9 Retts- og forvaltningsforhold andre steder

9.1 Innledning

I utgangspunktet var det i utvalget stor interesse av å belyse hvordan man hadde forholdt seg til rettighetsspørsmålet for urfolk i ulike land. De land som her presenteres er prioritert dels ut fra hva slags fiskeriregimer de har etablert, dels ut fra hvilke løsninger de har funnet for sine urfolk. Det bør understrekes at det er fiskeriregimenes relevans som har vært utslagsgivende, ikke urfolkenes rettslige stilling. Men urfolkenes rettslige stilling bestemmes i stor grad ved de folkerettslige regler, og disse er behandlet i kapittel 8. Andre land kunne ha vært med, men utvalget har hatt både tidsmessige begrensninger og økonomiske rammer som tilsier et begrenset utvalg. Blant de landene som har spesielle regimer av interesse for utvalgets spørsmål vil vi framheve New Zealand, Canada og Alaska (USA), alle med urfolk, hvor disse har blitt garantert særskilte rettigheter med hensyn på utnyttelsen av marine ressurser generelt og utøvelsen av fiske spesielt. Island er tatt med for å belyse utviklingen i et land som har satset tungt på utviklingen av individuelt omsettelige kvoter (ITQs), en utvikling som langt på vei karakteriserer også norsk fiskeriforvaltning, selv om staten her fortsatt har en sterkere innflytelse og at kvoterettighetene følger fartøyene. EU er behandlet ut fra tilnærmingen til fisket i kystsonen spesielt, men EUs fiskeripolitikk er også interessant med hensyn på et eventuelt norsk medlemskap og hvilke konsekvenser dette eventuelt kunne få for samenes rettigheter til bruk av marine ressurser i Finnmark. Chile er tatt med fordi en her har opprettet en egen sone med tilnærmet eksklusive rettigheter for småskalafiskerne (5 nautiske mil langs hele kysten). Når det gjelder Grønland viser utvalget til NOU 2007: 13 Den nye sameretten s. 260-262.

Det bør understrekes at de utvalgte fiskeriregimene representerer ulike modeller. De er utviklet over lang tid, dels ut fra den nasjonale juridiske tradisjon og dels ut fra hva slags fiskerier (og andre marine organismer) og hvilke fiskeritradisjoner som finnes nasjonalt. De presenteres ikke fordi de utgjør en form for idealmodell som kan kopieres direkte til situasjonen i Norge og i Finnmark. Snarere tvert i mot poengteres det i hvert delkapittel at løsningene må forstås på bakgrunn av ulike nasjonale og lokale forhold. Likevel mener utvalget det har en verdi å belyse de modeller som er valgt i andre land, ikke minst med hensyn på å utvikle nye ideer for hvordan samers and andres rettigheter i Finnmark kan forvaltes i fremtiden. Rettigheter kan både utøves og forvaltes på ulikt vis, noe som klart demonstreres av de case-studiene som her presenteres.

9.2 Fiskerettigheter for maorier – ­erfaringer fra New Zealand

Utvalgsmedlem Bjørn Hersoug har hatt hovedansvaret for omtalen av New Zealand. 1

9.2.1 Innledning

I 1984 drev Tom Tee Weehi, et medlem av Ngathi Porou-stammen (iwi), og samlet skjell på stranda i Montanau, i nærheten av Canterbury på Sørøya i New Zealand. Etter å ha blitt oppdaget av en fiskeriinspektør ble han anklaget for å ha brutt bestemmelsene som gjelder for fritidsfiskere, ettersom han var i besittelse av 40 abaloneskjell under minstemål. Han aksepterte ikke anmeldelsen og forklarte at han hadde fått tillatelse av stammens vaktmann (kaitiaki) på forhånd, og at fangsten skulle brukes umiddelbart til konsum, dvs. ikke for salg. Han samlet skjell i det området som tradisjonelt hadde vært kontrollert av hans egen stamme, og hevdet at han dermed bare utøvet en rett som var garantert gjennom Waitangi-avtalen (Treaty of Waitangi) fra 1840 mellom en rekke maori-høvdinger og dronningen av England. Retten aksepterte dette og fant at han bare utøvet sine rettigheter i tråd med Fiskeriloven av 1983 (Fisheries Act), hvor det eksplisitt heter at «ikke noe i denne lov skal berøre maorienes fiskerettigheter». Følgelig hadde han ikke begått noe lovbrudd og saken ble henlagt (Kerins og McClurg 1996:7).

I ettertid er det lett å se at dette var et heldig utfall, ikke bare for maoriene, men også for hele den newzealandske fiskerinæring, og ikke minst for det nye kvotesystemet (Quota Management System - QMS) som nettopp var introdusert. Dette var første gang at maorienes fiskerettigheter ble anerkjent av domstolene, som derved slo fast at tradisjonelle fiskerettigheter fortsetter å eksistere inntil de eventuelt blir fratatt rettighetshaverne, med deres samtykke.

Mens New Zealand i fiskerkretser er mest kjent for sitt kvoteforvaltningssystem basert på individuelt omsettelige kvoter, er trolig behandlingen av maorienes tradisjonelle fiskerettigheter minst like viktig. På mange måter kan det hevdes at løsningen på urfolksspørsmålet og deres tradisjonelle rettigheter, var en forutsetning for at selve kvotesystemet kunne etableres med stor grad av suksess. På den annen side ga nettopp dette forvaltningssystemet selve «valutaen» som gjorde det mulig å løse spørsmålet om maorienes kommersielle krav. Endelig kan det hevdes at opprettelsen av et eget tradisjonelt maori-fiske var en oppfinnsom løsning som tillot det beste av begge verdener, nemlig at maoriene fikk anledning til å holde kontakt med sine kulturelle røtter samtidig som de også deltok i den moderne, kommersielle sektoren.

Selv om forvaltningssystemet (QMS) fortsatt er under utvikling, vil det være mulig å trekke noen lærdommer av det newzealandske eksperimentet. Dette er ikke minst viktig fordi det i en rekke sammenhenger har blitt ansett umulig å kombinere omsettelige rettigheter med urfolksrettigheter (Hooper og Lynch 1999). Denne utredningen vil derfor gi et kort riss av hvordan kampen om maorienes rettigheter til fisk og skalldyr har artet seg, både med hensyn til institusjoner og praktiske løsninger. Avslutningsvis gis så en vurdering av hva som er oppnådd og hva som eventuelt kan læres i en norsk sammenheng. Men først gis det en kort presentasjon av New Zealands fiskerinæring, deretter en ramme for framstillingen og til slutt angis i hvilken grad New Zealands fiskerinæring er sammenlignbar med den norske.

9.2.2 New Zealands fiskerinæring; liten, eksklusiv og eksportorientert

New Zealands eksklusive økonomiske sone (EEZ) er den femte største i verden og dekker et areal på 4,4 mill km², eller 15 ganger landarealet. 2 På tross av en stor sone er produktiviteten begrenset ettersom 2/3 er dypere enn 1000 m og bare 5 % er grunnere enn 200 m. Av i alt ca 1200 fiskesorter i newzealandske farvann er bare 130 fisket kommersielt og 43 regnes som økonomisk viktige. Artene omfatter flere typer bunnfisk så vel som pelagiske bestander samt ulike kreps og skalldyr, i første rekke hummer. Bare en liten andel av fisket er basert på delte bestander (med Australia), mens resten er eksklusive newzealandske bestander, noe som gjør selve forvaltningen atskillig enklere enn i mange andre fiskerinasjoner. 3

Innen det newzealandske kvotesystemet (QMS) er det i dag 94 arter som forvaltes som bestander i inntil ti ulike forvaltningsområder (Quota Management Areas, heretter QMAs), noe som gir i alt 619 forvaltningsenheter. 4 Dette representerer mer enn 90 % av de totale fangstene og fortsatt er nye arter på vei inn i kvotesystemet. De øvrige bestander forvaltes utenfor kvotesystemet, basert på tradisjonelle virkemidler som lisenser og innsatskontroll. Fiskerinæringa er kraftig konsentrert ettersom de ti største firmaene kontrollerer ca 80 % av tildelte kvoter. De øvrige kvoter er eid av ca 2200 personer og mindre firma, hvor hver eier bare har en brøkdel av en totalkvote for en bestemt art. De tre største selskapene (Sealord, Talley og Sanford) er også sterkt vertikalt integrert, ettersom de kontrollerer kvoter, har fartøyer, foredlingsanlegg og styrer detaljhandel. Til sammen kontrollerer de ca 50 % av hele fiskerinæringa. Bare kvoteverdiene er per 2005 anslått å være i størrelsesorden 3.5 milliarder NZ$, eller 15 milliarder NOK.

Mens antall fiskefartøyer har blitt stadig redusert over de siste tjue år, er det fortsatt ca 1500 fartøyer som er aktive. Av disse er det bare 71 som er større enn 28 m. Antall utenlandsk registrerte fartøy er nå nede i 28, mens 80 er chartret fra utlandet, i hovedsak fra Korea og Japan. Det totale antall fiskere er anslått til å være 4650, mens antall arbeidere i fiskeindustrien (inklusive oppdrett) er anslått til 5870. De totale inntekter fra fiskerinæringa er antatt å være ca 1.7 milliarder NZ$, eller 1,8 % av New Zealands GDP. Til tross for såpass beskjedne tall skal en likevel ikke undervurdere betydningen av fiskerinæringa. For det første går mer enn 90 % til eksport, noe som gir grunnlag for 5 % av New Zealands totale eksportverdi (fisk er nr. 4 etter kjøtt, meieri- og skogprodukter). For det andre gir fiskerinæringa sysselsetting i en rekke områder, til ufaglærte arbeidere med få andre alternativer. For det tredje er tradisjonelle fiskerier utøvet av maorier en viktig kulturell faktor, samt at fritidsfiskesektoren i New Zealand er betydelig. Den antas å omfatte minst 20 % av befolkningen, samt at en stor del er innrettet mot utenlandske turister. For det fjerde er spesielt skjelloppdrett ansett å være en meget raskt voksende sektor. Endelig skal det nevnes at det marine miljø utgjør en vesentlig del av det som oppfattes som New Zealands «grønne profil» i utlandet. Dette understøttes av New Zealands enorme eksklusive økonomiske sone (EEZ), som gir landet status som en marin supermakt, noe som samlet gir stor oppmerksomhet rundt newzealandske initiativ og forvaltningsløsninger. 5

Med unntak av hoki, er New Zealands fiskerier basert på et stort antall mindre bestander. Den totale fangstkvoten (TAC) for alle arter er antatt i ligge i området 500-600.000 tonn per år, noe som gir få muligheter til å øke totalfangsten (Annala 1996). Videre utvikling av sektoren kan skje via fiske i internasjonale farvann, ved å inngå i «joint ventures» med utenlandske selskap (i første rekke Japan, Argentina, Sør Afrika og Nambia) eller ved å øke videreforedlingsgraden lokalt. I tillegg kommer akvakultur, hvor eksporten i 2005 kom opp i 105 000 tonn til en samlet verdi av 280 mill NZ$. Akvakultur regnes fortsatt som en lovende vekstnæring, spesielt om en lykkes med å løse plassproblemene lokalt. De viktigste eksportmarkedene er Japan, USA og Australia.

Administrativt er fiskeriene og akvakultur underlagt et eget fiskeriministerium, etablert i 1995, etter å ha blitt utskilt fra Jordbruks- og skogbruksdepartementet (MAF). Alt i alt jobber det 400 i sektoradministrasjonen, med hovedkontor i Wellington, lokale regionkontor i Nelson, Dunedin og Auckland i tillegg til ni lokale kontorer. Mer enn halvparten av de ansatte er sysselsatt med kontroll og oppsyn. Videre er det 75 som er engasjert i å drifte det nasjonale kvoteregisteret, og som arbeider på kontrakt fra departementet. I tillegg er det en rekke funksjoner som er delegert ut (via «outsourcing»), slik som vitenskaplige undersøkelser gjennom det statseide National Institute of Water and Atmospheric Research (NIWA).

Departementets budsjett er i størrelsesorden 90 mill NZ$ (2006-07). Av dette betaler industrien ca 35 % gjennom en egen forvaltningsavgift («cost recovery»). Dette gjør at alle forvaltnings- og forskningsoppgaver vurderes meget nøye, ettersom det er kvoteeierne som selv må bidra med en vesentlig del av utgiftene. 6

Fra å ha vært en helt marginal industri i perioden før 1978 (da New Zealand utvidet sitt territorium med en 200 mils EEZ), har fiskerier i løpet av knappe 30 år blitt utviklet til en moderne næring med eksportinntekter i størrelsesorden 5-6 milliarder NOK, dvs. ca 20 % av totale norske eksportinntekter fra fiskeri og oppdrettssektoren. 7 I tillegg er det utviklet et omfattende hjemmemarked. Nøkkelen til suksessen anses å være utviklingen av det newzealandske kvotesystemet (QMS) hvor individuelle, omsettelige kvoter (ITQs) utgjør et sentralt element.

9.2.3 Etablering av fiskerettigheter; Waitangi-avtalen av 1840

I motsetning til mange andre tidligere kolonier ble urfolkene på New Zealand aldri erobret og tvunget til å følge koloniherrenes jurisdiksjon. Da kaptein Hobson ankom Bay of Islands i januar 1840 som representant for den engelske kronen, var hensikten å inngå en frivillig avtale, hvor urinnvånerne skulle opptre under beskyttelse av den engelske kongemakten, men uten å oppgi sine eksisterende (kollektive) eiendomsretter. I § 2 i Waitangi-avtalen (Treaty of Waitangi), som ble underskrevet i 1840 av 50 høvdinger (seinere utvidet til 500) og representanter for den engelske kronen heter det:

«Hennes Majestet Dronningen av England bekrefter og garanterer overfor høvdinger og stammer på New Zealand og deres familier og enkeltindivider den fulle, eksklusive og uforstyrrede eiendomsrett til sine landområder, skoger, fiskerier og andre eiendommer som de måtte eie kollektivt eller individuelt... så lenge det er deres ønske og interesse å fortsatt eie disse» (Orange 1987, forfatterens egen oversettelse).

I samme paragraf (§2) heter det videre at Kronen (dvs. dronningen av England) vil ha en eksklusiv forkjøpsrett når det gjelder salg av landarealer. I praksis betydde dette at landoverdragelsene som fulgte med Wakefields berømte New Zealand Company, ble gjort som ledd i forhandlinger og med formelle avtaler, selv om både priser og forhandlingspraksis opplagt kan diskuteres. Engelskmennene kjøpte imidlertid aldri noen fiskerettigheter, ei heller oppga maoriene noen slike rettigheter. Ifølge engelsk rett på den tiden var fisk «ingens eiendom» inntil den var fanget. Videre var det bare territorialfarvannet ut til tre nautiske mil som kunne kontrolleres av nasjonale regjeringer, i dette tilfellet den engelske kronen. Utenfor territorialgrensen var det fritt hav («mare librum») og dermed fri adgang med hensyn til fiske.

Maori-tradisjonen var totalt forskjellig, ettersom den var basert på et intrikat system av avledete rettigheter («nested rights»). Her var det den utvidete familie (whanau) som kontrollerte mindre elver, fiskegrunner og skjellområder i umiddelbar nærhet av familiens boplass, mens understammer (hapu) kontrollerte større elver, fiskegrunner og skjellområder. Selve stammen (iwi) inkorporerte så disse rettighetene på vegne av sine underliggende enheter, og større ekspedisjoner og fiskeoperasjoner ble som oftest foretatt på stammenivå (Kerins og McClurg 1996:3). Grensemerker ble som oftest brukt for å markere både landområder og sjøterritorier, hvor fiskegrunner ble lokalisert gjennom spesielle landemerker (meder). Kunnskap om hvem som kontrollerte hva var kjent i detalj, og slik kunnskap sammen med kunnskap om fiskens atferd og fisketeknikker ble overført fra en generasjon til den neste.

Forvaltningen av fisket var på mange måter parallell til dagens praksis, ved at en lokal forvalter regulerte når det kunne fiskes, hvem som kunne fiske og med hva slags redskap. Ved å bruke spesielle områdeavgrensninger kunne fisket ytterligere begrenses ( tapu og makutu), mens fisket kunne også stoppes totalt gjennom fullstendig stengning (rahui). På det tidspunkt da britiske nybyggere kom i kontakt med maoriene, hadde de ulike maoristammene utviklet et avansert sosialt system hvor fiskeriene var kontrollert gjennom regler og forvaltningsstrukturer. Likevel skal denne forvaltningen ikke overdrives. På nivået over stammen (iwi) var det få muligheter til å løse konflikter unntatt gjennom krig og konflikt, og de aggregerte effektene av fisket kunne man vanskelig forholde seg til. På den annen side var antallet innbyggere beskjedent og fangst-teknologien var enkel, selv om den var langt mer sofistikert enn den som ble brukt av de europeiske konkurrentene. Følgelig var presset på fiskeressurssene moderat, noe som ytterligere ble understreket av at markedene for fisk var svært begrenset.

Dette skulle imidlertid raskt endre seg ved at engelske immigranter begynte å utnytte lokale skjellforekomster i stor stil. Dette bidro i sin tur til de første fiskerireguleringer, som ble nedfelt i Governmental Fisheries Regulations fra 1877. Selv om det også her helt eksplisitt ble uttalt at «ingenting i denne lov skal påvirke eller endre noen av de bestemmelser som er nedfelt i Waitangi-avtalen av 1840, med hensyn på å ta bort, annullere eller endre de fiskerettigheter som urbefolkningene har sikret seg», så ble maorienes fiskerettigheter systematisk underminert gjennom de lover og reguleringer som ble gjennomført i årene som fulgte. Eksempelvis medførte loven som regulerte østersfisket (Oyster Fisheries Act av 1892) til en allmenn begrensning av maorienes fiskerettigheter. I de følgende lover (15 i alt) ble det tatt som utgangspunkt at europeernes kommersielle fiske eller fritidsfiske, uansett omfang, ikke ville berøre maorienes tradisjonelle rettigheter. Denne holdningen, hvor man på prinsipielt grunnlag respekterte Waitangi-avtalen men i praksis neglisjerte den, ble opprettholdt helt fram til Fiskeriloven av 1983, hvor det igjen heter at; «ingenting i denne lov skal berøre maorienes etablerte fiskerettigheter».

Etter så å ha protestert mot den gradvise undergraving av maorienes rettigheter i 140 år uten særlig suksess, så man på begynnelsen av 1980-tallet en markert økning i maorienes klagemål (Bess 2001:27). Ulike stammer forsøkte å beskytte sine elver, estuarier og kystfiskebanker mot uheldig påvirkning, i form av kloakkutslipp, kraftutbygging, så vel som forurenset utslippsvann fra industrien. I følge Kerins og Mc Clurg (1996:7) var disse protestene «et siste forsøk på å beskytte fiskerihabitater fra dårlig og inadekvat planlegging, gjennom prosesser som nektet å anerkjenne maorienes avtalerettigheter til tradisjonelle ressurser.» Men på det tidspunkt hadde maoriene endelig fått en kanal for sine klagemål, nemlig Waitangi-tribunalet.

9.2.4 Gjenoppdaging av fiskerettighetene; Waitangi Tribunalet

Tidlig på 1970-tallet opplevde New Zeland en venstredreining i politikken, noe som ga grunnlag for å adressere maorienes klagemål, eller mer generelt; finne ut hvordan man skulle takle utfordringen med to folk innen samme nasjon. Etableringen av Waitangi-tribunalet i 1975 (under Treaty of Waitangi Act) var primært gjort for å gi regjeringen et rådgivende utvalg som kunne eksaminere ulike krav fra maoriene og som også skulle kunne uttale seg om effektene av ulike regjeringstiltak. Var tiltakene i henhold til de prinsipper som var trukket opp i den opprinnelig Waitangi-avtalen? Opprinnelig var tribunalets mandat begrenset til saker som var reist etter 1975, men i 1985 ble mandatet utvidet og kommisjonen kunne behandle krav som var reist helt tilbake til 1840. Selv om de opprinnelige klagesakene i hovedsak gjaldt landområder (land claims), ble det etter hvert mange fiskerikrav, noe som ga grunnlag for store offentlige høringer og tilhørende publisitet. I et land med relativt sterke naturvern-interesser, ble krav om å beskytte marine ressurser ansett som høyverdig, noe som opplagt ga maoriene et visst «moralsk overtak».

Det ble også grundig dokumentert at maorienes rettigheter dreide seg om langt mer enn seremonielt fiske eller «selvforsyningsfiske» (subsistence fishing). Gjennom omfattende forskning ble det slått fast at;

• «Avtalen garanterer både et vedlikehold av retten til å fiske og en beskyttelse av selve fiskeplassen.

• At garantien kan ikke reduseres selv om maorienes rettigheter har blitt underordnet det eksisterende fiskeriregime uten deres frivillige medvirkning.

• Plikten til å bevare er en aktiv plikt. Den omfatter mer enn bare godkjenning av en rettighet.

• Videre må Kronen ta alle nødvendige skritt for å hjelpe maoriene i deres fiske slik at de blir i stand til å utøve sine rettigheter» (Waitangi Tribunal 1988: 218-220).

Tribunalet bekreftet at avtalen garanterte overfor maoriene «den fulle, eksklusive og uforstyrrede rett til sine fiskerier så lenge de ønsket» (ibid:220). «Fiskerier» ble her tolket til å bety både fiskeaktiviteten og omsetningen, fisken som ble fanget, stedene hvor den ble fanget og selve rettighetene til å fiske (Kerins og McClurg 1996:8).

Kravene og tilrådingene fra tribunalet kom på det verst tenkelige tidspunkt, sett fra synsvinkelen til de som hadde utarbeidet det nye kvoteregimet (QMS). Etter to års intens kamp ble det nye kvoteregimet, basert på individuelt omsettelige rettigheter, endelig lansert i 1986, for så å bli dratt inn i en ny debatt om hvem som egentlig eide de opprinnelige fiskerettigheter. Spørsmålet var tilsynelatende enkelt: Hvordan kunne staten utdele permanente fiskerettigheter (i form av ITQs), når maoriene hadde en konstitusjonell garanti gjennom Waitangi-avtalen, som ga dem den «fulle, eksklusive og uforstyrrede eiendomsrett» til sine fiskerier?

9.2.5 En løsning på problemet; Waitangi-avtalens fiskerikommisjon

Da Waitangi-tribunalet fikk utvidet sitt mandat i 1985 var scenen satt for en full konfrontasjon, ettersom man i det nye kvoteregimet (QMS) tok sikte på å utdele individuelt omsettelige rettigheter for all evighet. Noen stammer, i sær Muriwhenua- stammene i nord, krevde opprinnelige og ureduserbare rettigheter til fiskeriene utenfor sine landområder. På denne bakgrunn anbefalte Waitangi-tribunalet at Fiskeriministeriet stoppet prosessen med utdeling av individuelle, omsettelige kvoter inntil forhandlinger kunne gjennomføres med alle berørte stammer. På det tidspunkt hadde slike rettigheter (ITQs) blitt gjennomført for 29 arter, noe som omfattet mer enn 80 % av alle de kommersielle fiskeriene. Utallige stammer og maori-organisasjoner appellerte for en midlertidig stopp, noe som endelig ble garantert av Høyesterett i november 1987.

Den daværende regjering fryktet for en uendelig rettsprosess med utallige krav, og gikk derfor inn for at man skulle nedsette et felles utvalg (en arbeidsgruppe) som skulle finne ut hvordan maorienes rettigheter kunne utøves i en moderne kontekst. Det viste seg snart at partene ikke var i stand til å bli enige og til slutt produserte de hver sin rapport. Maoriene startet med å kreve 100 % av alle fiskerettigheter, men foreslo så 50 % som et kompromiss. Regjeringen foreslo 100 % av kystressursene samt 12,5 % av offshore- ressursene, noe som tilsvarte maorienes andel av befolkningen på det tidspunkt. For at forhandlingene skulle fortsette, uten å ødelegge kvoteregimet som var under etablering, vedtok paramentet en Maori Fiskerilov (Maori Fisheries Act) i 1989 som en midlertidig ordning, i påvente av en permanent avtale. Loven sørget for opprettelsen av en Maori Fiskerikommisjon (MFC) som skulle motta 10 % av alle eksisterende kvoterettigheter innen det nye kvoteregimet. Siden rettigheter til 29 arter allerede hadde blitt utdelt, innebar det at staten ble nødt til å kjøpe tilbake kvoter, basert på prinsippet om en «villig selger» og en «villig kjøper». Planen var å kjøpe tilbake 2,5 % per år i fire år, og dermed ha fullført avtalen per oktober 1992. I tillegg skulle kommisjonen (MFC) få 10 mill NZ$ til å drive kommisjonens arbeid og for å etablere en kommersiell avdeling; Aotoaroa Fisheries Limited. Kommisjonen, som var ledet av drevne forretningsfolk, brukte overskuddet fra utleie av sine tildelte kvoter til å kjøpe ytterligere kvoter og selskaper.

Like viktig som disse kommersielle ordningene var garantiene i loven om at maoriene hadde rett på spesielle områder langs kysten, som er av stor betydning for maoriene som en kilde til mat, eller «av åndelige eller kulturelle årsaker.» Disse områdene ( taiapure) kunne etter en nærmere fastlagt godkjenningsprosedyre, inngå i offentlige fiskeriplaner.

Sett fra maorienes ståsted var flere av ordningene, både tilknyttet det kommersielle fisket og det tradisjonelle maorifisket, lite tilfredsstillende, og flere stammer fortsatte med å framsette sterkere krav. Regjeringen var enig i at nye arter kunne ikke bringes inn i kvoteregimet (QMS) før man hadde fått en endelig avtale, eller i det minste en beslutning via domstolene. Med utsikt til stadig nye rettssaker foreslo regjeringen igjen å oppta forhandlinger, denne gang gjennom et eget fiskeriutvalg (Fisheries Task Force av 1991) som skulle gi regjeringen råd med hensyn på behovet for ny lovgivning og reformer i fiskeriforvaltningen. Dette utvalget produserte to viktige dokumenter, et offentlig diskusjonsdokument (MAF 1991) og en rapport til Fiskeriministeriet (MAF 1992). På det tidspunkt hadde New Zealand allerede fem års erfaring med det nye kvotesystemet, noe som ga utvalget en anledning til å analysere både fordeler og ulemper. Utvalget fant at QMS var en utmerket ordning for en helhetlig forvaltning av fiskeressursene, men de fant også at prinsippene i systemet «ikke var i utakt med Waitangi-avtalen. Det er faktisk en mulighet for å tillempe QMS på en slik måte at maorienes fiskerettigheter slik de er uttrykt i Waitangi-avtalen endelig kan iverksettes» (MAF 1992).

Med hensyn på det tradisjonelle maorifisket (det seremonielle fisket) så kommisjonen et behov for ytterligere avklaring av maorienes rettigheter, som går lenger enn bare en viss andel av de kommersielle kvotene, men også omfatter rettigheten til å delta i forvaltningen av ressursene. I sin sluttrapport forutså kommisjonen en ordning med to komponenter; en fiskerettighet som gjaldt ordinære fiskeriområder, hvor maoriene hadde rett til en gitt andel av totalkvotene (TACs) på lik linje med andre operatører, og en eksklusiv særrettighet ( mahinga kaimoana) som skulle omfatte mindre estuarier og kyststrekninger, hvor lokale stammer ville kunne ekskludere alle andre fra å fiske (dvs. maorier så vel som ikke-maorier (Kerins og McClurg 1996:13).

9.2.6 «Nå eller aldri»- Sealordavtalen fra 1992 og Deed of Settlement

Tidlig i 1992 var utsiktene til en endelig avtale heller dårlige. Trusler om nye søksmål florerte, noe som ga gode tider for jurister men ikke for fiskeindustrien og i sær ikke for det nye kvotesystemet (QMS), som var avhengig av et stabilt regime og sikre rettigheter til fiske. I september 1992 ble det så klart at ett av New Zealands største selskaper ønsket å selge et datterselskap, Sealord Limited, det største fiskeriselskapet i landet. Det framsto både for maorier og statens forhandlere som en «nå eller aldri»- situasjon, hvor det var mulig å handle slik at begge parter kom gunstig ut. Etter to ukers forhandliger ble det klart at staten skulle betale 150 mill NZ$ i tre årlige avdrag til et maori fond, som skulle ta over 50 % av selskapet mens de øvrige 50 % skulle tas over av et investeringsselskap (Brierley Investment Limited). Den nye konstellasjonen (maori + Brierly) lykkes med overtakelsen, og maori-interesser hadde nå sikret seg kontroll med 23 % av alle kvoterettigheter på New Zealand.

I tillegg ble det fastslått via den endelige overtakelsesloven (the Settlement Act) i september 1992 at maori-interesser hadde krav på 20 % av alle nye arter som ble brakt inn i kvotesystemet. Denne loven garanterte også at det skulle utvikles bestemmelser for det tradisjonelle seremonifisket. Endelig ble maoriene sikret plasser i alle regulerings-organer, for derved å understreke den spesielle relasjonen som hersker mellom maorier og staten (the Crown). Som motstykke måtte maoriene godta at denne avtalen (the Settlement Act) innebar en endelig avslutning på alle fiskerikrav fra maorienes side (men ikke rettigheter forbundet med akvakultur). Alle rettslige stevninger som gjaldt fiskerikrav måtte frafalles. Som en kunne vente var det ikke alle stammer som kunne godta en så omfattende avtale, og stammer som representerte ca 20 % av alle maorier godkjente ikke Deed of Settlement-loven, idet de hevdet at denne ikke respekterte den opprinnelige Waitangi-avtalen.

Gjennom den nye Deed of Settlement-loven ble Maori Fiskerikommisjonen rekonstituert som Treaty of Waitangi Fisheries Commission. Antall kommisjons-medlemmer ble økt fra syv til tretten og staben utvidet for å kunne håndtere en større arbeidsbyrde og en mer kompleks agenda for den nye kommisjonen. Kommisjonen hadde fått en vanskelig oppgave. For det første skulle den sørge for en fordeling av alle rettigheter som var utdelt før den endelig avtalen (Pre Settlement Assets, heretter PRESA), som omfattet 10 % av alle kvoter utdelt før 1989 samt kontanter. For det andre skulle den forestå utdelingen av de verdier som var oppnådd etter avtalen (Post Settlement Assets, heretter POSA), dvs. 20 % av alle nye arter som var brakt inn i kvotesystemet samt verdien av produksjonsselskapet Sealord og andre mindre selskaper.

Mens PRESA-verdiene skulle utdeles til stammene etter grundig konsultasjon, forutsatte regjeringen at POSA-verdiene først kunne utdeles etter vedtakelsen av en ny lov (Maori Fisheries Act), som skulle erstatte den midlertidige loven fra 1989. Uten å gå inn i alle detaljer rundt denne loven (som faktisk ble vedtatt så seint som i 2004, se neste avsnitt), er det viktig å understreke forskjellen mellom disse verdiene. PRESA-verdiene var opprinnelig ment å komme bare de stammer som drev fiske til gode, mens POSA-verdiene gjaldt i prinsippet alle maorier. Følgelig måtte tildelingsprinsippene være ulike. Selv om mange stammer var svært skuffet over resultatet og andre bare motstrebende aksepterte, er det likevel, i et internasjonalt perspektiv, ikke vanskelig å se at dette var en gunstig avtale, ja trolig den beste fiskeriavtale som noensinne er gjort av et urfolk. De fleste forventet at utdeling av de første verdiene (PRESA) skulle være en relativt enkel sak, men det skulle vise seg å ta tolv år før oppgaven kunne påbegynnes. Men før vi beskriver vanskelighetene tilknyttet fordeling, skal vi se nærmere på Fiskerikommisjonen (Treaty of Waitangi Fisheries Commission), som i løpet av kort tid etablerte seg som en viktig aktør i New Zealands fiskerinæring.

9.2.7 Treaty of Waitangi Fisheries Commission - mellom politikk og økonomi

Da dronningens representant på New Zealand, the Govenor General, godkjente Fiskeriloven av 1989 (Maori Fisheries Act) var meningen at dette skulle være et provisorisk tiltak, i påvente av en endelig løsning på fiskerikravene som var framsatt. Men for å ivareta de verdier som allerede var overført ble det opprettet en egen Fiskerikommisjon (the Maori Fisheries Commission, heretter MFC) som skulle forvalte verdiene og gi råd om fordelingen. Samtidig ble det opprettet en kommersiell avdeling, Aotearoa Fisheries , som skulle motta 50 % av de kvotene som ble mottatt fra staten, mens de resterende 50 % skulle leies ut årlig, fortrinnsvis til maori-selskaper og operatører.

Gjennom de neste årene manøvrerte MFC dyktig og kjøpte flere selskap, herunder Moana Pacific Fisheries, et av de største foredlingsselskapene innen kystfisket. I 1992 da den endelige loven (the Settlement Act) var vedtatt, fikk fiskerikommisjonen nytt navn; Treaty of Waitangi Fisheries Commission, eller Te Ohu Kai Moana, heretter TOKM). Den første arbeidsoppgaven som TOKM tok fatt på var å fordele de opprinnelige verdiene (PRESA), basert på omfattende konsultasjoner med alle involverte stammer. En fordelingsmodell ble utviklet og foreslått i 1997 (TOKM 1997), og deretter lagt ut for godkjenning, med mindre endringer i 1998. TOKM utviklet også strukturer for hvem som skulle kunne motta verdier, og retningslinjer for hvordan slike representative strukturer skulle kunne utvikles på stammenivå (iwi). Men mange stammer var fortsatt ikke fornøyd og først i 2002 kunne TOKM presentere et forslag som regjeringen mente hadde den nødvendige støtte. Dette forslaget ble så sendt på høring, og etter mindre modifikasjoner la dette grunnlaget for loven som endelig ble vedtatt i 2004, som entydig fastslår hvordan verdiene skal fordeles og hvem som skal motta dem.

Den andre hovedoppgaven for TOKM var å forvalte de verdiene den hadde i sin varetekt, i form av aksjer, kvoter og kontanter, på vegne av alle berørte stammer. Dette innebar oppkjøp av andre selskaper og aktiv styredeltakelse i de selskaper som var ervervet. Eksempelvis var lederen av TOKM også styreformann i Sealord inntil år 2000. TOKM har også kjøpt kvoter som har vært tilgjengelig for en rimelig pris, for derved å sørge for råstoffgrunnlaget i egne fabrikker. Systemet er basert på at TOKM leier ut de kvotene som er kjøpt til ulike maori-operatører, som får en viss kvoterabatt. I år 2000 var denne kvoterabatten kalkulert til ca 20 mill. NZ$ per år, noe som kan sies å være en indirekte støtte til de deltakende stammer. Dette blir sett på som et hjelpemiddel for å få etablert flere fiskeriforetak og per 2002 var TOKM involvert i 63 mindre maori-selskaper.

Den tredje hovedoppgaven for TOKM har vært utdanningsfeltet, spesielt innen fiskeri og oppdrett, hvor kommisjonen har delt ut mer enn 1300 stipend siden 1995. Studenter kan motta stipend for alle typer utdanning, fra praktisk yrkestrening til doktorgradsstudier i ulike fiskerirelaterte fag. TOKM har også inngått avtaler om yrkestrening med det som er fiskeindustriens hovedorganisasjon på New Zealand, SeaFIC. Som følge av at fordelingen har dratt ut har TOKM mer enn doblet verdien av kvoter og selskaper siden 1992, fra 350 mill NZ$ til mer enn 750 mill NZ$ i 2004.

Den uforutsette effekten av forsinkelsen med hensyn på fordeling av verdiene har vært etableringen av en meget innflytelsesrik aktør i New Zealands fiskerinæring, som har kompetanse innen alt fra markedsmessige vurderinger til seremonielle fiskerier. Med mer enn 25 fulltids ansatte samt mange innleide konsulenter deltok TOKM inntil 2004 i alle vesentlige prosesser i fiskeri- og oppdrettsnæringa, fra kvotefastsettelse til høring av nye lover og reguleringer. Med reorganiseringen i 2004, hvor forvaltningen av selve verdiene ble tatt over av stammeselskaper (se organigram i vedlegg 1) vil TOKM fortsatt spille en sentral rolle som rådgiver overfor de ulike stammene. Per 2006 er kommisjonen travelt opptatt med å gjennomføre fordelingen av de siste 35 % av verdiene samt å delta som rådgiver i alle prosesser som omfatter bruk og salg av kvoter og rettigheter. Gitt at 57 ulike stammer med høyst ulik kapasitet for forvaltning av penge- og fiskeressurser nå har overtatt de meste av verdiene, har det vært praktisk å beholde Te Ohu (Te Ohu Kai Moana Trust Limited, heretter TO) som et holdingselskap for aksjene i produksjons-selskapene (Aotearoa Fisheries Ltd (AFL)) og som en rådgiver overfor alle de ulike maoriselskapene som nå opprettes.

9.2.8 Når fordeling blir vanskeligere enn produksjon

Da den permanente loven (the Settlement Act) var vedtatt i 1992, fikk Fiskeri-kommisjonen en heller vanskelig oppgave gjennom fordelingen av verdier til alle involverte stammer. Oppgaven ble ikke gjort lettere ved at regjeringen forutsatte tilnærmet unison enighet om et eventuelt fordelingsforslag. Da kommisjonen etter seks års intensivt arbeid, med konsultasjoner på alle nivå, endelig kom fram med et fordelingsforslag, hadde det den talende tittel; «the Optimum Method for Allocation» (av PRESA, dvs. fordeling av penger, kvoter og aksjer).

Gjennom åpne høringer i regi av Waitangi-tribunalet var det slått fast at de to største stammene på New Zealand (Muriwhenua og Nai Tahu) hadde eksklusive rettigheter til kystfisket utenfor sine områder og en såkalt «utviklingsinteresse» i offshore fiskeriene (TOKM 2000:9). Følgelig ble kvotene delt etter om de var i kystnære farvann eller offshore. Grensen ble fastlagt til 300 meters-konturen, noe som gir et relativt klart skille mellom kyst- og havressurser. Kystkvotene skulle så fordeles etter hvor stor andel av kystlinjen som tilhørte den enkelte stamme. Hvis en stamme hadde eksempelvis 30 % av kystlinjen i et område, ville den også ha rett på 30 % av kvotene i disse fiskeriene, angitt via spesielle kvoteområder (Quota Management Areas eller QMAs). Hvis en stamme har kystlinje som omfatter to kvoteområder, vil kvotene i begge områder tilfalle denne stammen.

Havfiske- eller offshorekvotene ble splittet i to deler, en som tildeles etter hvor lang kystlinje den enkelte stamme har og en som er basert på andel av total maori-befolkning. Hvis en stamme har 10 % av maoribefolkningen får den altså rett på 5 % av kvotene i dette området (samt en andel basert på andel kystlinje). I følge kommisjonen var tankegangen at alle maorier hadde rett på utviklingsdelen av fisket ettersom havfisket var av relativt ny dato. Følgelig burde en vesentlig del fordeles etter folketall (TOKM 2000:10). 8

Hver av de 78 stammer som opprinnelig uttrykte en interesse for de marine fiskeriene, har blitt bedt om å opprette en organisasjon (og bare en!), som er i stand til å demonstrere et legitimt mandat fra sine medlemmer. Videre må organisasjonen være strukturert i følge en standard, som omfatter eksistensen av en formell konstitusjon, fri og åpne valg av styremedlemmer samt åpenhet med hensyn på informasjon om organisasjonens økonomiske disposisjoner. Et annet basiskrav er delingen av politiske og økonomiske roller, slik at korrupsjon og nepotisme i størst mulig grad kan unngås.

De største verdiene, som omfattet mer enn 60 000 tonn med kvoter skulle fordeles slik som beskrevet ovenfor, mens aksjer skulle fordeles etter hvor stort kvotevolum hver stamme hadde. De resterende kontanter, ca 50 mill NZ$ skulle fordeles med ca 40 mill. NZ$ i følge befolkningsandel, mens 10 mill NZ$ ble satt til side som et utviklingsfond, spesielt beregnet på de maorier som ikke ønsket å ha kontakt med sin stamme, hovedsaklig bosatt i de større byene. Fordelingen av POSA verdier skulle så foretas på et seinere tidspunkt, etter at PRESA verdiene var tildelt.

Basert på denne omfattende modellen ble forslaget lagt fram for eierne, dvs. stammene. Av de i alt 78 stammer som hadde registeret interesse gikk 37 (tilsvarende 50,6 % av maoribefolkningen) inn for forslaget mens 13 stammer (med 42,7 % av maori- befolkningen) ikke aksepterte. Resten klarte ikke å bestemme seg eller det var formelle mangler tilknyttet registreringen av stammen som interessent. Selv om resultatet rent teknisk representerte et flertall av maoriene, var det lite overbevisende politisk sett, spesielt fordi en del stammer trakk sin støtte på et seinere tidspunkt. Dermed startet søksmålene igjen, denne gang innad i maorisamfunnet, ettersom flere interessenter krevde en annen modell basert på andre prinsipper. De utfordret hele ideen om fordeling av verdier på stammer men tapte i Høyesterett. Likevel valgte disse interessene å fremme saken for the Privy Council i London, en av de få gjenlevende institusjoner fra det engelske Samveldet (the Commonwealth), noe som bidro til å blokkere fordelingen for nok et år. I juli 2002 bestemte så the Privy Council at appellen ikke skulle imøtekommes, og at Høyesteretts kjennelse måtte aksepteres: Fiskerikommisjonen var ifølge loven forpliktet til å fordele PRESA-verdiene utelukkende til stammeorganisasjoner (iwi) og deres representanter (TOKM 2002). Det medførte likevel ingen stopp i stridighetene, som bølget fram og tilbake for nok et år, med beskyldninger og motbeskyldninger, hovedsakelig konsentrert til de som representerte stammene og de som på mer uspesifisert grunnlag ville ha midlene til maorier, uansett hvilken stamme de tilhørte.

Flertallet, representert av TOKM, oppfordret regjeringen til å gripe inn og gjennomføre lovgiving som lovet. Det samme gjorde SeaFIC, sjømatprodusentenes hovedorganisasjon. For begge parter var det igjen faren for at kvotesystemet (QMS) og derved fiskerinæringa ville bli bundet opp av uendelige prosesser i rettsapparatet, som var hovedargumentet for at regjeringen skulle skjære igjennom. Følgende hjertesukk fra den utgående (i 2002) formannen i Fiskerikommisjon, Sir Tipene O’Regan kan bidra til å belyse konflikten:

«Til en viss grad kan det sies at fiskerikommisjonens motstandere spiller opp til den merkelige tenkemåten som de hvite (pakeha) har lansert, nemlig at man hos maorier forlanger enstemmighet, mens store forskjeller aksepteres i deres egen maktkultur. Dette synet innebærer at for maorier, som den eneste gruppe i menneskehetens historie, må hvert enkelt medlem være enig i sentrale hovedsaker» (TOKM 2000:7).

I mellomtiden foretok regjeringen en viss utskifting av kommisjonsmedlemmer og fikk inn medlemmer som var noe vennligere stemt overfor de maorier som valgte å stå utenfor stammeorganiseringen. Kort fortalt kan det sies at kompromissforslaget («the optimal allocation») var mer imøtekommende overfor urbane maorier som fikk større fondsmidler til egen utvikling, herunder penger til utdanning. Det ble også lagt betydelige begrensninger på omsetteligheten av aksjer i det som er maorienes mest verdifulle selskap, nemlig Aotearoa Fisheries Limited.

Det nye forslaget innebar at Fiskerikommisjonen igjen skulle innskrenkes til syv medlemmer, som skulle velges av en valgmannsforsamling, basert på deltakelse fra alle stammer i en region. Dette ble da også utfallet da regjeringen i 2004 endelig skar igjennom og vedtok den nye loven, som på enkelte punkter atskilte seg fra kommisjonens forslag. Per 2006 er imidlertid 65 % av verdiene allerede fordelt og den nye kommisjonen regner med at de resterende verdier er fordelt i løpet av 2007.

I ettertid er det ikke vanskelig å se at denne fordelingsprosessen måtte bli vanskelig, ettersom det ikke fantes noen forbilder og fordi den foregikk i et klima preget av sterke motsetninger. Det er likevel grunn til å minne om at den opprinnelige kommisjonen (som fungerte fram til 2002) hadde fått tre oppgaver, nemlig å gjenopprette maorienes fiskerettigheter, sørge for kompensasjon til rettighetshaverne og gi assistanse til de maoristammer som ønsket å delta i den kommersielle delen av fiskerinæringa. Alle tre oppgaver hadde den løst på en forbilledlig måte, mens den fjerde, nemlig fordelingen viste seg å være den vanskeligste. Her er det også på sin plass å minne om at den tilsynelatende teknisk pregede fordelingsprosessen også hadde bidratt til å reise en del mer fundamentale spørsmål, slik som:

• Hva er en stamme (iwi) og en understamme (hapu) ?

• Hvilken rolle kan stammer spille i et moderne kapitalistisk samfunn som New Zealand?

