4 Tidligere forslag om fjord- og kystfiske i Finnmark

4.1 Innledning

Det har etter 1990 vært gjennomført flere utredninger og det har blitt fremmet ulike forslag med sikte på å styrke kyst- og fjordfisket i sjøsamiske områder av ulike offentlige organer og offentlig oppnevnte utvalg. Selv om disse forslagene bare i begrenset grad har blitt realisert, utgjør de likevel et viktig bakgrunnsteppe for utredningen av spørsmålet om retten til fiske i havet utenfor Finnmark. I dette kapitlet foretas således en gjennomgåelse av et utvalg av de forslag som er fremmet. Det fremstår som klart at en slik fremstilling verken kan, eller vil ha som formål å være uttømmende. Hensikten med fremstillingen er imidlertid å belyse de utredninger som etter utvalgets vurdering er av særlig viktighet for spørsmålet om retten til fiske i fjorder og kystnære farvann i Finnmark. 1

4.2 NOU 1997: 4 Naturgrunnlaget for samisk kultur

4.2.1 Samerettsutvalgets premisser og grunnsyn

Det første Samerettsutvalget foreslo i kapittel 5.6 i sin delinnstilling trykket i NOU 1997: 4 ulike endringer i reglene for kyst- og fjordfiske i Finnmark fylke. Et enstemmig utvalg stod bak forslagene i utredningens kapittel 5.6, med unntak av utvalgsmedlemmet Stein Owe, som på grunn av sin stilling som ekspedisjonssjef i Fiskeridepartementet ikke ønsket å ta stilling til de fremlagte forslagene.

Samerettsutvalget gir innledningsvis i sin innstilling en kortfattet historisk oversikt over utviklingen av fiskeriene i Finnmarks kyst- og fjordområder, og over statens rettslige og politiske forpliktelser i forhold til å legge forholdene til rette for at dette fisket kan fortsette på en bærekraftig måte. 2 Etter dette redegjør utvalget for sine forslag i utredningens punkt 5.6.5.

Samerettsutvalget antok at den mest hensiktsmessige måten å tilrettelegge forholdende for kyst- og fjordfisket i Finnmark, ville være ved å tilgodese utøverne av slikt fiske gjennom ulike forvaltningsmessige prioriteringer. Utvalget antok at det ville være mulig for staten langt på vei å oppfylle sine forpliktelser overfor det sjøsamiske fisket ved bruk av det på dette tidspunktet gjeldende regelverk. Det ble på denne bakgrunn ikke foreslått regler om områdebaserte rettigheter, for eksempel at fisket i avgrensede kyst- og fjordområder skulle være forbeholdt bestemte grupper av fiskere etc. I overensstemmelse med Samerettsutvalgets grunnsyn, 3 ønsket en videre ikke å trekke noe skille på etnisk grunnlag mellom samiske og andre fiskere. I stedet ble det lagt opp til å styrke rettsstillingen for det fisket som er typisk for sjøsamiske områder, det vil i første rekke si det fisket som foregår med mindre fartøy og passive redskaper (line, garn og juksa). Denne styrkingen i rettsstillingen ville etter utvalgets forslag gjelde både samiske og andre fiskere som utøver slikt fiske og ville således være til gunst for hele befolkningen i Finnmark.

4.2.2 Særlig vektlegging av samiske hensyn

Utvalget viser til at den generelle bestemmelsen utvalget hadde foreslått om at det ved utferdigelsen av forskrifter om bruk og utnytting av naturressursene i samiske bruksområder skulle «legges vekt på» å sikre naturgrunnlaget for samisk kultur mv., ville kunne få vesentlig betydning. 4 Bestemmelsen var foreslått inntatt som ny § 4-7 i sameloven og var foreslått å få følgende utforming:

«Når det gis forskrifter om bruk eller utnytting av eller om tiltak som medfører inngrep i grunn eller andre naturgoder i samiske bruksområder, skal det legges vekt på å sikre næringsgrunnlaget for samisk kultur, med næringer og samfunnsliv.»

For fiske i saltvann ville bestemmelsen ha forpliktet fiskerimyndighetene til å vektlegge hensynet til å ivareta ressursgrunnlaget for kyst- og fjordfisket i sjøsamiske områder med sikte på at det fortsatt skulle være mulig å utøve slikt fiske på en økonomisk bærekraftig måte, når det gis forskrifter om fiskerireguleringer mv. De ulike vedtaksorganene ville ved utferdigelsen av forskrifter være forpliktet å vurdere om, og i tilfelle i hvilken grad samiske interesser ville bli berørt av de forskriftene som er under forberedelse, og ta stilling til hvilke virkninger dette burde få for forskriftenes innhold.

Fiskeriforskrifter som ville ha vært omfattet av den foreslåtte bestemmelsen ville være både de sentrale reguleringsforskriftene der fiskekvotene fastsettes, men også forskrifter om ervervstillatelse (til fiskefartøy mv.), fiskermanntallet (innsatsregulering) og om fredninger, fangstkvantum og redskapsbruk (uttaksregulering). Samerettsutvalget la til grunn at vektleggingsregelen blant annet ville kunne bety at det ved utferdigelsen av forskrifter om adgangen til å delta i torskefiskeriene, ville bli tatt større hensyn til det lokale fisket gjennom å prioritere utøverne med de minste båtene. 5

4.2.3 Forslag om fritt fiske for fartøy under 7 meter

Vektleggingsregelen var tenkt å skulle få anvendelse både i Finnmark og i landets øvrige samiske bruks- og bosetningsområder. Utvalget foreslo imidlertid også ulike endringer og tiltak med sikte på særskilt å styrke fjord- og kystfisket i Finnmark. Et sentralt forslag i denne sammenheng var forslaget om en regel om fritt fiske for mindre fartøy. 6 Lovbestemmelsen skulle gjelde alle personer bosatt i Finnmark som drev fiske med fartøy under syv meter med redskapene line, garn og juksa, samt stang- og håndsnøre. Den skulle gjelde både for heltidsfiskere registrert på blad B i fiskermanntallet, og for deltidsfiskere registrert på blad A, men skulle derimot ikke gjelde for fritidsfiskere. Bestemmelsen var generelt utformet og skulle gjelde for høsting av alle fiskeslag. Den ble foreslått inntatt som ny § 4 b i lov 3. juni 1983 nr. 40 om saltvannsfiske mv. og ble foreslått å ha følgende utforming:

«Uten hinder av reguleringer etter denne loven har personer bosatt i Finnmark som benytter fartøy under sju meter og som er registrert i fiskermanntallet, rett til å drive ervervsmessig fiske etter alle arter med følgende redskaper:

1. stang- og håndsnøre,

2. juksamaskin,

3. garn og

4. line.

Departementet kan gi forskrift om gjennomføringen av ordningen. Hvis hensynet til fiskebestanden tilsier det, kan departementet gjøre nødvendige innskrenkninger i retten etter første ledd.»

Forslaget om fritt fiske ville innebære at det i utgangspunktet ikke ville være anledning for fiskerimyndighetene å innføre kvoteordninger eller øvrige begrensninger for dette fisket.

I følge annet ledd i forslaget skulle ordningen med fritt fiske for fartøy under sju meter administreres av Fiskeridepartementet. Departementet ville kunne begrense også dette fisket, men bare dersom hensynet til fiskebestanden tilsa en slik begrensning. Samerettsutvalget nevner som eksempel på et forhold som kunne gi grunnlag for begrensninger, at en stedbunden torskestamme er truet. Utvalget antar likevel at slike reguleringer bare skal kunne innføres «i helt spesielle tilfelle.» 7 Utvalget legger videre opp til at departementet skulle kunne gi «forskrift om gjennomføringen av ordningen», for eksempel dersom det ville være behov for kontroll med at fiskerne oppfyller vilkårene for å fiske fritt.

Utvalget forutsatte at ordningen måtte suppleres med forskrifter som begrenser adgangen til fiske i fjordene for større båter med effektive redskaper. Dette slik at regelen om fritt fiske skulle kunne medføre en reell forbedring av fjordfiskernes situasjon. Det ble imidlertid ikke utformet noen konkrete forslag til eller skisser til innholdet i slike forskrifter.

Forslaget om fritt fiske for mindre fartøy ble ikke gjennomført under arbeidet med finnmarksloven. Dette er blant annet begrunnet med at Justisdepartementets lovforslag i Ot. prp. nr. 53 (2002-2003) var begrenset til en ny lov om rettigheter til og forvaltning av grunn og naturressurser i Finnmark, og at forslagene om kyst- og fjordfiske falt utenfor hva som ble ansett «naturlig å regulere» i en slik lov. 8

4.2.4 Forslag om sterkere lokal innflytelse overfor fiskeriforvaltningen

Samerettsutvalget pekte også på enkelte mulige tiltak med formål å styrke den lokale innflytelsen på fiskeriforvaltningen. 9

Samerettsutvalget uttalte at et organ på fylkesnivå bør gis myndighet til å fastsette lokale redskapsreguleringer for Finnmark, og gikk i denne forbindelsen inn for enkelte endringer i reglene om det Rådgivende utvalget for lokale reguleringer. Etter utvalgets syn burde det opprettes et organ med besluttende myndighet på de områdene hvor det lokale reguleringsutvalget den gang bare ga rådgivende uttalelser. Utvalget pekte på at organet burde ha en sterkere politisk sammensetning enn det som var tilfelle med det Rådgivende utvalget, og slik at et flertall av medlemmene burde være politisk valgt av kommunestyrer, Sametinget og fylkestinget. De ulike redskapsgruppene skulle fortsatt være representert, men slik at en person kunne representere flere redskapstyper.

Det nye organet burde etter utvalgets syn kunne treffe rettslig bindende vedtak om redskapsreguleringer med alminnelig flertall. Organets vedtak skulle kunne påklages til et særskilt klageorgan med lokal og fiskerifaglig kompetanse, bestående av tre personer, en oppnevnt av Sametinget, en av Finnmark fylkesting og en av departementet.

Utvalget antydet også visse endringer i fiskeriforvaltningen sentralt. Blant annet mente man at Reguleringsrådet, som inntil 2006 ga rådgivende uttalelser til Fiskeridirektoratet om reguleringer etter saltvannsfiskeloven §§ 4, 5 og 8, i større grad burde være politisk sammensatt. Dette slik at fordelingen av representanter med næringsmessig tilknytning og politisk tilknytning ble jevnere. Reguleringsrådet burde etter utvalgets syn, erstattes av et organ som bestod av representanter fra politiske og fagpolitiske instanser, og hvor de aktuelle fylkeskommunene og Sametinget var representert. 10

4.2.5 Forslag om øvrige tiltak

Samerettsutvalget pekte i tillegg på enkelte andre tiltak som en antok ville være hensiktsmessige med sikte på å styrke kyst- og fjordfisket i Finnmark. Det ble blant annet pekt på at det var et behov for ulike tiltak for å styrke rekrutteringen til fisket. Det burde derfor innføres en ordning med «ungdomskvoter» der ungdom som ønsker arbeid på større båter får en egen fiskekvote som kan utnyttes av det fartøyet som tar dem om bord. 11

Utvalget understreket videre at arbeidet med etablering av nødvendige mottaksanlegg for fisk måtte prioriteres. Mangelen på slike anlegg hadde lenge vært et problem for kyst- og fjordfiskere i Finnmark, og utvalget anså det som en sentral del av statens forpliktelser overfor det sjøsamiske fisket å bidra til opprettelse og finansiering av slike anlegg. 12

Det ble imidlertid ikke utarbeidet forslag til konkrete regler verken om ungdomskvoter eller om prioriteringen av mottaksanlegg.

4.3 Samisk fiskeriutvalg

4.3.1 Om bakgrunnen for oppnevnelsen og om utvalgets mandat

Samisk fiskeriutvalg ble oppnevnt 21. juli 1993 etter krav fra Sametinget. 13 I uttalelsen til St. meld. nr. 58 (1991-92) Om struktur- og reguleringspolitikk overfor fiskeflåten (Strukturmeldingen), gikk Sametinget inn for at de selv og Fiskeridepartementet skulle ta initiativ til å nedsette et hurtigarbeidende utvalg for å få klargjort statens rettsplikt overfor samene.

Bakgrunnen for oppnevningen var at Carsten Smith i 1990 på oppdrag av Fiskeridepartementet hadde gitt «en sakkyndig vurdering av hvilke rettslige forpliktelser myndighetene er bundet av overfor den samiske befolkningen ved reguleringer i fisket.» 14 Smith konkluderte med at staten med grunnlag i artikkel 27 i FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter var folkerettslig forpliktet til å iverksette særtiltak for sjøsamiske fiske, i den grad slike tiltak vil være nødvendige for å sikre og utvikle den sjøsamiske kulturen. 15 Smiths utredning gir derimot ingen klare råd i forhold til hvilke tiltak staten vil være forpliktet til å gjennomføre. Smith går i sin utredning heller ikke inn på hva som mer konkret skal til for at statens forpliktelse trer i funksjon, ut over å angi at det må foreligge «en trussel mot kyst- og fjordfiske i sjøsamiske områder», som innebærer at de som utøver slikt fiske står i fare for å bli frarøvet sin rett til å dyrke sin kultur etter artikkel 27.

I tiden etter Smiths utredning hadde Fiskeridepartementet gjennomført enkelte tiltak med sikte på å styrke situasjonen for kyst- og fjordfisket i sjøsamiske områder. Blant annet ble Sametinget gjort til høringsinstans i fiskeripolitiske saker og gitt myndighet til å oppnevne en av fjorten representanter i det rådgivende Reguleringsutvalget. Det ble også fra og med høsten 1990 lempet noe på kravene i forhold til tildeling av fiskekvoter. 16 Sametinget påpekte at endringene ikke hadde medført noen merkbare endringer for kyst- og fjordfiskerne, og det ble således fremmet et krav fra samisk hold om at det måtte nedsettes et utvalg for å gjennomgå samiske interesser i fiskerisammenheng, med utgangspunkt i «internasjonale og internrettslige nasjonale forpliktelser overfor samene som urbefolkning». 17

Ifølge mandatet skulle Samisk fiskeriutvalg:

• «1. angi de sentrale samiske interesser i fiskerisammenheng

• 2. gi en kort oversikt over hvordan disse interessene har vært behandlet fram til i dag

• 3. redegjøre for samiske krav når det gjelder den samiske fiskeripolitikken

• 4. gi en oversikt over rettsregler, både i norsk rett og i folkeretten, av betydning for samenes rettsstilling på dette området

• 5. utrede og komme med forslag til hvordan myndighetene i framtida best kan ivareta interessene til befolkningen i samiske kyst- og fjordstrøk i fiskerireguleringssammenheng, herunder drøfte opprettelsen av en eventuell samisk fiskerisone

• 6. for øvrig komme med de forslag som måtte være relevante for å sikre det samiske sjøfisket.»

