7 Skift/turnus – utvalgets vurderinger og forslag

7.1 Innledning

I utvalgets mandat heter det:

«Med utgangspunkt i ovennevnte kartlegging, skal utvalget vurdere hvorvidt dagens regulering av skift/turnusarbeid i arbeidsmiljøloven § 10-4 er hensiktsmessig. Utvalget skal i denne sammenheng vurdere effekten av de presiseringer som ble gitt i Ot.prp. nr. 49 (2004-2005) og som åpnet opp for at også andre faktorer enn antallet timer kvelds-, natt- og søndagsarbeid kunne være relevante ved vurderingen av om en turnusordning er sammenlignbar med en skiftordning. Disse faktorene er bl.a. hyppigheten av skifte mellom ulike vaktordninger og antallet ulempevakter i tillegg til antall natt- og søndagstimer.

Utvalget skal foreslå lovendringer eller andre tiltak som vurderes å være hensiktsmessige i lys av den kunnskap og de erfaringer utvalget gjør.»

I tråd med mandatet tar dette kapitlet for seg effekten av de presiseringene som ble gitt i Ot.prp. nr. 49 (2004-2005) (punkt 7.2), deretter drøftes hvilke forutsetninger utvalget vil legge til grunn for sitt forslag (punkt 7.3). Til slutt drøftes ulike løsninger/lovendringer som vurderes å være hensiktsmessige i lys av den kunnskap og de erfaringer utvalget har gjort seg (punkt 7.4 og 7.5).

7.2 Effekten av de presiseringene som ble gitt i Ot.prp. nr. 49 (2004-2005)

7.2.1 Innledning

I mandatet bes utvalget vurdere hvorvidt dagens regulering av skift- og turnusarbeid i arbeidsmiljøloven § 10-4 er hensiktsmessig. Videre bes utvalget vurdere effekten av de presiseringer som ble gitt i Ot.prp. nr. 49 (2004-2005).

I forarbeidene til arbeidsmiljøloven 2005, jf. Ot.prp. nr. 49 (2004-2005), presiserte Arbeids- og sosialdepartementet at også andre kriterier (utover antallet søndagstimer og nattetimer) er viktige i vurderingen av turnusordningens belastning og hvorvidt den er sammenlignbar med helkontinuerlig skiftordninger:

«Det konkrete antallet nattetimer og søndagsarbeid er derfor ikke avgjørende for vurderingen av hva som er sammenlignbart. Også hyppigheten av skift mellom vakter og antallet ulempevakter er et moment i vurderingen».

Videre uttalte departementet i et brev til Arbeiderpartiets stortingsgruppe av 18. mai 2005 om forståelsen av bestemmelsen at:

«Utover ei samanlikning av talet på ulempetimar har proposisjonen tydeleggjort at det også skal leggjast vekt på andre moment. Mellom anna gjeld det om turnusen inneheld meir ulageleg eller hyppigare vaktskifte og kva for vaktskifte som blir utført. I framlegget er det også presisert at ein skal ta omsyn til at turnusordningar ofte har andre «rytmar» enn skiftordningar. Dette inneber at heile nattevakta skal reknas med sjølv om delar av vakta ikkje ligg innanfor lovas definisjon av nattarbeid.»

7.2.2 Organisasjonenes vurderinger

De store organisasjonene i arbeidslivet har i innspill til utvalget vurdert effekten av de presiseringer som ble gitt i Ot.prp. nr. 49 (2004-2005). Nedenfor følger en kort oppsummering av svarene utvalget mottok fra organisasjonene.

LO fremholder at utvidelsen av nattdefinisjonen ikke gir tilstrekkelig uttelling. I helkontinuerlig skift arbeides det tradisjonelt langt flere nattetimer. De øvrige kriteriene er lite omsettbare i praksis, idet de vanskelig kan kvantifiseres. Det er også vanskelig å tenke seg kvantifisering av ulempene, for eksempel ved å sette krav til antall 8-timers døgnhvile, antall ubiologiske vakter (skift mot klokken) eller hvor hyppige de ulike vakttypene skifter over en nærmere definert periode.

LO oppgir at ingen av forbundene melder om merkbar endring av praksis etter at 2005-loven trådte i kraft mht om arbeidstakere i tredelt turnus er blitt omfattet.

Unio opplyser at de ikke har kjennskap til om presiseringene som ble gitt i Ot.prp. nr. 49 (2004-2005) har hatt noen praktisk effekt i de områder Unio har medlemmer. Unio er kjent med at Arbeidstilsynet ikke har laget nye retningslinjer for sammenligning av skift og turnus.

NHO mener at innslaget av natt- og søndagsarbeid må være av en viss minstestørrelse uavhengig av den presisering departementet har foretatt. NHO mener det er svært lite sannsynlig at helse- og sosialtjenester tilfredsstiller eventuelle minstekrav.

KS oppgir at i deres område arbeider turnuspersonell i svært liten grad i tredelt turnus. De fleste sykehjem dekker nesten alle nattevakter med egne faste nattevaktstillinger. KS opplyser at de så og si aldri får henvendelser om problematikken knyttet til tredelt turnus og helkontinuerlig skift. KS angir derfor at de ikke har grunnlag for å si noe om effekten av presiseringene som ble gitt i Ot.prp. nr. 49 (2004-2005).

Spekter er enig i at hele nattevakten skal regnes med selv om deler av vakten ikke ligger innenfor det som er lovens definisjon av nattarbeid. Spekter oppgir at dette også er praksis i deres virksomheter.

Spekter er videre enig i at man ved vurdering av ulemper og vaktbelastning bør se på den totale situasjonen for den enkelte arbeidstaker. Når det gjelder hyppige vaktskifter, er det imidlertid grunn til å merke seg at dette også kan være et ønske fra arbeidstakeren selv. Når arbeidsgiver har imøtekommet dette ønsket, vil det naturlig nok være svært urimelig om arbeidsgiver dernest skal imøtekomme et krav om redusert arbeidstid på grunn av et hyppig vaktskifte. Opphold mellom dagsverk på 8 timer krever for øvrig avtale med de tillitsvalgte, hvilket betyr at det er full medbestemmelse på dette spørsmålet.

7.2.3 Utvalgets vurderinger

På bakgrunn av tilbakemeldingene fra organisasjonene trekker utvalget den konklusjon at presiseringen i Ot.prp. nr. 49 (2004-2005) ikke har hatt noen merkbar effekt. Det er fortsatt få arbeidstakere med turnusordning som har fått arbeidstidsreduksjon ned til 33,6 timer i uken. Det er heller ikke blitt mer ro om den eksisterende reguleringen.

7.3 Utvalgets utgangspunkt og forutsetninger

7.3.1 Er det behov for endringer i dagens regulering?

Med utgangspunkt i drøftingen ovenfor der partsinnspillene tydelig viser at presiseringene i Ot.prp. nr. 49 (2004-2005) ikke ga de nødvendige avklaringer, vil utvalget i følgende drøfte om det er behov for endringer i dagens regulering av arbeidstiden for skift- og turnusarbeid.

Det har over lang tid vært stor misnøye med den nåværende reguleringen blant arbeidstakerorganisasjonene, som oppfatter den som urettferdig og kjønnsdiskriminerende. Likestillingsombudet konkluderte også i sin vurdering i 1996 at ordningen var kjønnsdiskriminerende. Videre har representanter fra flere politiske partier gjentatte ganger tatt opp saken, med sikte på å oppnå en endring i reguleringen.

Etter utvalgets syn kan den nåværende reguleringen sees som en trappetrinnsmodell, som illustrert i figur 7.1. Arbeidstakere i vanlig dagarbeid har maksimal arbeidstid etter loven på 40 timer i uken, eller, for de flestes vedkommende, maksimalt 37,5 timer i følge tariffavtale. Arbeidstakere med døgnkontinuerlig skiftordning, eller ulike typer turnusordninger, har maksimalt 38 timer i uken etter loven, og maksimalt 35,5 timer i følge tariffavtale. Arbeidstakere med helkontinuerlig skiftarbeid, eller turnusarbeid med så mange natte- og søndagstimer at det regnes som sammenliknbart, har maksimalt 36 timer i uken etter loven, og maksimalt 33,6 timer i følge tariffavtale.