• Hva er forbindelsen mellom en stamme og dens medlemmer? (Hva med maorier som foretrekker andre organisatoriske tilknytninger?)

• Hva er sammenhengen mellom maori politikk og økonomisk utvikling for maorier?

Men før vi ser nærmere på disse komplekse spørsmålene skal jeg kort presentere utfallet av den andre del av 1992-avtalen, nemlig de tradisjonelle, eller rituelle maori-fiskeriene. En slik oppdeling mellom et kommersielt fiske og et matforsyningsfiske hadde maoriene aldri opplevd før det ble introdusert i fiskeriloven av 1892, og de godkjente det aldri. Maoriene argumenterte med at det tradisjonelle selvforsynings-fiske var en integrert del av deres fiskerier, på lik linje med de fiskerier som primært gjaldt salg eller bytte. Hvordan gikk det så til at de to typer fiskerier endte opp på hver sin kurs, med hver sine prosedyrer, forskjellig forvaltning og til dels forskjellige deltakere?

9.2.9 Rituelt fiske – en gammel praksis i nye rammer

Begrepet rituelt fiske (customary fishing) er nytt og moderne, mens selve praksisen er gammel. Selv om den tidlige kolonireguleringen av fisket forsøkte å skille det tradisjonelle fisket fra det moderne (europeiske) markedsbaserte fisket, ble det tradisjonelle, (rituelle) fisket aldri utskilt som noe spesielt, verken i form av et eget forvaltningsregime eller ved en spesiell del av totalkvoten. Det skjedde for første gang da et spesielt utvalg (Fisheries Task Force) skulle gi råd til ministeriet i 1992. Her ble det for første gang argumentert med at maorienes kommersielle interesser kunne ivaretas gjennom deres deltakelse i det nye kvotesystemet (QMS), mens deres tradisjonelle, rituelle fiske kunne etableres som en særskilt kategori, forskjellig fra det ordinære fritidsfisket. I seksjon 10 i Waitangi-avtalen fra 1992 (Treaty of Waitangi, Fishery Claims Settlement Act) sies det eksplisitt at «Fiskeriministeren skal konsultere maori-stammene og utvikle en politikk som anerkjenner bruk og forvaltningstiltak innen maorienes utøvelse av de ikke-kommersielle fiskerier».

Fiskeriministeren var ansvarlig for å utvikle regulering av tradisjonelt selvforsyningsfiske og bidra til bevaring av tradisjonelle fiskeplasser, forutsatt at dette fisket ikke er kommersielt orientert på noen måte (ToWDSA 1992). Som del i prosessen presenterte den daværende minister for landbruk og fiske et bakgrunnsdokument som diskuterte ulike sider av hvordan et tradisjonelt fiske kunne organiseres (MAF 1993). Ved hjelp av fiskerikommisjonen (ToW Fisheries Commission) ble så dette dokumentet godt distribuert, diskutert og konsultert. Her ble det fra maorihold sterkt understreket at dette fisket ikke bare handlet om mat, men at det representerte en måte som tradisjonell kunnskap kunne overføres fra en generasjon til den neste. Eller som det har vært påpekt av Kerin og McClurg (1996:20): «Debatten understreket at behov ikke nødvendigvis representerer et tall» (dvs. en andel av en ressurs).

Grunnlaget for tradisjonell maori-forvaltning gjelder retten til å bestemme hvem som skal kunne fiske hvor, når og hvordan (med hvilke redskaper). Utfordringen var følgelig hvordan en kunne utvikle et tradisjonelt regime innen rammen av moderne fiskeriforvaltning, gjennom å sammenstille tradisjonelle forvaltningsmetoder med nye krav. Som en kunne forvente var det sterk motstand mot et slikt regime, både fra kommersielle rettighetshavere (ikke-maorier) og fra fritidsfiskerne, som fryktet ytterligere innskrenkning av sine allerede usikre rettigheter. Likevel gikk prosessen langsomt framover, med forslag til reguleringer, konsultasjoner, høringer og endelig utkast til reguleringer. Prosessen var noenlunde lik på Nordøya og på Sørøya, selv om prosedyrene var noe ulike. Med hensyn på regimet på Nordøya mottok Fiskeriministeriet mer enn 500 høringsuttalelser før det endelige utkastet ble godkjent av Fiskeriministeren i 1999.

Reguleringsbestemmelsene for det tradisjonelle fisket på New Zealand er basert på noen underliggende prinsipper (Hooper og Lynch 1999:6). Det første gjelder mandatet, dvs. behovet for å ha representanter som er ansvarlig for dette fisket innen hvert område. Reguleringene for det tradisjonelle fisket forutsetter derfor at hver stamme må utpeke spesielle forvaltere/vaktmenn (kaitiaki) som vil være ansvarlig for å forvalte fisket innen sine respektive områder. Utpekingen av hvem som skal fungere som forvaltere er utelukkende en sak for hver enkelt stamme, hvor verken regjering eller administrasjon har noen rolle. Så snart forvalterne er utpekt blir navnene offisielt publisert og aktivitetene deres blir understøttet av fiskeriadministrasjonen, både gjennom fast ansatte så vel som frivillige kontrollører.

Det andre prinsippet gjelder selve forvaltningen av fisket, hvor de lokale forvaltere er forutsatt å angi:

• Tidsrommet (dato) da fisken kan fanges

• Hvilke personer som er autorisert til å utføre fisket

• De arter som skal fiskes

• Minstemål på de arter som skal fiskes

• Hvilke fiskemetoder som skal brukes

• Området hvor det skal fiskes

• Hvordan fisken skal brukes (formål)

Reguleringene av det tradisjonelle fisket åpner også for etablering av spesielle områder, bedre kjent som Mataitai Reserves, som omfatter tradisjonelle fiskeområder. Innen slike områder kan ikke noe kommersielt fiske finne sted, men andre brukere (herunder fritidsfiskere) må underordne seg spesielle reguleringer. Det er imidlertid en lang og komplisert prosess å få slike områder godkjent, og per 2006 er bare få områder godkjent.

Det tredje prinsippet gjelder rapportering, hvor fiskerne må rapportere tilbake til hver forvalter/vaktmann (kaitiaki), som igjen er ansvarlig for å rapportere tilbake til Fiskeriministeriet hva som er fisket hvert kvartal. Staten er ansvarlig for at fisket utøves på en bærekraftig måte, og staten er også ansvarlig for at forpliktelsene i Waitangiavtalen overholdes.

Det er ingen bestemmelse i loven (the Settlement Act 1992) som begrenser dette fisket i form av kvote. I praksis blir det satt av et visst kvantum, basert på hva som tidligere har vært fisket. Men dette tradisjonelle (seremonielle) fisket har en absolutt fortrinnsrett, dvs. fangsten her går foran kommersielle kvoter og fritidsfiske. Mange fiskere (ikke-maorier) hevder at dette tradisjonelle fisket i prinsippet er uregulert. Det er i følge Hooper og Lynch (1999:79) ikke tilfelle. Men fisket er regulert av de lokale forvaltere, ikke av staten. Ofte vil de lokale forvaltere være strengere enn det vanlige fiskerireguleringer tilsier, både med hensyn på minstemål og kvantum. Når overfiske foregår er det i hovedsak et spørsmål om tjuvfiske, enten det gjelder maorier eller ikke-maorier. Så langt har de tradisjonelle fiskeriene utgjort en viktig del av det maoriene har krevd i form av kulturell anerkjennelse for sin bruk av de marine ressursene. Det er likevel ikke til å underslå at systemet fortsatt skaper store spenninger, både i forhold i kommersielle operatører og fritidsfiskere. De første håper at maori-interesser i de kommersielle fiskeriene vil utøve et visst press på å begrense det tradisjonelle fisket, mens fritidsfiskerne vil ha eksplisitte kvoter for hver gruppe.

Sett utenfra er systemet en demonstrasjon på New Zealands og maorienes kreativitet og fleksibilitet når det gjelder å forene kulturelle og økonomiske hensyn. Maoriene har i så måte «fått» både i pose og sekk. Gjennom deltakelsen i det kommersielle kvotesystemet (QMS) har de fått tilgang på betydelige økonomiske ressurser som kan bruke stil videre utvikling av stammenes velferd og kultur, mens de gjennom etableringen av det tradisjonelle fisket har fått en kulturell anerkjennelse for at fisket utgjør en vesentlig del av det å være maori.

9.2.10 Maori fiskerier i en større sammenheng

Så langt har denne beskrivelsen bare dreid seg om fiske og utnyttelsen av marine ressurser. Akseptering av maorienes rettigheter kan imidlertid ikke sees som et isolert fenomen, forbeholdt fiskeriene. Akkurat på samme måte som det nye forvaltningsregimet innen fiskeriene (QMS) var et ledd i en større neo-liberal offensiv som tok sikte på en ny rollefordeling med hensyn på økonomi og politikk, så var maorienes suksess i fiskeriene ledd i en større urfolksmobilisering. Går vi tilbake til tidlig på 1950-tallet var det for eksempel lite som skulle tilsi at stammer (iwi) og undergrupper (hapu) skulle bli viktige aktører i fiskeripolitikken, eller for den saks skyld, i den økonomiske utviklingen generelt.

I følge Kawhuru (1989) var det så seint som på 1960-tallet en utpreget forestilling i offisielle kretser at «stamme var en anakronisme». På den tiden hadde 40 % av maoriene flyttet til byene og begynt å etablere nye sosiale organisasjoner, noe som var en klar understrekning av at de tradisjonelle stammestrukturene ikke hadde klart å forestå en økonomisk utvikling som ga vanlige maorier en akseptabel levestandard. Men på 1960-tallet ble den eksisterende assimilasjonspolitikken utfordret av en ny etno-politisk bølge hos maoriene, parallelt med tilsvarende bevegelser hos andre urfolk. På New Zealand var denne bevegelsen tett knyttet til spørsmålet om kultur, dvs. bruk av språk, skikker og ikke minst til utdanning. Innen den økonomiske sektoren var stammen også i økende grad en viktig aktør, ikke minst i protestene mot utslipp og industrielle ødeleggelser. Denne utviklingen må sees i en større sammenheng, hvor etableringen av Waitangi-tribunalet i 1975 markerte et tidsskille, ettersom denne organisasjonen fikk som oppgave å være rådgiver for regjeringen med hensyn på alle de krav som nå ble reist fra maorihold.

Da mandatet i 1985 ble utvidet, slik at kommisjonen kunne eksaminere alle klagemål tilbake til 1840, så økte betydningen av den opprinnelige Waitangi-avtalen fra 1840. Heretter hadde maorienes krav, enten det gjaldt land, fiskerier eller utdanning, en kanal, som var mye mer effektiv enn de seks maori-representantene i parlamentet. Men denne kanalen var selvsagt ikke nøytral, i politisk eller organisatoriske forstand. Ved å bruke dommere, ved å høre rettslige krav, ved at kravene som ble framsatt var forberedt av jurister (og konsulenter) ble tribunalet en viktig del av det som kan kalles en rettsliggjøring av maorienes sak, ved at politiske krav ble kanalisert inn i rettsvesenet. Det som hadde startet 15 år tidligere som en kulturell oppvåkning ble i løpet av prosessen til et spørsmål om å gjenopprette rettigheter - rettigheter som var garantert til maoriene 145 år tidligere gjennom den opprinnelige Waitangi-avtalen. I følge Rata (2000) skjedde det på 1980- og 90-tallet en utvikling hvor stammene i økende grad så på seg selv som de viktigste aktørene for å få i stand en økonomisk og sosial utvikling av maori-samfunnene. Denne selvforståelsen søkte man så å få nedfelt i offisiell politikk via institusjonalisering.

Denne prosessen ble drevet fra begge sider; av stammene selv som opprettet egne utviklingsorganer som forsøkte å påvirke statlig planlegging, policy og statlig tjenesteyting, og fra staten selv som så disse organene som billigere og mer effektive enn de store, og dyre statlige byråkratiene som var opprettet for å ta seg av maorienes sosiale og økonomiske tilpasning. Noen stammer hadde allerede etablert egne utviklingsorganisasjoner, men atter andre først måtte konstituere seg som stammer før de kunne etablere organisasjoner. I begge tilfelle var det en oppfatning av at det gjaldt å være i en best mulig posisjon den dagen da godene skulle fordeles. Dette var en prosess hvor Fiskerikommisjonen (Treaty of Waitangi Fisheries Commission) spilte en sentral rolle, ettersom den insisterte på at stammene måtte ha representative organer og transparente prosedyrer for å kunne motta verdier i framtida. Som konklusjon kan det kanskje sies at denne prosessen hvor stammen igjen kom i fokus (re-tribalisation), var en prosess som dels drev fordelingsprosessen og dels ble drevet av selve fordelingsprosessen.

Det sentrale resultatet er at maorienes fiskeriutvikling, både kommersielt og kulturelt ble drevet via stammestrukturer, eller det som Rata (2000) har kalt «stamme-kapitalisme». Det sentrale poenget er at denne løsningen var i utgangspunktet ikke selvsagt. Andre land, hvor stammer også spiller en sentral rolle, slik som Namibia og Sør-Afrika, har valgt løsninger hvor stammetilknytning er helt irrelevant når det gjelder å få tilgang til fiskerettigheter. Hva er så utsiktene for denne type «stamme-kapitalisme»? Ettersom maoriene nå kontrollerer mer enn en tredjedel av alle kvoterettigheter på New Zealand, knytter det seg stor interesse til hvilken retning stammene ønsker å utvikle fiskerinæringa (og andre næringer hvor de er tungt involvert).

Ett scenario vil være at maoriene går videre på den kursen som allerede er staket opp og hvor fondene som nettopp er opprettet vil nyte godt av en stadig ekspansjon innen fiskeriene. Dette er tydelig gjennom f. eks utviklingen av Sealord, som er et selskap som i dag opererer på verdensbasis med datterselskap og «joint ventures» i mer enn 20 land. Etter hvert vil fiskeriselskapene gradvis også ta over oppdrettsaktiviteter, både på New Zealand og i utlandet. Maori-stammenes fordel av en slik utvikling vil være årlig aksjeutbytte, samt den sysselsetting som skapes av storselskapene så vel som de små, som har fått tilgang til kvoter kontrollert av maori-selskaper.

Et annet scenario vil være en gradvis utvanning av fiskeriporteføljen, hvor stammene over tid selger både aksjer og kvoter. Kvoter er som kjent omsettelige og flere stammer kan foretrekke å selge hva de har fått, for tida til meget gode priser, og deretter investere i andre aktiviteter, slik som handel og turisme. Fiskerinæringa er ingen enkel næring og det er ikke sikkert at de mange småselskapene som nå er etablert vil klare seg i konkurransen. I dette tilfellet er det ikke sikkert at det vil bli mulig å opprettholde en stor blokk av maoriverdier i fiskeriene, selv om loven og seinere utvikling har søkt å legge visse begrensninger på en eventuell «kannibalisme» av eksisterende selskaper. Hvis man først har akseptert at rettigheter og kvoter er omsettelige er det vanskelig å skru utviklingen tilbake, i form av å legge sterke begrensninger spesielt på maorienes rettigheter. Fortsatt vil maoriene kunne ha fordeler, men nå primært gjennom at grunnrenten er kapitalisert og at maorier får tilgang til kapitalen, enten til konsum eller til investering, fortrinnsvis i andre næringer.

Det er likevel viktig å understreke at bare det første scenariet gir en mulighet til å forene og koordinere de to typer fiske, det kommersielle og det tradisjonelle, dvs. bringe sammen det som den første engelske lovgivningen fra 1892 delte opp (the Oyster Act) og som ble opprettholdt som to helt uavhengige sektorer fram til 1992 (med vedtakelsen av the Settlement Act). Her vil maorier måtte gjøre kompromisser i forhold til hva som skal tas via den kommersielle sektoren og hva som kan fangstes i den tradisjonelle (seremonielle). Når vi så legger til at maori-selskaper også er tungt involvert i akvakultur så vel som i fritidsfiske, ser vi at maoriene sitter med nøkkelen til en harmonisering av ulike rettigheter i de marine områder (Hersoug 2002).

9.2.11 Maorienes fiskerier - hva kan vi eventuelt lære på norsk side?

I dette kapitlet har vi forsøkt å fokusere på maorienes fiskerettigheter og hvordan introduksjonen av et nytt fiskeriregime (QMS) bidro til å aktivisere gamle fiskerettigheter, men også hvordan dette regimet bidro til å sørge for «valutaen» i form av omsettelige kvoter (ITQs) som kunne løse maorienes klager og krav med hensyn på det kommersielle fisket. Sett som helhet har denne politikken vært en suksess, selv om selve fordelingen av verdier i etterkant har medført store problemer. Med ca 15 % av befolkningen kontrollerer i dag maoriene mer enn 33 % av de totale kvoter i New Zealands fiskerinæring samt et større antall fiskerselskaper som både eier flåte og produksjonsutstyr. Med en solid kapitalbase i ryggen er de også i stand til å kjøpe opp rettigheter og kvoter når de kommer på salg, slik at det fortsatt er muligheter for ekspansjon. Med en fortsatt profesjonell administrering av rettigheter, kvoter og verdier vil maoriene også i framtida være en vesentlig del av New Zealands fiskeindustri. Det betyr ikke at New Zealand eller maoriene for den del har funnet selve løsningen. Ei heller at denne løsningen kan overføres uten problemer til andre land. New Zealand har, ut fra sine forutsetninger funnet en måte å kombinere et sterkt kommersielt fiske med kulturell utøvelse av fiskerettigheten, slik at også de som ikke er direkte involvert i det kommersielle fisket kan vedlikeholde sin kontakt med fiskerivirksomheten, som antas å være et viktig grunnelement i maorikulturen. Her er fortsatt atskillig «unfinished business» 9, og det er typisk at begge regimer (det kommersielle og det tradisjonelle) forbedres og endres gradvis hvert enste år. Vi står altså ikke overfor noe fikst ferdig system, som er utviklet en gang for alle, men overfor noen grunnkonsepter som gradvis utvikles, via prøving og feiling.

Hva kan vi så lære i en norsk sammenheng? For det første er det viktig å understreke at rammebetingelsene er ganske forskjellige, både økonomisk, politisk og historisk. Maoriene utgjør som sagt over 15 % av befolkningen i New Zealand, mens samene i Norge utgjør ca 1 %. For det andre er fiskerihistorien helt ulik. Fjernfisket på New Zealand startet faktisk etter at landet fikk sin 200 mils fiskerisone i 1976, men også det moderne kystfisket var av relativt ny dato. Dessuten er ressursene på New Zealand nesten i sin helhet eksklusive, dvs. ikke delt med andre stater, slik som i Norges tilfelle (Russland, EU, Island). For det tredje er de politiske betingelsene helt ulike. New Zealand måtte foreta seg noe under og etter krisa i kystfiskeriene i på 1980-tallet, mens Norge pga oljeinntektene ikke har vært under samme press. Dessuten er det viktig å merke seg at distriktspolitikk har ingen status på New Zealand i betydningen at myndighetene legger liten vekt på å bevare en gitt bosettingsstruktur. Bosettingsstrukturen må tilpasses næringsgrunnlaget til enhver tid, og staten bruker minimalt med midler for å sikre en gitt struktur. På tross av slike forskjeller er det likevel verd å merke seg at urbefolkningen på New Zealand har klart å overleve og ekspandere, også innen det kommersielle systemet.

Også i Norge har vi et system som raskt nærmer seg et system med omsettelige rettigheter, selv om rettighetene her foreløpig følger fartøyet som hovedregel, og ved at omsetteligheten er sterkt begrenset innen noen fiskerier. Hvordan samer og andre i kystdistriktene i Finnmark vil overleve i et slikt system vil i stor grad avhenge av hvordan betingelsene legges til rette. Det er for eksempel verd å merke seg at den newzealandske staten i 1989 kjøpte tilbake de nødvendige rettigheter som så ble overført maoriene. Tilsvarende transaksjoner er selvfølgelig også mulig i Norge, hvis det antas politisk vanskelig å bare refordele eksisterende rettigheter.

Etableringen av det tradisjonelle fiskeriet (det seremonielle) bør også framheves. En tilsvarende struktur ville være utenkelig i Norge, men ideen om at folk som bor ved kysten, men som ikke lenger er direkte tilknyttet det kommersielle fisket, kan ønske å opprettholde en viss kontakt med fisket, kan også ivaretas, f. eks gjennom en mer sjenerøs behandling av fritidsfiskerne i Finnmark.

Endelig er det grunn til å merke seg hvordan maoriene på New Zealand har blitt med i alle strukturer som har betydning når det gjelder forvaltning av ressursene. Igjen er det neppe grunn til å kopiere newzealandske strukturer, men prinsippet om utstrakt grad av «co-management», også på lokalt plan, kan uten tvil også gjennomføres i større grad i Finnmark (og i Norge for øvrig). Samlet sett kan maorienes suksess i New Zelands fiskerinæring betraktes på samme måte som systemet med omsettelige kvoterettigheter (ITQs); det fungerer godt på New Zealand men kan ikke kopieres kritikkløst til andre nasjoner med andre forutsetninger og tradisjoner. Derimot kan det fungere som inspirasjon til nytenkning og utradisjonelle løsninger, både i Norge og i andre land.

Literatur:

• Annala, J. 1996: New Zealand’s ITQ system: have the first eight years been a success or a failure? Fish Biology and Fisheries 6, pp. 43-62.

• Belich, J. 2002: Paradise reforged. A history of the New Zealanders. Allen Lane/Penguin Press, Auckland.

• Bess, R. 2001: New Zealand’s indigenous people and their claims to fisheries resources. Marine Policy. Vol. 25 (2001), pp. 23-32.

• Chapple, S. 2000: Maori socio-economic disparity. Paper for the Ministry of Social Policy, Wellington.

• Gaffney, K.R. 1997: Property based fisheries management: Lessons from New Zealand’s Quota Management System. Masters Thesis, Victoria University, Wellington.

• Hersoug, B. 2002a: Unfinished business. New Zealand’s experience with rights-based fisheries management. Eburon, Delft, Netherlands.

• Hersoug, B. 2002b: Fishing in a sea of sharks. Reconstruction and development in the South African fishing industry. Eburon, Delft, Netherlands.

• Hooper, M. and T. Lynch 2000: Recognition of and Provision for Indigenous and Coastal Community Fishing Rights using Property Rights Instruments. In Shotton, R. (ed.): Use of property rights in fisheries management. FAO Fisheries Technical Paper 404/2. FAO, Rome.

• Kawhuru, I.H. (ed.) 1989: Waitangi, Maori and Pakeha Perspectives of the Treaty of Waitangi. Oxford University Press, Oxford.

• Kerins, S.P. and T. McClurg 1996: Maori Fisheries Rights. Unpublished draft. TOKM, Wellington.

• MAF 1991: Fisheries Legislation Review. Public Discussion Paper. Fisheries Task Force, MAF, Wellington.

• MAF 1992: Sustainable Fisheries. Fisheries Task Force, MAF, Wellington.

• MAF 1993: Kaitiaki o Kaimoana Treaty of Waitangi (Fisheries Claims) Settlement Regulations. MAF, Wellington.

• New Zealand Institute of Economic Research 2000: Allocating Fisheries Assets. Economic Costs of Delay. Report to Treaty Tribes Coalition, NZIER, Wellington.

• Orange, C. 1987: The Treaty of Waitangi. Allen &Unwin, Wellington.

• Rata, E. 2000: A Political Economy of Neo-tribal Capitalism. Lexington Books, Oxford.

• TOKM 1995: Disputes Resolution Procedures. Treaty of Waitangi Fisheries Commission, Wellington.

• TOKM 1997: Proposed Optimum Method for Allocation Consultation Document. Treaty of Waitangi Fisheries Commission, Wellington.

• TOKM 2000: hui-a-tau report. Treaty of Waitangi Fisheries Commission, Wellington.

• TOKM 2002: ahu whakamua. Report for Agreement. A report by the Treaty of Waitangi Fisheries Commission on the allocation of assets and distribution of benefits of the Fisheries Settlement. Treaty of Waitangi Fisheries Commission, Wellington.

• ToWDSA 1992: Treaty of Waitangi Deed of Settlement Act

• Waitangi Tribunal 1988: Report of the Waitangi Tribunal on the Muriwhenua Fishing Claim (Wai 22). Ministry of Justice, Wellington.

• Waitangi Tribunal 1992: The Fisheries Settlement Report. Brooker and Friend Ltd., Wellington.

Forkortelser:

• EEZ - Exclusive Economic Zone

• ITQ - Individual Transferable Quota

• MAF - Ministry of Agriculture and Fisheries

• MFC - Maori Fisheries Commission

• NIWA - National Institute of Water and Atmospheric Research

• POSA - Post-settlement Assets

• PRESA - Pre-settlement Assets

• SeaFIC - Seafood Industry Council

• TAC - Total Allowable Catch

• TACC - Total Allowable Commercial Catch

• TOKM - Te Ohu Kai Moana (Treaty of Waitangi Fisheries Commission)

• QMA - Quota Management Area

• QMS - Quota Management System

9.3 Hva vi kan lære hverandre: Striden om urbefolkningers rett til saltvannsfiske og fiskerier i Canada

9.3.1 Innledning 10

De siste tiårene har Canada vært inne i en prosess med å omdefinere sin identitet. Denne prosessen har til dels vært et resultat av at urbefolkninger har ført en kamp for juridisk anerkjennelse av sine rettigheter. En viktig del av omdefineringen har vært en følge av konflikter om urfolks rett til fisk og fiskerier.

Historisk har Canada definert seg som en immigrantstat, sammensatt av de to «grunnleggernasjonene» som koloniserte landet, franskmenn og engelskmenn. At urbefolkningene hadde vært der lenge før noen slik forestilling kunne oppstå, er en kjensgjerning som i dag er godtatt i hele den kanadiske nasjonen. Mye av årsaken til denne erkjennelsen ligger i urbefolkningenes påstand om at de konvensjonelle navnene de ble gitt, og forestillingene om hvordan de passet inn i Canada, gjenspeiler landets kolonifortid og ikke lenger er relevante. Omdefineringsprosessen har ført til at indianerstammer – eller «indianerflokker» som de en gang ble kalt – er blitt til «førstenasjoner», en direkte hentydning til de to «grunnleggernasjonene». Cree-ordet «eskimo» brukes ikke lenger om inuittene på tundraen i nord og i Arktis, og i Canadas høyesterett har métisene nylig fått gjennomslag for sine rettigheter som urfolk. Disse tre distinkte urfolksgruppene er nå anerkjent i kanadisk rett, men enda viktigere er at de også er anerkjent som deler av den kanadiske identiteten.

I dette kapitlet blir urfolks rett til fiske i kanadiske farvann betraktet som et fenomen i utvikling. Selv om det har skjedd mye viktig de siste tiårene, mener urbefolkningene at mye ennå er ugjort. Kapitlet bør leses på bakgrunn av en langvarig kamp som er av stor nasjonal betydning for Canada, og som har vidtrekkende konsekvenser for kanadiske lokalsamfunn og for ressursene som mange av dem har levd av i århundrer, kanskje årtusener. Ferskvannsmiljøer og ferskvannsfiske drøftes bare en passant og som en påminnelse om at juridisk anerkjennelse av urfolks rettigheter til fiske ikke opphører ved havkanten.

Canada har tre hav – Atlanterhavet, Stillehavet og Arktis. Landet har en samlet kystlinje på nærmere 250 000 kilometer, lengst av alle i verden. Til sammenligning har Norge en kystlinje på 57 000 km 11 når fjorder og øyer telles med. Langt den største delen av Canadas kystlinje består av arktisk farvann som historisk har vært kjent for sine produktive bestander av sjøpattedyr, i mindre grad finnefisk og virvelløse dyr. Ser vi bort fra den arktiske delen av kystlinjen, utgjør Canadas atlanterhavs- og stillehavskyst til sammen 80 000 kilometer. Atlanterhavs- og stillehavskysten er historisk berømt for sine meget produktive kommersielle fiskerier. I den senere tid er imidlertid noen av de mest produktive bestandene blitt redusert, og mange av de mest produktive fiskeriene er underlagt begrensninger av vernehensyn.

Kanadiske farvann, både sjø og ferskvann, har i uminnelige tider vært en hovedkilde til matvareforsyning i urfolkenes selvbergingsøkonomi. Samfunnsforskere er enige om den livsviktige bufferrollen fisk har spilt som et sikkert hovednæringsmiddel i slike økonomier. For cree-jegerne ved James og Hudson Bay er en stor og forutsigbar tilgang på fisk i innsjøer, i elver og langs kysten en nødvendig forutsetning for jakten på mer uberegnelige storviltarter som karibu og moose. Rikelig tilgang på fisk er også en forutsetning for fangsting på bever og finere pelsdyr som mink, rev, mår, gaupe og oter. Alle kanadiske urfolk har historisk sett hatt fisk fra egne territorier som sin viktigste matvareressurs, i mange tilfeller har den også vært handelsvare. Det var ikke bare lengst i nord at fisk var den relativt sikre ressursen som gjorde høsting av andre og mindre forutsigbare ressurser mulig. Det samme mønsteret er vanlig i hele det arktiske og subarktiske området og nedover langs atlanterhavs- og stillehavskysten. Helt opp til vår tid har urfolkene vært avhengige av og satt sin lit til fisk. Fisk og annen sjømat har alltid vært livsviktig for de kanadiske urfolkenes matvaresikkerhet.

Det andre hovedbruksområdet for fisk er som byttemiddel for varer og tjenester. Dette er også en bruk som har eksistert i uminnelige tider. I vår tid er dette blitt et sentralt element i urbefolkningenes rettighetskamp i Canada, men det har ikke vært særlig godt håndtert, noe vi skal komme nærmere inn på senere. I utgangspunktet må man være klar over at det er stor forskjell på hvor sterkt engasjert urbefolkningene har vært i de kommersielle fiskerisektorene på atlanterhavs- og stillehavskysten. Videre har kommersielt fiske i arktiske farvann, når vi ser bort fra handel med selskinn, bare vært drevet i begrenset omfang. Traktater inngått med urbefolkningene lengst i nord, utviklingen av kommersielt fiske langs kysten av Labrador og Baffin Island og behovet for en pengeøkonomi i inuitt­samfunnene har imidlertid til sammen gjort spørsmålet om arktiske bosetningers adgang til å drive kommersielt fiske til en hovedsak i kampen for urfolks rettigheter.

De regionale forskjellene når det gjelder urfolks deltakelse i kommersielt fiske henger nøye sammen med hvordan europeerne slo seg ned på de tre kystene. På atlanterhavskysten begynte europeerne å bosette seg på 1600-tallet, men lenge før det hadde de drevet fiske etter torsk på de store bankene fra sommerkvarterer i området. I de påfølgende århundrene har mi’kmaq og andre urbefolkninger i det som i dag er Canadas maritime provinser (Newfoundland og Labrador, Prince Edward Island, New Brunswick og Nova Scotia) og den maritime delen av Quebec (Gaspe og utløpet og nordsiden av St. Lawrence River) stort sett blitt holdt utenfor det kommersielle fisket og ikke fått del i de mulighetene det etter hvert kom til å by på. Dette er en ganske komplisert historie når det fokuseres på detaljene opp gjennom århundrene. Utfallet er imidlertid kjent. Inntil Canadas høyesterett fattet sine viktige avgjørelser i 1999, var urbefolkningene langt på vei fraværende i de kommersielle atlantiske fiskeriene. 12

Også på stillehavskysten er historien om kommersielt fiske på samme tid urbefolkningenes historie. Slik var det inntil en lisenspolitikk med adgangsbegrensninger ble innført på 1960-tallet og stengte urfolksgruppene ute fra det kommersielle fisket. Den viktigste forskjellen mellom øst- og vestkysten er at kontakten med europeerne inntraff senere i vest (1770- til 1790-tallet). De første gruppene av ikke-urfolk slo seg ned her på 1860- til 1880-tallet. Markedsmuligheter for stillehavslaks i Europa og USA oppstod med utviklingen av en hermetikkindustri og motorisert transport med skip og jernbane. Da det kommersielle hermetikkfisket etter stillehavslaks kom i gang, var det langt på vei avhengig av innfødte til å drive fisket og arbeide i hermetikkindustrien.

Urfolkenes matfiske og næringsfiske på stillehavskysten har en lang og symbiotisk historie. Da husholdningene fikk tilgang til motordrevne fiskebåter, gikk lokalsamfunnene bort fra kanoer og andre fartøyer drevet med håndmakt. I alle kystsamfunn overtok motorfiskebåter raskt kanoens rolle som nyttefartøy både til reiser, matberging, sosiale og seremonielle ærender og transport overhodet. Pengene til å betjene denne sentrale delen av kystsamfunnenes infrastruktur kom fra salg av laks, kveite og andre fiskeslag. Mange husholdninger hadde bare en marginal inntekt av fisket – de fisket nok til å betale for drivstoff, vedlikehold og registrering av båten og litt lommepenger. Systemet brøt sammen da en rekke lisensordninger ble innført, først Davis-planen på 1960-tallet. Dette førte til betydelige belastninger på urfolkssamfunnene langs hele kysten av British Columbia. Disse statlige reguleringene satte grenser for antall fiskere og hvor mye de kunne fiske. Resultatet har vært at urfolkshusholdninger, og i noen tilfeller hele urfolkssamfunn, relativt raskt er blitt presset ut. På papiret kan det se ut som urfolkene er godt representert, men de høye tallene skyldes en kombinasjon av at noen få lisens- og kvoteinnehavere har gjort det svært godt, samtidig som det er etablert et begrenset antall regionale fiskekooperativer for innfødte.

Et fullstendig bilde av hva disse lisensordningene har betydd, får vi først når vi ser på urbefolkningenes deltakelse i næringsfiske i de enkelte lokalsamfunn.

I de arktiske områdene er situasjonen fortsatt uavklart. Næringsfisket er ennå på et tidlig utviklingstrinn, og det fanges bare noen relativt små kvanta bunnfisk og reker hvert år. Urfolksrettigheter, og nå også traktatrettigheter, spiller en rolle i fordelingstvistene som pågår i disse nye fiskeriene. Dette er imidlertid blitt nokså kompliserte spørsmål, både juridisk og politisk, noe vi skal komme nærmere inn på nedenfor.

9.3.2 Kanadiske fiskerier

Før vi går nærmere inn på urfolks fiske, ville det være nyttig å gi en kort oversikt over kanadiske fiskerier i globalt perspektiv og hvordan de er sammensatt. I Canada er det tre kategorier fiske: matfiske blant urbefolkninger, fritidsfiske og næringsfiske. Per i dag er det bare for næringsfisket det foreligger tallmateriale som kan brukes. Urfolks- og fritidsfiske er sterkt spredt og derfor svært vanskelig å kartlegge med noen grad av nøyaktighet. Anslag med varierende grad av nøyaktighet kan foreligge lokalt, men ikke på provins- eller nasjonalt plan. Generelt kan man anta at kommersiell sektor høster klart mest, siden fisket i de to andre sektorene er begrenset av hvor mye mat man trenger og hvor mye fritid man har. Næringsfisket produserer fisk for de store lokale og globale markedene, og etterspørselen vil derfor i hovedsak være begrenset av fortjenestemarginene.

I 2004 stod Canada som nummer 18 på listen over land med størst kommersiell fiskeproduksjon. Norge var tiende størst. Canadas kommersielle fiskefangst var i 2004 på 1 191 000 tonn.

I 2004 var den atlantiske fangsten på ca. 920 000 tonn til en verdi av 1,9 milliarder kanadiske dollar (CAD). Stillehavsfangsten i 2004 var rundt 255 000 tonn, med en verdi på 354 millioner CAD. 13

British Columbia var eneste provins som fisket villaks i 2005 – 27 000 tonn av ulike stillehavsarter. De største årsfangstene for øvrig var 115 000 tonn reke fra Newfoundland, 104 000 tonn lysing fra British Columbia og 44 000 tonn dronningkrabbe, 43 000 tonn makrell og 36 000 tonn lodde fra Newfoundland. Verd å merke seg var også British Columbias fangst av uer (18 000 tonn) og flatfisk (22 000 tonn); kveite utgjorde ytterligere 7 000 tonn.

Ser vi på fangsten på atlanterhavskysten i 2005, kom 85 % av totalverdien 14 fra skalldyresektoren, der hummer sto for 684 millioner, reke 258 millioner og dronningkrabbe 358 millioner CAD. Stillehavskysten mangler «kjendisartene» med de store volumene og verdiene. I stedet stod uer, kveite, lysing, sild, laks, musling, reke og krabbe hver for 20 millioner CAD eller mer. Størst verdi blant disse representerte reker (43 millioner), kveite (40 millioner) og laks (34 millioner). 15

Akvakultursektoren i Canada

I 2001 sto akvakultursektoren for litt over 10 % av den samlede fiskeproduksjonen i Canada. 16 Selv om akvakulturen har bestått en stund i form av oppdrettsanlegg for østers og klekkerier for laksefisk til bestandsforbedring, er næringen forholdsvis ny i Canada. Den har vært i vekst de siste 20 årene, særlig produksjonen av laks og blåskjell. I 2005 ble det produsert nærmere 100 000 tonn laks til en verdi av 546 millioner CAD, og British Columbia og New Brunswick var de største produsentene med henholdsvis 65 % og 35 % av den nasjonale produksjonen. Skalldyrsektoren omfattet musling, østers, blåskjell og kamskjell, med blåskjell og østers som hovedprodusenter. Produksjonen av blåskjell kom i 2005 opp i 23 000 tonn (verdsatt til 16 millioner CAD). Blåskjell dyrkes primært i atlanterhavsprovinsene, østers i British Columbia og på atlanterhavskysten av Prince Edward Island og New Brunswick. 17

Både riks- og provinsmyndighetene har utpekt akvakulturnæringen til satsingsområde. Samtidig har det oppstått en rekke kontroverser rundt utviklingen av næringen, mange av dem knyttet til urfolks rettigheter og interesser. Innvendingene går hovedsakelig ut på at urfolksgrupper blir fordrevet fra sine historiske høstingsområder når det etableres privat rådighet til oppdrett av finnefisk og skalldyr, samtidig som man er bekymret over hvordan sykdom og avfallsforurensning fra næringen kan komme til å påvirke villressursene. I British Columbia er lakseoppdrett svært kontroversielt blant urbefolkningene. Noen grupper inngår partnerskaper med næringen, andre kjemper for å fjerne laksefarmene fra urfolkenes tradisjonelle territorier. For å komplisere situasjonen ytterligere er villaksstammen i British Columbia i tilbakegang samtidig som lakesoppdrettet øker, noe begge parter i konflikten tolker til egen fordel. Enda mer forvirrende blir det av at det føderale fiskeridepartementet, Department of Fisheries and Oceans (DFO), er gitt mandat til å verne villfisken og dens leveområder samtidig som det skal tillate utviklingen av en kanadisk havbruksnæring. Dette er en ekstra vanskelig balansegang sett i lys av avtakende lokale villaksbestander i regioner med høy tetthet av lakseoppdrett og stor uvisshet om årsaken til tilbakegangen. 18

9.3.3 Urfolks fiskerirettigheter

Som nevnt ovenfor henger utviklingen av urfolksrettigheter i Canada sammen med landets fortid som koloni. Canada unngikk de ekstreme utslagene som Australia opplevde som et terra nullius 19, et land uten noen rettighetspolitikk for urbefolkningen. Under koloniseringen av Nord-Amerika var urbefolkningenes interesser og forholdet til urbefolkningen sentrale spørsmål helt fra begynnelsen av. På 1700-tallet førte spenningene mellom de engelske og franske kolonistene til strategiske allianser med urfolksstammer. Disse førte i sin tur til at urbefolkningenes rettigheter til land og territorier oppnådde juridisk anerkjennelse. Etter syvårskrigen med Frankrike utstedte britene i 1763 en kongelig proklamasjon som la nesten alle franske kolonier inn under britisk koloniherredømme. Proklamasjonen skulle fremme fred med urfolkene i de nye vestlige grenseområdene. Landet vest for Appalachene ble reservert for urbefolkningene og dermed gjort utilgjengelig for europeiske nybyggere.

Canada trer fram som nasjon etter en rekke territoriale begivenheter: Britisk Nord-Amerika ble geografisk omdefinert med den amerikanske revolusjonen, koloniene Newfoundland og British Columbia ble etablert og Hudson’s Bay Companys handelsinteresser ble omgjort til Canadian Northwest Territories. I 1867 vedtok Storbritannia British North America Act, og Canada begynte å utvikle seg til en egen nasjon. British Columbia ble med i konføderasjonen i 1871, Newfoundland i 1949. Som et siste skritt ble den kanadiske grunnloven repatriert fra Storbritannia i 1982. Egentlig ble det her skrevet en ny nasjonal grunnlov, der paragraf 35 anerkjenner urfolksrettigheter og traktatrettigheter på sentrale punkter:

Ǥ 35

(1) De eksisterende urfolksrettigheter og traktatrettigheter som Canadas urfolk nyter godt av, blir herved anerkjent og bekreftet.

(2) I denne lov omfatter «Canadas urfolk» Canadas indianer-, inuitt- og métisbefolkning.

(3) For å skape større visshet skal «tratktatrettigheter» i nr. 1 omfatte rettigheter som nå eksisterer i form av landkravavtaler, eller kan erverves slik.

(4) Uten hensyn til andre bestemmelser i denne lov er menn og kvinner på lik linje garantert de urfolksrettigheter og traktatrettigheter som er nevnt i nr. 1.»

Paragraf 25 slår fast at Canadas retts- og frihetscharter ikke kan brukes til å begrense urfolks rettigheter, og tillater at det i bestemte tilfeller benyttes et annet eller et ekstra sett rettigheter for urfolk enn for ikke-innfødte kanadiere. Enkelte kanadiske kommentatorer har begynt å kalle urfolk «borgere i særklasse» som følge av disse tiltakene.

9.3.3.1 Canadas kamp for urfolksforsoning: en kortfattet historie

Anerkjennelsen av urfolksrettigheter i den kanadiske forfatningen skriver seg fra en periode med intens politisk og rettslig strid om disse temaene. I perioden rundt forrige århundreskifte ble såkalte nummererte traktater inngått med førstenasjoner over hele den nordlige delen av prærieprovinsene og deler av Northwest Territories; etter dette var det stort sett slutt med traktatinngåelser. Tidligere traktater hadde dekket de maritime provinsene og det sørlige Quebec og Ontario. Områdene som det ikke var inngått traktater med på midten av 1900-tallet, var det nordlige Quebec, nesten hele British Columbia, 20 Newfoundland og Labrador, Yukon og en stor del av Northwest Territories.

Flere tråder kan nøstes tilbake til noen rettslige og politiske stridstemaer på slutten av 1960-tallet og begynnelsen av 1970-tallet som førte til grunnleggende endringer i statens urfolkspolitikk. Blant de viktigste av disse sakene var 1) den kanadiske regjeringens hvitbok om urfolksspørsmål fra 1969, 2) kanadisk høyesteretts avgjørelse i Calder-saken og 3) en rekke planlagte utbyggingsprosjekter i megaklassen, deriblant vannkraftprosjektet i James Bay og gassrørledningen i Mackenzie Valley. I dette avsnittet ser vi nærmere på disse sakene og setter dem i sammenheng med de overordnede spørsmålene i datidens debatt om urfolksrettigheter i Canada. De politiske reaksjonene som de framkalte, førte i sin tur til at urfolks- og traktatrettigheter ble nedfelt i den kanadiske grunnloven av 1982, at uoppgjorte landkrav fra urfolkshold ble anerkjent og at det i dag forhandles om moderne traktater.

Hvitboken

Hvitboken var et resultat av at den kanadiske regjeringen hadde feiltolket urbefolkningenes klagemål og trodd at de kunne håndteres på tilsvarende måte som de kravene borgerrettsbevegelsen i USA hadde reist når det gjaldt integrering av afroamerikanere. I 1969 la den føderale regjeringen under daværende statsminister Pierre Trudeau fram den nå famøse hvitboken som skulle fremme likeverd for urbefolkningene. Forslaget om å oppheve deres særstilling i kanadisk rett ble av urbefolkningene selv og deres ledere sett på som et forsøk på å rykke dem opp med roten og ta fra dem deres identitet og juridiske rett til land og ressurser. Den politiske kampen om hvitboken bidro både til å omstøte denne politikken og til å skjerpe den nasjonale kampen om urfolksrettighetene.

