Del 2
Systemer og målgrupper

Innledning til del II Systemer og målgrupper

Utvalget er i sitt mandat blitt bedt om å utarbeide et oppdatert kunnskapsgrunnlag som vurderinger og forslag skal baseres på. Kunnskapsgrunnlaget er basert på forskning slik det framkommer i statistikk, offentlige dokumenter, forskningsrapporter og utredninger, erfaringsbasert kunnskap uttrykt fra fagfolk og utvalgsmedlemmer og brukererfaringer fra brukerorganisasjoner, rådgivende organer og enkeltpersoner.

Utvalget er blitt bedt om å gjennomgå både den ordinære opplæringen og spesialundervisningen, og se på om systemet har de kvaliteter som er nødvendig for å ivareta barn, unge og voksne med behov for særskilt hjelp og støtte i opplæring. Ulike sider ved lærings- og utviklingsarbeidet i barnehage, grunnskole, videregående opplæring og voksenopplæring blir presentert og drøftet i denne delen av utredningen. Videre ser utvalget på kompetanse, arbeidsform og tilgjengelighet i støttetjenestene rettet mot barnehager og skoler. Dette systemperspektivet er gjennomgående for utvalgets arbeid.

I henhold til mandatet og de mål, verdier, prinsipper og hovedutfordringer som er beskrevet i del I, inneholder del II:

• Kapittel 5 Førskolealder og barnehage

• Kapittel 6 Grunnopplæringen

• Kapittel 7 Voksenopplæring

• Kapittel 8 PP-tjenesten, Oppfølgingstjenenesten og rådgivningstjenesten

• Kapittel 9 Statlig spesialpedagogisk støttesystem (Statped)

• Kapittel 10 Andre kommunale og statlige tjenester

• Kapittel 11 Målgrupper

• Kapittel 12 Tilrettelagt opplæring i Danmark, Sverige og Finland

Det er kommunene, fylkeskommunene og staten som har ansvaret for de ulike oppgavene og tjenestene. I de fleste sammenhenger er oppgavene delegert til enhetsnivået, det vil si barnehager, skoler, PP-tjeneste og Statped med mer. Ansvaret for å sikre kompetanse, tilstrekkelige ressurser og internkontroll ligger til barnehage- og skoleeier, og hver enkelt kommune og fylkeskommune avgjør hvordan virksomheten organiseres for å ivareta ansvarsområdene og sammenhengen mellom disse. Kapitlene inneholder blant annet beskrivelser av lovregulering, omfang, ressursinnsats og organisering og peker på i hvilken grad barn, unge og voksne med særskilte behov får tilfredsstillende hjelp og støtte.

5 Førskolealder og barnehage

Ifølge barnehageloven skal barnehagen gi barn grunnleggende kunnskap på aktuelle områder, støtte barns nysgjerrighet, kreativitet og vitebegjær og gi utfordringer med utgangspunkt i barnets interesser, kunnskaper og ferdigheter. Barnehagen skal formidle verdier og kultur, gi rom for barns egen kulturskaping og bidra til at alle barn får oppleve glede og mestring i et sosialt og kulturelt fellesskap.

I Rammeplan for barnehagen slås det fast at barnehagen skal ha en helsefremmende og forebyggende funksjon og bidra til å utjevne sosiale forskjeller. Barnehagen skal gi et individuelt tilpasset og likeverdig tilbud og bidra til en meningsfull oppvekst uansett funksjonsnivå, bosted, sosial, kulturell og etnisk bakgrunn. Rammeplanen understreker at samiske barn trenger støtte til å bevare og utvikle sitt språk og sin kultur uavhengig av hvor i landet de bor. Inkluderingsbegrepet slik vi finner det i Rammeplanen, er blant annet knyttet til fellesskapets plass til det enkelte barn, sosial kompetanse og hvordan et inkluderende miljø kan være med på å motvirke mobbing og rasisme.

Over 90 prosent av norske foreldre er fornøyd med barnas barnehagetilbud. Foreldrene er mest fornøyd med barnas trivsel, personalets omsorg og det sosiale miljøet i barnehagen. Når det gjelder antall ansatte med pedagogisk utdanning, er foreldrene i mindre grad fornøyd. 1

Barnehagene ble fra 1. januar 2006 lagt inn under Kunnskapsdepartementet og ble med det innlemmet som en del av opplæringsløpet. Presiseringen av fagområder i Rammeplanen, samt at grunnleggende kunnskaper og ferdigheter er omtalt i formålsparagrafen, bærer et klart budskap om at barnehagen har en oppgave som det første trinnet i et livslangt læringsløp.

Fokuset har beveget seg fra oppmerksomhet omkring plasser og kapasitet til gradvis økt vektlegging av kvalitet og innhold i barnehagen. Barnehagen har gjennom mange år utviklet en identitet knyttet til lek, omsorg, danning og læring. Mange opplever at barnehagen nå har fått sterkere læringskrav og uttrykker bekymring for at barnehagen skal bli for skolerettet og preget av en kartleggingskultur.

Barnehageplass var for få år siden et tilbud for de få. Den første barnehageloven av 1975 ga barn med funksjonshemning fortrinnsrett til barnehageplass i den grad de kunne ha nytte av oppholdet. Utviklingen de siste tiårene viser en formidabel utbyggingstakt, og det er nå tilnærmet full barnehagedekning. Ca. 260 000 barn hadde plass i barnehage ved utgangen av 2008, med full behovsdekning og lav foreldrebetaling må en regne med at deltakelsen i barnehager øker ytterligere. I aldersgruppen 3–5 år var nesten 96 prosent av barna i barnehage, i aldersgruppen 1–2 år var nesten 75 prosent i barnehage, en samlet økning på nær 6 prosent fra 2007. 2 Gulbrandsen spissformulerer dette ved å karakterisere barnehageplass som «fra unntak til regel, fra barnevernstiltak til universelt velferdsgode». 3 Fra og med 1. januar 2009 er det innført individuell rett til barnehageplass.

Utvalget har i kapittel 2 pekt på noen hovedutfordringer i institusjonenes evne til å gi gode tilbud til alle barn og unge. En av disse utfordringene er tendensen til ensretting og mangel på hensyn til mangfoldet. Barnehagen anses å være en god arena for inkludering, likevel er det blant annet klare utfordringer også for barnehagen i å ivareta ulikheter i det enkelte barns behov, bidra til at alle barn får delta aktivt i et inkluderende fellesskap og være en arena for sosial utjevning. En annen hovedutfordring er ulikheter i oppfatninger og forståelse av regelverk. Barnehagene og kommunene må forholde seg til flere lovverk innenfor barnehagesektoren, og tiltak for barn med behov for særskilt hjelp og støtte finansieres via ulike systemer. Dette kan føre til forvaltningsmessige og juridiske uklarheter og gråsoner, og føre til vanskeligheter med å få til helhet og sammenheng i tilbudet. I tillegg er det behov for en kompetanse i barnehagene som går ut på innsikt i og forståelse for utviklingsbehovene til barn. Dette siste kan også ses i sammenheng med en tredje hovedutfordring som knytter seg til kvaliteten på den spesialpedagogiske innsatsen i barnehagene.

5.1 Barnehagen som læringsarena

Barnehagen som læringsarena og som en forberedelse til den læringen som skal foregå i skolen, har blitt understreket i viktige offentlige dokumenter de senere årene. Det er et klart ønske om å forsterke barnehagen som en organisert og formell læringsarena.