Trappetrinnsmodellen innebærer at nivået på 38/35,5 timer i uken gjelder for arbeidstakere med svært ulik belastning når det gjelder arbeidstidsordning. Kravet for å oppnå reduksjon ned til 38/35,5 timer i uken er ikke strengt. Etter utvalgets forståelse kreves det blant annet innenfor helse- og omsorgssektoren svært få ulempevakter/ulempetimer for å korte ned arbeidstiden til 38/35,5 timer. Kravet ble etter en helhetsvurdering der også andre ulemper som blant annet kort hviletid er med, satt til kun 1 time og 39 minutter etter kl. 20.00 pr. uke (dvs. 77 timer i løpet av 47 uker) jf. omtalen av dette under punkt 2.5. Dette kravet er ingen avledning eller fortolkning av «døgnkontinuerlig skiftarbeid og sammenlignbart turnusarbeid». Kravet følger ikke den logikken for forholdet mellom belastninger og arbeidstidsreduksjon som er etablert i arbeidsmiljøloven § 10-4, siden den terskelen som etableres er lavere enn i loven.

Derimot kreves det en svært belastende arbeidstidsordning for å nå neste nivå på 36/33,6 timer, med hele 526 nattetimer (om lag 11 timer gjennomsnittlig pr. uke) og 226 helgetimer (se omtale under punkt 2.4). Det er derfor naturlig at arbeidstakere med klart belastende arbeidstidsordninger, nærmest grensen på 36/33,6 timer, men på «feil side», synes dette er lite rimelig. At noen vil ligge på feil side av grensen er uunngåelig i en trappetrinnsmodell. Det store spennet som gjelder for 38/35,5 timer i uken, slik at arbeidstakere med svært ulik belastning har samme ukentlige arbeidstid, forsterker svakheten i trappetrinnsmodellen.

En ytterligere svakhet ved dagens regulering er at den tar utgangspunkt i arbeidstidsordningene i én næring. Beregningene er tilpasset og basert på de typer skiftordninger som brukes i industrien, og grensen for å oppnå 36/33,6 timer er knyttet til en gruppe arbeidstakere som i all hovedsak finnes i denne næringen. Det at reguleringen er basert på en næring, og dertil en så tydelig mannsdominert næring, gir unødig grobunn for inntrykk av forskjell basert på kjønn. Selv om utvalget mener at lovbestemmelsen formelt sett likestiller skift- og turnusordninger, ville det være bedre om reglene ble motivert på selvstendig grunnlag eller selvstendige kriterier. Hvordan disse kriteriene fastsettes bør så langt som mulig være fristilt fra enkeltbransjer og enkeltyrker.

Utvalget vil påpeke at den problematiske situasjonen ikke nødvendigvis ville kreve en endring av loven. Bestemmelsene om arbeidstid i § 10-4 fjerde og femte ledd innebærer som nevnt formelt sett en likestilling av skift- og turnusarbeid. Dersom en turnusordning er sammenliknbar med helkontinuerlig skift, skal arbeidstakere som går i turnusen ha samme ukentlige arbeidstid som en har ved helkontinuerlig skift. Endringene i Ot.prp. nr. 49 (2004-2005) gjorde likestillingen mer reell, ved at kriteriene ble mer tilpasset turnusordninger.

En annen mulig løsning ville være å erstatte dagens lovbestemmelser i § 10-4 om skift og turnus med en bestemmelse om at arbeidstiden skal reduseres ut fra belastningen ved arbeidstidsordningen. Vurderingen vil dermed i større grad overlates til partene som vil fastsette reduksjonen gjennom tariffavtalene. Det er flere argumenter for en slik løsning. For det første viser drøftingen i kapittel 2 at partene ved sine tariffreguleringer kan skape store forskjeller i forhold til lovgivers rettferdighetsbetraktninger. Videre blir det stadig vanskeligere for lovgiver å favne hele arbeidslivet med en brukervennlig bestemmelse. Dette kan tale for at fastsettelsen av redusert arbeidstid overlates til partene. Flertallet i Arbeidslivslovutvalget (NOU 2004:5) foreslo en slik løsning. De foreslo bestemmelsen skulle erstattes av en generell bestemmelse om at arbeidstiden skal reduseres ut fra den belastning som arbeidstakeren utsettes for gjennom sin arbeidstidsordning.

Imidlertid var mange av høringsinstansene skeptiske til dette forslaget, og Arbeids- og sosialdepartementet foreslo at regelverket skulle videreføres. Flertallet i Stortingets Kommunalkomité ba i Innst.O. nr. 100 (2004-2005) partene i arbeidslivet sette seg sammen for å drøfte problemstillingen grundig, med målsetting om å komme fram til en omforent løsning. I 2005 ble det derfor nedsatt et partssammensatt utvalg som skulle se på saken. Dette utvalget ga opp sitt arbeid i 2006, og konkluderte med at det ikke var mulig å komme fram til en omforent løsning. Det er på denne bakgrunn at Skift/turnusutvalget ble oppnevnt og har utarbeidet sine forslag.

7.3.2 Hva skal telles med i vurderingen av ulempe?

Ved fastsettelsen av kriterier for hvilke arbeidstidsordninger som skal gi lovfestet redusert arbeidstid, er det naturlig å starte med «målestokken», dvs. hvilke kriterier eller karakteristika som skal vektlegges, og deretter fastsette hvilke grenser som skal gjelde for å oppnå redusert arbeidstid. Utvalget legger til grunn i sin vurdering at en ulempe som skal kompenseres med kortere arbeidstid, må referere seg til forhold som har betydelige helsemessige eller andre velferdsmessige konsekvenser. Det vises til kapittel 4 for en gjennomgang av dokumentasjonsgrunnlaget for slike konsekvenser. Det er rimelig at kompensasjonen som gis er større, jo mer betydelig ulempen er i omfang.

Natt- og søndagsarbeid

Natt- og søndagsarbeid peker seg tydelig ut i vurderingen av ulempe fordi det representerer særlig belastende forhold. Det er klar forskningsmessig støtte for at skift- og turnusarbeid, der nattarbeidet er omfattende, kan være skadelig for helsen. Nattarbeid kan i seg selv utgjøre en helserisiko, og denne risikoen forsterkes ved arbeidstidsordninger der nattarbeid kombineres med skift mellom dag- og kveldsarbeid. Se omtale av dette i kapittel 4.

Søndagsarbeid innebærer ikke samme negative virkninger på helsen, men har i mange tilfeller negative virkninger på arbeidstakerens muligheter til familie- og sosialt liv. Dette kan naturligvis også indirekte ha betydning for helse og velvære. Utvalget vil også vise til at vanskelighetene med å få tilstrekkelig mange til å arbeide på søndager synes å være en vesentlig årsak til omfanget av ufrivillig deltid spesielt innen helsesektoren. Det at mange arbeidstakere ønsker å unngå mye søndagsarbeid, styrker inntrykket av at også søndagsarbeid er en ulempe.

Å peke ut nattarbeid og søndagsarbeid som de viktigste ulempene, er i samsvar med at disse typer arbeid i utgangspunktet er forbudt etter loven. Både nattarbeid og søndagsarbeid er bare lovlig dersom «arbeidets art tilsier det», eller gjennom avtale med tillitsvalgte. I Statens regelverk for arbeidstidsreduksjon, som blant annet benyttes av politiet, er det også nattarbeid og søndagsarbeid som gir redusert arbeidstid.

Det er rimelig å måle omfanget av nattarbeid og søndagsarbeid i antall timer. Antall timer er den vanlige måten å måle arbeidsinnsats på, og det finnes ikke sterke grunner til at en burde bruke en annen målestokk. Som nevnt over bruker Statens regelverk antall timer som målestokk. Telling av vakter istedenfor timer virker ikke like rimelig. Lange nattevakter er åpenbart mer belastende enn korte nattevakter. En kveldsvakt som går 1-2 timer etter nattegrensen på kl. 21.00 kan ikke sammenlignes med en nattevakt. Det beste mål på belastning er dermed antall timer, og ikke antall vakter.

Andre ulemper

Det er også andre ulemper ved en arbeidstidsordning som har betydning, som hyppige skifter mellom ulike typer vakter, kort hviletid mellom vaktene (springskift), ubiologiske skift (rotasjon av vaktskiftene mot klokken), tidspunkt for start på vakter (blant annet bedre å starte kl. 07.00 enn kl. 06.00, fordi tidlig start gir kortere natt og mindre søvn), antall vakter, kveldsvakter, osv.

Av disse ulempene fremstår kort hviletid som den viktigste, ved at det er dokumentert negative virkninger for helsen. Ubiologiske skift er først og fremst av betydning når det kombineres med kort hviletid, som for eksempel kveldsvakt og deretter dagvakt. Ubiologiske skift som ikke innebærer springskift, vil med nødvendighet innebære lengre arbeidsfri, for eksempel kveldsvakt, fridag, dagvakt; eller nattevakt, fridag, kveldsvakt, og er dermed trolig mindre belastende.