På 1950- og 1960-tallet var Canadas urfolk i ferd med å legge bak seg en meget vanskelig periode preget av kulturell og politisk undertrykkelse og økonomisk sammenbrudd. Indianerloven av 1927 satte blant annet straff for innfødte som søkte juridisk bistand for å forsvare sine urfolksrettigheter, eller samlet inn penger til politisk eller juridisk arbeid. 21 Disse tiltakene ble opphevet i 1951 sammen med paragrafer i loven som hadde satt forbud mot de tradisjonelle potlatch-festene og seremoniell dans. Mange steder førte en dramatisk markedssvikt i pelshandelen etter annen verdenskrig til at et viktig element i urbefolkningenes økonomi, muligheten for å skaffe seg kontanter ved salg av pelsvarer, praktisk talt ble borte. Et lyspunkt var at urbefolkningene på 1950-tallet endelig ble anerkjent som kanadiske borgere og fikk stemmerett i føderale valg. Reaksjonene på hvitboken må ses lys av den historiske sammenhengen. I tiden mellom de to indianerlovene hadde undertrykkelsesmekanismene i loven av 1927 ført til en stille kamp ved at folkegruppene var blitt tvunget til å rette blikket innover. Hvitboken fungerte som en katalysator for politisk utvikling på nasjonalt plan i spørsmålet om hvorvidt man skulle gå inn for assimilering eller søke å bevare urbefolkningenes identitet og sikre dem et livsgrunnlag som folkegrupper.

Dette siste spørsmålet, om bevaring av folkegruppenes tilknytning til deres tradisjonelle territorier med tilhørende ressurser, koblet med en visjon om at dette forholdet skulle sørge for både økonomi og meningsfylt myndiggjøring som landeiere, ressursforvaltere og suverene enheter, står sentralt i utviklingen. I Canada sett under ett har hovedspørsmålet vært kulturell bærekraft – hvordan kulturelt distinkte urbefolkninger kunne holde fast ved sin egenart som levende kulturer og samtidig evne å forandre og tilpasse seg som moderne folkeslag innenfor sine egne kulturelle rammer. 22

Calder-avgjørelsen

I British Columbia, der traktater langt på vei var fraværende, danner urbefolkningenes historiske klagemål i «landspørsmålet» en tilsvarende tråd i utviklingen. BC har blitt stående som ett av sentrene for kampen om urfolksrettigheter i Canada, og som vi skal se har fiskeri vært blant kjernespørsmålene. Det er ikke tilfeldig at BC har fått en sentral plass i rettsoppgjørene, for provinsen har det største språklige og kulturelle urfolksmangfoldet i hele Canada. Den institusjonelle og seremonielle kompleksiteten blant urbefolkningene her omfatter blant annet innfløkte kulturelle regler for tilgang til ressurser og land. Kystkulturene i BC utviklet en høy grad av formalisering for å bestemme hvem som fikk fiske og jakte, og hvordan spesialtillatelse kunne innhentes. De utviklet også seremonielle metoder for bekreftelse og overdragelse av ressursrettigheter, samt metoder for å avgjøre tvister og føre tilsyn med ressursforvaltningen. 23 Fisk, og særlig laks, har vært en vesentlig del av de kreftene som har bidratt til å forme disse kulturelle reglene og verdiene.

De politiske og juridiske framstøtene som nisga’a og andre stammer ved stillehavskysten hadde gjort rundt forrige århundreskifte for å få sine landrettigheter formelt anerkjent, var satt på vent som følge av tiltakene i indianerloven av 1927. 24 Da loven ble opphevet, gikk urinnvånerne i BC på ny rettens vei. Nisga’a-stammerådets søksmål i Calder v. Attorney General of British Columbia 25 endte i 1973 med at Canadas høyesterett delte seg tre mot tre. Saksøkerne tapte da den syvende dommeren, mer av formelle enn materielle grunner, stemte imot. (Før det kunne sies kjennelse mot en regjering, måtte det ifølge ham være innehentet tillatelse fra den samme regjeringen til å gå til søksmål.) Regjeringens tolkning var likevel at minst halvparten av dommerne så på urfolksrettigheter til land som en teoretisk mulighet i kanadisk rett. Ifølge professor i antropologi Michael Asch 26 innebar avgjørelsen, til tross for nybyggernes og innvandrernes historiegjengivelse og presedens i britisk kolonirett, at den kanadiske stat var forpliktet til å erkjenne det innlysende, men inntil da oversette faktum at urinnvånerne levde i samfunn også før europeerne kom, og at det derfor var sannsynlig at deres institusjoner, rådigheter og rettigheter til å styre fortsatt stod ved lag til tross for formodningen om kanadisk suverenitet. De juridiske kreftene denne avgjørelsen utløste, førte til at myndighetene gikk fra å forutsette at urfolksrettigheter ikke eksisterte, til en posisjon der både urfolks- og traktatrettigheter ble anerkjent og bekreftet i den kanadiske grunnloven av 1982.

Med utgangspunkt i denne tolkningen utviklet Trudeau-regjeringen i 1973 en ny forhandlingspolitikk i traktatsaker basert på såkalte helhetlige landkrav, Comprehensive Land Claims. Politikken har vært endret en rekke ganger, og den ble bekreftet på ny i 1981. Gjennom denne politikken er udefinerte urfolksrettigheter erstattet med definerte traktatrettigheter framforhandlet som ledd i avtaler eller forlik i landkravsaker. 27

Reaksjoner på planlagte gigantprosjekter

En tredje tråd var et resultat av urbefolkningenes reaksjoner på storstilte utbyggingplaner som forskjellige regjeringer og selskaper lanserte i det nordlige Canada på 1970-tallet. Blant disse var rørledningsprosjektet i Mackensie Valley og vannkraftprosjektet i James Bay. Under planleggingen av Quebec-regjeringens vannkraftprosjekt i James Bay ble det fra først av ikke tatt hensyn til urinnvånerne, som ville få store deler av sine tradisjonelle landområder og farvann neddemt ved den foreslåtte utbyggingen. Cree-indianerne ved James Bay fikk først vite om prosjektet via en av sine studenter i Montreal, som kom over en avisartikkel om planene. Cree-folket påkjærte vedtaket i Kanatewat v. The James Bay Development Corporation i 1972, og etter nesten fire års rettsforhandlinger ble det klart at saksøkerne, til sin store overraskelse og glede, fikk medhold av dommer Albert Malouf i Quebecs Superior Court. Avgjørelsen ble omgjort noen dager senere av ankedomstolen i Quebec. 28 Denne avgjørelsen ble så anket til Canadas høyesterett. Anken ble aldri behandlet. Årsaken var at avtalen om James Bay og det nordlige Quebec, den første «moderne» landkravavtalen i kanadisk historie, ble undertegnet i 1975 etter intense forhandlinger mellom cree-indianerne i Quebec-delen av James Bay, inuittene i det nordlige Quebec, provinsen Quebec og Canada. Avtalen markerte en vesentlig forandring i Canada ved at den viste hvordan en moderne traktat mellom stat og urfolksparter kunne se ut, 29 og dessuten ved å omdefinere den offentlige forvaltningen av et område på en million kvadratkilometer. 30

Spørsmålene om urfolksrettigheter i Canada har altså en lang forhistorie. Aktivismen blant urfolksgrupperinger tidlig på 1900-tallet ble forpurret av undertrykkende juridiske, kulturelle og politiske forbud fra føderalt hold på 1920-tallet. Opphevelsen av disse tiltakene tidlig på 1950-tallet befestet urbefolkningenes lederskap på provinsnivå og skapte nasjonalt engasjement. Myndighetenes svar på fattigdommen som mange samfunn i nord opplevde som følge av reduserte bestander av karibu og annet vilt, og av sammenbruddet i pelsøkonomien, var at urbefolkningene måtte assimileres, noe som ledet fram til hvitboken. Denne ble i sin tur en katalysator for nasjonal urfolksidentitet og veivalg på lederhold. Samtidig svarte Canadas regjering på Calder-avgjørelsen med å innføre en ny politikk i landkravsaker, en politikk som i noen regjeringskretser ble sett på som et alternativ til hvitbokens løsning på fattigdomsproblemet. Forskjellen mellom de to tilnærmingsmåtene ligger i anerkjennelsen av land og ressurser. Den retningen mange urfolkssamfunn og deres ledere har valgt, har tradisjonelle landområder og ressurser som kulturelle og økonomiske forutsetninger, mens hvitboken ble sett på som et forsøk på å drive urfolkene bort fra deres historiske territorier.

Urfolkenes reaksjon på 1970-tallets gigantprosjekter var et utslag av alt dette. I James Bay svarte cree-indianerne på den planlagte vannkraftutbyggingen, som de mente kunne bli en katastrofe for deres kultur og levemåte, ved å påkjære vedtaket og deretter framforhandle en traktat med en rekke unike og svært moderne løsninger for å bevare jakt og fiske som grunnlag for cree-folkets levemåte. Også andre gigantprosjekter ble stanset, men da med mer politiske virkemidler. Dommer Thomas Berger ble valgt til å lede en utredning som skulle se på konsekvensene og gi anbefalinger om gassrørledningsprosjektet i Mackensie Valley. Anbefalingen ble at forslaget burde legges på is til landspørsmålene var løst. Berger-utredningen var en milepæl i Canada med sine grundige miljøvurderinger, og særlig med hensyn til måten lokalsamfunnene ble tatt med på råd. På slutten av 1970-tallet, da arbeidet med en ny kanadisk grunnlov kom i gang, var det bred nasjonal enighet om at urfolkene og deres interesser var av stor betydning i ethvert forsøk på å «utvikle nordområdene» og deres naturrikdommer.

British Columbia og fiskeriene

Enda en tråd må drøftes litt nærmere, nemlig den spesielle historien til British Columbia og fiskeriene der. Da kolonien British Columbia ble innlemmet i den kanadiske føderasjonen i 1871, gikk provinsens politikk stort sett ut på å benekte at urfolksrettigheter og urfolkshjemmel fantes. 31 Som vi har sett, ble rettsavgjørelser av typen Calder og Kanatewat viktige årsaker til den kursomleggingen regjeringene i Canada og Quebec foretok på 1970-tallet. Slik gikk det ikke i BC. Her avviste man eksisterende og uavklarte urfolksrettigheter, og fortsatte med det til en serie avgjørelser i Canadas høyesterett begynte å gå mer i detalj om hva urfolksrettigheter og urfolkshjemmel bestod i. Nesten alle de sentrale sakene hadde sitt utspring i BC. Noen var søksmål som urfolksregjeringer hadde reist, andre var straffesaker i forbindelse med ulovlig fiske. Helt til provinsen i 1990 la om sin forhandlingspolitikk når det gjaldt urfolkskrav, og man i 1992 opprettet en traktatkommisjon for BC som skulle overvåke den nye prosessen, var domstolene eneste mulighet til å få slike spørsmål rettslig behandlet. Traktatforhandlingene i BC har vært en meget langsom og begrenset prosess. (En avtale ble inngått med nisga’a-stammerådet i 2000 i en separat prosess.) Kommisjonens første traktater ble ratifisert av to grupper sommeren 2007. Nesten alle de 50 urfolksgruppene sitter fortsatt ved forhandlingsbordet etter mer enn ti års drøftinger. Det er altså naturlig at domstolene fortsatt ­spiller en viktig rolle som brekkstang for første­nasjoner som ellers mangler reell makt ved forhandlingsbordene. Og om vi ser på den forhandlingsløsningen som hittil har tatt kortest tid, nemlig i saken om cree-indianerne ved James Bay, er ekspertene her imponert over at det med en egnet kombinasjon av juridiske og økonomiske insitamenter lot seg gjøre å komme fram til en helhetlig avtale i løpet av to år.

9.3.3.2 Fisk, fiskerier og kanadiske urfolksrettig­heter

Fisk har i høy grad spilt en rolle i disse viktige begivenhetene i historien om urbefolkningenes rettigheter i Canada. Fisk er en hovedressurs for disse gruppene, både økonomisk og ernæringsmessig, og står også sentralt i deres kulturelle og historiske tilknytning til sine tradisjonelle territorier. Men fisk har også vært en viktig utløsende årsak til rettsavgjørelser som har bidratt til å definere Canadas urfolksrettigheter, slik vi skal se nedenfor.

Avsnittsorganisering

Før vi går nærmere inn på dette, må det kort gjøres rede for inndelingen av avsnittene nedenfor. For det første må det være klart at urbefolkninger i Canada ikke er én størrelse. De omfatter tre hovedgrupper (førstenasjoner, inuitter og métis) med forskjellig historie, språk og kultur. Førstenasjonene er i seg selv en mangfoldig gruppe som spenner over en rekke språkfamilier og kulturer. Både i håndteringen av konkrete urfolksrettigheter og i inngåtte traktater har kanadiske domstoler og regjeringer anerkjent disse forskjellene. I Canada har dette dramaet for en stor del foregått i rettssalene, og myndighetene har så tilpasset sin politikk for å sette de rettslige endringene ut i livet. Samspillet mellom rettsavgjørelser, politikk og den konkrete utformingen av urfolksrettigheter og framforhandlede traktater danner et nokså komplisert kart når vi ser landet under ett. Det felles grunnlaget stammer fra de sentrale rettsavgjørelsene og myndighetenes politikkutforming, og enkelthetene har sitt utspring i juridiske erklæringer om konkrete rettigheter og forhandlinger om konkrete traktater. For å komplisere tingene ytterligere er spesialprogrammer blitt utviklet som myndighetenes svar på rettsavgjørelser om urfolksrettigheter. Programmene har gjerne vært beregnet på å gjelde midlertidig for grupper som aldri har undertegnet traktater, i påvente av at traktater skulle blir framforhandlet. Men programmene inngår også i regjeringenes politikkutvikling. I dette kapitlet går vi nærmere inn på to hovedtemaer. Det første er utviklingen innen juridiske rettigheter til fisk og fiskerier. 32 Dette er en komplisert og uavsluttet historie. Dette avsnittet omhandler de viktigste juridiske testene som domstolen har utarbeidet for anerkjennelse av kanadiske urfolksrettigheter generelt, og for anerkjennelse av urfolkshjemmel. Det handler også om rettigheter til forskjellige slags utnyttelse av fisk, særlig matfiske og fiske for salg. Til slutt ser vi på den begynnende anerkjennelsen av urfolksrettigheter i forbindelse med habitatvern.

Det andre avsnittet diskuterer både rettighetsprogrammer for urbefolkninger og tiltakene i en rekke omfattende urfolkstraktater vedrørende fiske i marine områder. Disse programmene og tiltakene gjelder forskjellige grupper. Bare noen få urfolksgrupper har traktater som fastsetter konkrete rettigheter. Mange av programmene ble utviklet med tanke på traktatløse urfolksgrupper som per i dag mangler en formell rettslig anerkjennelse av sine urfolksrettigheter.

Viktige rettssaker

De viktigste fiskerisakene som har bidratt til å definere ikke bare kanadiske fiskerettighter, men urfolksrettigheter generelt, har sitt opphav i BC. Dette er ikke overraskende når vi ser på den historiske betydningen fisk, og særlig stillehavslaks, har hatt for den rike kulturen og historien som kjennetegner førstenasjonene ved kysten og elvene i BC. Sammen med den sene euro-kanadiske innvandringen til provinsen har fisk også vært avgjørende for at disse gruppene har holdt stand kulturelt. Fisk og fiskerispørsmål har utløst en lang rekke konfrontasjoner mellom urfolk og regjeringer i BC. 33 Sett i et annet perspektiv har urbefolkningenes langvarige motstand vært bygd på en overbevisning om at rettigheter og rettferdighet ikke var tjent med forvaltningstiltak som hindret British Columbias urinnvånere i å utnytte sine viktigste økonomiske ressurser. De samme tiltakene har fratatt førstenasjonene deres kulturelle oppgaver innen forvaltning og pleie av laks og andre fiskeressurser som er genetisk og produktivt knyttet til deres territorier, og som står sentralt i hele deres kulturhistorie.

Siden Calder -beslutningen har Canadas høyesterett truffet en rekke skjellsettende avgjørelser om urfolksrettigheter og urfolkshjemmel, blant annet i disse sakene:

• R. v. Sparrow (1990)

• R. v. Van Der Peet (1996); R. v. Gladstone (1996); R. v. NTC Smokehouse 1996)

• Delgamuukw v. BC (1997)

• R. v. Marshall (1999-1) og den tilknyttede R. v. Marshall (clarification) (1999-2).

• Haida Nation v. BC (Minister of Forests) (2004); Taku River Tlingit First Nation v. BC (Project Assessment Director) (2004)

• Mikisew Cree First Nation v. Canada (Minister of Canadian Heritage) (2005)

Matvaresikkerhet:

R. v. Sparrow (1990)

Da den kanadiske fiskeriloven ble vedtatt sent på 1800-tallet, ble fiskeriene delt inn i næringsfiske og matfiske ved at salg eller byttehandel med fisk ble forbudt uten særskilt tillatelse. Med konkurrerende interesser i handels- og fritidssektoren ble det indianske matfisket med tiden mer og mer regulert. Presset var svært merkbart for førstenasjonene ved Fraser River, den mest produktive lakseelven i BC, der laksen etter hvert måtte gå den rene spissrotgang mellom forskjellige fiskerier langs kysten, noe som gradvis reduserte lakseinnsigene til antall ned mot de fastsatte gytebestandene, de såkalte escapement goals. Førstenasjonene langs elva var de siste fiskerne som kunne reguleres før laksen nådde gyteområdene. Forvaltningsideen var at man hadde et verneproblem, og at matfiskerne blant førstenasjonene måtte reguleres.

Etter en lang rekke arrestasjoner toppet det seg i 1984 med at Edward Sparrow, en musqueam salis-indianer, ble pågrepet for å ha drevet matfiske i nedre del av Fraser River med et garn som var lengre enn tillatt. I Sparrow-saken anførte høyesterettsdommer Dickson at det var avgjørende å få prøvd hvorvidt reguleringer som grep inn i indianernes matfiske var nødvendige av vernehensyn, eller om de egentlig var ledd i en fordelingspolitikk. Om vi ser bort fra regulering av fiskerier, var imidlertid Sparrow en av de første vesentlige avgjørelsene i Canadas høyesterett som definerte begrepet urfolksrettigheter slik det er nedfelt i paragraf 35 i grunnloven. Før den kanadiske grunnloven ble vedtatt, hadde det etter rettens oppfatning ikke vært noe til hinder for at fiskeriloven og dens forskrifter ble brukt til å innskrenke fiskeretten ( R. v. Derriksan 1976); grunnloven av 1982 hadde imidlertid forandret på dette.

Retten fant også at rettigheter kunne reguleres av nærmere angitte årsaker selv om de var grunnlovsbeskyttet. Når det gjaldt tildeling av fiskekvoter, fant retten at urbefolkningenes adgang til å drive matfiske var et prioritert hensyn, men kunne begrenses av vernehensyn for å sikre slik adgang på lang sikt. Domstolen fant imidlertid at en reguleringsmyndighet på forhånd måtte vurdere om en innskrenkning var berettiget. De grunnleggende spørsmålene som må vurderes, er om innskrenkningen er fornuftig, om den medfører urimelige vanskeligheter og om den hindrer rettighetshaverne i å bruke sine foretrukne metoder. Avgjørende for denne vurderingen er at urfolksperspektivet blir lagt til grunn, og at det tas hensyn til rettighetenes fellesskapskarakter:

Fiskerettigheter er ikke eiendomsrett i tradisjonell forstand. De tilhører et kollektiv og er i pakt med denne gruppens kultur og eksistens. Domstolene må være nøye med ikke å legge tradisjonelle sedvanerettslige forestillinger om eiendom til grunn for sin forståelse av urfolksrettighetenes unike karakter. Selv om det er mulig å gi en enkel definisjon på fiskerettigheter, er det viktig å være klar over urfolksperspektivets betydning for hva de aktuelle rettighetene innebærer. 34

I tillegg til vern anførte domstolen «egnet forvaltning av ressursen» og offentlig sikkerhet som akseptable begrunnelser for innskrenkninger.

For å unngå sammenblanding mellom fordelingspolitikk og vern krevde domstolen ytterligere tester. Dette kan være forvirrende spørsmål, og domstolen var direkte og kraftfull i sin omtale av hvordan forskjellige fordelingshensyn burde prioriteres:

Musqueam-indianernes fiskerettigheter er av konstitusjonell art. Ved enhver tildeling av fortrinnsrett etter at gyldige vernetiltak er gjennomført, må derfor indiansk matfiske komme først. 35

Domstolen definerte ikke rettighetens karakter fullt ut, men bemerket at den var en kollektiv samfunnsrettighet, ikke en individuell eiendomsrett, og at den er fundamentalt knyttet til gruppens kultur og eksistens. Dommerne påpekte også at rettigheten ikke bare gjaldt «forbruk til livets opphold, men også … i seremonielle og sosiale sammenhenger» og med sikte på «kulturell og fysisk overlevelse.» 36

Sparrow -avgjørelsen fikk stor betydning i Canada, spesielt i BC, og særlig med hensyn til det komplekse og sterkt omstridte fisket etter sockeye-laks i Fraser River. Fraser er verdens mest produktive sockeye-elv, og her finnes en rekke genetisk og økologisk distinkte og svært verdifulle sockeye-bestander. Det drives også intensivt næringsfiske og fritidsfiske samt matfiske blant urfolk. I tillegg er bestandene av sockeye og andre laksearter i lokale elver langs Fraser-laksens vandringsrute ved sørkysten av BC blitt utarmet gjennom lang tid. Resultatet er at selv førstenasjoner som har sine territorier langs Fraser-laksens vandringsrute, og som tidligere hadde sine egne lokale bestander av laks til mat og annen bruk, i løpet av de 25 siste årene er blitt tvunget til å fiske Fraser-sockeye for å dekke sitt matbehov.

Det føderale fiskeri- og havdepartementet (DFO) svarte på Sparrow med å legge opp en egen nasjonal strategi for urfolksfiske, Aboriginal Fisheries Strategy (AFS).

Som en foreløpig reaksjon på avgjørelsen i R. v. Sparrow opprettet DFO i 1991 sitt «fellesforvaltningsprogram», som på ettårig basis skulle prøve ut mulige løsningsmodeller i saker som gjaldt urbefolkningenes fiske. Dette var vellykket i den forstand at urbefolkningene ble trukket inn i utformingen og gjennomføringen av fiskeriforvaltning, habitatutbedring, bestandsforbedring og fangstovervåkning. Dette resulterte i sin tur i at DFO lanserte sin strategi for urfolksfiske, AFS, i 1992. 37

I kjølvannet av Sparrow-dommen satte DFO som et forsøksprosjekt også i gang en AFS-basert salgsordning, Pilot Sales Program (PSP), for et begrenset antall førstenasjoner. Dette gjaldt særlig grupper i nedre del av Fraser River som hadde stått ekstra hardt på sin rett til å selge noe av sockeye-laksen de fisket. 38 Prøveprosjektene tillot et begrenset salg for førstenasjoner som fisket fra elvebredden. Disse pilotprosjektene har vært svært omstridt, særlig blant yrkesfiskere, som hevder at deres kommersielle lisenser gir dem rett til all laks som overstiger minstekravene til gytebestand, matfiske for urbefolkningene og en rimelig adgang til fritidsfiske.

Salg av fisk (utkomme 1):

R. v. Van Der Peet, R v. Gladstone, R v. NTC Smokehouse (1996)

Sparrow-dommen innebar at matfiske fikk grunnlovsvern og fordelingsprioritet, men spørsmålet om førstenasjonenes historiske rett til å drive salg av fisk som en del av sitt utkomme var sterkt omstridt. Denne handelen var vanlig på deler av kysten av British Columbia, og den ble enda viktigere og mer omstridt etter at staten innførte Davis-planen. Med denne planen ble det etablert såkalte begrensede lisenser, som fullstendig forandret det som hadde vært et kommersielt fiske med fri adgang for alle mot kjøp av en rimelig fiskelisens. På slutten av 1960-tallet og på 1970-tallet ble det innført krav om registrerte fangster over en viss terskelverdi for å få tildelt lisens for laks og kveite, deretter også andre arter. Matfiske og salgsfiske fra familieeide småbåter ble erstattet av små not- og garnbåtflåter. For noen kystlandsbyer i utkantene ble det etter hvert umulig å drive fiske fordi kontantene som skulle til for å holde familiebåtene ved like, nå uteble. I denne perioden ble de innfødte raskt presset ut av det kommersielle fisket. Disse tiltakene ble igangsatt av føderale myndigheter som ikke forstod eller tok hensyn til hvilke konsekvenser de ville få. 39 Tiltakene fikk preg av intens sosial manipulering med kystsamfunnene i distriktene, men det kan ikke entydig fastslås at dette var hensikten.

Dette dannet rammen om en periode med aktiv og vedvarende sivil ulydighet blant urfolksfiskere i BC. Juridisk toppet det seg på 1990-tallet, da flere saker om ulovlig salg av fisk kom opp for Canadas høyesterett. Et faktum av stor betydning er at rettsavgjørelsene ikke har kunnet stanse den sivile ulydigheten. Tiltalene er få, og virksomheten fortsetter. Fiskerne blant urbefolkningen på vestkysten mener at domstolens forsøk på å skape rettferdighet og forsoning i denne saken har slått feil fordi staten ikke har satt dem ut i livet på en meningsfylt måte.

Et knippe saker om ulovlig salg av fisk kom opp for høyesterett på samme tid i 1996. Utfallet av disse sakene har bidratt sterkt til å forme dagens oppfatning av urfolksrettigheter i Canada. Flertallets kjennelse ved daværende høyesterettsjustitiarius Lamer kom til å bli en referanse for urfolksrettigheter som fortsatt gjelder. Selv om kjennelsen har blitt vurdert på forskjellige måter i senere beslutninger og i akademisk og annen litteratur, er den så viktig for å forstå kompleksiteten og mangfoldet i disse spørsmålene at den fortjener å gjengis i sin fulle, opprinnelige form:

«For å være en urfolksrettighet må en virksomhet utgjøre en skikk, sedvane eller tradisjon som er en vesentlig del av den særegne kulturen til urfolksgruppen som gjør krav på rettigheten. En rekke faktorer må tas i betraktning ved anvendelsen av kriteriet «vesentlig del av en særegen kultur». Domstolen må legge urfolkenes perspektiv til grunn, men dette perspektivet må være formulert på en slik måte at det kan prøves i henhold til Canadas rettslige og konstitusjonelle struktur.

En domstol som skal vurdere et krav på en urfolksrettighet, må fastslå hva den angivelige rettigheten består i før den kan avgjøre om kravet tilfredsstiller kriteriet om å være en vesentlig del av den særegne kulturen til urfolksgruppen som gjør krav på rettigheten. For å kunne karakterisere et krav korrekt bør domstolen blant annet vurdere handlingen som saksøkeren hevder er utført i medhold av en urfolksrettighet, hva slags offentlig regulering, lov eller handling som bestrides, samt skikken, sedvanen eller tradisjonen som anføres som rettsgrunnlag. Virksomheten må vurderes mer på generelt enn spesifikt grunnlag. Den kan være en moderne variant av en skikk, sedvane eller tradisjon som eksisterte før kontakten, og kravet bør vurderes i lys av dette.

For å være vesentlig må en skikk, sedvane eller tradisjon være av sentral betydning for vedkommende urfolkssamfunn – den må være en av de tingene som gjør samfunnets kultur særegen. En domstol kan ikke ta hensyn til aspekter ved urfolkssamfunnet som er felles for alle menneskesamfunn (for eksempel det å spise for å overleve) eller til foreteelser som bare inntreffer tilfeldig eller fra tid til annen i vedkommende samfunn. Det er disse distinktive trekkene som må anerkjennes og gjøres forenlige med Kronens suverenitet.

For at skikker, sedvaner og tradisjoner skal utgjøre urfolksrettigheter, må de ha kontinuitet tilbake til de skikker, sedvaner og tradisjoner som eksisterte før kontakten med europeisk kultur. Sikre bevis på skikkene, sedvanene eller tradisjonene fra tiden før denne kontakten kreves ikke. Det er nok at bevisene forteller hvilke trekk ved urfolkssamfunnet som har sitt opphav i denne fasen. Begrepet ’kontinuitet’ vil bli anvendt som kriterium for å unngå at «frosne rettigheter» legges til grunn for vurderingen etter paragraf 35(1). Det krever ikke en ubrutt kjede mellom dagens skikker, sedvaner og tradisjoner og dem som eksisterte før kontakten. En skikk som eksisterte før kontakten, kan gjenopptas etter et avbrudd». 40

Disse sakene, sammen med utformingen av kriteriene og begrensningene som ble nedfelt i kanadisk rett som følge av avgjørelsene, er av stor betydning både for å forstå vår tids rettsoppfatning i Canada på dette området og for å se problemene som gjenstår.

Av de tre ankesakene med bakgrunn i ulovlig salg av fisk ble to ( Van Der Peet og NTC Smoke­house) avvist, mens den tredje ( Gladstone) ble tillatt ført. Disse sakene ble også retningsgivende for den praksisen med «flyttbare målstenger» som domstolen innførte i en annen beslutning om urfolksrett ( Delgamuukw). Den går ut på at domstolen, når kriterier eller standarder mangler, fastsetter de nødvendige juridiske rammene for så å sende saken tilbake for ny prøving.

Med Gladstone -saken, som gjaldt en heiltsuk-fisker som hadde solgt silderogn uten kommersiell lisens, begynte domstolen å sette andres interesser foran:

«Jeg skal på ingen måte si noe definitivt om dette, men når det gjelder fordeling av fiskeriressursen etter at vernemålsetninger er oppfylt, vil jeg hevde at økonomisk og regional rettferdighet og anerkjennelse av fiskeriets historiske betydning for ikke-urfolksgrupper, og av deres historiske deltakelse i fiskeriet, er nettopp den type målsetninger som kan oppfylle denne standarden (i hvert fall under de rette omstendigheter). Under de rette omstengigheter er slike målsetninger i alle kanadieres interesse; enda viktigere er at forsoningen mellom urfolkene og det kanadiske samfunn for øvrig meget vel kan være avhengig av at de oppnås.» [Uthevet i originalen.] 41

Gladstone-saken vant fram i retten takket være de unike nedtegnelsene til oppdageren og pelshandleren Alexander Mackenzie, som i 1793 var den første uten urfolksbakgrunn som dro over land til den nordlige stillehavskysten. Siden har det ikke vært flere eksempler på at en urfolksrettighet til kommersielt fiske har fått gjennomslag i retten. Dette kan være en indikasjon på at kriteriene på urfolksrettigheter kan være bebyrdende og særdeles vanskelige å oppfylle.

Interessant nok har Gladstone-seieren også vist seg å være en betinget suksess for heiltsukene når det gjelder å gjenreise fiskeriøkonomien. Siden domstolen ikke hadde slått fast rettighetens prioritet eller omfang, valgte DFO en håndhevelsespraksis som gikk ut på at det var nok å tildele noen få kommersielle rognsildlisenser, som har samme prioritet som andre kommersielle sildelisenser. Konsekvensen av denne snevre tolkningen er at urfolksrettigheter til å fiske kommersielt må erverves for hver enkelt ressurs, uten at det tas hensyn til det som er viktigst for en fiskerkultur: et vedvarende og bærekraftig utkomme av fisk og fiskeri.

Urfolkshjemmel:

Delgamuukw v. BC (1997)

Med Delgamuukw v. BC valgte urfolkspartene en ny vri. I stedet for å bestride at det var drevet ulovlig fiske, ville man på ny få domstolen til å erklære hva som var substansen i urfolks rettigheter, i dette tilfellet til hele territorier, iberegnet suverenitet over fisk og andre territoriale ressurser. Høyesterett erkjente at eiendomsrett for urfolk eksisterte som begrep i kanadisk lovgivning, og utviklet de juridiske kriteriene som skulle til for å fastslå urfolkshjemmelen:

«Urfolkshjemmelen er en rett til selve landet. Alt etter urfolkshjemmelens iboende begrensninger kan landet være brukt til en rekke aktiviteter, og ingen av disse trenger være særskilt beskyttet som urfolksrettigheter etter paragraf 35(1). Disse aktivitetene er avhengige av den underliggende hjemmelen. Paragraf 35(1), som jo skal gjøre Kronens suverenitet forenlig med urfolkenes forutgående tilstedeværelse, må anerkjenne og bekrefte begge aspektene ved denne forutgående tilstedeværelsen – for det første at landområder er bebodd, for det andre at urfolkene i disse landområdene har vært sosialt organisert og har hatt sine særegne kulturer på forhånd.

Kriteriene for å fastslå urfolks rett til å drive bestemte aktiviteter skiller seg på to punkter fra kriteriene for å fastslå urfolkshjemmel, selv om de i store trekk er de samme. For det første: Kravet om landets vesentlige betydning for saksøkernes særegne kultur, som er ett av kriteriene på urfolkshjemmel, har beboelseskravet som forutsetning. For det andre: Mens tidspunktet for å fastslå urfolksrettigheter er tidspunktet da den første kontakten inntraff, er tilsvarende tidspunkt for urfolkshjemmel tidspunktet da kronen gjorde krav på suverenitet over landområdet der hjemmelen gjelder.

For å begrunne et krav på urfolkshjemmel må vedkommende urfolksgruppe påvise at den bodde i det aktuelle landområdet da kronen gjorde krav på suverenitet over området.

Både sedvaneretts- og urfolksperspektivet bør tas i betraktning når beboelse skal bevises. Sedvanerettslig er fysisk beboelse bevis på rettslig rådighet, som i sin tur vil danne grunnlag for hjemmel til landområdet. Fysisk beboelse kan fastslås på en rekke måter, alt fra boligbygging til dyrking og innhegning av jord for å regulere bruken av bestemte landområder til jakt, fiske eller annen ressursutnyttelse. For å vurdere om beboelse er tilstrekkelig fastslått til å gi grunnlag for hjemmel, må gruppens størrelse, levesett, materielle ressurser og teknologiske ferdigheter, samt landområdets egenart, tas i betraktning. Gitt beboelseskravet var det ikke nødvendig å ta med som en del av testen på urfolkshjemmel om en gruppe påviste at en forbindelse med landområdet var av sentral betydning for dens særegne kultur. Til syvende og sist er spørsmålet om fysisk beboelse et spørsmål om faktum som må avgjøres av retten.» 42

Domstolen gikk deretter kort inn på hva som kjennetegner urfolkshjemmel, og hva en erklært urfolkshjemmel ville innebære for urfolkspartene og myndighetene:

«Urfolkshjemmel gir rett til eksklusiv bruk og beboelse av det området hjemmelen omfatter, og formålene trenger ikke inngå i de skikker, sedvaner og tradisjoner som er vesentlige for særegne urfolkskulturer. De beskyttede bruksmåtene må ikke være uforenlige med gruppens tilknytning til området.

Urfolkshjemmel er sui generis. Den skiller seg derfor fra andre eierinteresser og er kjennetegnet av en rekke dimensjoner. Den er uavhendelig og kan ikke overdras, selges eller overgis til noen annen enn Kronen... Endelig er urfolkshjemmel felleseie.

Eneretten til å bruke landområdet omfatter ikke bare rett til å drive virksomhet som inngår i de skikker, sedvaner og tradisjoner som er vesentlige for saksøkergruppens særegne urkultur... Endelig omfatter urfolkshjemmelen mineralrettigheter, og landområder som eies i henhold til urfolkshjemmelen bør kunne utnyttes.

Rekkevidden av urfolkshjemmelen er naturlig begrenset for så vidt som de landområder som omfattes, ikke kan brukes på en måte som er uforenlig med saksøkernes tilknytning til landområdene.» 43

I pakt med en tolkning i Gladstone-avgjørelsen gikk domstolen til slutt inn på spørsmålet om overtredelser. I Gladstone-saken hevdet domstolen at Sparrow, med sin anerkjennelse av bevaring som en legitim begrensning på urfolkenes fortrinnsrett til matfiske, i realiteten hadde åpnet for at grunnlovsbeskyttede urfolksrettigheter ikke var absolutte. Sparrow slo snarere fast at det i hvert fall fantes logiske spørsmål som måtte tas i betraktning. Fantes det ikke fisk, kunne ikke retten utøves. Gladstone tok opp vesentlige spørsmål angående pengeinteresser, ikke bare mat. Dommerne søkte en metode for å skape rettferdighet, men snublet i forestillingen om verdier og verdiskaping. Gjaldt retten til å selge fisk hele den tillatte fangsten? De erkjente at en rett til å drive matfiske begrenset seg selv ved størrelsen på en gitt befolkning. For markedsbaserte fiskerier fantes ikke et slikt naturlig tak. 44 I beslutningen erkjente man at det i tillegg til heiltsukene fantes andre fiskere i området, som hadde bosatt seg der i nybyggertiden. Gladstone nevnte «økonomisk og regional rettferdighet» og «anerkjennelse av fiskeriets historiske betydning for ikke-urfolksgrupper, og av deres historiske deltakelse i fiskeriet» som forhold som kunne gi grunnlag for innskrenkninger i rettighetene, i tråd med den overordnede forsoningsmålsetningen. 45

I Delkgamuukw ble adgangen til å foreta innskrenkninger malt med enda bredere pensel:

«Konstitusjonelt anerkjente urfolksrettigheter er ikke absolutte, og kan innskrenkes av føderal- og provinsmyndighetene dersom innskrenkningen 1) fremmer et tvingende og vesentlig lovgivningsformål og 2) er forenlig med det spesielle tillitsforholdet mellom Kronen og urbefolkningene. Utviklingen av jordbruk, skogbruk, gruvedrift og vannkraft, den generelle økonomiske utviklingen i det indre av BC, beskyttelse av miljøet eller truede arter og bygging av infrastruktur og bosetting av fremmede befolkninger til støtte for disse målsetningene er tiltak som er i pakt med dette formålet.»

Usikkerhetsmomentene ved de anførte motivene ble dempet med et nytt sett kriterier og en rekke pålegg: Det ville bli gitt kompensasjon ved visse typer innskrenkninger i urfolkshjemmelen, det stilles krav om konsultasjoner, og i prinsippet er det en glidende skala for delaktighet i beslutningsprosesser basert på rettighetens styrke og art og på risikoen ved innskrenkning av interessene.

«Tre forhold ved urfolkshjemmelen er relevante for første del av testen. For det første er retten til eksklusiv bruk og beboelse av landområder relevant for hvor nøye innskrenkningstiltaket eller handlingen skal granskes. Retten til å velge hva landområdet skal kunne brukes til, indikerer for det andre, forutsatt at bruken ikke må ødelegge landets evne til å brødfø kommende generasjoner urfolk, at tillitsforholdet mellom Kronen og urfolkene kan være tilfredsstilt ved at urfolkene får være med på å fatte beslutninger som angår deres landområder. Det foreligger alltid konsultasjonsplikt, og i de fleste tilfeller vil plikten omfatte betydelig mer enn rene konsultasjoner. Landområdene som besittes i henhold til urfolkshjemmelen, har for det tredje en uomtvistelig økonomisk komponent, noe som indikerer at også kompensasjon er relevant for spørsmålet om hvorvidt tiltaket er rimelig. Rimelig kompensasjon vil normalt kreves når urfolkshjemmelen innskrenkes.» 46

Delgamuukw-avgjørelsen var på mange måter sluttscenen i et juridisk drama. Det ble ikke tatt rettslig stilling til gitskan- og wet’suwet’en-folkenes krav om en erklæring. I stedet sendte domstolen saken tilbake til den lavere rettsinstansen for ny behandling på grunnlag av de nye kriteriene og juridiske tolkninger skissert i Delgamuukw-avgjørelsen. (Denne metoden, av enkelte rettseksperter beskrevet som «bevegelige målstenger», er blitt vanlig praksis i domstolsavgjørelser om urfolksrettigheter.) Dette var i 1997. Gitskan og wet’suwet’en har aldri siden gått rettens vei i dette spørsmålet, og derfor er det ikke tatt juridisk stilling til denne urfolkshjemmelen. Saken hadde tatt rundt ti år og kostet millioner av dollar før høyesteretts avgjørelse. I stedet la gitskan- og wet’suwet’en-lederne seg på den linjen at de faktisk hadde urfolkshjemmel til sine landområder og ressurser, og at de overfor myndigheter og selskaper ville opptre i samsvar med en slik overbevisning. Det har vært ført forskjellige forhandlinger mellom myndighetene og gitstkan og wet’suwet’en, men hovedspørsmålet er fortsatt uløst. Faktisk er ingen urfolkshjemmel juridisk fastslått per i dag. 47 De juridiske testene, reglene og ideene fra Delgamuukw står ved lag som teori og som rettsgrunnlag for haida- og tlingit-beslutningene, som vi kommer tilbake til nedenfor.

Utkomme 2: R. v. Marshall (1999-1) og R. v. Marshall (1999-2)

Med Marshall-avgjørelsen 48 vendte domstolen tilbake til spørsmålet om ulovlig salg av fisk. I denne saken var en mi’kmaq-fisker fra Nova Scotia på atlanterhavskysten av Canada, Donald Marshall, pågrepet for å ha fisket ca. 230 kg ål og solgt den for 787,10 CAD. Han hevdet å ha hatt rett til å fiske og selge fangsten på grunnlag av en traktat inngått med britene i 1760. Marshall ble frifunnet av et flertall i Canadas høyesterett, spesielt på grunnlag av

«de muntlige vilkårene som kommer til uttrykk i dokumenter som britene utarbeidet under forhandlingene, men som bare ble ufullstendig nedtegnet i den skriftlige traktatens klausul om handelsstasjoner [«truckhouse clause», overs.anm.]. Traktatrettigheten tillater mi’kmaq-samfunnet å skaffe seg et utkomme gjennom fortsatt adgang til å bruke fisk og vilt som byttemiddel mot «nødvendigheter», som rettens flertall tolket som «matvarer, klær og husrom, med noen bekvemmeligheter i tillegg.» 49

Det er to Marshall-avgjørelser fra 1999. I den andre ga Canadas høyesterett en historisk avklaring av sin tidligere beslutning. I den første ble det erkjent at førstenasjonene mi’kmaq, maliseet og passamoquoddy ved atlanterhavskysten hadde traktatrettigheter («Truck House Treaty») til å fange og selge fisk. Regionalt skapte avgjørelsen politisk storm og førte til betydelig voldsbruk da forskjellige parter gikk til aksjon for å tvinge gjennom sine egne tolkninger av avgjørelsen eller for å beskytte sine interesser. Mange mener at DFO og regjeringen ble overrumplet av beslutningen. Tilstrekkelige planer for å gi urfolkssamfunnene kommersielle fiskemuligheter var ikke på plass tidsnok til å hindre sivile og voldelige protester. Nasjonen ble oversvømt av tv-bilder av opptøyer i Burnt Church i New Brunswick, og befolkningen ble sjokkert over videoopptak som viste hvordan den nasjonale politistyrken i sine Zodiac-båter rente lokale fiskere i senk mens de satte hummerteiner i protest mot manglende framgang i gjennomføringen av Marshall. En av hovedintervenientene, en lokal fiskergruppe, krevde ny behandling av saken, primært på grunnlag av konflikt om hummerfisket. Domstolen gikk til det historiske skritt å bruke denne begjæringen til å avklare sider ved den opprinnelige Marshall-beslutningen.

På sett og vis er ikke Marshall relevant for diskusjonen i dette kapitlet, siden avgjørelsen dreier seg om fiskerettigheter som skriver seg fra én historisk traktat. Ikke desto mindre står avgjørelsen sentralt i diskusjonen om urfolks fiskerettigheter i Canada i videre forstand. Konflikten og voldsbruken mellom to typer utkant- og kystsamfunn – urbefolkninger og andre grupper – og måten situasjonen utviklet seg på, viser bitterheten i spørsmålet om adgang til næringsfiske som gjorde seg gjeldende over hele landet. Som nevnt ovenfor var urbefolkningene fra gammelt av blitt holdt utenfor næringsfisket på atlanterhavskysten som følge av europeernes inntog og den økonomiske utviklingen. Forsøket på å løse problemet synes å ha foregått uten plan, uten konsultasjoner og uten noen annen visjon for det samlede fiskeriet enn enkel markedsøkonomi.

Det viktige med Marshall i juridisk forstand var at domstolen fikk en pålitelig metode til å veie hensynet til urfolks kommersielle fiskerettigheter opp mot annet næringsfiske. Det var dette man hadde vært betenkt over i Gladstone-avgjørelsen – at fiske for salg manglet det naturlige taket som gjorde seg gjeldende for matfiske. Domstolens bekymringer på dette punktet kan karakteriseres som både ideologiske, sosiologiske, politiske og historiske. Høyesterettsjustitiarius Lamer førte flertallssynet i pennen i begge sakene. I Marshall kunne han støtte seg på at traktaten ga anledning til å selge fisk for å skaffe seg «et moderat utkomme». Etter manges oppfatning er dette altfor snevert til å oppfylle urfolksrettigheter og traktatrettigheter til fiske; spørsmålet er hvorfor urfolksrettigheter ikke skulle gi samme anledning til å øke sin formue som andre typer rettigheter. Dette meget viktige spørsmålet er fortsatt uavklart og bør søkes løst. Lamers avgjørelse i Marshall var imidlertid et meget viktig skritt i retning av å anerkjenne utkomme i en eller annen form som relevant for urfolksrettigheter. Slik spørsmålet om urfolksrettigheter står i Canada i dag, er utkomme fortsatt begrenset til en spesifikk traktatrettighet. Men det har åpnet seg en mulighet for å komme videre i det vanskeligste av alle juridiske spørsmål innen urfolksfiske: kravet om at en gruppe som skal begrunne en urfolksrettighet, må bevise at den drev en bestemt virksomhet før de sosiale, kulturelle og økonomiske følgene av kontakten med europeerne gjorde seg gjeldende. 50 Dette er fortsatt svært langt fra en slik «rett til et utkomme» som «truckhouse»-traktatene fastsetter.