Kompetanseberetningen for Norge 2003 omhandlet blant annet småbarns læring i familien og barnehagen. 4 I 2007 la Kunnskapsdepartementet fram en strategi for kompetanseutvikling i barnehagesektoren. 5 Sentrale områder i kompetansesatsingen er pedagogisk ledelse, barns medvirkning, språk og språkstimulering og overgangen fra barnehage til skole. Med utgangspunkt i strategiplanen har Utdanningsforbundet utarbeidet en veileder i det lokale arbeidet med kompetanseutvikling. 6

I St.meld. nr. 30 (2003–2004) Kultur for læring 7 er oppmerksomheten også rettet mot den læringen som skjer i barnehagen. Det henvises blant annet til at nasjonal og internasjonal forskning viser at et godt pedagogisk tilbud i førskolealder har positive effekter for senere læring i skolen for alle barn, uavhengig av sosial bakgrunn.

Hovedtemaet i St.meld. nr. 16 (2006–2007) … og ingen sto igjen8 er en understrekning av at det fortsatt er store sosiale skjevheter i deltakelse og utbytte av utdanningen. I denne meldingen ble det pekt på at det er et stort potensial for å redusere sosial ulikhet gjennom tidlig innsats og ekstra stimulering både i førskolealder og i skolealder. Manglende systematikk i arbeidet med språkutvikling i førskolealder ble vist til som en hindring for gode læreprosesser.

St.meld. nr. 23 (2007–2008) 9Språk bygger broer understreker betydningen av å tilby et rikt og variert språkmiljø med tilgang til bøker, lek, aktiviteter og samtale for å sikre god og tidlig språkstimulering. I meldingen pekes det på at det er avgjørende at personalet har kompetanse til å legge til rette for et godt språkmiljø og god språkstimulering.

I budsjettproposisjonen for 2008 10 framheves også læringsaspektet: «Regjeringa ser på barnehagen som ein viktig arena for læring for barn i førskolealder. Barnehagen skal leggje grunnlaget for livslang læring og aktiv deltaking for barn i eit demokratisk samfunn. Det er viktig å styrkje samarbeidet mellom barnehage og skole, for å gjere læringsløpet mest mogleg samanhengande.»

Fordelingsutvalget 11 , som la fram sin rapport i mai 2009, mener at barnehagene i større grad må ha økt fokus på læring. Utvalget skriver at alle barn daglig må delta i en eller annen form for organisert læringsaktivitet i barnehagen. Dersom læring i barnehagen i altfor stor grad baserer seg på barnets eget initiativ og nysgjerrighet, kan dette medføre at de barna som har best evner til å uttrykke sin nysgjerrighet får størst læringsutbytte av barnehagen.

St.meld. nr. 41 (2008–2009) Kvalitet i barnehagen ble lagt fram i mai 2009. Strategiene og tiltakene i denne meldingen viser at statlige myndigheter ønsker å forsterke barnehagen som læringsarena. Meldingen viser til tre hovedmål for barnehagsektoren:

• Sikre likeverdig og høy kvalitet i alle barnehager

• Styrke barnehagen som læringsarena

• Alle barn skal få delta aktivt i et inkluderende fellesskap

Den norske og nordiske barnehagemodellen høster internasjonal anerkjennelse. Sammen med 19 andre land har Norge deltatt i OECD-prosjektet «Thematic Review of Early Childhood Education and Care Policy». 12 Siste rapport ble lagt fram høsten 2006. Norsk barnehagepolitikk blir vurdert positivt, blant annet ved at det offentlige gir store økonomiske tilskudd til barnehageområdet ved at det er en helhetlig tilnærming til læring og omsorg og et tilbud med god kvalitet for alle aldersgrupper. I rapporten «Starting Strong II» framheves særlig synet på barn og barndommen som en livsfase med egenverdi, ikke bare en forberedelse til skolegang og voksenliv. At barnehagene i Norge omfatter barn både under og over tre år og kombinerer omsorg og læring, framheves også som positivt. Forbedringspotensialet for Norge ble særlig knyttet til lav andel pedagoger blant de ansatte og til behovet for mer langsiktig forskning. Det pekes blant annet på at en må øke ressursene for barn med ulike rettigheter innenfor universelle ordninger, oppfordre til barnehagesystemer som støtter bred læring, deltakelse og demokrati, og at det må skapes nødvendige styringsstrukturer som sikrer ansvarlig system og kvalitetssikring. Det framheves også at en må forbedre den profesjonelle utdannelsen til personalet.

5.2 Lovregulering

Alle barnehager skal bygge sin virksomhet på det verdigrunnlaget og innholdet som er fastsatt i barnehageloven og i internasjonale konvensjoner som Norge har sluttet seg til, blant annet ILO- konvensjonen om urbefolkninger og FNs barnekonvensjon. Barnets beste skal være et grunnleggende hensyn. Med utgangspunkt i barnehageloven er det utviklet en forskrift, Rammeplan for barnehagen. Rettigheter for barn med særskilte behov er i hovedsak regulert i opplæringsloven. En begrunnelse for dette har vært at rettighetene ikke er knyttet til at barnet går i barnehage, og at barnehageloven fram til januar 2009 ikke har vært en rettighetslov.

Fra hovedopptaket 2009 har alle barn fra ett til fem år rett til en barnehageplass. Retten gjelder barn som fyller ett år innen utgangen av august måned det året det søkes om barnehageplass. Barnet har rett til plass i den kommunen der det er bosatt. Beslutningen om å søke barn inn i barnehage tilhører foreldreansvaret.

Ny formålsparagraf for barnehagen ble vedtatt i desember 2008 jf. boks 5.2.

Gjeldende forskrift, Rammeplan for barnehagen, ble vedtatt 1. mars 2006. 13 Rammeplanen redegjør for barnehagens samfunnsmandat, og er et forpliktende grunnlag for planlegging, gjennomføring og vurdering av barnehagens virksomhet. I kapittel 3 nevnes sju fagområder der det er formulert mål for arbeidet med å fremme barnas utvikling og læring, og med presisering av personalets ansvar.

Rammeplanen sier at barnehagen må gi det enkelte barn støtte og utfordringer ut fra dets egne forutsetninger, og at barnehagen har et særlig ansvar for å forebygge vansker og å oppdage barn med behov for særskilt hjelp og støtte. Det pekes på at for mange barn kan det være aktuelt å gi et spesielt tilrettelagt tilbud som kan gjelde både sosiale, pedagogiske og/eller fysiske forhold i barnehagen. Som et supplement til Rammeplanen er det utarbeidet et eget temahefte om hvordan en kan legge til rette for barn med nedsatt funksjonsevne i barnehagene. 14

Etter barnehageloven § 13 har barn med nedsatt funksjonsevne prioritet til opptak dersom barnet etter sakkyndig vurdering er funnet å ha nytte av oppholdet. Med full barnehagedekning og en rett til barnehageplass vil imidlertid denne bestemmelsen ikke lenger ha den betydning den tidligere har hatt.

