turnusarbeid blant arbeidstakerorganisasjonene, som oppfatter den som urettferdig og kjønnsdiskriminerende. Likestillingsombudet konkluderte i 1996 med at ordningen var kjønnsdiskriminerende, og representanter fra flere politiske partier har ved flere anledninger argumentert for at reguleringen må endres.

Dagens reguleringer har etter utvalgets mening flere svakheter, som gir grobunn for misnøyen beskrevet over. Arbeidstidsreduksjonen gis etter en trappetrinnsmodell der den første reduksjonen ned til 38(lovfestet)/35,5(tariffestet) timer pr. uke omfatter arbeidstakere med svært ulikt omfang av ubekvem arbeidstid. Minstekravet for å oppnå en reduksjon ned til 38/35,5 timer pr. uke er lavt for mange arbeidstakere, mens kravet for å komme videre ned til 36/33,6 timer pr. uke er strengt. Videre er dagens reguleringer basert på arbeidstidsordningene i én næring, industrien. Beregningene er knyttet opp mot de typer skiftordninger som brukes der, og grensen for å oppnå 36/33,6 timer pr. uke er knyttet til en gruppe arbeidstakere som i all hovedsak finnes i denne næringen. Selv om lovbestemmelsen formelt sett likestiller skift- og turnusarbeidere, ville det være bedre om kriteriene og grensene ble motivert på selvstendig grunnlag.

På bakgrunn av tilbakemeldingene fra organisasjonene fremstår det for utvalget som at presiseringen i Ot.prp. nr. 49 (2004-2005) ikke har hatt noen merkbar effekt. Det er fortsatt få arbeidstakere med turnusordning som har fått arbeidstidsreduksjon ned til 36/33,6 timer i uken. Det er heller ikke blitt mer ro om den eksisterende reguleringen.

Etter utvalgets syn må reduksjonen i arbeidstid knyttes opp mot omfanget av natt- og søndagsarbeid, målt i timer. Det er klar forskningsmessig støtte for at skift- og turnusarbeid der nattarbeidet er omfattende, kan være skadelig for helsen. Søndagsarbeid innebærer ikke samme negative virkninger på helsen, men har i mange tilfeller negative virkninger på arbeidstakerens muligheter til familie- og sosialt liv. Belastningen ved en arbeidstidsordning vil også avhenge av omfanget av andre ulemper som ubiologiske skift, kort hviletid og hyppige skifter. Imidlertid kan en i stor grad unngå slike ulemper ved fastsettelsen av turnusplanen, og dette er arbeidsgivers ansvar. Ved å gi kompensasjon for slike ulemper, kan en risikere at arbeidstakere frivillig tar på seg unødvendige belastninger for å oppnå tidsmessig kompensasjon.

Utvalget har vurdert tre alternative ordninger for reduksjon av arbeidstiden for arbeidstakere med tredelt skift og turnus. Disse er 1) trappetrinns­modell med to grenser som i dag, 2) trappetrinnsmodell med tre grenser, dvs. innføre et mellomnivå, eller 3) en ordning med gradvis kompensasjon for ubekvem arbeidstid. Utvalget vil anbefale ordningen med gradvis kompensasjon.

Felles for de tre alternativene gjelder at hvis det skulle skje en endring i loven, ville det likevel være få arbeidstakere som ville bli direkte berørt. For en overveiende del av arbeidslivet er arbeidstiden gitt ved tariffavtale, og vil dermed være lavere enn lovens 40/38/36 timer pr. uke. Dermed vil lovens fastsettelse også etter de mulige endringsforslag utvalget drøfter, ligge over det nåværende nivået gitt i tariffavtale. I drøftingen av de ulike alternativene, samt i de påfølgende beregningene, legger utvalget imidlertid til grunn at tariffavtalene endres i tråd med endring i loven.

I en trappetrinnsmodell med to faste grenser som i dag vil det være et stort problem dersom en stor andel arbeidstakere ligger nær den grensen som settes opp, med andre ord «mangle» bare noen få natte- eller søndagstimer for å nå det antall som skal til for å få redusert ukentlig arbeidstid. Dette ville kunne medføre betydelig forskjell i ukentlig arbeidstid for arbeidstakere som til tross for liten forskjell i ubekvem arbeidstid, kan komme på hver sin side av grensen. Det vil også kunne medføre økonomisk motiverte tilpasninger fra arbeidsgivere og arbeidstakere, for å komme på ønsket side av grensen. For å unngå slike problemer bør grensen settes slik at færrest mulig arbeidstakere ligger nær grensen. Dette er tilfelle i dagens regulering, fordi kravet til ubekvem arbeidstid er såpass høyt at svært få arbeidstakere med turnus tilfredsstiller kravet.

