5 Utvalgets vurderinger

5.1 Behovet for lovfestet sikring av felleskostnader

Gjennom media ble det våren og sommeren 2008 skapt inntrykk av at lavinnskuddsboliger var en vanlig modell ved etablering av nye borettslagsboliger, at tapte felleskostnader var vanlig forekommende i borettslag og at konkurser i borettslag var et stort problem.

For så vidt gjelder andelen lavinnskuddsboliger, viste NBBLs rapport «Høyt og lavt» fra 2006 at andelen boliger med under 20 prosent innskudd («lavinnskuddsboliger«) utgjorde ca. 15-20 prosent av alle nye borettslagsboliger. NIBRs rapport fra 2009 viste at ni prosent av beboerne som flyttet inn i nye borettslagsboliger i 2005 hadde innskudd under 20 prosent av andel fellesgjeld, mens 77 prosent hadde en innskuddsandel på 25 prosent eller mer. Rapporten viste i tillegg at av de borettslagene som ble registrert i undersøkelsen, hadde åtte prosent en innskuddsandel under 20 prosent, mer enn halvparten hadde høyere innskuddsandel enn 25 prosent, samt at andelen borettslag med innskuddsandel lavere enn 20 prosent var synkende i undersøkelsesperioden.

Hva gjelder omfanget av tapte felleskostnader, viste NIBRs rapport at fire prosent av beboerne i borettslagene som deltok i undersøkelsen hadde misligholdt betaling av felleskostnader. Mislighold var her definert som at det var manglende innbetaling av felleskostnader i minst tre måneder.

Tallene utvalget har innhentet fra OBOS og Stiftelsen Borettslagenes Sikringsfond, jf. punkt 3.1, viser små tap for borettslagene som har blitt belastet sikringsordningene. For så vidt gjelder konkurser i borettslag, viser tallene utvalget har innhentet, jf. punkt 2.7, at konkurser historisk ikke synes å ha vært noe omfattende problem.

Selv om det har vist seg at noen borettslag i dag har fått problemer, kan tallmaterialet som referert over tyde på at omfanget som er avdekket ikke alene tilsier at det er behov for sikringsordninger. Etter utvalgets syn er det imidlertid også andre perspektiver som tilsier at det foreligger et behov for slike sikringsordninger.

I dag er ca. 60 prosent av alle borettslag og 2/3 av alle borettslagsboliger knyttet til en sikringsordning, jf. punkt 3.1. Tallene viser både at det er et marked og et behov for sikringsordningene. Dette henger antakelig sammen med at selv om tapte felleskostnader og konkurser i borettslag ikke forekommer ofte, kan konsekvensene når de inntreffer være betydelige, både for borettslaget og andelseierne.

Spørsmålet er om det er behov for å lovregulere dette markedet, eller om det bør overlates til alminnelig avtalefrihet mellom partene å etablere de ordninger som finnes hensiktsmessig innenfor gjeldende regelverk. I dag er ikke sikringsordninger for borettslag særskilt regulert, dvs. ut over det alminnelige regelverk som vil komme til anvendelse. Heller ikke praktiseres noe omfattende tilsyn med hensyn til om sikringsordningene har tilstrekkelig kapital til å dekke sine forpliktelser overfor borettslagene, jf. punkt 3.3. Videre er det slik at flere av dagens tilbydere av sikringsordninger er små og har en liten kapitalbase, jf. punkt 3.1. Dette vil være en risikofaktor for borettslag som opplever store tap i felleskostnader. Borettslag som jevnlig yter vederlag til en sikringsordning kan i dag ikke alltid være sikker på om og hva sikringsordningen vil utbetale dersom borettslaget taper felleskostnader.

Et viktig hensyn for utvalget er videre å bidra til at borettslag anses som en like trygg og forutsigbar eierform for bolig framover som andre eierformer. Utrygghet for framtidige utgifter til felleskostnader og for at borettslaget skal miste kontrollen over økonomistyringen pga. uforutsette tap av felleskostnader, kan virke uheldig for hele borettslagsformen i den forstand at boligkjøpere vil vegre seg mot denne type bolig. Slik utrygghet vil også kunne gjenspeiles i kredittmarkedet ved at borettslagene får dårligere finansielle vilkår. Dette er allerede kjent som en realitet i dagens marked. Etter utvalgets syn vil et etablert og forutsigbart regelverk for overtakelse av risiko mot tap av felleskostnader kunne bidra til å gi en bedre forutsigbarhet og trygghet for borettslagets økonomiske rammer, og dermed å motvirke slike tendenser som omtalt.

Etter utvalgets syn tilsier disse hensynene at det er behov for å lovregulere særlige minstekrav for tilbud om sikring mot risiko for tap i felleskostnader.

5.2 Overordnede hensyn ved utforming av rettslige rammer

En ordning for sikring mot risiko for tap av felleskostnader kan ikke erstatte de ellers nødvendige virkemidler eller tiltak for en forsvarlig økonomisk styring. Borettslagets egen økonomistyring, dvs. kontroll over inntektene og utgiftene, gode innkrevingsrutiner for ikke betalte felleskostnader, oppbygning av frie midler osv., er den fremste garanti mot slike tap. Forretningsfører spiller her en viktig rolle, jf. også punkt 5.5 og punkt 6.3.3. Kravet til forsvarlig drift er lovfestet i burettslagslova § 3-3, se om denne i punkt 6.3.2.

Videre vil reglene om legalpant for felleskostnadene, jf. burettslagslova § 5-20, være et viktig virkemiddel for borettslagets sikkerhet for felleskostnader. Det er først når legalpantet ikke strekker til, at ordninger for sikring mot tap av felleskostnader aktualiseres.

Et regelverk for sikringsordninger må følgelig ta hensyn til at det finnes andre tiltak og regelsett som kan og bør dekke borettslagenes økonomiske risiko for tapte felleskostnader før sikringsordningene. Dette får betydning både for hvor stor dekning sikringsordningene bør gi, og for i hvilken grad et borettslag selv bør måtte dekke eget tap.

Et annet hensyn utvalget framhever i forlengelsen av dette, er at det må aksepteres at det ikke alltid kan eller bør unngås at et borettslag går konkurs. Konkursinstituttet innebærer blant annet en opprydning av selskaper som ikke har en sunn økonomi, og dermed økonomisk sett ikke har livets rett. Borettslag som over tid ikke makter å skaffe tilstrekkelige felleskostnader til å dekke sine utgifter, og som heller ikke har oppbygde midler, bør ikke holdes kunstig i live ved hjelp av en sikringsordning.

Et hensyn som etter utvalgets syn står helt sentralt ved utformingen av reglene, er å sikre faktisk dekning når behovet er der. Trygghet for borettslaget er sikringsordningenes primære formål. Dette innebærer at det må stilles minstekrav til den ordningen som kan tilbys. Det sentrale er å utforme regler som gjør at sikringsordningen har tilstrekkelig kapital til å dekke sine forpliktelser overfor borettslagene. Det må stilles krav til økonomisk styrke, og dermed også en viss størrelse, slik at ikke tapte felleskostnader i ett borettslag kan medføre en trussel mot hele ordningen (risikospredning). Disse hensynene tilsier etter utvalgets syn også at sikringsordningene bør underlegges offentlig tilsyn.

Samtidig som det er viktig at det stilles krav til tilbyderen av sikringsordningene, kan det ikke stilles så strenge krav at ingen aktører ønsker å tilby sikringsordninger i markedet. Et slikt resultat vil være uheldig markedsbehovet tatt i betraktning. Ved regelutformingen tar utvalget hensyn til at ikke bare dagens tilbydere kan tenkes å være aktuelle aktører i framtiden, men også at andre kan finne det interessant å delta i dette markedet. De minstekrav som settes må utformes slik at de ikke er tilpasset bare dagens etablerte ordninger, men gir et rettslig rammeverk som kan passe for en større gruppe tilbydere.

En annen side av dette er at utvalget mener at regelverket ikke bør diskriminere mellom sikringsordninger som er ulikt oppbygd, forutsatt at de tilfredsstiller de hensynene som er beskrevet. I punkt 3.2 har utvalget redegjort for ulik oppbygning av dagens sikringsordninger. Også andre typer kan tenkes.

5.3 Aktuelle modeller for sikring

5.3.1 Innledning

Utvalget har i punkt 3.2 gjort rede for dagens kjente sikringsordninger. Som omtalt foran, mener utvalget at lovbestemte minstekrav bør utformes slik at det kan etableres ulike former for tilbud på dette området.