Barn som etter sakkyndig vurdering har behov for det, har etter opplæringsloven § 5-7 rett til spesialpedagogisk hjelp før opplæringspliktig alder. Retten har ingen nedre aldersgrense og den er ikke begrenset til barn som går i barnehagen. Retten kan omfatte et videre spekter av hjelpetiltak enn det som blir gitt gjennom spesialundervisningen i grunnopplæringen. 15

Barn under opplæringspliktig alder som har særlege behov for spesialpedagogisk hjelp, har rett til slik hjelp. Hjelpa skal omfatte tilbod om foreldrerådgiving. Hjelpa kan knytast til barnehagar, skolar, sosiale og medisinske institusjonar og liknande, eller organiserast som eige tiltak. Hjelpa kan også givast av den pedagogisk-psykologiske tenesta eller av ein annan sakkunnig instans.

For spesialpedagogisk hjelp gjeld § 5-4 andre og tredje leddet i lova. § 5-5 andre leddet i lova så langt det passar.

Før det fattes enkeltvedtak etter opplæringsloven § 5-7 skal det foreligge sakkyndig vurdering, med tilråding om hvilket tilbud som skal gis, herunder omfanget. Det er ikke et formelt krav om individuell opplæringsplan (IOP) knyttet til enkeltvedtak etter § 5-7, men det skal i utgangspunktet hvert halvår utarbeides skriftlig oversikt over den opplæringen barnet har fått, og en vurdering av utviklingen til barnet. Barnehagen skal sende rapporten til foreldrene og til kommunen. Etter en konkret vurdering kan retten til spesialpedagogisk hjelp også oppfylles ved bruk av assistent i tillegg til pedagogressursen. Etter gjeldende regelverk skal det gis fradrag i foreldrebetalingen for den tiden barnet etter enkeltvedtak er tildelt spesialpedagogisk hjelp.

Barn med behov for tegnspråkopplæring har rettigheter etter § 2-6 i opplæringsloven.

Det er i dag ikke krav om særskilt barnehagefaglig kompetanse i kommuneadministrasjonen tilsvarende opplæringsloven § 13-1 fjerde ledd der det stilles krav om skolefaglig kompetanse over skolenivået. Kommunen har i dag mange oppgaver som barnehagemyndighet – som godkjenning, tilsyn, å oppfylle retten til barnehageplass m.v. Mange kommuner vil likevel ha barnehagefaglig kompetanse i kommuneadministrasjonen.

Barnehageeier har ansvaret for at den totale bemanningen i barnehagen er tilstrekkelig til at personalet kan drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet (barnehageloven § 18). Ifølge forskriften skal det være en pedagogisk leder per 14–18 barn når barna er over tre år, og per 7–9 barn når barna er under tre år. Bemanningsnormen for familiebarnehager tillater at en pedagogisk veileder kan ha ansvar for inntil 30 barn. Normen gjelder uavhengig av barnas alder.

5.3 Ressursinnsats i barnehagen

5.3.1 Personale

Generell bemanning i barnehagen får konsekvenser for kvaliteten i tilbudet til alle barn, og kanskje særlig for dem med behov for særskilt hjelp og støtte.

Som det framgår av tabell 5.1 har antallet ansatte i barnehagene økt fra 58 422 i 2003 til 81 433 i 2008, det vil si med noe over 39 prosent. Veksten i antall barn i barnehage var i samme periode på vel 27 prosent. En større vekst i antall ansatte enn i antall barn fra 2003 til 2008 har sammenheng med blant annet veksten i antall barn under tre år i barnehage, som krever flere pedagoger enn barn over tre år.

En undersøkelse fra NOVA 16 viser at det er stor variasjon i barnehagenes pedagogtetthet. I en av fire barnehager utgjør ansatte med førskolelærerutdanning 27 prosent eller færre av alle ansatte, samtidig som en av fire barnehager har en førskolelærerandel på 43 prosent eller mer. Sammenlignet med 2004 har det ikke skjedd noen forverring med hensyn til pedagogandelen på barnehagenivå. Pedagogandelen har økt litt mer i private enn i kommunale barnehager.

5.3.2 Økonomi og finansiering

Barnehagene finansieres hovedsakelig gjennom tre inntektskilder: statstilskudd, kommunalt tilskudd og foreldrebetaling. 17 Staten har vært en betydelig bidragsyter gjennom kraftig økning av statlige bevilgninger siden barnehageforliket (2003). Bevilgningen til barnehagene har reelt økt med 153 prosent fra ca. 9,6 mrd. kroner i 2003 til 24,3 mrd. kroner i 2009. Innlemming av tilskudd til barnehager i rammetilskuddet vil etter planen skje i 2011. 18

Statstilskuddet til tiltak for barn med nedsatt funksjonsevne er i 2009 på ca. 830 mill. kroner. Tilskuddet kommer i tillegg til det ordinære driftstilskuddet, er øremerket og skal brukes til ulike tiltak som er påkrevd for å kunne gi barn med nedsatt funksjonsevne et godt tilbud. Det skal ikke brukes til å finansiere tilbud eller rettigheter som barna har etter annet lovverk, for eksempel opplæringsloven § 5-7. Kommunene må av egne midler yte det som er nødvendig for å gi barna et forsvarlig tilbud. 19 Det er kommunene som fordeler tilskuddet på bakgrunn av søknad fra den enkelte barnehageeier, og barnehageeier må gjøre rede for og begrunne hvilke behov barnehagene har for ekstra ressurser. Kommunen vurderer søknaden og fatter vedtak om tildeling etter en konkret vurdering av behovet i den enkelte barnehagen og hos det enkelte barnet.

I rundskriv 20 pekes det på at det i praksis kan det være vanskelig å trekke et klart skille mellom det enkelte barns rett til spesialpedagogisk hjelp etter opplæringsloven og tildeling av midler til en generell styrking av barnehager der det er barn med nedsatt funksjonsevne. I visse tilfeller kan det være overlapping mellom de to ordningene.

Barnehagen er den viktigste inkluderings- og språkopplæringsarenaen for minoritetsspråklige barn 21 i førskolealder. Et statlig øremerket tilskudd, «Tilskudd til tiltak for å bedre språkforståelsen blant minoritetsspråklige barn i førskolealder» 22 , bidrar til at kommunene kan utforme tiltak for å bedre språkforståelsen blant minoritetsspråklige barn i førskolealder. Dette tilskuddet kan også gis til døve eller sterkt hørselshemmede barn når barnehagen har ansatt en tospråklig assistent som behersker tegnspråk. Tilskuddet til barn med nedsatt funksjonsevne kan nyttes til kortvarig opplæring i tegnspråk for personale i barnehager som har døve eller sterkt hørselshemmede barn. 23

I Rammeplanen pekes det på, som nevnt innledningsvis i dette kapittelet, at samiske barn trenger støtte til å bevare sitt språk og sin kultur uavhengig av hvor i landet de bor. For å sikre at barnehagen ivaretar og legger til rette for dette i sin virksomhet, gir staten et tilskudd til samiske barnehagetilbud. Det er Sametinget som forvalter tilskuddsordningen, som omfatter både tilskudd til samiske barnehager, tilskudd til språktiltak i norske barnehager med samiske barn og tilskudd til midler til informasjons- og utviklingsarbeid og rettledning.