Vern av habitat

Haida v. BC (2004); Taku River Tlingit v. BC (2004); Mikisew Cree v. Canada (2005)

Flommen av høyesterettsavgjørelser der kriteriene for å fastslå urfolksrettigheter og urfolkshjemmel ble fastsatt, kom i 1996 og 1997. Siden Gladstone-kjennelsen om at heiltsukene har en urfolksrett til å selge silderogn, har det ikke blitt fastslått urfolksrett til næringsfiske i noen sak. Det har heller ikke blitt påvist noen urfolkshjemmel. Noe må opplagt være galt. Saker mot urfolksfiskere som selger fisk ulovlig, forekommer fortsatt, 51 og en viktig hjemmelssak, Williams-saken i Chilcotin-regionen i BC, er i sluttfasen. 52 Men selve bevismengden, tiden som går med til rettsforhandlinger og utgiftene med den juridiske behandlingen sier sitt om hvor vanskelig det er å bevise rettigheter og hjemler.

Den juridiske prosessen har imidlertid tatt en ny og interessant vending de senere årene, en vending som har ført til endret fokus på urfolks fiskerettigheter. Alle spørsmål angående urfolksrettigheter og fiskerier kan plasseres i tre store «kurver»: matvaresikkerhet, utkomme og miljøvern. Alt annet får plass i den ene eller andre av disse kurvene. 53 Urbefolkningene hevder å ha et ansvar for pleie, forvaltning og miljømessig vern av sine tradisjonelle territorier med tilhørende ressurser. Førstenasjonene ser generelt på dette som sitt forvaltningsansvar. Alle disse spørsmålene henger klart sammen. Et livskraftig miljø er avgjørende for matvaresikkerheten, og produktive miljøer trengs for å ha fisk som det kan høstes av til et utkomme. Både gjennom beskatning, odling og forbruk er førstenasjonenes historiske forvalterrolle nært knyttet til fisk. Mange samfunn er avhengige av å drive kommersielt salg av noe av ressursene for å finansiere og opprettholde den transport- og fangstteknologien de trenger for å høste av godene. Det er etablert et system – dels økonomisk, dels kulturelt, dels biologisk-økologisk og dels sosiologisk – som mer treffende kunne kalles humanøkologi. I erkjennelsen av at dette systemet ikke uten videre lar seg forene med kanadisk rett, opererer man i noen rettsavgjørelser med terminologien sui generis. Et problem som gjenstår, er den manglende juridiske erkjennelsen av måten hele dette systemet henger sammen på og av begrensningene det forutsetter. 54 Ved forhandlinger om og gjennomføring av traktater gjør tilsvarende begrensninger seg gjeldende. Begge disse juridiske og administrative prosedyrene hviler på segmenterte prosesser og mangler mekanismer som kunne tillate en helhetsvurdering av de siktemålene urfolksrettighetene bygger på. Faktisk er det en fare for at sui generis uten en underliggende kulturell modell kan bli det rene lappverk uten noen tilknytning til kulturell utvikling og bærekraft. Når kartet over urfolks fiskerettigheter i Canada har fått et preg av puslespill, synes årsaken å ligge i dette. Den viktigste brikken mangler.

Nyere juridiske avgjørelser tyder imidlertid på at de manglende elementene snart kan være på plass. Med Haida Nation v. BC og Taku River Tlingit First Nation v. BC i 2004 ble oppmerksomheten rettet mot vern av miljøet, og det ble brukt en annen juridisk mekanisme for å behandle sakene. Tidligere saker hadde tatt utgangspunkt i påståtte rettigheter eller i strafferettslige forhold. Både Haida og Taku var derimot et resultat av rettslige prøvinger av provinsmyndighetenes forvaltningsvedtak – for Haida dreide det seg om overdragelse av en plantefeltlisens mellom to av verdens største skogsentreprenører, mens Taku gjaldt en miljøkonsekvensutredning i forbindelse med utbyggingen av en gullgruve med tilhørende veianlegg. Rettslig prøving er en prosess der man gransker om forvaltningsvedtak er rimelige ut fra definerte rettslige normer. Spørsmålet som ble stilt i disse sakene var: Tok beslutningen og beslutningsprosessen tilstrekkelig hensyn til det potensielle inngrepet i urfolksrettigheter som beslutningen kunne medføre? Siden man visste at de vanlige metodene for å vurdere bevis på urfolksrettigheter og urfolkshjemmel innebar langtrukne, ofte årelange rettsforhandlinger, med de følger det kunne få for forvaltningens beslutningsprosesser, tilbød de lavere rettsinstansene en annen løsning. Den gikk ut på at urbefolkningene kunne antas å ha en sak så sant det kunne bevises at den saksøkende part hadde urfolksrettigheter som potensielt kunne bli rammet av et forvaltningsvedtak.

I Haida og Taku var domstolen enig om at myndighetene pliktet å føre tilstrekkelige konsultasjoner med urfolksgrupper som kunne bli berørt. Domstolen fant også at i tilfeller der de tilsynelatende bevisene var sterke og rettighetene viktige, var myndighetene forpliktet til å tillempe eller endre sine planer. Domstolen fastsatte en skala fra bare å lytte til å gjøre omfattende endringer i planer, alt etter styrken i bevisene og betydningen av den potensielle risikoen.

Plikten til å konsultere og tillempe var basert på Kronens ære. De lavere rettsinstansene hadde stridt med kilden til konsultasjonsplikten, og det var blitt antydet at den kunne utledes av myndighetenes pliktmessige tillitsforhold til urbefolkningene og av Delgamuukw-avgjørelsen. «Domstolen hevdet derimot at kilden til denne plikten var Kronens ære» 55 [forf.uth.]. Begrepet «Kronens ære» krever en nærmere forklaring. Canada er et konstitusjonelt monarki, der den britiske monarken sitter som formelt statsoverhode og er representert av en generalguvernør utpekt av den kanadiske regjeringen. «Kronen» symboliserer Canada på sitt mektigste. Tilleggsbegrepet «ære» er ment som en påminnelse på høyeste hold om at Kronens makt og skjønnsutøvelse må være ledsaget av prinsipper, edelhet og integritet. Begrepet er vanlig i samveldelandene, og i urfolkssammenheng blir det gjerne brukt som en hentydning til om hvordan urbefolkninger i Canada og andre samveldeland opp gjennom historien har stått fattige og maktesløse tilbake som ofre for tvilsom praksis til fordel for de ikke-innfødte og deres interesser. Det er en viktig påminnelse om at hele komplekset av rettsavgjørelser, lovgivning og reguleringer må gås nøye gjennom for å sikre at utfallet blir rett og rimelig ut fra forutsetningene i grunnloven og parlamentets politikk. Begrepet Kronens ære, gjerne utlagt til å bety at «sleipe forretninger» skal unngås, har interessante implikasjoner når det gjelder behovet for den typen helhetsvurdering i fastlåste juridiske situasjoner som er nevnt ovenfor. Kronens ære kan faktisk by på en metode som tillater en kumulativ granskning over tid av de forskjellige testene kanadiske domstoler har utviklet når det gjelder anerkjennelse og praktisering av urfolksrettigheter.

Disse avgjørelsene, og den påfølgende høyesterettsdommen i Mikisew Cree, har ført til at den kanadiske kampen om urfolksrettigheter har tatt en ny retning. I Mikisew Cree åpnet dommer Bennie sin kjennelse med å slå fast i klare og sterke ordelag hvilken sammenheng urfolksrettigheter måtte ses i:

«Moderne lovgivning om urfolksrettigheter og traktatrettigheter har som sitt grunnleggende formål å forsone urfolk og ikke-urfolk og deres respektive krav, interesser og ambisjoner. Håndteringen av disse forholdene skjer i skyggen av en lang rekke klagemål og misforståelser opp gjennom historien. De mange mindre klagemålene med opphav i enkelte tjenestemenns likegyldighet overfor urbefolkningenes anliggender, og mangelen på respekt som ligger til grunn for denne likegyldigheten, har vært like ødeleggende for forsoningsprosessen som noen av de store og mer eksplosive kontroversene. Slik er det også i denne saken.» 56

Konsultasjon og tillemping: Praktiseringen av Haida og Taku

Haida- og Taku-avgjørelsene har ført til betydelige administrative endringer for statsorganene, og konsultasjonsrunder har vært nødvendige i mange typer vedtak. Dette gjelder både på provinsnivå og føderalt plan. 57

Miljø

Et godt eksempel på forvaltningskompleksiteten i havmiljøspørsmål finner vi i saksbehandlingen for lakseoppdrett. Begge styringsnivåer er innblandet. Lakseoppdrett er kilde til mange kontroverser på stillehavskysten, da mange førstenasjoner ser på næringen som en stor miljøtrussel mot villaksstammene. Siden nesten hele kysten av BC omfattes av territorier tilhørende førstenasjoner som aldri har inngått traktater med Canada, er området sterkt omstridt. Provinsregjeringen er ansvarlig for tildeling av oppdrettskonsesjoner på grunnlag av en avtale med Canada fra 1988. 58 De to styringsnivåene har forskjellige oppgaver når det gjelder miljøvurderinger. Provinsen tildeler havbrukskonsesjoner, vurderer lokalitetene og regulerer driften ved laksefarmene, herunder sykdomskontroll og avfallsforurensning.

Canadas ansvar er nedfelt i fiskeriloven og loven om miljøkonsekvensutredninger (Canadian Environmental Assessment Act, CEAA). 59 Førstenasjoner (og andre urfolksparter) kommer inn i bildet ved at begge styringsnivåer nå har plikt til å rådføre seg med dem og tillempe sine beslutninger dersom de går ut over deres rettigheter. I ett tilfelle som er verd å merke seg, gikk en førstenasjon, homalco, rettens vei for å få et lakseoppdrettsvedtak i BC rettslig prøvd. Dommeren fant at de ansvarlige i BC ikke hadde ført tilstrekkelige konsultasjoner og beordret dem til å fortsette diskusjonene og korrigere sin praksis. 60

Dagens regler og prosedyrer for konsultasjoner er imidlertid svært begrenset. Inntil nylig hadde provinsregjeringen bare satt underordnede tjenestemenn ved konsultasjonsbordet, noe som resulterte i utilfredsstillende prosesser og frustrasjon på begge sider. En prøveavtale mellom førstenasjoner og et lakseoppdrettsfirma er på trappene for å prøve å utvikle en samarbeidsprosess for å identifisere og deretter dempe miljøeffektene av lakseoppdrettet. Det juridiske ansvaret for konsultasjonene ligger imidlertid på myndighetene, ikke på selskapene, og myndighetenes egentlige rolle i denne type avtale mellom urfolk og selskaper er ikke fullstendig avklart.

Likedan er det uklart hva de føderale myndighetenes konsultasjonsplikt består i når det gjelder lakseoppdrett. Det føderale nivået har betydelige miljøvernforpliktelser. På nåværende tidspunkt er nesten alle laksefarmer på BC-kysten under CEAA-vurdering på grunn av en juridisk spissfindighet, selv om anleggene i noen tilfeller har vært i vannet i godt over ti år. CEAA er generelt inne i bildet i konsesjonsprosessen når miljøvirkningene skal vurderes forut for en etablering. Et fornuftig konsultasjonssystem på dette nivået har imidlertid latt vente på seg. Faktisk ser det ut til at prøving og feiling fortsatt er regelen for mye av de føderale konsultasjonene, også når det gjelder fiskeriforvaltning og fordeling.

Fordeling og forvaltning av fiskerier

Noen rettslige prøvinger av føderale forvaltnings- og fordelingsvedtak i fiskeriene har foregått etter Haida- og Taku-reglene. Den ene var basert på en inuitt-traktat i det østlige Arktis, en annen gjaldt en traktatløs gruppe ved Stillehavet. 61 Ingen av saksøkerne fikk medhold. I inuittsaken slo dommeren fast at fiskeriministeren hadde utøvd skjønn slik han skulle, at traktaten ikke ga klare anvisninger om hvilke fiskerier som skulle ha fortrinnsrett, og især ikke gjorde det klart hva begrepet «tilstøtende» innebar. 62 Ved Stillehavet, i saken Ahousaht et al. v. Canada Minister of Fisheries, 63 vurderte dommeren den potensielle overtredelsen eller skadevirkningen som mindre vesentlig, og fant derfor at konsultasjonsplikten lå i nedre ende av skalaen. Beslutningen blir anket. Til tross for disse beslutningene førte Haida- og Taku-avgjørelsene til betydelige endringer i måten urfolksrettigheter ble behandlet på i myndighetenes beslutningsprosesser.

9.3.4 Programmer og traktattiltak i ­urbefolkningenes fiskerier

Urfolksrettigheter skaper fortsatt stor nervøsitet i det føderale fiskeri- og havdepartementet. Dette kan blant annet leses ut av rapporter om urfolksprogrammer som departementet sender til finansmyndighetene (Treasury Board) uten noen direkte henvisning eller kobling til urfolksrettigheter. 64 I den større sammenhengen er det imidlertid to veier som peker seg ut som aktuelle – fiskeritiltak for urbefolkninger og traktatforhandlinger. Både juridiske avgjørelser og grunnloven anerkjenner at urfolksrettigheter eksisterer, deriblant retten til fisk, kanskje også til andre havressurser som sjøbunnen, tidevanns- og bølgekraft, vannet selv og så videre.

Den kanadiske regjeringen satte i gang en helhetlig forhandlingsprosess om urfolksgruppenes krav for å komme til enighet med dem om hva rettighetene besto i og deretter å nedfelle dem i traktater. I traktater blir urfolksrettighetene definert, og de blir da til traktatrettigheter. Denne forhandlingsprosessen er imidlertid svært tidkrevende. I James Bay og Northern Quebec var risikoen for myndighetene så overhengende at en avtale kom i stand på tre år. Slik er det ikke andre steder. Samtidig er den langsomme prosessen ledsaget av økonomisk nød og stor frustrasjon blant urfolkssamfunnene som fører til stadige rettstvister av forskjellig art.

Som svar på konfliktene og trykket som har oppstått, og i erkjennelsen av at ikke alle slike forsøk på å sikre seg rett til å selge fisk vil mislykkes, 65 etablerte de føderale myndighetene en rekke fiskerirelaterte ordninger gjennom DFO. Disse ordningene omfatter elementer av den type tiltak urfolkskanadiere forventer i kraft av sine rettigheter, enten det dreier seg om urfolksrettigheter eller framforhandlede traktatrettigheter. Selvsagt mangler ordningene det sivilrettslige vernet grunnlovsbeskyttede rettigheter ville gi. I dette avsnittet skal vi diskutere disse ordningene, men det er viktig å være klar over forskjellen mellom ordninger innført på grunnlag av fagministerens skjønnsfullmakter og den type løsninger Canadas urinnvånere forventer av urfolksrettigheter forankret i grunnloven.

9.3.4.1 Urfolksprogrammer i DFO-regi

DFO reagerte på rettsavgjørelsene ved å opprette en rekke fiskeriordninger for urbefolkninger, særlig etter avgjørelsen i Sparrow-saken, men det er stor usikkerhet om formålene med programmene. De fleste, kanskje alle, har stort sett vært til fordel for svakere stilte urfolkssamfunn, om så bare på grunn av den sårt tiltrengte innsprøytningen av kapital, arbeidsplasser og skolering. I et samfunnsperspektiv er programmene av blandet verdi. Det er åpenbart at de primært er tilpasset andres behov. De er ikke drevet av urbefolkningenes prioriteringer, i mange tilfeller kommer de ikke i inngrep med dem i det hele tatt. Likevel gir de meningsfylt sysselsetting og opplæring gjennom tiltak som oppretting av miljøskader, og også en viss adgang til kommersielt fiske.

AFS, ATP og AAROM

Som nevnt ovenfor lanserte de føderale myndighetene i juni 1992 en nasjonal strategi for urfolksfiske, Aboriginal Fisheries Strategy (AFS), og året etter et sett forskrifter om felles fiskelisenser for urfolk, Aboriginal Communal Fishing Licences Regulations (ACFLR). I tillegg til matfiske og fiske til sosiale og seremonielle formål gav ACFLR anledning til å utstede felles kommersielle fiskelisenser til urfolksorganisasjoner, og Pilot Sales Program (PSP) var ett av tiltakene. Selv om AFS kom som en reaksjon på Sparrow -dommen, ble strategien, i tillegg til at den ga anledning til å drive matfiske, 66 karakterisert som en kombinasjon av økte økonomiske muligheter for urbefolkninger, aktivt engasjement i habitatforvaltning og forskning og visse muligheter til yrkesfiske. Adgangen til yrkesfiske skrev seg både fra PSP og kvotehandelsordningen Allocation Transfer Program (ATP). AFS ble beskrevet som en ordning som utvidet «urinnvånernes rolle i fiskeriene... samtidig som den bevarer fiskebestander og opprettholder et stabilt miljø, forutsigbar ressursdeling og lønnsomt fiske for alle interesser.» 67 I bunn og grunn var AFS et forsøk på å rette på det faktum at urfolk var blitt avskåret fra fiskeribaserte goder og fratatt forvaltningsoppgaver, men ikke på grunnlag av urfolksrettigheter.

«AFS understreket imidlertid den holdningen hos DFO som tilsa at tiltak for å øke urbefolkningenes deltakelse i det kommersielle fisket, ble iverksatt som et ledd i regjeringens politikk, ikke som uttrykk for en aksept av urfolks kommersielle rettigheter i fiskeriet.» 68

Stort sett er dette situasjonen også i dag. Hvert år blir det under AFS framforhandlet ca. 70 fiskeriavtaler med urfolksgrupper i BC, og disse kan omfatte:

«a) en [mat]høstingskvote for urfolksgruppen;

b) vilkår som skal inngå i den felles fiskelisensen (herunder bestemmelser om fangsovervåkning, rapportering og håndhevelse);

c) ordninger for felles forvaltning av urfolksfisket mellom gruppen og departementet;

d) felles forvaltningsprosjekter for å forbedre forvaltningen av fiskeriene generelt, blant annet bestandstellinger, kvalitetsforbedring og habitatforvaltning; og

e) en forpliktelse til å sørge for kommersielle fiskelisenser eller andre økonomiske utviklingsmuligheter.» 69

Fire av avtalene omfattet også adgang til å fange og selge fisk etter PSP. PSP har vist seg å være den mest kontroversielle delen av programmet, ettersom det står i sentrum for Kapp-saken, der ikke-innfødte yrkesfiskere hevdet at innføringen av et eget fiske for førstenasjoner var jevngodt med et rasistisk basert fiske og i strid med Canadas retts- og frihetscharter. Saken har vært gjennom to ankeinstanser og venter nå på behandling i Høyesterett. Ankedomstolen i BC kom til at de omstridte tiltakene, PSP og ACFLR, var juridisk holdbare etter kanadisk rett og ikke var en form for rasediskriminering, men snarere tiltak som skulle prøvekjøres som traktattiltak, og at de mer generelt skulle være til fordel for svakerestilte urfolksgrupper. 70

Avgjørelsen fra ankedomstolen i BC i Kapp-saken slo fast at de kommersielle PSP-tiltakene etter AFS var basert på et politisk valg som ble satt ut i livet gjennom ministerens skjønnsfullmakter. 71 Som sådan er programmet fullt legitimt, men det har ikke urfolksrettens juridiske styrke.

«Det tar ikke stilling til folks juridiske rettigheter. Derfor kan det ikke overprøves av domstolene med mindre det foreligger en klage på en overtredelse av naturretten eller en påstand om at det er grunnlovsstridig» 72.

På nasjonalt plan ble AFS finansiert med ca 35 millioner CAD i 2004–2005, hvorav 10 millioner gikk til ATP-oppkjøp av eksisterende fiskelisenser som skulle overdras til urfolksgrupper. Dette året ble det undertegnet AFS-avtaler med over 230 urfolksgrupper fra Stillehavet, Atlanteren og Arktis. Avtalene resulterte i nærmere 1600 sesongarbeidsplasser innen foredling, overvåking, forbedring, habitatrestaurering, bestandtelling og tilknyttet virksomhet. 73

ATP hviler på prinsippet om en villig selger og en villig kjøper. Private lisenser «inndras» og blir overdratt til en urfolksgruppe som felles kommersielle lisenser. Både i ATP og i gjennomføringen av urfolkstraktater støtter den kanadiske regjeringen seg på en politikk basert på kompensasjon etter markedsverdi, frivillighet hos selgeren og opprettholdelse av gjeldende tak for kommersielle fiskelisenser når urfolksgrupper får tildelt slike lisenser. Lisensene behandles som eiendom, eller kvasieiendom, selv om den opprinnelige eieren har fått dem mer eller mindre gratis, og selv om kjøp og salg av lisenser mellom fiskere mangler ethvert grunnlag i lover og forskrifter.

Tildelingen av kommersielle lisenser begynte i 1960- og 1970-årene med laks, sild, kveite og trålfanget bunnfisk, og har fortsatt opp til vår tid med flere av de mindre viktige fiskeriene i tillegg. Markedsverdien på lisensene kan komme opp i millioner av dollar; det mest ekstreme tilfellet er dykkerfisket etter kongeskjell. Lisensverdier i størrelsesordenen 500 000 CAN er imidlertid langt fra uvanlige. Regjeringens politikk betyr at overdragelse av eksisterende lisenser krever meget store pengeoverføringer. I traktatsammenheng blir disse problemene for urfolksgruppers del ytterligere forsterket ved at regjeringen setter øvre grenser for hvor store eiendeler som kan overdras. Det vil si at forhandlernes mandat omfatter et totalvolum av eiendeler, basert på innbyggertall, som kan tilbys urfolksgrupper. Slike eiendeler er blant annet land, penger, fiskelisenser og så videre. Verdien av eiendelene fastsettes ut fra anslått markedsverdi. Alt i alt har regjeringens anerkjennelse av handel med fiskelisenser som en eiendomsliknende verdi, selv om handelen ikke er lovregulert, resultert i at mengden av reelle verdier som er tilgjengelige for førstenasjonene ved forhandlingsbordet, blir betydelig redusert. Lisensinnehavernes visshet om at myndighetene ikke vil øke det samlede lisensantallet, bidrar ytterligere til å blåse opp verdien av lisensene og dermed undergrave verdien av de aktiva urfolksparter disponerer i henhold til traktater.

I Stillehavet var ATP i 2004–05 finansiert med rundt 5,7 millioner CAD. Etter markedsverdi ville den maksimale overføringen for alle førstenasjoner i BC det året dermed tilsvare 11 krabbelisenser. Programmet har vært notorisk underfinansiert. I tolvårsperioden fra 1994 til 2006 ble 296 lisenser og kvoter overdratt til en pris på rundt 62 millioner CAD. Det er verd å merke seg at mens dette kapitlet ble skrevet, kunngjorde den kanadiske fiskeri- og havministeren at 175 millioner CAD i ny finansiering ville bli stilt til rådighet for fiskeriforvaltning i stillehavsregionen og for lisensoverdragelser til urfolksgrupper over en femårsperiode. Beløpene for de forskjellige oppgavene er ennå ikke fastsatt, men dette vil kunne innebære en betydelig mulighet for førstenasjoner ved Stillehavet til igjen å gjøre fiskeri til en viktig del av sitt utkomme etter flere tiårs utestengelse. Det kan også bety en endring i de sosiale spenningene på vestkysten ved at eldre generasjoner kommersielle lisensinnehavere får anledning til å selge seg ut og pensjonerer seg. 74

Nok et nasjonalt program må nevnes. DFO presenterte i 2004 sitt hav- og havressursforvaltningsprogram for urfolk, Aboriginal Aquatic Resources and Oceans Management Program (AAROM). Programmet er knyttet til den nylig vedtatte kanadiske havloven, som omfatter aktive roller for både kystsamfunn og urfolksgrupper. AAROM er fortsatt i en tidlig fase. Finansieringen har økt fra år til år, fra tre millioner CAD første året til 14,5 millioner i 2006. DFOs hensikt med programmet er å hjelpe urfolksgrupper med å utvikle kapasitet til større engasjement i fiskeri- og havforvaltningen. En anstøtsstein synes å være den geografiske utstrekningen. Programmet skal fremme regionalt engasjement innen «beslutningstaking og rådgivningsprosesser» blant urfolksgrupper og «fiskere, forskere, industrirepresentanter, vernegrupper, DFO-tjenestemenn og andre departementer.» 75 Noen urfolksgrupper har kastet seg på. Andre føler at DFO, som helst vil bruke de nylig definerte forvaltningsområdene for storhavene, Large Oceans Management Areas (LOMA), som mal for den geografiske utformingen av AAROM-avtalene, med dette blander sammen forskjellige kystbaserte urfolkskulturer, i noen tilfeller også forskjellig regional historie og økologi, på en uhensiktsmessig og uholdbar måte.

9.3.4.2 Traktattiltak

Alle programmene ovenfor er beregnet på urfolksgrupper som ennå ikke har undertegnet avtaler. Når det gjelder traktatrettigheter, er det i dag fisk og fiskerier det forhandles om. Hittil er det gjort lite i spørsmål angående havbunnen, vannkraft og andre ikke fiskerirelaterte saker. Dette kapitlet tar kort for seg noen av disse moderne avtalene som innbefatter rettigheter til matfiske og yrkesfiske.

Atlanterhavet

I tillegg til moderne traktater har historiske traktater i noen tilfeller oppnådd juridisk anerkjennelse og blitt politisk ladede saker. Som det ble nevnt ovenfor i gjennomgangen av Marshall, førte «Truckhouse»-traktatene fra 1700-tallet mellom britene og førstenasjonene mi’kmaq, maliseet og passamoquoddy til anerkjennelse av urbefolkningers traktatfestede rett til å fiske for å skaffe seg et utkomme. «Beslutningen fikk følger for 34 førstenasjoner av mi’kmaq- og maliseet-folk i [provinsene] New Brunswick, Prince Edward Island, Nova Scotia og Gaspe-regionen i Quebec.» 76 Tidlig i 2000 etablerte DFO sitt «Initial Marshall Response Initiative», der det ble bevilget nærmere 160 millioner CAD til det formål at det «omgående» skulle forhandles og gjennomføres avtaler om overdragelse av kommersielle fiskelisenser til førstenasjoner. Modellen for ordningen var ATP-prinsippet med en villig lisensselger, inndragning av eksisterende lisens og overdragelse til førstenasjoner som en kommersiell felleslisens. Året etter ble det bevilget ytterligere 430 millioner CAD for de kommende tre årene, og ordningen ble senere forlenget til 2006. 77

De tilgodesette førstenasjonene tolket Marshall-beslutningen dit hen at den anerkjente deres rett til å fiske for salg og til å inneha roller i forvaltningen eller beskyttelsen av ressursene. 78 Atlantic Policy Congress, en regional urfolksorganisasjon på atlanterhavskysten, utførte en rekke lokale spørreundersøkelser (i 2000 og 2005) for å fastslå status i gjennomføringen av disse traktatrettene til fiske.

Undersøkelsene viste at det i 2004 bodde ca. 35 000 medlemmer av førstenasjoner ved Atlanterhavet. I de fire årene mellom de to kartleggingene var det en betydelig økning i antall personer som hadde helårsjobber, selv om arbeidsløsheten blant innfødte fortsatt var mye høyere enn i befolkningen sett under ett (27 % mot 11 %). Som man kunne vente, økte antall fiskerelaterte arbeidsplasser betydelig (fra 537 til 1039). Antall arbeidsplasser innen videreforedling og forvaltning økte derimot ikke tilsvarende. Betydelige antall (en av tre) fiskeriarbeidsplasser gikk til ikke-urinnvånere, primært på grunn av manglende opplæring blant urfolkene. Et mentorprogram ble lansert av DFO for å rette på dette. Mangel på kapital til å skaffe seg fiskefartøyer var også fortsatt en betydelig hindring. I 2005 var i alt 1269 lisenser eid av førstenasjoner: 210 for hummer, 127 for sild, 94 for ål, 83 for snøkrabbe, 75 for krøkle, 66 for blåskjell og musling, 64 for bunnfisk og resten fordelt på 17 andre arter. Per 2004 satt førstenasjoner inne med 4 % av lisensene for atlantisk reke, 5 % for snøkrabbe, 3 % for hummer, 5 % for makrellstørje, 3 % for kamskjell og 2 % for blåskjell og musling. Den økonomiske avkastningen av lisensene økte fra rundt 13 millioner CAD i 2000 til 41 millioner i 2004, og den alt overveiende delen av verdien kom fra krepsdyrfiske (hummer, reke og dronningskrabbe). Effekten på førstnasjonenes husholdningsinntekt var ganske betydelig og reduserte inntektsgapet med 9 %. Likevel lå urfolkenes husstandsinntekter på ca. 25 % av gjennomsnittet for alle beboere i den atlantiske regionen. 79

Et stort flertall av alle lisenser var i utgangspunktet eid av førstenasjonenes egne myndigheter, men i 2005 var et betydelig antall overdratt til selskaper eid av førstenasjoner. En kombinasjon av forskjellige prosedyrer blir brukt for å fordele lisensene, blant annet søknader med konkurranse, søknader uten konkurranse, anbud med konkurranse og en rekke andre prosesser. Med tiden er mer kontrollerbare prosedyrer basert på formelle kriterier blitt hovedregelen. Per 2005 krever 52 % av førstenasjonene en del av fortjenesten i bytte mot bruk av lisensene, mens 23 % har en struktur med faste gebyrer. Antall lisenser uten avkastning til førstenasjonene har falt fra 43 % i 2000 til 25 % i 2005. 80

En foruroligende trend mellom de to undersøkelsesårene var en sterk økning i antall førstenasjoner som rapporterte at noen av deres lisenser, særlig i de mindre lukrative fiskeriene, ikke var brukt i løpet av året. Det ble angitt flere grunner, alt fra at driften var økonomisk ulønnsom til mangel på kvalifiserte fiskere, for få båter og uegnet utstyr. 81

Førstenasjonene som ble spurt, mente at det ennå ikke var oppnådd «tilstrekkelige fagstmengder» til å innfri deres rettigheter. Andre faktorer som spiller inn, er svingninger i markeder og fiskebestander som påvirker lønnsomheten i de forskjellige fiskeriene, samt at befolkningsveksten hos førstenasjonene på atlanterhavskysten øker sysselsettingsbehovet. 82

Alt i alt konkluderte rapporten fra Atlantic Policy Congress med at mye var oppnådd. Den roste førstenasjonene og de føderale myndighetene for betydelig framgang innen opplæring og høstingstiltak. Den noterte seg en utbredt økonomisk selvtillit, og at det i den senere tid var utviklet et avansert kunnskapsnivå om høsting og fiskeri­økonomi på lokalt plan som kunne tilskrives de tiltak som allerede var iverksatt. Noen problemer gjenstår, blant annet utvidet overføring av høsteadgang til førstenasjoner, mer egnede nærhets–/tilsøtningsregler, fleksibilitet til å gi førstenasjoner mulighet for fiskerisamarbeid og en rekke andre tiltak, blant annet en bedre definert rolle for førstenasjonene i ressursforvaltningen. 83

Stillehavet

På 1990-tallet, etter at provinsmyndighetene i hundre år hadde vært uvillige til å anerkjenne utestående land- og ressursrettigheter, ble det gjort betydelige framskritt når det gjaldt å rette på fraværet av traktater i British Columbia. Traktatkommisjonen, The British Columbia Treaty Commission (BCTC), ble etablert som et uavhengig, nøytralt trepartsorgan som skulle tilrettelegge, kontrollere og koordinere traktatforhandlingene mellom myndighetene i Canada, i BC og hos førstenasjonene. Per 2006 ble det ved 47 forhandlingsbord forhandlet med 57 førstenasjoner som var med i BCTC-prosessen, noe som utgjorde to tredjedeler av førstenasjonene i BC. 84 Inntil 2006 var det bevilget i alt 362 millioner CAD i forhandlingsstøtte til førstenasjonene gjennom en kombinasjon av lån og tilskudd. Per i dag er ingen traktater fullført gjennom denne prosessen. Endelige avtaler ble oppnådd med tre førstenasjoner. En av disse ble avvist i en den lokale ratifikasjonsavstemningen, en annen ble godtatt i juli 2007. Prosessen er tredelt. Først må traktaten ratifiseres av førstenasjonen, deretter må myndighetene henholdsvis på provinsnivå og føderalt nivå vedta lovgivning som andre og tredje trinn.

Sluttavtalen for nisga’a

Den første moderne urfolkstraktaten i BC ble inngått mellom nisga’a-stammerådet og myndighetene i Canada og BC, og ble vedtatt som lov i 1998 etter flere tiårs forhandlinger. 85 Nisga’a-forhandlingene var påbegynt før BCTC-prosessen ble etablert, og de foregikk etter et unikt regelsett. Den endelige nisga’a-avtalen fastsetter meget komplekse regler for fordeling, høsting, byttehandel og salg av laks. Kompleksiteten viser tydelig hvor omstridt fisket i BC er. Nass River, en av de mest produktive lakseelvene i BC, er nisga’aenes historiske elv og en bærebjelke i deres kultur. De seks atlantiske laksestammene har produktive vandreveier i Nass. Gjennomsnittstallet på laks som vendte tilbake til elven mellom 1977 og 1992 var rundt 1,7 millioner, av dette 0,5 millioner sockeye-laks. 86

Nisga’a-traktaten fastsetter «fiskerettigheter» som traktatrettigheter. Rettighetene tilhører førstenasjonen nisga’a og kan ikke avhendes eller overdras. Traktaten er forsiktig med hensyn til mulige endringer i eiendomsretten til fisk etter kanadisk lov og endringer i hvilken prioritet nisga’a-kvoten skal ha i ressursforvaltningen. 87 Fordelingen av laks skjer etter en glideskala alt etter størrelsen på årets lakseinnsig. Når innsiget er større enn gytebehovet, får nisga’aene tildelt en prosentandel av samlet antall laks som vender tilbake til kanadisk farvann, men med en fastsatt øvre grense. For sockeye er andelen 10,5 %. Måltallet for tilbakevendende laks er 120 000 sockeye. Mellom 120 000 og taket på 600 000 gjelder 10,5 % inntil en øvre grense på 63 000 sockeye.

I tillegg til traktatkvoten fins det en egen tilleggsavtale om høsteadgang for nisga’a-nasjonen som ikke er grunnlovsbeskyttet. Avtalen er en 25-årig «eviggrønn» avtale. Det vil si at den etter 15 år kan erstattes av en ny 25-årsavtale dersom nisga’aene ønsker det.

Høsteavtalen gir adgang til å fange ytterligere 13 % sockeye (beregnet etter at det ønskede gytetallet og traktatfangsten er trukket fra). For de andre lakseartene gjelder tilsvarende formler, med en traktatandel for pukkellaks på 0,6 % og en andel etter høsteavtalen for samme art på 15 %. Beregninger basert på fiskeoverskudd i 1977 og 1992 gir en samlet nisga’a-andel for sockeye på gjennomsnittlig 27,5 %, for pukkellaks 15,6 % og chinook 56,3 %. 88

Fangst på grunnlag av høsteavtalen kan selges, og bestemmelser i sluttavtalen gir nisga’a-nasjonens myndigheter adgang til å regulere salget. For de fleste andre arter er sluttavtalen mer begrenset og fastsetter bare fordelingsmetoder. Et viktig unntak er at all lysfisk – en fisk med stor seremoniell betydning og en viktig matfisk – som tillates fanget i Nass River, er forbeholdt nisga’aene og andre urfolk. Avtalen fastsetter også tre lokaliteter der kommersiell fangst ikke er tillatt, lokaliteter som formodentlig er reservert for matfiske.

Avtalen bekrefter ministrenes ansvar for forvaltningen av fiskeriene og fiskehabitatene. Den etablerer også en felles fiskeriforvaltningskomité som forum for samarbeid i fiskeriforvaltningen, og via denne sendes anbefalinger, også fra andre rådgivende organer, videre til ministrene på provins- og riksplan.

Omfordelingen av kommersielle fangster etter traktaten var basert på inndragning av kommersielle lisenser, tilvarende som i ATP. I juni 2001 kunngjorde regjeringen at i alt 16 kommersielle lisenser var kjøpt opp i forbindelse med den frivillige kommersielle inndragningsordningen for laks for å «dempe virkningen av laksefiske etter sluttavtalen med nisga’a». Nok en lisens var nødvendig for å balansere den kommersielle virksomheten på fiskefeltene etter en metode utviklet av DFO og den kommersielle fiskerinæringen i fellesskap. 89

Canada bevilget også 3,2 millioner CAD til BC for å kompensere for ringvirkninger og utestengelser som avtalen medførte for befolkningen i sin helhet. Og Canada og BC vil begge bidra med 5,9 millioner CAD for å hjelpe nisga’aene til økt deltakelse i den kommersielle fiskerinæringen. 90

Arktis

De arktiske kystlinjene utgjør en stor del av Canada, samme hvordan man velger å definere dem. Med arktisk farvann og kyst menes i denne diskusjonen kysten fra grensen mot Alaska ved Beauforthavet, østover langs kysten av de arktiske øyene og nedover Labradorkysten av Atlanterhavet. Begrepet omfatter også de store innlandshavene James Bay og Hudson Bay. Dette er et komplisert jurisdiksjonskart og omfatter nå deler av Yukon Territory, Northwest Territories (NWT), Nunavut, Manitoba, Ontario, Quebec og Newfoundland og Labrador. Deler av denne kysten, i det tidligere NWT, Manitoba og Ontario, var omfattet av de historiske traktatene. Som nevnt ovenfor ble den første traktaten i moderne tid, avtalen om James Bay og det nordlige Quebec, som omfattet de østlige delene av James Bay og Hudson Bay, undertegnet på midten av 1970-tallet. Øy- og havfarvannene i disse buktene var også omfattet av Nunavut-traktaten og den nyere Nunavik-traktaten (2006). Inuvialuit-avtalen langs kysten av Beauforthavet ble gjort til lov i 1983. Landkravavtalen for Nunavut, som dekker et stort område av det arktiske Canada, ble gjort til lov i 1993, og i 1999 ble Nunavut, den østlige og sentrale delen, anerkjent som en separat jurisdiksjon. I 2005 ble landkravavtalen for labradorinuittene undertegnet, og den ble den første moderne traktaten ved Atlanterhavet. I 2006 ble det undertegnet en avtale med Nnunavik-inuittene som gjaldt overlappende landspørsmål mellom forskjellige urfolksgrupper på Labrador og i James og Huson Bay.

Inuittavtaler i det atlantiske Arktis: Labradorhavet, Baffin Bay og Davis Strait

Denne delen tar bare for seg noen av de virkningene Nunavut-avtalen og landkravavtalen for Labrador-inuittene fikk for saltvannsfiskeriene. Det er her snakk om atlantiske fiskebestander i fjerntliggende, nordlige farvann i Baffin Bay og Davis Strait samt Labradorhavet. Nunavut dekker et enormt landområde, over to millioner kvadratkilometer, og hadde en befolkning på 30 800 i 2006. Det er en av verdens tynnets befolkede regioner og har begrensede muligheter for økonomisk utvikling på grunn av sitt ekstremt kalde miljø og de store avstandene til markedene. På grunn av sin svake økonomi er Nunavut plaget av høy arbeidsledighet og en ekstrem økonomisk avhengighet av riksmyndighetene. Nunavut- og føderalforvaltningen står for nær 60 % av sysselsettingen, og andre statlige tiltak øker tallet til nærmere 85 %. Nunvut-avtalen omfattet 560 000 kvadratkilometer land, herav en tiendepart med mineralrettigheter; videre 1,148 milliarder CAD, et opplæringsfond på 13 millioner CAD, inuittrepresentasjon i en rekke offentlige forvaltningsorganer for vilt, ressurser og miljø, anerkjennelse av høsterettigheter til vilt og fisk, royalty på mineralutvinning og anerkjennelse av selvstyre. 91

I senere år er store og lettselgelige bestander av saltvannsfisk påvist i Nunavut og tilstøtende farvann. Nunavut-traktaten manglet et velutviklet kapittel om kommersielt saltvannsfiske med en fordelingsnøkkel for fisk i tilstøtende havområder. På grunn av territoriets begrensede økonomiske muligheter, særlig innen fornybare og salgbare ressurser, og med regionens kronisk høye arbeidsledighet og sterke befolkningsvekst, er det en viktig begivenhet hver gang det byr seg en ny og potensielt bærekraftig kilde til økonomisk utvikling. Det kommersielle saltvannsfisket i Nunavut er en helt ny utvikling i inuittsamfunnets økonomi. Det begynte på 1990-tallet og ble raskt anerkjent som ett av de kommende fiskeriene i verden.

Mye av dagens utvikling i Baffinregionen har kommet etter at det ble påvist store bestander av piggvar og reker. Det har vært en opphetet strid om hvem som skulle ha førsterett til fiskeriene i Nunavuts tilstøtende farvann. Bestandene ble i utgangspunktet oppdaget av kommersielle fiskeinteresser fra de maritime provinsene, som i begynnelsen fikk tildelt store andeler av den tillatte totalfangsten (TAC). Da det ble oppdaget potensielt større, bærekraftige bestander, påpekte inuittene i Nunavut at det i andre jurisdiksjoner – særlig i de maritime provinsene – gjaldt regler som innebar at 80 % av de tillatte totalfangstene tilfalt fiskere fra de tilstøtende provinsene, mens 20 % skulle deles med fiskere fra andre provinser. Nunavut-inuittene hevdet at de ble urettferdig behandlet. Selv om andelen var langt fra 80 %, ble nye kvoter stadig gitt til «private selskaper fjernt fra regionen.» 92

Saken ble tatt opp til rettslig prøving. Avgjørelsen støttet ikke Nunavut-påstanden om at både rettferdighetshensyn og betydningen av begrepet «tilstøtende» i deres landkravavtale (NLCA) tilsa at nye kvoter burde gå til lokale innbyggere. I NLCA artikkel 5.2.33 er Nunavut Wildlife Management Board (NWMB) gitt rollen som «hovedregulator av adgang til vilt». I artikkel 15.3.7 heter det:

«Myndighetene erkjenner betydningen av tilstøtningsprinsippene og at lokalsamfunnene i avtaleområdet i Nunavut er økonomisk avhengige av marine ressurser, og skal legge spesiell vekt på disse faktorene i tildelingen av kommersielle fiskelisenser i sone I og II. Tilstøtende betyr beliggende inntil eller i rimelig geografisk avstand fra vedkommende sone. Prinsippene skal anvendes på en slik måte at det fremmer en rettferdig lisensfordeling mellom beboerne i avtaleområdet og øvrige innbyggere av Canada, og på en måte som er i pakt med Canadas interjurisdiksjonelle forpliktelser.»

Dommerne fant at fiskeriministeren hadde handlet i samsvar med sine fullmakter når han hadde fordelt nye kvoter til begge parter, siden avtalen ikke hadde tallfestet en fordelingsnøkkel eller prosentandel. I stedet for bestemmelser fastsatt i avtalen fant domstolene at ministeren har den avgjørende rollen med mindre Nunavut-andelen åpenbart var urimelig. Andre problemer er blant annet at NLCA er av eldre dato enn programmer som AFS, og faktisk ikke forutså oppdagelsen av større globale fiskebestander i lokale arktiske farvann. Dette er en fordelingskamp som fortsatt pågår. En viktig rapport om spørsmålet ble utarbeidet av Senatets stående komité for fiskerier og hav i 2004, 93 og komiteen har senere behandlet spørsmålet på ny i en rekke møter. 94

I 2005 la inuittene i Nunavut opp en strategi for å gjøre deltakelse i kommersielt saltvannsfiske til en viktig næringsvei. 95 Det skal blant annet satses på

• lokalbaserte kystfiskerier

• utvikling av havfiske i stor skala

• lokal foredling på land

• markedsføringskontakter, primært med fokus på «merkevarebygging» av arktiske produkter med opprinnelse i Nunavut

• utvikling av marin infrastruktur, blant annet havner og fryseanlegg

• en biologisk basert forskningsagenda til støtte for økonomiske og sosiale velferdsmålsetninger

• metoder for å få kontroll med «økonomisk lekkasje», blant annet med fokus på intern organisering og partnerskaper, og særlig på «rett og rimelig» fordeling. Regionmyndighetene ser på ressursfordeling til interesser i sør som en regional økonomisk overføring som i utgangspunktet er urettferdig og urimelig.

Nunavut-inuittene tok i sine anbefalinger til orde for at deres territorium skulle få en betydelig andel av fisken i tilstøtende farvann ved at interesser utenfra ble nektet ytterligere adgang. Fra 2005 var Nunavut sikret 38 % av reke- og piggvarforekomstene, resten var delt mellom fiskeriselskaper i Newfoundland og Labrador (35 %), Nova Scotia (14 %), New Brunswick (7 %) og Quebec (6 %).