Sentrale krav til en sikringsordning vil være krav til sikkerhet for dekning, og sikkerhet for forsvarlig drift av virksomheten. Kravene til sikkerhet henger sammen med krav til konsesjon og tilsyn. En viktig begrunnelse for at det i dag stilles krav til konsesjoner og tilsyn på en rekke ulike områder, er hensynet til sikkerhet for at virksomheten drives forsvarlig.

Et sentralt spørsmål er om gjeldende lovgivning allerede ivaretar de behovene for sikkerhet som utvalget mener må stilles, slik at kravene til en lovfestet frivillig sikringsordning for borettslag i stor grad kan tilfredsstilles uten nærmere særregler. Utvalget vurderer dette i det følgende i forhold til de typetilfellene slik de er beskrevet i punkt 3.2, men har ikke med dette ment å foreta noen vurdering av de etablerte sikringsordninger i forhold til gjeldende lovverk. I tillegg knytter utvalget noen kommentarer til sikring ved avsetninger i borettslagets eget regnskap (punkt 5.3.5). I det følgende gis også en vurdering av hvilke modeller for sikring utvalget mener det er formålstjenlig å foreslå som en lovfestet frivillig sikringsordning. For en oppsummering og utvalgets konklusjon vises til punkt 5.3.7.

5.3.2 Sikring ved fond

5.3.2.1 Forholdet til forsikringslovgivningen

For en beskrivelse av typetilfellet sikring ved fond vises til punkt 3.2.1. Når det skal vurderes om sikring ved fond er en tjenlig form for lovfestet frivillig sikringsordning, er det nødvendig å ta stilling til om slik virksomhet vil være forsikringsvirksomhet. Er det forsikringsvirksomhet, vil forsikringsvirksomhetsloven og forsikringsavtaleloven gjelde, og sette rammer for virksomheten og for avtalene om sikring.

«Forsikring» er ikke et entydig begrep, og det er heller ikke definert i lovgivningen. Etter alminnelig oppfatning er kjernen i begrepet at det skjer en overføring av økonomisk risiko fra en forsikringstaker til et forsikringsselskap mot vederlag i form av premie, jf. NOU 1983: 52 s. 148 og NOU 2008: 20 s. 94 som peker på kjennetegn ved forsikring. De beskrevne typetilfellene for en sikringsordning ved fond har klare likhetstrekk med disse kjennetegnene. Det sentrale formålet med sikringsordningene er å avlaste borettslaget for den økonomiske risikoen det ellers løper ved at det ikke får dekning for felleskostnadene. Avtalen mellom borettslaget og sikringsordningen innebærer følgelig en risikooverføring fra borettslaget til sikringsordningen. For å overta denne risikoen betaler borettslagene et vederlag. Om dette vederlaget kalles premie eller ikke, er av mindre betydning. Sikringsordning tilbys flere borettslag. Risikoen sikringsordningen overtar pulveriseres dermed ut over den kollektive deltakermassen. Dette samsvarer med grunntanker i forsikringsretten, jf. NOU 1983: 52 s. 148.

Det neste spørsmålet er hva som menes med forsikringsvirksomhet. I Norge er forsikringsvirksomhet regulert slik at det er i hovedsak forsikringsselskaper som kan drive med forsikringsvirksomhet, jf. forsikringsvirksomhetsloven § 1-2 første ledd. Et viktig spørsmål er derfor om den virksomheten sikringsordningene driver faller inn under regelen.

Loven gir som nevnt ikke noen nærmere definisjon av forsikringsbegrepet. Vurderingen av om noe er forsikringsvirksomhet avhenger derfor av en skjønnsmessig avveining av en rekke ulike momenter. Noen holdepunkter kan finnes fra rettspraksis, se Rt. 1972 s. 248 (Gaden & Larsen), og ellers fra Kredittilsynets og Finansdepartementets praksis.

I Gaden & Larsen-dommen (s. 252) understreket Høyesterett at et foretak kan drive virksomhet som materielt sett har innslag av forsikring, uten at det derved driver «forsikringsvirksomhet». At en sikringsordnings virksomhet har forsikringsmessige elementer ved seg, innebærer ikke dermed nødvendigvis at det er tale om forsikringsvirksomhet som må drives av forsikringsselskaper.

Begrepet «forsikringsvirksomhet» i forsikringsvirksomhetsloven § 1-2 er et materielt begrep. Avgjørende er om virksomheten sikringsordningene driver reelt sett innebærer forsikring. At sikringsordningene ikke selv betegner sin virksomhet som forsikringsvirksomhet er uten betydning, jf. Knut Selmer, Forsikringsrett, 2. utgave, Oslo 1982 s. 17.

For at en virksomhet skal anses som forsikringsvirksomhet, er det et minimumsvilkår at kundene har en avtalefestet rett til bestemte ytelser når visse begivenheter inntrer, jf. NOU 1983: 52 s. 148. I en avtale om sikring vil det være sentralt å regulere de nærmere betingelsene for når det kommer til utbetaling under ordningen. Borettslagene har dermed en rett til utbetaling når visse betingelser (her manglende dekning av felleskostnader i en nærmere angitt periode) er oppfylt.

En sikringsordning ved etablering av fond vil ha som hovedformål å overta risiko fra borettslagene. Ettersom det er behov for og ønskelig at tilbudet skal være åpent for de borettslag som ønsker å slutte seg til ordningen, vil det være tale om en varig virksomhet som drives i ikke ubetydelig omfang. Slike omstendigheter tilsier normalt at det er tale om forsikringsvirksomhet, se Jone Engh, Forsikringsvirksomhetsloven, Oslo 2000 s. 48–49 og Kredittilsynets avgjørelse 03/719, omtalt i Hans Jacob Bull, Forsikringsrett, Oslo 2008 s. 66.

Et sentralt tema for vurderingen av forsikringsvirksomhetsbegrepet er om formålet med kontroll og tilsyn med forsikringsselskaper – at forsikringstakerne skal ha sikkerhet for at virksomheten kan oppfylle sine forpliktelser etter avtalen – tilsier at en virksomhet bør drives av forsikringsselskaper, jf. Knut Selmer, Forsikringsrett, 2. utgave, Oslo 1982 s. 17 og s. 26 og Hans Jacob Bull, Forsikringsrett, Oslo 2008 s. 67. Etter utvalgets syn er det liten grunn til at borettslag som årlig betaler vederlag for å overføre risikoen det løper til sikringsordningen, ikke skal være sikret utbetaling på lik linje med forsikringskunder ellers. Utvalget viser til de generelle betraktningene i punkt 5.2.

Det faktum at det ikke eksisterer muligheter for borettslagene til å dekke sin risiko for tapte felleskostnader i forsikringsmarkedet, er på den annen side et moment som etter praksis taler mot at sikringsordningene driver forsikringsvirksomhet.

Begrepet forsikrings virksomhet innebærer videre at dersom en forsikringslignende tjeneste bare tilbys overfor en lukket krets med personer, foreligger det i flg. Jone Engh, Forsikringsvirksomhetsloven, Oslo 2000 s. 47 ikke forsikringsvirksomhet. Det stilles imidlertid i så fall krav om at kretsen er helt klart avgrenset. Et produkt som kan tilbys alle borettslag – om enn på særlige vilkår – tilfredsstiller ikke disse strenge kravene til avgrensning.

Det kan være spørsmål om noe annet kan gjelde for små sikringsordninger, eventuelt sikringsordninger som kun retter seg mot noen få bestemte borettslag, eksempelvis der sikringsordningen er etablert av et boligbyggelag i en mindre by. Etter utvalgets syn vil imidlertid krav som tilsier at sikringsordningene bør være underlagt myndighetskontroll (krav til sikringsordningens soliditet, risikospredning mv), gjøre seg gjeldende i enda større grad for små sikringsordninger enn for større.

I offentlige dokumenter har det flere ganger tidligere vært framhevet at sikringsordninger som driver sin virksomhet på den måten som her beskrives (fond) bærer preg av forsikring. I tilrådningen fra sakkyndiggruppen som behandlet det nevnte tilskuddet til Stiftelsen Borettslagenes Sikringsfond (omtalt i punkt 2.1), heter det eksempelvis på s. 3: «Eit husleigefond etter [denne modellen] byggjer på ein forsikringstanke ...». Se videre Ot.prp. nr. 1 (1995–96) s. 8: «... virksomheten som [Stiftelsen Borettslagenes Sikringsfond] utøver er av forsikringslignende art...». Det samme berøres i NOU 2006: 1 s. 120:

«Utvalget har også vurdert om det i salgsoppgaven bør gis opplysninger om hvorvidt det for borettslags- og aksjeboliger er tegnet forsikring mot manglende betaling av felleskostnadene. Denne problemstillingen er særlig aktuell for frittstående borettslag som ikke er med i fond som sikrer mot husleietap. Utvalget vil ikke foreslå en uttrykkelig plikt til å opplyse om hvorvidt slik forsikring foreligger ...».