5.4 Omfang av behov for særskilt hjelp og støtte

Begrepet «barn med behov for særskilt hjelp og støtte» er en fellesbetegnelse for alle barn som av ulike årsaker har behov for oppfølging. Begrepet dekker et stort mangfold, og det er åpenbart at omgivelsene og miljøet spiller en stor rolle. I barnehageloven er begrepet funksjonshemning byttet ut med nedsatt funksjonsevne, i tråd med en relasjonell forståelse av funksjonshemning. Når barnehagen har ramper og heis, er en rullestolbruker i mindre grad funksjonshemmet, og når personalet i barnehagen kan tegnspråk vil et hørselshemmet eller døvt barn ikke i like stor grad ha behov for særskilte tiltak. Årsaken er at det i stor grad er omgivelsene som bestemmer i hvilken grad en redusert funksjonsevne innebærer hindringer for det enkelte barns deltakelse og læring. Siden funksjonsnedsettelse ikke bare er knyttet til individuelle behov, men like mye til situasjonen og omgivelsene, er det ikke lett å komme med presise tall på hvor mange barn som trenger særskilte tiltak.

I rapporten «Full deltakelse for alle?» 24 pekes det blant annet på at barnehagestatistikken fra Statistisk sentralbyrå ikke gir god nok kunnskap om andel av barnepopulasjonen med funksjonsnedsettelser som faktisk får et barnehagetilbud. Det pekes videre på at det heller ikke finnes noen samlet oversikt som gir kunnskap om hvilke særskilte behov barna som mottar spesialpedagogisk hjelp har og hvordan hjelpen foregår.

Ulike undersøkelser og statistikk på feltet synes imidlertid å vise et relativt klart mønster i behovene for særskilt hjelp og støtte. Språk- og kommunikasjonsvansker og psykososiale vansker utgjør det største antallet, i tillegg til at det er relativt mange med generelle lærevansker/utviklingshemning.

Årsrapporter fra enkelte PP-tjenester, for eksempel i Bærum, 25 viser at førskolebarn utgjør 15 til vel 20 prosent av totalt antall barn og unge som er henvist i aldersgruppen 0–16 år, og de aller fleste av disse er henvist på grunn av språkvansker og psykososiale vansker.

Tabell 5.2 viser omfanget av barn som mottar spesialpedagogisk hjelp og/eller ekstra hjelp og støtte. I 2008 mottar ca. 1,2 prosent av førskolebarna spesialpedagogisk hjelp etter enkeltvedtak.

Antall barn med enkeltvedtak etter § 5-7 (2007) avviker i de to tabellene. Rapporteringen i Kostra fra barnehagene viser at antall barn med enkeltvedtak etter § 5-7 i 2007 er 4888, mens antallet i GSI er 3442. Tallene i de to ulike tabellene over viser at det er problemer med å få entydige data om omfanget av barn med behov for særskilt hjelp og støtte og spesialpedagogisk hjelp. Det er grunn til å tro at det er en manglende rapportering i GSI om barn som har enkeltvedtak etter § 5-7, men det er usikkert hvor stor denne underrapporteringen er.

De barna som mottar spesialpedagogisk hjelp etter opplæringsloven, vil også i de aller fleste tilfeller motta ekstra ressurser fra det øremerkete statstilskuddet som kommunene får. Vi ser videre av tabellene over at det er relativt få barn som mottar spesialpedagogisk hjelp etter opplæringsloven sammenlignet med antall elever som får spesialundervisning i skolen (se kapittel 6Grunnopplæringen ).

5.5 Organisering av særskilte tiltak / spesialpedagogisk hjelp

Barn med nedsatt funksjonsevne har hatt fortrinnsrett til barnehage og rett til spesialpedagogisk hjelp etter opplæringsloven siden 1975. Barnehage har også vært og er et viktig barnevernstiltak. Undersøkelser gjort på slutten av 1990-årene indikerte at 95 prosent av barn med nedsatt funksjonsevne gikk i barnehage, og at det så ut til at det var noen som følte seg presset til å ta imot plass. 2627 Samme undersøkelse tydet også på at de aller fleste av disse gikk i vanlig barnehage. Unntaket var barn med store sammensatte funksjonsvansker. Undersøkelsen viste også at mye tyder på at barnehagen er et miljø med ganske stort rom for forskjellighet, selv om det også ble beskrevet vansker knyttet til deltagelse i lek og å få venner.

Den samme undersøkelsen pekte på at barnehagen representerte en bærebjelke, i den forstand at den dannet en ramme rundt spesialpedagogiske tilbud, fysioterapi og andre tiltak. Nesten alle barna i undersøkelsen hadde ekstra ressurser i form av assistent eller spesialpedagog. Det ble framhevet at plass i barnehage gjorde det mulig for barn med og uten nedsatt funksjonsevne å ha kontakt med hverandre. I tillegg ble det vist til at plass i barnehage også fungerte som avlastning for familien.

På oppdrag fra Kunnskapsdepartementet gjennomførte ECON i 2008 en undersøkelse for å få en oversikt over kommunenes praksis i håndtering av statstilskuddet til tiltak for barn med nedsatt funksjonsevne og § 5-7 i opplæringsloven. 28 I undersøkelsen sier 11 prosent av kommunene at de ikke har frie midler å bruke på barn med nedsatt funksjonsevne til tross for at det påligger kommunene å gjøre dette. Undersøkelsen viste at nesten alle de barnehageansvarlige (94 prosent) mente at opplæringsloven § 5-7 gir barn med nedsatt funksjonsevne en individuell rett til ekstra ressurser. De fleste kommunene brukte statstilskuddet på barn med nedsatt funksjonsevne. Mange kommuner (70 prosent) brukte hele eller deler av statstilskuddet på tiltak for enkeltbarn, mens ca. 20 prosent brukte hele eller størstedelen på fellestiltak.

Undersøkelsen viste blant annet at kommunenes tiltak for barn med nedsatt funksjonsevne i stor grad var skreddersydd for det enkelte barns behov. De fleste kommunene hadde organisert arbeidet med barn med nedsatt funksjonsevne ved å ansette assistenter (88 prosent) eller pedagoger (72 prosent) i den enkelte barnehage. Et mindretall (30 prosent) hadde etablert spesialpedagogiske team som reiser rundt. Svært få kommuner (6 prosent) forsøker å samle barn med nedsatt funksjonsevne i en eller få barnehager.

Den samme undersøkelsen sa også noe om hvilke grupper barn som kunne få ekstra ressurser finansiert av statstilskuddet. Av grupper som fikk av denne ressursen, oppga 87 prosent av kommunene barn med motoriske vansker, 80 prosent oppga barn med atferdsvansker, 67 prosent oppga barn med kognitive problemer, og et flertall av kommunene ga tiltak til barn med språk- og kommunikasjonsvansker av den samme ressursen.

Undersøkelsen viser at skillet mellom statstilskuddet og spesialpedagogisk hjelp etter § 5-7 er uklart i mange kommuner. Det pekes på at det trolig vil være en fordel for kommunene som skal forvalte statstilskuddet og § 5-7, at det blir tydeligere hva som er hva, og hvordan ulike tiltak organiseres og finansieres. Det kan føre til en uhensiktsmessig organisering av tiltakene når de forvaltes etter både barnehageloven og opplæringsloven, og det er ulike finansieringssystemer. Blant annet kan det by på problemer å få til helhet og sammenheng i tilbudet. I mange kommuner følger personale som gir spesialpedagogisk hjelp etter § 5-7, skolens arbeidstidsavtaler. En slik ordning vil kunne bety mer segregerte tilbud fordi den spesialpedagogiske hjelpen i større grad vil foregå til bestemte og avgrensete tider. Ifølge ECONs undersøkelse referert over hadde kommunene egne spesialpedagogiske team. Undersøkelsen sier ikke noe om hvordan disse spesialpedagogene var ansatt, men erfaring tilsier at disse oftest er ansatt på «lærervilkår». En del kommuner har imidlertid valgt å se ressurser til spesialpedagogisk hjelp etter opplæringsloven og styrkingsmidler etter lov om barnehager mer under ett og ansetter personale som utfører oppgaver etter begge lovverk på kommunale vilkår i barnehagene. 29

St.meld. nr. 41 (2008–2009) viser til at når tilskuddet til kommunene til tiltak for barn med nedsatt funksjonsevne blir innlemmet i rammetilskuddet til kommunene fra 2011, er det viktig at kommunene er forberedt på dette. Departementet understreker at kommunene må sørge for at barnehagene har ressurser til å sikre at barn som har særskilte behov får et tilrettelagt tilbud. I meldingen skriver departementet at de vil følge nøye med på utviklingen og eventuelt vurdere å sette inn tiltak hvis det blir nødvendig.