Alternativt kunne en forsøke å sette grensen så lavt at alle arbeidstakere med tredelte ordninger kommer med. Imidlertid ville en også her stå overfor vanskelige avgrensningsproblemer, der arbeidstakere med lignede belastning ville få ulik arbeidstid. En kunne risikere store smittevirkninger til andre grupper, som ytterligere ville øke kostnadene ved endringen. I tillegg ville en lav grense for å ha rett til 36/33,6 timers ukentlig arbeidstid fremstå som urimelig overfor de arbeidstakere som har mest belastende arbeidstid. Også disse gruppene ville over tid kunne kreve ytterligere reduksjon i arbeidstiden.

På denne bakgrunn mener utvalget at dersom man skulle videreføre systemet med to fastsatte grenser, bør grensen fortsatt settes høyt, nær dagens nivå.

En trappetrinnsmodell med tre grenser kan oppnås ved at det innføres et mellomnivå der ukentlig arbeidstid reduseres til 37 timer pr. uke etter loven, tilsvarende rundt 34,6 timer pr. uke tariffestet, dersom antall ulempetimer overstiger en viss grense. En slik ordning kan gi arbeidstakere med betydelig belastning kortere arbeidstid, samtidig som en fortsatt har et skille opp til dem som har enda større belastning i sin arbeidstidsordning. Dette ville kunne gi en mer rettferdig regulering av arbeidstiden enn med dagens ordning. I et system med tre grenser vil arbeidstidsreduksjonen knyttet til hver grense være mindre, og dermed vil problemene med arbeidstakere som ligger nær grensen også være mindre. Imidlertid vil det i et slikt system trolig være vanskelig å unngå at mange arbeidstakere ligger nær mellomgrensen.

Et tredje alternativ er å gi arbeidstakere med tredelt skift- og turnusarbeid gradvis kompensasjon for omfanget av ubekvem arbeidstid, i form av en fast sats pr. nattetime og søndagstime. Statens omregningsnøkkel, som blant annet brukes i politiet og fengselsvesenet, er et eksempel på en slik ordning. I Statens ordning starter beregningen av ukentlig arbeidstid fra normalarbeidstiden på 37,5 pr. uke. Deretter regnes hver nattetime som 1 time og 15 minutter, og hver søndagstime som 1 time og 10 minutter. Det er ikke dobbelt­telling av natt og søndag, slik at nattetimer på søndager regnes som vanlige nattetimer og hver time teller som 1 time og 15 minutter. Arbeidstakere som i dag har rett til 35,5 timer i uken, men som ville få en lengre arbeidstid ved gradvis kompensasjon, blir værende på 35,5 timer i uken.

En ordning med gradvis kompensasjon har en rekke fordeler. Det innebærer at arbeidstiden reduseres i takt med omfanget av ubekvem arbeidstid, slik at arbeidstakere med mer ubekvem arbeidstid får kortere arbeidstid enn andre arbeidstakere. I en gradvis ordning unngås problemer knyttet til arbeidstakere som ligger nær en grense for reduksjon i arbeidstiden. Dermed unngår en betydelige forskjeller i arbeidstid mellom ansatte med lignende omfang av ubekvem arbeidstid, og en unngår økonomisk motiverte tilpasninger fra arbeidsgivere og/eller arbeidstakere for å komme på ønsket side av grensen.

En ordning med gradvis kompensasjon er i utgangspunktet noe mer teknisk komplisert enn de to andre alternativene utvalget har vurdert. Reguleringen av gradvis kompensasjon kan også bli noe mer komplisert fordi den introduserer noe nytt i lovgivning og praksis. Det vil være behov for noen nye begreper og definisjoner. Samtidig må slike hensyn veies opp mot rettferdighetshensyn. Utvalget har ikke funnet noen enklere modell som dekker hele arbeidsmarkedet og som samtidig går klar av innvendinger som reises mot dagens reguleringer og de to andre alternativene. Utvalget mener ordningen vil føre til mindre friksjon og tilpasning i arbeidslivet enn det en trappetrinnsmodell vil gjøre, både mellom bransjer, virksomheter og innen samme arbeidsplass. Staten har hatt sitt system med gradvis kompensasjon siden minst 1968 og har gode erfaringer med systemet både når det gjelder at systemet oppfattes som rettferdig, og når det gjelder den praktiske gjennomføringen.