Interessant nok ser det ut til at man i den nyere landkravavtalen med Labrador-inuittene (LILCA, 2005) har dratt lærdom av erfaringene i Nunavut. Her er et omfattende fiskerikapittel med en meget detaljert del der det fastsettes forholdsmessige andeler av «tilleggslisenser» som kan gjøres tilgjengelige i kystfarvann og tilstøtende havfarvann. Begrepet «tilleggslisenser» refererer formodentlig til vesentlige økninger i TAC på grunnlag av økt produksjon eller «nyoppdagede bestander» i nordlige farvann. Ellers i Canada er hovedvekten lagt på å beholde et tak på lisensene. En avgjørende forskjell for de arktiske og nordatlantiske farvannene og Labradorhavet er det som gjerne kalles «nye og framvoksende fiskerier» ved Stillehavet. Begge resulterer i nye lisensmuligheter. For de etablerte fiskeriene ved Stillehavet, derimot, går politikken ut på et fullstendig tak på nye lisenser, med ekstrafangsten reservert for eksisterende lisensinnehavere.

Etter LILCA skal det ved tildeling av ekstra- eller tilleggslisenser for røye, laks og kamskjell tas hensyn til fiskerens bosted, tilstøtning og fiskerens individuelle historiske tilknytning til en art i Labrador Inuit Settlement Area (LISA). 70 % av tilleggslisensene for røye, laks og kamskjell i kystnære farvann skal tilbys nunatsiavut-regjeringen, likedan 60 % av alle tilleggslisenser i kystnære farvann for fisk oppført i tillegget til avtalen. Artene i dette tillegget er blant annet sel, skalldyr og piggvar. Videre inngår 20 % av tilleggslisensene for arter i tilstøtende havfarvann oppført i et annet tillegg, herunder noen arter sel, skalldyr, lodde, piggvar og noen andre bunnfisk, og 11 % av alle tilleggslisenser for reke i havfarvann. Andre interessante tiltak i traktaten er bestemmelser om fortrinnsrett for inuitteide sportsfiskeleirer, forkjøpsrett til havbruksanlegg i hele territoriet, forkjøpsrett ved privatisering eller nedlegging av offentlig eide foredlingsanlegg og 70 % av alle ekstra lisens- og kapasitetstildelinger til landbaserte foredlingsanlegg. I tillegg har labradorinuittene rett, ut over den generelle adgangen som er gitt ikke-statlige organisasjoner, til å være representert i diskusjoner som leder fram til Canadas posisjon i internasjonale avtaler.

9.3.5 Konklusjoner

9.3.5.1 Canadas erfaringer

De siste tiårene har Canada gjennomgått en forsoningsprosess med sine urfolk. Mye av framskrittet har sprunget ut av konfliktene om urbefolkningenes rettigheter i fiskeriene. Striden har stort sett foregått i retten, etterfulgt av politiske tiltak og forhandlinger. Sakene har vært sentrert om deler av Canada der det aldri har vært inngått traktater med urbefolkningene, men også den juridiske tolkningen av historiske traktater har spilt en viktig rolle i senere år. Fra 1982 har urfolksrettigheter og traktatrettigheter vært beskyttet av Canadas grunnlov. Denne anerkjennelsen og senere rettsavgjørelser begynner å få betydelig innvirkning på beslutninger angående land, vann og naturressurser.

I deler av Canada der urfolkstraktater aldri har vært undertegnet, har mangelen på en formell juridisk kobling mellom urbefolkningene og land- og ressursinteresser ført til at rettighetsspørsmålene til dels har blitt hengende i løse luften. I mange tilfeller kan ikke hjemler spores tilbake mer en noen få tiår. I beste fall er det juridiske grunnlaget i slike tilfeller å finne i europeisk historie. En del av forsoningsprosessen har gått ut på å kunne knytte disse viktige rettsforholdene til et nordamerikansk og urfolksbasert fundament. Dette er spesielt viktig for de omstridte fiskerispørsmålene. Den opprinnelige kanadiske fiskeriloven fra 1800-tallet er fortsatt gjeldende rett. Den ble skrevet nesten uten noen anerkjennelse av urfolks fiskeritradisjoner, kulturelle institusjoner og sedvanerettslige adgangs- og forvaltningsordninger. Av mange forskere er denne rettstilstanden blitt sammenlignet med å male over tavlen der urfolksrettighetene stod skrevet, for så å fylle den med noe annet som var gunstigere for kolonistbefolkningen.

Forsoning er en tosidig prosess og kan ikke videreføres av den ene parten alene. Sett i et bredt historisk perspektiv har en slags dialog foregått over tid. Prosessen har til dels vært overveid, med korrespondanse, møter, forhandlinger og andre typer planlagte meningsutvekslinger. Noe av samhandlingen har også kommet som resultat av sivil ulydighet, særlig i forbindelse med fiskeriene. Vedvarende ulovlig fiske kan forklares med simpel egennytte, men det kan også tolkes som en indikasjon på at domstolene og loven ennå ikke har funnet en metode for å ta urfolkenes egen rettsforståelse på alvor på et grunnleggende viktig område. Fisk står sentralt i urbefolkningenes mytologi i hele Canada. «Forvandler»-historiene på stillehavskysten forteller blant annet om hvordan fiskens vandringer tilpasses menneskenes matbehov. Ifølge nisga’aene er lysfiskens vandring bevisst planlagt slik at den skal svømme opp elven tidlig om våren for å redde folk fra hungersnød etter en lang, mager vinter. Andre historier forteller om forholdet mellom folk og fisk, at fiskeånder ikler seg kjøtt for så å gå til menneskene og legge igjen sine kjøttlegemer som et tegn på det gode gjensidige forholdet. Disse tolkningene er fortsatt sentrale kulturelle fundamenter mange steder. De har som premiss at menneskenes og fiskens ve og vel henger sammen, at en slags pakt fortsatt eksisterer mellom kulturene og fisken, og at denne pakten blant annet ligger i gjensidigheten mellom mennesker og fisk. Fisken gir og menneskene gir.

Canada har erkjent den grunnleggende betydningen av fisk som urfolksrettighet når det gjelder livberging, men har store problemer med å akseptere at fisk, gjennom de bytteordningene pengene har medført, skulle kunne brukes for å skaffe seg andre typer varer og tjenester. Straffesaker føres fortsatt, og i tillegg er det nå kommet sivile saker med krav om rett til å fiske for salg og til utkomme. Innledningsforedraget på vegne av nuu-chah-nulth-indianerne på vestkysten av Vancouver Island i Ahousaht et al. v. Canada and BC nevner noen helt klare urfolksrettigheter i den andre gruppen målsetninger som er nevnt ovenfor – livberging, utkomme og miljøvern:

«Denne saken handler om saksøkernes rettigheter til fisk. Den handler om deres rett til å fiske, til å selge fisken og til å delta i fiskeriøkonomien.

Saksøkerne ønsker å få avklart sine urfolksrettigheter til fisk og til å drive kommersielt fiske. De søker å fastslå sin rett til å ha et utkomme av sin mest grunnleggende tradisjonelle virksomhet.

I videre forstand handler saken om livsgrunnlaget for saksøkernes samfunn, kultur og levesett. Kort sagt handler den om saksøkernes rett til fortsatt å være fiskere slik de alltid har vært.»

Men samtidig setter Ahousaht et al. disse elementene inn i et mye bredere samfunnsperspektiv, der spørsmålet blir hvilke muligheter lokalsamfunn har til å overleve som fiskerkulturer. Dette er en positiv utvikling, og avgjørende for å unngå den fragmenteringen som høyesterettsavgjørelsene på 1990-tallet førte til.

For å komme videre i disse spørsmålene kan mange forskjellige ordninger, traktatrettigheter og retts- og forvaltningsreformer være aktuelle. Innledningsforedraget i Ahousaht et al. angir de viktigste målsetningene og hva slags tester som skal til for å avgjøre om programmer, traktater og andre tiltak er riktig utformet når det kommer til stykket. Dette er helt avgjørende! Med utgangspunkt i ansvarlighet, lydhørhet og tilpasningsevne er utfordringen å holde fast ved de positive endringene og unngå fellene. Kunsten er å bli enige om enkle og direkte målsetninger som kan kontrolleres og evalueres for å se om tiltakene fungerer etter hensikten. Innledningsforedraget i Ahoustaht et al. er et godt utgangspunkt for å formulere kriterier som kan brukes til å kontrollere fiskerienes bidrag til utkomme og kulturell bærekraft.

De to andre hovedaspektene ved fiskerirettigheter – matvaresikkerhet og vern av miljø og habitat – må behandles på egne, men tilsvarende måter. Normene, testene og tilsynsmetodene kan gjennomføres i samarbeid. For å yte full rettferdighet må imidlertid verdiene bære i seg urfolkenes kjernemålsetninger, blant annet «livsgrunnlag for ... samfunn, kultur og levesett», som nevnt ovenfor. Hittil har de fleste planer og programmer i spørsmål om urfolksfiskeri fokusert på tekniske løsninger og hovedsakelig tatt for seg spørsmål om fordeling og kontroll. Det er lagt lite vekt på samfunnsspørsmål, og noen av konsekvensene har vi nevnt ovenfor. For urfolk i Canada er fisk et middel, men den er også nært knyttet til samfunnets overordnede mål.

9.3.5.2 Hva som kan læres av den kanadiske ­erfaringen

Canada har mye å lære andre, særlig andre stater som strever med å forsone sine egne samfunn med urbefolkningene. I Canada, der forholdene er særdeles komplekse når det gjelder urfolkskultur og hav, er disse spørsmålene imidlertid mye mer omfattende enn i de fleste andre nasjonalstater.

Tittelen på dette kapitlet, Hva vi kan lære hverandre, gjenspeiler forholdene som har utviklet seg i Canada. Situasjonen kan oppsummeres slik: Først har det vært ført rettssaker der staten har blitt utfordret i spørsmål om urfolksrettigheter. Sakene har blitt reist direkte som søksmål eller krav, eller de har begynt med straffetiltale for ulovlig fiske eller annen ressurshøsting. Denne prosessen drives aktivt og energisk videre. Myndighetenes reaksjon på endrede rettstilstander etter domstolsavgjørelser har vært å utforme nye ordninger og ny politikk. Den mest bemerkelsesverdige politiske utviklingen var forhandlingene om såkalte comprehensive claims treaties, helhetlige avtaler som skulle omformulere urfolksrettigheter til veldefinerte traktatrettigheter. Programmene som har blitt lansert, har hatt preg av provisorier etter modell av framforhandlede traktatrettigheter, og har hatt til formål å sikre forskjellige slags fordeler i stedet for eller i påvente av slike traktatrettig­heter. 96

Både på regjeringshold og blant publikum er det fortsatt noen som mener at urfolksrettigheter er et spørsmål om å gi og ta. Når urfolk bryter loven som begrenser deres adgang til å selge fisk, blir det det samme som når noen fortsetter å ferdes på stier som har vært brukt i århundrer, selv etter at en utskiftning har avskåret dem fra å gjøre det. Begge deler kommer til å fortsette til fornuftige tilpasninger i ekskluderingstiltakene er på plass. Urfolkenes tilknytning til historiske steder og ressurser betyr så mye, både personlig og kulturelt, at den ikke opphører så lett; den er sterk, sentral og standhaftig. I en fiskerkultur vil ethvert nytt tilgangs- og forvaltningssystem møte motstand så lenge det ikke tar hensyn til dette. Enkelt sagt er det et motivasjonsspørsmål: Folk følger reglene når de ser at hensiktene er fornuftige og gir fordeler. Forvaltningsregimer blir lettere respektert når de bygger på meningsfylt samarbeid og gir en følelse av at alle trekker i samme retning, eller i hvert fall mot mål som alle parter respekterer. Uten slikt sammenfall av interesser kan håndhevelsen bli svært frustrerende og dessuten svært dyr. Er det på plass, kan systemene bli selvforsterkende. Motstand tyder på at noe er galt.

Generelt sagt er kulturell bærekraft det prioriterte spørsmålet for urbefolkningene i Canada – hvordan kulturelt særpregede urfolksgrupper kan beholde sin egenart i levende kulturer, med evne til å forandre seg og tilpasse seg som moderne mennesker i pakt med egen selvoppfatning og etter egne valg. Måten kravene i Ahousaht et al. er formulert på, viser dette med all ønsket tydelighet for en fiskerkulturs vedkommende. En av de mest grunnleggende målsetningene blant urfolk i Canada er imidlertid å fortsette å være «stedets folk» med en meningsfylt rolle som brukere og forvaltere av lokale ressurser. Dette synes å være nesten universelt for urfolk verden over. Urfolkssamfunn øver selvjustis for å sørge for mat og andre goder fra livskraftige ressurser på sitt eget tradisjonelle territorium. Ressursens helsetilstand og produktivitet, og dermed også habitatets helsetilstand, er også indikatorer på forholdet til storsamfunnet og nasjonalstaten. Felles tilsyn med forvaltning og pleie av ressurser og miljø på lokalt plan er en forutsetning for kulturell bærekraft. Dette kan foregå gjennom felles forvaltningsregimer eller i form av forvaltningsprosesser med base i nærmiljøene. Men det kan også skje gjennom ulike former for bemyndiget oppsyn for å sikre at urbefolkningenes overordnede målsetninger ikke settes til side av mer byråkratiske prosesser.

De kanadiske myndighetenes mål er forsoning, i pakt med avgjørelser i Canadas høyesterett. Begrepet kan være nyttig også for andre nasjonalstater der urfolk og fiske er aktuelle spørsmål. Hva forsoning innebærer, er imidlertid fortsatt uklart. Den gunstigste formen for forsoning ville kanskje være å hjelpe urbefolkningene til å fortsette i den retningen de selv har valgt. Det vil kunne innebære at regjeringer aktivt hjelper urfolksgrupper i deres kamp for å bevare sin urfolksidentitet på en meningsfylt måte. I alle fall vil det bety å unngå tiltak og ordninger som legger hindringer i veien for dem.

En nyttig tommelfingerregel kan være å etablere tiltak som knytter de lokale ressursene til den lokale befolkningen. Det beste eksemplet på dette innen moderne kommersielt fiske er de japanske kystfiskeriene, der eksklusive og uavhendelige rettigheter til fiske og havbruk er gitt til lokale fiskekooperativer. 97 I japanske fiskerier blir det skilt mellom kystfiske og fiske i tilstøtende og fjernere havfarvann. Et slikt skille kan være et nyttig utgangspunkt for tenkning om metoder som kan bidra til å forsone urfolksinteresser. De mer fjerntliggende fiskeriene er viktige som inntektskilde, men striden om urfolks fiskerettigheter i Canada har hovedsakelig dreid seg om lokale og historiske fiskerier og farvann. Nunavut-inuittene har for sin del, i et forsøk på å skaffe seg et sårt tiltrengt økonomisk fotfeste, kjempet for sin rimelige andel av nye fiskemuligheter som er påvist i tilstøtende farvann. Dette er eksempler på to viktige saker som kan settes i forbindelse med hverandre, men havfiske og lokalt fiske må betraktes atskilt. I Canada forteller historien at lokalt fiske blant urfolk fra gammelt av har betydd livberging, salgs- og byttemuligheter og makt til å beskytte habitat. Mye av kampen i Canada har dreid seg om urbefolkninger som er blitt fratatt slike historiske bånd, goder og oppgaver til fordel for andre – det være seg fiskere utenfra eller folk fra statsforvaltningen.

Forsoning i egentlig forstand må bestå av en rekke komponenter. For det første må lokale urbefolkningsparter gis tilbake sine roller som brukere og forvaltere av sine historiske ressurser. Videre må fiskeressurser rehabiliteres når de har blitt utarmet som følge av annen ressursutnytting og overfiske. I tillegg må man i forbindelse med nye og framvoksende fiskerier i tilstøtende farvann komme fram til en rettferdig ressursfordeling og et passende forhold i styrings- og forvaltningsprosessen for vedkommende ressurs. Det er slike hensyn som står sentralt i enhver nasjonal forsoningsprosess når det gjelder urfolksfiske: at urfolkene beholder relasjoner til fisken og dens habitat i håndgripelige former, noe som omfatter tradisjonelt kosthold, ansvar for historiske landområder og farvann med tilhørende ressurser og adgang til å selge eller bytte fisk mot andre varer.

9.4 Lokalsamfunnskvoter – erfaringer fra Alaska (USA)

Utvalgsmedlem Bjørn Hersoug har hatt hovedansvaret for omtalen av Alaska.

9.4.1 Innledning

Mens maorier på New Zealand fikk sine kommersielle fiskerettigheter via det nye kvotesystemet basert på individuelle, omsettelige kvoter (ITQs) (se kapittel 9.2), valgte man på vestkysten av Alaska (USA) en annen modell, basert på delvis omsettelige lokalsamfunnskvoter (Community Development Quotas = CDQs). I det følgende skal vi kort redegjøre for bakgrunnen for dette regimet, gi en oversikt over hvordan det fungerer og hvordan det er endret over tid og hva erfaringene har vært så langt. Avslutningsvis vurderes så lokalsamfunnskvoter som fiskeripolitisk virkemiddel, og vi drøfter relevansen av dette regimet for Finnmark.

9.4.2 Fra fritt fiske til amerikanisert fiske

Som det framgår av kartet (se figur 9.1) utgjør Beringhavet et stort havområde, avgrenset av Alaska i øst, Beringstredet i nord, øygruppen Aleutene i sør og Russland i vest, i alt 810 000 km², et område nesten like stort som Norsk Økonomisk Sone (NØS). Ca 44 % av havområdet dekkes av kontinentalsokkelen, dvs. med en dybde mindre enn 200 meter. Hele 80 % av dette grunnhavsområdet er igjen lokalisert innen amerikansk økonomisk sone, mens vi i midten finner et område («smultringhullet») som ligger utenfor amerikansk og russisk 200 mils sone, dvs. i internasjonalt farvann.

Beringhavet regnes som ett av de mest produktive i verden og gir grunnlag for mer enn 300 fiskearter, hvorav de fleste er bunnfiskarter. Av disse er pollock (en type sei), stillehavstorsk, kveite, sabelfisk og atka-makrell de viktigste. I tillegg fiskes en rekke krabbearter. Pollock alene utgjør 60-70 % av den totale kommersielle fangsten i området.

Den kommersielle fangsten etter bunnfisk startet på begynnelsen av 1900-tallet med fisket etter Stillehavstorsk. Dette fisket hadde sin storhetstid rundt første verdenskrig, mens i 1928 startet fisket etter Stillehavskveite. Også japanerne startet et omfattende fiske i området på 1930-tallet, mens den russiske flåten først etablerte seg på 1950-tallet.

Fisket var i stor grad basert på trål og utviklingen av fabrikkskip som prosesserte fangstene om bord. Dette var en forutsetning, ettersom distansene til nærmeste havner og mottaksanlegg var store. I alt var syv land involvert i fisket på 1970-tallet, da 200 mils økonomiske soner gradvis vant fram som den framtidige forvaltningsløsning.

I USA ble 200 mils økonomiske sone vedtatt i 1976 gjennom loven som seinere ble hetende the Magnuson-Stevens Fishery Conservation and Management Act, oppkalt etter initiativtakere og primus motor i prosessen, Warren Magnuson and Ted Stevens. Loven ga raskt grunnlag for en økende «amerikanisering» av fisket. Riktignok kunne utenlandske fartøy fortsatt fiske i amerikanske farvann på lisens, men i 1987 var det slutt. Også fartøy som var basert på såkalte joint ventures (hvor norske interesser var tungt inne i en periode), ble gradvis faset ut og i pollockfisket var joint-venture-selskapene ute fra 1990.

9.4.3 Fra «underkapasitet» til overkapasitet

Da Magnuson-Stevens-loven ble vedtatt i 1976 hadde USA og staten Alaska på langt nær tilstrekkelig flåtekapasitet til å høste de enorme kvanta som fantes i Beringhavet. Loven etablerte åtte regionale fiskeriforvaltningsråd (Regional Fisheries Management Councils), hvor the North Pacific Fisheries Management Council (NPFMC) fikk hovedansvaret for Beringhavet, Alaska-gulfen og farvannene utenfor statene Oregon og Washington. Forvaltningsrådene var ved lov pålagt å utvikle fiskeriforvaltningsplaner for sine områder, og i 1981 hadde NPFMC sin plan klar. Planen fastslo at en bærekraftig forvaltning burde baseres på et samlet uttak (av alle bunnfiskarter) på 1,4-2 millioner tonn per år, hvorav pollockbestanden burde ha en totalkvote (TAC) på 1-1,3 millioner tonn. 98 Bare det som nå ikke kunne tas av amerikanske fartøy ble nå overlatt utenlandske fartøy og joint-venture-selskaper.

Fisket var opprinnelig organisert som et «olympisk fiske», dvs. med fri konkurranse og stengning av fisket når totalkvoten var tatt. På 1970-tallet kunne amerikanske fartøy regne med en sesong på 10-11 måneder, men dette endret seg raskt ettersom stadig flere og mer effektive fartøy kom til. Snart var effektiv fangstsesong nede i 10-11 uker, og økonomisk overkapasitet ble et økende problem. Det medførte etter hvert omfattende krav om nye reguleringer, med oppdeling av fangstsesongen og en deling av totalkvoten mellom fabrikkskipsflåten og de som leverte til prosesseringsanlegg på land.

Men samtidig dukket det opp en ny utfordring. Som nabo til ett av verdens rikeste fiskerier befant det seg en marginalisert kystbefolkning, i stor grad bestående av inuitter, som var bosatt i mer enn 60 lokalsamfunn langs Alaskas nordvestkyst og på øygruppen Aleutene. Disse hadde så langt sett lite til de enorme rikdommene som årlig ble høstet i Beringhavet, og da fordelingsdebatten gikk som hardest på 1990-tallet (mellom representanter for fabrikkskipsflåten og «kystflåten» som forsynte landanleggene), meldte en ny gruppe seg på banen, nemlig Alaskas urbefolkning.

9.4.4 Fattige subsistensfiskere med utsikt til rike industrifiskerier

Selv om urbefolkningen (indigenous peoples) i Alaska har drevet fiske helt siden siste istid, så har fangstmetoder og utstyr vært relativt enkle og lite kapitalkrevende. Lokalbefolkningen langs Alaskas nordvestkyst og på øygruppen Aleutene har basert seg på kystfiske av sild, laks og kveite. Med unntak av de kjente laksefiskeriene i Bristol Bay (hvor en stor flåte fra det sørlige Alaska og Seattle deltar), har de lokale fiskeriene vært basert på sjølforsyning og et beskjedent salg. Mange livnærer seg via ulike yrkeskombinasjoner, men levestandarden var (og er fortsatt) lav. I 1989 var 25 % av befolkningen i området antatt å ha inntekter under fattigdomsgrensen og infrastrukturen i lokalsamfunnene var gjennomgående lite utviklet. Store deler av befolkningen hadde ikke tilgang til slike goder som ellers blir tatt for gitt i det amerikanske samfunnet (som for eksempel telefon, innlagt vann og sanitæropplegg). Mange av lokalsamfunnene var også preget av de samme problemer som vi finner i andre marginaliserte samfunn, dvs. et stort innslag av alkoholisme, tenåringsgraviditet og selvmord.

Graden av økonomisk underutvikling vil selvsagt variere, men en hovedårsak er åpenbart beliggenheten. Selv om det går veier i området er de fleste av disse lokalsamfunnene bare tilgjengelige via båt eller fly, alternativt med snøscooter eller beltebil om vinteren. Eksempelvis er det nesten 500 km i luftlinje fra den det nærmeste lokalsamfunnet til Alaskas største by; Anchorage, mens distansen fra den mest fjerntliggende er nesten 2000 km. Når det så legges til at befolkningsgrunnlaget er heller sparsomt (21 000 i 1989), gir det lite grunnlag for utvikling av omfattende industri eller servicenæringer. Bortsett fra jakt og fiske er arbeidsplasser tilknyttet en viss form for lokal, offentlig tjenesteyting den viktigste sysselsetting. Og de som ikke får jobb her må basere seg på sosiale stønader og arbeidsledighetstrygd.

Kort sagt, befolkningen syntes de var berettiget til en større andel av ressursene utenfor «egen» kyst, men samtidig var kapitalinvesteringene i pollockfisket så store at få eller ingen hadde muligheter til å delta direkte (som båteier eller eier av foredlingsbedrift).

9.4.5 Utvikling av et program for ­lokalsamfunnskvoter

Samtidig med at fordelingsdiskusjonene tilspisset seg klarte talsmenn for lokalsamfunnene langs kysten å fram ideen om en spesiell kvote (en andel av totalkvoten (TAC)) for disse samfunnene. Fisk er i USA, per lovens definisjon, alle amerikanske borgeres eiendom og følgelig må fordelingsspørsmål avgjøres på sentralt (føderalt) nivå. I praksis er det handelsministeren (the Secreatary of the US Department of Commerce) som håndterer fiskerisakene. Etter å ha utredet forslaget i flere runder, ble det i prinsippet vedtatt at lokalsamfunnskvotene skulle bakes inn som en gitt andel av tildelingen til hhv. kystflåten og fabrikksskipsgruppen. Vedtaket ble gjort 4. mars 1992 og allerede i desember samme år var alle formaliteter gjennomført og programmet (Alaska Community Development Program) kunne begynne tildelingen av kvoter.

I første omgang gjaldt det 7,5 % av totalkvoten for pollock. 99 I 1992 innebar det 98 000 tonn, et ikke ubetydelig kvantum. Best av alt var at dette kvantum kunne fiskes utenfor de to hovedsesongene som nå var fastsatt for pollockfisket, noe som kunne generere høyere pris ettersom mange foredlingsbedrifter var interessert i denne fisken.

For å få tilgang til en slik kvote måtte et lokalsamfunn (eller gruppe av lokalsamfunn):

1. være lokalisert på kysten, dvs. ikke lenger enn 50 miles (ca 80 km) fra kystlinja, 100

2. være registrert som «urfolkssamfunn» (native village) under loven om Alaskas urfolk (Alaska Native Claims Settlement Act),

3. ha innbyggere som utførte minst 50 % av sitt fiske (kommersielt så vel som sjølforsyning) i Beringhavet,

4. ikke ha utviklet fiskerier eller foredlingsvirksomheter som utgjorde en vesentlig del av bunnfisk-fiskeriene i området. 101

Som det framgår var dette relativt enkle avgrensninger, ettersom nesten alle lokalsamfunn langs Alaskakysten dermed i prinsippet kunne søke om tildeling.

Det formelle kravet var imidlertid at søknadene skulle inneholde en utviklingsplan for lokalsamfunnet (Community Development Plan) som skulle inneholde de prosjekter som lokalsamfunnet ville gjennomføre samt en businessplan, som skulle detaljere jobbskaping, lån og kreditt, budsjetter og supplerende informasjon som skulle brukes til å vurdere realismen i prosjektene. Endelig skulle planen omfatte informasjon som skulle sørge for selve fiskeoperasjonene og for at regelverket ble fulgt.

Saksgangen var relativt komplisert ettersom alle planer måtte igjennom tre avdelinger i delstatsadministrasjonen før de ble sendt til guvernøren, som igjen konsulterte fiskeriforvaltningsrådet (NPFMC) før forslaget ble sendt til handelsministeren for endelig godkjenning. Endelig var det også et felles beslutningsorgan for alle kvoteorganisasjonene, bestående av seks representanter som skulle påse at alle fartøy leverte fangstrapporter og ikke overskred tildelte kvoter. Delstatsadministrasjonen i Alaska krevde kvartalsvis rapportering fra hvert lokalsamfunn som fikk kvoteandel, og regnskap ble revidert hvert år. Fiskeridirektoratet (National Marine Fisheries Service) på sin side skulle sørge for den daglige oppfølging av fiskerireguleringene, og den kunne også suspendere tildelinger, dersom det ble oppdaget fusk eller bristende forutsetninger.

Kvotene ble gitt for to år ad gangen, og de kunne enten leies ut til kommersielle aktører (leasing), eller «lånes ut» (eventuelt til en lavere pris) til lokale fiskere for utvikling av lokale foretak.

9.4.6 Struktur og lokalisering

Som det framgår av kartet (se fig. 9.1) har de 56 opprinnelige lokalsamfunnene som omfattes av programmet organisert seg i seks regionale sammenslutninger:

• Norton Sound Economic Development Corporation

• Yukon Delta Fisheries Development Corporation

• Coastal Villages Region Fund

• Bristol Bay Economic Development Corporation

• Central Berring Sea Fisherman’s Association

• Aleutian Pribilof Island Community Development Corporation

Fem av disse sammenslutningene organiserte seg opprinnelig som selskap/stiftelser (non-profit organisasjoner etter Alaskas lovbestemmelser), mens en startet som et aksjeselskap men endret seinere status til stiftelse. Hver stiftelse har et styre, som er sammensatt av representanter fra alle de involverte lokalsamfunn, mens hovedkontorene til hver av de regionale organisasjonene etter hvert er flyttet til de store fiskerisentra, hvor samarbeidspartnerne er lokalisert (dvs. til byene Anchorage, Seattle og Junau).

9.4.7 Videre utvikling av programmet

Over tid har tildelingen av 7,5 % av pollock-kvoten til CDQ-programmet utviklet seg til å omfatte en rekke fiskeslag, både innen bunnfisk og pelagiske arter, samt krabbe. I 1993 utvidet NPFMC kvotegrunnlaget for CDQ-programmet ved å tildele kvoter for kveite og sabelfisk. (Dette ble gjort gjennom et tillegg til den eksisterende forvaltningsplanen for BSAI). CDQ-programmet fikk tilgang på 20 % av kvoten for sabelfisk og varierende kvoteandeler for kveite i forvaltningsområdene 4B til 4E. I 1998 fulgte så en andel av alle de øvrige bunnfiskarter, de såkalte forbudte arter (forbudt for ordinært kommersielt fiske) samt krabbe. Under det nye flerartsprogrammet fikk CDQ-samfunnene 7,5 % av kvotene for hver art. Kvotene for disse artene ble gradvis faset inn, med 3,5 % i 1998, 5 % i 1999 og 7,5 % i 2000. I forbindelse med vedtakelsen av den amerikanske fiskeriloven av 1998 ( the American Fisheries Act ) ble det vedtatt å utvide andelen i pollock-fisket fra 7,5 % til 10 %, med effekt fra 1999. Fra 2001 ble så alle CDQ-arter tildelt via en toårs-syklus, med faste andeler for hver gruppering av lokalsamfunn. Det betyr at per i dag har CDQ-programmet hånd om en vesentlig andel av fangsten i området. Eksempelvis utgjorde royaltyinntektene fra pollockfisket alene ca US$ 33 millioner i år 2000, mens inntektene fra utleie av kvoter i de øvrige fiskeriene utgjorde US$ 7,5 millioner (til sammen ca 250 millioner kr, dvs. nesten 10 000 kr per innbygger i de 65 lokalsamfunn i programmet).

9.4.8 Investeringer og utvikling

Som angitt foran har de 65 lokalsamfunn som i dag er medlem av CDQ-programmet innrettet seg i 6 regionale selskaper, basert på historiske, demografiske og politiske tradisjoner. De regionale utviklingsselskapene har over tid utviklet ulike strategier og del dels ulik forretningsfilosofi. Felles for dem alle er at de har søkt å inngå allianser med større industrielle operatører (vertikalt integrerte selskaper) gjennom å kjøpe aksjer og eiendeler i disse selskapene. Videre har de satset på utvikling av infrastruktur, samt opplæring og utdanning. Bare i forhold til kveiteressursen har utviklingsselskapene foretrukket å disponere disse selv, dvs. delt ut kvotene til egne innbyggere.

Samtlige selskaper har kjøpt andeler i enten fartøy eller i foredlingsanlegg. Disse har gjennomgående gitt god avkastning slik at inntektene til hvert av de regionale selskapene har økt over tid (aksjeutbytte i tillegg til de rene royaltyinntekter). Disse inntektene er benyttet til bl.a. til å kjøpe seg videre opp i foredlings og flåteselskapene, slik at per 2002 kontrollerte de regionale CDQ-selskapene ca 27 % av all bunnfisk-produksjon i området, basert på verdi (Northern Economics 2002: 3-5).

Som det framgår av figuren ovenfor er det fortsatt pollock-fisket som dominerer inntektene innen CDQ-programmmet, mens torsk og krabbe står for 17 %.

Avtalene som inngås med foredlings- og flåteselskapene er vanligvis ikke bare relatert til rene forretningsmessige forhold slik som investeringer og avkastning, men omfatter også spesielle programmer for arbeid og opplæring av arbeidstakere fra de respektive lokalsamfunn. Bare fram til 2001 hadde over 8 300 personer gjennomgått opplæring ved de ulike bedriftene. Selv om samme person kan ha gjennomgått ulike treningsprogram, settes tallet likevel i relieff når vi ser at totalbefolkningen i de 65 CDQ-samfunnene er ca 27 000 personer, dvs. inkludert barn og pensjonister over arbeidsfør alder.

Over tid har trening og opplæring igjen resultert i arbeid hos de selskapene som CDQ-programmet har inngått avtaler med. Dette er i stor grad sesongarbeid, enten om bord på båtene eller i foredlingsindustrien. I motsetning til i Finnmark (og resten av Norge) er dette ikke betraktet som noe negativt. Også i 2002-evalueringen understrekes det hvordan deltakelsen i den moderne markeds­økonomien gjør det mulig å delta i subsistens (sjølforsynings)økonomien:

«Ved å tilby befolkningen i Vest Alaska muligheten til godt betalte sesongjobber i fiskeindustrien, har CDQ-programmet bidratt til å holde muligheten åpen for mange av lokalbefolkningen til å fortsette sin livsstil, basert på sjølforsynings-økonomi. For eksempel vil deltakelse på industrifisket etter pollock tillate deltakerne (fra Vest-Alaska) å returnere til sine landsbyer og delta i subsistensfisket etter laks og sild» (Northern Economics 2001: 3-17, egen overs.).

9.4.9 Evaluering, erfaringer og forbedringer

I 1996, da Kongressen skulle evaluere den omfattende fiskerilovgivningen i USA (the Magnuson-Stevens Act), ble det bestemt at det skulle gjennomføres to større evalueringer; en som gjaldt systemet med individuelle, omsettelige kvoter ( ITQs) og en som gjaldt lokalsamfunnskvotesystemet ( CDQ). Den sistnevnte komiteen fikk et omfattende mandat og besto av fagfolk fra en rekke disipliner. Utvalget startet sitt arbeid i 1997 og leverte en omfattende rapport i 1999 ( CDQ Committee 1999), som i tillegg til selve evalueringen kom fram med en rekke konkrete tilrådinger, forslag som seinere i hovedsak ble iverksatt. Følgelig skal vi kort presentere utvalgets vurderinger og forslag.

Generelt fikk CDQ-programmet en god attest, ettersom det hadde medført omfattende deltakelse fra de ulike lokalsamfunn og fordi det var overført betydelige midler, som de lokale selskapene stort sett hadde anvendt til fornuftige prosjekter. Programmet hadde i første rekke bidratt til flere arbeidsplasser i fiskerinæringa, utbygging av lokal infrastruktur og til trening og utdanning. Interessant nok legger evalueringskomiteen stor vekt på at CDQ-programmet ikke bare har gitt lokalbefolkningen økonomiske fordeler men også «en ny grad av kontroll over egne liv» (ibid: 82, egen overs.).

Utvalget pekte særlig på tre gjennomgående svakheter ved programmet. Den første gjaldt pålegget om at alle investeringer måtte være fiskerirelaterte. Dette ville over tid kunne medføre at flere lokalsamfunn «måtte» investere i sub-optimale prosjekter og forslaget gikk derfor ut på å utvide rammen for hva lokale prosjekter kunne omfatte. Den andre svakheten gjaldt tidsperspektivet. CDQ-ordningen ble opprinnelig innført som et prøveprosjekt, og så besluttet videreført i 1996, men fortsatt tidsbegrenset. Utvalget mente at programmet hadde vist seg så vellykket at det burde gjøres langsiktig, og om mulig permanent, for derved å gi de ulike lokalsamfunnene en sikkerhet for langsiktige investeringer, slik at kortsiktige, spekulative investeringer kunne unngås. Den tredje svakheten knyttet seg til kriterier for tildeling av kvoter og det faktum at lokal-samfunnene i prinsippet konkurrerte seg imellom i et «0-sum spill» (totalandelen av TAC var gitt, men de ulike grupperinger kunne få større eller mindre andeler avhengig av søknaden, som igjen var basert på noe utflytende kriterier). Ettersom programmet ble kontrollert både på sentralt (føderalt) nivå og på lokalt nivå (State of Alaska) oppsto det lett forvirring med hensyn til hvilke kriterier som skulle møtes og hvordan de ulike kriteriene skulle rangeres. Utvalget foreslo derfor en forenkling og en stabilisering av tildelingen til hver enkelt kvoteorganisasjon, dvs. med mulighet for bare mindre justeringer fra en periode til en annen.

I 2002 ble CDQ-programmet igjen evaluert, med stort sett samme utfall som i 1999, og basert på disse evalueringene ble programmet justert, dvs.

• det ble gjort permanent, med en automatisk evaluering hvert 10 år

• det ble utvidet til å omfatte andre arter (enn pollock),

• kriteriene for tildeling ble forenklet og

• det ble åpnet for investeringer utenfor fiskerisektoren.

I 2002 vedtok NPFMC at inntil 20 % av royaltyinntektene kunne brukes til investeringer i ikke fiskerirelaterte prosjekter.

9.4.10 Hva innebærer et program for lokalsamfunnskvoter?

Lokalsamfunnskvoter (alternativt rettigheter) kan utformes på ulike måter. Sentralt i Alaskas versjon av systemet, basert på CDQs, står fire begreper: kvoter, lokalsamfunn, selskaper (stiftelser) og kontroll og oversyn.

CDQ-systemet er i utganspunktet basert på forvaltning via et kvotesystem, hvor det hvert år fastslås totalkvoter ( TACs) for alle viktige bestander, som så i sin tur deles opp, enten i gruppekvoter eller i individuelle kvoter. Selve lokalsamfunnskvoten (CDQ) er gitt som en prosentandel av den fastlagte totalkvoten og størrelsen på kvoten (i tonn) vil naturlig nok variere med størrelsen på totalkvoten. Det er verd å merke seg at CDQ-systemet bryter ikke på noen måte med det som ellers er etablert fiskeriforvaltning i Alaska, med ett viktig unntak. Kvotene som tildeles de ulike lokalsamfunns-sammenslutningene ( corporations) kan ikke selges på permanent basis. Derimot kan de leies ut på åremål. Systemet bryter heller ikke med de forvaltningsrutiner som er etablert for de øvrige fiskerier i Alaska. Følgelig er det North Pacific Fisheries Management Council (NPFMC) som forvalter også lokalsamfunnskvotene og som sørger for kvotekontroll. CDQ-sammenslutningene inngår ikke i noen form for spesielle co-management arrangementer, ut over det som er etablert for alle involverte fiskere/ kvoteeiere i regi av NPFMC. Forøvrig kan de seks regionale selskapene delta som ordinære lobbyister når det gjelder å påvirke NPFMC, men de har ingen særstatus.

Systemet i Alaska er videre basert på lokalsamfunn. Det er relativt enkelt i Alaska sammenheng, ettersom dette er samfunn som er lett å avgrense og som til og med er definert i lov. Målgruppene er også lett identifiserbare, urfolk og andre som lever i disse samfunnene som på flere områder er marginalisert i forhold til beboerne i det øvrige Alaska. Dette er en situasjon som innbyggerne selv er bevisst på, og som i hovedsak aksepteres av utenforstående. (Så snart man beveger seg lenger sør i Alaska, med større byer og et langt mer differensiert klientell, vil en slik ordning bli mye vanskeligere å praktisere, ettersom målgruppen bare utgjør en del av befolkningen). I Alaskas tilfelle er det tett overensstemmelse mellom målgrupper for tiltaket og de utpekte lokalsamfunnene.

For det tredje er CDQ-systemet basert på selskap/stiftelser (non-profit corporations), som igjen er en organisasjonsform med lang fartstid i Alaska. I forbindelse med oppgjøret om landrettigheter (Alaska Native Claims Settlement Act (ANCSA) ble det opprettet hundrevis av utviklingsselskaper (Development Corporations), hvor deltakerne etter hvert gjorde både gode og dårlige erfaringer. En av de viktigste var at det ikke nødvendigvis er sammenfall mellom selskap og lokalsamfunn. Hva som er godt for selskapet er ikke alltid like godt for lokalsamfunnet! Følgelig er en vellykket utvikling avhengig av et kompromiss, hvor det tas hensyn til begge enheter (selskap og lokalsamfunn). Det er dessuten verd å merke seg at i CDQ-systemet så bestemmes styret i selskapene av de som til enhver tid bor i de berørte lokalsamfunn (mens i tilfellet ANCSA så følger stemmeretten personen uansett hvor hun måtte bo).

For det fjerde er systemet med CDQs basert på utstrakt grad av kontroll og oversyn, både fra delstatsmyndighetene (Alaska) og fra føderalt nivå (NPMC). Det innebærer at programmet i stor grad iverksettes slik som planlagt, men det innebærer også en ganske begrenset autonomi for mange av styrene, som synes at sentrale og delstatsmyndigheter kontrollerer for mye. Programmet har lenge slitt med å finne den rette balansen og har over tid fått noe større autonomi, selv om alle finansielle transaksjoner fortsatt er gjenstand for detaljert kontroll.

Avslutningsvis er det grunn til å poengtere at hele CDQ-regimet primært er et redskap for fiskeriutvikling, ikke for fiskeriforvaltning. Det ligger ingen ideer om noen form for deltakelse av lokalsamfunnene i selve reguleringen av fisket, som i hovedsak utføres av NPFMC. Hensikten er å tilføre kapital til marginale kystsamfunn, som i stor grad har blitt stående utenfor det moderne industrifisket som utviklet seg i Beringhavet på 1970- og 1980-tallet. Basert på denne kapitalen kan så de enkelte lokalsamfunn investere i det som for dem synes mest formålstjenlig.

9.4.11 Relevans for Finnmark

I sin presentasjon av lokalsamfunnskvoter hevder Ginter (1995) at CDQs har to interessante trekk. For det første representerer systemet en anerkjennelse av at nærhet gir rett. Ginter påpeker den åpenbare parallellen til selve opprettelsen av USAs egen EEZ, hvor som kjent kyststatene påberopte seg samme prinsipp, men på nasjonal basis. I tilfellet Alaska påberopes altså en rett til fiske, helt uavhengig av rase og tidligere deltakelse. Alle som bor i lokalsamfunn som omfattes av ordningen med lokalsamfunns-kvoter (CDQs) har de samme rettigheter, og rettigheten er ikke avhengig av historiske rettigheter i det spesielle fisket hvor kvoten utdeles.

For det andre framhever Ginter (ibid) lokalsamfunnskvoter som et virkemiddel til å bedre forvaltningssituasjonen for fiskeriene i området. På den tiden da systemet ble innført (på begynnelsen av 1990-tallet) var fisket fortsatt preget av åpen adgang (olympisk fiske) og individuelle, omsettelige kvoter var ansett å være politisk problematiske. (Privatisering av offentlig eide ressurser (public resources) ble ansett «å gjøre de rike rikere» – med en klar parallell til den debatten som har gått i Norge de siste årene). Fordelen med lokalsamfunnskvoter var at det oppfordret til et ansvarlig fiske, ettersom det var god kontroll og sterke reaksjoner mot overfiske.

Hvilken relevans har så dette systemet for Finnmark per i dag? Som det vil ha framgått kan Alaska ikke umiddelbart sammenliknes med Finnmark. Finnmark har ikke den samme perifere beliggenhet og de samme sosiale problemer som Alaska. Riktignok finner vi fortsatt fattigdom i enkelte grupper i noen finnmarkskommuner, men ikke i samme utstrekning som i Alaska. I Finnmark er næringsstrukturen vesentlig mer differensiert og støtteapparatet bedre utviklet (trygdeytelser så vel som infrastruktur-investeringer). Videre er den administrative strukturen vesentlig forskjellig. I Finnmark leveres sosiale og økonomiske tjenester via kommuner og ikke lokalsamfunn. En tilsvarende avgrensning av «verdig trengende lokalsamfunn» som ble gjort i Alaska, ville være politisk umulig, selv om det fortsatt er mulig å tenke seg en prioritering av særlig vanskeligstilte kystkommuner.

Endelig er fiskeriene vesentlig forskjellig, både med hensyn på arter, kvanta, landingssteder og administrasjon. 102 Likevel er det i prinsippet ikke noe i veien for å knytte en prosentandel av totalkvoten til gitte kommuner eller til fylket. Tidligere tiders tildeling av tråltillatelser med binding til bedrift, sted eller region hadde innslag av samme logikk. Det samme har dagens distriktskvoteordning, hvor en gitt andel av totalkvoten (for torsk) skal landes i Finnmark. En ny variant er Finnmark fylkeskommunes eget forslag fra 2004 («Fiskeripolitikk med finnmarksvri»), hvor det foreslås å tildele en fylkeskommunalt ressursselskap en viss prosentandel av totalkvoten, kvoter som så kan leies ut til prioriterte grupper av fiskere for levering i Finnmark. Mens dette fra fiskernes side stort sett betraktes som et byråkratisk og fordyrende mellomledd, vil mange av finnmarkspolitikerne hevde at det gir større politisk styring med samfunnets felles ressurser, ved at fisk kan tildeles bedrifter og lokalsamfunn som er kritisk avhengig av slike ressurser.