Hyppige skifter mellom ulike vakttyper er også belastende. På den annen side har skiftordninger gjerne mange nattevakter på rad, noe forskningen viser er særlig belastende. Kveldsvakter innebærer også en belastning, men dette må regnes som mindre enn natt og søndag. I tillegg innebærer de aller fleste skift- og turnusordninger kveldsarbeid.

Etter utvalgets mening ville det være en dårlig løsning å gi direkte kompensasjon for slike andre ulemper. Den viktigste årsaken til dette er at mange av ulempene kan unngås. Antall skifter mellom ulike typer vakter kan reduseres gjennom et fornuftig oppsett av turnusplanen. Normalt er det også mulig å lage turnusplaner helt uten springskift. Ved å gi kompensasjon for hyppige skifter eller springskift, kan en bidra til at arbeidstakerne forsøker å få slike ulemper nettopp for å oppnå kompensasjonen. Særlig er dette problematisk hvis arbeidstakeren har stor innflytelse på sin turnusplan, noe som i utgangspunktet både er vanlig og ønskelig.

Et ytterligere argument mot å gi direkte kompensasjon for slike ulemper, er at ulempen kan oppstå etter arbeidstakerens eget ønske. For eksempel vil arbeidstakere i mange tilfeller selv ønske en arbeidsplan med springskift. Selv om springskift er slitsomt og belastende for arbeidstakeren, innebærer det også flere fordeler. Ved å gå kveldsvakt og deretter dagvakt kan arbeidstakerne «fortsette der de slapp», slik at rapportering blir enklere. Arbeidstakere kan også ønske kveldsvakt før dagvakt for å få lengre sammenhengende fri, eller fordi en ikke ønsker å ha kveldsvakt før en fridag. I tilfeller der springskift skyldes arbeidstakerens eget ønske, ville det være urimelig om dette utløste kompensasjon i form av redusert arbeidstid.

Arbeidsmiljøloven § 4-1 (2) pålegger arbeidsgiver ved planlegging og utforming av arbeidet å legge vekt på å forebygge skader og sykdommer. Arbeidets organisering, tilrettelegging og ledelse, arbeidstidsordninger, teknologi, lønnssystemer mv. skal være slik at arbeidstakerne ikke utsettes for uheldige fysiske eller psykiske belastninger og slik at sikkerhetshensyn ivaretas. Etter utvalgets syn bør arbeidsgiver sørge for at skift- og turnusplaner legges opp slik at de dekker virksomhetenes bemanningsbehov samtidig som de er mest mulig skånsomme for arbeidstaker. Som nevnt er springskift belastende, og bør derfor unngås i størst mulig grad. Det ligger imidlertid i sakens natur at en skift- eller turnusordning er belastende. Dette må tas hensyn til når en fastsetter kompensasjonen for natt- og søndagstimer, slik at kompensasjonen pr. natte- og søndagstime innbefatter de andre ulempene som inngår i en skift- eller turnusordning.

7.4 Noen alternative løsninger

7.4.1 Innledning

Utvalget vil under dette punktet presentere og drøfte ulike alternative løsninger på hvordan en kan regulere arbeidstiden for skift- og turnusarbeidere. I tråd med drøftingen i punkt 7.3.2 over, bør reduksjonen i arbeidstid knyttes opp mot omfanget av natt- og søndagsarbeid, målt i timer. Videre må reduksjonen i arbeidstid være større, jo større omfanget av ubekvem arbeidstid er.

Etter utvalgets syn er det tre alternativer som fremstår som særlig aktuelle:

• Variasjoner på dagens ordning med to grenser, en for 36 timer (33,6 tariffestet) og en for 38 timer (35,5 tariffestet)

• Innføring av mellomgrense, lovfestet 37 timer som gir 34,5 eller 34,6 timer tariffestet

• Gradvis kompensasjon, der arbeidstiden blir redusert med en fast sats pr. time nattarbeid eller søndagsarbeid

Felles for de tre alternativer at hvis det skulle skje en endring i loven, ville det likevel være få arbeidstakere som ville bli direkte berørt. For en overveiende del av arbeidslivet er arbeidstiden gitt ved tariffavtale, og vil dermed være lavere enn lovens 40/38/36 timer. Dermed vil lovens fastsettelse også etter de mulige endringsforslag utvalget drøfter ligge over det nåværende nivået gitt i tariffavtale. I drøftingen av de ulike alternativer nedenfor legger utvalget imidlertid til grunn at tariffavtalene endres i tråd med endringen i lovbestemmelsene. Denne forutsetningen legges også til grunn ved de påfølgende beregninger av virkningene av en lovendring.

7.4.2 Trappetrinnsmodell med to grenser (som i dag)

Et naturlig alternativ er å ha to grenser slik som i gjeldende rett, der arbeidstakere med stort omfang av ulemper får 36 timers arbeidstid etter loven, og 33,6 timer i følge tariffavtale, og arbeidstakere med mindre ulemper får 38/35,5 timer. Etter gjeldende rett gis 36/33,6 timer i uken til arbeidstakere med samme omfang natt- og helgarbeid som ved helkontinuerlig skift, dvs. 526 nattetimer og 226 helgetimer. Andre ulemper som hyppige skifter, kort hviletid osv. kan i begrenset grad oppveie et lavere antall ulempetimer. Arbeidstilsynets retningslinjer sier at en kan ha en reduksjon i antall ulempetimer på inntil 8 prosent, dersom arbeidstidsordningen innebærer andre belastende momenter enn dette.

Flere arbeidstakerorganisasjoner har foreslått en lav grense, der 33,6 timer (tariffestet) gis til alle med tredelt turnus der minst en tredel av vaktene er kveld, natt eller søndag. I dette forslaget er det ikke et eksplisitt krav til antall timer, men tredelt turnus innebærer at det også må gås nattevakter. Dersom en krever minst en full nattevakt pr. måned, vil dette bli om lag 9 x 11 = 99 timer i året. I tillegg kreves at en arbeider hver tredje søndag, noe som vil innebære om lag 8 timer pr. uke x 47 uker/3 = 125 timer. Til sammen vil dette bli drøyt 220 ulempetimer. Utvalget vil for ordens skyld minne om at timer som både er natt og søndag etter Arbeidstilsynets praktisering av gjeldende rett telles dobbelt, dvs. telles med både i antallet natte-timer og antallet søndagstimer. Her har vi talt timene kun som enten natt eller søndag.

Arbeidstakerorganisasjonenes forslag imøtegår noen av problemene ved dagens regulering. Det gir en betydelig reduksjon i arbeidstiden for arbeidstakere med belastende arbeidstidsordninger, og løser dermed problemet for de gruppene som har havnet på «feil side» av den nåværende grensen. Reguleringen vil heller ikke lenger være basert på arbeidstidsordningene i industrien.

Imidlertid har forslaget også svakheter som i stor grad svarer til svakhetene ved den eksisterende ordningen. For det første vil det fortsatt være et betydelig spenn i ulemper for arbeidstakere som har rett til samme arbeidstid, selv om spennet nå vil gjelde for de som har rett til 33,6 timer i uken. Denne arbeidstiden vil gjelde både for arbeidstakere med svært belastende arbeidstidsordning, som ved helkontinuerlig skift og sammenliknbar turnus, og arbeidstakere som har mye mindre belastende turnusordninger. Dette store spennet ville trolig fortsatt bli oppfattet som urimelig, selv om misnøyen nå ville være i andre arbeidstakergrupper enn tidligere.

For det andre er arbeidstakerorganisasjonenes forslag tilpasset arbeidstidsordningene i helsesektoren. Derfor er det åpent for den samme type kritikk som dagens industribaserte regulering er, om at ordningen er basert på én næring. Forslaget utelater andre grupper som har vel så belastende arbeidstidsordninger. Utvalget tenker spesielt på arbeidstakere som jobber døgnkontinuerlig skift. Disse arbeidstakerne jobber ikke søndager, siden driften ved virksomheten vanligvis stopper da. Imidlertid innebærer døgnkontinuerlig skiftarbeid svært mange nattetimer, ofte på nivå med helkontinuerlig skiftarbeid. Ut fra dette er døgnkontinuerlig skiftarbeid en betydelig mer belastende arbeidstidsordning enn turnusordninger som akkurat tilfredsstiller minimumsnivået i forslaget fra organisasjonene. Også andre grupper med belastende arbeidstidsordninger, men som ikke tilfredsstiller kravene i organisasjonenes forslag, ville med rimelighet kunne kreve samme reduksjon. En ville dermed måtte regne med betydelige smittevirkninger til andre grupper, noe som ville øke kostnadene ved forslaget betydelig (se også beregninger av kostnader under punkt 8.3 ).