Utvalget ble i startfasen ledet av daværende politisk rådgiver og siden fiskerminister Otto Gregussen og senere av fiskerisjef Gunnar Trulssen. Utvalget bestod av medlemmer fra Kommunaldepartementet (1), Fiskeridepartementet (2), Sametinget (4), de tre nordligste fylkeskommunene (1) og Norges Fiskarlag (1).

Utvalget avga sin innstilling 10. april 1997, og fremmet en rekke forslag for å trygge retten til å drive fiske i sjøsamiske kyst- og fjordområder. Kun et fåtall av disse forslagene har senere blitt fulgt opp, og utvalgets utredning er heller ikke blitt publisert, verken som NOU eller på annen måte. Nedenfor gis en oversikt over Samisk fiskeriutvalgs viktigste forslag.

4.3.2 Samisk tiltaksområde og samisk ­fiskerisone

Samisk fiskeriutvalg går i sin innstilling inn for å definere et særskilt samisk tiltaksområde. Tiltaksområdet skulle bestå av Finnmark, Nord-Troms (Kvænangen, Kåfjord, Storfjord, Nordreisa, Lyngen, Skjervøy og Karlsøy) og andre kommuner i Troms og Nordland som helt eller delvis ville bli omfattet av virkeområdet for Samisk utviklingsfond. De tiltakene som i dette området ble foreslått iverksatt for å bedre vilkårene for det sjøsamiske fisket skulle ikke være avgrenset på etnisk grunnlag, men være områdedefinert og dermed tilgodese alle fiskere bosatt i dette området. 18

Samisk fiskeriutvalg skulle ifølge mandatet særskilt drøfte opprettelsen av en samisk fiskerisone. Bakgrunnen for dette var at Sametinget i vedtak 33/92 «Uttalelse til Strukturmeldingen» fremholdt at en ønsket opprettet en samisk fiskerisone i nordre Nordland, Troms og Finnmark. Om det mer konkrete innholdet i en slik ordning uttaler Sametinget:

«At det opprettes en ordning der det kun er tillatt å fiske med konvensjonelle redskaper. Alle trålredskaper, not og snurrevad forbys, At hver fisker, uansett båtstørrelse, sikres en personlig kvote som er så stor at det går an å leve av den. Dette kombineres med en fartøykvoteordning. Nærings-kombinasjons­utøvere må også sikres en grunnkvote som gir en reell inntekt fra fiske.» 19

Utvalget drøfter etter dette fordeler og ulemper med en samisk fiskerisone. På fordelssiden nevnes at sonen, dersom den får et klart definert innhold når det gjelder rett til å fiske og forvaltningskompetanse, vil «føre til en sterkere binding til disse tiltakene enn om det dreier seg om en serie enkeltstående tiltak», at sonen vil ha en symbolverdi som vil kunne brukes internasjonalt i debatten om urfolks rettigheter, og at sonen vil kunne ha betydning for å hevde samisk kultur ved at den vil kunne markere et kulturelt referanseområde for den samiske befolkningen. 20 Som motargumenter pekes det på at betegnelsen «samisk fiskerisone» vil være misvisende i forhold til sonens reelle innhold. Synspunktet er begrunnet med at utvalget ikke vil foreslå tiltak som innebærer etniske skillelinjer, men kun geografisk avgrensede tiltak. Videre vises det til at de som ikke setter seg inn i innholdet i og bakgrunnen for en samisk fiskerisone, vil kunne oppfatte dette som en «forfordeling av noen på bekostning av andre», og både fisket utenfor en eventuell samisk fiskerisone og miljøpåvirkninger, vil kunne påvirke fiskemulighetene i sonen. Opprettelse av en sone vil dermed ikke nødvendigvis sikre at ressursene blir tilgjengelige for befolkningen i de sjøsamiske kyst- og fjordområdene. 21

Utvalgets flertall kunne etter dette ikke anbefale opprettelse av en «samisk fiskerisone». Det ble vist til at Sametingets forslag ikke definerte hvilke havområder som skulle omfattes av sonen. Det ble også uttrykt skepsis til generelt å forby bruk av not og snurrevad innenfor sonen ettersom dette etter flertallets syn ville ramme det økonomiske fundamentet for mange fjord- og kystsamfunn, og også mange samiske fiskere. Det ble dessuten vist til at formålet om å bedre kontrollen med bruken av visse redskapstyper og å sikre kvotetildelinger for kyst- og fjordfiskerne, ville kunne realiseres gjennom ordninger som gis anvendelse for personer i et nærmere angitt geografisk område, også om ordningene ikke knyttes til uttrykket «samisk fiskerisone».

Utvalgets mindretall 22 anbefalte for sin del at det ble opprettet en samisk fiskerisone. En la til grunn at det tiltaksområdet som utvalget enstemmig hadde gått inn for kunne betegnes som en «samisk fiskerisone», og at det mer konkrete innholdet i den samiske fiskerisonen ville kunne bygges opp over tid. 23

4.3.3 Forslag om reguleringstiltak

Samisk fiskeriutvalg foreslo, i likhet med Samerettsutvalget, å åpne for fritt fiske med line, garn og juksa for fartøy under sju meter. 24 Utvalget utformet ikke forslag til en konkret lovbestemmelse om fritt fiske, men fremholdt at det frie fisket skulle gjelde for fiskere (uavhengig av etnisk bakgrunn) fra Finnmark, Nord-Troms (Kvænangen, Kåfjord, Storfjord, Nordreisa, Lyngen, Skjervøy og Karlsøy kommuner), og andre områder i Nordland og Troms som var eller ville bli underlagt virkeområdet for Samisk utviklingsfond.

I likhet med Samerettsutvalget foreslo Samisk fiskeriutvalg at det frie fisket skulle kunne underlegges innskrenkninger dersom hensynet til bestandene tilsa det. Likevel skulle hensynet til kombinasjonsdrift vektlegges sterkt ved eventuelle innskrenkninger. 25 Utvalget fremholdt videre at det ikke skulle gjelde noe krav om ervervskonsesjon ved anskaffelse av fartøy under 7 meter innenfor det foreslåtte tiltaksområdet, og at regelen skulle gjelde for fiskere både på fiskermanntallets blad B (heltidsfiskere) og blad A (deltidsfiskere). Det skulle ifølge utvalget ikke settes noen grense utover i sjøen for det frie fisket.

Utvalget uttalte dessuten at kvotefordelingen måtte endres til fordel for de mindre fartøyene, slik at disse fikk tildelt en større andel av totalkvoten innenfor fartøykvotegruppen enn i dag. Utvalget gikk også inn for at det burde være adgang til å overføre fartøykvote ved salg av fartøy innenfor Nordland, Troms og Finnmark, og for at samme prinsipielle regelverk skulle gjelde for reguleringen av torsk og andre fiskeslag. Dette med unntak av arter som var underlagt særskilte fredningsbestemmelser.

4.3.4 Forslag om forvaltningstiltak

Et samlet utvalg anbefalte at samiske interesser i sterkere grad burde involveres i forvaltningsavgjørelser av lokal, regional og nasjonal betydning. 26 Da Samisk fiskeriutvalg avsluttet sitt arbeid i 1997, foregikk det imidlertid et arbeid med å reformere den statlige fiskeriforvaltningsstrukturen på regional- og lokalnivå. Utvalget fant derfor ikke grunn til å komme med konkrete tilrådninger i forhold til samisk representasjon i fiskeristyrene og fiskerinemndene. Utvalget understreket likevel at uansett hvordan fiskeriforvaltningen ville bli organisert i fremtiden og uansett om organene ville bli gitt rådgivende eller besluttende myndighet, måtte samisk representasjon og medvirkning bli sikret og ivaretatt. 27

Det ble videre fremholdt at det i forbindelse med kystsoneplanleggingen ville være viktig å ivareta samiske interesser i den pågående planprosessen, og at Sametinget og samiske organisasjoner bør tas med på råd under planarbeidet.

Utvalget vurderte også hvordan de rådgivende utvalg for lokale reguleringer fungerte. Utvalget fremholdt at sammensetningen i utvalgene måtte endres slik at lokale samiske interesser ble bedre representert. Det ble dessuten pekt på at beslutningskjeden fra aktør via lokalt reguleringsutvalg til Fiskerdirektoratet før endelig avgjørelse i Fiskeridepartementet måtte endres, slik at beslutningene i større grad måtte fattes på lokalt nivå. Utvalget foreslo også at Sametinget fikk oppnevne en representant til Fiskerinæringens Felles Kompetansestyre. 28

4.3.5 Forslag om øvrige tiltak

Samisk fiskeriutvalg foreslo i tillegg til de nevnte regulerings- og forvaltningstiltakene, også en rekke andre tiltak, blant annet med sikte på å styrke rekrutteringen til fisket. Oppsummeringsvis nevnes økning av grensen for inntekter fra annen virksomhet fra 3 til 4 ganger folketrygdens grunnbeløp for å kunne være registrert som deltidsfisker (på fiskermanntallets blad A), en utredning av den juridiske holdbarheten av at fiskere på blad A er pålagt å innbetaling til sosiale ordninger de ikke har tilgang til, iverksettelse ulike infrastrukturelle virkemidler (utbygging av mottaksanlegg etc.), prioritering av markedsfremmende tiltak, og styrking og samordning av ulike finansieringskilder for å styrke det økonomiske fundamentet for å drive fiskerinæring og næringskombinasjoner. 29

4.4 Sametingets melding om fiske som næring og kultur i kyst- og fjordområdene

4.4.1 Innledning

I 2003 ble det gjennom vedtak R 91/03 i Sametinget oppnevnt et fiskeriutvalg. Bakgrunnen for oppnevnelsen var å imøtekomme behovet for en tverrpolitisk behandling av saker om fiskeriene i Sametinget. Utvalget skulle være en støttespiller for Sametingets representant i Havressurslovutvalget 30, men skulle i tillegg arbeide med en særskilt melding om fiskeriene.

Utvalget bestod av Svein Peter Pedersen, leder, Ove Harry Johnsen med varamedlem Roger Pedersen, og Steinar Pedersen med varamedlem Bjørn Inge Mo. Utvalget ble også ved behov tiltrådt av politisk rådgiver Johanne Gaup. I tillegg til medlemmene benyttet utvalget seg av ekstern bistand fra daværende førsteamanuensis Tore Henriksen, Juridisk fakultet ved Universitetet i Tromsø, Sámi Ealáhus- ja Guorahallanguovdda i Deatnu-Tana og Norut NIBR i Finnmark. Utvalget la frem innstillingen Sametingets melding om fiske som næring og kultur i kyst- og fjordområdene (2004). 31 Innstillingen ble vedtatt i Sametinget 20. - 24. september 2004 i sak 36/04.

I det følgende gis det en oversikt over hovedsynspunktene som er fremsatt i innstillingen.

4.4.2 Sjøsamisk fiske i historisk og rettslig perspektiv

Selv om innstillingen ikke er noen typisk rettighetsutredning, men snarere har karakter av å være et politisk manifest eller en politisk plattform for Sametingets fiskeripolitikk, så gis det innledningsvis en oversikt over den historiske utviklingen av sjøsamiske rettigheter. 32

Det påpekes i fremstillingen at en ved inngangen til historisk tid hadde en fiskeritilpasning der de som bodde nærmest ressursene utøvde en førsterett til fisket. For å holde fisket på et forsvarlig nivå hadde man under dette regimet selvpålagte begrensninger for fisket. 33 Beskatningen økte imidlertid drastisk etter hvert gjennom den gradvise innføringen av mer moderne redskaper. 34 De gjentatte selinvasjonene gjorde at fisken ikke var tilgjengelig i fjordene, noe som gikk hardt ut over den sjøsamiske befolkningen. 35 Gjennom innføringen av reguleringene etter 1990 har den sjøsamiske befolkningen mistet sine tusenårige rettigheter på grunn av manglende «historisk fangst» i årene 1987-1988-1989. 36

Dernest gis det i innstillingen en oversikt over gjeldende nasjonale og internasjonale rettsbestemmelser om urfolks og minoriteters rett til naturressurser. 37 I fremstillingen omtales Grunnloven § 110 a, retten til selvbestemmelse etter FN-konvensjonene om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK) og sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 1, SP artikkel 27 om vern av minoriteters kultur, ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 15 nr. 1, samt artiklene 7 og 23.

Enkelte miljøvernkonvensjoner trekkes også frem som relevante. 38 Her nevnes særlig Konvensjon om biologisk mangfold artikkel 8 bokstav j, FN-avtalen om bevaring og forvaltning av vandrende fiskebestander og langtmigrerende fiskebestander artikkel 5 bokstav i og FAOs 39 adferdskodeks for ansvarlig fiske artikkel 7.6.6. Av andre mindre forpliktende erklæringer vises det til handlingsplanen Agenda 21 vedtatt på miljøtoppmøtet i Rio (1992) og prinsipp 23 fra slutterklæringen til miljøtoppmøtet i Johannesburg (2002). Til sist vises det også til FNs konvensjon om avskaffelse av diskriminering av kvinner. 40

4.4.3 Sametingets synspunkter og forslag

Sametingets overordnede målsetting for fiskeripolitikken er at «folk i samiske områder har en ubetinget, sedvane- og urfolksbasert rett til å skaffe seg et rimelig utkomme av de marine ressursene». 41 For å gjennomføre dette prinsipp fastslår Sametinget at det må gjøres en rekke endringer.

I meldingens kapittel 5 omtales norsk fiskeriforvaltning og det pekes på hvilke konsekvenser denne forvaltningen har og har hatt for fiskerne i sjøsamiske områder. Konklusjonen er at dagens forvaltningsordning har fratatt kyst- og fjordfiskerne deres tradisjonelle rett til livsutkomme. Dette gjelder særlig for de sjøsamiske områdene. Dagens forvaltningsordninger må i følge innstillingen legges om og prinsippet om nærhet og avhengighet til ressursene må legges til grunn ved en fremtidig forvaltning. Dette innebærer en tilbakeføring av fiskerettigheter og med en lokal og regional forvaltning av fiskeressursene. En tilbakeføring av tradisjonelle fiskerettigheter til beboerne i de sjøsamiske områdene vil være med på å styrke og utvikle de sjøsamiske lokalsamfunnene. I tillegg vil en slik lokal og regional forvaltning ifølge innstillingen føre til en mer langsiktig og bærekraftig næring. Sametingets prioriteringer på dette området oppsummeres gjennom følgende punkter:

• Sametinget går inn for at det innføres fiskerisoner med tilhørende fiskerettigheter som forvaltes av Sametinget, lokale og regionale myndigheter. Det må etableres lokale forvaltningsmodeller der nærhets- og avhengighetsprinsippet legges til grunn for forvaltningen.