Staten har lenge vært oppmerksom på at forankring av førskolebarns rettigheter til særskilte tiltak i ulike lovverk skaper vansker for kommunene, og kan bidra til mangel på helhet og sammenheng i tilbudet til barna. Allerede i Ot.prp. nr. 46 (1997–98) ble dette omtalt: «Fleirtalet i utvalet gjer framlegg om at det snarast råd blir gjennomført ei særskild utgreiing av spørsmålet om reglane for spesialpedagogisk hjelp før opplæringspliktig alder bør overførast til lov av 05.05.1995 nr 19 om barnehager (barnehage­lova)». 30 I St.meld. nr. 16 (2007–2008) ble dette igjen berørt ved at det ble bebudet at en ville «foreta en helhetlig gjennomgang av § 5-7 i opplæringsloven om spesialpedagogisk hjelp før skolealder».

5.6 Likeverdige barnehagetilbud

Likeverdig opplæring blir definert som en opplæring som ikke er lik, men som tar hensyn til at elevene er ulike. På samme måte kan vi si at et likeverdig barnehagetilbud skal ta hensyn til mangfoldet og ulikheten i barnegruppen, og at den enkelte barnehage må finne sine virkemidler og arbeidsmåter for å tilpasse seg det enkelte barn. Barnehagen må derfor ta utgangspunkt i det enkelte barns evner, forutsetninger, bakgrunn og interesser når barnehagens aktiviteter skal planlegges og gjennomføres. Dette forutsetter kvalitet, god kompetanse blant personalet og at barnehagene utvikler seg som lærende organisasjoner. Barnehagene og barnehageeierne har stor frihet innenfor rammene gitt i barnehageloven og rammeplanen. Det er et sterkt fokus på at barnehagetilbudet skal tilpasses lokalt, noe som er positivt. Men hvis variasjonene blir for store med hensyn til kvalitet, kan det true et likeverdig barnehagetilbud.

Det finnes relativt lite dokumentert kunnskap om kvalitetsforskjeller i barnehagen, og sammenlignet med skolesektoren finnes det langt mindre forskningsmessig og erfaringsbasert kunnskap om tilbudene som gis i barnehagen. I St.meld. nr. 41 (2008–2009) understrekes det at barnehager fortsatt er et underforsket område sett i lys av sektorens størrelse og betydning for barn, foreldre og samfunnet, og at det er nødvendig å styrke kunnskapsgrunnlaget for å kunne nå målet om likeverdig og høy kvalitet i alle barnehager.

En indikasjon på kvaliteten i barnehagene er imidlertid foreldrenes tilfredshet med barnehagetilbudet. Undersøkelser viser at foreldre jevnt over er godt fornøyd med barnehagen og vurderer også samarbeidet med barnehagen som godt. St.meld. nr. 41 (2008–2009) refererer til undersøkelser som viser at foreldre i de private barnehagene svarer noe mer positivt på spørsmål som gjelder foreldresamarbeidet enn foreldre som har barn i offentlige barnehager, men forskjellene er ikke store. I tillegg vises det til at foreldre som har lav inntekt og utdanning er noe mindre fornøyd med samarbeidet med personalet i barnehagen enn foreldre som har høyere inntekt og utdanning. Når vi vet hvor sterk sammenheng det er mellom foreldres sosiale bakgrunn og barnas læringsutbytte, er det grunn til bekymring dersom foreldre med lav inntekt og utdanning ikke opplever et like godt og utviklende samarbeid med barnehagen som foreldre med høyere inntekt og utdanning gjør. Dette kan være en indikasjon på at barnehagen ikke klarer å gi alle barn og familier et likeverdig barnehagetilbud.

En kunnskapsoversikt fra NOVA fra 2008 31 om forskning på kvalitet og innhold i norske barnehager etter 2002 kan kort oppsummeres slik: De senere års barnehageforskning har gitt økt innsikt i barnehagehverdagen sett både fra de ansattes og barnas side, herunder barns medvirkning og innflytelse. Men det er behov for langt sterkere satsing på forskning innenfor barnehagefeltet. NOVA påpeker at det er overraskende lite forskning på temaet inkludering av barnehagebarn med funksjonsnedsettelser og andre særskilte behov. Fra Sametinget er det pekt på at forskning på nevnte tema heller ikke er foretatt i samiske barnehager.

Kunnskapsdepartementet har lagt fram Strategi for utdanningsforskning (2008–2013) for å styrke kunnskapsgrunnlaget om og for utdanningssektoren. Barnehageforskning er et prioritert område i denne strategien. Norges forskningsråd har, på oppdrag fra Kunnskapsdepartementet utformet et nytt forskningsprogram for utdanningsområdet og utarbeidet en programplan for Utdanning 2020 for perioden 2009–2018. Programmets hovedmålsetting er å øke omfanget av norsk utdanningsforskning og styrke kunnskapsbasen på utdanningsområdet fra barnehage til høyere utdanning. 32 Forskningsprogrammet er utlyst med søknadsfrist i juni 2009.

I en rapport fra NOVA fra 2009 33 viser resultatene at den sterke veksten i antall barnehager ikke har skjedd på bekostning av kvalitet. Forskerne peker på at mye taler for at kvaliteten i norske barnehager har blitt bedre. Studien viser at jo større barnehagene er, desto flere er tiltakene som var en del av den tidligere kvalitetssatsingen. Rapporten fokuserer på mange forhold, blant annet oppfølging av rammeplanen, overgang til skole, språkstimulering og støtte til barn med særskilte behov.

5.7 Inkludering i barnehagen

Det er et nasjonalt mål å sikre at alle barn skal få et tilrettelagt omsorgs- og læringsmiljø i barnehagen som bidrar til barnets utvikling og læring innenfor et inkluderende fellesskap. St.meld. nr. 41 (2008–2009) har som et hovedmål at «alle barn skal få delta aktivt i et inkluderende fellesskap».

NOVA-rapporten fra 2009 viser til at over halvparten av barnehagene har ett eller flere barn med funksjonsnedsettelser og at disse nesten uten unntak utløser støtte i form av ekstra personell. 34 Dette forteller at barn med tydelige behov for særskilt hjelp og støtte med stor sannsynlighet oftest går i sin nærbarnehage, men det forteller oss ingenting om hvordan barna er deltakere i fellesskapet.