For det tredje vil det også i dette forslaget være arbeidstakere som kommer på feil side av grensen, og dermed ikke får rett til arbeidstidsreduksjon ned til 33,6 timer. Disse vil også kunne oppfatte forskjellen opp til de som akkurat tilfredsstiller kravet, som urimelig. I og med at arbeidstidsreduksjonen fra 35,5 timer til 33,6 timer i uken er så stor, 1,9 timer pr. uke gir 89 timer i året, vil en også måtte regne med at arbeidstakere forsøker å tilpasse seg for å komme over grensen.

Ved å sette minstekravet for å ha rett til 33,6 timers arbeidstid høyere enn det organisasjonene foreslår, vil noen av problemene med forslaget bli dempet. En grense på 450 til 500 ulempetimer (regnet uten dobbelttelling, dvs. at nattetimer i helgen teller som nattetimer og ikke som søndagstimer) ville sikre at det bare er arbeidstakere med stor belastning i sin arbeidsordning som får redusert arbeidstiden ned til 33,6 pr. uke. Spennet i belastning mellom arbeidstakere med samme arbeidstid ville også bli mindre, noe som isolert sett ville innebære at ordningen fremsto som mer rettferdig.

En grense på 450 til 500 ulempetimer ville imidlertid kunne være svært problematisk i forhold til arbeidstakergrupper som ligger nær grensen, på begge sider. Dersom det er forskjeller i antall ulempetimer mellom arbeidstakere innen samme avdeling, kan en risikere at disse arbeidstakerne får ulik arbeidstid, selv om forskjellen i ulempetimer ikke er særlig stor. Dersom kravet skulle gjelde avdelingen og ikke den enkelte arbeidstaker, kunne en risikere at arbeidstakere i ulike avdelinger fikk ulik arbeidstid, selv om de hadde samme omfang av ulempetimer.

Et ytterligere problem gjelder økonomisk motiverte tilpasninger for å komme på ønsket side av grensen. Arbeidsgiverne ville ha økonomisk motiv for å tilpasse turnusene slik at arbeidstakerne kom under grensen, og dermed ikke hadde krav på redusert arbeidstid. Motsatt ville arbeidstakerne ha sterkt insentiv til å ta tilpasse sin arbeidstid slik at de kommer over grensen.

Et ekstra problem er knyttet til den store andelen deltid i turnusstillinger, fordi arbeidstakere med deltid også får en tilsvarende reduksjon i antall ulempetimer som kreves for å få kortere arbeidstid, jf. drøftingen av dette under punkt 2.4.3. Arbeidstakere som akkurat ikke oppfyller minstekravene til andel ulempetimer, ville kunne nå kravene ved å redusere antall dagvakter, slik at andelen ulempetimer øker. Arbeidstakere i deltidsstillinger har gjerne en større andel ulempetimer enn heltidsansatte har. Dermed kan en risikere at deltidsansatte oppfyller kravet og dermed måles i forhold til en arbeidstid på 33,6 timer, mens heltidsansatte må jobbe 35,5 timer. Dermed vil den økonomiske gevinsten ved å øke stillingsprosenten bli mindre.

I et system med to grenser er det dermed sterke grunner til at den øverste grensen, som gir rett til 33,6 timer, bør ligge høyt, 600 timer eller mer. Ved en høy grense, nær dagens, vil det være få arbeidstakere som er nær grensen. Dermed blir det også mindre problemer med at ansatte med lignende turnusplan får forskjellig arbeidstid, eller med økonomisk motiverte tilpasninger av turnusplanen. En annen grunn til at grensen bør ligge høyt, er hensynet til sammenligning med de som har de mest belastende arbeidstidsordningene, dvs. de som jobber helkontinuerlig skift og de som jobber turnus med høyt antall nattetimer.

7.4.3 Trappetrinnsmodell med tre grenser

En annen mulighet er å ha tre grenser, ved at det innføres et mellomnivå der en sier at ukentlig arbeidstid reduseres til 37 timer pr. uke (etter loven), tilsvarende rundt 34,6 timer tariffestet, dersom antall ulempetimer overstiger en viss grense. En variant av arbeidstakerorganisasjonenes forslag kunne være at 37 timer gis til arbeidstaker i tredelt skift eller turnus, der arbeidstaker arbeider minst hver tredje søndag, og minst to fulle nattevakter i måneden, og der minst en tredel av vaktene er natt/kveld/søndag.

En mellomgrense har flere fordeler. Som drøftet over er det et problem med dagens ordning at 35,5 timers arbeidstid omfatter arbeidstakere med svært forskjellig grad av ulemper, fra de som bare jobber noen kveldstimer i uken, til de som jobber flere nattevakter i måneden. Dette virker naturlig nok urimelig for de som har den mest belastende arbeidstidsordningen. Ved å innføre en mellomgrense kan en gi arbeidstakere med betydelig belastning kortere arbeidstid, samtidig som en fortsatt har et skille opp til de som har enda større belastning i sin arbeidstidsordning. Et betydelig antall turnusarbeidere i helsesektoren vil tilfredsstille kravet, og dermed få kortere arbeidstid.

Det ville være rimelig om kravene til et mellomnivå ble utformet slik at også døgnkontinuerlig skift ga rett til 37/34,6 timer i uken. Døgnkontinuerlig skift innebærer ikke søndagsarbeid. Antallet nattetimer er så høyt at det innebærer en belastning på nivå med svært belastende turnusordninger i helsesektoren. I så fall kunne en ikke sette et absolutt krav om søndagsarbeid, men åpne for at dette kunne kompenseres med et høyt antall nattetimer.

Også ved innføring av en mellomgrense vil det være et problem hvis mange arbeidstakere ligger nær grensen. Som drøftet over vil dette kunne innebære at små forskjeller mellom to ansattes arbeidssituasjon slår ut i ulik arbeidstid. Det ville også kunne føre til økonomisk motiverte tilpasninger fra arbeidstakere og arbeidsgivere for å komme på ønsket side av grensen. Riktig nok ville arbeidstidsreduksjonen ved hvert trinn bli mindre når en innfører flere trinn. Dermed blir også problemet med arbeidstakere som ligger nær grensen av mindre betydning. Størrelsen på trinnet er likevel betydelig. 0,9 – 1 timer i løpet av 47 uker gir 42-47 timer i året. Ved en mellomgrense ville det også kunne være vanskelig å unngå at mange grupper av arbeidstakere kommer nær grensen. Se eksempel på beregninger i boks 7.1.

7.4.4 Gradvis kompensasjon

Et tredje alternativ er å gi arbeidstakere med roterende arbeidstid gradvis kompensasjon for ubekvem arbeidstid, i form av en fast sats pr. nattetime og søndagstime. Statens omregningsnøkkel, som blant annet brukes i politiet og fengselsvesenet, er et eksempel på en slik ordning. I statens ordning regnes nattetimer, definert som i perioden kl. 20.00 – 06.00 som 1 time og 15 minutter, og søndagstimer (definert som perioden søndag kl. 06.00 til søndag kl. 20.00) regnes som 1 time og 10 minutter. Det er ikke dobbelttelling av natt og søndag, slik at nattetimer på søndager regnes som vanlige nattetimer og hver time teller som 1 time og 15 minutter. Disse satsene er valgt slik at arbeidstakere som går helkontinuerlig skift vil få omtrent samme ukentlige arbeidstid med denne beregningsmetoden, som de får nå, dvs. 33,6 timer i uken. Arbeidstakere som i dag har rett til 35,5 timer i uken, men som ville få en lengre arbeidstid ved gradvis kompensasjon, blir værende på 35,5 timer i uken.

I en lovfestet omregningsnøkkel er det naturlig å følge lovens definisjon av natt, dvs. at natten omfatter timene fra kl. 21.00 til 06.00. I tillegg ville det være rimelig å åpne for at partene innen hvert forhandlingsområde eller innen den enkelte virksomhet ved avtale kan velge å flytte natteperioden, for eksempel til kl. 22.00-07.00, slik at natteperioden sammenfaller med nattskiftet.