På bakgrunn av dette mener utvalget at en ordning med gradvis kompensasjon er det beste alternativet. Utvalget foreslår derfor at:

Arbeidstakere med tredelte skift- og turnusordninger får en reduksjon i arbeidstiden i form av en fast sats per nattetime og søndagstime, regnet fra et utgangspunkt på 40 timer pr. uke lovfestet/37,5 timer pr. uke tariffestet. Hver nattetime, definert som perioden kl. 21.00 – 06.00 (jf. arbeidsmiljøloven § 10-11 (1)), regnes som 1 time og 15 minutter, og hver søndagstime, definert som perioden lørdag kl. 18.00 – 22.00 før neste virkedag (jf. arbeidsmiljøloven § 10-10 (1)), regnes som 1 time og 10 minutter. Det er ikke dobbel telling av natt og søndag, slik at nattetimer på søndager regnes som vanlige nattetimer. Arbeidstakere som i dag har rett til 38/35,5 timer i uken, men som ville få en lengre arbeidstid ved gradvis kompensasjon, blir værende på 38/35,5 timer i uken.

Ved valg av satsene har utvalget lagt vekt på at nattarbeid på grunn av helserisikoen må regnes som større belastning enn søndagsarbeid. Videre innebærer satsene at arbeidstakere som går helkontinuerlig skift ville fått omtrent samme ukentlige arbeidstid med denne beregningsmetoden som de får nå, dvs. 33,6 timer i uken. Dermed vil satsene omfatte de ulemper som er knyttet til å være del av en tredelt skift- og turnusordning. Siden nattarbeid er den mest belastende delen av en skift- og turnusordning, er det ikke nødvendig med helgearbeid for å omfattes av ordningen.

Ordningen med gradvis kompensasjon innebærer at det for arbeidstakere med tredelt skift eller turnus blir mer attraktivt å arbeide om natten og om søndagen. I realiteten innebærer kompensasjonen at timelønnen for nattarbeid øker med 25 prosent (regnet før tillegg), og for søndagsarbeid med 17 prosent (regnet før tillegg). Ved at det blir økonomisk mer attraktivt å jobbe natt og søndager, kan en håpe at de arbeidstakerne som synes dette er minst belastende, frivillig ønsker å ta en større del av belastningen. I så fall kan en oppnå en bedre fordeling av den belastende arbeidstiden enn det en har i dag. Som drøftet i kapittel 5 mener utvalget at vanskene med å skaffe bemanning til helgevaktene er en viktig årsak til det store omfanget av ufrivillig deltid i helse- og omsorgssektoren. Dersom den økte kompensasjonen fører til at noen arbeidstakere velger å jobbe hyppigere helgevakter enn tidligere, ville dette kunne bidra til å redusere omfanget av ufrivillig deltid.

Utvalget har også vurdert å inkludere alle timene i nattevaktene, også etter kl. 06.00, som nattetimer. I en nattevakt som varer til kl. 07.30 eller kl. 08.00, som er vanlig i helsesektoren, er det klart at også tiden etter kl. 06.00 er belastende. Flere studier viser imidlertid at timen fra kl. 06.00 til kl. 07.00 også er belastende som første time i en dagvakt, fordi så tidlig start på arbeidsdagen innebærer redusert nattesøvn. Derfor er det gjerne kl. 07.00 som er anbefalt tidspunkt for vaktskifte om morgenen. Dersom en ga kompensasjon for resten av nattevakten, også etter kl. 06.00, ville vaktskifte kl. 07.00 innebære at natten ble en time lengre enn ved vaktskifte kl. 06.00. Vaktskifte kl. 07.00 ville dermed bli dyrere for arbeidsgiverne. Etter utvalgets syn ville det være uheldig om arbeidsgiver skulle tape økonomisk på å legge vaktskiftene på de tidspunkter som trolig er best fra et helsemessig perspektiv. Utvalget viser også til arbeidsmiljøloven § 10-11 (1), hvor det er regulert at arbeid på toskift som legges mellom kl. 06.00 og kl. 00.00 ikke regnes som natt. Utvalget vil ut fra dette ikke foreslå å lovfeste at alle timene i nattevaktene regnes som nattetimer. Om partene er enige om å flytte natteperioden slik at den i større grad sammenfaller med tidspunktene for nattevakten, bør de imidlertid ha anledning til dette.