Etter utvalgets syn tilsier en samlet vurdering av de ovennevnte momentene at sikring av felleskostnader ved fond utgjør, og bør utgjøre, forsik­ringsvirksomhet i forsikringsvirksomhetslovens forstand. Ved vurderingen legger utvalget størst vekt på konsekvensbetraktningene. Dersom andre enn forsikringsselskaper under offentlig tilsyn og kontroll driver slik virksomhet, er det risiko for at borettslag, og dermed andelseiere, lider tap om ikke sikringsordningene kan oppfylle sine forpliktelser.

5.3.2.2 Kredittforsikring eller skadeforsikring

Utvalget har i punkt 5.3.2.1 konkludert med at en ordning med sikring mot tap av felleskostnader i borettslag ved fond, mest naturlig er å anse som forsikringsvirksomhet etter gjeldende lovgiving.

Forsikringsvirksomhetsloven § 1-3 fastslår det såkalte separasjonsprinsippet, om at visse typer av forsikringer bare kan overtas av bestemte grupper forsikringsselskaper. Livsforsikringsselskaper kan bare overta livsforsikringer. Kredittforsikringsselskaper kan bare overta kredittforsikringer og gjenforsikring innen kredittforsikring. Skadeforsikringsselskaper kan bare overta forsikringer som ikke er kredittforsikringer eller livsforsikringer. Det er på det rene at en sikringsordning ved fond ikke driver livsforsikring. Dette reiser spørsmålet om virksomheten da er å anse som kredittforsikring eller skadeforsikring.

I det norske markedet er det langt flere skadeforsikringsselskaper enn kredittforsikringsselskaper. Antall mulige tilbydere av sikringsordningene vil avhenge av hvilken gruppe forsikringsselskaper som kan tilby forsikringen. Dersom sikring ved fond må betraktes som kredittforsikring og separasjonsprinsippet følges, vil det bli svært få tilbydere av en slik ordning.

Kredittforsikringer er en type forsikring som har likhetstrekk med noen typer bankvirksomhet, jf. NOU 1987: 24 s. 33. Det følger av forskrift 21. november 1989 nr. 1166 om hvilke forsikringer som skal regnes som kredittforsikringer § 1 at kredittforsikringer forekommer i to former. Såkalte kundekredittforsikringer omfatter tap som følge av mislighold av forsikringstakerens utestående fordringer (bokstav a). Slike benyttes gjerne av næringslivet til å beskytte seg mot risikoen for tap på utestående fordringer knyttet til leveranse av varer og tjenester, jf. NOU 1983: 52 s. 169 og NOU 1987: 24 s. 32. Den andre formen er såkalte kausjonsforsikringer som omfatter tap som følge av forsikringstakers mislighold av økonomiske forpliktelser overfor tredjemann (bokstav b). Forsikringen tegnes altså av forsikringstakeren til gunst for tredjemann og det er tredjemann som mottar skadeoppgjøret, jf. NOU 1983: 52 s. 168.

Også av forskrift 18. september 1995 nr. 797 om inndeling i forsikringsklasser som grunnlag for konsesjonstildeling framgår hva som regnes som kredittforsikringer. Det framgår av forskriftens § 3 bokstav g at kreditt- og kausjonsforsikring omfatter klassene 14 og 15. Disse er nærmere beskrevet i forskriftens § 2. Klasse 14 «Kreditt» omfatter «tap som følge av mislighold av forsikringstakers utestående fordringer (alminnelig insolvens, eksportkreditt, salg på avbetaling, hypotekforsikring, landbruksforsikring, restverdiforsikring mv.)». Klasse 15 «Kausjon» omfatter «tap som følge av forsik­ringstakers mislighold av økonomiske forpliktelser overfor tredjemann». Kredittforsikringer behandles nærmere i NOU 1983: 52 s. 168-170 og NOU 2008: 20 s. 102 flg.

Skadeforsikring defineres i forsikringsavtaleloven § 1-1 andre ledd som: «… forsikring mot skade på eller tap av ting, rettigheter eller andre fordeler, forsikring mot erstatningsansvar eller kostnader, og annen forsikring som ikke er personforsikring.» En tilsvarende definisjon finnes i dag ikke i forsik­ringsvirksomhetsloven. Imidlertid er følgende definisjon foreslått i NOU 2008: 20 s. 171:

«Som skadeforsikring regnes forsikring mot skade eller tap av ting, rettigheter eller andre fordeler, og forsikring mot erstatningsansvar eller kostnader, samt ulykkesforsikring, sykeforsikring og annen personforsikring som ikke er livsforsikring.»

Lovforslaget i NOU-en innebærer ingen realitetsendringer i forhold til gjeldende rett, jf. NOU 2008: 20 s. 94-96.

De sentrale områder innenfor skadeforsikring er risikoforsikringer som gjelder alle slags tingsskader, forsikring av person mot ulykke eller sykdom, og forsikring av alle slags erstatningsansvar for personskade og/eller tingsskade, jf. NOU 2008: 20 s. 19. Blant skadeforsikringene regnes ansvarsforsikringer og interesseforsikringer. Et kjennetegn ved mange interesseforsikringer er at de kommer til utbetaling når forsikringstageren lider økonomisk tap som følge av manglende inntekter.

En sikringsordning ved fond, jf. punkt 3.2.1, synes rettslig sett å representere et grensetilfelle mellom skadeforsikring (i form av interesseforsikring) og kredittforsikring. Når det er tvil om sikringsordning utgjør skadeforsikring eller kredittforsikring, har Kredittilsynet kompetanse til å avgjøre om forsikringen må overtas av et skadeforsikringsselskap eller kredittforsikringsselskap, jf. forsikringsvirksomhetsloven § 1-3 fjerde ledd. Utvalget antar imidlertid at det ut fra hensynet til å sikre en best mulig konkurranse, kan være grunn til å lovregulere hvilke forsikringsselskaper som kan overta risikoen. På denne bakgrunn er det ikke nødvendig for utvalget å ta endelig stilling til om en sikringsordning ved fond vil være å anse som skadeforsikring eller kredittforsikring etter gjeldende lovgivning.

5.3.3 Sikring ved overtakelse av fordringer

En nærmere beskrivelse av alminnelig organisering av sikring ved overtakelse av fordringer fra borettslaget er gitt i punkt 3.2.3.

Som redegjort for i punkt 3.2.3, vil en sikringsordning med overtakelse av fordringer innebære dekning av den risikoen for tap borettslaget har for tap i felleskostnader. På den måten ligner også disse sikringsordningene på forsikringsvirksomhet, jf. punkt 5.3.2.1. Som påpekt i punkt 3.2.5, framstår dekningen av risikoen for tap som det indirekte formålet med en slik sikringsordning, men utbetalingene fra denne sikringsordningen skjer på et tidligere tidspunkt enn i de øvrige sikringsordningene. Utbetalingen fra en sikringsordning som overtar fordringer, er heller ikke betinget av at en risiko faktisk materialiserer seg. Den som tilbyr slik sikring vil ha en ubetinget betalingsplikt allerede som følge av avtalen med borettslaget. Ettersom det typiske ved forsikring er at forsik­ringsselskapets betalingsplikt først oppstår som en følge av at et tidligere uvisst risikoforløp blir aktualisert, jf. NOU 1983: 52 s. 148, driver ikke sikringsordningene som overtar fordringer forsikringsvirksomhet. Av samme grunn driver ikke factoringselskaper kredittforsikring, se NOU 1998: 14 s. 214.

Utvalget påpekte i punkt 3.2.5 at hovedformålet med sikring ved overtakelse av fordringer er å sikre borettslaget et stabilt inntektsgrunnlag. Det er dermed nærliggende å vurdere om slik sikring er finansieringsvirksomhet.

Finansieringsvirksomhet er å yte, formidle eller stille garanti for kreditt eller på annen måte medvirke ved finansiering av annet enn egen virksomhet, jf. finansieringsvirksomhetsloven § 1-2 første ledd første og andre komma. I samme lov nevnes deretter en del eksempler på virksomhet som ellers omfattes av begrepet som likevel ikke utgjør finansieringsvirksomhet, blant annet finansiering som bare forekommer i enkeltstående tilfeller, jf. finansieringsvirksomhetsloven § 1-2 nr. 6. I NOU 1998: 14 s. 289 er det foreslått en noe annen definisjon av finansieringsvirksomhetsbegrepet:

«... å yte eller stille garanti for kreditt, herunder finansiell leasing, samt utføre lånemegling, motta andres midler for videreplassering i finansforetak eller på annen måte medvirke ved finansiering av annet enn egen virksomhet».