• Sametinget vil arbeide aktivt for at fiskerettighetene føres tilbake til samiske kyst- og fjordområder og at en større andel av fiskeressursene overføres til kyst- og fjordflåten. Kvinners muligheter til å nyttiggjøre seg de lokale fiskeressursene skal ivaretas spesielt.

• Sametinget vil arbeide for at samiske kvinners rettigheter blir dokumentert og anerkjent på linje med menns.

• Sametinget vil arbeide for at Stortinget gjennomfører en høring hvor man setter søkelyset på tidligere og nåværende fiskeriforvaltning i forhold til småskalafiskernes rettigheter. Høringen skal gjennomføres i et likestillings- og kjønnsperspektiv. 42

I innstillingens kapittel 6 behandles spørsmål om retten til ressursene. Sametinget går inn for at man legger nærhets- og avhengighetsprinsippet til grunn for forvaltningen av ressursene, noe som betyr en endring av dagens fiskeripolitikk. Dagens fiskeripolitikk har bl.a. ført til at antallet fiskere i sjøsamiske områder er drastisk redusert og har ført til fraflytting, noe som er en direkte trussel mot sjøsamisk kultur, næring og språk. Kondemnerings- og strukturpolitikken som gjennomføres virker direkte ødeleggende for sjøsamiske lokalsamfunn ettersom det her er tale om å fjerne båter og fiskere som opprettholder et tradisjonsrikt hjemmefiske. Sametinget går inn for at fiskeressursene omfordeles slik at kyst- og fjordflåten får en større andel og at det avsettes egne ressurser/kvoter til ungdoms- og rekrutteringsordninger. Sametingets prioriteringer på dette området oppsummeres gjennom følgende punkter:

• Arbeide for at antall fiskere opprettholdes og at kvinner rekrutteres til fiskeryrket.

• Prioritere søknader fra kvinner når det gjelder tilskudd til investeringer. Det er særlig viktig å øke antall kvinner på eiersiden av fiskeflåten.

• Bidra til at ungdom som ønsker å fiske får nødvendige fiskerettigheter uten å måtte betale for sine lokale og naturgitte rettigheter, slik man alltid har hatt mulighet til.

• Legge urfolksretten til grunn for etablering av rekrutteringsordning for unge jenter og gutter til fiskeryrket.

• Arbeide for gode rammebetingelser til fornyelse av kyst- og fjordflåten.

• Forvalte ressursene i samsvar med et føre-var-prinsipp og i et langsiktig og bærekraftig perspektiv.

• Bidra til at de som deltar i fisket med landnot og/eller garn får nødvendige fiskerettigheter og reguleringer som er tilpasset for dette fisket.

• Økt uttak av kongekrabbe, fangst av hunnkrabbe og at lokale fiskere i krabbeområdene skal ha en udiskutabel rett til fangst.

• Fangst av kongekrabbe og andre introduserte arter må bli regulert etter egne prinsipper i den nye havressursloven.

• Arbeide for at sjølaksefiskerne får tilbakeført sine tradisjonelle rettigheter til laksefiske.

• Initiere og bidra til gjennomføring av et verdiskapningsprogram og merkevarebygging for ville fiskearter, eksempelvis villaks.

• Arbeide for at laksevassdragene i samiske områder vernes mot forurensning, smitte og sykdommer.

• Arbeide for økt forskning på marine ressurser i samiske områder, herunder også kongekrabbe. Legge økt vekt på tradisjonell kunnskap ved forvaltning av marine ressurser i sjøsamiske områder.

• Arbeide for å få til lønnsom lokal utnyttelse av «nye arter» slik som blåskjell, sil (tobis), kråkeboller m.m. 43

I kapittel 7 i meldingen diskuteres infrastrukturen for fiskerinæringen. Sametinget peker på behovet for at man opprettholder, vedlikeholder og bygger ut fiskerihavner, moloer og liggebøyer. Det er en nødvendighet at man fra myndighetenes side bygger ut infrastrukturen i sjøsamiske områder og på den måten legger til rette for opprettholdelse av det tradisjonsrike fisket. I tillegg må man opprettholde mottaksstasjoner og skape grunnlag for økt verdiskapning og viderefordeling av fersk fisk. Sametingets prioriteringer på dette området oppsummeres gjennom følgende punkter:

• Fiskerettighetene til de trålere som ikke overholder sine leveringsforpliktelser skal inndras og overføres til lokale fiskere, slik at man opprettholder de samfunnsforpliktelsene som disse fiskerettighetene i utgangspunktet var tiltenkt.

• Bidra til å sikre egenproduksjon (eksempelvis tørrfisk).

• Bidra til å sikre mottaksstasjoner for fisk i samiske kyst- og fjordområder.

• Bidra til å støtte prosjekter som fører til økt kvalitet, verdiskaping og oppbygging av kompetanse i omsetning, produksjon og foredling av fisk og biprodukter.

• Arbeide for at ansvarlige myndigheter prioriterer utbygging og vedlikehold av fiskerihavner, moloer og liggebøyer.

• Arbeide for at fiskerne tilføres ekstraordinære midler til investeringer og fraktutjamning. 44

I kapittel 8 behandles de øvrige marine næringene. Sametinget ønsker at oppdrettskonsesjoner skal tildeles vederlagsfritt i sjøsamiske områder. Oppdrettsnæringen må eies lokalt og drives på en måte som ikke truer det eksisterende biologiske mangfoldet, og da spesielt villaksstammene. Oppdrettsnæringen må etter tingets oppfatning på ingen måter fortrenge det tradisjonelle fisket. Sametinget går videre inn for at man reduserer den plage som selen representerer ved at man gir rett til utvidet fangst. En forutsetning ved fangst av sel er at man nyttiggjør seg selen som ressurs. Det må tilrettelegges for at næringskombinasjoner fremdeles skal kunne utgjøre grunnlaget for fremtidig bosetting. Sametingets prioriteringer for de øvrige marine næringer oppsummeres gjennom følgende punkter:

• Arbeide for at oppdrettskonsesjoner tildeles vederlagsfritt i samiske kyst- og fjordområder.

• Arbeide for at lokale interesser står som eiere av oppdrettsanlegg.

• Arbeide for at oppdrettsnæringen drives på en miljøvennlig måte, slik at den ikke truer de lokale fiske- og laksestammene eller det biologiske mangfoldet.

• Arbeide for urfolks rettigheter til hvalfangst.

• Arbeide for at den lokale og regionale selfangsten økes og at fangstene danner grunnlag for verdiskapning.

• Arbeide for at fiskere som rammes av selinvasjon får erstatning.

• Bidra til å styrke næringskombinasjoner og utvikle nye næringskombinasjoner i sjøsamiske områder.

• Prioritere søknader fra kvinner til etablering og utvikling av næringskombinasjoner.

• Prioritere søknader fra kvinner til næringsetableringer i sjøsamiske områder. 45

Kapittel 9 tar opp spørsmål omkring utdanning, kompetanse og forskning. Sametinget går inn for at man får inn sjøsamisk realkompetanse i forskningen. Det bør igangsettes et handlingsprogram hvor man ser på retten til fisket, lokal ressursforvaltning og de konsekvensene statens fiskeripolitikk har hatt for de sjøsamiske områdene. Innenfor utdanning, kompetanse og forskning går Sametinget inn for å prioritere følgende:

• Ta vare på realkompetansen som finnes i de sjøsamiske samfunnene.

• Arbeide for økt forskning på lokale marine ressurser.

• Arbeide for at det settes i gang et handlingsprogram for å tilbakeføre retten til fiske, gjennomføre lokal/regional ressursforvaltning og belyse konsekvensene av statens fiskeripolitikk for de samiske kyst- og fjordområder, med spesiell vekt på kvinners situasjon.

• Stimulere til at jenter velger fiskeriutdanning og engasjerer seg i marin forskning.

• Synliggjøre den sjøsamiske kulturen i barnehager, grunnskolene, videregående, på universitet nivå og i forskningen generelt. 46

I kapittel 10 diskuteres de ulike virkemidler og rammebetingelser. Sametinget uttaler at det er viktig at regelverket ikke er til hinder for det tradisjonelle fisket. Samtidig må de øvrige rammebetingelsene styrkes og dermed må også de økonomiske bevilgningene økes. Her er Sametingets prioriteringer å:

• Arbeide for at rammebetingelsene for rekruttering til fiskeryrket opprettholdes.

• Arbeide aktivt for å sikre retten til fiske i sjøsamiske områder.

• Styrke rammebetingelser for bevaring og utvikling av næring i samiske områder.

• Arbeide for at regelverket ikke hindrer tradisjonelt fiske i samiske områder.

• Arbeide for at Innovasjon Norge yter støtte til små- og mellomstore prosjekter i sjøsamiske områder.

• Styrke bevilgningene til fiskerirelatert virksomhet i samiske områder.

• Prioritere søknader fra kvinner til fiskerirelatert virksomhet. 47

4.5 Havressurslovutvalgets forslag i NOU 2005: 10

4.5.1 Innledning

Havressurslovutvalget ble oppnevnt i mars 2003 og la frem sin innstilling i juni 2005. I innstillingen som er inntatt i NOU 2005: 10 legger utvalget frem sitt forslag til lov om forvaltning av viltlevende marine ressurser (havressursloven). Lovforslaget tar sikte på å erstatte lov 3. juni 1983 nr. 40 om saltvannsfiske mv. Sentralt er forslaget om en utvidelse av dennes virkeområde ved at havressursloven ikke bare skal omfatte saltvannsfisk, men være en felles forvaltnings- og næringslov for høsting av alle viltlevende marine ressurser og tilhørende genetisk materiale.

Utvalgets mandat var mangesidig. En skulle utføre en rekke utredningsoppgaver, og herunder vurdere «[f]olkerettslige og politiske forpliktelser Norge har påtatt seg i forhold til urbefolknings- og lokale rettigheter.» 48

De folkerettslige og politiske forpliktelser i forhold til urfolk og lokale rettigheter er behandlet i utredningens kapittel 3. Her vises til at det i nordnorske kyst- og fjordområder har «vært samisk bosetting i minst de siste to-tre tusen år», og til at Samisk fiskeriutvalg «dokumenterte at samene deltar i hav-, kyst- og fjordfiske, og at inntektene fra fiske utgjorde en viktig del av deres økonomiske grunnlag.»

Havressurslovutvalget påpeker at Samisk fiskeriutvalg la til grunn at «fiskeriaktivitet utvilsomt var en del av den tradisjonelle samiske kultur og levemåte», og at dette blant annet gjaldt for den tradisjonelle kombinasjonsdriften, hvor fiske har vært drevet i kombinasjon med gårdsdrift eller andre yrker. Etter å ha referert disse synspunktene uttaler Havressurslovutvalget:

«Samiske fiskere driver i dag høsting med moderne båter og redskaper. Driftsformen er gjerne knyttet opp til lokale tilliggende næringer og/eller lokalsamfunnet. Fisket er som regel lokalt tilpasset m.h.t. ressurs- og driftsforhold og gjennomføres gjerne med mindre båter og redskaper som kan betjenes med en eller få personer.» 49

Utvalget vurderer statens folkerettslige forpliktelser ovenfor den samiske folkegruppe og uttaler seg slik om det generelle i forpliktelsenes innhold:

«Norske myndigheter er både gjennom folkeretten og nasjonal rett, forpliktet til å legge forholdene til rette for at den samiske folkegruppen skal kunne sikre og utvikle sitt språk, sin kultur og sitt samfunnsliv. Internasjonale regler gjenspeiles i norsk lov. Enkelte lover slik som sameloven går i flere henseender lenger enn forpliktelsene Norge har påtatt seg gjennom ILO-konvensjon nr. 169.

Art. 27 i FN konvensjonen om sivile og politiske rettigheter forutsetter et effektivt vern av minoriteters bestående rettigheter. Artikkelen omhandler en rett til å dyrke sin egen kultur, og at denne rettigheten kan omfatte leveveier som er nært knyttet til territoriet og bruk av dets naturressurser. Praksis har gjort det klart at urfolks næringsutøvelse til en viss grad er beskyttet etter artikkel 27, og at dette legger føringer på statenes handlinger i området. Statene er på denne bakgrunn forpliktet til å sikre at urfolkene kan gjøre bruk av naturgrunnlaget.

Forslaget til ny lov om rettsforhold og forvaltning av grunn og naturressurser i Finnmark (Finnmarksloven) som har som formål å legge til rette for at grunn og naturressurser i Finnmark forvaltes på en balansert og økologisk bærekraftig måte til beste for samisk kultur, reindrift, næringsutøvelse og samfunnsliv, innbyggerne i fylket og allmennheten forøvrig, begrenser sitt virkeområde ut i sjøen til «så langt den private eiendomsretten strekker seg». Den generelle hovedregelen er at eiendomsretten grense går ved marbakken, eventuelt ved to meters dyp ved middels lav vannstand. Utvalget er for øvrig oppmerksom på at Stortinget har bedt Regjeringen om å legge frem en egen utredning av samenes og andres rett til fiske i havet utenfor Finnmark.» 50

4.5.2 Flertallets vurdering av folkeretten

Havressurslovutvalget deler seg i vurderingen av den nærmere betydningen de folkerettslige forpliktelsene vil kunne ha for innholdet i norsk fiskerilovgivning og anvendelsen av denne. Flertallet, som bestod av samtlige medlemmer med unntak av ett medlem, sine synspunkter er i sin helhet:

«Både når det gjelder høsting utenfor erverv (herunder fiske til matauke) og høsting i erverv, er vilkårene like for hele befolkningen etter gjeldende saltvannsfiskelov. Samene i Norge opprettholder heller ikke i motsetning til urbefolkninger andre steder, et såkalt tradisjonelt fiske, men deltar i fisket med moderne fiskefartøy og moderne effektive redskap. Utvalgets flertall er enig i at økonomisk aktivitet kan falle inn under art. 27 i FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter, såfremt aktiviteten utgjør et essensielt og vesentlig element i urfolkenes kultur. Tiltak som har en begrenset innvirkning på personene som tilhører minoritetsgruppen vil imidlertid ikke nødvendigvis innebære en krenkelse av rettighetene etter art. 27. På denne bakgrunn finner utvalgets flertall at det heller ikke i den nye havressurslov er grunnlag for å innføre en regel om anerkjennelse av særlige historiske rettigheter til fiske for samene eller at loven etablerer særskilte vilkår for slike rettigheter.» 51

4.5.3 Mindretallets vurdering av folkeretten

Utvalgsmedlem Berit Ranveig Nilssen, som var oppnevnt etter forslag fra Sametinget, var ikke enig i flertallets forståelse. Hun utformet derfor en særuttalelse der hun går bredere inn på urfolks rettigheter etter folkeretten når det gjelder utnyttelsen av viltlevende marine ressurser. 52

I særuttalelsen definerer Nilssen begrepet «samisk fiske» ut fra bosettingsmessige kriterier. Dette innebærer fiske som har sitt grunnlag i sjøsamiske bosettingsområder fra Helgeland og nordover, uavhengig av den enkelte fiskers etniske bakgrunn. Det vises til at kyst- og fjordfiske er en tradisjonell form for samisk næringsutøvelse, som har blitt til dels sterkt innskrenket blant annet av de reguleringstiltakene som ble iverksatt på slutten av 1980-tallet for å håndtere krisen i torskefiskeriene i Finnmark. Med henvisning til Carsten Smiths utredning for Fiskeridepartementet vises det til at det både av Grunnloven § 110 a og artikkel 27 i FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (SP), kan utledes at staten har rettslige forpliktelser overfor den samiske befolkningen ved fastsettelsen av fiskerireguleringer.