Arbeidsmiljølovens fastsettelse av natt som perioden kl. 21.00 til kl. 06.00 er blitt kritisert for å innebære en favorisering av industrien framfor helsesektoren, siden vaktskiftene i helsesektoren som nevnt over, gjerne er kl. 07.30 eller kl. 08.00. Denne kritikken er imidlertid ikke treffende i dette tilfelle. Ved at arbeidsmiljøloven regner natten fra kl. 21.00, blir også de siste timene av kveldsvaktene regnet som natt. Siden bemanningen i helsesektoren gjennomgående er betydelig høyere om kvelden enn om natten, innebærer det at ansatte i tredelt turnus i helsesektoren får betydelig flere nattetimer ved arbeidsmiljølovens definisjon av natt, enn om en skulle regnet natten som perioden kl. 22.00-07.00, eller kl. 23.00-08.00, dvs. mer sammenfallende med nattevakten. Utvalget foreslår som nevnt over at partene kan avtale å flytte natteperioden slik at den sammenfaller med nattevaktene, men de ansatte i helsesektoren vil ikke samlet være tjent med en slik avtale.

Ordningen er laget for å gi kompensasjon for ubekvem arbeidstid for arbeidstakere med tredelt skift- og turnusarbeid, og ordningen bør forbeholdes slike arbeidstakere. En må derfor stille krav som sikrer at arbeidstakerne har reell rotasjon i sin arbeidstid, der en skifter mellom dag, kveld og natt. Spesielt har utvalget tenkt at ordningen ikke skal gjelde for rene nattestillinger. Forskningen viser at skift- og turnusarbeid med mye nattarbeid kan være mer belastende enn rene nattestillinger. Dette avspeiles i dagens regulering av arbeidstid, der nattevakter har 38/35,5 timers arbeidstid pr. uke, mens helkontinuerlig skiftarbeid og tilsvarende turnusarbeid har 36/33,6 timer pr. uke. Reduksjonen i arbeidstid pr. time natt er fastsatt for også å ta hensyn til den rotasjon som en skift- og turnusordning innebærer, og det vil derfor kunne gi for stor kompensasjon for en ren nattestilling.

Dersom arbeidstiden endres for arbeidstakere med skift- eller turnusarbeid, vil det også kunne være naturlig å se på arbeidstiden for arbeidstakere i rene nattestillinger. Dette faller imidlertid utenfor det området som utvalget har fokusert på, som er skift- og turnusarbeid.

Utvalget foreslår i tråd med drøftingen ovenfor følgende lovtekst:

§ 10- 4 (4) skal lyde:

(4) For tredelt skift- og turnusarbeid reduseres den alminnelige arbeidstiden ved at hver time arbeidet på søn- og helgedag jf. § 10-10 (1) regnes lik 1 time og 10 minutter, og hver time arbeidet om natten jf. § 10-11 (1) regnes lik 1 time og 15 minutter. Den alminnelige arbeidstid må uansett ikke overstige ni timer i løpet av 24 timer og 38 timer i løpet av sju dager.

Etterfølgende bestemmelser i § 10-4 endres i tråd med dette. En fullstendig § 10-4 med enkelte generelle kommentarer omtales under punkt 7.6.

Kapittel 8 Konsekvenser av utvalgets forslag

Kapittel 8 presenterer anslag for hvor mange arbeidstakere som vil omfattes av arbeidstakerorganisasjonenes forslag og av utvalgets forslag. Anslagene er basert på innspill fra partene, statistikk fra SSB, informasjon som utvalget har innhentet gjennom Feltundersøkelsen, beregninger basert på Spekters lønnsstatistikk, samt beregninger basert på bemanningsplaner fra ulike avdelinger ved flere helseforetak.

Utvalget har anslått at om lag 51 000 årsverk vil bli berørt av utvalgets forslag. Rundt 18 000 av disse, som arbeider i døgnkontinuerlig skiftarbeid, vil få litt under en time kortere ukentlig arbeidstid. De øvrige 33 000, i all hovedsak innen tredelt turnus, vil få redusert sin arbeidstid med en halv time i gjennomsnitt. Utvalget vil understreke at det er betydelig usikkerhet i disse anslagene, både når det gjelder antall årsverk som omfattes, og størrelsen på arbeidstidsreduksjonen.