Gradvis kompensasjon har en rekke fordeler. For det første innebærer det at arbeidstiden reduseres i takt med de ulemper som arbeidstakeren har i form av ubekvem arbeidstid. Hvis satsene er satt på et rimelig nivå, vil ordningen dermed fremstå som rettferdig for de som omfattes. For det andre innebærer en gradvis ordning at det ikke er trappetrinn der arbeidstakere kan komme på feil side av grensen. Dermed unngår en at arbeidstakere med omtrent samme omfang av ubekvem arbeidstid ender opp med en betydelig forskjell i ukentlig arbeidstid. En unngår også økonomisk motiverte tilpasninger fra arbeidstakere eller arbeidsgivere for å komme på den ønskede siden av grensen.

Gradvis kompensasjon er på noen måter mer komplisert enn de to alternativene omtalt over, der arbeidstakerne har en fast arbeidstid som avhenger av om deres arbeidsordning oppfyller visse minimumskrav. Det introduserer noe nytt i lovgivningen, og det vil derfor være behov for nye begreper og definisjoner. Det er også teknisk sett noe mer komplisert å sette seg inn i enn de andre alternativene. På den annen side unngår en friksjoner og misnøye knyttet til trappetrinn som ligger i de andre alternativene. Ulempene ved et system med gradvis kompensasjon er derfor først og fremst et overgangsfenomen, mens de andre alternativene i større grad har svakheter som en må anta vil være vedvarende.

I et system med gradvis kompensasjon vil en ikke vite hvor mange timer en arbeidstaker skal jobbe uten at en også vet omfanget av natt- og søndagstimer. I praksis er dette imidlertid neppe et stort problem. Når en setter opp en turnusplan for arbeidstakeren, vil det være enkelt å regne ut hvor mange timer som arbeidstakeren skal jobbe. Boks 7.2 viser hvilke formler som skal brukes. Dersom en tar utgangspunkt i en gitt bemanningsplan for en avdeling, dvs. en oversikt over hvor mange arbeidstakere som skal jobbe i avdelingen til ulike tider av døgnet, og alle arbeidstakerne får arbeidstiden bestemt av den gradvise ordningen, vil gjennomsnittlig arbeidstid kunne regnes ut direkte fra bemanningsplanen. Boks 7.3 viser hvordan dette gjøres i praksis. Virksomheten vil dermed kunne regne ut hvor mange årsverk som det er behov for til denne bemanningsplanen, selv om en ikke vet hvor lang arbeidstid den enkelte arbeidstaker vil ha, siden dette avhenger av hvordan natte- og søndagstimene fordeles mellom arbeidstakerne.

Boks 7.2 Gradvis kompensasjon – regneregler

Vi tar utgangspunkt i en ansatt som jobber tredelt skift eller turnus, og der tariffestet arbeidstid ved vanlig dagarbeid er 37,5 timer i uken og der vi regner 47 arbeidsuker i året. For skift- og turnusarbeid skal også antall timer i uken bli 37,5, men der en regner 1 time og 15 minutter (dvs. 1,25 timer) for hver nattetime og 1 time og 10 minutter (dvs. 1,1667 timer) for hver søndagstime. Reduksjonen i arbeidstid over en periode, for eksempel ett år, for en slik arbeidstaker avhenger av omfanget av natt- og søndagstimer, bestemt ved følgende uttrykk:

Timereduksjon = Nattetimer x 0,25 timer + Søndagstimer x 0,1667 timer,

Den ukentlige arbeidstid i en full stilling er bestemt ved følgende uttrykk:

Disse uttrykkene er utregnet som følger. Vi starter ut fra at full stilling innenfor denne ordningen innebærer at regnet over et helt år skal en arbeidstaker ha

Dagtimer + Nattetimer x 1,25 timer + Søndagstimer x 1,1667 timer = 37,5 x 47

Hvis vi kaller den ekstra kompensasjonen på 15 minutter eller 0,25 timer pr. nattetime, og på 10 minutter eller 0,1667 timer pr. søndagstime for Timereduksjon (se utrykk ovenfor), og det totale antall ujusterte arbeidstimer, får vi

Klokketimer + Timereduksjon = 37,5 x 47.

Den ukentlige arbeidstiden, dvs. hvor mange klokketimer i uken som tilsvarer en full stilling, avhenger av hvor stor Timereduksjonen er som andel av klokketimene

Vi setter inn for Timereduksjon i ligningen over, og får

Det er naturlig å betrakte merarbeid for deltidsansatte akkurat som om de ekstra arbeidede timene var en del av den avtalte arbeidstiden. I så fall vil en arbeidstaker kunne avspasere merarbeid i henhold til de satser som gis. For eksempel vil en ekstra 8 timers nattevakt kunne avspaseres med 10 timer på dagtid eller 8 ­timer på natt. Hvis merarbeidet utbetales som lønn, ville for eksempel hver time ekstra nattarbeid gi grunnlønn tilsvarende 1 time og 15 min, mens eventuelle tillegg utbetales ut fra antall klokketimer.

Boks 7.3 Hvordan virker gradvis kompensasjon

For en avdeling kan en ta utgangspunkt i bemanningsplanen. Som et eksempel viser vi en bemanningsplan for sykepleiere ved HelseNord – Lunge

Tabell 7.1 HelseNord – Lunge – Sykepleier

Antall ansatte på vakt	Dag	Kveld	Natt
Mandag	6	4	2
Tirsdag	6	4	2
Onsdag	6	4	2
Torsdag	6	4	2
Fredag	6	4	2
Lørdag	4	4	2
Søndag	4	4	2

Tabell 7.2 

Vakttider		Vaktlengde	Timer natt	Timer lørdag	Timer søndag
Dag	07.30 – 15.30	8,00			8,00
Kveld	15.00 – 23.00	8,00	2,00	3,00	6,00
Natt	22.30 – 08.00	9,50	7,50		2,00

Her regner vi nattetimer som timene mellom kl. 21.00 og kl. 06.00. Søndagstimer er mellom lørdag kl. 18.00 og kl. 22.00 før neste virkedag. Nattetimer som faller innenfor definisjon av søn- og helgedag, telles kun som nattetimer.

Bemanningsplanen viser antall ansatte ved vaktene gjennom uken, og vakttidene for hver vakt. Vi ser at på ukedagene er det seks sykepleiere på dagvakt, på kveldsvaktene fire, og to på nattevaktene. I tabellen har vi vaktlengden for hver vakt (antall klokketimer), og antall nattetimer og antall helgetimer for hver type vakt. Vi ser at alle kveldsvakter innebærer to nattetimer, fra kl. 21.00 til 23.00. Kveldsvakten på lørdag innebærer i tillegg tre timer helg, fra søndagstimene starter kl. 18.00 til natten starter kl. 21.00. Nattevaktene innebærer 7,5 timer natt, fram til kl. 06.00, og to timer søndag, fra kl. 06.00 til kl. 08.00. På søndag er hele dagvakten, og seks timer av kveldsvakten, fra starten kl. 15.00 fram til natten starter kl. 21.00 søndagstimer.

Gjennomsnittlig ukentlig arbeidstid for arbeidstakere som følger denne bemanningsplanen kan regnes ut ved at en finner antall natte- og søndagstimer ved å multiplisere antall vakter av ulike type med antall ulempetimer pr. vakt. Videre finner en antall klokketimer ved å multiplisere antall ulike typer vakter med vaktlengden

Nattetimer = Kveldsvakter x 2 + Nattevakter x 7,5

Søndagstimer = Kveldsvakter lørdag x 3 + Dagvakter søndag x 8 + Kveldsvakter søndag x 6

Klokketimer = Dagvakter x 8 + Kveldsvakter x 8 + Nattevakter x 9,5

Deretter setter en inn uttrykkene som en får i formlene fra boks 7.2

Timereduksjon = Nattetimer x 0,25 + Søndagstimer x 0,1667

For denne bemanningsplanen blir ukentlig arbeidstid 34,75 timer (dvs. 34 timer og 45 min.). Hvis hele bemanningsplanen dekkes av sykepleiere i tredelt turnus, blir dermed gjennomsnittlig arbeidstid for sykepleierne med dette systemet 34,75 timer i uken. Dersom nattevaktene er ujevnt fordelt mellom sykepleierne, vil arbeidstiden variere i takt med omfanget av ubekvem arbeidstid, men gjennomsnittet for alle sykepleierne vil likevel bli 34,75 timer i uken. I denne avdelingen vil en heltidsstilling med gjennomsnittlig omfang av nattevakter få 0,74 nattevakter pr. uke eller tre nattevakter i løpet av fire uker.