En undersøkelse av Tøssebro og Lundeby 35 viste at barnehagen synes å fungere bedre enn skolen med hensyn til sosial inkludering. Undersøkelsen viste at barn med funksjonsnedsettelser fikk barnehageplass, men at ikke alle ble tildelt plass uten videre. 81 prosent hadde plass i vanlig barnehage, 12 prosent i spesialbarnehage eller spesialavdeling i vanlig barnehage og enkelte hadde tilbud i familiebarnehage eller annet tilbud. 90 prosent av barna hadde ekstra ressurser, enten assistent eller spesialpedagog. En relativt stor andel av foreldrene hadde klaget på tilpasningen av tilbudet og den særskilte hjelpen barna deres fikk, blant annet at opplegget var preget av nødløsninger og tilfeldigheter. Undersøkelsen konkluderte likevel med at barnehagen framsto som en oppvekstarena som gir relativt gode vilkår for inkludering og som er åpen for at barn er forskjellige.

En undersøkelse fra 2000 36 viste at barn med nedsatt funksjonsevne verken var blant de mindre eller mest populære i barnegruppen og konkluderte med at barnehagen gir gode vilkår for inkludering. Barn med tydelige tegn på funksjonsnedsettelse ble i større grad gjenstand for omsorg og solidaritet fra andre barn. Barn uten slike tydelige kjennetegn var imidlertid mer utsatt i den sosiale dynamikken som i alminnelighet preger samvær mellom barnehagebarn.

I delrapport om opplæring og utdanning i prosjektet «Full deltakelse for alle?» 37 konkluderes det med at barnehagen er den institusjonen som synes å fungere best når det gjelder å gi alle barn mulighet for deltakelse og inkludering. Det pekes videre på at barnehagen er en arena der barn som har funksjonsnedsettelser er med på aktiviteter i stor grad på lik linje med andre barn. Rapporten framhever imidlertid at det er lite dokumentasjon og forskning om barn med nedsatt funksjonsevne.

Det kan være spesielle utfordringer knyttet til minoritetsspråklige barn med funksjonsnedsettelser. I en undersøkelse av innvandrere med barn som har nedsatt funksjonsevne og deres møte med tjenesteapparatet, pekes det på at det vil være av ekstra stor betydning for barn med nedsatt funksjonsevne fra innvandrermiljøer å delta sammen med norske barn i barnehagens leke- og aktivitetsmiljø. Undersøkelsen viser også til at familier med minoritets- eller innvandrerbakgrunn som har barn med funksjonsnedsettelser, stiller barnehage og helsestasjon overfor blant annet kommunikasjonsmessige, kulturelle og praktiske utfordringer. 38 Disse problemstillingene synes imidlertid å være relativt lite berørt i forskning. Et eget utvalg er nedsatt for å se på opplæringstilbudet til minoritetsspråklige barn, unge og voksne. 39

Evaluering av rammeplanen 40 viser at over 80 prosent av barnehagene har arbeidet systematisk med at det enkelte barn skal bli sett og hørt og for å skape et inkluderende fellesskap. Ut fra denne undersøkelsen er det imidlertid ikke mulig å si noe om hvordan barn med behov for særskilt hjelp og støtte har det i barnehagen.

Funksjonshemmedes fellesorganisasjon 41 peker på informasjon, kunnskap og opplæring som viktige elementer for å gjøre barnehagen mer inkluderende. De peker på at enkelte opplever barnehager som tar barn med nedsatt funksjonsevne på alvor, og sender ansatte til opplæring og på kurs, men at det er for store variasjoner på dette området.

Det er flere studier i gang som vil kunne gi oppdatert kunnskap om barnehagen som arena for inkludering, samt om innholdet i og organiseringen av det barnehagetilbudet barn med behov for særskilt hjelp og støtte, får.

Prosjektet «Barnehagens arbeid for inkludering av barn med nedsatt funksjonsevne i et profesjonsperspektiv» (Høgskolen i Østfold) har som formål «å få fram kunnskap om grunnlag for å arbeide med inkludering av barn med nedsatt funksjonsevne i barnehagen i et profesjonsperspektiv ved å studere tilbudet for barn med nedsatt funksjonsevne i barnehagen og personalets opplevelse av egen funksjon og rolle i denne sammenheng». Det vil i løpet av 2009 utarbeides en kunnskapsstatus som sammenfatter inkludering i barnehagen med fokus på barn med nedsatt funksjonsevne. Oversikten vil omfatte aktuelle skandinaviske studier og studier fra Europa og Nord-Amerika, og vil kunne gi et godt supplement til tidligere kunnskapsoversikter.

I presentasjon av prosjektet «Barnehagen: En integrerende institusjon?» (NTNU) sies det: «Med grunnlag i flere studier av voksnes praksis i barnehager og samarbeidende organer skal en tverrfaglig forskergruppe framskaffe forskningsbasert kunnskap om barnehagen som en integrerende samfunnsinstitusjon og inkludering i praksis». Studien har tre delprosjekter og man undersøker hvilke utfordringer barnehagene møter i forbindelse med integrering av barn som ikke faller inn under det som kan betegnes som majoritetsgruppen.

Det mangler kunnskap for å kunne gi et tydelig svar på om vi har et barnehagetilbud som er inkluderende for alle og tilpasset barnas forutsetninger eller ikke. Flere tidligere studier peker imidlertid på at barnehagen er en av de mer inkluderende samfunnsarenaene vi har, og viser til at det skjer målbevisst arbeid i barnehagene for at alle barn skal få tilpasset og likeverdig opplæring. 42

5.8 Tidlig innsats i førskolealder

Tidlig innsats er avgjørende for at barn som blir født med nedsatt funksjonsevne eller har behov for særskilt hjelp og støtte, skal kunne utvikle seg i henhold til sine evner og forutsetninger. Det finnes ingen nedre aldergrense for å kunne motta spesialpedagogisk hjelp etter § 5-7 i opplæringsloven. Pedagogiske tiltak vil kunne være viktige allerede i barnets første leveår. I det første leveåret er imidlertid kommunehelsetjenesten den mest sentrale hjelpetjenesten, og spesialisthelsetjenesten vil også ofte ha en sentral plass. Dette betyr at det tverrfaglige tjenesteapparatet må fungere godt fra første stund. Det tverrfaglige og tverretatlige samarbeidet er nærmere omtalt i kapittel 10 Andre kommunale og statlige tjenester , mens barnehagens rolle og utfordringer for å sikre riktig og tidlig innsats er beskrevet her.

Barnehagens rolle som en læringsarena og som et forebyggende tiltak trer tydeligere fram i ulike styringsdokumenter. Mange tiltak skal favne vidt og gjelde for alle barn. På denne måten sikrer man en bedre mulighet til tidlig å iverksette tiltak overfor barn som av ulike grunner ikke har den forventede og ønskede utviklingen. Slik sett kan det sies at barnehagens plass i det helhetlige systemet som skal sikre riktig og tidlig innsats er styrket og vil bli ytterligere styrket i framtiden.

Åpne barnehager og andre fleksible tilbud vil være viktig for at barn som er hjemme med en av foreldrene også kan få ekstra språklig og sosial stimulering når det er behov for det.

Barnehagen har i flere år blitt sett som en viktig og sentral arena for tidlig innsats. Fordelingsutvalget påpeker at deltakelse i barnehage og det øvrige utdanningssystemet har stor innvirkning på sosiale forskjeller senere i livet. 43 Dette underbygges også av forskning som viser at forebyggende arbeid lønner seg og at tidlig innsats i småbarnsalderen gir stor avkastning både for den enkelte og for samfunnet. 4445 Fordelingsutvalget mener at kvaliteten på det barnehagetilbudet som gis er helt avgjørende for barnas trivsel og utvikling i barnehagen. Dette omfatter både kvaliteten på relasjonene mellom ansatte og barn, de ansattes kompetanse, fysiske omgivelser, antall barn per ansatt, kontroll og innholdskrav.