Nilssen fremholder også at praksis i FNs menneskerettskomité viser at SP artikkel 27 ikke bare beskytter urfolks tradisjonelle leveveier i snever forstand, slik utvalgets flertall synes å legge til grunn, men også mer moderne måter å utnytte tradisjonelle leveveier på. Det hevdes også at andre folkerettslige kilder vil kunne få betydning for den framtidige reguleringen av fiskeriene i sjøsamiske områder. Her vises det til forpliktelsene i ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 15, jf. artikkel 7, og FN-konvensjonen om biodiversitet av 1992 artikkel 8 bokstav j og artikkel 10 bokstav c.

4.5.4 Om enkelte deler av lovforslaget

Havressurslovutvalgets lovforslag inneholder ikke noen materielle bestemmelser som legger opp til en konkret styrking av rettsgrunnlaget for det fisket som utøves med utgangspunkt i sjøsamiske kyst- og fjordområder eller i Finnmark forøvrig. Lovforslaget inneholder heller ingen bestemmelser som tar sikte på å styrke den samiske eller lokale deltakelsen i forvaltningen av de marine ressursene. I lovutkastets § 1-6 som angir en del grunnleggende hensyn som skal være styrende for forvaltningen av viltlevende marine ressurser med tilhørende genetisk materiale, er det imidlertid inntatt en bestemmelse i bokstav k) der det fremgår at forvaltningen (blant annet) «skal bidra til å sikre det materielle grunnlaget for samisk kultur.» 53

I hovedtrekk legger lovforslaget opp til en videreføring av den gjeldende saltvannsfiskeloven, men slik at lovens virkeområde som nevnt utvides til også å omfatte andre marine ressurser enn fisk. Utvalget har også tatt sikte på å synliggjøre Norges folkerettslige forpliktelser for så vidt gjelder marin ressursforvaltning, og det legges opp til at det i forvaltningen av viltlevende marine ressurser og genetisk materiale skal tas utgangspunkt i en økosystembasert tilnæring, biologisk mangfold og viktige områder for livssyklusen til viltlevende marine ressurser. 54 Som ledd i dette går utvalget inn for at forvaltningsmyndighetene i større grad enn i dag skal kunne fastsette langsiktige forvaltningsmål for ressursene, og ikke bare målsetninger for forvaltningen av enkeltbestander. Utvalget foreslår også en ny bestemmelse om adgang til å etablere marine beskyttede områder som ledd i ressursforvaltningen, jf. lovutkastets § 2-1. Bestemmelsen vil ifølge utvalget gi en klarere hjemmel for å frede bestemte områder mot høsting og andre former for utnyttelse av viltlevende marine ressurser enn dagens lovgivning. 55

Utvalget foreslår dessuten lovfestet et generelt prinsipp i utkastets § 1-5 om at staten skal bli eier av alle viltlevende marine ressurser og marint genetisk materiale innenfor norsk jurisdiksjon.

4.5.5 Ulike reaksjoner på utredningen

Havressurslovutvalgets utredning er i skrivende stund til behandling i Fiskeri- og kystdepartementet. Det ikke kjent når departementet tar sikte på å legge fram en proposisjon for å følge opp utredningen, men departementet uttaler i statsbudsjettet for 2007 at en tar sikte på å fremme forslag i innen utgangen av 2007. Det er i skrivende stund ikke kjent om og eventuelt i hvilket omfang departementets lovforslag vil fravike fra utvalgets forslag. Det kan imidlertid bemerkes at flere høringsinstanser var kritiske til ulike sider av utredningen. 56 Ikke minst gjelder dette flere av de høringsinstansene som ga uttrykk for uenighet når det gjelder flertallets fremstilling av urfolksretten. Et annet punkt som møtte en del motbør er havressursutvalgets forslag om statlig eiendomsrett til viltlevende marine ressurser. For oversiktens skyld gis det nedenfor en oversikt over en del av innvendingene som kom frem under høringen av havressurslovutvalgets innstilling.

Finnmark fylkeskommune fremholder at spørsmålet om urfolksrettigheter og fiske «er for dårlig belyst av utvalget» og at temaet «krever en langt bedre vurdering enn det som er gjort». 57 Fylkeskommunen er også kritisk til forslaget om å etablere en generell statlig eiendomsrett til viltlevende marine ressurser, og bemerker at dette i alle fall ikke kan vedtas før hensynet til urbefolkningen og problematikken rundt EU er utredet nærmere. En fremholder også at saken «i forhold til finnmarksloven bør utredes betydelig bedre enn det som er gjort fra utvalget.» 58

Også Sametinget er kritisk til flertallets vurdering av folkerettens betydning. Når det gjelder flertallets vurdering av urfolksrettens betydning uttaler Sametinget:

«Havressurslovutvalgets flertall har etter Sametingets mening ikke foretatt noen reell vurdering av mandatets punkt 1 der utvalget skulle vurdere folkerettslige og politiske forpliktelser Norge har overfor samene som urfolk. Sametinget har merket seg at det er trukket flere åpenbart feilaktige og flere rettslig høyst tvilsomme konklusjoner i de tre spaltene der problemstillingen behandles, likevel uten at det finnes noen drøftelse av problemstillingen eller noen substans for øvrig. Havressurslovutvalgets flertall har heller ikke begrunnet hvorfor mindretallets vurdering ikke legges til grunn. På denne bakgrunn synes det klart at Havressurslovutvalgets flertall ikke har oppfylt mandatets punkt 1.» 59

Sametinget fremholder videre at når flertallet ikke har oppfylt den delen av mandatet, har det ført til at «lovteksten inneholder vesentlige mangler i forhold til samiske rettigheter» og at det «vil være et markant brudd på de folkerettslige regler Norge er bundet av overfor samene som urfolk» dersom lovutkastet vedtas slik det nå foreligger. Sametinget anser riktignok utkastets § 1-6 bokstav k) om at ressursene skal forvaltes med sikte på å bidra til å sikre det materielle grunnlaget for samisk kultur som «et skritt i riktig retning [som kan] bidra til å sikre og anerkjenne samiske rettigheter til de marine ressurser», men dette anses ikke alene tilstrekkelig «til å få en helhetlig løsning som ligger innenfor folkeretten.» 60

Det er etter Sametingets mening en vesentlig mangel at lovutkastet ikke inneholder materielle regler som sikrer og anerkjenner samenes tilgang til de marine ressursene. For å bøte på dette må det i loven gis bestemmelser som «anerkjenner og sikrer de rettigheter til fiske både samene og den øvrige lokalbefolkningen har». For å få en havressurslov innenfor udiskutable folkerettslige rammer er det etter Sametingets mening også påkrevd at «samene som urfolk gis adgang til deltakelse i forvaltningen av [ressursene]», slik de har krav på blant annet etter ILO-konvensjon artikkel 15, jf. artikkel 13. 61

Sametinget tar videre avstand fra forslaget om statlig eiendomsrett til viltlevende marine ressurser, og anfører at dette forslaget vil kunne «medføre vesentlige inngrep i eller endog bortfall av sedvanebaserte lokale samiske fiskerettigheter som danner det materielle grunnlag for viktige deler av samisk kultur.» 62

Bivdi – Sjøsamisk fangst- og fiskeriorganisasjon er kritiske til flertallets vurderinger av folkeretten og uttaler:

«Vårt hovedprinsipp er at fisken og de øvrige marine ressursene er en felleseiendom, for folk som bor ved kysten og i fjordene. Det er fra vårt ståsted direkte uheldig at denne NOU’ en kommer nå, rett før det skal settes i gang et utredningsarbeid om samers og andres rettigheter i saltvann. Spesielt uheldig er det at det nærmest slås fast at samer ikke har rettigheter, verken etter langvarig bruk, nærhetsprinsippet og gjennom internasjonale avtaler som Norge har ratifisert. Bivdi stiller seg derfor helt på linje med mindretallets bemerkninger, som sametingets Berit Ranveig Nilsen har fremsatt.

Bivdi er av den oppfatning at Havressurs­loven må gjelde med de begrensninger som følger av folkeretten, herunder folkerettens regler om urfolk og minoriteter. Utvalgets flertall konkluderer med at « det er ikke grunnlag for å innføre en regel om anerkjennelse av særlige historiske rettigheter til fiske for samene eller at loven etablerer særskilte vilkår for slike rettigheter». Denne konklusjonen er vi helt uenig i, og begrunner det med: Sjøsamene har drevet fiske i uminnelige tider og har derigjennom opparbeidet seg rettigheter etter alders tids bruk. Bivdi finner støtte for dette standpunktet, gjennom Grunnlovens § 110 a, Kongelig resolusion av 27. mai 1775 § 6, FN konvensjon art. 27, ILO konvensjon 169 og gjennom konvensjon om biologisk mangfold. Støtte for dette syn finnes også i Høyesterettsdommen (Kåfjorddommen i 1985), og fra dommen fra Haag i 1951 (fiskegrensesaken mellom Norge og Storbritannia).» 63

Utenriksdepartementet bemerker om urfolksretten at når fiskeriaktivitet er en del av den tradisjonelle samiske kultur og levemåte, vil dette «omfatte en forpliktelse til å gi samisk bruk av marine ressurser særskilt vern mot reguleringer som ellers vil kunne hindre samisk tradisjonell bruk». En antar imidlertid at samenes rett til å sikre og utvikle sin kultur og levemåte er tilstrekkelig ivaretatt gjennom Norges eksisterende internasjonale forpliktelser og nasjonalt regelverk, og finner derfor ikke «grunnlag for å innføre en regel om anerkjennelse av særlige historiske rettigheter til fiske for samene eller at loven etablerer særskilte vilkår for slike rettigheter.»

Med henvisning til at Stortinget i forbindelse med vedtaket av finnmarksloven ba regjeringen om å utrede samers og andres rett til å fiske i havet utenfor Finnmark, fremholder imidlertid departementet at det ikke kan utelukkes at denne utredningen også vil vurdere forslaget til ny havressurslov opp mot SP artikkel 27 og ILO konvensjon nr. 169, særlig dennes artikkel 15. En avslutter derfor med følgende tilråding om lovbehandlingen:

«Utenriksdepartementet vil på denne bakgrunn tilrå at Fiskeri- og kystdepartementet i det videre lovarbeidet tar høyde for at Stortinget har bedt om ytterligere utredning av samers fiskerirettigheter, og at lovarbeidet planlegges slik at den aktuelle klargjøringen av samers rettigheter når det gjelder marine ressurser inngår i beslutningsgrunnlaget for regjeringens lovforslag.»

Utenriksdepartementet er også kritisk til forslaget om statlig eiendomsrett over de marine ressurser og uttaler:

«Det registreres at utvalget er av den oppfatning at statlig eiendomsrett vil fremme lovens formål. Departementet kan imidlertid ikke se noen avgjørende rettslig begrunnelse for innlemmelse av en generell bestemmelse om statlig eiendomsrett i den nye havressursloven. Departementet kan heller ikke se at en slik bestemmelse vil medføre noen spesiell endring av dagens rettsituasjon hva gjelder statens forvaltningsmuligheter i forhold til viltlevende marine ressurser. Forslaget synes i det vesentlige å være begrunnet i en symboleffekt.

På denne bakgrunn, og gitt Havrettskonvensjonens system hvor en kyststat i sin økonomiske sone ikke tilstås full suverenitet, men suverene rettigheter for det formål å undersøke og utnytte, bevare og forvalte såvel levende som ikke-levende naturforekomster, vil Departementet i utgangspunktet stille seg negativ til forslaget om statlig eiendomsrett til viltlevende marine ressurser.» 64

Departementet peker i denne forbindelsen blant annet på at Havrettskonvensjonens artikkel 63 om samarbeidsplikt hva angår bestander som finnes innenfor flere kyststaters økonomiske soner, samt artikkel 62 nr. 2 som forplikter kyststaten til å gi andre stater adgang til overskuddet når kyststaten selv ikke har kapasitet til å ta opp all tillatt fangst, som innebærer forpliktelser for kyststaten som «vanskelig lar seg forene med eiendomsrettsbegrepet». Departementet uttaler også at begrepet «harmonerer dårlig med det regime for økonomiske soner som Havrettskonvensjonen nedfeller» og konkluderer med at «et forslag om statlig eiendomsrett til viltlevende marine ressurser ikke bør fremmes med mindre det kan anføres tungtveiende grunner som tilsier det motsatte.»

Justisdepartementet uttaler i sin høringsuttalelse som er datert 12. januar 2006 65, blant annet dette om utvalgets vurdering av spørsmålet om samiske rettigheter:

«I kapittel 3 vurderer utvalget hvilke rettigheter samene som urfolk har til viltlevende marine ressurser. Utvalgets flertall legger til grunn at samene i Norge ikke opprettholder et tradisjonelt fiske av en slik art og et slikt omfang at det gir grunnlag for å innføre en regel i havressursloven om anerkjennelse av særlige historiske rettigheter til fiske for samene, eller at loven etablerer særlige vilkår for slike rettigheter, jf. punkt 3.2, s. 44.

Etter vår oppfatning er flertallets vurdering av de rettigheter samene kan utlede av FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 27 noe unyansert. Som det går fram av mindretallets redegjørelse for FNs menneskerettskomités tolkning av SP artikkel 27, beskytter denne bestemmelsen ikke bare urfolks tradisjonelle og opprinnelige levesett. Vi går ikke nærmere inn på disse spørsmålene siden det likevel skal skje en særskilt utredning på dette området, jf. Stortingets anmodningsvedtak nr. 420 (2004-2005).»