Bestemmelsen viderefører hovedtrekkene i gjeldende rett, jf. NOU 1998: 14 s. 213.

Finansieringsvirksomhetsloven har et vidt virkeområde og gjelder med visse unntak all finansieringsvirksomhet, jf. Ot.prp. nr. 36 (1975-76) s. 6 for så vidt gjelder den tidligere finansieringsvirksomhetsloven fra 1976. Herunder omfattes såkalt factoring, dvs. en systematisk overføring av kundefordringer fra en næringsdrivende («klienten») til et finansieringsselskap («factor»), jf. NOU 1998: 14 s. 214.

En sikringsordning som overtar fordringene fra borettslaget vil etter avtale med borettslaget betale de samlede felleskostnadene for alle andelseierne til borettslaget forskuddsvis og uavhengig av godheten i kravene mot andelseierne. Realiteten i dette er at sikringsordningen sikrer finansieringen av borettslagets drift, ved at borettslagene får jevne inntekter og er fratatt risikoen for sviktende likviditet og solvens hos andelseierne. Det er tale om en planmessig og regulær betaling, ikke enkeltstående tilfeller. Selv om det skulle være et tilknytningsforhold mellom borettslaget og selskapet som tilbyr sikring, vil det ikke være det samme som finansiering av egen virksomhet.

Etter gjennomgangen over vil utvalget legge til grunn at sikring ved overtakelse av fordringer på felleskostnader utgjør finansieringsvirksomhet i finansieringsvirksomhetslovens forstand.

Den virksomheten som er beskrevet her har også likhetstrekk med factoring, som er å anse som finansieringsvirksomhet, se NOU 1974: 1 s. 29 flg. for en oversikt over factoring i praksis.

5.3.4 Sikring ved avsetninger i tilbyders regnskap

For en omtale om hvordan sikring ved avsetninger er organisert i praksis i dag, vises til punkt 3.2.2. I slike sikringsordninger er risikoen for tap overlatt til et annet rettssubjekt enn borettslaget (for eksempel til boligbyggelaget). Det som i særlig grad skiller slike sikringsordninger fra sikring ved fond (se punkt 3.2.1 og punkt 5.3.2), er at det ikke er opprettet et særskilt rettssubjekt for å forestå risikoavlastningen.

Sikring ved avsetninger i boligbyggelagets regnskap er en klart mindre trygg modell for sikringsordninger enn sikring ved fond. Mens sistnevnte bare er utsatt for forsikringsmessig risiko, løper de førstnevnte også risiko knyttet til boligbyggelagets (og eventuelle andre selskapers) øvrige virksomhet. Når midlene ikke er skilt ut til et eget rettssubjekt, er det risiko for at midlene vil kunne bli tatt med i et generalbeslag etter dekningsloven § 2-2 ved eventuell konkurs i boligbyggelaget – også når det er boligbyggelagets øvrige virksomhet som er konkursårsaken. Forsikringsselskaper kan ikke drive annen virksomhet enn forsikringsvirksomhet og virksomhet som naturlig henger sammen med forsikringsvirksomhet, jf. forsikringsvirksomhetsloven § 6-1. Hensynet til å unngå problemer med å oppfylle forpliktelsene overfor forsikringstakerne på grunn av tap i annen virksomhet, er hovedbegrunnelsen for dette forbudet.

Etter utvalgets vurdering er ikke sikring ved avsetninger i tilbyders regnskap egnet til å tilfredsstille de kravene til sikkerhet og forutsigbarhet for borettslagene og andelseierne som bør stilles.

5.3.5 Sikring ved avsetninger i borettslagets eget regnskap

Borettslaget kan som et alternativ til avsetninger i tilbyders regnskap foreta avsetninger i eget regnskap for å kunne dekke tap av felleskostnader. Slike avsetninger er imidlertid en del av borettslagets økonomistyring, jf. punkt 5.2, og kan ikke tilfredsstille behovet for en sikring mot tap av felleskostnader, jf. punkt 3.1.

5.3.6 Sikring ved garanti fra utbygger

En annen modell for sikring som har vært kjent fra praksis, jf. punkt 3.2.4, er at utbygger stiller garanti overfor borettslagets långiver ved at det deponeres et garantibeløp på en sperret konto i bank. Garantien gjelder direkte borettslagets ansvar for å oppfylle låneavtalen overfor banken, men dekker også manglende innbetaling av felleskostnader. I utgangspunktet synes en slik garanti å være dekkende for borettslagets behov for sikring mot tap i felleskostnader. Som en generell modell for sikringsordninger, reiser dette likevel flere problemer. Ettersom det er utbygger som stiller slik garanti, vil den ikke kunne anses som en varig ordning, men bare midlertidig fram til borettslaget kan melde seg inn i en varig ordning. Slike garantiordninger vil videre ikke være underlagt tilsyn fra offentlige myndigheter i dag, og det vil følgelig måtte etableres særskilte kontrollordninger for å sikre nødvendig tilsyn med at driften og den etablerte sikkerheten er tilfredsstillende ut fra de minstekrav en generell sikringsordning bør stille. Etter utvalgets syn kan et midlertidig behov for en garanti som omtalt også ivaretas ved at en utbygger om ønskelig stiller tilsvarende garanti overfor en tilbyder av sikringsordning for en periode. Utvalget har etter dette ikke sett behov for å foreslå denne modellen som en generell lovfestet sikringsordning.

5.3.7 Oppsummering og valg av modell

Utvalget legger til grunn at en ordning med sikring ved fond vil være forsikringsvirksomhet (punkt 5.3.2.1). Videre legger utvalget til grunn at en ordning med sikring ved overtakelse av fordringer utgjør finansieringsvirksomhet (punkt 5.3.3). I punkt 5.2 framhevet utvalget at det er helt sentralt at sikringsordningene er trygge og i stand til å ivareta sine forpliktelser overfor borettslagene. Regelverket i forsikringsvirksomhetsloven og finansieringsvirksomhetsloven ivaretar slike hensyn. Når sikringsordningenes virksomhet utgjør konsesjonspliktig forsikringsvirksomhet eller finansieringsvirksomhet, mener utvalget derfor at de sentrale hensynene blir ivaretatt gjennom det aktuelle rammeregelverket. På denne bakgrunn mener utvalget at det bør lovfestes at en frivillig sikringsordning for borettslag må ha konsesjon enten etter forsikringsvirksomhetsloven eller finansieringsvirksomhetsloven avhengig av hvilken modell for sikring det er tale om. Tilbyderne vil da bli underlagt tilsyn fra Kredittilsynet.

Sikring ved avsetninger i tilbyders regnskap (punkt 5.3.4) er etter utvalgets syn en usikker form for sikring. Utvalget vil av denne grunn ikke foreslå at en slik ordning skal kunne tilbys som sikringsordning for borettslag. Etter den alminnelige for­sikringslovgivningen vil uansett forsikringsvirksomhetsloven § 6-1 være til hinder for at for­sikringsselskaper driver med annet enn for­sikringsvirksomhet, og dermed utelukke en slik ordning etter utvalgets forslag. Når det gjelder garantier stilt av utbygger i form av deponerte midler (punkt 5.3.6), vil ikke utvalget foreslå dette som en særskilt sikringsordning. Etter utvalgets syn bør sikringsordningene tilfredsstille de generelle kravene til soliditet og forsvarlig drift. Utvalgets forslag vil likevel ikke være til hinder for at en utbygger stiller garanti av ulike slag overfor borettslagets långiver, eller overfor en tilbyder av sikring, dersom det er nødvendig for at boretts­laget skal få en avtale om sikring.

5.4 Gjeldende rettslige rammer for de valgte modeller

5.4.1 Innledning

Etter utvalgets vurdering bør en lovfestet frivillig sikringsordning underlegges de samme alminnelige rettslige rammer som forsikringsvirksomhet og finansieringsvirksomhet, jf. punkt 5.3. I kapittel 6 vil utvalget gjøre nærmere rede for hvilke særlige rettslige vilkår som bør stilles for tilbyder og for det produktet som skal tilbys. Før det kan trekkes konklusjoner mht. særlige vilkår for tilbyder, må det gjøres rede for hovedtrekkene i de overordnede rettslige rammer som gjelder for finansieringsvirksomhet og forsikringsvirksomhet. Dette gjennomgås i det følgende. Det må understrekes at gjennomgangen under ikke er ment som noen uttømmende framstilling av de overordnede rettslige rammer for hhv. forsikrings- og finansieringsvirksomhet.