Poenget med Alaskas lokalsamfunnskvoter er ikke å erstatte et velfungerende system for statlige overføringer til utkantsamfunn med direkte tildeling av fiskekvoter i stedet (slik at kommuner kan selge eller leie ut rettigheter og dermed oppnå midler til infrastrukturinvesteringer). Det sentrale er at selv i et svært liberalistisk samfunn som det amerikanske, anerkjennes lokalbefolkningens rettigheter til en del av fellesformuen – en rettighet som så kan brukes til å bygge både «offentlig» infrastruktur og «private» fiskeriforetak. Eller for å sitere Ginter (ibid) selv:

«Følgelig er lokalsamfunnsprogrammet (CDQ) en overføring av rikdom eller skatt som kan rettferdiggjøres for å oppnå spesielle sosiale eller økonomiske målsettinger. Sett på denne måten er CDQ-programmet ikke forskjellig fra andre former for subsidier i de kommersielle fiskeriene. Det å bruke en offentlig eid fiskeressurs som kapitalkilde for å finansiere offentlig utvikling er en offentlig politikk som er like legitim som å bruke fiskeressursene til å produsere (privat) kapital i allerede fullt utviklede industrielle fiskerier» (Ginter 1995:161, egen overs.).

For å oppsummere så har systemet fra en relativt beskjeden start i 1992, nå vært så vellykket at det er overført til alle andre adgangsregulerte fiskerier i området, og det skal også prøves i det sørlige Alaska. Samtidig er prosentandelen økt fra 7,5 % til 10 % i de store pollock-fiskeriene, mens i de mindre fiskeriene kan andelen være helt oppe i 100 %. Endelig er det verd å merke seg at den amerikanske kongressen i 2006 innførte faste kvoteandeler for ti år ad gangen - noe som klart antyder at virkemiddelet er kommet for å bli.

På samme måte som i Finnmark har det i Alaska vært en omfattende diskusjon om, eventuelt i hvilken grad, man skal forlange at urfolk skal forholde seg til tradisjonell teknologi og ikke ta i bruk moderne teknologi som andre fiskere. Mange opererer i denne sammenheng med et klart skille mellom kommersielle fiskerier og sjølforsyningsfiske (matauk). Evalueringskomiteen som vurderte CDQ-programmet i 1999 har her en interessant diskusjon, som også kan bidra til å kaste lys over situasjonen i Finnmark. For på samme måte som i Finnmark er det å delta i utnyttelsen av lokale ressurser en viktig del av identiteten for Alaskas innvånere, enten de er urfolk eller ikke. Høsting av bær, jakt og fiske er noe de fleste deltar i, men ikke som et alternativ til den kommersielle økonomien, men som et supplement. Utvalget har regnet ut at et gjennomsnittshushold bruker US$ 20-25 000 per år (!) for å vedlikeholde ulike selvforsyningsaktiviteter (utgifter til båt, drivstoff, fiske og jaktutstyr, snøscooter eller terreng-gående biler). For mange er det faktisk en forutsetning at de deltar i lønnsarbeid, enten periodevis eller fast, for å få kontantinntekter nok til å delta i ulike sjølforsyningsaktiviteter. En forsker som har studert aktiviteten i Yukon deltaet beskriver situasjonen på følgende måte:

«Samspillet mellom pengeinntekter og sjølforsyningsprodukter motbeviser den begrepsmessige polarisering av «sjølforsyningsøkonomi» og «markedsøkonomi» som gjensidig ekskluderende og antagonistiske produksjonssystemer. Heller enn å være konkurrerende systemer har Kotlik-fiskere blandet dem til en gjensidig understøttende blandet økonomi» (Wolfe 1986, her sitert etter CDQ Evaluation Committtee 1999: 40, egen overs.).

Samme situasjon finner vi i mange av Finnmarks fiskerisamfunn, hvor samspillet mellom markedsøkonomien og sjølforsyningsøkonomien har vært en viktig del, ikke bare av livsgrunnlaget men også av identiteten til innbyggerne. Eller som det uttrykkes i rapporten: «Sjølforsyning (subsistence) er ikke bare en livsstil, men selve livet» (ibid: 39).

Litteratur:

• Alaska Department of Community and Economic Development: Community Development Quota (CDQ): http://www.commerce.state.ak.us/bsc/CDQ/cdq.htm

• Blue Ribbon Committee 2005: On the Western Alaska CDQ Program. Report to the Governor State of Alaska.

• CDQ Committee 1999: The Community Development Quota Program in Alaska. National Research Council, National Academy Press, Washington D.C.

• Ginter, J. J.C. 1995: The Alaska community development quota fisheries management program. Ocean & Coastal Management, Vol. 28. Nos 1-3, pp. 147-163.

• Holland, D. S. and J .J. C. Ginter 2001: Common property institutions in the Alaskan groundfish fisheries. Marine Policy (25), pp. 33-42.

• Northern Economics: An Assessment of the Socioeconomic Impacts of the Western Alaska Community Development Quota Program. Anchorage, Alaska.

Forkortelser:

• ANCSA: Alaska Native Claims Settlement Act

• BSAI: Bering Sea and Aleutian Islands

• CDQ: Community Development Quota

• ITQ: Individual Transferable Quota

• NPFMC: North Pacific Fisheries Management Council

• TAC: Total Allowable Catch

9.5 Chile; kystfiskesone og område­regulering

Utvalgsmedlem Bjørn Hersoug har hatt hovedansvaret for omtalen av Chile.

9.5.1 Innledning

Chile nevnes vanligvis som et foregangsland når det gjelder de industrielle fiskerier, med vekt på individuelt omsettelige kvoter og et auksjonssystem som langt på vei fordeler langsiktige kvoter. Videre er Chile kjent (og beryktet) for en svært rask ekspansjon i fiskeriene på 1980-tallet, i stor grad hjulpet fram av militærdiktaturet. Endelig er Chile en viktig aktør i oppdrettsnæringen (laks og skjell), hvor veksten de siste år har vært formidabel, ikke minst takket være mange norske aktører. Her skal det hovedsakelig dreie seg om småskalafisket eller kystfisket, hvor Chile også har vært en foregangsnasjon med hensyn på enkelte administrative nydannelser. Det gjelder særlig opprettelsen av en egen kystfiskesone fra 1991 og et eget regime basert på områderettigheter og co-management (1991/95). Chile er ikke inkludert i denne sammenheng ut fra hva fiskeriadministrasjonen har gjort for urfolkene, selv om en omtale av disse også hører hjemme i framstillingen. Men først en kort gjennomgang av Chile som fiskerinasjon, for å plassere tiltakene i en sammenheng.

9.5.2 Chile som fiskerinasjon

Selv om Chile i dag framstår som verdens syvende største fiskerinasjon, målt etter fangstvolum, er fiskeri og oppdrett relativt nye næringer i Chile. På hele 1800-tallet og langt inn på 1900-tallet var faktisk hvalfangst av langt større betydning enn fiske (Bernal et al. 1999). Naturlig nok hadde urbefolkningene langs kysten, og i sær mapuchene i sør, utnyttet marine ressurser til eget bruk i århundrer, men den spanske koloniseringen bidro til at Chile ble en landbruksland, i stor grad med «ryggen vendt mot sjøen». Da de store pelagiske fiskeriene etter ansjoveta og etter hvert andre pelagiske arter startet opp på 1950-tallet, var det primært som en industriell, eksportrettet enklave, basert på produksjon av fiskemel og olje, med få forbindelser til det tidligere småskalafisket, basert på sjølforsyning og lokale tradisjoner. Sammen med Peru utviklet Chile i løpet av 20 år et omfattende pelagisk fiske, hvor alt råstoff gikk til produksjon av mel og olje.

Først på 1970-tallet ble det utviklet et fiske etter bunnfiskarter, i første rekke etter merluza (en torskeart), som ble eksportert, med Spania, øvrige EU-land og USA som viktige markeder. Krise i andre næringer samt generelt vanskelige forhold under militærdiktaturet (1973-90) bidro til en omfattende tilstrømming til småskalafisket på hele 1980- og 1990-tallet, med fiskere som i hovedsak utnyttet ulike bunnfiskarter, sardiner, makrell, ansjoveta og skjell. Oppdrettsnæringa, med hovedvekt på skjell og laks, startet på alvor på 1990-tallet, i stor grad basert på norsk oppdrettsteknologi og med mange norske entreprenører involvert.

Som det framgår av figur 9.7, er svingningene i totalfangsten betydelige fra ett år til et annet. Toppåret var 1995 med en totalfangst på 7,9 mill tonn, mens i bunnåret 1997 var fangsten under det halve. Svingningene er i stor grad en effekt av El Niño-fenomenet, hvor vær og strømforhold tidvis gir svært varierende oppvekstforhold for de pelagiske ressursene utenfor Chile og Peru. Fisket etter bunnfisk har vært noe mer stabilt, men her har høye kvoter og dårlig kontroll med uttaket under hele diktaturperioden bidratt til at fisket i dag er strengt kvoteregulert, med totalkvoter langt under det som er biologisk optimalt.

Oppdrettssektoren har vært den mest dynamiske sektoren de siste 20 år, med vekt på skjelloppdrett i Midt- og Nord-Chile mens lakseproduksjonen foregår i Sør-Chile, i første rekke i Region X, dvs. rundt Puerto Montt og øya Isla de Chiloé. Etter hvert har oppdrett ekspandert videre sørover til Region XI og XII, men her er infrastrukturen stort sett fraværende og oppdrettsselskapene må bringe med seg det meste av infrastruktur, inklusive boliger.

Som fiskerinasjon ligger Chile i 2005 på 7. plass blant verdens fangstnasjoner, med et årlig kvantum på 4,9 mill tonn i 2005. I alt er det mer enn 103 000 registrerte arbeidstakere i fiskerinæringa i Chile, hvorav 57 000 kystfiskere, 6 000 fiskere i industriflåten og ca 40 000 som jobber i fiskeindustrien. I tillegg kommer ca 25 000 som arbeider i oppdrettsnæringen. I selve fisket er det bare ca 4 % kvinner, men i fiskeindustrien er 40 % kvinner. Fiskeflåten består av ca 14 000 kystfiskefartøy (under 18 m) og 350 fartøy i industriflåten, hovedsakelig ringnotsnurpere, trålere og autolinebåter.

Fisket og flåten er spredd over hele Chile (se figur 9.8) med en konsentrasjon av de pelagiske fiskeriene i nord og i Region VIII mens fisket etter bunnfisk er konsentrert i sør, spesielt i Region X.

Administrativt er fisket underlagt økonomidepartementet (Ministerio de Economia) med en egen avdeling; Subsecretaria de Pesca med et eget direktorat som tar seg av iverksetting og kontroll (Servicio Nacional de Pesca eller SERNAPESCA), begge opprettet i 1976. Ressursundersøkelser er underlagt Instituto de Fomento Pesquero (IFOP), mens både forskning og ulike utviklingsprosjekter finansieres via ulike fond, hvorav ett har et spesielt ansvar for småskalsektoren (FFPA). SERNAPESCA har avdelinger i alle 12 regioner i Chile, mens co-management utøves via et nasjonalt reguleringsråd og 5 sonevise reguleringsråd, med representanter for både småskala- og industrifisket. En vesentlig del av kontrollen til havs skjer via marinen, hvor det finnes en egen avdeling som er ansvarlig for sjøområdene og som har kontorer i alle viktige fiskerihavner (Subsecretaria de Marina).

Organisasjonsmessig er fiskerne i Chile sterkt splittet, hvor noen tilhører rene fagforeninger (syndicatos), noen rederorganisasjoner (gremios) og atter andre er tilknyttet kooperativer. Det innebærer at selv i små fiskevær kan det ofte være fra 3-5 ulike organisasjoner som tar seg av fiskernes interesser, noe som kompliserer enhver form for kvotetildeling. Likevel er det blant småskalafiskerne en landsomfattende organisasjon som dominerer, nemlig Confederación Nacional de Pescadores Artesanales de Chile eller CONAPACH, som i stor grad har ledet arbeidet med å bedre kystfiskernes kår.

Utviklingen i Chiles fiskerier i moderne tid kan kort beskrives ved en oppdeling i fire perioder. Fra 1930 til 1976 var fiskerinæringen underlagt landbruksdepartementet og lovgivingen var i hovedsak konsentrert om å begrense fisket via tekniske reguleringer, slik som maskevidde, minstemål, fredningsperioder og en viss områderegulering. Fra 1976 til 1989 skjedde det en rask utvikling av fisket men også i utnyttelsen av ulike bunndyrarter, i første rekke abaloneskjell. I 1986 begynte stengningen av de pelagiske fiskeriene i Region I, II og VIII, mens i 1989 ble fisket etter torsk i Region X stengt. Dette innebar i praksis at nye konsesjoner ble ikke utdelt. Dette utløste en heftig politisk virksomhet som i perioden 1989-2001 medførte en utvikling av et helt nytt regime for industriflåten, med individuelle fartøykvoter mens kystfisket ble regularisert gjennom opprettelsen av et eget register for småskalafiskere. Endelig har det i siste periode vært utdelt individuelle maksimumskvoter også i fiskerier som ikke er truet. Tildelingen er basert på historisk fangst samt fartøyets tekniske kapasitet i de pelagiske fiskeriene. I siste periode er det også åpnet for at regionale kvoter som er gitt til kystfiskerne kan deles opp i gruppekvoter og individuelle kvoter, fordelt til organisasjoner av fiskere og helt ned til den enkelte individuelle fisker. Dette har forsterket kampen om allerede knappe ressurser, slik at fiskerinæringen stadig er en sterkt politisert sektor i Chile.

9.5.3 Mapuchene 103

I følge data fra folketellingen i 2002 utgjør urfolkene (indigenous peoples) i alt 4,4 % av den totale befolkningen i Chile. Chiles urfolk består av Mapuche, Aymara, Colla, Kaweskar, Likanantay, Diaguita, Quechua, Rapa Nui og Yámana. Mapuchene er de mest tallrike og utgjør 87,3 % av den totale urbefolkningen på 604 000. Ordet «mapuche» betyr «landets folk» og opprinnelig befolket mapuchene et større område i det sørlige Chile og Argentina. Som et resultat av kolonikrigene og nye sykdommer ble befolkningen etter hvert trengt sammen på et mindre område, men mapuchene holdt lenge stand som en autonom «stat» kalt Araucani (sør for elva Bio-Bio). Med opprettelsen av den chilenske staten i 1812 begynte igjen kampen mot mapuchene og disse ble i løpet av kort tid henvist til en rekke mindre reservater, som dekket bare 6 % av det opprinnelige mapucheområdet. Resten ble overtatt av den chilenske staten som fordelte landområdene til nye, hovedsaklig europeiske kolonister. Fra 1920 og ut over ble over 800 reservatområder (av i alt 3000) videre oppdelt i individuelle landeiendommer, som så kunne selges fritt, og mapuchene mistet ytterligere 20 % av sine landområder.

Først med regjeringene Frei (1964-70) og Allende (1970-73) ble det introdusert landreformer som fikk positive effekter for mapuchene. Gjennom landreformer ble betydelige eiendommer tilbakeført til mapuchene. Imidlertid bidro diktaturet under Pinochet (1973-90) til en fullstendig reversering av denne politikken og landområder som hadde blitt kollektivisert ble nå privatisert og tilbakeført til sine tidligere eiere. En vesentlig del av området ble solgt til nasjonale og internasjonale skogselskaper for ekstremt lave priser.

Som et resultat av denne politikken ble mapuchene stadig fattigere og flyttet til de store byene, i første rekke Santiago, men også til byene i sør, især til Temucco. Per 1992 var det bare 20 % som bodde igjen i mapuchenes sentrale kjerneområder på landsbygda. Mapuchene er blant de fattigste gruppene i Chile og situasjonen har forverret seg over tid. I 1996 var 35 % av befolkningen ansett som fattige, men i 2001 var det hele 50 % av befolkningen i mapuchenes kjerneområder som levde under fattigdomsgrensen (IWIGIA 2002: 188). Selv om ulike regjeringer har gjort en del forbedringer i mapuchenes situasjon siden gjeninnføringen av demokratiet i 1990 104, er mapuchene fortsatt et folk som lever med ryggen mot veggen. Det har sammenheng med at landområdene fortsatt er privatisert og at flere områder er preget av ekstrem skogsdrift (nedhugging av opprinnelig skog og tilplanting av raskt voksende plantasjeskog bestående av furu og eukalyptustrær), store vannkraftprosjekter og omfattende veibygging i sør, tilknyttet turistvirksomheten. Som følge av dette har det på 1990-tallet vært en rekke protester mot myndighetenes og selskapenes politikk. Flere av protestene har vært voldelige og har blitt møtt med ekstremt harde mottiltak, slik som bruk av antiterrorloven, som langt på vei tilsidesetter alminnelige rettssikkerhetsgarantier. I følge FNs spesialrapportør Rudolfo Stavenhagen, er mapuchenes situasjon fortsatt kritisk: «Selv om det har vært atskillige framskritt de siste 10 årene, så lever urbefolkningen i en situasjon preget av marginalisering og fornektelse, som på avgjørende måter har stengt dem av fra resten av landet» UN Social and Economic Council 2003:20, her etter Skjævestad 2006, egen overs.)

Fortsatt er mapuchene delt i fem ulike grupperinger med hver sin territorielle identitet: Huenteche, Nagche, Lafkenche, Huilliche og Pehuenche. Bare de mapucher som lever i kystområdene sør for Bio-Bio har vært direkte involvert i fiske. I tillegg er det i dag en rekke mapucher som jobber i fiske- og oppdrettsindustrien. Chile har i sin fiskeripolitikk ingen spesielle rettigheter for urbefolkningen, men flere av tiltakene som har vært lansert for småskalafiskerne (la pesca artesanal) har også hatt positive effekter for mapuchene i sør. Det gjelder i første rekke kystfiskesonen og områdereguleringen for skjell og bunndyr. I forhold til oppdrett spiller mapuchene en helt marginal rolle, unntatt som arbeidskraft.

9.5.4 Kystfiskesonen 105

Selv om Chile (sammen med Peru og Ecuador) etablerte en 200 mils fiskerisone allerede i 1947, så ble overfiske snart et problem, spesielt i diktaturperioden 1973-90. Selve forvaltningssystemet var i hovedsak basert på en «top-down» modell, hvor det meste ble bestemt sentralt, med minimal innflytelse fra fiskerne selv. De større fiskeriselskapene ble aktivt oppmuntret til å øke eksporten for derved å øke inntjening av fremmed valuta. Kontrollen med selve uttaket var i disse årene heller avslappet, noe som bidro til et omfattende overfiske og dertil hørende krav om strengere reguleringer. Mellom 1989 og 1991 ble det vedtatt tre omfattende lover om forvaltning av fiskeressursene. Etter tilbakevendingen til et sivilt styresett ble så disse inkorporert i en enkel lov i 1991: la Ley General de Pesca eller den generelle fiskeriloven. Fiskeriloven er administrert av Subsecretaria de Pesca, som inngår i Økonomidepartementet og ledes av en viseminister, mens fiskeridirektoratet (SERNAPESCA) er ansvarlig for kontroll og overvåking.

Fiskeriloven var imidlertid ikke bare en samling av tidligere lover og bestemmelser. Den innebar flere nydannelser, i første rekke med hensyn på rettighetsbasert fiske:

1. Introduksjon av individuelle fiskerikvoter (IFQs) og individuelt omsettelige kvoter (ITQs)

2. Bruken av lokale områderettigheter for å høste skjell og ulike bentiske ressurser

3. Opprettelsen av en egen, eksklusiv fiskerisone for småskalafiskere

I det følgende skal vi konsentrere oss om tiltak 2 og 3, men skal likevel nevne at den privatiseringsprosess som startet i 1991, hvor fem større fiskeindustrikonglomerater gradvis fikk kontroll med 75 % av kvotene, naturlig nok også påvirket småskalasektoren, som fram til da hadde hatt tilnærmet fritt fiske.

Småskalafiske (pesca artesanal) er i Chile definert som fiske med fartøy inntil 18 m og en maksimal brutto tonnasje på 50 BRT. Hver fisker har anledning til å eie inntil to fartøy og retten tilligger personen, ikke fartøyet som i havfiskeflåten. En kystfiskebåt mister automatisk lisensen dersom den selges til en person som ikke er kvalifisert, dvs. som er innskrevet i Kystfiskermanntallet (Registro Artesanal), som langt på vei kan sammenliknes med det norske Fiskarmanntallet. Kystfiskermanntallet ble opprettet i 1991 og har i dag 60 000 deltakere, men ettersom manntallet er delt opp etter aktivitet, er det færre personer involvert, ettersom samme person kan delta i flere aktiviteter. Kystfiske er følgelig en temmelig heterogen aktivitet, som dekker alt fra de som samler alger på strendene for salg til mellomstore entreprenører, som har god tilgang både på informasjon og kapital. Kort sagt kategorien kystfisker, eller småskalfisker er en administrativ kategori som ble fastlagt uten noen referanse til faktiske fiskerier eller sosiale grupperinger involvert i fisket. Det er også noe av grunnen til at kategorien og tilhørende bestemmelser fortsatt er sterkt omstridt.

Fiskeriloven garanterer eksklusive rettigheter for kystfiskerne i et belte som strekker seg 5 nautiske mil fra kysten (fra grunnlinja), og strekker seg fra grensen mot Peru i nord til breddegraden 41028,6´ LS, med et en tilsvarende sone rundt alle øyene i området. I tillegg er alle indre farvann inkludert også sør for 41028,6´ LS, noe som innebærer at alle fjordene i sør inngår i området. Til sammen er området ca 26 000 km² eller om lag halvparten av landområdet i Finnmark.

Men reguleringen i Fiskeriloven innebærer også en dramatisk innskrenkning av mobiliteten til de tidligere så mobile kystfiskerne. Mens fiskerne tidligere hadde fulgt fisken på dens sesongvandringer fra nord til sør, ble de nå registrert i en av 12 soner (tilsvarende regioninndelingen i Chile) hvor fiskerne måtte operere i «sin» sone, dvs. den sonen hvor de var bosatt. Det betyr ikke at småskalafiskere bare kan drive i den tildelte sonen. De kan godt fiske utenfor 5 nautiske mil, men de kan ikke fiske innen andre kystfiskesoner, uten å ha en eksplisitt avtale med fiskeriorganisasjonene (fagforeninger og kooperativer) i angjeldende sone. Hver kystfisker er registrert via et eget identitetskort og kontrollen, som utøves av marinen, er temmelig effektiv i sentrale strøk. Det innebærer at kystfiskerne i hovedsak får fiske i fred der de har sine komparative fortrinn, nemlig i kystnære farvann. De kan imidlertid ikke som tidligere fiske hvor mye de vil.

Systemet er ofte beundret av andre småskalafiskere rundt om i verden, ikke minst i land med omfattende konflikter mellom småskalflåten og industriflåten. Grunnen til at Chile er tatt med i denne sammenhengen er også opprettelsen av en egen sone for kystfiskere, men selve konseptet har to alvorlige svakheter som også må kommenteres. Den ene gjelder de unntak som er definert allerede i loven. Det gjelder industriflåten i nord som fisker etter pelagiske arter (Region I-IV), hvor denne i perioder på året har anledning til å fiske også innenfor sonen, når fisken søker inn mot kysten. Opprinnelig ble det gitt unntak for industriflåten i de fire nordligste regioner, men i dag gis det unntak for den pelagiske flåten bare i de to nordligste regioner (Region I og II). Slike dispensasjoner skal bare utstedes når det ikke er noen fare for konflikt på fiskefeltet, men i praksis har det vært en rekke konflikter. 106 Konfliktene skal i prinsippet løses i de sonevise fiskerirådene, hvor begge parter er representert, men kystfiskerne har fortsatt en oppfatning av at de i mange sammenhenger blir overkjørt av industri-interessene. Saksgangen er at basert på et teknisk saksframlegg hvor eventuelle unntak drøftes i sonens fiskeriråd og hvis forslaget oppnår kvalifisert flertall går saken til viseministeren ( Subsecretario de Pesca), ansvarlig for fiskeriene. Denne utformer så et regulerings-forslag som så offentliggjøres i offisielle nyhetsmedier.

Den andre svakheten gjelder selve regionaliseringen av ressursene. Når kystfiskerne avgrenses til gitte soner, så må også ressursene oppdeles på samme måte. Med et økende antall fiskere, både registrerte og uregistrerte, og med oppdeling mellom industriflåte og kystflåte og deretter innen de ulike regioner, blir det fort sterkt fokus på ressursfordeling. Med gitte kvoter, som i mange tilfelle også reduseres år for år, kan den aktive fiskerisesongen bli svært kort. Eksempelvis var det i 2006-sesongen i sør bare anledning til å fiske 5 dager per måned i Sør-Chile. Responsen fra myndighetene på denne økende knapphet på ressurser, spesielt i kystfisket, har vært å stenge adgangen til å registrere seg som kystfisker. Det har likevel bare en begrenset effekt så lenge som fisket i mange områder i Chile fortsatt er «an employer of last resort», dvs en buffernæring, hvor folk som har få eller ingen andre alternativer kan forsøke å få seg et levebrød. Selv om fisket, også sammenliknet med andre jobber i Chile, ofte er dårlig betalt (marginene blir som oftest størst hos mellommennene), så er det likevel bedre enn ingenting gitt at sosiale ytelser i Chile for arbeidsløse fortsatt er minimale.

Rent bortsett fra at sonen i prinsippet sikrer småskalfiskerne mot urettmessig konkurranse fra den langt større og mer effektive industriflåten, innebar opprettelsen av 5-milssonen opprinnelig en solid ressursoverføring fra industrifisket til småskalsektoren.

Men på samme måte som skillet mellom hav- og kystfiske gradvis undergraves i Norge, skjer det samme i Chile. Riktignok har konflikten mellom småskalfisket og industrifisket pågått helt siden etableringen av den omfattende fiskemelindustrien på 1960-tallet, men den kompliseres ytterligere ved at de nyeste og mest moderne større kystbåter (under 18 m) i stadig større grad knyttes opp til industrien, dels gjennom leveranser og dels gjennom finansiering. Følgelig blir skillet mellom kyst og havfiske et rent administrativt skille, som i mindre grad beskytter de med minst tilgang på kapital og informasjon. Det er også verd å legge merke til at sonereguleringen ikke har noen referanse til urfolksrettigheter og betydningen av at mapuchenes fiske skal beskyttes. I den grad disse nyter godt av sonen er det fordi de deltar på lik linje med alle andre småskalfiskere, i hovedsak som mannskap.

9.5.5 Opprettelsen av områderettigheter for bentiske ressurser (AMERB)

Mens opprettelsen av 5-milssonen gjaldt å beskytte småskalafiskerne fra urettmessig konkurranse, har regimet som ble etablert for områderettigheter for bentiske ressurser (Areas de Manejo de Recursos Benticos eller AMERB for å bruke det spanske akronymet) hatt som hovedhensikt å få kontroll med høstingen av skjell og bentiske ressurser mer i sin alminnelighet. På samme måte som marine verneområder tar sikte på å regulere adgangen til visse områder langs kysten er AMERB basert på å gi eksklusive høstingsrettigheter til visse grupper av fiskere til mindre avgrensede områder.

Bakgrunnen var den helt ukontrollerte høstingen av abaloneskjell på 1980-tallet, som førte til tilnærmet sammenbrudd av bestanden på en rekke lokaliteter langs kysten. Dykking etter abaloneskjell ble stoppet i tre år og da virksomheten ble gjenopptatt var høstingen basert på totalkvoter for de ulike områder. Kvotene ble tildelt de som var registrerte dykkere på et gitt tidspunkt, og basert på en felles forvaltning ledet av universitetsforskere, fiskeriforvaltere og kvoteeiere ga dette regimet svært gode resultater, både i biologisk og økonomisk forstand. Avkastningen per område økte samtidig som prisen også ble høyere, i stor grad som et resultat av at sesongen ble lenger. Løsningen på abalonekrisen ga så oppskriften på etableringen av områderettigheter mer generelt.

Gjennom Fiskeriloven ble det gitt anledning til å tildele grupper av fiskere en eksklusiv rett til å utnytte bunndyrressurser slik som skjell, sjøpinnsvin, sjøpølser, etc. Fiskerne/dykkerne får så anledning til å drive med ulike tiltak for å øke ressurstilgangen i området, f.eks gjennom utsetting av skjell. Formelt er prosedyren relativt enkel; en organisasjon bestående av fiskere/dykkere må leie en konsulent som innehar den nødvendige marinbiologiske ekspertise. Sammen med konsulenten foretar søkerne så en basisstudie, som kartlegger området og beskriver ressursene i biologiske termer. I tillegg må gruppen sammen med konsulenten forberede en forvaltningsplan, som angir årlige høstingskvanta og høstingstidspunkt. Hvis så denne planen godkjennes av viseministeren ansvarlig for fiskeridepartementet, må gruppen årlig gjennomføre overvåkingsstudier, som sendes departementet til orientering (Castilla et al. 2007).

Selv om Fiskeriloven ble vedtatt i 1991 var det ikke før i 1995 at ideen ble aktivt promotert av fiskeridepartementet og per 2007 er det opprettet i alt 568 slike forvaltningsområder, hvorav 395 er operative. Atskillig flere er i søknadsprosessen og i ferd med å bli godtatt. Forventningene er fortsatt store hos mange fiskere, som ser på denne tildelingen omtrent som tildeling av landområder under en jordbruksreform. Men ressursene som er tilgjengelige på slike relativt små forvaltningsområder (helt ned til 0,5 km²) er begrensede og fordelt på alle deltakende fiskere er det sjelden rom for noen lang sesong, ofte ned til et par uker per år. I tillegg koster det mye å leie inn den biologiske konsulenten og staten skal også ha en årlig arealavgift. Det betyr at bidraget som disse områdene kan gi til livsopphold er relativt begrenset, selv om det er viktig.

Det er også verd å merke seg at denne rettigheten ikke gis til enkeltindivider men til ulike fiskerorganisasjoner (enten syndikater, rederorganisasjoner eller kooperativer). Det forhindrer likevel ikke at disse lager et sluttet laug, hvor nye deltakere bare kan slippe inn ved å kjøpe rettigheter fra en fisker/dykker som trekker seg ut, enten på grunn av alder eller av andre årsaker. I noen områder, med god ressurstilgang, vellykket forvaltning og få rettighetshavere kan slik deltakelse i områderettigheter ha en høy pris, mens i andre områder er gevinsten liten og inngangsprisen tilsvarende lav. Vi snakker altså også her om betinget omsettelige rettigheter, som ikke alltid gir noen spesiell beskyttelse til de fattigste. I den grad dette omtales som «community quotas» (lokalsamfunnskvoter) er det altså samlingen av fiskere/dykkere som er med, og ikke hele lokalsamfunnet. Og igjen er det ingen spesielle trekk ved lovgivingen som knytter slike områder til urfolkene. I den grad mapuchene i sør har nytt godt av opprettelsen er det fordi de har lykkes innen det generelle regimet med å få opprettet forvaltningsområder (AMERBs) i «sine» områder.

I faglitteraturen går diskusjonen høyt om det er selve eiendomsretten til disse områdene eller den felles forvaltning som er utslagsgivende for suksessen. Sikkert er det at et forvaltningsregime hvor fiskerne selv er med på å planlegge alle forbedringstiltak, selve innhøstingen og salget har bidratt til reduserte kontrollkostnader, ved at de involverte fiskerne selv i stor grad står for den effektive kontrollen i forhold til utenforstående fiskere (Schumann 2007).

9.5.6 Noe å lære fra et u-land?

Tradisjonelt har man i norsk fiskeriforvaltning gjerne sett mot systemer i andre høyt industrialiserte land når det gjelder modeller for hva som kan gjøres for å forbedre forvaltningen (Canada, Island, New Zealand). Mindre interesse har knyttet seg til utviklingsland, hvor oppfatningen stort sett har vært at vi har noe å tilføre dem Nå er Chile fortsatt klassifisert som et utviklingsland, selv om landet definitivt har rykket opp i den øvre divisjon med en gjennomsnittsinntekt på 9 810 US$ per år (justert for kjøpekraftsparitet). Likevel kan det være verd å se nærmere på utviklingen av noen forvaltningsinnovasjoner, med sikte på om noe av dette er anvendbart i Norge og i Finnmark. Kystfiskesonen er en slik idé som med de nødvendige tilpasninger kan gjennomføres også i Finnmark, dvs. en sone forbeholdt kystfiskerne/småskalfiskerne som avgrenses både i forhold til båtstørrelse og redskapstyper. Tilsvarende er det opplagt noen erfaringer å hente i forhold til områdereguleringer for bunndyr, hvor fiskerne selv spiller en mye mer aktiv rolle enn det som er vanlig i norsk forvaltning. Poenget med en visitt til Chile er ikke å hevde at systemet her er bedre (eller verre) enn det norske. Som det vil ha framgått er det flere svakheter med de to forvaltningssystemene som her er omtalt, men de representerer likevel noen muligheter som man i norsk sammenheng også kunne se nærmere på. Dette til tross for at både fiskeriene og fiskerne i Chile er vesensforskjellig fra de norske.

Litteratur:

• Bernal, P. A., D. Oliva, B. Aliaga, and C. Morales 1999: New regulations in Chilean Fisheries and Aquaculture: ITQs and Territorial Users Rights. Ocean & Coastal Management 42, pp. 119-142.

• Castilla, J. C., S. Gelcich and O. Defeo 2007: Successes, lessons and projections from experience in marine benthic invertebrate artisanal fishing in Chile. In Mc

• Clanahan, T. and J. C. Castilla (eds.): Fisheries management. Progress toward sustainability. Blackwell Publishing, Oxford.

• Hernández Sala, C. 2007: The Chilean artisanal fishing reserved area. Background and operativeness. Note to Kystfiskeutvalget for Finnmark.

• IWGIA (International Work Group for Indigenous Affairs) 2002: Annual report on indigenous rights. IWGIA; Kjøbenhavn.

• Schumann, S. 2007: Co-management and «consciousness»: Fishers’ assimilation and management principles in Chile. Marine Policy 31, s. 101-111.

• Skjævestad, A. 2006: The Mapuche people’s battle for indigenous land: Possibilities forlitigating on indigenous land rights. Master thesis. Department of Comparative Politics, University of Bergen.

9.6 Forvaltningssystem og rettighetsforhold i det islandske fisket

9.6.1 Innledning 107

Organisasjon og forvaltning av fiskeriene på Island har mange paralleller med det norske fisket, men også noen viktige forskjeller. Begge land har store fiskeforekomster utenfor kysten, men både øko­logiske forhold og kystens beskaffenhet er til dels forskjellig. I Norge kommer skreien inn å gyte i fjorder og beskyttede farvann, slik at det ligger godt til rette for kystfiske med små båter, mens på Island er skreiens gyteområde utenfor sørkysten, i et åpent og værhardt område med dårlige havneforhold fra naturens side. Det bidro til at fiske med trålere og større kystfartøyer slo igjennom allerede i begynnelsen av det 20. århundre, og førte igjen til at mange fartøyer ble eid og drevet av rederier, i motsetning til den norske kystflåten som på dette tidspunkt i stor grad var eid av fiskere og fiskerbønder. Helt fram til 1980-tallet var en betydelig andel av de islandske fiskebåtrederiene, helt eller delvis kommunalt eid, eller eid av samvirkelag, men fiskeflåten er i dag i alt vesentlig privateid. Islandske fiskebåtrederier er ofte vertikalt integrerte, som innebærer at samme selskap kontrollerer både fiskefartøyer og landbasert fiskeindustri. Island har ikke hatt lover tilsvarende den norske trålerloven og deltakerloven, som har hatt til hensikt å bevare en flåtestruktur med vekt på fiskereide kystfartøyer.

9.6.2 Islandsk fiskerinæring i dag

På 1990-tallet utgjorde trålerne over halvparten av den islandske fiskeflåtens volum (målt i brutto tonn), men utgjør i dag noe under halvparten. Tallene indikerer likevel ikke nødvendigvis en dreining fra havgående fartøyer til kystfartøyer, en del av tilveksten i flåten består av store kombinasjonsfartøyer som er utstyrt for ulike typer fiske, men blir ikke klassifisert som trålere. Andelen havgående fiskefartøy er dermed betydelig større enn i Norge. En annen forskjell mellom de to land er viktigheten av fisket for den nasjonale økonomien. Island har vært, og er fortsatt svært avhengig av fisket. Endringer i fiskebestandenes tilstand har som regel slått direkte inn i form av svingninger i nasjonaløkonomien, og dermed påvirket levestandarden for hele befolkningen. I tiden 1990-2005 har imidlertid fiskefangstene vært relativt stabile, som det går fram av tabell 9.1, men på slutten av perioden har det vært svikt i reke- og skjellfangstene og nedgang i loddefangstene. Tabellen viser fangstutviklingen for torsk, annen bunnfisk, pelagiske arter og skalldyr fra 1996/97 til 2005/2006:

Som det går fram av tabellen har pelagiske arter utgjort om lag 2/3 deler av oppfisket volum i perioden. Torsk er den mest verdifulle arten, den alene utgjorde i 2005 i underkant av 40 % av eksportinntektene fra fiskeriene, bunnfisk totalt utgjorde om lag 70 %. Torskefangstene har vært relativt stabile de siste 10 årene, men på et lavere nivå enn før; i 1980 var torskefangsten 428 tusen tonn, og 334 tusen tonn i 1990. Torskekvoten for 2007/08 er på et historisk lavmål, 130 tusen tonn.

I 2004 utgjorde det islandske fisket 1,8 % av verdens fiskefangster, i underkant av 2 millioner tonn. Eksportverdien av islandske fiskeproduktet var samme år 1,9 milliarder US dollar, som utgjorde ca 60 % av verdien av islandsk vareeksport, en reduksjon fra ca 70 % midt på 1990-tallet. EU-landene er det viktigste markedet, EUs andel av islandsk eksport av fiskeprodukter vokste fra om lag 50 % i 1995 til over 60 % i 2005. Frossenfisk utgjorde i 2005 halvparten av eksportverdien, som er samme andel som på slutten av 1980-tallet. Ferskfiskens andel av eksportverdien økte sterkt fra 1980 – 1990, men var i 2005 på samme nivå som i 1990, ca 17 %. Oppdrettsfisk utgjør fortsatt en beskjeden del av den totale eksporten av fiskeprodukter.

9.6.3 Framveksten av omsettelige fangstkvoter som forvaltningsregime

De islandske fiskeressursene har vært, og er fortsatt ifølge gjeldende fiskerilovgiving, folkets eiendom eller allmenning, ikke statseiendom. Det viktigste unntaket fra denne regel har vært laksefisket, laks kan på Island bare fiskes i elvene, hvor fiskeretten tilhører grunneierne langs elvebredden.

Utviklingen fra en åpen ressurs til en tilnærmet faktisk privatisering av fiskeretten har vært en gradvis prosess, fra 1970-tallet og mot århundreskiftet. En viktig forutsetning for dagens ressursregime på Island var etableringen av nasjonalt herredømme over ressursene, først med 50-(nautiske) mils sone i 1972, og utvidelse til 200 nautiske mil i 1975. Soneutvidelsene førte til optimisme i fiskeriene, og store investeringer i en ny trålerflåte. Optimismen ble imidlertid dempet allerede høsten 1975, da islandske havforskere advarte kraftig mot den økte intensiteten i fisket, på grunn av nedgang i torskebestanden. Året etter ble det innført totalkvote (TAC) for torsk, sammen med andre tiltak som skulle begrense veksten i fisket. Mye tyder på at disse tiltakene var lite effektive, fiskeflåten fortsatte å vokse, og i 1983 var torskebestanden igjen på et lavmål. Året etter ble det besluttet å innføre fartøykvoter i fisket etter torsk og andre bunnfiskarter og dermed var første steget tatt til dagens regime med omsettelige fartøykvoter (fartøykvoter for sild og lodde ble innført noen år tidligere). De første seks årene med fartøykvoter ble en tid med prøving og feiling, det ble åpnet for begrenset omsetning av kvoter, men omsetning over kommunegrenser måtte godkjennes av Fiskeridepartementet, etter at kommunestyrer og lokale fagforeninger hadde uttalt seg. Samtidig kunne et fartøy velge mellom fiske under kvoteregimet eller et alternativt regime med begrensning i antall driftsdøgn. En stor gruppe mindre kystfartøy, opp til 10 brutto register tonn, ble også holdt utenfor, og underlagt et friere regime basert på driftsdøgn. Begge unntakene fra kvoteregimet, muligheten til å velge driftsdøgn som alternativ til fartøykvote, og unntaket for mindre kystfartøy, antas å ha bidratt sterkt til at flåtens fangstkapasitet vokste til tross for reguleringene.

Beslutningen om å gå over til fritt omsettelige kvoter (ITQs) i 1990 kunne begrunnes med at det foregående regimet var komplisert og lite effektivt, samtidig som det var gjenstand for stadige endringer og justeringer som førte til uforutsigbarhet. Samtidig ble en forvaltningsmodell med omsettelige kvoter markedsført som effektivitetsfremmende og gunstig for fiskebåtrederiene. Beslutningen om å innføre dette regimet fikk i utgangspunktet en brei tilslutning, både politisk og fra interesseorganisasjonene i fiskerinæringen. De viktigste endringene som ble innført fra januar 1991 var at kvote og fartøy kunne nå omsettes hver for seg, i motsetning til tidligere, da kvoten fulgte båten ved salg. Omsetning ble likevel bare tillatt mellom eiere av islandskregisterte fiskefartøyer. Tidligere begrensninger av omsetning i form av uttalerett for kommuner og fagforeninger ble avskaffet, men kommuner kunne fortsatt kreve utsettelse av salg ut av kommunen, og hevde forkjøpsrett til fordel for lokale kjøpere. Salg og bytte av kvoter kan skje fritt, uten spesielle tillatelser eller avgifter. For å lette byttehandel med kvote er det utarbeidet en vekslingstabell for omregning av verdien av kvote i de ulike fiskearter til «torsk-ekvivalenter» (TE). Leie av kvote på årsbasis var i utgangspunktet tillatt, men senere begrenset noe etter omfattende protester fra mannskapsorganisasjonene.

Motstanden mot kvoteregimet var sterkest etter innføringen av omsettelige kvoter i januar 1991, spesielt i forbindelse med en landsomfattende streik i fiskeflåten i 1994, og nye streiker i 1995 og 1998. Konfliktene i etterkant tyder på at verken politikere eller involverte interesseorganisasjoner overskuet konsekvensene av fritt omsettelige kvoter i fiskeriene. Fordelene med regimet, forutsigbarhet, fleksibilitet og muligheter for å optimalisere driften av rederiene, ble stort sett slik man hadde tenkt seg, men samtidig fulgte andre konsekvenser som fiskerisamfunnene var mindre forberedt på. Rederiene opplevde økt forutsigbarhet, mens andre aktører, som fiskerikommuner og mannskap på fiskefartøyer, opplevde mindre forutsigbarhet og mindre kontroll over egen situasjon. De mer problematiske og omstridte følgene av kvoteregimet kan deles opp i økonomiske og fordelingsmessige konsekvenser på den ene siden, og juridiske konsekvenser, spesielt knyttet til spørsmålet om eiendomsrett til kvoter, på den andre siden.

9.6.4 Konsekvenser av omsettelige kvoter i fisket

Effektivitetsøkning, og dermed større avkastning (ressursrente) fra fiskeressursene er den viktigste ressursøkonomiske begrunnelsen for omsettelige kvoter i fisket. I klartekst betyr det at det forventes at markedsmekanismen sørger for at overkapasiteten forsvinner, mens den gjenværende kapasiteten kan utnyttes optimalt. Det forventes å skje ved at fartøyer med dårlig lønnsomhet tas ut av fisket, og lønnsomme fartøyer får kjøpt kvoter som på denne måten blir frigjort. I og med at hvert fartøy kan skaffe seg kvote som tilsvarer den tekniske fangstkapasiteten, vil effektiviteten i fangstleddet øke, kostnadene pr. oppfisket tonn vil gå ned, og den potensielle ressursrenten fra fisket vil bli realisert.