Justisdepartementet er også, i likhet med Utenriksdepartementet og flere andre høringsinstanser, kritisk til forslaget om statlig eiendomsrett til viltlevende marine ressurser. Justisdepartementet bemerker at «statlig eierskap fremstår som en kunstig konstruksjon, og at en slik eiendomsrett har få rettslige eller praktiske konsekvenser.» Departementet er videre kritisk til Havressurslovutvalgets tingsrettslige tilnærming og påpeker:

«I denne forbindelse vil vi bemerke at utvalgets konstruksjon av hvordan eiendomsretten overføres til private ved høsting, er vanskelig å begrunne med tingsrettslige argumenter. Utvalget legger på s. 102 til grunn at statens eiendomsrett opphører når ressursene høstes, og at det således ikke finner sted en eiendomsovergang fra staten til den som høster lovlig. I stedet opphører den statlige eiendomsrett til det høstede individ når ressursene ikke lenger befinner seg i vill tilstand, og høsteren blir på denne måten i følge utvalget eier gjennom originært erverv. Etter vår oppfatning vil dette ikke være et originært erverv, men et derivativt erverv. Det som i realiteten skjer, er at eiendomsretten overføres idet ressursene høstes.»

I tilegg til de siterte og kommenterte høringsuttalelsene var også en rekke andre kritiske til utvalgets vurderinger av både ufolksretten og forslaget om statlig eiendomsrett til marine ressurser.

Norges Fiskarlag uttaler seg om spørsmålet om statlig eiendomsrett til de marine ressursene:

«Norges Fiskarlag er i utgangspunktet av samme oppfatning som tidligere Storting har gitt uttrykk for, nemlig at fiskerressursene er fellesskapets eiendom, og skal forvaltes og utnyttes av fellesskapet til det beste for næringsutvikling og bosetting. Fiskarlaget vil imidlertid vise til de senere års utvikling mot en mer rettighetsbasert høsting av ressursene, hvor aktørene i større grad bl.a. har investert privat kapital for å oppnå høyere kvoteandeler på sine fiskefartøy. Dette betyr at mange av dem som i dag deltar i fiske dermed har investert meget store beløp for å kunne drive det fisket de utøver, og det er vanskelig å tenke seg at disse ikke skulle ha en rettsbeskyttet posisjon.

Forannevnte tilsier derfor en noe mer nyansert tilnærming til spørsmålet om retten til viltlevende marine ressurser, og derfor er organisasjonen av den oppfatning at det har oppstått privatrettslige rettigheter som en mulig innføring av statlig eiendomsrett til fiskerressursene vil kunne komme i strid med. Som det fremgår i pkt. 6.1.1 i lovutredningen vil grunnlovens § 105 om full erstatning kunne komme inn dersom tidligere privat eiendomsrett skal undergis statlig eiendomsrett. I denne sammenheng bør det nevnes at det selvsagt er fullt mulig, og forhåpentligvis sannsynlig, at en eventuell statlig eiendomsrett til fiskeressursene ikke vil føre til faktiske endringer i fordelingen av fiskemuligheter mellom aktørene i næringen. Disse vil i så fall ikke bli påført noe tap som følge av en slik ordning. Økonomisk tap er en av grunnforutsetningene for krav på erstatning.

På grunnlag av foranstående merknader stiller Norges Fiskarlag spørsmål ved om det er nødvendig å lovfeste retten til viltlevende marine ressurser, slik det er gjort i § 1-5 i lovutkastet.» 66

4.6 Ulike forslag fra Finnmark fylkeskommune

4.6.1 Innledning

Finnmark fylkeskommune har i løpet av de siste årene lansert en rekke forslag blant annet under parolene «Ny fiskeripolitikk for Finnmark» og «Fiskeripolitikk med finnmarksvri». 67 I sin begrunnelse for ønsket om en ny fiskeripolitikk for Finnmark peker fylkeskommunen på at fiskerinæringen er Finnmarks viktigste næring og at ingen fylker er så avhengige av utviklingen i denne næringen som Finnmark. Samtidig viser fylkeskommunen til den utviklingen som har skjedd i de siste tiårene når det gjelder Finnmarks andel av de totale fiskeriene og til den befolkningsmessige utviklingen i Finnmarks kystkommuner. 68

Fylkeskommunen viser til at i løpet av de siste 35 årene er Finnmarks andel av den norske totalkvoten blitt betydelig redusert. Det fremholdes at i 1968 ble 28 prosent av den norske totalkvoten landet i Finnmark, mens kun 15 prosent av totalkvoten ble landet i Finnmark fylke i 2002. Fylkeskommunen fremholder at de sentrale fiskerireguleringene ikke har klart å ivareta Finnmark sine interesser og behov. Det kan derfor være nødvendig med en regional politisk kontroll og forvaltning av rettigheter som naturlig tilhører regionen for å sikre Finnmarks ressursgrunnlag for framtidig verdiskapning.

4.6.2 Ny fiskeripolitikk for Finnmark

Finnmark fylkesting vedtok 11. desember 2002 flere forslag til tiltak under samlebetegnelsen «Ny fiskeripolitikk for Finnmark». De elleve punktene i fylkestingets vedtak gjengis i sin helhet.

1. Finnmarks andel av de nasjonale fiskekvotene må økes

Folk langs kysten og fjordene i Finnmark har en sedvanemessig og urfolksbasert rett til å høste av fiskeriallmenningen. Vi ønsker å arbeide for at Finnmark får tilbake sine historiske rettigheter når det gjelder andelen av fiskekvotene. Derfor må det tildeles nye konsesjoner/kvotetillegg som et virkemiddel innafor fiskeriene i tiltakssonen. Det må innføres regionalt eierskap til kvoterettigheter for å sikre at større del av verdiskapningen i fiskerinæringen finner sted i Finnmark, og frigitte kvoter må beholdes innenfor regionen. Kvoter i fiskerinæringen skal ikke være omsettelig.

2. Ferskt råstoff til videreforedling i fiskeindustrien

Et naturlig konkurransefortrinn for fiskerinæringen i Finnmark er tilgang på ferskt råstoff. Dette er en potensiell innsatsfaktor i en produksjon av unike, ferske produkter, hvor betalingsviljen er stor blant konsumentene. I en tid hvor frossent råstoff er internasjonal handelsvare, og hvor norske bedrifter ikke er i stand til å konkurrere med lavkostland på produksjonskostnad og pris, er det viktig å utnytte dette fortrinnet. Det må derfor innføres reguleringer og/eller stimuleringstiltak som bidrar til at en større andel av råstoffet landes ferskt og av god kvalitet hos industrien for videreforedling. Derfor må kystflåten og ferskfisktrålerne få økt sine kvoteandeler, mens fabrikk/frysetrålerne får redusert sin andel. Dette anses som nødvendig for å sikre at de deler av flåten som leverer råstoffet ferskt og av god kvalitet, blir i stand til å sikre denne råstofftilgangen til fiskeindustrien.

3. Sterkere periodisering for å oppnå jevn råstofftilgang over året

For å sikre forutsigbarhet i fangst-, produksjon- og driftsperioder i forhold til kvalitet, pris og marked, må vi finne en felles forståelse mellom aktørene for hva som kan bidra til optimal verdiskaping. Periodisering av kvoteåret og utvikling av fangstmetoder og oppbevaring av levende fisk anses som egnede tiltak. Dette vil sikre en stabil tilførsel av produkter med jevn og god kvalitet ut til markedene, noe som vil bidra til bedre pris. Dette vil igjen bidra til en mer stabil lønnsomhet i fiskerinæringen som helhet.

4. Overholdelse av leveringsforpliktelser

Leveringsforpliktelsene må overholdes. I de tilfeller hvor trålerne ikke overholder leveringsforpliktelsene, må konsesjonene inndras. Kvoten tildeles de deler av kystflåten i nærområdet som innfrir intensjonene med konsesjonene. Kvoten bør i all hovedsak deles ut som tilleggskvote til den etablerte kystflåten, men deler bør vurderes benyttet til rekrutteringskvoter og/eller kvoter til nybygg.

5. Stimulere til økt utnyttelse av biprodukter

Det må iverksettes tiltak som stimulerer til å utnytte biprodukter i produksjonen. Innsatsen må rettes inn mot det produksjonstekniske, produkt- og markedsutvikling. For å få den ønskede utviklingen må det iverksettes anvendt forskning ute i bedriftene. Dette krever en økning i andelen statlige FoU-midler som tilfaller Finnmark, samt at forskningsinstitusjonene må flytte deler av sitt arbeid ut til næringsaktørene.

6. Forkvote som produksjonsregulerende tiltak

Forkvoten er et produksjonsregulerende tiltak, noe som innebærer at forkvoten vil sette grenser for tillatt produksjon pr. konsesjon. Finnmark må få en økning i forkvoten som kompensasjon for vinterfôring og lengre vekstsesong som følge av lavere temperaturer, noe som vil sikre like forhold innen næringen.

7. Etablere og lokalisere nasjonal satsing på FoU rettet mot kongekrabbe og villaks i Finnmark

Den nasjonale forskningsinnsatsingen på kongekrabbe og villaks må økes. Forskningen på disse artene skal lokaliseres til Finnmark. Dette innebærer blant annet etablering av den nødvendige infrastruktur i form av forskningslokaler og feltstasjoner. Forskningsinnsatsen må sette fokus på utfordringer og muligheter knyttet til oppfôring/oppdrett, produkt- og markedsutvikling og forvaltning av kongekrabbe. I forhold til villaks og marine arter for øvrig må det forskes på eventuelle negative interaksjoner mellom oppdrettsfisk og villfisk.

8. Styrke finansieringsmulighetene og øke tilgangen på risikokapital

Fiskeri- og havbruksnæringen må tilføres risikovillig og tålmodig kapital. Dette må skje gjennom etableringer av nye investeringsfond, samt aktiv bruk av de eksisterende fondene. I tillegg må den regionale rammebevilgningen til Finnmark økes slik at tilskudd og risikokapital til investeringer og utviklingstiltak i fiskeri- og havbruksnæringen forsterkes. Det må i tillegg iverksettes tiltak som stimulerer til å utvikle samarbeidet med private kapitalaktører.

9. Forbedre og etablere nødvendig infrastruktur/logistikk

For å sikre at det konkurransefortrinn som ferskhet innebærer ikke svekkes gjennom verdikjeden fra råstoff til marked, er det nødvendig å få en logistikk/infrastruktur som sikrer en hensiktsmessig transport ut til markedene. For at dette skal være mulig må det bevilges midler til vei (veistandard og brøyting) og havner (bedre standard og fremkommelighet) i Finnmark. Dette for å sikre en høyest mulig verdiskaping totalt sett i næringen. Det bør etableres et eget handlingsprogram for utbygging av fiskerihavner i Finnmark, som danner grunnlag for søknad om statlig finansiering. Det må i tillegg iverksettes tiltak som bidrar til økt mobildekning og tilgang på strøm for den delen av næringen som er etablert i ytterdistriktene.

10. Forvaltning av kongekrabben og sjøpattedyr

Utbredelsen av kongekrabben er i ferd med å ta overhånd, og det er viktig å sette i verk tiltak for å få bestanden under kontroll. Uttaket av bestanden må økes kraftig, om mulig fritt fiske, for å sikre en økologisk balanse i havet. Fangsten må forbeholdes utøvere i de områder der kongekrabben er utbredt. Krabbe som tas som bifangst, må kunne omsettes. Selbestanden har vokst kraftig de siste tiårene, og representerer en betydelig trussel for kyst/fjordfiskeriene. Det må innføres tiltak for å bringe selbestanden ned til et forsvarlig nivå og arbeides for en bærekraftig beskatning på sjøpattedyr generelt.

11. Konsesjoner må være avgiftsfri

Konsesjonsavgifter i oppdrettsnæringa innebærer at det innføres et nytt prinsipp innafor næringsvirksomhet. De økte kostnadene fører til at etablering av ny virksomhet innenfor oppdretts/havbruksnæringa svekkes og at nye lokale aktører får store problemer med å realisere tildelte konsesjoner. Oppdrettskonsesjoner i tiltakssonene må derfor være avgiftsfri for å stimulere til lokalt eierskap. De siste tildelte oppdrettskonsesjoner trekkes tilbake og tildeles på ny uten konsesjonsavgift i tiltakssonen.

4.6.3 Fiskeripolitikk med Finnmarksvri

Fylkesutvalget vedtok 3. februar 2004 å starte prosjektet «Fiskeripolitikk med Finnmarksvri» som skulle bygge videre på de elleve forslag til tiltak i «Ny fiskeripolitikk for Finnmark» som ble vedtatt i fylkestinget desember 2002.

Hovedmålet for arbeidet i «Fiskeripolitikk med Finnmarksvri» var å sikre kyst- og fjordsamfunnene i Finnmark sin «rettmessige andel av fiskerettighetene slik at en størst mulig del av verdiskapingen skal foregå i fylket.» 69 Foruten å bidra til å iverksette hovedmålet i «Fiskeripolitikk med Finnmarksvri», ble det arbeidet med å konkretisere og frembringe kunnskap og begrunnelse for regional fiskeriforvaltning. Det ble gjennom prosjektet lagt vekt på å få til en felles oppfatning både internt i fylket og blant sentrale beslutningstakere om hva regional forvaltning innebærer. Det ble dessuten hentet inn erfaringer fra lokale og regionale forvaltningsordninger andre steder i verden, som gav grunnlag og impulser til utarbeidelsen av modellen for regional forvaltning.

De viktigste hovedkonklusjonene i prosjektet var:

1. «Prosjektet har satt fiskeripolitikk på dagsorden på en helt ny måte. Finnmark fylkeskommunes initiativ og forslag har vært premissgiver for diskusjonen, samtidig som forslagene har skapt interesse i brede miljøer.»

2. «Flere politiske partier har tatt inn formuleringer om regionalisering av deler av fiskeripolitikken i sine partiprogrammer.»

3. «Det er større vilje til å sette fiskeripolitikken inn i en samfunnsmessig kontekst (f.eks. Soria-Moria-erklæringen) og på den måten gi mulighet til å sikre kyst- og fjordsamfunnene i Finnmark en rettferdig fordeling av fiskerettigheter.»

4. «Det er sendt inn søknad til Kommunal- og distriktsdepartementet, «Region Finnmark», om forsøksordninger knyttet opp mot forvaltning av kongekrabbe og håndhevelse av leveringsforpliktelsene til trålerne.»