Den anslåtte reduksjonen i arbeidstiden vil gi behov for om lag 770 nye årsverk, dersom en antar at de deltidsansatte opprettholder sin arbeidstid målt i timer. Av disse er om lag 190 i helsesektoren og om lag 350 i næringer der en bruker døgnkontinuerlige skiftordninger.

På kort sikt kan det bli svært vanskelig for enkelte virksomheter, blant annet innen helsesektoren, å rekruttere ny arbeidskraft med de nødvendige kvalifikasjoner. Dette kan få negative konsekvenser for tjenestetilbudet/produksjonen ved virksomhetene. Utvalget har imidlertid ikke kunnet tallfeste dette. På lengre sikt er den foreslåtte reformen liten i forhold til de strømninger som uansett er i arbeidsmarkedet. Utvalget ser det derfor som lite trolig at forslaget vil ha noen merkbar betydning for en eventuell mangel på personell i helsesektoren eller i andre deler av økonomien på lengre sikt.

Dersom reformen gjennomføres med full lønnskompensasjon, ved at timelønnen øker tilsvarende reduksjonen i arbeidstiden, tyder enkle beregninger på at de direkte lønnskostnader vil øke med om lag 435 millioner kroner. Økningen i lønnskostnader blir større dersom behovet for mer arbeidskraft i noen grad dekkes ved økt bruk av overtid.

På vegne av utvalget har Statistisk sentralbyrå gjort beregninger av makroøkonomiske virkninger av utvalgets forslag ved bruk av modellen MODAG. Disse beregningene viser at virkningene av utvalgets forslag er små, sammenlignet med økonomien forøvrig. Dette henger sammen med at den arbeidstidsreduksjon som foreslås er liten. Arbeidstidsforkortelsen vil gi en liten reduksjon i arbeidsledigheten, som igjen bidrar til økt lønnsvekst. Først og fremst innebærer arbeidstidsforkortelsen en varig reduksjon i BNP på 0,025 prosent i 2020, og økende til 0,04 prosent i 2050. Den offentlige budsjettbalansen svekkes mer enn de direkte kostnadene, hovedsakelig fordi lønnsnivået i økonomien øker, noe som isolert sett svekker den offentlig budsjettbalansen. Budsjettbalansen beregnes til å svekkes med 609 millioner 2004 kroner i første året. Senere i beregningsperioden viser beregningene at budsjettbalansen vil variere noe, men grovt sett rundt samme nivå som i det første året.

Utvalgets forslag vil også ha noen viktige likestillingsmessige virkninger. Dagens reguleringer av arbeidstiden for skift- og turnusarbeidere er basert på arbeidstidsordningene i én næring, industrien. Reguleringene innebærer at arbeidstakere med svært ulik belastning når det gjelder arbeidsordning har samme alminnelige arbeidstid. Utvalgets forslag innebærer at arbeidstidsreduksjonen ved skift- og turnusarbeid knyttes opp mot uavhengige og etter utvalgets syn kjønnsnøytrale kriterier. Etter utvalgets mening har tydeliggjøring av slike kriterier i seg selv et viktig likestillingsaspekt. Utvalgets forslag om å øke kompensasjonen for ubekvem arbeidstid vil gjøre det mer attraktivt å arbeide i helgene. Dette kan redusere problemet med å dekke helgevaktene, og dermed avhjelpe en viktig årsak til undersysselsetting. Forslaget kan dermed bidra til å redusere omfanget av uønsket deltid, som er et viktig likestillingspolitisk mål.

Utvalgets forslag innebærer kortere arbeidstid for mange arbeidstakere med belastende arbeidstidsordninger, og vil i tråd med dette virke gunstig for arbeidsmiljøet, helsen og arbeidstakernes velferd. Effekten vil imidlertid være begrenset, blant annet fordi den arbeidstidsreduksjon utvalget foreslår er liten. Utvalget mener likevel at den klare koblingen mellom ulempene (natt- og søndagsarbeid) og arbeidstidsreduksjonen kan bidra til en mer bevisst holdning til det å legge arbeid til disse belastende tidspunktene.