Hvorvidt dette har skjedd i praksis i islandsk fiskerinæring er noe omstridt. Tall over utviklingen av fiskeflåten, for perioden fra 1984 til i dag (Sjávarútvegsráđuneytiđ 2006) tyder på en kapasitetsreduksjon, om enn noe forsinket. Trålerflåtens kapasitet ser ut til å ha vokst både i volum og antall helt fram til 1996, da den utgjorde 120 fartøyer, men i 2005 var antallet nede i 75, og samlet maskineffekt har gått ned tilsvarende i perioden. Målt i volum (brutto tonn) er reduksjonen mindre, de nye trålerne er større og har i mange tilfeller produksjons- og frysekapasitet om bord. For øvrige fartøy økte kapasiteten, målt i antall fartøy, volum og maskineffekt, fram til toppårene 2001 og 2002. Etter det har det vært en liten tilbakegang fram mot 2005. Det tyder på at det ikke har skjedd en kapasitetsreduksjon av den størrelsesorden som man regnet med på forhånd. Tvert i mot, kapasiteten økte i mange år etter innføringen av omsettelige kvoter. Statistikk over antall landete fangster fra 1993 til 2006 viser imidlertid at i løpet av 13 år er antallet enkeltlandinger halvert, fra 110.000 til 56.000 (Fiskistofa 2006), som viser at fangstene er færre, men større. Lønnsomhetskalkyler for fiskeflåten sett under ett, viser positive tall for alle år etter 1990, mens tallene for fiskeindustrien viser lavere og mer variabel lønnsomhet (Sjávarútvegsráđuneytiđ 2006).

For næringen sett under ett, men særlig fangstleddet, har omsettelige kvoter trolig bidratt til større og jevnere lønnsomhet og større fleksibilitet. For Islands nasjonaløkonomi har det ført til økt stabilitet, men ressursene har også vært relativt stabile på hele 1990-tallet (tabell 9.1).

Samtidig har omsettelige kvoter bidratt til en geografisk omfordeling av verdiskapingen i fiskeriene, ofte i strid med distriktspolitiske målsettinger. Systemet har også endret interne fordelingsmekanismer, om bord i fiskebåten og mellom sosiale grupper i fiskeværene. Noen av omfordelingsmekanismene kan omtales som eksterne kostnader, dvs. omkostninger ved systemet som må dekkes av andre enn dem som høster fordelene av det. Kvotesystemet kan likevel ikke holdes ansvarlig for alle endringer i fiskeriene, fiskeindustrien og fiskeriavhengige lokalsamfunn etter 1990. Endringer i teknologi og marked, samt endringer i fiskerinæringens øvrige rammevilkår, ville også ha ført til endringer under et annet forvaltningsregime. Kvotesystemet har imidlertid forsterket og fremskyndet endringsprosesser i næringen og begrenset mulighetene til politisk styring av disse prosessene.

9.6.5 Kvoteformuen

De økonomiske og fordelingsmessige konsekvenser gjør seg gjeldende på flere felt. For det første er den økonomiske verdien av fiskeretten synliggjort i form av markedspris for permanente kvoteandeler (prosentandeler av totalkvoten for de ulike arter) som kan kjøpes og selges, og leiepris for fangstrettigheter (årlige kvotetildelinger) som kan leies på årsbasis. Dermed er det skapt en ny formue i fiskebåtrederiene, en formue som kan realiseres ved salg. Kvoteformuen kan også gi årlige leieinntekter ved utleie av årlige tildelinger, som er et alternativ til å bruke kvotene som grunnlag for drift av egne fiskefartøyer. Dette skapte en ny virkelighet som bl.a. skattemyndighetene var uforberedt på når systemet trådte i kraft. Skattelovene ga ingen holdepunkter om hvordan kvoteformuen skulle beskattes og nedskrives, disse spørsmålene måtte derfor etter hvert avklares gjennom rettssaker for Høyesterett. Det samme gjaldt spørsmål om hvorvidt og hvordan kvoteformuen kunne brukes som sikkerhet for lån, og etter hvert også spørsmål om arv av kvoterettigheter og fordeling av kvoteformue mellom ektefeller ved skilsmisse. På den ene siden ble rederienes egenkapital styrket, noe som ga muligheter for nye investeringer, mens eierne på den andre siden fikk muligheten til å realisere kvoteverdiene ved å selge seg ut. Dermed ble det generert kapital som kunne investeres i andre virksomheter, samtidig som den totale gjeldsbelastning i næringen økte, siden kvotekjøp som regel må finansieres med lån. Denne situasjonen favoriserer de store rederiene, i den forstand at de har større forutsetninger til å ekspandere; en fiskebåtreder med stor kvoteformue i utgangspunktet (fra den opprinnelige tildeling, det vil si kvoter vedkommende har fått vederlagsfritt) har store verdier som kan pantsettes for å låne penger til kjøp av mer kvote.

Virkningene av kvoteleie på fordelingen av lott mellom rederi og mannskap førte til gjentatte streikekonflikter i fiskeriene fra 1994 til 1998. Striden ble skapt av at leiepris for kvote ble trukket fra fangstverdien ved landing, slik at mannskapslotten ble beregnet ut i fra den resterende verdien. Det førte til sterkt redusert lott for mannskapet på fartøyer som baserte seg på leiekvoter.

Sist, men ikke minst førte det nye kvoteregimet til endringer i maktbalansen mellom rederiene og øvrige ledd i produksjonskjeden, og mellom rederiene og fiskerikommunene. Kontrollen med kvotene utgjør et effektivt maktmiddel, både i forholdet mellom flåte og landbasert industri og overfor kystsamfunn som bygger sin eksistens på fiskerinæringen. På grunn av den islandske strukturen med vertikalt integrerte fiskeriselskaper, har makten i næringen ikke nødvendigvis blitt konsentrert i flåteleddet, på bekostning av landbasert industri. Vertikalt integrerte selskaper kan også bruke kontroll over kvotene som maktmiddel overfor flåteleddet, spesielt overfor fiskefartøyer som er avhengige av leid kvote. I tilfeller der slike selskaper forsyner fiskerne med leiekvoter, kan den landbaserte industrien stille krav til fiskeflåten, for eksempel om hvor og når fangsten skal landes.

9.6.6 Kvotedommen i Høyesterett i 1998

Rettssaker ført for Høyesterett med sikte på å avklare skattlegging og nedskriving av kvoteformuen, pantsetting av kvote osv. har gradvis vært med på å styrke den juridiske oppfatningen av at kvotene er å betrakte som privat eiendom. Dette strider likevel mot fiskeriloven fra 1990, som slår fast at fiskeressursene er folkets eiendom, og at kvotene ikke kan komme inn under Grunnlovens beskyttelse av privat eiendom. Høyesterett har heller ikke ensidig vært med på å forsterke dannelsen av privat eiendomsrett til kvoter. I desember 1998 falt en dom (Hæstaréttardómur nr. 145/1998) som gikk i motsatt retning, i en sak fremmet av en fisker som var blitt nektet fiskerett ut i fra at han ikke hadde drevet aktivt de tre siste årene før fartøykvoter ble innført i 1984. Retten var delt, men tre av fem dommere stilte seg bak en rettsavgjørelse som i klare ordelag uttrykte at myndighetenes tildeling av eksklusive fiskerettigheter på permanent basis kom i konflikt med fiskeressursenes status som felleseie, og med næringsfriheten etter Grunnloven. Lukking av allmenningen og privatisering av fiskeretten kunne etter rettens oppfatning ikke begrunnes med myndighetenes rett og plikt til å forvalte og bevare de felleseide ressursene. For den aktuelle fiskerens vedkommende betydde domsavsigelsen tilsynelatende at han ikke kunne nektes fiskerett. Ved første øyekast virket denne dommen såpass klar at konsekvensen syntes å være avvikling av systemet med omsettelige kvoter. Myndighetenes konklusjon ble imidlertid mindre drastisk, fiskeriloven ble endret på et punkt, slik at alle som disponerte et fiskefartøy og ønsket å fiske kunne få lisens til å drive fiske. Dermed kunne de fiske fritt på noen sjeldne fiskearter som ikke var omfattet av kvotesystemet. For kvotebelagte arter måtte de som før kjøpe eller leie kvoter for drive fiske. Året etter besluttet en fiskebåtreder å la seg stille for retten for å provosere fram Høyesteretts egen tolkning av sin beslutning i 1998. Saken dreide seg om fangster som ble landet uten å disponere tilsvarende kvote. Herredsretten mente, med henvisning til høyesterettsdommen året før at fiskeren var i sin fulle rett, men saken gikk videre til Høyesterett, som ved denne anledning ble forsterket med to nye dommere. Også denne gang ble retten delt, fire av syv dommere gikk inn for å omgjøre beslutningen fra Herredsretten, slik at fiskeren ble straffet. Retten kom nå til at kvotesystemet ikke var i konflikt med Grunnloven og Fiskeriloven, og viste til at det var opp til Alltinget og ikke Høyesterett å vurdere hvilke virkemidler skulle brukes i forvaltningen av fiskeressursene. Dermed var de juridiske betenkeligheter om berettigelsen av privatisering av fiskeretten satt til side for denne gang.

Saken er interessant, ikke minst fordi den demonstrerer at det juridiske grunnlaget for beslutningen om å omgjøre fiskeretten til omsettelige kvoter er uklart og omstridt. Med utgangspunkt i praktisk politikk er det likevel vanskelig å overskue konsekvensene av en rettsavgjørelse som hadde gjeninnført fritt fiske. En plutselig tilbakevending til åpen adgang til fiskeressurssene ville høyst sannsynlig ha veltet de økonomiske kalkylene for islandske fiskebåtrederier og startet en bølge av søksmål mot myndighetene.

9.6.7 Konsentrasjon av eierskap

Systemet med omsettelige kvoter har ført til sterk og rask konsentrasjon av eierskap, slik at en stadig større del av kvoterettighetene kontrolleres av stadig færre og større rederier Ifølge en oversikt fra Islands fiskeridepartement (2006) kontrollerte de 10 største rederiene om lag 24 % av kvotene i 1993, mens de 10 største i 2005 kontrollerte det dobbelte, 48 %. Samtidig er antallet rederier som disponerer kvoter redusert fra 1174 til 935. I kjølvannet har det fulgt en geografisk konsentrasjon. Mange fiskeriavhengige lokalsamfunn, særlig mindre fiskevær, har helt eller langt på vei mistet den fiskeribaserte virksomheten etter hvert som kontrollen over denne virksomheten er blitt overtatt av større selskaper som konsentrerer sin aktivitet til noen større fiskerihavner. Denne utviklingen illustrerer kystsamfunnenes maktesløshet under kvoteregimet, fiskeretten kan lett overføres fra et område til et annet, den er ikke knyttet til lokalsamfunn eller geografiske områder. Vestfjordene på Nord-vest Island, som på 1970-tallet var landets ledende fiskeriregion målt i landet fangst, er nå i ferd med å bli marginalisert og opplever sterk tilbakegang i folketallet. Markedets spilleregler gjør at offentlige inngrep for å gjenreise fiskeriaktiviteten i kystsamfunn som rammes av kvoteflukt, i utgangspunktet blir betraktet som konkurransevridning, men dette forsøkes likevel i noen grad gjennom tildeling av distriktskvoter. Muligheten for å kreve inn ressursskatt, som staten kunne brukt for kompensere for ulemper forårsaket av kvotesystemet har vært diskutert helt fra innføringen av omsettelige kvoter. Begrunnelsen har delvis vært teoretisk: For det første antar man at effektivitetsgevinsten (ressursrenten) som utløses av systemet vil overstige normalprofitten i fiskeriene, og hvis den ikke inndras vil fiskeriene få urimelig gunstige betingelser sammenlignet med andre næringer. For det andre argumenteres det med at i og med at fiskebåtrederiene har vederlagsfritt fått disposisjonsretten over en felles ressurs, vil det være rimelig at de betaler en «leie» tilbake til samfunnet, også som et tegn på at ressursen i prinsippet fortsatt tilhører samfunnet. En ressurs- eller kvoteavgift som ble innført i 2003, som et bidrag til å skape politisk konsensus omkring kvotesystemet, er beregnet ut i fra gjennomsnittlig overskudd i fisket, og betyr lite for statens inntekter. Det har ikke vært politisk enighet om hvorvidt eller hvordan denne inntekten kan brukes for å kompensere for ulempene med omsettelige kvoter, for eksempel som flyttebidrag til familier som må flytte fra boliger som ikke lar seg selge.

For mange fiskevær har kvotesystemet ført til økt usikkerhet og uforutsigbarhet. Dette merkes spesielt godt på steder som utelukkende har bygget sin eksistens på fisket. Deres beliggenhet gjør det ofte vanskelig å etablere alternativ virksomhet. Nærhet til fiskefeltene og gode havneforhold, som var grunnene til at disse samfunnene opprinnelig vokste fram, er i dag ikke tilstrekkelig for å sikre arbeid og bosetting. Tilbakegang i bosettingen i fiskevær skyldes selvsagt ikke ene og alene systemet med omsettelige kvoter, endringer i markedet har for eksempel ført til overkapasitet og nedleggelser i filetindustrien, som står for en stor del av sysselsettingen på land i fiskeværene.

Tildeling av distriktskvote («byggđakvóti»), er et tiltak som myndighetene har satt i verk for mildne effekten av den geografiske konsentrasjonen av kvoterettighetene. Distriktskvote deles ut til fartøyer i områder som er spesielt hardt rammet av kvoteflukt. Distriktskvoten utgjorde vel 4000 tonn, omregnet til TE i 2005/2006. I tillegg kommer andre utjevningstiltak som til sammen utgjorde 6.700 tonn TE, blant annet kompensasjon til fartøyer som er rammet i sammenbruddet i reke- og skjellbestandene. Regelen er i dag at Fiskeridepartementet kan bruke inntil 3 % av totalkvoten til slike tiltak, i 2005/06 tilsvarte det 12.000 tonn omregnet til TE.

9.6.8 Særordninger for små båter

Som tidligere nevnt ble mindre kystfartøyer, definert som båter inntil 10 brutto register tonn (BRT), holdt utenom fartøykvotesystemet i 1984, og dette unntaket ble videreført også etter 1990. I 1991 var det klart at «småbåtgruppen» hadde økt fra ca 900 til over 2000 fartøyer i løpet av 7 år (1984-91), og fangstkapasiteten var mangedoblet. Grunnen til den sterke økningen i denne flåtegruppen var først og fremst at småbåtfisket fremdeles var åpent for nyrekruttering, mens fisket for øvrig var langt på vei lukket. Småbåtfisket var regulert ved begrensninger i antall driftsdøgn, og etter hvert også ved at båtene bare kunne bruke krokredskap i fisket, men det ble likevel betraktet som økonomisk attraktivt å etablere seg som småbåtfisker. De nye båtene var hurtiggående, moderne fartøyer, mange av dem med ungt mannskap. Den sterke veksten i småbåtgruppen, som førte til økte torskefangster utenom kvote, ble etter hvert oppfattet som en trussel mot kvotesystemet. I et forsøk på å stagge denne veksten, ble den øvre grense for småbåtgruppen satt ned til 6 BRT i 1991. Dermed ble over 1000 båter mellom 6 og 10 BRT overført til kvotesystemet; driftsdøgn ble omregnet til kvoter. Svært mange av disse båtene ble i løpet av kort tid kjøpt opp av større rederier for vraking og overføring av kvoten til større fartøyer, ti år senere gjensto det 270 båter fra denne gruppen, og i 2006/07 var tallet nede i 101. Disse båtene regnes fortsatt som en del av småbåtgruppen, men deres fiske er ikke begrenset til krokredskaper, det vil si at de ikke regnes med i «krokredskapsgruppen» (tabell 2). Fra 1991 til 2002 besto krokredskapsgruppen av fartøyer opp til 6 BRT. Den teknologiske utviklingen har gjort småbåtflåten stadig mer effektiv. Begrensningene til krokredskap og driftsdøgn har stimulert utviklingen av mer effektive redskaper (elektroniske juksamaskiner og autoline tilpasset små fartøyer) og hurtiggående båter («speedsjarker») som tillater mer effektiv bruk av tid under et regime som begrenser driftstiden. Utvikling og bygging av «speedsjarker» (se figur 9.10) er også blitt en islandsk eksportindustri.

Til tross for gjentatte innstramminger i tillatte driftsdøgn og tilbud om kondemneringstilskudd (1994-97), opprettholdt krokredskapsgruppen en andel av torskefangstene på 15- 20 % utenom kvotesystemet (tabell 9.2) Gruppen er svært avhengig av torsk, men har gradvis økt sin andel i fangstene av annen bunnfisk. Etter vedvarende press fra Fiskebåtrederforbundet (LIÚ) ble antallet småbåter utenfor kvotesystemet gradvis redusert, først ved frivillig omgjøring av driftsdøgn til fangstkvoter og senere (2004) ved tvungen overgang til kvoter. I motsetning til den overføringen som skjedde i 1991, ble småbåtene nå overført til en egen gruppe for fartøyer med «krokredskapskvote», som innebærer at kvotene bare kan omsettes internt i gruppen, og båtene kan fortsatt bare fiske med krokredskap. Fra 2002 ble den øvre grensen for fartøyer i denne gruppen satt opp til 15 tonn, som grovt sett kan tilsvare et fartøy på 12 meters lengde.

Kilde: Foto: Kvótamarkađurinn ehf

De siste 300 båtene som fortsatt sto utenfor kvotesystemet ble i 2004 ble innlemmet i systemet. Omgjøringen av driftsdøgn til kvoter, som var en forutsetning for å avvikle systemet med driftsdøgn-regulering, representerte et press på myndighetene om å øke totalkvoten. Det kan ha bidratt til nedgangen i torskebestanden, som nå kommer til uttrykk i sterkt redusert torskekvote.

Denne kvotegruppen besto av 684 båter ved inngangen av fiskeriåret 2005/06. Siden kvotene er fritt omsettelige innen gruppen, samtidig som den øvre grense for båtstørrelse er økt til 15 brutto tonn, ligger det til rette for «strukturering» internt i gruppen, i retning av færre og større båter. Kvoter fra mindre båter blir nå overført til nye fartøyer som presser grensen på 15 brutto tonn til det ytterste (se figur 9.11). Som følge av denne utviklingen har antallet båter i gruppen har gått betydelig ned fra 2002/03 og til i dag (tabell 9.2).

I dag (2007) er derfor hele den islandske fiskeflåten underlagt et regime med omsettelige kvoter. Det er likevel noen unntaksbestemmelser igjen i systemet, som gjør det mulig å foreta mindre administrative omfordelinger. Det gjelder som tidligere nevnt en distriktskvote og andre utjevningstiltak som årlig fordeles av Fiskeridepartementet, samt en spesiell kvoterabatt for fisk fanget med line (línuívilnun). Ordningen innebærer at en del av linefangstene kan tas utenom kvoten. Hensikten er å favorisere linefiske for å stimulere til produksjon av ferskfisk av høy kvalitet. Her brukes påplussing av kvote for en bestemt type fiske som et styringsredskap for myndighetene, men avkorting av kvoter brukes tilsvarende for å gjøre eksport av ubearbeidet ferskfisk mindre attraktiv. Fartøyer som lander fangsten utenlands eller eksporterer ferskfisk iset i containere får 10 % kvotetrekk, dvs. den eksporterte fisken teller 110 % i båtens kvoteregnskap.

Kilde: Foto: Kvótamarkađurinn ehf

Islandske fiskerimyndigheter har med andre ord beholdt noen styringsverktøyer innen for rammen av systemet med omsettelige kvoter.

Småbåtfiske utenom kvotesystemet har fungert som et «smutthull» i systemet, og har vært av stor betydning for en del kystsamfunn som opplevde kvoteflukt på 1990-tallet.

Tabellen viser at krokredskapsgruppens torskefangster har vært relativ stabile i perioden 1996/97 til 2005/06, både i volum og andel av samlet torskefangst. Det er imidlertid tydelig at denne flåten har økt sine fangster av annen bunnfisk (hyse, sei, steinbit, uer og flatfisker). Fra 1996/97 til 2005/07 er denne fangsten firedoblet.

Men selv om småbåtene ser ut til å overleve som en egen gruppe innenfor kvoteregimet, er de ikke nødvendigvis sterkere knyttet til lokalsamfunnet enn de større fartøyene. Kystsamfunn som opplever at kvoten forsvinner ut av lokalsamfunnet står i dag praktisk talt uten alternative strategier for å opprettholde fiskeribasert aktivitet. Kvoteprisene er i dag så høye at kommunene vegrer seg mot å bruke kommunale midler for å benytte forkjøpsretten til å kjøpe rettighetene tilbake. Den muligheten som gjenstår er å søke om tildeling av distriktskvote, som skal gå til de fiskerisamfunn som har tapt mest kvote.

9.6.9 Omsettelige kvoter og samfunns­økonomi

Overgangen til omsettelige kvoter har endret flere aspekter ved islandsk fiskerinæring. Næringens, og spesielt rederienes omdømme har endret seg merkbart fra 1970-tallet, da striden omkring utvidelsen av fiskerigrensen sto øverst på dagsorden. Fra å være heroisert som de som sto i fremste linje i en nasjonal kamp om ressursene, og som skapte verdier for fellesskapet og la grunnlaget for en økende velstand, kan fiskebåtrederne nå oppleve mistenkeliggjøring. Lokalt i fiskeværene har det også oppstått et nytt klasseskille. Fiskebåtrederne sitter med store verdier i form av fiskekvoter, samtidig som de disponerer rettigheter av stor betydning for lokalsamfunnets skjebne. Hvis de velger å selge eller fusjonere med et større rederi i en annen del av landet, virker det umiddelbart inn på kommunens skatteinntekter, sysselsetting og eiendomspriser på hjemstedet. Fiskerinæringen har mistet mye av sin lokale og samfunnsmessige forankring, samtidig som den ikke lenger lar seg styre politisk i samme grad som tidligere. Den er blitt mer lik andre næringer. På den annen side framstår næringen som mer robust enn tidligere, da den var preget av tilbakevendende kriser som ofte krevde statlige inngrep. Tiden etter 1990 har også vært preget av økonomisk fremgang og stabilitet i landet sett under ett, noe som til dels kan tilskrives lønnsomhet i fiskeriene. Samtidig har stadig større del av landets befolkning samlet seg i hovedstadsregionen på Sørvest-Island, som nå huser 2/3 deler av Islands vel 300.000 innbyggere (ca 116.000 i Reykjavik by, og i tillegg om lag 100.000 innenfor dagpendlingsavstand i hovedstadsregionen).

Tilsynelatende har kvotesystemet i denne perioden også lyktes i sitt primære formål å bevare ressursene, men i år (2007) har havforskerne igjen varslet en faretruende nedgang i torskebestanden, og torskekvoten for kommende fiskeriår (2007/08) er som nevnt på et historisk lavmål. Knappere kvoter kan bidra til å øke konsentrasjonstendensene i næringen ytterligere.

9.6.10 Ressursrettighetene er grunnleggende forandret

Rettighetene til fiskeressursene i islandske farvann har i praksis i løpet av relativ kort tid blitt omdannet fra åpen adgang til eksklusive rettigheter, selv om prosessen mot godkjenning av eierskap til kvoter som privat eiendomsrett i Grunnlovens forstand ikke kan sies å være fullført. Dette er en radikal endring som tilsynelatende har vært lite påaktet i den islandske debatten om omsettelige kvoter, som i stor grad har dreid seg om økonomi og fordeling. Det er også påtakelig at det opprinnelige formålet med kvotesystemet, vern og vedlikehold av fiskeressursene har kommet i bakgrunnen for de økonomiske spørsmål. Systemet med omsettelige kvoter har omgjort fiskeretten til en realiserbar kapital som inngår i rederienes økonomiske basis, slik at en eventuell avvikling av kvotene og gjenåpning av allmenningen ville medføre store erstatningskrav mot staten.

Rettslig sett er det et interessant spørsmål om hvorvidt staten har anledning til å privatisere felleseide ressurser (allmenninger) som staten altså ikke eier, men er satt til å forvalte på vegne av allmennheten. Islands Høyesterett var inne på dette i 1998, men rettens skarpe kritikk av kvotesystemet fikk likevel ingen praktiske konsekvenser. I etterkant av kvotereformene har det vært fremmet forslag, både på Island (Ressurskomiteen av 1999) og i Norge (Havressursutvalgets innstilling i 2005) om å omdefinere eierskapet til fiskeressursene til statseiendom, noe som da ville innebære at det ikke vil kunne stilles spørsmål ved statens fullmakt til å overføre fiskerettighetene helt eller delvis til private, eventuelt mot betaling av en ressursavgift til staten.

Det norske fiskeriforvaltningsregimet har gradvis utviklet seg i samme retning som det islandske, men over lengre tid, og med flere forbehold. Utviklingen på Island har satt noen av premissene for norsk politikk på området, erfaringen fra 17 år med fritt omsettelige kvoter på Island gjør det mulig å ha realistiske forestillinger om hvordan et slikt forvaltningsregime fungerer under sammenlignbare forhold i andre land.

Litteratur

• Árnason, Ragnar 1995: The Icelandic Fisheries. Evolution and Management of a Fishing Industry. Fishing News Books/Blackwell Science. Oxford.

• Bogason, Arthur 2007: The Quota Conundrum. Samudra Report no 47, July 2007.

• Eyþórsson, Einar 1996: Coastal Communities and ITQ management. The Case of Icelandic Fisheries. Sociologica Ruralis Volume 36, No 2, 1996.

• Eyþórsson, Einar 2003: Stakeholders, Courts and Communities: Individual Transferable Quotas in Icelandic Fisheries 1991-2001. Side 129-167 i boken The Commons in the New Millennium, Challenges and Adaptations, redigert av Nives Dolsak og Elinor Ostrom. The MIT Press, Cambridge Massachusetts og London.

• Fiskistofa: Aflahefti Fiskistofu (2001-2006) www.fiskistofa.is

• Garđarsson, Halldór Jón 1999: Kvótakerfiđ. Áhrif þess á þróun lýđræđis (Kvotesystemet og hvordan det påvirker demokratiet). Oppgave til bachelorgraden i statsvitenskap, Islands Universitet.

• Helgason, Agnar 1995: The Lords of the Sea and the Morality of Exchange: The Social Context of ITQ Management in the Icelandic Fisheries. Oppgave til mastergraden i sosialantropologi, Islands Universitet.

• Pálmason, Snorri Rúnar 1992: Allmenn tragedie på Island? Oppgave til fiskerikandidatsgraden ved Norges Fiskerihøgskole, Tromsø.

• Pálsson, Gísli og Guđrún Pétursdóttir (red) 1997: Social Implications of Quota Systems in Fisheries. Proceedings of a Seminar Held in the Westman Islands, Iceland, in May 1996. Nordisk Ministerråd, Kjøbenhavn.

• Pálsson, Örn 2007: Statistikk fra Landssamband Smábátaeigenda (Småbåteiernes landsforening) Upublisert.

• Sjávarútvegsráđuneytiđ (Fiskeridepartementet): Sjávarútvegurinn í tölum 2006/Icelandic Fisheries in Figures 2006. Samt annen informasjon fra Fiskeridepartementet på www.sjavarutvegsraduneyti.is/

• Skaptadóttir, Unnur Dís og Hulda Proppé 2005: Global Processes, Localities and Gender Identities: A Feminist Perspective on Changes in Icelandic Fisheries. I: Barbara Neis, Marian Binkeley, Siri Gerrard og Maria Cristina Maneschy, Changing Tides. Gender, Fisheries and Globalization. Halifax: Fernwood Publishing.

9.7 EUs fiskeripolitikk

9.7.1 Innledning 108

Dette notatet gir en oversikt over EU sin fiskeripolitikk og en presentasjon av ordninger rundt ulike typer av soner i bruk der. Et viktig utgangspunkt er at det ikke er avgjørende forskjeller på fiskeriforvaltningen i EU og i Norge når det gjelder selve innholdet i reguleringene: målene for bestandsforvaltningen er sammenliknbare, og virkemidlene er med få unntak likeartede. En viktig moment er imidlertid at myndigheten til å forvalte ressursene i EU i stor grad er overført fra medlemsstatene til fellesskapet. En ny politikk fra 2003 innebærer en viss modernisering på enkelte områder, men fundamentale prinsipper om adgang til og fordeling av ressurser ligger fast.

Etter en kort introduksjon til EU sine fiskerier, ser vi på utviklingen av den felles fiskeripolitikken med hensyn til ressursforvaltning. Den felles fiskeripolitikken omfatter også markedsreguleringer og strukturpolitikk. Disse behandles ikke her. Dernest berøres ulike typer av soner og forhold rundt kystnært fiske og 12 mils regimet spesielt, 109 før vi ser på resultater av den felles fiskeripolitikken. Avslutningsvis drøftes hvordan EU sitt regime står i forhold til det norske forvaltningsregimet.

Til det hypotetiske spørsmål om et eventuelt norsk EU medlemskap vil kunne ha betydning for forvaltningen av ressursene innenfor 12 mil, er svaret «kanskje». En slik påvirkning vil i så fall stamme fra miljøpolitisk påvirkning, heller enn den felles fiskeripolitikken.

9.7.2 EU sine fiskerier 110

Når det gjelder fiskerier i Norge og EU, er en avgjørende forskjell at mens EU har mye folk og lite fisk, har Norge mye fisk og lite folk. EU har et stort underskudd på fisk og har en import av fisk og fiskeprodukter i størrelsesordenen 10 millioner tonn fisk årlig (2003-tall for EU25), til en verdi av rundt 10 milliarder euro. Norsk fiskerinæring må eksportere det meste av fangstene som landes i Norge og produksjonen av laks og ørret. EU utgjør det absolutt største markedet for norske fiskeprodukter og norsk fiskerinæring er kritisk avhengig av eksporten dit.

I fiskerimessig forstand er Norge en global stormakt og en betydelig større aktør enn noe EU-land. EU sin produksjon (villfisk og oppdrett) var i 2003 på vel 7 millioner tonn (EU25). I Norge var produksjonen 3,3 millioner tonn samme år. Dette er omtrent like mye som de tre største produsentlandene i EU (Danmark, Spania og Frankrike) til sammen, og gjør Norge til nr 2 av verdens fiskeeksportører (FAO 2006).

Fiskeri og akvakultur står for noe under 1 % av EU25 sitt samlede BNP. Medlemslandenes samlede fiskeflåter omfatter rundt 90 000 fartøy. Svært mange av disse er små, åpne fartøy. Det er omlag 260 000 fiskere, fordelt på heltids og deltidsyrker. 111 Som i Norge er det kystområder der økonomien er sterkt avhengig av fiske. Det store underskuddet på ressurser har gjort at EU har etablert et omfattende nett av fjernfiskeavtaler for å bidra til sysselsetting i fiskeriavhengige områder og øke forsyningen av fisk.

I et globalt perspektiv er overkapasitet – for stor fangstinnsats i forhold til ressursgrunnlaget – kanskje den viktigste forklaringen på overbelastningen på ressursgrunnlaget. Så også i EU og i Norge. Når fangstkapasiteten i form av fartøy og bemanning er for stor i forhold til ressursgrunnlaget, medfører det et politisk press i retning av større uttak av ressurser enn det som er forsvarlig. Det er vanskelig å etablere en balanse mellom fangstkapasitet og ressursgrunnlag. Teknologiske forbedringer vil øke fangstkapasiteten kontinuerlig. Dette gir behov for løpende kapasitetsreduksjon, noe som er en hovedutfordring i fiskeripolitikken i EU så vel som i Norge.

Dette er en viktig dimensjon når en skal sammenlikne situasjonen i fiskeriforvaltning i EU i forhold til den i Norge. I Norge er det i størrelsesordenen tre ganger så mye fisk fanget per fartøy og fem ganger så mye fisk fanget per fisker som i EU (Christiansen og Hoel 2005).

9.7.3 Utviklingen av den felles fiskeri­politikken

9.7.3.1 Bakgrunn og hovedprinsipp

EU sin fiskeripolitikk er utviklet over fire tiår. Det kanskje viktigste trekket er at mens den generelle havrettsutviklingen i denne perioden har styrket kyststatenes myndighetsgrunnlag over levende marine ressurser, har en i EU hatt en utvikling mot et overnasjonalt regime. Den felles fiskeripolitikken innebærer at myndigheten over ressursforvaltningen i stor grad tilligger fellesskapet, og ikke det enkelte medlemsland. Da de økonomiske sonene ble innført i 1977 ble prinsippet om at fiskeriforvaltningen var fellesskapskompetanse således opprettholdt, og siden forsterket.

EU sin fiskeripolitikk er et resultat av flere parallelle prosesser, der et økende antall medlemmer, økende knapphet på ressurser og en voksende erkjennelse av nødvendigheten av å begrense uttaket av ressurser er sentrale elementer. Et viktig utgangspunkt for den felles fiskeripolitikken er den første utvidelsen av fellesskapet: da sto man i en situasjon der ingen av medlemsstatene hadde store havområder eller fiskerier, mens de fire søkerlandene (Danmark, Irland, Norge, Storbritannia), hadde store slike. Før utvidelsen vedtok Fellesskapet et prinsipp om lik adgang til havområdene og fiskeressursene (forordning 2141/70).

Traktatgrunnlaget 112 tilsa at fiskeriene skulle være gjenstand for en felles politikk (Holden 1994). For fiskeriene var dette kontroversielt, spesielt i forhold til potensielle medlemsland. Derfor la man opp til et unntak fra prinsippet om lik adgang innenfor 12 nautiske mil (22 km). Her kunne medlemsstatene på visse vilkår skjerme fiskere som tradisjonelt hadde fisket der og/eller opererte fra havner i området for konkurranse fra andre (se under).

9.7.3.2 Etableringen av en felles politikk

1970-tallet brakte en økende erkjennelse av nødvendigheten av å begrense uttaket av ressurser. Sammen med den forestående utvidelsen av fellesskapet til å omfatte land med store flåter, men små ressurser (Spania og Portugal, fra 1986), brakte dette en felles reguleringspolitikk i 1983. Her ble fiskemulighetene fordelt etter et prinsipp om relativ stabilitet. Dette innebærer at hver enkelt medlemsstat får faste andeler av totalkvoter for de ulike fiskebestandene i «EU-havet» (forordning 170/83). Den relative stabiliteten fremkommer som et resultat av beregning av landenes historisk fiske, fiskeriavhengighet og tap av fiskemuligheter i tredjelands farvann ved innføring av økonomiske soner.

Etter dette skal reguleringer av fisket vedtas av Ministerrådet etter forslag fra Kommisjonen. Reguleringer innenfor 12 mil beholdt medlemsstatene en viss myndighet over, formulert som et unntak fra den allmenne ordningen (se under). Det ble også opprettet spesielle soner med begrensninger på adgangen til fiske, som Shetland-boksen.

Ansvaret for at kontrollen med at reguleringer blir etterlevd, forble på medlemsstatenes hender. Fellesskapets rolle var og er å sette en standard for å sikre at medlemsstatenes ordninger på dette området er tilfredsstillende og ikke diskriminerende mellom land.

Den felles fiskeripolitikken av 1983 var «solnedgangslov» som krevde revisjon i 1992, ny revisjon i 2002 og en ny politikk fra 2003. Prosessen mot den nye politikken bragte en omfattende selvransakelse i Kommisjonen. En «grønnbok» utgitt i 2001 drøftet flere forhold som tilsa endringer. Fremfor alt var utviklingen i mange fiskebestander negativ – et signal om at politikken ikke fungerte. Det ble også påpekt at overkapasiteten i flåten var stor og at praksis blant medlemsstatene i håndhevingen av reguleringer var ulik og utilfredsstillende.

9.7.3.3 2003 - revisjonen og nåværende politikk

Fra 2003 gjelder en ny fiskeripolitikk. Rådsforordning 2371/2002 om bevaring og bærekraftig utnyttelse av fiskeressursene («grunnforordningen») angir hovedprinsippene her. Sentrale elementer er mer langsiktig ressursforvaltning gjennom flerårige planer, videre nedbygging av fangstkapasitet, skjerping av kontrollordningen og utvikling av et tettere samarbeid med næringsinteressene. Det siste skjer på regionalt grunnlag.

Formålet med den felles fiskeripolitikken av 2003 er at den skal sikre en utnyttelse av ressursene basert på bærekraftige økonomiske, miljømessige og sosiale forhold (artikkel 2 i grunnforordningen). Føre-vár-tilnærmingen for å bevare ressursene skal legges til grunn for ressursforvaltningen og en skal arbeide for en gradvis innføring av en økosystembasert tilnærming til fiskeriforvaltningen. Fiskeripolitikken skal også bidra til en økonomisk bærekraftig næring, en rimelig levestandard for dem som er avhengig av fisket og ta forbrukernes interesser i betraktning.

De grunnleggende prinsippene fra den tidligere felles fiskeripolitikken er ført videre. Det er lik adgang til farvannene og ressursene i medlemsstatenes havområder, mens fiskemulighetene er fordelt mellom medlemsstatene etter prinsippet om relativ stabilitet. Prinsippet om lik adgang har dermed ingen praktisk betydning, ettersom en må ha kvoter å fiske på for å kunne bruke denne retten.

Grunnlaget for ressursforvaltningen er nå langsiktige planer, der begrepet «sikre biologiske grenser» er sentralt. Gjenoppbyggingsplaner («recovery plans») gjelder bestander som er nedfisket og skal vise hvordan disse skal bygges opp til et nivå innenfor sikre biologiske grenser. Forvaltningsplaner («management plans») skal opprettes for bestander som er på bærekraftig nivå og angi hvordan bestandene skal holdes innenfor de sikre biologiske grensene. Planer skal være flerårige og etablere tidsrammer for måloppnåelse. Det viktigste virkemiddelet i forvaltnings- og gjenoppbyggingsplaner er årlige totalkvoter for hvor mye de ulike bestander i ulike områder kan beskattes.

I tillegg til begrensninger av uttak (kvoter), kan begrensninger av innsats i fisket brukes, bl.a. gjennom regulering av antall tillatte fiskedøgn. Grunnforordningen åpner for en rekke tekniske reguleringer, som begrensinger på typer av redskap, måten redskap kan brukes på, områder og perioder det kan fiskes i, minstestørrelse på fisk som kan beholdes ombord og landes og tiltak for å begrense virkninger av fiske på økosystemet. Kommisjonen kan i visse situasjoner treffe nødstiltak («emergency measures») der det haster å få begrenset et fiske. På dette området ligger en av de viktigste forskjellene i forhold til det norske regimet: I EU sin reguleringsordning er det i prinsippet et påbud om utkast av fisk et fartøy ikke har kvote for, mens det i Norge er et generelt forbud mot utkast. EU vurderer nå å endre sin politikk på dette området, og Kommisjonen har nylig lagt frem et dokument der innføring av utkastforbud drøftes. 113

Når det gjelder kontroll med at fiskerireguleringer etterleves, er dette etter den nye grunnforordningen fortsatt en delt kompetanse mellom medlemsstatene og fellesskapet. Kommisjonen har et overordnet ansvar for samordning av og oppsyn med medlemsstatenes kontrollordninger. Medlemsstatene skal opprette ordninger og institusjoner for effektiv kontroll med fisket, og har ansvaret for straff ved lovbrudd i forhold til egne fartøy. Et viktig element i kontrollordningen er et pålegg om sattelittovervåking. Fra 2005 er dette påbudt for alle fartøy over 15 m. Det er opprettet et kontrollorgan på fellesskapsnivå, som skal samordne medlemsstatenes virksomhet på dette området. Nok et moment i den nye politikken er et «scoreboard» som viser medlemsstatenes status i forhold til blant annet kvoteoverskridelser og andre overtredelser. Kommisjonen har sanksjonsmuligheter der et land overfisker sine tildelte kvoter. Blant annet kan Kommisjonen trekke fra overfisket kvantum fra tidligere år i den årlige kvotetildelingen til et medlemsland.

Fordelingen av kvoter på EU-nivå skjer i forhold til land og i henhold til den relative stabiliteten. Fordelingen av kvoter internt i det enkelte medlemsland er en sak for landene. Kommisjonen har imidlertid nylig publisert et notat om rettighetsbasert («rights-based») fiskeriforvaltning. Bakgrunnen er at en ønsker å bedre forståelsen av hvordan ulike reguleringstiltak (konsesjonsordninger, kvotesystemer og ulike former for adgangsbegrensninger) brukes i medlemslandene og hva slags effekter disse tiltakene har. På grunnlag av dette vil en drøfte hva som kan fremstå som «best practices» på dette området. Kommisjonen vil så gjennom en konsultasjonsrunde følge opp dette. Også følsomme spørsmål som den relative stabiliteten og omsettelige fiskerettigheter skal adresseres. Kommisjonen skal komme med forslag til beslutninger i 2008. 114

9.7.3.4 Beslutningsprosesser

Ressursforvaltning på EU-nivå innebærer en omfattende forhandlingsprosess som involverer mange aktører på ulike nivå. Beslutningsprosessene rundt den felles fiskeripolitikken er videreført fra tidligere. Det er Rådet som vedtar reguleringstiltak og forvaltningsplaner etter forslag fra Kommisjonen. Vedtak treffes i prinsippet med kvalifisert flertall.

Grunnlaget for Kommisjonens forslag til forvaltningsplaner og gjenoppbyggingsplaner, kvoter for de ulike bestander i ulike områder, samt tekniske reguleringstiltak er vitenskapelige råd fra Det internasjonale råd for havforskning (ICES). Disse forslagene behandles av en Committee for Fisheries and Aquaculture der alle medlemsstatene er representert. Også komiteen for medlemsstatenes faste representanter til fellesskapet (COREPER) spiller en viktig rolle her. I tillegg kan Parlamentet komme med uttalelser i forhold elementer i reguleringspolitikken. Etter behandling i komiteer og Parlament kan Kommisjonen endre sine forslag, før de fremmes for ministerrådet for vedtak. Den omfattende prosessen gjør at de fleste spørsmål er avklart før de kommer til rådet.

I denne prosessen har fiskerinæringene i medlemsstatene hatt en beskjeden rolle. Tradisjonelt har deres mulighet til å påvirke den felles fiskeripolitikken skjedd på to måter: via nasjonale myndigheter og via en «Advisory Committee for Fisheries and Aquaculture». En ny og tredje innflytelseskanal ble introdusert med 2003-politikken, nemlig de nevnte regionale forvaltningsråd (Regional Advisory Councils, eller RACs). Vurderingene som ble gjort i forbindelse med en ny fiskeripolitikk tilsa at manglende kontakt mellom næringene og Kommisjonen var problematisk. Den nye fiskeripolitikken gir derfor mulighet til å opprette regionale råd, der næringene og andre interessenter (miljøorganisasjoner, etc.) kan være representert. Rollen er eksplisitt rådgivende – de regionale rådene har ingen beslutningsmyndighet og Kommisjonen er ikke forpliktet til å følge eventuelle råd. Det er opprettet flere slike råd som hver dekker relativt store havområder, som f.eks. Nordsjøen eller Middelhavet.

Kommisjonens rolle i fiskeripolitikken er å fremme forslag for Ministerrådet om lover og budsjett på den ene side og å iverksette politikk på den annen. Videre representerer Kommisjonen Fellesskapet i forhold til tredjeland (f.eks. Grønland, Norge og Island) og i internasjonale fora som FAO. I den nye grunnforordningen har Kommisjonen fått en økt myndighet. I visse spørsmål kan kommisjonen overprøve medlemsstatene. Den skal også godkjenne reguleringer medlemsstatene fastsetter for fiske innenfor 12 mil når disse berører fiskere fra andre medlemsstater. Også innføringen av langsiktige forvaltningsplaner vil gi Kommisjonen økt innflytelse, da det er den som skal utarbeide planforslagene og gjennomføre dem. I forhold til kontroll har Kommisjonen fått styrket sin rolle som overvåker av kontroll-virksomheten som medlemsstatene utøver. Denne utviklingen er i tråd med flere vurderinger av EU sin fiskeripolitikk som peker på medlemsstatenes innflytelse som et hovedproblem, og der en mer enhetlig styring av fiskeripolitikken vil gi en bedre bestandsforvaltning (Holden 1994).

Et siste moment i forhold til beslutningsprosessene, er at Parlamentet og dets fiskerikomité er blitt en viktig fiskeripolitisk aktør. Parlamentets fiskerikomité er den fremste arenaen for dette. Dette gjelder på de fleste saksfelt og er et uttrykk for at folkevalgtes innflytelse generelt øker på europeisk nivå.

9.7.3.5 Varighet

Som tidligere utgaver av den felles fiskeripolitikken, gjelder også denne for en periode på 10 år. I 2012 skal kommisjonen således fremme en gjennomgang av eksisterende politikk og forslag til en ny.

Ministerrådet kan imidlertid også endre grunnforordningen, hvis Kommisjonen foreslår det, Europaparlamentet har uttalt seg og et kvalifisert flertall i rådet går inn for det. Det er ingen tidsbegrensning på når dette eventuelt kan skje.

9.7.4 Soner generelt og 12 mils-sonen spesielt

9.7.4.1 Bakgrunn

Ulike typer av soner for å regulere bruken av ressursene i havet er et grep som går igjen i de fleste lands politikk. På internasjonalt nivå er det 200 mils (370 km) økonomiske soner, som gir kyststatene suverene rettigheter over naturressursene der, som dominerer. Hovedinnholdet i Havrettskonvensjonens (1982) bestemmelser på fiskeriområdet i forhold til de økonomiske sonene er at kyststatene skal forvalte ressursene på en bærekraftig måte, se til at de utnyttes optimalt og, der bestandene er delt med andre land, samarbeide med disse om ressursforvaltningen.