Hvis derimot deler av bemanningsplanen dekkes av arbeidstakere som ikke omfattes av systemet, vil gjennomsnittlig arbeidstid bli en annen. Hvis noen av nattevaktene dekkes ved rene nattestillinger, som ikke omfattes av systemet, vil sykepleierne i tredelt turnus ha mindre omfang av ubekvem arbeidstid, og dermed få høyere arbeidstid enn denne beregningen viser. Hvis det er en ren 100 prosent nattestilling i denne avdelingen, som faller utenom systemet, vil gjennomsnittlig arbeidstid for de andre på grunn av færre nattevakter øke til 34,95. Hvis derimot den ubekvemme arbeidstiden er svært ujevnt fordelt, kan det være at de sykepleierne som har minst ubekvem arbeidstid blir fanget opp av dagens grense på 35,5 timer i uken. Det betyr imidlertid at de gjenværende jobber mer ubekvem arbeidstid, og dermed vil få lavere arbeidstid.

HelseNord kirurgisk avdeling har samme vakttider som Lungeavdelingen vist over, og bemanningsplan vist i tabell 7.3.

Ved å regne på samme måte finner en at gjennomsnittlig ukentlig arbeidstid for disse arbeidstakerne blir 35,11 med dette systemet. Årsaken til at arbeidstiden blir lengre her enn ved Lungeavdelingen vist over, er at de ansatte jobber færre nattetimer. Her vil en heltidsstilling innebære 0,62 nattevakter pr. uke, dvs. i underkant av to nattevakter i løpet av tre uker. Hvis det er en ren 100 prosent nattestilling i denne avdelingen, som faller utenom systemet, vil gjennomsnittlig arbeidstid for de andre på grunn av færre nattevakter øke til 35,25.

Arbeidstakere med en døgnkontinuerlig skiftordning, der bemanningen er den samme gjennom hele døgnet, med tre skift fra kl. 06.00-14.00; kl. 14.00-22.00 og kl. 22.00-06.00, og der driften stoppes i helgen, dvs. fra nattskift fredag til nattskift søndag, får en gjennomsnittlig arbeidstid med dette systemet, beregnet på samme måte, lik 34,64 timer i uken. Disse arbeidstakerne jobber i gjennomsnitt 1,24 nattevakter i uken. For arbeidstakere med en helkontinuerlig skiftordning, der bemanningen også er jevn hele uken, men der driften også går i helgen, ville dette systemet gi en arbeidstid på 33,73 timer i uken, dvs. omtrent lik den nåværende reguleringen på 33,6 timer. En ordning med helkontinuerlig skift innebærer i gjennomsnitt 1,41 nattevakter i uken.

Tabell 7.3 HelseNord – kirurgisk avdeling – Antall ansatte på vakt

	Dag	Kveld	Natt
Mandag	11	6	2
Tirsdag	11	6	3
Onsdag	11	6	3
Torsdag	11	6	3
Fredag	11	5	3
Lørdag	6	5	2
Søndag	6	5	2

Det er verdt å merke seg at Staten har brukt systemet med gradvis kompensasjon i hvert fall siden 1968, og har gode erfaringer med systemet både når det gjelder at systemet oppfattes som rettferdig, og når det gjelder den praktiske gjennomføringen.

Ved gradvis kompensasjon vil arbeidstiden reduseres i takt med antall ulempetimer. I figur 7.7 er det antatt at forholdet mellom nattetimer og søndagstimer er som ved helkontinuerlig skiftarbeid.

Som nevnt over er satsene på hhv. 15 og 10 minutter valgt for å tilpasse systemet til arbeidstiden på 33,6 timer for helkontinuerlig skiftarbeid. Med disse satsene ville en ren nattestilling få svært lav arbeidstid, med 30 timer i uken hvis alle timene regnes som nattetimer. Imidlertid tyder forskningen referert i kapittel 4 på at en nattetime som del av en roterende arbeidsordning er mer belastende enn som del av en ren nattestilling. Derfor ville det ikke være rimelig å lovfeste en slik kompensasjon for rene nattestillinger. Dette kan unngås ved å sette krav om at systemet bare gjelder for arbeidstakere som inngår i en reelt roterende tredelt arbeidstidsordning. Det følger av Ot.prp. nr. 43 (1975-76) at anslagsvis ¾ av arbeidstiden må være om natten for at arbeidsmiljøloven § 10-4 (4) bokstav d om redusert arbeidstid for nattarbeid skal gjelde. Ut fra dette ville det være naturlig å si at kravet om rotasjon i hvert fall ikke vil være oppfylt dersom mindre enn ¼ av arbeidstiden er på dag eller kveld.

7.5 Utvalgets vurderinger og konklusjoner

Det har over lang tid vært stor misnøye med den nåværende reguleringen av skift- og turnusarbeid blant arbeidstakerorganisasjonene, som oppfatter den som urettferdig og kjønnsdiskriminerende. Likestillingsombudet konkluderte i 1996 med at ordningen var kjønnsdiskriminerende, og representanter fra flere politiske partier har ved flere anledninger argumentert for at reguleringen må endres.

Dagens reguleringer innebærer etter utvalgets mening flere svakheter, som gir grobunn for misnøyen beskrevet over. Arbeidstidsreduksjonen gis etter en trappetrinnsmodell der den første reduksjonen ned til 38/35,5 timer i uken omfatter arbeidstakere med svært ulikt omfang av ubekvem arbeidstid. Minstekravet for å oppnå en reduksjon ned til 38/35,5 pr. uke er lavt, mens kravet for å komme videre ned til 36/33,6 pr. uke er strengt. Videre er dagens reguleringer basert på arbeidstidsordningene i én næring, industrien. Beregningene er knyttet opp mot de typer skiftordninger som brukes der, og grensen for å oppnå 36/33,6 timer pr. uke er knyttet til en gruppe arbeidstakere som i all hovedsak finnes i denne næringen. Selv om lovbestemmelsen formelt sett likestiller skift- og turnusarbeidere, ville det være bedre om kriteriene og grensene ble motivert på selvstendig grunnlag.

På bakgrunn av tilbakemeldingene fra organisasjonene fremstår det for utvalget som om presiseringen i Ot.prp. nr. 49 (2004-2005) ikke har hatt noen merkbar effekt. Det er fortsatt få arbeidstakere med turnusordning som har fått arbeidstidsreduksjon ned til 36/33,6 timer i uken. Det er heller ikke blitt mer ro om den eksisterende reguleringen.

Etter utvalgets syn må reduksjonen i arbeidstid knyttes opp mot omfanget av natt- og søndagsarbeid, målt i timer. Det er klar forskningsmessig støtte for at både skiftarbeid og turnusarbeid der nattarbeidet er omfattende kan være skadelig for helsen. Søndagsarbeid innebærer ikke samme negative virkninger på helsen, men har i mange tilfeller negative virkninger på arbeidstakerens muligheter til familie- og sosialt liv. Belastningen ved en arbeidstidsordning vil også avhenge av omfanget av andre ulemper som ubiologiske skift, kort hviletid og hyppige skifter. Imidlertid kan en i stor grad unngå slike ulemper ved fastsettelsen av turnusplanen, og dette er arbeidsgivers ansvar. Ved å gi kompensasjon for slike ulemper, kan en risikere at arbeidstakere frivillig tar på seg unødvendige belastninger for å oppnå tidsmessig kompensasjon.

Utvalget har vurdert tre alternative ordninger for reduksjon av arbeidstiden for arbeidstakere med tredelt skift og turnus. Disse er trappetrinnsmodell med to grenser som i dag, trappetrinnsmodell med tre grenser, dvs. innføre et mellomnivå, eller en ordning med gradvis kompensasjon. Utvalget vil anbefale ordningen med gradvis kompensasjon.

7.5.1 Trappetrinnsmodell med to grenser

Et stort problem med faste grenser er at en kan risikere at en stor andel arbeidstakere ligger nær den grensen som settes opp, mao. «mangle» bare noen få natte- eller søndagstimer for å nå det antall som skal til for å få redusert ukentlig arbeidstid. Dette ville kunne medføre betydelig forskjell i ukentlig arbeidstid for arbeidstakere som til tross for liten forskjell i ubekvem arbeidstid, kan komme på hver sin side av grensen. Det vil også kunne medføre økonomisk motiverte tilpasninger fra arbeidsgivere og arbeidstakere, for å komme på ønsket side av grensen. For å unngå slike problemer bør grensen settes slik at færrest mulig arbeidstakere ligger nær grensen. Det er tilfelle i dagens regulering, fordi kravet til ubekvem arbeidstid er såpass høyt at svært få arbeidstakere med turnus tilfredsstiller kravet.