5. «Fylkesutvalget behandler i denne sak blant annet håndtering av distriktskvota. Det foreligger forslag om etablering av et regionalt ressursselskap som skal forvalte den delen av distriktskvota som Finnmark får tildelt det enkelte år.» 70

4.6.4 Regional forvaltning av kvote­rettigheter

Fra oppstarten av prosjektet «Fiskeripolitikk med finnmarksvri» i februar 2004 ble det i fylkeskommunen arbeidet med å utrede en regional forvaltningsmodell for fiskeriene. Det ble satt ned en referansegruppe bestående av representanter fra Fiskeridirektoratet region Finnmark, Innovasjon Norge avdeling Finnmark, Finnmark Fiskarlag, kommuner i Finnmark, Fiskeri og havbruknæringens landsforening, Sametinget og Norges Fiskerihøyskole. I rapporten «Regional forvaltning av kvoterrettigheter i et nasjonalt perspektiv» som ligger til grunn for Finnmark fylkestings vedtak i saken 7. desember 2004, gjennomgås den historiske bakgrunn, urfolksretten, dagens situasjon i fiskeriene i Finnmark og regionale forvaltningsmodeller i andre land før to ulike utkast til regional forvaltning av kvoterettigheter presenteres.

Modellen «Regional forvaltning av kvoterrettigheter i et nasjonalt perspektiv» består av dagens forvaltningsregime, samt fylkeskommunen som eier av et regionalt ressursselskap. Modellen tilsier at når Fiskeri- og kystdepartementet tildeler kvoter til fordeling mellom flåtegrupper, tildeles samtidig en viss mengde rettigheter til det regionale kvoteselskapet. De rettighetene som etter dette disponeres av det regionale kvoteselskapet leies så etter modellen ut til fiskere i Finnmark som oppfyller deltaker- og rettighetskriteriene mot at det gjennomfører nærmere kriterier satt av kvoteselskapet.

For å skaffe kvoter til ressursselskapet skisseres enkelte muligheter som at kvoter fra trålere som ikke overholder leveringsplikten inndras til fordel for kvoteselskapet. Et annet alternativ det pekes på er gjennom nytildeling fra staten eller ved tilbakefallsrettigheter. Eieren av ressursselskapet har ifølge modellen til oppgave å skaffe kvoter til selskapet. Videre oppgaver vil være å fastsette mål, formål og forretningsorden for selskapet. Kvoteselskapets styre skal etter modellen bestå av politikere fra det regionalpolitiske nivået, representanter fra kommunene, politikere fra Sametinget og representanter fra de lokale bransjeorganisasjonene knyttet til fiskerinæringen.

Finnmark fylkesting vedtok på denne bakgrunn 7. desember 2004 følgende:

• «1. Fylkestinget vedtar å søke Fiskeri- og kystdepartementet om å få overført en andel av kvoterettighetene, med utgangspunkt i de rettigheter Finnmarks befolkning har til fisket på kysten og i fjordene i fylket.

• 2. En andel av FFR-midlene settes av til å kjøpe kvoterettigheter tilbake til fylket.

• 3. Det opprettes et ressursselskap som skal forestå forvaltningen av fylkets kvoteressurser. Selskapet organiseres i henhold til alt. 1 i dokumentet «Regional forvaltning av kvoterettigheter i et nasjonalt perspektiv.»

• 4. Det delegeres til fylkesordføreren å føre forhandlinger med Fiskeri- og kystdepartementet om overføring av kvoterettigheter, samt opprettelsen av ressursselskapet.

• 5. Forhandlingsresultatet legges fram for fylkestinget til behandling.»

4.7 Utkast til nordisk samekonvensjon

4.7.1 Innledning

Utkast til nordisk samekonvensjon ble fremlagt i november 2005. Konvensjonsutkastet er utarbeidet av en nordisk ekspertgruppe, som har bestått av to medlemmer og to varamedlemmer fra statene Norge, Sverige og Finland. Ekspertgruppen ble ledet av Carsten Smith. Konvensjonsutkastet ble sendt på høring 17. februar 2006 med høringsfrist 12. juni 2006. Utkastet er i skrivende stund til behandling i Arbeids- og inkluderingsdepartementet, hvor det arbeides med konsekvensvurderinger i forhold til utkastets bestemmelser.

Utkastet til nordisk samekonvensjon er inntil videre ikke rettslig forpliktende. Likevel vil bestemmelsene som gjelder fiske i stor grad kunne bidra til å kaste lys over utvalgets spørsmål. I det følgende vil det derfor redegjøres for utkastet til artikkel 38, som er en særskilt bestemmelse om samiske rettigheter i fjorder og kystfarvann. Bestemmelsen er foreslått gitt følgende utforming:

«Det som er bestemt om rettigheter til vannområder og utnyttelse av vannområder i artiklene 34-37, gjelder tilsvarende for samisk fiske og annen bruk av fjorder og kystfarvann.

Ved tildeling av fangstkvoter for fisk og andre havressurser, og ved andre former for regulering av disse ressurser, skal det tas tilbørlig hensyn til samisk bruk og dens betydning for samiske lokalsamfunn. Dette skal skje selv om denne bruken er redusert eller opphørt som følge av at fangstkvoter ikke er gitt eller på grunn av andre reguleringer av fisket eller annen ressursutnyttelse i disse områdene. Det samme gjelder om bruken er redusert eller opphørt som følge av nedgang i havressursene i disse områdene.»

Bestemmelsen i artikkel 38 vil i hovedsak ha praktisk betydning for forholdene i Norge fordi den tradisjonelle samiske utnyttelsen av naturressursene her, i motsetning til i Sverige og Finland, har vært og er sterkt knyttet til fjorder og kystnære sjøområder.

4.7.2 Anerkjennelse av rettigheter til saltvannsfiske og andre marine ressurser

Konvensjonsutkastets artikkel 38 første ledd gir reglene i artikkel 34 til 37 tilsvarende anvendelse for samisk fiske og annen bruk av fjorder og kystfarvann. Med dette vil blant annet reglene i artikkel 34 om anerkjennelse av landrettigheter få tilsvarende anvendelse i forhold til saltvannsfisk og andre marine ressurser. I merknadene til artikkel 38 uttaler ekspertgruppen at samene «gjennom bruk [kan] ha ervervet eiendomsrett eller bruksrett i fjorder og kystfarvann for øvrig i tråd med artikkel 34.» Om artikkel 34 og rettigheter i saltvann uttaler ekspertgruppen:

«Regelen i norsk rett er at eiendomsretten i saltvann går til marbakken eller ved to meters dyp («et hestevad»). I svensk og finsk rett strekker eiendomsretten seg lenger. Rettsgruppa under Samerettsutvalget uttaler at det kan ikke utelukkes at deler av en fjord kan være underlagt privat eiendomsrett, se NOU 1993: 34 Rett til og forvaltning av land og vann i Finnmark, side 121 og Rt. 1902 side 296.

Ekspertgruppen tar ikke her standpunkt til selve spørsmålet om utstrekningen av samenes eiendomsrett i fjorder og kystfarvann, men vil med bestemmelsen markere at en slik eiendomsrett kan foreligge, avhengig av den utnyttelse som har funnet sted.

Når det gjelder bruksrettigheter i saltvann, er oppfatningen i norsk rett at disse ikke går lenger enn det som gjelder for eiendomsretten, dvs. marbakken eller to meters dyp, men rettighetene kan være mer omfattende pga. sedvanemessige forhold. Når det gjelder fiskerettigheter, er imidlertid den alminnelige oppfatningen i dag at fisket er fritt for alle, selv der hvor strandeieren har eiendomsrett. Unntak gjelder for laksefiske som tilkommer strandeieren, se lakse- og innlandsfiskeloven av 15. mai 1992 nr. 47 § 16. Det har imidlertid ikke alltid vært slik. Saltvannsfiske var i tidligere tider underlagt de samme typer regler som fisket i ferskvann. Enkeltpersoner eller bygdelag kunne ha særlige rettigheter til fisket. Professor Knut Robbersted sier det slik:

«Fiskegrunnene var so viktige for folk at det ikkje var råd å greie seg utan dei. Difor måtte folk rekna seg juridisk rett til fiskegrunnane, som elles til jord og til jaktmark. Det ser ut til at rettsreglane på dette område var umlag som på landjorda.» (Historisk oversyn, datert 20. februar 1950 (Utredning til Utenriksdepartementet i forbindelse med Fiskerigrensesaken) s. 5 – 6.)

Det var i løpet av 1700- og 1800-tallet, samtidig med liberaliseringen av næringer, at oppfatningen om at fisket i havet er fritt for alle vokser frem. Det er imidlertid mange eksempler på at lokale oppfatninger om fiskerettigheter levde videre på tvers av juristenes lære. Et eksempel har vi for fisket i Varangerfjorden. Den finmarkske Fiskerikommission af 1891 opplyser at man i Varangerfjorden fortsatt holdt sterkt på den gamle sedvanen at man har rett til å inndele «Fiskehavet» mellom brukerne. (Indstilling (1894) s. 15)

Av særlig interesse er den vekt den norske stat selv la på lokale sedvaner i fiskerigrensesaken mot Storbritannia. Storbritannia ville ikke akseptere den av Norge i 1935 fastsatte fiskerigrense fra Træna til Varanger. Denne fiskerigrensen på 4 nautiske mil var basert på en grunnlinje som ikke fulgte kystlinjen, men som ble trukket mellom faste punkter på land, øyer og skjær. Storbritannia brakte saken inn for Den internasjonale domstolen, og den ble avgjort i 1951 til Norges fordel. I denne saken søkte Norge å godtgjøre at læren om «fritt fiske» aldri hadde fått fotfeste langs Norges kyst. Dommen viser at påvisningene av den historiske bruken langs kysten med lokale sedvaneregler, var sentral for avgjørelsen. (International Court of Justice, Reports 1951, page 116 ff.)

Et eksempel på at lokale sedvaner har holdt seg opp til vår tid og også blitt anerkjent av Høyesterett, har vi i Rt. 1985 side 247, Kåfjord-dommen. Saken er fra den samiske kommunen Gáivuotna-Kåfjord, samme kommune som Svartskogen-saken i Rt. 2001 side 1229.» 71

4.7.3 Vern av samiske rettigheter til saltvannsfiske

Henvisningen i konvensjonsutkastets artikkel 38 første ledd til artikkel 35, vil innebære at vernet etter artikkel 35, også vil gjelde for rettigheter i saltvann. Artikkel 35 fastslår at statene skal treffe nødvendige tiltak for effektivt å verne samiske rettigheter. For dette formålet skal en identifisere de land- og vannområdene som samene tradisjonelt bruker. I sine merknader om bestemmelsens betydning for rettigheter i saltvann uttaler ekspertgruppen:

«Statens plikt til å identifisere samiske rettigheter vil etter bestemmelsen i artikkel 38 første ledd også gjelde rettigheter i saltvann. Det vises til merknadene til artikkel 35. Det kan i denne sammenheng også vises til uttalelsene fra stortingets justiskomité i forbindelse med lov om rettsforhold og forvaltning av grunn og naturressurser i Finnmark fylke av 17. juni 2005 nr. 85. Finnmarkslovens virkeområde er begrenset til fast eiendom og vassdrag i Finnmark fylke, og gjelder altså ikke saltvann, se § 2. Justiskomiteen uttaler imidlertid at rettigheter i saltvann må utredes nærmere og åpner for at Finnmarkskommisjonens mandat (se lovens kap 5 punkt 1) på et senere tidspunkt kan utvides til å omfatte rettigheter til saltvannsfiske, se Innst. O. nr. 80 (2004-2005) side 30-31.» 72

4.7.4 Utnyttelse av naturressurser – særskilt vern

Konvensjonsutkastets artikkel 38 første ledd fastsetter videre at artikkel 36 skal få anvendelse for ressurser i saltvann som samene har eiendoms- eller bruksrettigheter til. Etter artikkel 36 første ledd skal samenes rett til naturressurser «særskilt vernes». Videre er det i artiklene 36 annet ledd til fjerde ledd inntatt en del særskilte saksbehandlingsregler om utvinning av mineraler og andre ressurser i land- eller vannområder som eies eller brukes av samene.

Om betydningen av artikkel 36 i forhold til ressurser i saltvann uttaler ekspertgruppen:

«Statens plikter etter artikkel 36 vil også gjelde for ressurser i saltvann. Regelen i artikkel 36 annet og tredje ledd vil således få anvendelse ved undersøkelse og utvinning av olje- og gassforekomster i fjord- og kystområder der det er samiske rettigheter i medhold av artikkel 38 første ledd. Utvinning av olje- og gassforekomster vil kreve installasjoner også på land, slik Snøhvitfeltet i Finnmark er et eksempel på. Når det gjelder denne landbaserte delen av virksomheten, reguleres den av artiklene 34-37 direkte.

Også i saltvann kan det tenkes inngrep som berører fiskeressursene. Det kan blant annet gjelde for oppdrettsanlegg og andre anlegg i saltvann. Bestemmelsen i artikkel 36 fjerde ledd får derfor tilsvarende anvendelse også i saltvann.» 73

4.7.5 Rett til erstatning og del av utbytte

Etter konvensjonsutkastets artikkel 38 første ledd, vil også artikkel 37 om samenes rett til erstatning og del av utbytte få anvendelse for rettigheter i saltvann. Bestemmelsen i artikkel 37 innebærer at dersom det blir igangsatt tiltak som påfører den samiske bruk av et område skade, skal de berørte samene ha rett til erstatning. Ekspertgruppen uttaler følgende om bestemmelsens betydning i saltvann:

«Bestemmelsen i artikkel 37 om erstatning vil også få anvendelse for rettigheter i saltvann. Som eksempel kan det vises til Rt. 1985 side 247 der fjordfiskerne fikk erstatning for de skader på fisket som en vannkraftutbygging hadde medført. Bestemmelsene i artikkel 37 om avgift eller rett til del av utbytte ved utvinning av naturressurser vil likeldes få tilsvarende anvendelse ved utnyttelse av ressurser i saltvann.» 74

4.7.6 Særlige forpliktelser ved fiskerireguleringer

Bestemmelsen i utkastet til artikkel 38 annet ledd gjelder spesielt for fiske og annen ressursutnyttelse som er regulert ved kvoteordninger. I merknadene til denne bestemmelsen uttaler ekspertgruppen:

«Som nevnt i merknadene til første ledd er hovedregelen i norsk rett at fisket er fritt for alle. Næringsfisket er imidlertid regulert gjennom kvoteordninger for å unngå overfiske. Bestemmelsen i annet ledd pålegger staten å ta hensyn til samisk bruk ved tildeling av fiskekvoter. Uten rimelig andel i fiskekvotene vil de sjøsamiske lokalsamfunn ikke kunne greie seg, se her også artikkel 6 annet ledd om statens plikter vedrørende de samiske lokalsamfunn. Bestemmelsen i annet ledd gjelder selv om det ikke er fastlagt slike rettigheter som nevnt i første ledd.