I flere offentlige dokumenter de senere årene understrekes det at ulik tilgang til gode språklige erfaringer og sosialt samspill og ulik mestring av språk i småbarnsalderen kan bidra til å skape sosiale ulikheter i befolkningen. Betydningen av tidlig innsats for å sikre alle barn en god språkutvikling framheves, samt at barnehagen, i tillegg til hjemmet, er den viktigste arenaen for språkstimulering i småbarnsalderen.

5.8.1 Språkstimulering

Kunnskapsoversikten fra NOVA 46 påpeker at det mangler effektstudier av språkstimuleringstiltak i Norge der man foretar målinger av barnas språkferdigheter i for- og etterkant, og som inkluderer kontrollgrupper. NOVA anbefaler flere og mer systematiske studier om læring og språkutvikling i norske barnehager. Fra Sametinget pekes det på at dette behovet i like stor grad er til stede i samiske barnehager.

En kunnskapsoversikt fra Kunnskapsdepartementet om foreliggende internasjonal forskning 47 konkluderer med at det finnes sammenhenger mellom kvaliteten på det språklige miljøet barn tilbys i førskolealder, og senere tekstforståelse. I rapporten sies det blant annet:

Barns vokabular viser relativ stabilitet fra slutten av barnehagealderen og fram mot voksen alder. […] Barn som har et godt utviklet vokabular i tidlig alder ser ut til å fortsette å videreutvikle det slik at de går ut av skolen med et høyt vokabular og god leseforståelse. Det ser ut til at barn som tidlig får tilstrekkelig stimulering og utviklingsstøtte til å utvikle sitt talespråk, vil påbegynne læringsforløp som understøtter senere læring.

Barnehagens betydning for språkutvikling blir imidlertid understreket i en nylig publisert rapport med data fra «Den norske mor og barn undersøkelsen» (2008–2011). I rapporten «Forsinket språkutvikling» 48 sammenlignes språkutviklingen til barn som går i barnehage når de er tre år, med barn som er hjemme med mor eller far når de er tre år. Undersøkelsen baserer seg på spørreskjemadata fra mødre til vel 20 000 barn.

Analysene i rapporten tyder på at det er en sammenheng mellom barns språkutvikling og den omsorgssituasjonen de har. Uansett utdanningsnivå, inntekt og morsmål er andelen barn med forsinket språk mindre, og andelen som snakker i lange og sammensatte setninger større, dersom barna går i barnehage sammenlignet med de som er hjemme. Forskerne finner størst forskjeller i språklig uttrykksform mellom barn som går i barnehage og de som passes hjemme i familier der foreldrene har lav utdanning, et annet morsmål enn norsk og lav inntekt. Rapporten viser også tendenser til at barn med forsinket språk også har motoriske og sosiale vansker, og at de er oftere overaktive, aggressive, uoppmerksomme eller engstelige.

En kunnskapsoversikt om barnehagens kvalitet og skolefaglige læring konkluderer med at barnehagekvalitet har positive kort- og langtidseffekter for skolefaglig læring. 49 Betydningen av og sammenhengen mellom kvaliteten på språkmiljøet og barns språkutvikling er godt dokumentert. Barn som går i barnehager de de møter et bredt register av ulike ord gjennom opplevelser, erfaringer, lek og meningsfulle samtaler med voksne og barn, får et mer velutviklet ordforråd. Særlig interessante funn knytter seg til sammenhengen mellom barnehagekvalitet og barns vokabular på kort sikt, og i et langsiktig perspektiv med konsekvenser for leseforståelse.

På oppdrag fra Kunnskapsdepartementet gjennomførte Rambøll i 2008 en kartlegging av kommunenes arbeid med språkstimulering og kartlegging av barns språk i og utenfor barnehage. 50 Rapporten viser at 92 prosent av kommunene har tiltak for å kartlegge barns språk i kommunale barnehager, og 75 prosent av kommunene som har private barnehager har tilsvarende tiltak i de private barnehagene. 76 prosent av kommunene gjennomfører også språkkartlegginger på helsestasjonene.

En rapport fra NOVA 2009 viser at 60 prosent av barnehagene har etablert faste rutiner for språkkartlegging. 51 I samme undersøkelse svarer 77 prosent at de har iverksatt særskilte språkstimuleringstilbud. Disse var rettet mot barn som var vurdert til å ha særskilte behov (56 prosent) og minoritetsspråklige barn (31 prosent), mens 36 prosent ga tilbudet til alle barn.

TRAS (Tidlig registrering av språk i dagliglivet) 52 er det mest utbredte kartleggingsverktøyet både i kommunale og private barnehager. Intensjonen med TRAS er at det skal være et pedagogisk redskap for observasjon av språkutvikling, et redskap for å sette i gang forebyggende tiltak og et redskap for kompetanseheving blant personalet.

Prosjektet «Veien inn i skriftspråket for barn med hørselshemning» (Skådalen kompetansesenter) undersøker hvordan det arbeides med skriftspråklige aktiviteter i barnehagen og det første året på skolen. Det blir særlig lagt vekt på hvordan det kan legges til rette for at hørselshemmede barn kan delta i språklig samhandling og utforsking.

5.8.2 Sosial kompetanse

Rapporten fra «Den norske mor og barn undersøkelsen» (2008–2011) viser at det ikke ser ut til å være en sammenheng mellom barnehagedeltakelse og barnas sosiale kompetanse. Også danske forskere fant dette i en undersøkelse om sammenhengen mellom barnehage og sosial kompetanse blant danske barn. 53

Det er ingen forskjell på grad av emosjonelle vansker mellom barn som har gått i barnehage og barn som har vært hjemme. Det eneste unntaket er barn som er i barnehagen mer enn 40 timer i gjennomsnitt i uka. De skårer noe høyere på mål for problematferd enn barn som er kortere tid i barnehagen. Dette gjelder både dem som var 40 timer eller mer da de var 18 måneder og dem som var 40 timer eller mer ved 36 måneder. At svært lang oppholdstid har sammenheng med økte atferdsproblemer, er godt dokumentert fra tidligere forskning.

Foreldre er fortsatt de som betyr mest for barns utvikling, og de psykologiske båndene mellom barn og foreldre er ikke redusert i den moderne barndommen. Som følge av at barn tilbringer mye tid i barnhage betyr imidlertid pedagogene mer for barns utvikling enn tidligere. Pedagoger etablerer ofte nære relasjoner til barna, og blir dermed mer betydningsfulle aktører i barns utviklingsprosess enn tidligere. 54 Drugli peker på at når barn har atferdsvansker, blir et godt samarbeid med foreldrene enda viktigere. Hun peker imidlertid på studier som viser at pedagoger ofte i begrenset grad greier å legge til rette for dette, og at pedagoger heller ikke alltid samarbeider godt med andre fagfolk om barnets atferdsvansker.