Alternativt kunne en forsøke å sette grensen så lavt at alle arbeidstakere med tredelte ordninger kommer med. Imidlertid ville en også her stå overfor vanskelige avgrensningsproblemer, der arbeidstakere med lignede belastning ville få ulik arbeidstid. En kunne risikere store smittevirkninger til andre grupper, som ytterligere ville øke kostnadene ved endringen. I tillegg ville en lav grense for å ha rett til 36/33,6 timers ukentlig arbeidstid fremstå som urimelig overfor de arbeidstakere som har mest belastende arbeidstid. Også disse gruppene ville over tid kunne kreve ytterligere reduksjon i arbeidstiden.

På denne bakgrunn mener utvalget at dersom man skulle videreføre systemet med to fastsatte grenser, bør grensen settes høyt, nær dagens nivå.

7.5.2 Trappetrinnsmodell med tre grenser, innføre mellomnivå

Ved å innføre en mellomgrense kan en gi arbeidstakere med betydelig belastning kortere arbeidstid, samtidig som en fortsatt har et skille opp til de som har enda større belastning i sin arbeidstidsordning. Dette ville kunne gi en mer rettferdig regulering av arbeidstiden enn vi har med dagens ordning. I et system med tre grenser vil arbeidstidsreduksjonen knyttet til hver grense være mindre, og dermed vil problemene med arbeidstakere som ligger nær grensen også være mindre. Imidlertid vil det i et slikt system trolig være vanskelig å unngå at mange arbeidstakere ligger nær mellomgrensen. Dette vil være et problem i en slikt system, selv om arbeidstidsreduksjonen knyttet til grensen er mindre.

7.5.3 Gradvis kompensasjon

Gradvis kompensasjon har en rekke fordeler. Det innebærer at arbeidstiden reduseres i takt med omfanget av ubekvem arbeidstid, slik at arbeidstakere med mer ubekvem arbeidstid vil ha kortere arbeidstid enn andre arbeidstakere. I en gradvis ordning unngår en også problemer knyttet til arbeidstakere som ligger nær en grense for reduksjon i arbeidstiden. Dermed unngår en betydelige forskjeller i arbeidstid mellom ansatte med lignende omfang av ubekvem arbeidstid, og en unngår økonomisk motiverte tilpasninger fra arbeidsgivere og/eller arbeidstakere for å komme på ønsket side av grensen.

En ordning med gradvis kompensasjon er i utgangspunktet noe mer teknisk komplisert enn de to andre alternativene vi har vurdert. Timeberegning basert på ordningen kan imidlertid enkelt gjøres i et regneark.

Reguleringen av gradvis kompensasjon kan også bli noe mer komplisert fordi den introduserer noe nytt i lovgivning og praksis. Det vil være behov for noen nye begreper og definisjoner. Samtidig må slike hensyn veies opp mot rettferdighetshensyn. Utvalget har ikke funnet noen enklere modell som dekker hele arbeidsmarkedet, og som samtidig går klar av innvendinger som reises mot dagens reguleringer og de to andre alternativene. Utvalget mener ordningen vil føre til mindre friksjon og tilpasning i arbeidsmarkedet enn det en trappetrinnsmodell vil gjøre, både mellom bransjer, virksomheter og innen samme arbeidsplass. Staten har brukt et tilsvarende system med gradvis kompensasjon i hvert fall siden 1968, og har gode erfaringer med systemet både når det gjelder at systemet oppfattes som rettferdig, og når det gjelder den praktiske gjennomføringen.

På bakgrunn av dette mener utvalget at ordningen med gradvis kompensasjon er det beste alternativet. Ordningen innebærer at arbeidstakere med tredelt skift- eller turnusarbeid får en reduksjon i arbeidstiden i form av en fast sats pr. nattetime og søndagstime, med startpunkt i 40 (lovfestet)/37,5 (tariffestet) timer i uken. Hver nattetime, definert som perioden kl. 21.00 – 06.00 (jf. arbeidsmiljøloven § 10-11 (1)), regnes som 1 time og 15 minutter, og hver søndagstime, definert som perioden lørdag kl. 18.00 til kl 22.00 før neste virkedag (jf. arbeidsmiljøloven § 10-10 (1)), regnes som 1 time og 10 minutter. Det er ikke dobbelttelling av natt og søndag, slik at nattetimer på søndager regnes som vanlige nattetimer. Arbeidstakere som i dag har rett til 38/35,5 timer i uken, men som ville få en lengre arbeidstid ved gradvis kompensasjon, blir værende på 38/35,5 timer i uken.

Ordningen med gradvis kompensasjon innebærer at det for arbeidstakere med tredelt skift eller turnus blir mer attraktivt å arbeide om natten og om søndagen. I realiteten innebærer kompensasjonen at timelønnen for nattarbeid øker med 25 prosent (regnet før tillegg), og for søndagsarbeid med 17 prosent (regnet før tillegg). Trolig er det betydelige forskjeller mellom ulike arbeidstakere i hvor belastende de synes det er å arbeide på disse tidspunktene. Ved at det blir økonomisk mer attraktivt å jobbe natt og søndager, kan en håpe at de arbeidstakerne som synes dette er minst belastende, frivillig ønsker å ta en større del av belastningen. I så fall kan en oppnå en bedre fordeling av den belastende arbeidstiden enn det en har i dag. Utvalget tenker her særlig på helgearbeidet. Som drøftet i kapittel 5 er vanskene med å skaffe bemanning til helgevaktene en viktig årsak til det store omfanget av ufrivillig deltid i helsesektoren. Dersom den økte kompensasjonen fører til at noen arbeidstakere velger å jobbe hyppigere helgevakter enn tidligere, ville dette kunne bidra til å redusere omfanget av ufrivillig deltid.

Utvalget har også vurdert andre satser eller tilleggsfaktorer pr. nattetime og søndagstime. Etter utvalgets syn er imidlertid nattetimer i en roterende arbeidsordning på grunn av helserisikoen mer belastende enn søndagstimer. Derfor bør kompensasjon pr. nattetime være større enn pr. søndagstime. Samlet sett bør kompensasjonen være slik at den ville gi arbeidstakere i en helkontinuerlig skiftordning om lag 36/33,6 timer i uken, som de har nå. Dermed vil satsene omfatte de ulemper som er knyttet til å være del av en tredelt skift- og turnusordning. Ut fra disse kriteriene fremstår 15 minutter for natt og 10 minutter for søndag som egnede satser. Det er også en fordel at disse satsene allerede brukes i staten. Siden nattarbeid er den mest belastende delen av en skift- og turnusordning, er det ikke nødvendig med helgearbeid for å omfattes av ordningen.

Utvalget har også vurdert å inkludere alle timene i nattevaktene, også etter kl. 06.00, som nattetimer. I en nattevakt som varer til kl. 07.30 eller kl. 08.00, som er vanlig i helsesektoren, er det klart at også tiden etter kl. 06.00 er belastende. Flere studier viser imidlertid at timen fra kl. 06.00 til kl. 07.00 også er belastende som første time i en dagvakt, fordi så tidlig start på arbeidsdagen innebærer redusert nattesøvn. Derfor er det gjerne kl. 07.00 som er anbefalt tidspunkt for vaktskifte om morgenen. Dersom en ga kompensasjon for resten av nattevakten, også etter kl. 06.00, ville vaktskifte kl. 07.00 innebære at natten ble en time lengre enn ved vaktskifte kl. 06.00. Vaktskifte kl. 07.00 ville dermed bli dyrere for arbeidsgiverne. Etter utvalgets syn ville det være uheldig om arbeidsgiver skulle tape økonomisk på å legge vaktskiftene på de tidspunkter som trolig er best fra et helsemessig perspektiv. Utvalget viser også til arbeidsmiljøloven § 10-11 (1), hvor det er regulert at arbeid på toskift som legges mellom kl. 06.00 og kl. 00.00 ikke regnes som natt. Utvalget vil ut fra dette ikke foreslå å lovfeste at alle timene i nattevaktene regnes som nattetimer. Om partene er enige om å flytte natteperioden slik at den i større grad sammenfaller med tidspunktene for nattevakten, bør det imidlertid gis anledning til dette.