Etableringen av de økonomiske sonene medførte av store havområder som tidligere var åpent hav kom under nasjonal jurisdiksjon. I forhold til fiskeriene i norske havområder er det likevel slik at de fleste store fiskebestander har en utbredelse som gjør at de er delt med andre land. Det er derfor opprettet en rekke samarbeidsavtaler med andre land om felles forvaltning av delte bestander og utveksling av gjensidige kvoterettigheter. De viktigste av disse avtalene er med Russland (1976) og EU (1981). Det rapporteres årlig til Stortinget i egne stortingsmeldinger om gjennomføringen av fisket i henhold til disse avtalene (senest St. meld. nr. 32 (2006-2007).

9.7.4.2 12 mils soner

Bakgrunnen for at spørsmålet om særlige soner kom opp i daværende EF, var innføringen i 1970 av prinsippet om lik adgang. For de fire søkerlandene Danmark, Irland, Norge og Storbritannia var dette prinsippet problematisk, og en ønsket ordninger som kunne bidra til å skjerme det kystnære fisket mot særlig utenlandsk trålfiske som den gangen foregikk inn til 12 milsgrensen (fiskerigrensen). Kompromisset ble da at tilslutningsavtalen med de nye medlemslandene fastslo at det kunne etableres 12 mils soner, forbeholdt fartøy som tradisjonelt hadde fisket i disse havområdene og som opererte ut fra havner i det geografiske området. Dette ble formulert som et unntak fra prinsippet om lik adgang og begrenset til å gjelde i ti år.

Slik reglene er formulert, med vekt på objektive faktorer som historisk fiske og geografi, er 12 milssonene ikke i strid med prinsippet om lik adgang. Sonene er ikke reservert for fartøy fra noen bestemt nasjon, men for fartøy som tradisjonelt har fisket i området og/eller opererer ut fra havner i det geografiske området. Det kan diskuteres hva som ligger i begreper som «tradisjonelt» og «geografisk område». Robin Churchill konkluderer med at «... the point of the 12 mile zone is not so much to give inshore fishermen a certain preference in taking the catch ... but to give these fishermen some protection from competition from larger vessels from further afield...» (Churchill 1987).

Ordningen med 12 mils soner ble videreført ved revisjonen i 1992 og ved innføringen av den nye politikken fra 2003 av. I den nye grunnforordningen er 12 mils soner behandlet i to ulike kontekster: i forhold til bevaring av bærekraftighet («conservation and sustainability») (artikkel 9) og i forhold til regler om adgang til farvann og ressurser («rules on access to waters and resources») (artikkel 17). I forhold til den siste bestemmelsen, fastslås det i utgangspunktet at den generelle regelen er at fellesskapets fiskefartøy har lik adgang («equal access») til farvann og ressurser, med unntak av 12 milssonene. I disse sonene kan medlemsstatene i perioden 2003-2012 begrense fisket til de fartøyene som tradisjonelt har fisket i disse farvannene fra havner ved kysten der. 115

Ordningen innebærer at utenlandske fartøy kan fortsette avtalte fiskerier i 12 milssonene. Dette er nærmere spesifisert i et detaljert vedlegg (annex 1) til forordningen. Her listes det opp hvilke land som har rettigheter til fiske i hvert enkelt medlemslands 12 mils sone, fordelt på geografisk område og art. I den britisk 12 milssonen, f. eks., har Frankrike, Irland, Tyskland, Holland og Belgia adgang for sine fartøy. 10 medlemsland har arrangementer der andre medlemsland har avtalt fiske for sine fartøy i deres 12 milssoner.

Denne bestemmelsen skal vurderes i 2011. Da skal Kommisjonen rapportere til Parlamentet og Ministerrådet om ordningen. Deretter skal rådet innen utgangen av 2012 beslutte påfølgende ordninger. I rettslig forstand er det derfor åpent hva som skjer videre. Politisk sett er det vanskelig å forestille seg at ikke ordningen blir videreført, noe som understøttes av erfaringene fra tidligere revisjoner av den felles fiskeripolitikken.

Når det gjelder artikkel 9 og bevaringstiltak innenfor 12 milssonen, heter det at medlemsstater kan treffe ikke-diskriminerende tiltak for bevaring og forvaltning av fiskeressurser og minimere virkningen av fiske på bevaringen av marine økosystemer innenfor 12 nautiske mil. Dette gjelder dersom Fellesskapet ikke har truffet tiltak som gjelder for området. Slike tiltak fra medlemsstatens side skal være i samsvar med målene for den felles fiskeripolitikken og ikke mindre streng enn eksisterende lovgivning i Fellesskapet. Dersom slike tiltak kan berøre fartøy fra andre medlemsland, kan de bare vedtas etter at Kommisjonen, berørte medlemsland og relevante regionale forvaltningsråd har blitt konsultert.

Den overordnete konklusjonen her er at innenfor 12 milssonen kan medlemsstatene ha egne, nasjonale ordninger, såfremt disse ikke diskriminerer mot fiskere fra andre medlemsstater. Bevaringstiltak for bestander i egne farvann må være i samsvar med målene for fiskeripolitikken og minst like strenge som standarden som settes av gjeldende fellesskapslovgivning. Innenfor disse rammene kan kyststaten legge opp til den fordelingspolitikk mellom ulike grupper av fiskere som den selv vil. Et viktig poeng i denne sammenheng er at dette gjelder området mellom grunnlinjene og territorialgrensen. Innenfor grunnlinjene er det indre farvann, og her gjør kyststaten som den vil. I medlemslandene i EU finnes det et stort antall ulike reguleringsregimer på nasjonalt nivå. Ulike medlemsland har innrettet seg ulikt i så måte, og reguleringsregimer er etablert både på nasjonalt nivå og i forhold til mer avgrensede områder.

9.7.4.3 Ordningen for Malta

I tillegg til 12 milssoner for samtlige medlemsstater (som har en kyst), er det etablert en særordning for Malta med en 25 mils fiskerisone. 116 Bakgrunnen for dette er at det ikke er opprettet økonomiske soner i Middelhavet. Dermed er havområdene utenfor territorialfarvannene (12 nautiske mil) åpent hav, der grunnprinsippet er havets frihet, herunder til å drive fiske. For å verne ressursene og for å skjerme en flåte som i hovedsak består av små fartøy hadde Malta i en 30 års periode forut for medlemskapet en 25 mils fiskerisone.

Arrangementet for 25 milssonen er ikke-diskriminerende i den forstand at fartøy under 12 meter tillates å fiske der. Fartøys nasjonalitet er ikke et kriterium, men for fartøy under 12 meter fra andre land vil det oftest være upraktisk, dyrt og/eller farefullt og gå helt til Malta sin sone for å fiske. Det er også fastslått at innsatsen i fisket ikke skal økes. Det er således ikke rom for nykommere. Ordningen inneholder noen unntak, bl.a. kan større fartøy drive tunfiske innenfor sonen.

Ordningen for Malta er ikke sammenliknbar med ordninger i andre områder der økonomiske soner er etablert. Utenfor Malta sitt territorialfarvann (12 nautiske mil) er det åpent hav. Utenfor Norges territorialfarvann har en suverene rettigheter over naturressursene ut til 200 nautiske mil i kraft av den økonomiske sonen.

9.7.4.4 Andre typer av soner

I tillegg til 12 milssonene og ordningen for Malta, har EU også en form for soneinndeling av fiskeriene i bestemte områder, slik som rundt Shetland der det er opprettet en «´Shetlandsboks» som har som formål å verne ressursene der. Også her er det begrensninger på størrelsen på fartøy som kan fiske i området.

I tillegg kan nevnes at det generelt er en utvikling i retning av økt bruk av ulike typer av soner i havet for å styre og skille bruken av områdene. Dette er en utvikling som først og fremst er drevet frem av miljøhensyn, og der det legges vekt på å verne spesielle naturtyper og bevare biodiversitet. Slike marine verneområder vokser sterkt i antall internasjonalt, og i Norge er slike tiltak under utarbeidelse i forbindelse med oppfølging av forpliktelser etter OSPAR konvensjonen. Et rådgivende utvalg har foreslått et tredvetalls marine verneområder som representerer ulike naturtyper. Det er allerede opprettet verneområder rundt flere kjente korallrev. Forvaltningsplanen for Barentshavet kan også sees som et uttrykk for en slik sonetenkning, ved at ulike typer av bruk og hensyn som ansees som uforenlige i tid og rom skilles ved et sonearrangement som spesifiseres hva som kan skje hvor og når. En tilsvarende forvaltningsplan for Norskehavet skal tre i kraft fra 2009.

9.7.5 Hva har EU oppnådd med dette ­regimet?

9.7.5.1 Et regime er etablert

Den egentlige testen på om et forvaltningsregime for fiskeressurser fungerer er om det bidrar til at bestandene forvaltes på en bærekraftig måte. I et slikt perspektiv fremstår ikke den felles fiskeripolitikken som vellykket. Mange viktige fiske-bestander i EU-området er hardere beskattet i dag enn 20 år tilbake i tid. Det finnes imidlertid også eksempler på mer vellykket forvaltning, som sild og sei i Nordsjøen.

Et forvaltningsregimes vellykkethet må også vurderes i lys av vanskeligheten i de oppgaver det skal løse. Her må en ta i betraktning at dette dreier seg om svært mange og ulike fiskerier i store havområder og i mange land. Utgangspunktet er derfor meget vanskelig, mye mer komplisert enn hvis dette hadde handlet om et enkelt land. Det eksisterer en betydelig overkapasitet i flåteleddet. Knappheten på ressurser gjør det vanskelig å få beslutninger i Ministerrådet som effektivt bidrar til å redusere presset på ressursene.

Det kanskje viktigste som er oppnådd på dette området er at det faktisk er etablert et regime som viser seg robust over tid. De to fundamentale prinsippene om lik adgang og relativ stabilitet i fordelingen av ressurser har ligget fast i flere tiår, og har overlevd flere omfattende revisjoner av den felles fiskeripolitikken. Videre er det heller ikke uten videre gitt at tilstanden for ressursene særlig i Nordsjøen kunne vært noe særlig bedre uten EUs felles fiskeripolitikk. Kjerneproblemet med at en rekke stater må bli enige om omfattende begrensninger på fisket på delte bestander vil uansett være der, EU eller ei.

Et viktig aspekt ved dette er at den potensielt opprivende effekten av et prinsipp om like adgang til ressursene er unngått ved etableringen av en relativ stabilitet i fordelingen. Det har vist seg politisk meget vanskelig å rokke ved denne – nåværende fordeling har ligget fast i snart 25 år. Nye medlemsstater som har kommet til etter dette og som ikke har historiske fiskerettigheter i å vise til i Nordsjøen, har ikke kommet inn i denne fordelingen.

Ett spørsmål i denne sammenheng er fenomenet kvotehopping: med etablering av den relative stabiliteten fant eiere av fiskefartøy fort ut at en kunne omgå ordningen ved å kjøpe opp fiskefartøy i et annet land og fiske på vedkommende lands kvoter. Fangstene kunne deretter fraktes til hjemmemarkedet. Dette gjaldt bl.a. spanske interesser som slik kjøpte opp britiske fartøy. Britiske myndigheter lanserte flere tiltak mot dette som etter hvert ble prøvd i flere saker for EF-domstolen. Her ble det gjennom flere dommer klart at medlemsstatene kan legge visse begrensninger på hvordan fartøy drives og bl.a. kreve at en viss del av landingene skjer til bestemte havner.

Grunntonen i disse sakene er at medlemsstatene i et visst monn kan treffe tiltak for å sikre at ressursene faktisk forbeholdes fiskeriavhengige områder i eget land. Forskjellsbehandling mellom fiskere og fartøy fra ulike land på nasjonalt grunnlag er ikke tillatt. Men egne fiskeinteresser kan beskyttes på et regionalt grunnlag. Ulike medlemsstater har tilpasset sitt regelverk til disse dommene i dialog med Kommisjonen, og omfanget av kvotehoppingen later ikke til å ha tiltatt de senere årene (Christiansen og Hoel 2005).

9.7.5.2 Finnes det alternativer?

Kritikken av den felles fiskeripolitikken har vært omfattende, særlig i forhold til at en rekke fiskebestander har vært og er utsatt for overbeskatning. Disse forholdene er det bred enighet om, og hovedgrunnen til at en ikke klarer å få til effektive reduksjoner i fiskepresset er at medlemsstatene ikke vil se sine fiskemuligheter på kort sikt redusert. Det er imidlertid diskutabelt om situasjonen hadde vært særlig annerledes eller bedre uten den felles fiskeripolitikken.

Slik sett er hovedproblemet i den felles fiskeripolitikken et beslutningssystem som gjør at de land som til enhver tid vil tape på endringer i stor grad kan påvirke hva som er mulig å få til av endringer i politikken. Dette reiser spørsmålet om det finnes alternative løsninger som vil kunne oppnå bedre resultater. Det som kan fastslås, er at fiskeriene i Nordsjøen i stor grad skjer på bestander som er delt mellom flere land, og at internasjonalt samarbeid om forvaltningen uansett er nødvendig.

Særlig i Storbritannia har det vært tatt til orde for at landet skal «melde seg ut» av den felles fiskeripolitikken. Dette ville imidlertid reise store praktiske problemer, bl.a. ville det måtte forhandles frem en deling av en rekke bestander mellom Storbritannia og Fellesskapet. En slik løsning kan en likevel spekulere i. Men det vil ikke bli mer fisk i Nordsjøen av den grunn, og statene må uansett samarbeide om forvaltningen av delte bestander.

9.7.5.3 Viktige endringer?

Den nye fiskeripolitikken fra 2003 brakte en rekke endringer. Hovedtrekkene i den felles fiskeripolitikken ligger fast, og endringene som er foretatt kan neppe kalles noen omfattende reform. De nye elementene i den felles fiskeripolitikken innebærer imidlertid endringer som vil være positive i forhold til en mer bærekraftig ressursforvaltning.

For det første vil en lengre horisont i ressursforvaltningen, basert på flerårige forvaltnings- og gjenoppbyggingsplaner, være viktige i forhold til å anskueliggjøre langsiktige konsekvenser av dagens beslutninger. Slike planer bidrar også til å forplikte medlemslandene til langsiktig planlegging av ressursforvaltningen. Dette er en utvikling som nå skjer i mange land, på bakgrunn av en sterkere vektlegging av miljøhensynet i fiskeripolitikken generelt og en integrering av fiskeripolitikk med andre sektorhensyn, slik som det skjer med forvaltningsplanen for Barentshavet og Norskehavet (fra 2009) i Norge.

For det andre har en fått en skjerping av kontrollordningen på EU-nivå, med en enhetlig inspeksjonsstruktur og et felles kontrollorgan som skal styrke samordningen mellom medlemsstatene på dette området. Videre har en utvidet ordningen med satelittovervåking, og gitt Kommisjonen økte muligheter til å iverksette sanksjoner overfor medlemsstater som ikke oppfyller sine forpliktelser.

For det tredje er det gitt anledning til å opprette regionale forvaltningsråd (RACs), der fiskeriinteresser og andre kan fremme råd om forhold som har med fiskeriforvaltningen å gjøre. Denne endringen er ment å rette på en svakhet ved det tidligere regimet, at berørte interesser ikke fikk komme til orde i tilstrekkelig grad ved utformingen av politikken. De regionale rådene kan slik bidra til å gi den felles fiskeripolitikken økt legitimitet. Denne ordningen har imidlertid eksistert for kort tid til at noe definitivt kan sies om hvordan den fungerer.

Endelig er det et viktig grep at de sentrale elementene i ressurspolitikken er samlet i én forordning: tidligere var reguleringer av fiske, strukturpolitikk med sikte på kapasitetsreduksjon og kontroll fordelt på ulike rettslige instrumenter. Nå er disse samlet i ett regelverk.

9.7.6 Hvilken relevans har EUs regime for norsk fiskeriforvaltning?

9.7.6.1 Innledning

Det er ikke stor forskjell på EU og Norge i regulering av fiske. Mål og virkemidler er, med noen viktige unntak, like. Systemene for håndheving av reguleringer er ikke sammenliknbare: her har medlemsstatene egne ordninger og EU sin rolle er å ha overoppsyn med gjennomføringen av disse. Sammenliknet med de fleste medlemsland har Norge en relativt omfattende kontrollordning, med kontroll av fiskerivirksomheten både til havs og ved landing av fangster.

Som nevnt over, er et fundamentalt poeng at EU sitt fiskeriregime er overnasjonalt. Myndigheten til å beslutte om hovedspørsmålene ressursforvaltningen tilligger fellesskapet. 117 Havrettsutviklingen har imidlertid gått i retning av at kyststatene skal forvalte fiskeriene innenfor sine økonomiske soner. Forvaltningsregimet for fiskeressurser i Norge er utviklet i tråd med dette som et kyststatsregime. Et viktig aspekt ved dette regimet er en rekke samarbeidsavtaler med andre stater, nødvendiggjort av at de fleste viktige fiskebestander er delt med andre land. Norge og EU har således hatt et samarbeid om forvaltningen av syv felles fiskebestander i Nordsjøen siden 1981. Med Russland har en samarbeid om tre fellesbestander i Barentshavet. I tillegger kommer bilaterale avtaler med bl.a. Island, Grønland og Færøyene, samt regionalt samarbeid innenfor den nordøstatlantiske fiskerikommisjonen (NEAFC) som har ansvar for ressursforvaltningen på det åpne hav i dette området.

9.7.6.2 Kunnskapsgrunnlag og mål

EU er som Norge part i den internasjonale avtalen som etablerer Det internasjonale råd for havforskning (ICES) og har samme krav som Norge til at beslutninger i ressurspolitikken skal baseres på et vitenskapelig grunnlag. En forskjell er imidlertid at Norge har et felles havforskningsinstitutt som spiller en sentral rolle i forskning og forvaltning i alle havområdene under norsk jurisdiksjon. EU har ikke noe tilsvarende – en mangler et felles havforskningsinstitutt som kan bidra til utarbeidelse og formidling av rådene som blir gitt. Kommisjonen bruker her forskningsinstitusjonene i medlemsstatene og egen, intern kompetanse. Dette medfører en mer fragmentert tilnærming og større avstand mellom forskning og politikkutforming enn hva tilfellet er i Norge.

Som nevnt er målene for fiskeripolitikken er relativt like i Norge og EU. Selv om formuleringene er forskjellige, dreier det seg i substans om ressursbevaring, økonomisk effektivitet og sosiale hensyn. En ulikhet er at den felles fiskeripolitikken ikke omfatter sjøpattedyr, mens den norske saltvannsfiskeloven inkluderer alle arter som utnyttes i kommersiell øyemed. 118 Vern av sjøpattedyr faller i EU under habitatdirektivet, som ikke omfattes av en felles politikk, men som setter standarder for forvaltningen av ulike arter. 119

9.7.6.3 Reguleringer av fiske

Også når det gjelder tiltak for bevaring av ressurser er det likhetene mer enn forskjellene mellom Norge og EU som dominere. Begge parter bruker reguleringer av uttak i form av kvoter, reguleringer av innsats i fiske og ulike tekniske reguleringer. Noen ulikheter er det. Dette gjelder det norske utkastforbudet og ordningen for åpning og stenging av områder med undermåls fisk, som er viktige i norsk ressursforvaltning.

I Norge er utkast av småfisk og fisk som et fartøy ikke har fiskerettigheter til forbudt. EU har, enn så lenge, et utkastpåbud. Holdningen er at fisk som ikke kan omsettes ikke skal tas på land. Som nevnt er dette påbudet omstridt, og det ligger an til at også EU over tid vil gjennomføre et utkastforbud. Da vil denne forskjellen i forvaltningsregimer eventuelt forsvinne. Når det gjelder åpning og stenging av områder, er dette et sentralt virkemiddel i norsk ressursforvaltning med en egen overvåkningstjeneste for fiskefeltene som kontrollerer innblanding av småfisk i fangstene. Fiskefeltene blir stengt inntil innblandingen er nede på et akseptabelt nivå. Dette har vist seg å være et effektivt system i forhold til vern av ungfisk og er et sentralt element i det norske forvaltningsregimet. Innenfor EU-systemet vil en slik ordning kreve beslutning på EU-nivå i Ministerrådet og således være upraktikabelt, med mindre det etableres en ordning for delegasjon av denne myndigheten.

Uttaksreguleringer gjennom totalkvoter er et sentralt tiltak både i Norge og i EU. I dag er det få fiskerier som ikke er regulert med kvoter i en eller annen form. Dette innebærer at det er satt en begrensning på hvor mye som kan fiskes av en bestand i et område, og at man må ha en kvote for å kunne fiske. Siden nesten alle viktige fiskerier skjer på bestander som er delt med andre land (unntatt sei og reke i nord), settes disse kvotene i praksis i internasjonale forhandlinger. Dessuten, siden så godt som alle fiskerbestander er fullt utnyttet, innebærer dette i praksis at næringen i Norge i praksis er lukket. I EU er den nasjonale fordelingen av landenes kvoteandeler opp til den enkelte medlemsstat – det er ingen felleskapelige regler eller retningslinjer for dette. Som nevnt over har Kommisjonen nå initiert en prosess for å studere medlemsstatenes praksis på dette området nærmere.

Når det gjelder unntaket fra prinsippet om lik adgang innenfor 12 mil, kan fisket her reserveres for fartøyer som tradisjonelt har fisket der og fra havner i området. Kommisjonen skal konsulteres når tiltak kan berøre andre medlemsstaters fiskere. I forhold til norske havområder vil dette i gjelde Skagerrak og Kattegat. På norskekysten ellers kan det diskuteres hvor relevant slike 12 mils soner vil være i forhold til å skjerme fiske med konvensjonelle redskap. Norsk fiskeriforvaltning har i mange år hatt en ordning der fiske med trålredskap, med noen unntak, skal skje utenfor 12 milsgrensen. Dette gjelder både norske og utenlandske fartøy. Uansett er det i stor grad opp til det enkelte land hvordan den interne forvaltningen av ressursene legges opp, så lenge en opptrer innenfor de rammer som EU sin felles fiskeripolitikk setter.

Nye medlemmer i EU må tilpasses fordelingsnøkkelen for den relative stabiliteten eller stå utenfor denne og fiske på bestander som ikke er omfattet av ordningen (dvs. utenfor bl.a. Nordsjøen). Tilpasning vil være et forhandlings-spørsmål. Erfaringene fra medlemskapsforhandlingene i 1994 er entydige: For EU er det ikke opplagt at den eksisterende fordeling mellom EU og tredjeland skal bestemme innpassingen i den relative stabiliteten.

9.7.6.4 Kontroll

Den nye fiskeripolitikken fra 2003 legger sterkere vekt på samordning og innebærer en skjerping av kravene til medlemslandene på dette området. For Norge er det vanskelig å se for seg at en ikke vil kunne oppfylle krav som stilles på dette området.

9.7.6.5 Beslutningsprosesser

EU er blitt større. Antallet medlemsstater er nå 27, og det befolkningsmessige og politiske tyngdepunkt forskyves over tid mot sør og øst. I dette ligger også at variasjonen er blitt større. Mens EU tidligere hadde sitt fiskeripolitiske fokus mot Nordsjøen, er det i dag også rettet mot Baltikum, Middelhavet, internasjonale havområder, mm. Dette gjør at variasjonsbredden i de fiskerimessige forhold som den felles fiskeripolitikken skal adressere er mye større enn før.

Organiseringen av beslutningsprosessene rundt ressursforvaltningen er bare svakt endret de siste 25 år. Beslutningslinjen går fortsatt fra ICES sine vitenskapelige råd til Kommisjonen, som fremmer forslag til vedtak i Rådet. Medlemsstatenes innflytelse i denne prosessen ligger først i «Committee for Fisheries and Aquaculture», der medlemsstatene kan påvirke Kommisjonens forslag til Rådet. Deretter er det medlemsstatene som treffer avgjørelsene i Rådet. De to nye elementene er at Kommisjonen har fått noe større myndighet og opprettelsen av regionale forvaltningsråd. Rolle og innflytelse for disse er fremdeles uviss. Men det kan antas at Kommisjonen og Rådet vil lytte mer til omforente enn sprikende råd (Christiansen og Hoel 2005).

Det er på dette området den viktigste forskjellen mellom medlemskap og ikke-medlemskap ligger. Ved medlemskap vil reguleringer av fisket være rådsforordninger. Arbeidsmåter og -oppgaver i norsk fiskeriforvaltning vil måtte endres. Det er likevel slik at mye praktisk iverksetting av regelverk må skje på nasjonalt nivå, som for eksempel regulering av adgangen til å drive fiske, fordeling av kvoter og teknisk regulering av fiske. I Norge har Reguleringsrådet (nå Reguleringsmøtet) spilt en viktig rolle i ressursforvaltningen, ved at fiskerinæringen samlet har kunnet gi råd til myndighetene om det praktiske opplegget for regulering av fisket det påfølgende år. Et spørsmål er om en medlemskapssituasjon vil medføre at Reguleringsmøtets funksjon må overføres til en RAC (Christiansen og Hoel 2005). Dette vil innebære at aktører fra næringer, miljøorganisasjoner, m.v. fra alle medlemsstater som har interesser i områder under norsk jurisdiksjon kan ta del i denne delen av beslutningsprosessen.

Nok et forhold her er at på grunn av økende antall medlemsstater har beslutningsmaskineriet blitt stadig mer tungrodd og tidkrevende. De regionale forvaltningsrådene kan være bidrag til et svar på dette. Det er vanskelig å se for seg at EU kommer utenom en viss regionalisering i fremtiden, slik en f.eks. har gjort i USA hvor en har opprettet åtte regionale «Management Councils».

Som nevnt skjer en stor del av norske fiskerier på bestander som er delt med andre land. De årlige forhandlingene om forvaltning av fellesbestander med andre land vil bli overtatt av Fellesskapet, og Kommisjonen vil overta Norges rolle i bilaterale forhandlinger og i internasjonale fiskeriorganisasjoner. Dette har både fordeler og ulemper. En fordel kan være at norske interesser får en økt forhandlingstyngde i forhold til en situasjon hvor Norge forhandler alene. I forhold til for eksempel ulovlig fiske i Barentshavet vil dette kunne ha noe for seg. En ulempe er at Norge ikke lenger vil ha en egen stemme i internasjonale fiskeriorganisasjoner. Norge er i dag en betydelig aktør i bl.a. FAO sin fiskerikomité (COFI).

9.7.6.6 Urfolk og fiskerier

Når det gjelder urfolk og fiskerier, har ikke EU noen politikk utover det som ble etablert ved tilslutningsakten mellom EU og søkerlandene i 1994. 120 I forbindelse med medlemskapsforhandlingene ble det etter norsk intiativ og påtrykk forhandlet en protokoll (protokoll 3) til tilslutningsakten. Protokollen nevner i fortalen at «...den traditionelle samiske kultur og det samiske eksistensgrunnlag afhænger af primære økonomiske aktiviteter såsom rensdyrhold i de traditionelle områder med samiske bosættelser.»

Protokollen har to artikler som begrenser de fire friheter her. Artikkel 1 åpner for at samer kan gis monopol på å drive reindrift i tradisjonelle samiske områder. Artikkel 2 gir anledning til å utvide protokollens virkefelt slik at en kan ta hensyn til «...en eventuell yderligere utvikling i samiske enerettigheter i tilknytning til samernes traditionelle eksistensgrundlag.» Dette skal i så fall vedtas med enstemnighet i ministerrådet. Generelt kan det sies at det ikke er gitt hva utfallet av en eventuell ny runde med medlemskapsforhandlinger ville være.

Siden Norge står utenfor EU, er dette ikke relevant i dag. I den grad samisk fiske skjer innenfor grunnlinjene, er også spørsmålet om EU sin fiskeripolitikk i forhold til slikt fiske av liten betydning. Forvaltningen av fiske i indre farvann er uansett et internt anliggende for den enkelte medlemsstat.

I praksis kan EU sitt regelverk likevel få betydning for fiske både i indre farvann og ellers. Dette har å gjøre med at miljøhensyn og mattrygghet tillegges økende vekt i forvaltningen av levende marine ressurser.

9.7.6.7 Nye utviklingstrekk

Et viktig utviklingstrekk i internasjonal fiskeripolitikk er at fiskerspørsmål er blitt miljøspørsmål. Dette har gitt seg ulike utslag: for det første har prinsipper for miljøforvaltning i økende grad blitt gjort gjeldende også for fiskerier, som for eksempel føre-var-prinsippet. For det andre får miljøpolitikken direkte påvirkning på fiskeriene. Dette gjelder også i forhold til helt konkrete virkemidler i miljøpolitikken, og internasjonalt har bl.a. spørsmålet om marine verneområder og de begrensninger dette legger på fiske vært et viktig tema. I en norsk sammenheng er oppføringen av fisk, herunder kysttorsk nord for 62o, som en sterkt truet art på «rødlisten», et eksempel på dette. Rødlisten er Artsdatabankens oversikt over arter som i ulik grad er truet og er et viktig redskap i arbeidet med bevaring av biodiversitet.

Denne utviklingen har påvirket innholdet i fiskeripolitikken både i Norge og EU. Blant annet er innføringen av langsiktige forvaltningsplaner er et resultat av denne utviklingen. Når det gjelder konkrete virkninger av miljøreguleringer på hvordan utnyttelse av levende marine ressurser kan drives, også innenfor grunnlinjene, er dette et omfattende spørsmål som krever en egen behandling. I forhold til EU handler dette bl.a. om vannrammedirektivet (virkeområdet for direktivet går ut til 1 mil utenfor grunnlinjene) 121 og det såkalte Habitatdirektivet som er EU sitt instrument for artsvern.

I et mer overordnet perspektiv skjer det en viktig utvikling på dette området i Europa. En «European Marine Strategy» på miljøområdet i direktivs form er under behandling, En «European Maritime Strategy» som omfatter all havpolitikk i Europa er også på gang. I slike sammenhenger betraktes fiskeripolitikken som en del av en samlet havpolitikk, der miljøhensynene tillegges økende vekt. Bruk av ulike soner, som for eksempel marine verneområder, vil derfor få økende betydning fremover.

Også med hensyn til selve forvaltningen skjer det nå en ny utvikling, ikke minst i forhold til bruken av individuelle kvoter. EU har satt i gang et større utredningsarbeid, hvor en ser på mulig­heten av å bruke individuelt, omsettelige kvoter (ITQs) også innen fellesskapets fiskeriforvaltning, noenlunde på samme måte som systemet allerede er utviklet i New Zealand og på Island. Allerede er det noen land i EU (slik som Nederland) hvor kjøp og salg av rettigheter foregår innen rammen av produsentorganisasjoner (PO). Mye av diskusjonen går følgelig på om slike individuelle, omsettelige rettigheter skal tillates på nasjonalt eller på overnasjonalt nivå. Hvis det tillates omstetning på EU-nivå vil en fort komme opp i problemer med hensyn til den relative stabiliteten i kvotetildelinger. På den annen side er det akutt behov for å overføre et større ansvar for kapasitetstilpasningen til aktørene selv, dvs. til fiskere og redere. EU-kommisjonen har så langt startet debatten, utført flere utredningsarbeider og forpliktet seg til å oppsummere debatten og fremme eventuelle konkrete forslag til Rådet og EU-parlamentet (EU Commission 2007).

9.7.7 Konklusjon

EU sin fiskeripolitikk fremstår ikke som spesielt vellykket. Det eksisterende regimet har ikke klart å forhindre en kraftig reduksjon i en rekke viktige bestander. I det store bildet synes regimet å utvikle seg i riktig retning, med vekt på langsiktige forvaltningsplaner, ordninger som bedrer kommunikasjonen med næringen, styrking av kontrollregimet, m.v.

I forhold til et tenkt norsk medlemskap, vil EU sin fiskeripolitikk gjelde også for norske havområder utenfor grunnlinjene. I territorialfarvannet vil myndighetene kunne treffe tiltak for å skjerme fiskere som tradisjonelt har fisket i området og fra havner der. Innenfor grunnlinjene er det kyststatens politikk som gjelder. Tilslutningsakten fra medlemsskapsforhandlingene i 1994 ga åpning for hensyntaken til «...en eventuell yderligere utvikling i samiske enerettigheter i tilknytning til samernes traditionelle eksistensgrundlag.» Norge ble imidlertid ikke medlem, og utfallet av eventuelle nye medlemskapsforhandlinger er åpent.

Det er derfor lite som tyder på at EU sin fiskeripolitikk vil få særlig betydning for kystnære fiskerier i Norge, medlemskap eller ikke. Derimot er det elementer i den miljøpolitiske utviklingen i EU som kan få betydning, spesielt i forhold til vern av arter og områder.

Litteratur:

• Commission of the European Communication from the Commission on Rights-based Management Tools in Fisheries. COM (2007) 73 Final. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/en/com/2007/com2007_0073en01.pdf

• Commission of the European Communities: Communication from the Commission to the Council and the European Parliament: A policy to reduce unwanted by-catches and eliminate discards in European fisheries. COM (2007) 136 Final. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/en/com/2007/com2007_0136en01.pdf

• Christiansen, P. og A. H. Hoel: Fremdeles ikke en fisk å gi? Om Norge, EU og ressursforvaltningen. Rapport SF 07/2005, Norut samfunnsforskning, Tromsø

• Churchill, R. 1987: EC Fisheries Law, Martinus Nijhof Publishers, Dorecht

• Churchill, R. 1993: «Joined Cases C-63/90 and C-67/90, Portuguese Republic and Kingdom of Spain v. Council…», Common Market Law Review Vol 30, pp 1259-1270

• FAO 2005: «The State of World Fisheries and Aquaculture 2004». FAO, Rome

• FAO 2007: «The State of World Fisheries and Aquaculture 2006». FAO, Rome

• EU Commission 2003: «Fisheries Yearbook 2003». Eurostat, Luxembourg.

• EU Commission 2007: Commission Staff Working Document on Rights-based Management tools i fisheries. EU, Brussels.

• Gray, T. and Hatchard, J. 2003: «The 2002 reforms of the Common Fisheries Policy´s system of governance – rhetoric or reality?», Marine Policy Vol 27, pp. 545-554

• Hoel, A.H. 1999: «Ikke en fisk å gi. Norge, EU og fiskeriene», i «Utenfor, annerledes og suveren? Norge under EØS-avtalen», Dag Harald Claes og Bent Sofus Tranøy (red.), Bergen: Fagbokforlaget 1999.

• Holden, M. 1994: «The Common Fisheries Policy». Fishing News Books, Oxford.

9.8 Sammenfatning

Av de case-studiene som er presentert, er det trolig i New Zealand at urfolket (maoriene) har kommet lengst, i betydning av å ha oppnådd garanterte rettigheter for utøvelsen av fiske og høsting av marine ressurser mer allment. Det er imidlertid verd å merke seg at i New Zealand har maoriene oppnådd rettigheter til deltakelse i det kommersielle fisket innen et system basert på individuelt omsettelige kvoter (ITQs). Maoriene ble opprinnelig garantert en gitt andel av nye og gamle arter i kvotesystemet (the Quota Management System (QMS)), en kontant utbetaling samt en eierandel i New Zealands største fiskeriselskap. Etter at avtalen ble inngått (i 1992) har maoriene deltatt på lik linje med andre kommersielle operatører, uten noen form for særbehandling. Dette har de gjort med så stor suksess at de i dag kontrollerer en betydelig andel av de totale kvoter på New Zealand (hvor maoriene utgjør ca 15 % av den totale befolkningen). I tillegg har de oppnådd å få etablert et særskilt fiske til bruk ved seremonielle anledninger, med rettigheter som går foran alle andre brukere. Maorienes utøvelse av denne retten er ikke uproblematisk og det eksisterer fortsatt en rekke uløste problemer, men maoriene på New Zealand har klart fått etablert sine rettigheter på en slik måte at utnyttelsen av marine ressurser åpenbart bidrar både økonomisk og kulturelt til opprettholdelsen av en særegen maorikultur, nært knyttet til havet.

I forhold til situasjonen i Finnmark er det flere forhold som kan framheves. Først at rettighetene fra avtalen i 1840 ble godtatt og lagt til grunn for en politisk avgjørelse om det framtidige forvaltningssystemet. Dernest at staten på et tidlig tidspunkt så at rettigheter måtte tilbakeføres til maoriene, enten gjennom direkte tildeling eller gjennom kjøp (fra andre rettighetshavere). Til slutt, at rettigheter også innebærer en rett til deltakelse i forvaltningen av ressursene, noe som er innført i alle tre former for fiskeri (tradisjonelt maorifiske, det kommersielle fisket og i fritidsfisket).

Også i Canada er tidligere avtaler etter hvert gitt betydelig vekt med hensyn på urfolkenes deltakelse og rettigheter i utnyttelsen av marine ressurser. Men på grunn av flere administrative nivåer (som følge av en føderal statskonstitusjon) er bildet i Canada likevel mer uklart. Noen urfolk i noen områder har oppnådd betydelige rettigheter, mens andre fortsatt kjemper for den mest elementære godkjenning. Canada har så langt basert mer av urfolkspolitikken på juridiske avgjørelser enn på politiske kompromiss. Fortsatt står det sterk strid om inuittenes rettigheter og deltakelse i de kommersielle fiskerier, selv om retten til egen matforsyning for lengst er godtatt. I prinsippet blir dette en strid om hvilke utviklingsmuligheter urfolksfiskeriene skal ha, og i siste instans om en skal godta at urfolk moderniserer sitt fiske på lik linje med andre nasjonale utøvere. Spennvidden i løsninger i Canada er som påvist stor (jf. ulike løsninger på østkysten versus vestkysten), og selv om urfolkene ofte har relativt solide juridiske avtaler, sliter fortsatt Canadas fiskerimyndigheter (DFO) med å implementere forvaltningsordninger som gjør at disse rettighetene får fullt utslag.

Det samme var tilfellet i Alaska (USA) hvor urfolksgruppene langs Beringer-havet langt på vei var satt helt på sidelinjen ved utviklingen av de moderne fiskerier, og i sær av pollock-fisket. Løsningen her ble å gi de ulike lokalsamfunn langs kysten en prosentandel av totalkvoten, som så innen gitte lovpålagte begrensninger kunne utnyttes til enten utleie (til de større operatørene i fisket) eller som basis for egen fiskeriutvikling (utleie av kvoter til egne fiskere). Løsningen som ble funnet for pollock-fisket viste seg etter hvert så vellykket at den også ble tatt i bruk for andre arter, med en gitt prosentandel tildelt de ulike urfolksorganisasjoner, som var gruppert i seks større regionale sammenslutninger. Heller ikke dette systemet fungerer knirkefritt, men inntektene har til nå bidratt til en omfattende økning i livs- og levestandard for de befolkningsgrupper som er involvert. Ikke minst har denne ordningen bidratt til at mange deltakere har skaffet seg en økonomisk basis slik at de også kan delta i selvforsyningsøkonomien, som bortsett fra selve anskaffelsen av mat også representerer en vesentlig del av inuittenes kulturelle identitet.

Island har ikke urfolk slik at grunnen til at landets forvaltningssystemer er tatt med her, er at det for mange representerer en modell for hva som i fremtiden kan bli det norske regimet. Som påvist har systemet med individuelt omsettelige kvoter hatt en betydelig økonomisk suksess; kvoteverdiene har økt helt siden innføringen tidlig på 1980-tallet og Islands fiskerinæring regnes som en av de mest effektive i verden. Baksiden har vært en relativt sterk konsentrasjon av rettigheter og kvoter og en sterk geografisk sentralisering blant kvoteeierne. Flere mindre fiskerisamfunn står nå tilnærmet uten kvoter, noe som selvfølgelig også får konsekvenser for lokal foredlingsindustri. Systemet har også medført omfattende kamper i det juridiske systemet, angående statens rett til tildeling av kvoter og rettigheter på evig tid. Løsningen som nå er funnet er at begunstigede redere betaler en ressursskatt (basert på årlig beregnet overskudd). Island er på mange måter en ekstrem variant av et privatisert rettighetssystem, men det er likevel grunn til å legge merke til at småbåtflåten på Island har økt sin andel av totalfangstene per år 2007 sammenlignet med i 1984, da systemet opprinnelig ble innført. Det viser at det også i ITQ-systemer er et rom for politiske prioriteringer og at systemene ikke er deterministiske. Hvilke spilleregler som legges til grunn for hvordan deltakerne i systemet kan operere, bestemmer langt på vei hvilke samfunnsmessige resultater som kan oppnås.

Selv om Chile er en av verdens store fiskerinasjoner målt etter volum, er hovedårsaken til at regimet er inkludert her, at Chile har gjennomført en egen eksklusiv sone for småskalafisket, (definert som fartøy under 18 meter og 50 GRT). Sonen ble opprinnelig innført under militærdiktaturet, men opprettholdt og videre konsolidert etter gjeninnføringen av et sivilt styresett etter 1990. På grunn av en regionvis innskriving i fiskermanntallet vil småskalafiskerne i en sone i hovedsak være henvist til å fiske i sonen utenfor egen bostedsregion (eller utenfor 5 nautiske mil, men da i konkurranse med havfiskeflåten). Det har naturligvis en rekke konsekvenser, blant annet at småskala-fiskerne ikke kan bevege seg sammen med fisken over store områder slik som før. Det medfører også at for de bestander hvor det er satt TACs, vil disse totalkvotene måtte oppdeles videre i regionkvoter før de kan fordeles på organisasjoner, kooperativ og enkeltfartøy. Heller ikke eksklusiviteten er total, ettersom man i nord har tillatt den pelagiske havfiskeflåten å fiske innefor grensen på 5 nautiske mil i perioder hvor det antas at disse havfiskefartøyene ikke forstyrrer kystflåten. Men uansett svakheter har soneopprettelsen styrket småskalfiskernes posisjon, selv om slike tiltak må følges opp med refordeling av ressursene hvis en også skal påvirke den sosio-økonomiske situasjonen. Småskalafiskerne er også med i selve forvaltningen av ressursene via ulike lokale, regionale og nasjonale forvaltningsråd (co-management). Det er imidlertid ikke gitt noen åpning for at de ulike urfolk og i særdeleshet mapuchene som dominerer sør i landet skal kunne delta med særegne ordninger i utnyttelsen av marine ressurser.

Også i EU er det spesielle regler som gjelder for farvannene innenfor 12 nautiske mil (territorialfarvannet) i retning av å beskytte kystfiskerne spesielt. Disse tiltakene må imidlertid gjennomføres på ikke-diskriminerende måte, og ordningen skal opp til fornyet behandling i 2011. I mellomtiden kan utenlandske fartøy som tradisjonelt har fisket innen 12-milssonen fortsette sin aktivitet, men for øvrig står den enkelte kyststat fritt til å treffe bevaringstiltak på ikke-diskriminerende basis og til å innføre ulike former for fordelingspolitikk mellom sine fartøy. Området innenfor grunnlinjen regnes som indre farvann og her gjør enhver medlemsstat som den vil. Med unntak av utkastpåbudet som hersker innen EU, er EUs fiskeripolitikk på mange måter relativt lik den norske og det forutsettes at unntaket om lik adgang innenfor 12 mil, kan videreføres med referanse til historisk fiske og tilknytning til lokale havner. Dette vil, ved et eventuelt norsk EU-medlemskap, trolig også gjelde for en urfolkssone utenfor Finnmark.

Som det vil framgå av utvalgets forslag, presentert i kapitlene 11 og 13 har utvalget trukket veksler på flere av de ideene som er presentert i de utvalgte casestudiene. Det gjelder både opprettelsen av en egen sone, i synet på ulike fiskerier, hver med sine rettigheter (ene-yrke, bi-yrke, fritidsfisker), samt i spørsmålet om hvordan det kan etableres (reetableres) særegne rettigheter for samer og andre i Finnmarks kyststrøk (jf. tildeling og kjøp). I samtlige regimer som omfatter urfolk er medbestemmelsesretten i forhold til forvaltningen av ressursene en vesentlig del av utøvelsen av selve retten til marine ressurser.

Regimer som regulerer utnyttelsen av marine ressurser kommer i ulike varianter og de produserer ulike resultater både for majoritetsbefolkning og for urfolk. Sett fra utvalgets side har betydningen av de ulike casestudier i første rekke vært at en rekke forvaltningsformer er mulig, gitt at folk i Finnmark har rettigheter basert på historisk bruk og folkerettens regler om urfolk og minoriteter.

Selv om løsningene er vesensforskjellig fra det som i dag praktiseres i Norge, er samtlige land som her er omtalt del av en moderne fiskerinæring hvor en vesentlig del av produksjonen omsettes på verdensmarkedet. Om utvalgets konstatering av en rett får politisk tilslutning og nedfelles juridisk i en egen lov, finnes det altså et politisk spillerom for hvilke forvaltningsløsninger som kan gjennom­føres.