5.4.2 Konsesjonspliktig virksomhet

Finansinstitusjonene fyller en viktig rolle i samfunnet. For å kunne ivareta denne samfunnsfunksjonen, er det viktig at de er organisert på en betryggende måte. Videre er det viktig at selskapene over tid har slik kapital og likviditet som er nødvendig for å gi allmennheten tillit til riktig oppfyllelse av forpliktelsene. Disse hensynene ivaretas gjennom konsesjonssystemet. Alle finansinstitusjoner må ha tillatelse/konsesjon fra det offentlige for å drive virksomheten, og er underlagt tilsyn fra Kredittilsynet, jf. kredittilsynsloven § 1.

5.4.3 Forsikringsvirksomhet

Forsikringsselskaper får enten konsesjon til å drive livsforsikringsvirksomhet eller skadeforsikringsvirksomhet. Kredittforsikringsselskaper har konsesjon som skadeforsikringsselskaper, men bare kredittforsikringsselskaper kan overta kredittforsikringer, jf. forsikringsvirksomhetsloven § 1-3 tredje ledd.

Det følger av forsikringsvirksomhetsloven § 3-1 første ledd at et forsikringsselskap må organiseres som et aksjeselskap, allmennaksjeselskap eller gjensidig selskap. Det innebærer blant annet at det ikke er adgang til å drive forsikringsvirksomhet gjennom stiftelser.

Forsikringsselskaper kan ikke drive med annet enn forsikringsvirksomhet og virksomhet som naturlig henger sammen med forsikringsvirksomhet, jf. forsikringsvirksomhetsloven § 6-1 første ledd.

Når det gjelder øvrige krav til forsikringsvirksomhet, kan det skilles mellom kravene til søknaden om konsesjon (forsikringsvirksomhetsloven § 2-3) og lovens øvrige materielle krav.

Forsikringslovgivningen stiller krav til selskapenes soliditet ved krav til startkapital, kapitaldekning, solvensmarginkapital og forsikringstekniske avsetninger. Hovedformålet med soliditetskravene er å sikre at forsikringsselskapene til enhver tid har et kapitalgrunnlag som minst motsvarer nåverdien av forsikringsforpliktelsene og i tillegg gir en forsvarlig kapitalreserve, jf. NOU 2008: 20 s. 61.

EUs indre marked omfatter finansielle tjenester, herunder forsikring, og stiller en rekke krav til rammeregelverket for forsikringsselskaper (første skadeforsikringsdirektiv (Rdir. 73/239/EØF), andre skadeforsikringsdirektiv (Rdir. 88/357/EØF), tredje skadeforsikringsdirektiv (92/49/EØF) og «Solvency I»-direktivet (2002/13/EF)). Se nærmere NOU 2008: 20 s. 23 flg. for en redegjørelse om EU/EØS’ skadeforsikringsdirektiver.

Forsikringsvirksomhetsloven § 12-2 krever at et skadeforsikringsselskap til enhver tid skal ha forsvarlige forsikringstekniske avsetninger til sikring av sine forsikringsforpliktelser. Dette innebærer at avsetningen skal tilsvare et beløp som vil sikre at selskapet er i stand til å foreta erstatningsutbetalinger og dekke sitt ansvar for øvrig i henhold til de foreliggende forsikringskontrakter. NOU 2008: 20 s. 20, s. 42-49 og s. 133-137 gir en utførlig redegjørelse for kravene til forsikringstekniske avsetninger.

Kapitalkravene for skadeforsikringsselskaper er fastsatt i tre forskjellige regelverk. Ett av kapitalkravene gjelder minstekrav til den startkapitalen et selskap må ha for å få konsesjon og begynne sin virksomhet. De to andre kapitalkravene varierer med omfanget av virksomheten i selskapet til enhver tid. Ett kapitalkrav – kravet til forsvarlig kapitaldekning – knytter seg til størrelsen av forvaltningskapitalen i selskapet, mens det andre – kravet til solvensmarginkapital – beregnes ut fra omfanget av skadeforsikringsvirksomheten i selskapet, jf. NOU 2008: 20 s. 57.

Forsikringsvirksomhetsloven § 2-1 tredje ledd bokstav b bestemmer at konsesjon ikke skal gis dersom det er grunn til å anta at startkapitalen ikke står i rimelig forhold til den planlagte virksomheten. Det grunnleggende synspunktet for hvor stor startkapital som kreves, framgår av NOU 1983: 52 s. 31, jf. Ot.prp. nr. 42 (1988-87) s. 101:

«... de beløp som kreves, må ha en reell betydning (sammen med de andre krav som vil bli stillet til et selskaps soliditet) som grunnlag for den sikkerhet som et forsikringsselskap skal gi.».

Det følger av forskrift 8. september 1989 nr. 931 om minstekrav til egenkapitalen for norske forsikringsselskaper § 3 første ledd, jf. § 5, jf. Kredittilsynets rundskriv nr. 2/2009, at det kreves egenkapital på minst 38,3 millioner kroner (pr. 1. januar 2009) som startkapital. Med egenkapital menes kapital som vil inngå ved beregning av forsikringsselskapets ansvarlige kapital. Denne består i henhold til forskrift 1. juni 1990 nr. 435 om beregning av ansvarlig kapital for finansinstitusjoner, oppgjørssentraler og verdipapirforetak av kjernekapital (så som innbetalt aksjekapital, overkursfond, utjevningsfond og annen innskutt og opptjent egenkapital) og tilleggskapital (så som ansvarlig lånekapital).

Dersom forsikringsselskapet drives som et gjensidig skadeforsikringsselskap og har begrenset bransjekonsesjon, følger det av forskrift 8. september 1989 nr. 931 om minstekrav til egenkapitalen for norske forsikringsselskaper § 4 første ledd, jf. § 5, jf. Kredittilsynets rundskriv nr. 2/2009, at kravet til startkapital er 15,3 millioner kroner (pr. 1. januar 2009).

Ovennevnte krav er minstekrav. Selv om minstekravene er oppfylt, kan konsesjon nektes dersom den planlagte virksomheten tilsier at kapitaldekningen må være større, jf. kredittilsynsloven § 4 nr. 4. NOU 2008: 20 s. 57-58 behandler kravet til startkapital.

Kapitaldekningsdekningskravet følger av forsik­ringsvirksomhetsloven § 6-3. Kapitaldekningsreglene retter seg først og fremst mot kredittrisiko knyttet til forvaltningskapitalen, jf. NOU 2004: 24 s. 98. Det stilles for det første krav til en absolutt minstestørrelse på den ansvarlige kapitalen. Det følger av forsikringsvirksomhetsloven § 6-3 andre ledd bokstav a, jf. forskrift 8. september 1989 nr. 931 om minstekrav til egenkapitalen for norske forsikringsselskaper § 2, jf. § 5, jf. Kredittilsynets rundskriv nr. 2/2009 at den ansvarlige kapitalen (pr. 1. januar 2009) minst skal utgjøre 24,5 millioner kroner. For det andre følger det av forsikringsvirksomhetsloven § 6-3 første ledd at kapitaldekningen til enhver tid minst skal utgjøre åtte prosent av forsikringsselskapets aktiva og selskapets forpliktelser utenfor balansen. Dette er i samsvar med reglene for andre finansinstitusjoner, jf. finansieringsvirksomhetsloven § 2–9a. NOU 2008: 20 s. 21 og s. 58-59 gir en redegjørelse for kapitaldekningskravet.

I tillegg til kapitaldekningskravet gjelder et krav til solvensmarginkapital, jf. forsikringsvirksomhetsloven § 6-4, som bestemmer at et forsikringsselskap til enhver tid skal ha en kapital som er tilstrekkelig til å dekke solvensmarginen for selskapets samlede virksomhet. Regelverket om solvensmarginkapital har sin opprinnelse i Norges EØS-rettslige forpliktelser. Mens kapitaldekningskravet i utgangspunktet bygger på kredittrisikoen, er minstekravet til solvensmarginkapital knyttet til selskapets samlede forsikringsvirksomhet. Enkelt forklart innebærer kravet til solvensmargin at forsikringsselskapene skal ha så mye kapital at de til tross for tap av en viss størrelse forblir solvente. Det sentrale er å sikre forsikringsselskapet en reserve i form av frie midler utover de forsikringstekniske avsetninger til beskyttelse mot negative svingninger i virksomheten, jf. NOU 2004: 24 s. 98, NOU 2006: 12 s. 33 og NOU 2008: 20 s. 60.