Arbeidsmiljølovens fastsettelse av natt som perioden kl. 21.00 til kl. 06.00 er blitt kritisert for å innebære en favorisering av industrien framfor helsesektoren, siden vaktskiftene i helsesektoren som nevnt over gjerne er kl. 07.30 eller kl. 08.00. Denne kritikken er imidlertid ikke treffende i dette tilfelle. Ved at arbeidsmiljøloven regner natten fra kl. 21.00, blir også de siste timene av kveldsvaktene regnet som natt. Siden bemanningen i helsesektoren gjennomgående er betydelig høyere om kvelden enn om natten, innebærer det at ansatte i tredelt turnus i helsesektoren får betydelig flere nattetimer ved arbeidsmiljølovens definisjon av natt, enn om en skulle regnet natten som perioden kl. 22.00-07.00, eller kl. 23.00-08.00, dvs. mer sammenfallende med nattevakten. Utvalget foreslår som nevnt over at partene kan avtale å flytte natteperioden slik at den sammenfaller med nattevaktene, men de ansatte i helsesektoren vil ikke samlet være tjent med en slik avtale.

Ordningen er laget for å gi kompensasjon for ubekvem arbeidstid for arbeidstakere med skift- og turnusarbeid, og ordningen bør forbeholdes slike arbeidstakere. En må derfor stille krav som sikrer at arbeidstakerne har reell rotasjon i sin arbeidstid, der en skifter mellom dag, kveld og natt. Spesielt har utvalget tenkt at ordningen ikke skal gjelde for rene nattestillinger. Forskningen viser at skift- og turnusarbeid med mye nattarbeid kan være mer belastende enn rene nattestillinger. Dette avspeiles i dagens regulering av arbeidstid, der nattevakter har 38/35,5 timers arbeidstid mens helkontinuerlig skiftarbeid og tilsvarende turnusarbeid har 36/33,6 timer i uken. Reduksjonen i arbeidstid pr. time natt er fastsatt for også å ta hensyn til den rotasjon som en skift- og turnusordning innebærer, og det vil derfor kunne gi for stor kompensasjon for en ren nattestilling.

Dersom arbeidstiden endres for arbeidstakere med skift- eller turnusarbeid, vil det kunne være naturlig å også se på arbeidstiden for arbeidstakere i rene nattstillinger. Dette faller imidlertid utenfor det område som utvalget har fokusert på, som er skift- og turnusarbeid. Utvalget har også merket seg at det er store forskjeller i arbeidsintensitet mellom ulike typer nattarbeid. Dermed er det ikke klart at en eventuell endring i arbeidstiden for nattarbeid bør gjelde for alle typer nattarbeid.

Samlet mener utvalget at forslaget om gradvis kompensasjon vil være en klart bedre ordning enn den nåværende ordningen. Den nye reguleringen vil innebære at reduksjonen i arbeidstiden for skift- og turnusarbeid vil være i samsvar med omfanget av ubekvem arbeidstid. Dermed blir det en mer rettferdig ordning enn den nåværende. Ordningen innebærer også at et betydelig antall arbeidstakere med svært belastende arbeidsordning får kortere arbeidstid. I kapittel 8 vil utvalget presentere beregninger over hvor mange arbeidstakere utvalget antar vil bli berørt av dette forslaget. Videre vil utvalget drøfte kostnader og konsekvenser av forslaget.

7.6 Forslag til lovtekst

Utvalget foreslår på bakgrunn av drøftingene ovenfor følgende lovtekst :

§ 10-4 Alminnelig arbeidstid

(1) Den alminnelige arbeidstid må ikke overstige ni timer i løpet av 24 timer og 40 timer i løpet av sju dager.

(2) For arbeid som helt eller i det vesentlige er av passiv karakter, kan arbeidstiden forlenges med inntil halvparten av de passive periodene, men ikke med mer enn to timer i løpet av 24 timer og ti timer i løpet av sju dager. Arbeidstilsynet kan når arbeidet er særlig passivt, gi samtykke til at arbeidstiden forlenges utover det som er fastsatt i første punktum, men slik at arbeidstiden ikke overstiger 13 timer i løpet av 24 timer. Den alminnelige arbeidstiden må ikke overstige 48 timer i løpet av sju dager.

(3) For beredskapsvakt utenfor arbeidsstedet skal som hovedregel minst 1/5 av vakten regnes med i den alminnelige arbeidstid. Arbeidsgiver og arbeidstakernes tillitsvalgte i virksomhet som er bundet av tariffavtale, kan ved skriftlig avtale fravike bestemmelsen i første punktum. Arbeidstilsynet kan etter krav fra arbeidsgiver eller arbeidstakernes tillitsvalgte fastsette en annen beregningsmåte dersom beregningen av arbeidstiden etter første punktum vil virke åpenbart urimelig.

(4)) For tredelt skift- og turnusarbeid reduseres den alminnelige arbeidstiden ved at hver time arbeidet på søn- og helgedag jf. § 10-10 (1) regnes lik 1 time og 10 minutter, og hver time arbeidet om natten jf. § 10-11 (1) regnes lik 1 time og 15 minutter. Den alminnelige arbeidstid må uansett ikke overstige ni timer i løpet av 24 timer og 38 timer i løpet av sju dager.

(5) Den alminnelige arbeidstid må ikke overstige ni timer i løpet av 24 timer og 38 timer i løpet av sju dager for:

1. arbeid på to skift som regelmessig drives på søn- og helgedager, og sammenlignbart turnusarbeid som regelmessig drives på søn- og helgedager,

2. arbeid som innebærer at den enkelte arbeidstaker må arbeide minst hver tredje søndag,

3. arbeid som hovedsakelig drives om natten.

(6) Den alminnelige arbeidstid må ikke overstige ni timer i løpet av 24 timer og 36 timer i løpet av sju dager for arbeid under jord i gruver, tunneldrift og utsprengning av bergrom under jord.

Utvalget vil vise til at en mer konkret gjennomgang av hvordan bestemmelsen skal forstås må gjøres i en eventuell lovproposisjon. Utvalget vil likevel gi noen generelle merknader knyttet til forslaget.

I forarbeidene til bestemmelsene må det beskrives nærmere hva som ligger i «tredelt skift/turnus arbeid». Det er viktig å få frem at det er et krav til en rullerende arbeidsplan slik at arbeidstidens plassering for den enkelte arbeidstaker varierer i døgnet eller i uken. Med kravet om rotasjon kommer det frem at arbeidstakeren må utføre arbeid til alle tider av døgnet, dvs. dag, kveld og natt. Det følger av Ot.prp. nr. 43 (1975-76) at anslagsvis ¾ av arbeidstiden må være om natten for at arbeidsmiljøloven § 10-4 (4) bokstav d om redusert arbeidstid for nattarbeid skal gjelde. Ut fra dette ville det være naturlig å si at kravet om rotasjon ikke vil være oppfylt dersom mindre enn ¼ av arbeidstiden er på dag eller kveld.

Siste setning i det nye fjerde leddet: «Den alminnelige arbeidstid må uansett ikke overstige ni timer i løpet av 24 timer og 38 timer i løpet av sju dager», innebærer at en arbeidstaker som går en form for tredelt skift/turnus ikke skal få lengre alminnelig arbeidstid enn 38 timer pr. uke. Samtidig innebærer første ledd at beregningen av alminnelig arbeidstid skal ta utgangspunkt i 40 timer i uken. For å oppnå lavere arbeidstid enn 38 timer må derfor arbeidstakeren ha en gitt mengde arbeidstimer på natt og/eller søndag. Det er derfor etter utvalgets mening ikke nødvendig å fastsette noe minstekrav til slike timer ut over de som ligger i beregningsmodellen.

Utvalget legger til grunn at kompensasjonen skal gjelde for alle arbeidede timer, dvs. også for merarbeid og overtidstimer. Kompensasjonen skal imidlertid ikke regnes med i grunnlaget for overtidsbetalingen. Det gis bare kompensasjon for enten natt eller søndag. Timer arbeidet før kl. 06.00 på en søndag teller med andre ord som natt.

I tillegg må det vurderes om det skal være et krav at om at den tredelte skift- eller turnusordningen fremgår av en arbeidsplan. Det følger av arbeidsmiljøloven § 10-3 at det skal utarbeides en arbeidsplan som viser til hvilke uker, dager og tider den enkelte arbeidstaker skal arbeide dersom arbeidstakeren arbeider til ulike tider på døgnet. Dersom annet ikke fremgår av tariffavtale, skal arbeidsplanen drøftes med de tillitsvalgte så tidlig som mulig og senest to uker før iverksettelsen.