Spørsmålet om samenes rettigheter ved fiskerireguleringer ble utredet av Carsten Smith i 1990, se Lov og Rett 1990 side 507 flg. Han påpeker her at fiskeressurser er en del av det materielle kulturgrunnlaget for samene, og at det samiske folket har krav på positive særtiltak etter FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 27. Det er ikke bare de kulturspesifikke næringer i snever forstand – næringer med klar samisk egenart – som omfattes av artikkel 27, så lenge det dreier seg om slik tradisjonell samisk ressursutnyttelse som fremdeles er et viktig kulturgrunnlag. SP artikkel 27 retter seg mot resultatet av de statlige tiltak, og må bedømmes etter samenes behov. Et sentralt vilkår for vern og utvikling av samisk kultur er opprettholdelse av samisk bosetting i de samiske lokalsamfunn. Bosettingen i lokalsamfunn langs kysten er sterkt avhengig av fiske, og har store ringvirkninger for annen sysselsetning. Fiskerireguleringene er følgelig en type reguleringer som har vesentlig betydning for kulturgrunnlaget.

Regulering av fisket gjennom kvoter, er spørsmål av en slik art at sametinget kan kreve forhandlinger etter artikkel 16.» 75

4.8 NOU 2007: 13 Den nye sameretten

4.8.1 Samerettsutvalgets mandat og ­grunnpremisser

Samerettsutvalget ble gjenoppnevnt i 2001 og avga sin utredning 3. desember 2007. Utvalgets innstilling er inntatt i NOU 2007: 13 bind A og bind B Den nye sameretten. I utvalgets innstilling i kapittel 22 om kyst- og fjordfiske i sjøsamiske områder, foreslår utvalget ulike endringer i reglene om kyst- og fjordfiske. Et enstemmig utvalg står bak forslagene.

Samerettsutvalget ble i sitt mandat anmodet om generelt å utrede «spørsmålene omkring den samiske befolknings rettslige stilling når det gjelder retten til og disponeringen og bruken av land og vann i samiske bruksområder utenfor Finnmark fylke». Utvalget skulle videre «utrede og komme med forslag til hvordan man skal trygge den samiske befolknings muligheter til å utnytte naturressursene i sine bruksområder». 76 Selv om saltvannsområder ikke var direkte omtalt i Samerettsutvalget mandat finner utvalget at også denne type ressursutnyttelse bør omfattes av utvalgets arbeid. Utvalget viser blant annet til passusen i mandatet om at det skulle «utrede og komme med forslag til hvordan man skal trygge den samiske befolknings muligheter til å utnytte naturressursene i sine bruksområder». I denne sammenheng uttaler Samerettsutvalget:

«Mandatet har ingen klare referanser til fisket i havet, men det er heller ikke gjort noe eksplisitt unntak for bruksområder i saltvann. Samtidig er det på det rene at kyst- og fjordfiske har vært - og fortsatt er - en viktig samisk næring, og at dette ikke bare gjelder i Finnmark, men også i Troms og deler av Nordland. Samerettsutvalget har derfor oppfattet mandatet slik at det også omfatter slikt fiske.» 77

Utvalget viser videre til at det er en visst saklig overlapp mellom Samerettsutvalgets og Kystfiskeutvalget for Finnmarks mandat. Til tross for at Samerettsutvalget i mandatet eksplisitt anmodes til å utrede bruken av land og vann i samiske bruksområder «utenfor Finnmark» finner utvalget ikke å avgrense forslagene til områdene utenfor Finnmark:

«Det ville imidlertid gi dårlig mening om en skulle avgrense det geografiske virkeområdet for eventuelle forslag fra Samerettsutvalget for å styrke kyst- og fjordfisket i sjøsamiske områder, slik at de ikke også omfatter Finnmark. De sjøsamiske fiskerinteressene står særlig sterkt i dette fylket.» 78

Samerettsutvalget har likevel ikke, på grunn av begrensingene i utvalgets mandat, foretatt konkrete vurderinger av forholdene i de kyst- og fjordsamiske områdene i Finnmark, eller fremmet forslag på bakgrunn av slike vurderinger, men har i hovedsak holdt sine vurderinger på et mer generelt plan. 79

Samerettsutvalget legger til grunn at fisket i fjordene og i kystnære farvann i Nord-Norge har vært en viktig samisk næring i uminnelige tider. Videre at et karakteristisk trekk ved fisket i de tre nordligste fylkene er at det i større utstrekning enn i mange andre deler av landet har vært drevet som hjemmefiske med relativt små fartøy. Dette preger også i dag sammensetningen av fiskeflåten i disse fylkene. I historisk tid har det også vært en del særskilte regler som har forbeholdt deler av fiskeriene for lokale fiskere. Samerettsutvalget viser i denne forbindelse til at det i Finnmark for eksempel ennå et stykke ut på 1800-tallet gjaldt ulike bestemmelser som sikret lokale fiskere førsteretten til fisket i deres nærområder. 80

Samerettsutvalget gjennomgår etter dette de folkerettslige forpliktelsene som etter utvalgets mening er av særlig betydning for kyst- og fjordfiske i sjøsamiske områder. Samerettsutvalget legger i sin fremstilling hovedvekten på SP artikkel 1 (2) og 27, og ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 15 og artikkel 6, jf. artikkel 7, men også andre folkerettslige instrumenter blir omtalt. 81 I utvalgets oppsummering av betydningen av de ulike folkerettslige bestemmelsene, sondrer utvalget mellom det «negative», det «positive» og det «prosessuelle» aspektet. 82

Det «negative» aspektet av de folkerettslige forpliktelsene innebærer etter utvalgets systematikk et vern mot inngrep. Samerettsutvalget uttaler i denne forbindelse:

«Det negative aspektet har særlig grunnlag i SP artikkel 27 og Menneskerettskomiteens praksis, men det kan også gjenfinnes i ILO-konvensjonen, jf. blant annet artikkel 15 (1) om at urfolkets rett til ressursutnyttelse skal «sikres» spesielt. Det innebærer at samers rett til kulturutøvelse, og herunder også mer moderne måter å drive tradisjonell næringsvirksomhet på, er beskyttet mot inngrep og andre tiltak som kan true retten til fortsatt kulturutøvelse. I forlengelsen av dette må det antas at staten har en forpliktelse i forhold til å sørge for at lovgivning, reguleringsvedtak og andre vedtak som treffes som ledd i disponeringen over fiskeriressursene ikke får slike virkninger at fiskere hjemmehørende i sjøsamiske lokalsamfunn fratas muligheten til å drive hjemmefiske på noenlunde akseptable vilkår.» 83

For det andre inneholder statens forpliktelser også etter Samerettsutvalget mening et «positivt» aspekt. Om det positive aspektet uttaler Samerettsutvalget:

«I det positive aspektet ligger det blant annet at staten plikter å legge forholdene til rette for at personer som ønsker å drive hjemmebasert småskalafiske med utgangspunkt i sjøsamiske lokalsamfunn, kan gjøre dette på en noenlunde regningssvarende måte. Etter forholdene kan staten også være forpliktet til å iverksette aktive støttetiltak, for eksempel i form av økonomiske støtte eller annen aktiv tilretteleggelse, dersom dette må anses nødvendig for å oppfylle forpliktelsen om kulturvern etter SP artikkel 27, jf. også Grunnloven § 110 a.» 84

Forutsetningen for at denne plikten til aktiv støtte skal inntre, er at det må være nødvendig for å oppfylle statens forpliktelser om kulturvern etter SP artikkel 27, jf. også Grunnloven § 110 a. Det er derfor etter Samerettsutvalgets mening vanskelig å angi når forpliktelsen i et konkret tilfelle vil inntre. Utvalget fremholder at utgangspunktet må være at så lenge det ikke foreligger noen trussel mot kulturutøvelsen som sådan og denne kan pågå på en økonomisk bærekraftig måte, vil staten ikke være forpliktet til å iverksette aktive støttetiltak, men jo mer reell og akutt trusselen er, jo mer aktuell vil statens forpliktelse være.

For det tredje inneholder de folkerettslige forpliktelsene etter Samerettsutvalgets mening et «prosessuelt» aspekt. Dette aspektet har etter utvalgets mening blitt tydeliggjort de siste årene både gjennom menneskerettskomiteens praksis i forhold til SP artikkel 27, og herunder dens bruk av artikkel 1 (2) som tolkningsmoment. Videre har det kommet klarere frem gjennom større fokus på de prosessuelle bestemmelsene i ILO-konvensjon artikkel 15, jf. artikkel 6 og 7, både i uttalelser fra ILOs ekspertorganer og i statenes praksis. Samerettsutvalget uttaler at dette aspektet for samenes del innebærer

«blant annet at representanter for kystsamiske fiskeriinteresser har rett til å bli konsultert under forberedelsen av og ved gjennomføringen av reguleringstiltak og lovgivning som kan få direkte betydning for dette fisket, og også på andre former for aktiv deltakelse i den delen av fiskeriforvaltningen som særskilt angår dem. De nevnte interessene har ikke krav på avgjørende innflytelse i beslutningsprosessene, men deltakelsen må være av en slik art at den gir dem en reell mulighet til å øve innflytelse på de beslutningene som treffes.» 85

Samiske organer vil dermed etter Samerettsutvalgets syn ha en viss rett til å delta i forvaltningen av fiskeressursene og til å bli konsultert ved gjennomføringen av reguleringstiltak mv. og under forberedelsen av lover og forskrifter som kan få direkte betydning for det sjøsamiske fisket. Det avgjørende i denne sammenhengen vil ikke primært være omfanget av representasjonen som sådan, men i hvilken grad representasjonen gir Sametinget reell innflytelse på fiskeriforvaltningen i sjøsamiske kyst- og fjordområder.

Samerettsutvalget antar derimot at det av dagens folkerettslige materiale neppe kan utledes noe krav om anerkjennelse av særskilte samiske fiskerirettigheter på privatrettslig grunnlag, og viser blant annet til at ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 14 neppe kan få anvendelse i saltvann. På den annen side vil imidlertid utvalget ikke utelukke at det i enkelte områder kan eksistere lokale bruksforhold og rettsoppfatninger som kan gi en viss tyngde til eventuelle krav om anerkjennelse av fiskerirettigheter til bestemte sjøområder, for eksempel fjordarmer hvor lokale fiskere har drevet et relativt intensivt og eksklusivt fiske. Etter utvalgets mening vil anerkjennelse av slike rettigheter klart nok kunne bidra til at staten kan oppfylle sine forpliktelser etter SP artikkel 27, selv om disse forpliktelsene også vil kunne oppfylles ved andre tiltak som bidrar til at kyst- og fjordfiskere hjemmehørende i sjøsamiske områder fortsatt kan delta i fisket på en regningssvarende måte. 86

Med unntak av det som omtales nedenfor under punkt 4.8.2 og 4.8.3 har Samerettsutvalget bare i liten grad fremmet forslag til konkrete lovendringer. Dette skyldes ifølge utvalget blant annet at utvalgets oppgave er mangesidig, og at en ikke har en «sammensetning som gir grunnlag for dypdykk i det relativt kompliserte regelverket og forvaltningsregimet for utnyttelsen av saltvannsfisk og andre marine ressurser.» Utvalget uttaler videre at det imidlertid er kjent med at mange av de spørsmålene som omtales vil bli grundig og bredt vurdert i utredningen til Kystfiskeutvalget for Finnmark. Samerettsutvalget viser til at Kystfiskeutvalget for Finnmark dessuten er spesielt oppnevnt for å utrede spørsmålet om samers og andres rettigheter til fiske i saltvann, og har også en sammensetning som gjenspeiler at dette er utvalgets oppdrag. 87 På denne bakgrunn uttaler Samerettsutvalget at selv om Kystfiskeutvalgets mandat er begrenset til fjorder i og kystområder utenfor Finnmark, må det antas at forholdene her neppe er vesentlig annerledes enn i sjøsamiske områder fra og med Troms fylke og sørover. De løsningene det er aktuelt å foreslå for Finnmark, vil derfor etter Samerettsutvalgets mening, trolig også være aktuelle for sjøsamiske områder ellers i landet, for eksempel ved at det her innføres parallelle ordninger som i Finnmark eller ved at det innføres ordninger som gjelder for alle sjøsamiske kyst- og fjordområder i Norge.

Samerettsutvalget vektlegger derfor i hovedsak å presentere og redegjøre for de spørsmålene en har vurdert underveis i sitt arbeid, men hvorpå utvalget i relativt liten utstrekning trekker endelige konklusjoner eller fremmer konkrete lovforslag. Samerettsutvalget understreker at en sentral målsetning med de tiltakene som iverksettes må være å sikre det fisket som skjer med utgangspunkt i sjøsamiske kyst- og fjordområder. Dette fisket bør sikres ved iverksettelse av helhetlige løsninger som ivaretar de overordnede rettighetsprinsippene som blant annet er basert på historisk bruk, lokal sedvanerettsdannelse og folkerettslige forpliktelser for staten og motsvarende rettigheter for den sjøsamiske befolkningen. 88

4.8.2 Kartlegging av rettigheter og avklaring av rettighetskrav

Samerettsutvalget foreslår i kapittel 12 og 13 at det skal etableres en kommisjon og en særdomstol. Kommisjonens oppgave vil være å kartlegge rettigheter til land og vann i tradisjonelle samiske områder som er ervervet med grunnlag i lang tids bruk, mens domstolens oppgave vil være å avklare eventuelle rettstvister som oppstår i kjølvannet av kartleggingen. Disse organene er, i motsetning til hva som er tilfellet for Finnmark etter finnmarksloven kapittel 5, også gitt myndighet til å kartlegge rettigheter til og avklare rettighetskrav som gjelder sjøområder.

Utvalget peker i sin drøftelse på at det riktignok neppe er like stort behov for rettighetskartlegging i sjøen som på land. Utvalget legger imidlertid avgjørende vekt på at «hensynet til prinsipielt å likebehandle samiske rettigheter til fast eiendom og i vassdrag med eventuelle rettigheter i saltvann, tilsier at tilsvarende utrednings- og tvisteløsningsmuligheter bør foreligge, slik at den eller de som ønsker det bør ha en mulighet til også å få kartlagt og anerkjent eventuelle særskilte rettigheter til fiske i saltvann». 89

I motsetning til ordningen etter finnmarksloven kapittel 5, vil det være en forutsetning for at kommisjonen, og dermed også særdomstolen, skal tre i funksjon er det fremmes krav om at rettigheter må utredes, jf. § 4 i utvalgets forslag til lov om kartlegging og anerkjennelse av eksisterende rettigheter i de tradisjonelle samiske områdene fra og med Troms fylke og sørover.