De nærmere regler om beregning av solvensmarginkapitalen er gitt i forskrift 19. mai 1995 nr. 482 om beregning av solvensmarginkrav og solvensmarginkapital for norske skadeforsikringsselskaper og gjenforsikringsselskaper. Kravet til solvensmargin framgår av forskriftens kapittel 2 som i § 4 og § 5 angir to ulike måter å beregne kravet på, henholdsvis med basis i premieinntektene og erstatningsutbetalingene. For øvrig framgår det i § 3, jf. § 16, jf. Kredittilsynets rundskriv nr. 5/2007 at solvensmarginkravet aldri er mindre enn 3,2 millioner euro (ca. 29,1 millioner kroner pr. juni 2009) for selskaper som overtar ansvarsforsikringer eller kredittforsikringer, og aldri mindre enn 2,2 millioner euro (ca. 20,0 millioner kroner pr. juni 2009) for andre skadeforsikringsselskaper. Av forskriftens § 7 følger det at selskapets solvensmarginkapital minst skal dekke solvensmarginkravet beregnet etter kapittel 2. Av forskriftens § 8 første ledd framgår at selskapets samlede solvensmarginkapital er lik summen av selskapets ansvarlige kapital og annen solvensmarginkapital. For øvrig følger det av §§ 8 til 9 at reglene i forskrift 1. juni 1990 nr. 435 om beregningen av ansvarlig kapital i forhold til kapitaldekningskravet – med få unntak – også skal legges til grunn ved beregningen av den kapital som kan benyttes til dekning av solvensmarginkravet.

NOU 2008: 20 s. 21, s. 26-27 og s. 59-60 behandler solvensmarginkravet.

5.4.4 Finansieringsvirksomhet

Utvalget har lagt til grunn at sikring ved overtakelse av fordringer på felleskostnader er finansieringsvirksomhet (se punkt 5.3.3). Finansieringsvirksomhet kan etter finansieringsvirksomhetsloven § 1-4 bare drives av forsikringsselskaper og finansieringsforetak som har konsesjon etter finansieringsvirksomhetsloven kapittel 3.

Finansieringsvirksomhetsloven stiller krav som gjelder generelt for alle finansinstitusjoner, jf. finansieringsvirksomhetsloven kapittel 2, særlig § 2-9 flg., og særlige krav til finansieringsforetak, jf. finansieringsvirksomhetsloven kapittel 3, særlig § 3-2 flg. Selskap, foretak eller andre institusjoner som driver finansieringsvirksomhet regnes i utgangspunktet som finansinstitusjoner, jf. finansieringsvirksomhetsloven § 1–3. Et finansieringsforetak er en finansinstitusjon som ikke er sparebank eller forretningsbank, låneformidlingsforetak eller selskap eller annen institusjon som omfattes av forsikringsvirksomhetsloven, jf. finansieringsvirksomhetsloven § 3-1 andre ledd. Til de særlige krav til finansieringsforetak kan nevnes § 3-2 første ledd om at et finansieringsforetak ikke uten samtykke kan organiseres på annen måte enn som aksjeselskap, allmennaksjeselskap, samvirkeforetak eller stiftelse. Et finansieringsforetak kan videre bare drive finansieringsvirksomhet og valutavirksomhet samt virksomhet som naturlig henger sammen med dette.

Utvalget går ikke nærmere inn på kravene som stilles til finansieringsforetak, men skal kort nevne hovedkravene til startkapital og ansvarlig kapital.

Det følger av finansieringsvirksomhetsloven § 3-5 første ledd første punktum at et finansieringsforetak ikke kan stiftes med mindre aksjekapital eller grunnfond enn et beløp i norske kroner som svarer til 5 millioner euro (ca. 45,5 millioner kroner pr. juni 2009). Kongen kan i særlige tilfelle samtykke i at aksjekapitalen eller grunnfondet settes til et lavere beløp, men ikke lavere enn et beløp i norske kroner som svarer til 1 million euro (ca. 9,1 millioner kroner pr. juni 2009). Kravet til startkapital skal sikre at finansieringsforetaket allerede fra stiftelsen er i stand til å oppfylle sine forpliktelser. Fordi også finansieringsvirksomhet omfattes av EUs indre marked for finansielle tjenester, må staten underrette EU-kommisjonen om bruken av og begrunnelsen for unntaket, jf. direktiv 2000/12/EF artikkel 5 nr. 2 bokstav b, og det skal gå fram av EU–kommisjonens publisering av kredittinstitusjoner, jf. direktiv 2000/12/EF artikkel 5 nr. 2 bokstav c, jf. artikkel 11.

Finansieringsvirksomhetsloven stiller krav om at finansieringsforetak skal ha ansvarlig kapital, som minst svarer til den startkapitalen som ble krevd da tillatelse til å drive virksomhet ble gitt, jf. finansieringsvirksomhetsloven § 3-5 første punktum. Dette innebærer at den ansvarlige kapitalen normalt aldri må være lavere enn et beløp i norske kroner svarende til 5 millioner euro, eventuelt et beløp svarende til 1 million euro dersom unntakshjemmelen i finansieringsvirksomhetsloven § 3-5 første ledd andre punktum er benyttet.

Videre følger det av finansieringsvirksomhetsloven § 2-9a første ledd at en finansinstitusjons ansvarlige kapital til enhver tid skal utgjøre minst åtte prosent av et nærmere fastsatt beregningsgrunnlag. Kravet er dermed det samme som for forsikringsselskaper, se punkt 5.4.3. Av finansieringsvirksomhetsloven § 2-9a andre ledd framgår at beregningsgrunnlaget for kravet til ansvarlig kapital skal tilsvare summen av beregningsgrunnlagene for kredittrisiko, markedsrisiko og operasjonell risiko. I motsetning til kravet i finansieringsvirksomhetsloven § 3-5 første ledd tredje punktum, er dermed kravet til ansvarlig kapital i § 2-9a avhengig av den virksomheten som drives.

Endelig følger det av finansieringsvirksomhetsloven § 2-9b første ledd andre punktum at en finansinstitusjon til enhver tid skal ha ansvarlig kapital som er forsvarlig ut fra risikoen ved og omfanget av den virksomhet institusjonen driver. Det betyr at det i prinsippet ikke er tilstrekkelig å oppfylle de to øvrige kravene til ansvarlig kapital dersom virksomhetens risikoeksponering eller omfang krever en høyere kapital. Se her kredittilsynsloven § 4 nr. 4 om at Kredittilsynet kan pålegge en finansinstitusjon å ha en høyere ansvarlig kapital enn de lovbestemte minstekrav.

5.4.5 Behov for unntak fra gjeldende kapitalkrav

Antallet tilbydere av sikring mot tap av felleskostnader er i dag begrenset, jf. punkt 3.1. Om for­sikringsselskaper eller finansieringsforetak som i dag driver med annet enn sikring mot tap av felleskostnader i framtiden vil tilby slik sikring, er uklart.

For å forsøke å få flere tilbydere av sikring mot tap av felleskostnader, har utvalget vurdert om det bør gjøres enklere å etablere seg som tilbyder enn det som følger av gjeldende krav til forsikrings- eller finansieringsvirksomhet, jf. omtalen i punkt 5.4.3 og punkt 5.4.4. Dersom det skal aksepteres slike lempeligere krav, vil dette gjelde den som har sikring mot tap av felleskostnader i borettslag som sin eneste virksomhet. Tilbydere som også skal drive annen virksomhet, vil uansett være underlagt de alminnelige kravene som regulerer forsikrings- og finansieringsvirksomhet.

Utvalget har i denne forbindelse vurdert om det bør gjøres unntak fra kravene til minste startkapital. Kravene innebærer at den som vil drive forsikrings- eller finansieringsvirksomhet allerede ved oppstart må ha en betydelig kapital til rådighet. Dette kan virke som et hinder for å etablere et foretak som skal drive med en begrenset virksomhet, som sikring mot tap av felleskostnader i borettslag vil være.

Etter de nasjonale reglene for forsikringsvirksomhet kreves en startkapital pr. 1. januar 2009 på 38,3 millioner kroner, (eventuelt 15,3 millioner kroner dersom det er tale om et gjensidig skadeforsik­ringsselskap med begrenset bransjekonsesjon). Etter EØS-reglene kreves en minste solvensmarginkapital på henholdsvis 3,2 millioner euro (ca. 29,1 millioner kroner pr. juni 2009) for selskaper som driver kredittforsikring og 2,2 millioner euro (ca. 20,0 millioner kroner pr. juni 2009) for selskaper som driver annen skadeforsikring enn ansvarsforsikring. Se nærmere punkt 5.4.3.

For å kunne starte finansieringsforetak kreves i utgangspunktet en minste startkapital på 5 millioner euro (ca. 45,5 millioner kroner pr. juni 2009), eventuelt et beløp ned til 1 million euro (ca. 9,1 millioner kroner pr. juni 2009) dersom foretaket kun skal drive en meget begrenset virksomhet innenfor landets grenser. Se punkt 5.4.4.

EØS-reglene stiller lavere krav til startkapital for skadeforsikringsselskaper som ikke er organisert som gjensidig selskap med begrenset bransjekonsesjon enn de nasjonale reglene. I forhold til EØS-avtalen er det følgelig rom for å lempe på det nasjonale kravet til startkapital (38,3 millioner kroner) for den forsikringsvirksomheten det her gjelder, dersom det finnes nødvendig og ønskelig for å sikre nok tilbydere. Rammen for hvor langt et slikt krav kan lempes, settes av EØS-regelverket (ca. 20,0 millioner kroner pr. juni 2009). Ettersom utvalget har konkludert med at de beste grunner taler for at de foreslåtte tilbydere bør følge gjeldende krav til forsikrings- og finansieringsvirksomhet, må det vises til sterke særlige behov for å gjøre unntak fra de generelle kravene.

Det kan reises spørsmål om et redusert krav til startkapital faktisk vil ha den virkning at det etableres flere tilbydere av sikring mot tap av felleskostnader. Kravene til startkapital vil i alle tilfelle måtte ligge innenfor rammene av EØS-regelverket (ca. 20,0 millioner kroner pr. juni 2009). Dette beløpet er så betydelig at det uansett vil representere et hinder for noen mot å etablere seg som tilbyder av sikring mot tap av felleskostnader. Dette tilsier at et unntak neppe vil ha stor betydning. I et konkurranseperspektiv kan det også spørres om det er heldig at én type forsikringsselskaper skal ha andre kapitalkrav enn andre forsikringsselskaper, selv om de bare skal drive innenfor et begrenset område. Et viktig hensyn mot å tillate unntak er at det ut fra et tilsyns- og forvaltningsperspektiv reises prinsipielle betenkeligheter mot å la visse finansinstitusjoner som tilbyr bestemte produkter operere under andre betingelser enn de øvrige. Når det er så usikkert om et redusert krav til startkapital vil ha den ønskede virkning og viktige hensyn taler mot en slik løsning, er utvalget kommet til at de beste grunner taler for at det ikke bør gjøres unntak fra kravene til startkapital for tilbyder av sikring mot tap av felleskostnader i borettslag.

For selskaper som er organisert på andre måter enn omtalt i de foregående avsnittene oppstår ikke det samme behovet for å lempe på kravet til startkapitalen. En tilbyder som bare skal drive med sikring mot tap av felleskostnader, vil kunne anses å drive en meget begrenset virksomhet innenfor landets grenser. Allerede etter gjeldende regelverk kan dermed foretaket etableres med et startkapitalkrav på 15,3 millioner kroner dersom det organiseres som et gjensidig skadeforsikringsselskap. På samme måte gir dagens regler mulighet for å kunne få konsesjon med et startkapitalkrav ned til ca. 9,1 millioner kroner (pr. juni 2009) som finansieringsforetak. Heller ikke for kredittforsikringsselskaper synes det å være et praktisk behov for å lempe gjeldende krav til startkapital. Et foretak som vurderer å tilby sikring mot tap av felleskostnader vil normalt velge å organisere seg på den enkleste/rimeligste måten. Forskrift 10. mai 1991 nr. 301 om forsikringstekniske avsetninger og risikostatistikk i skadeforsikring og gjenforsikring § 5 og § 6 stiller høyere krav til forsikringstekniske avsetninger i kredittforsikring enn i annen skadeforsikring. Derfor er det lite trolig at et foretak som bare skal tilby sikring mot tap av felleskostnader vil velge å organisere seg som et kredittforsikringsselskap.

5.5 Vilkår om bruk av bestemt forretningsfører

De etablerte tilbyderne av sikring mot tap av felleskostnader i borettslag krever i dag som regel at borettslaget har en tilknytning til tilbyderen eller til et annet foretak utpekt av tilbyderen. Mest vanlig er at tilbyderen krever at borettslaget benytter en nærmere angitt forretningsfører. Utvalget er i mandatets punkt 4 bedt om å vurdere om slike koblinger også skal tillates i framtiden.

Innledningsvis skal understrekes at forretningsførere utøver en svært viktig funksjon for borettslagene. De har normalt ansvaret for regnskapsførsel, utsendelse av faktura på felleskost­nader til andelseierne, inndrivelse av ikke betalte felleskostnader mv. Ettersom borettslagene i praksis ikke har andre inntektskilder enn andelseiernes betaling av felleskostnader (se punkt 2.4.2), er det helt avgjørende for borettslagets økonomiske stilling at forretningsføreren har effektive og gode rutiner for innkreving av felleskostnadene. Den andre og opplagte siden av dette er at en forretningsfører med mangelfulle rutiner innebærer en økonomisk risiko for borettslaget.

Gode grunner taler følgelig for at tilbyderen kan stille et generelt krav til borettslaget om å ha forretningsfører. At borettslagenes forretningsførsel holder et visst kvalitetsnivå er ikke bare til fordel for borettslagene, men også for tilbyder av sikring. Effektiv og rask oppfølging av krav på felleskostnader og eventuelt gjennomføring av tvangssalg av andelene vil redusere tapet tilbyderen av sikring må dekke. Selv om borettslag er tjent med å ha forretningsfører, er det ikke like opplagt at det bør kunne stilles vilkår om bruk av en bestemt forretningsfører for å få en avtale om sikring mot tap av felleskostnader. Det kan reises en rekke innvendinger mot slike bindinger. Men det kan også pekes på fordeler for en sikringsordning ved at tilbyderen kan ha kontroll med hvilken forretningsfører som velges. Spørsmålet er om det er grunn til å forby at det stilles vilkår om bruk av en bestemt forretningsfører for å inngå avtale om sikring.

Ved vurderingen av om kobling mellom tilbyder av sikring og forretningsfører bør aksepteres i framtiden, må det skilles mellom forsikringsvirksomhet og finansieringsvirksomhet.

Driver tilbyderen finansieringsvirksomhet og overtar borettslagets krav mot andelseierne om betaling av felleskostnader, er det en nær sammenheng mellom tilbyderen av sikringsordning og forretningsfører. At tilbyderen selv, eller et annet foretak han utpeker, skal kunne fungere som forretningsfører og inndrive kravene mot andelseierne, er en nødvendig følge av at tilbyderen har overtatt kravene. Tilbyderen vil ha et legitimt behov for å ha full kontroll over inndrivelse og forvaltning, og vil måtte sørge for det ved å utpeke forretningsføreren. Det er etter utvalgets syn vanskelig å se for seg at borettslaget skal overdra kravene til sikringsordningen, men fremdeles selv avgjøre hvem som skal inndrive kravene, som annet enn en teoretisk mulighet. Etter utvalgets syn kan det følgelig ikke være aktuelt å innskrenke tilbyderens frihet til å stille vilkår om bruk av bestemt forretnings­fører når sikring skjer ved at tilbyderen overtar fordringer.

For tilbud om sikring ved fond, kan sammenhengen med virksomheten ikke vises til som begrunnelse for en binding mellom tilbyder og forretningsfører. Spørsmålet krever dermed en nærmere vurdering.

Det følger av forsikringsavtaleloven § 3-10 første ledd at et skadeforsikringsselskap ikke uten saklig grunn kan nekte noen på vanlige vilkår en forsikring som selskapet ellers tilbyr allmennheten. Bestemmelsen gjelder også utenfor forbrukerforhold, jf. Ot.prp. nr. 41 (2007-2008) s. 36, og dermed også overfor borettslag. Etter utvalgets syn vil det antakelig være en saklig grunn å nekte et borettslag sikring mot tap av felleskostnader dersom det ikke har forretningsfører. Det vises til hva som er sagt ovenfor om hvor viktig rolle forretningsføreren spiller for borettslagets økonomiske situasjon. Om derimot et borettslag som vil benytte en forretningsfører som tilfredsstiller gitte kvalitetskrav kan nektes forsikring fordi forretningsføreren ikke er den forsikringsselskapet har utpekt, er ikke like opplagt, og kan i alle fall neppe oppstilles som en generell regel. Antakelig vil svaret på dette måtte avhenge av en helt konkret vurdering av avtalen og den konkrete situasjonen.