Loven om rettighetskartlegging er ifølge § 2 første ledd foreslått å gjelde for «fast eiendom og vassdrag med naturressurser i de tradisjonelle samiske områdene fra og med Troms fylke og sørover». Etter bestemmelsens annet ledd skal loven også gjelde for «samiske kyst- og fjordområder fra og med Troms fylke og sørover». Som det fremgår av lovutkastets virkeområde omfatter Samerettsutvalgets forslag dermed ikke fjorder og kystfarvann i Finnmark. 90

4.8.3 Konsultasjoner og annen saks­behandling

Samerettsutvalget foreslår i innstillingens kapittel 17 og 18 en særskilt lov om konsultasjoner og annen saksbehandling ved tiltak som kan få virkning i tradisjonelle samiske områder. De foreslåtte reglene om konsultasjoner vil, etter utvalgets oppfatning, medføre at fiskerimyndighetene når de overveier å innføre lovgivning eller fatte reguleringsvedtak eller enkeltvedtak som gjelder eller som kan få direkte innvirkning på kyst- og fjordfisket i sjøsamiske områder, må konsultere Sametinget. Lovforslaget innebærer videre at myndighetenes konsultasjonsplikt ikke bare gjelder ved beslutninger som direkte regulerer fisket og utøvelsen av dette, men også når det vurderes å innføre lovgivning eller iverksette tiltak som kan virke inn på kyst- og fjordfiske i sjøsamiske områder, typisk ved vedtak av regler om petroleumsvirksomhet i nordområdene, eller å gi tillatelser til leting etter og eventuelt utvinning av petroleumsforekomster. 91

Samerettsutvalget uttaler at Sametinget, lokalsamfunn og fiskeriinteresser gjennom innspill i konsultasjonsprosessen, vil kunne tydeliggjøre betydningen av de aktuelle vedtakene for den sjøsamiske kulturen, og for mulighetene til å opprettholde bosettingen i og for fortsatt å kunne drive fiske med utgangspunkt i sjøsamiske områder. Det må følgelig etter utvalgets syn antas at konsultasjonene kan bidra til at hensynet til å ivareta og styrke grunnlaget for den sjøsamiske kulturen og det fisket som skjer med utgangspunkt i sjøsamiske områder vil bli synliggjort under beslutningsprosessene, og også bli tillagt atskillig vekt når de ulike beslutningene skal treffes. 92

4.8.4 Endringer i plan- og bygningsloven

Samerettsutvalget drøfter under punkt 22.4.2 viktigheten av at sjøsamisk kyst- og fjordfiske ivaretas i kystsoneplanleggingen. Utvidelse av plan- og bygningslovens virkeområde i sjøen til «1 nautisk mil utenfor grunnlinjen» som foreslått av Planlovutvalget i NOU 2003: 14, støttes av Samerettsutvalget. Utvalget peker imidlertid på at en eventuell utvidelse av virkeområdet for loven, likevel ikke vil være et tilstrekkelig tiltak for å gi rettslig sikkerhet for det sjøsamiske fisket. 93

4.8.5 Fritt fiske for mindre båter?

Samerettsutvalget drøfter i kapittel 22.5.2 hensiktsmessigheten av en regel om fritt fiske for de mindre båtene i de sjøsamiske områdene.

Utvalget legger i den forbindelsen blant annet vekt på at en slik ordning trolig vil gi større forutsigbarhet for den delen av fiskeflåten som ordningen vil tilgodese enn en ordning hvor de årlige minimumskvotene vil kunne variere fra år til år. En ordning der utgangspunktet er at fisket er fritt, men hvor det kan gripes inn med reguleringer dersom ressurssituasjonen tilsier det, vil også ha et klarere rettighetspreg enn en ordning der deltakelse i fisket forutsetter at man av forvaltningen er tildelt en særskilt kvote.

En innvendning mot en ordning med fritt fiske, slik Samerettsutvalget ser det, vil være at dette kan synes uheldig ut fra ressurshensyn. Utvalget fremholder imidlertid at den delen av fiskeflåten som det vil være aktuelt å tilgodese med en slik ordning står for en relativt liten del av det totale fiskeuttaket, slik at dette neppe er noen avgjørende innvendning. En peker videre på at reglene om fritt fiske vil måtte utformes slik at det vil gjelde begrensninger med hensyn til adgangen til å delta i ordningen. I tillegg vil de ressursmessige betenkelighetene kunne minimeres ved at reglene om fritt fiske suppleres med regler om at fiskerimyndighetene, dersom ressurssituasjonen tilsier det, kan begrense omfanget av det frie fisket, for eksempel i form av særskilte kvoteordninger.

En forutsetning for at en regel om fritt fiske skal innebære en reell tilbakeføring av rettigheter til fiskere hjemmehørende i sjøsamiske områder og for at en større andel av ressursene forbeholdes disse fiskerne, vil etter Samerettsutvalgets mening være at regelen avgrenses til å gjelde for fartøy under en viss størrelse. Dette forutsetter imidlertid også at det frie fisket begrenses til en del nærmere angitte redskapstyper, og da primært konvensjonelle redskaper som line, garn og juksa. Dette har vært viktige redskaper i det kyst- og fjordfisket som har vært drevet med utgangspunkt i sjøsamiske kyst- og fjordområder. De har dermed vært viktige for utviklingen av den sjøsamiske kulturen, i motsetning til fiske med moderne redskaper som trål, snurpenot, snurrevad og autoline, som i liten grad har inngått i det tradisjonelle kyst- og fjordfisket i sjøsamiske områder, og som snarere har utgjort en trussel mot mulighetene til å drive et økonomisk bærekraftig fiske med konvensjonelle redskap som garn, line og juksa.

Utvalget anser det ikke som aktuelt å knytte adgangen til å delta i det frie fisket for mindre båter med bestemte redskapstyper opp til etniske kriterier. Derimot kan det etter utvalgets mening synes nærliggende å operere med et geografisk eller bosettingsmessig avgrensningskriterium idet formålet med bestemmelsen om fritt fiske primært vil være å styrke kyst- og fjordfisket i sjøsamiske områder, og ikke å styrke dette fisket i sin alminnelighet. Samerettsutvalget kommer således til at regelen om fritt fiske eventuelt bør formuleres slik man må være registrert på fiskermanntallets blad A eller B for å kunne ta del i ordningen. En må imidlertid vurdere om kriteriene for å bli oppført på blad A bør lempes ytterligere i sjøsamiske områder, slik at ordningen om fritt fiske eventuelt kan fange opp en større gruppe.

Utvalget vurderer også hvorvidt en regel om fritt fiske for den forannevnte fartøygruppen bør begrenses på andre måter, for eksempel geografisk eller i forhold til bestemte fiskearter. Utvalget finner imidlertid ikke grunn til å foreslå noen slike begrensninger. For så vidt gjelder en eventuell grense uto­ver i sjøen, vil etter utvalgets syn værforhold og årstider i praksis sette en grense for hvor langt ut de minste båtene vil kunne fiske. Utvalget finner heller ikke grunn til å avgrense en eventuell rett til fritt fiske til bestemte fiskearter. Samerettsutvalget fremholder at retten vil omfatte alle arter innenfor det til enhver tid gjeldende regelverket, men vil i praksis trolig ha størst betydning for torskefisket.

Samerettsutvalget peker videre på at selv om en regel om fritt fiske med konvensjonelle redskaper for fartøy under ti meter neppe vil medføre nevneverdige betenkeligheter ut fra et ressursperspektiv, kan det ikke utelukkes at det kan oppstå situasjoner hvor det kan være grunn til å begrense omfanget av dette fisket. Bestemmelsen om fritt fiske bør således etter utvalgets mening eventuelt suppleres med en adgang for fiskeriforvaltningen til å begrense det frie fisket dersom dette er nødvendig ut fra ressurshensyn.

Samerettsutvalget fremmer etter drøftelsene ikke noe konkret lovforslag om fritt fiske for mindre båter med konvensjonelle redskap. Utvalget viser til at en slik regel eventuelt vil bli grundig vurdert av Kystfiskeutvalget for Finnmark. Utvalget finner det dermed ikke hensiktsmessig å fremme noe lovforslag eller å trekke noen konklusjoner på dette punktet.

Utvalget peker imidlertid på at en regel om fritt fiske kan utformes slik at i alle fall en del av de uheldige virkningene som regelen kan ha i forhold til å tilgodese andre fiskere enn de regelen er tenkt å tilgodese, kan begrenses. Utvalget uttaler her at det kan stilles ulike vilkår om hvem som kan delta i fisket og etableres kontrollordninger slik at ikke andre drar nytte av regelen. Derimot synes det, etter utvalgets oppfatning, vanskeligere å unngå eller begrense de innvendingene som kan reises med grunnlag i at også det frie fisket, av hensyn til den totalkvoten som norske fiskere tildeles per år, må avsluttes på et gitt tidspunkt og dermed ha begrenset effekt.

En regel om fritt fiske vil trolig heller ikke, etter Samerettsutvalgets syn, være enkel å tilpasse dagens internasjonale kvoteregime. Dette siste vil imidlertid i noen grad også bero på hvordan regelen mer konkret utformes, og selv om en regel om fritt fiske åpenbart ikke vil løse alle utfordringene de sjøsamiske samfunnene står overfor, vil den ikke være uten realitet, og også kunne ha atskillig symbolsk effekt. Samerettsutvalget utformer likevel «for illustrasjonens skyld» en skisse til hvordan en regel om fritt fiske eventuelt kan utformes:

«§ X Fritt fiske for fartøy under [X] meter

Uten hinder av reguleringer vedtatt i medhold av lov 3. juni 1983 nr. 40 om saltvannsfiske m.v. (saltvannsfiskeloven) og lov 26. mars 1999 om retten til å delta i fiske og fangst (deltakerloven) har personer bosatt i kystkommuner som helt eller delvis er underlagt det til enhver tid gjeldende geografiske virkeområdet for Samisk utviklingsfond som benytter fartøy under [X] meter og som er registrert i fiskermanntallet på blad B eller blad A, rett til å drive ervervsmessig fiske etter alle arter med juksa, garn og line, samt med stang- og håndsnøre og teine.

Ved fiske som utøves i medhold av paragrafen her må også fartøyets eier være bosatt i kommuner som nevnt i første ledd.

Departementet eller den dette bemyndiger, kan gi forskrift om gjennomføringen av ordningen, og vedta begrensninger i form av kvoteordninger eller liknende i det fisket som utøves etter første ledd dersom hensynet til fiskebestanden tilsier det.»

4.8.6 Fredninger mot bestemte redskaps­typer mv.

Samerettsutvalget antar at for at regler som prioriterer de mindre båtene skal få den tilsiktede virkningen, vil det kunne være nødvendig å begrense andre fartøygruppers og redskapsgruppers adgang til å fiske i de aktuelle kyst- og fjordstrekningene. Samerettsutvalget er av den oppfatning at det allerede i dag eksisterer tilstrekkelige hjemmelsbestemmelser for å kunne gi det sjøsamiske kyst- og fjordfisket et tilstrekkelig vern. Utvalget peker på at saltvannsfiskeloven § 4 inneholder en lang rekke hjemmelsbestemmelser som åpner for at fiskeriforvaltningen kan gi forskrifter om hvem som skal få fiske i hvilke områder, til hvilke tider og med hvilke redskaper, og om at visse nærmere avgrensede områder skal fredes mot bestemte former for redskapsbruk mv. Slik utvalget ser det, gir de her nevnte hjemmelsbestemmelsene et godt grunnlag for å fastsette fiskerireguleringer med sikte på å ivareta og prioritere det fisket som skjer med utgangspunkt i sjøsamiske kyst- og fjordområder. Samerettsutvalget antar imidlertid at de ulike hjemlene kanskje ikke har vært benyttet i tilstrekkelig grad.

Utvalget finner det likevel ikke hensiktsmessig å foreslå noen konkrete endringer i det gjeldende lovgrunnlaget for så vidt gjelder fredningshjemler. Det finner det heller ikke hensiktsmessig å gå inn i konkrete vurderinger av i hvilke områder det kan være aktuelt å benytte de foreliggende hjemlene eller på hvilken måte hjemlene eventuelt bør benyttes. Dette er, i følge Samerettsutvalget, vurderinger som krever innsikt i og kunnskaper om ressurssituasjonen og øvrige lokale forhold som utvalget ikke sitter inne med, og dessuten vil vurderingene måtte foretas fortløpende fra år til år, etter hvert som ressurssituasjonen endrer seg. 94

4.8.7 Samisk og lokal deltakelse i fiskeri­forvaltningen

Samerettsutvalget drøfter under overskriften «Samisk og lokal deltakelse i fiskeriforvaltningen» enkelte spørsmål omkring lokal eller regional forvaltning, kvote- eller ressursselskap, Sametingets rolle i nasjonal fiskeriforvaltning og spørsmål om opprettelsen av en samisk fiskerisone. Samerettsutvalget har heller ikke når det gjelder disse spørsmålet trukket noen endelige konklusjoner eller fremmet noen konkrete forslag, men viser her til at Kystfiskeutvalget for Finnmark arbeider med tilsvarende spørsmål. 95

4.8.8 Enkelte andre spørsmål

Samerettsutvalget gir sin tilslutning til forslaget fra Havressurslovutvalget som i utkastet til § 1-6 i ny havressurslov har angitt en del grunnleggende hensyn som skal være styrende for forvaltningen av viltlevende marine ressurser med tilhørende genetisk materiale, og at det i bokstav k) er foreslått inntatt en bestemmelse om at forvaltningen «skal bidra til å sikre det materielle grunnlaget for samisk kultur.» For øvrig deler Samerettsutvalget den skepsisen som blant annet Justisdepartementet og Utenriksdepartementet ga uttrykk for under høringen av Havressurslovutvalgets lovforslag når det gjelder § 1-5 om at viltlevende marine ressurser tilhører staten. 96

Utvalget peker også avslutningsvis på en del ikke-rettslige tiltak som kan ha betydning for kyst- og fjordfiske som drives med utgangspunkt i sjøsamiske områder. Utvalget peker her på at det er viktig at det etableres mottaksstasjoner hvor fangst kan leveres for at det skal kunne drives regningssvarende i sjøsamiske områder. Utvalget peker dessuten på viktigheten av rekruttering til fisket og at det bør tas sikte på å ivareta og styrke kvinners deltakelse i det fisket som skjer med utgangspunkt i sjøsamiske områder. Samerettsutvalget peker avslutningsvis også på at bruken av de marine områdene må ses i sammenheng. Virksomhet som kan få innvirkning på fisket i sjøsamiske fjorder og kystfarvann, for eksempel oppdrettsvirksomhet, og oppføring og drift av faste installasjoner som sjøkraftverk, omlastingsterminaler og ilandføringsanlegg for petroleum må planlegges og drives på en slik måte at virksomheten ikke truer lokale fiskestammer eller det biologiske mangfoldet. 97