Etter forsikringsavtaleloven § 3-10 første ledd er det et vilkår for at bestemmelsen får anvendelse at forsikringen tilbys «allmennheten». Om dette heter det i Ot.prp. nr. 41 (2007-2008) s. 99:

«Dersom selskapet tilbyr forsikringer av en viss type bare til en bestemt krets, for eksempel bare til medlemmer av enkelte organisasjoner e.l., vil selskapene kunne fortsette med dette, da forsikringen her ikke tilbys allmennheten.»

I dag tilbyr sikringsordningene kun sikring mot tap av felleskostnader til borettslag som har en form for tilknytning til et boligbyggelag, en forretningsfører etc. Antakelig er denne avgrensningen tilstrekkelig til at det er tale om en bestemt krets og hvor den partielle kontraheringsplikten dermed ikke får anvendelse. Det nevnes for øvrig at et forsikringsselskap etter forsikringsvirksomhetsloven § 2-1 fjerde ledd kan få konsesjon til å bare tilby forsikring til en bestemt kundegruppe.

Etter burettslagslova kan et borettslag være tilknyttet et boligbyggelag. Et frittstående borettslag kan også senere velge å knytte seg til boligbyggelaget (se punkt 2.2). I dag er det hovedsakelig boligbyggelagene, eller noen disse samarbeider med, som tilbyr sikring mot tap av felleskostnader (se punkt 3.1). Det er imidlertid ikke tilknytningsforholdet mellom borettslaget og boligbyggelaget som er det avgjørende i denne sammenheng. Spørsmålet er om borettslaget er forretningsført av boligbyggelaget og om det stilles krav om dette for å tilby en sikringsordning.

Borettslagene har i dag valgfrihet med hensyn til om de vil benytte forretningsfører, jf. burettslagslova § 8-10 første ledd. For tilknyttede borettslag kan det ikke fastsettes hvilken forretningsfører borettslaget skal benytte for en lengre periode enn ti år etter stiftelsen, jf. burettslagslova § 8-11. Lovens utgangspunkt er dermed at borettslagene står fritt til å velge om de skal ha forretningsfører og hvilken forretningsfører de i så tilfelle vil benytte. Dersom tilbyder av sikring kan pålegge borettslaget å benytte en bestemt forretningsfører, innebærer det i praksis en innskrenkning i borettslagenes valgfrihet slik den er lovfestet i dag. Etter utvalgets syn er dette en vesentlig innvending mot å tillate at det kan stilles vilkår om bruk av en bestemt forretningsfører.

Dette underbygges også av at det vil være vanskelig for borettslaget å si opp avtalen om forretningsførsel dersom borettslaget kan risikere at sikringsordningen bortfaller som følge av oppsigelsen. Dette kan føre til at selv om et borettslag er misfornøyd med kvaliteten på forretningsførselen, vil det kunne vike tilbake fra å si opp avtalen dersom oppsigelsen medfører at det samtidig mister sikringen mot tap av felleskostnader. I denne vurderingen vil tilbyderens oppsigelsesadgang være av stor betydning. Forsikringsavtaleloven kapittel 3 gir i dag regler om oppsigelse av forsikringsavtaler. Loven skiller mellom regler om fornyelse av forsikringen ved forsikringstidens utløp og regler om adgangen til å avbryte forsikringsforholdet i forsikringstiden. I korte trekk er de nærmere reglene slik at en inngått forsikringsavtale i utgangspunktet automatisk fornyes ved utløpet av forsikringstiden om ikke selskapet eller forsikringstaker har varslet om annet (forsikringsavtaleloven § 3-2). Forsikringstakeren kan varsle om at han ikke vil fornye en forsikring helt fram til utløpet av den avtalte forsikringstiden (forsik­ringsavtaleloven § 3-4), mens selskapet senest to måneder før avtaleperiodens utløp må varsle dersom det ikke vil at forsikringen skal fornyes automatisk (forsikringsavtaleloven § 3-5). I forsik­ringstiden har forsikringstaker rett til å avbryte forsikringsforholdet med én måneds varsel (forsik­ringsavtaleloven § 3-6), mens selskapets rett til å avbryte for­sikringsforholdet i forsikringstiden er sterkt begrenset (forsikringsavtaleloven § 3-7). Foruten når den sikrede har gitt uriktige opplysninger, kan forsikringsselskapet bare si opp avtalen i forsikringstiden dersom det foreligger særlige forhold som angitt i vilkårene, og oppsigelsen er rimelig.

Oppsigelsesreglene som omtalt innebærer at forsikringsselskapet har begrenset mulighet til å si opp forsikringen i forsikringsperioden. Selv om det skulle være fastsatt i vilkårene for avtalen om sikring at det skal benyttes en særskilt forretnings­fører, og at avtalen kan sies opp dersom dette vilkåret ikke følges, kan avtalen bare sies opp dersom det er rimelig. Dersom borettslaget har gode grunner for å skifte forretningsfører, men fremdeles oppfyller krav til forsvarlig forretningsførsel, må det antas at det skal mye til for at en oppsigelse av sikringsordningen kan anses rimelig.

Det vil være uheldig om et borettslag skulle være tvunget til å fortsette med en forretningsførsel som pådrar borettslaget tap, for å unngå å miste sikringsordningen. Utvalget vil også anta at avtalelovens alminnelige regler om urimelige avtaler mv. normalt vil regulere en slik situasjon. Men situasjonen kan også være at borettslaget ikke er fornøyd med forretningsførselen og ønsker å bytte, uten at det skyldes mislighold av forretningsføreravtalen. I en slik situasjon vil borettslaget være bundet til forretningsføreren mot sin vilje, dersom det er stilt vilkår om bruk av denne i avtalen om sikring.

Et annet spørsmål er hvilken virkning vilkår om bestemt forretningsfører vil ha på tilbudet av sikringsordninger. Krav til forretningsførsel er kjente vilkår i dagens etablerte sikringsordninger, og det kan hevdes at fortsatt binding mellom tilbyder av sikring og forretningsfører vil kunne resultere i at det blir vanskelig for nye tilbydere av sikring å etablere seg i markedet. Store deler av markedet vil allerede være bundet opp i eksisterende avtaler.

På den annen side er det ikke opplagt at å oppheve dagens bindinger mellom tilbyder av sikring og forretningsfører vil medføre at det kommer flere tilbydere i markedet. For forsikringsselskaper vil sikring mot tap av felleskostnader kunne utgjøre et separat produkt eller et tilleggsprodukt til den ordinære bygningsforsikringen og krav om forretningsfører framstår ikke som en nærliggende kobling.

For forretningsførere antar utvalget at det vil være et konkurransefortrinn å kunne tilby borettslagene sikring mot tap av felleskostnader. Tillates binding mellom tilbyder av sikring og forretningsfører, vil de forretningsførere som i dag ikke er knyttet til en tilbyder ha et sterkt incitament til å forsøke å få flere tilbydere i markedet. Dette kan enten skje ved at flere forretningsførere sammen etablerer en tilbyder av sikring, eller ved at de inngår en samarbeidsavtale med et forsikringsselskap eller finansieringsforetak som i dag ikke tilbyr sikring. Binding mellom tilbyder av sikring og forretningsfører vil dermed kunne medføre at det blir flere tilbydere av sikring.

Et annet hensyn er at binding mellom tilbyder av sikring og borettslag kan heve kvaliteten på forretningsførertjenestene. På grunn av den nære sammenhengen det er mellom forretningsførerens arbeid og borettslagets tapte felleskostnader, se ovenfor og punkt 6.3.3, vil tilbyder av sikring ha interesse av å bidra til en ytterligere forbedring av forretningsførerens virksomhet. Slik kvalitets­heving vil særlig kunne oppnås når tilbyderen har et langvarig og stabilt forhold til en forretnings­fører som tilbyderen har en binding til. En kvalitetsheving av forretningsførertjenesten vil også være noe borettslagets långivere vil se positivt på, hvilket igjen kan føre til bedrede vilkår for borettslaget. Dette vil i sin tur tjene andelseierne.

Etter en samlet vurdering er utvalget kommet til at det ikke er grunn til å lovfeste noe forbud mot å stille vilkår om bruk av en bestemt forretnings­fører i avtaler om sikring mot tap av felleskost­nader.