Mange barn og unge har psykiske vansker og mange utvikler betydelige atferdsvansker. Ifølge en rapport synes det å være en betydelig underdekning av behandling i den yngste aldersgruppen. Rapporten peker også på at det skjer en markant økning i behandlingsraten når barna begynner på skolen. Det kan derfor se ut som om barnehagene i liten grad oppdager og reagerer på psykiske problemer hos barna, og at barnas problemer i større grad oppdages når barna ikke klarer å tilpasse seg skolesituasjonen. 55

Det pekes fra flere hold på at barnehagen er en ideell arena for å beskytte barn mot psykiske problemer. 56 Barna samhandler med fagutdannede voksne som ser barna i naturlig lek med andre barn og som møter foreldrene to ganger daglig.

I en kartleggingsstudie som omfatter helsestasjonsansatte, pedagoger og ledere i barnehager framkommer det at fagpersonell trenger mer kunnskap om å identifisere spesifikke risikofaktorer hos små barn. 57 Dette er derfor et område barnehagen kan arbeide mer med for å forebygge utvikling av blant annet alvorlige atferdsvansker. Dette krever tett samarbeid med foreldre, økt kompetanse og et støtteapparat som kan bistå.

5.8.3 Helsestasjonstilbudet og språkkartlegging

Helsestasjonstilbudet er et frivillig og gratis tilbud til alle barnefamilier, og det understrekes i St.meld. nr. 20 (2006-2007) Nasjonal strategi for å utjevne forskjeller at helsestasjonene har en viktig rolle i tidlig intervensjon og utjevning av sosiale forskjeller. 58

Det er opp mot 100 prosent oppslutning om helsestasjonstilbudet i første leveår, og 95 prosent møter til toårskontroll. Frammøtet synker imidlertid til 86 prosent ved fireårs-kontrollen. Helsedirektoratet anbefaler ti konsultasjoner til alle barn i løpet av første leveår, deretter anbefales fire konsultasjoner i småbarnsalder opp til fire år. 59 Temaer som tidlig samspill, språk og kommunikasjon, aktivitet og lek og psykisk helse er viktige områder i tillegg til den medisinske oppfølgingen. Premature barn har høyere risiko for sykdommer og skader med betydning for helse, utvikling og læring, og det er utarbeidet en egen veileder for oppfølging av premature barn. 60 Ved toårs- og fireårskontrollene vurderes barnets språkutvikling. Det gjennomføres observasjon av kommunikasjon, språkforståelse og talespråk. Mange kommuner har systematiske språkkartleggingsmetoder og bruker SATS 61 og SPRÅK 4. 6263 Resultater fra en evaluering 64 viser at om lag 28 prosent av de flerspråklige barna har behov for oppfølging, mens dette gjelder om lag 12 prosent av de norskspråklige. De flerspråklige barnas oppfølgingsbehov gjelder først og fremst støtte til norsk språk, ikke språkutvikling generelt. Evalueringen viser at kartlegging av fireåringer på helsestasjon er egnet til å avdekke forsinket språkutvikling hos barn med norsk som morsmål og flerspråklige barn som snakker godt norsk, men at kartleggingsverktøyet ikke er egnet til å avdekke forsinket språkutvikling hos flerspråklige barn som snakker lite norsk.

Systematisk kartlegging ser ut til å øke bevisstheten hos helsesøstrene rundt barns språkutvikling, og bidrar til å strukturere kartleggingen av fireåringene. Det har ført til mer systematisk samarbeid mellom helsestasjon og barnehage, men ifølge denne rapporten ser det ikke ut til å ha fått konsekvenser for hvordan barna følges opp.

5.9 Språkkartlegging og pedagogisk dokumentasjon i barnehagen

Som beskrivelsen over viser, foregår det til dels omfattende kartlegging av barns språk både i barnehage og på helsestasjon. Dette kommer alle barna til gode, men er først og fremst viktig for barn som har et særskilt behov for ekstra støtte til språkutvikling. Språkkartleggingen på helsestasjonene gjennomføres i praksis ofte ikke før ved fire og et halvt års alder, noe som er sent. Forskning viser også at kartleggingen på helsestasjonene ikke i stor nok grad har vært etterfulgt av adekvate tiltak.

Det ser ut til å være overlappende funksjoner når det gjelder kartlegging av språk- og kommunikasjonsferdigheter mellom helsestasjon og barnehage. Mulighetene for å få en god sammenheng mellom kartlegging og tiltak er først og fremst til stede i barnehagen. I barnehagen oppholder pedagogisk personale og barna seg daglig, slik at tiltak kan settes inn i en naturlig sammenheng i lek og ulike aktiviteter. I barnehagen er det gode muligheter for å skape et rikt språkmiljø. Det forutsetter imidlertid kompetente voksne som kan bygge på barnets erfaringer, nysgjerrighet, initiativ og naturlige læringsformer. Det kan være en utfordring at kun en av tre tilsatte i barnehagene har pedagogisk utdanning. Særlig når vi vet at personale med kunnskap om barns språkutvikling som vil kunne oppdage om barn har forsinket språkutvikling eller andre språkvansker er av helt sentral betydning.

I St.meld. nr. 41 (2008–2009) foreslår Kunnskapsdepartementet å innføre krav om at alle barnehager skal gi tilbud om språkkartlegging til alle barn som går i barnehage. Stortingsmeldingen peker på at kartleggingen bør skje når barnet er tre år. Dersom barnet begynner i barnehage etter fylte tre år, bør språkkartleggingen gjennomføres snarest mulig. Begrunnelsen er at før treårsalderen har barn ofte svært ulik utvikling av språket, og det vil derfor være lite hensiktsmessig å kartlegge barnas språk på et tidligere tidspunkt. Formålet med språkkartleggingen skal være å sikre at barnehagene oppdager alle barn som har behov for særskilt språkstimulering.

Stortingsmeldingen understreker videre at språkkartleggingen må gjennomføres av kvalifisert pedagogisk personale, og at barnehager som ikke har tilgang på kvalifisert pedagogisk personale må få hjelp fra kommunen til å få gjennomført kartleggingen og støtte i videre oppfølging og språkstimulering. Departementet vil også vurdere om det skal fastsettes krav om kompetanse for å foreta kartlegging av enkeltbarns språkutvikling. Selve kartleggingen skal gjennomføres ved bruk av kvalitetssikret kartleggingsverktøy. Tilbud om språkkartlegging av alle barn i barnehage vil derfor ikke bli innført før en faglig vurdering av verktøyene er gjennomført og veiledningsmateriell er utarbeidet. Dette vil være gjennomført i løpet av 2010.

Et annet viktig tiltak som foreslås i stortingsmeldingen er å sende ut til høring et forslag om å innføre krav til alle barnehager om å overføre skriftlig dokumentasjon fra barnehage til skole om barns interesser, lek, læring og utvikling. I meldingen pekes det på betydningen av at skolen får god informasjon om hvert barn før skolestart slik at skolen kan legge bedre til rette for individuelle læringsløp allerede fra skolestart. Formålet er å gi et godt utgangspunkt for tidlig og riktig innsats når barnet begynner på skolen. Stortingsmeldingen peker på at dette vil være viktig for alle barn, og av særlig stor betydning for barn som har behov for noe ekstra støtte og hjelp, men som ikke har rett til spesialpedagogisk hjelp etter § 5-7 i opplæringsloven.

Departementet vil utrede nærmere hvilke krav som skal stilles til dokumentasjonen, hva dokumentasjonen skal inneholde og hvilken rolle barnehagen, skolen, foreldrene og barna selv skal ha i denne informasjonsutvekslingen. Kravene til dokumentasjonen skal ikke være omfattende, men sikre et minimum av informasjon til skolen om det enkelte barnet. Departementet vil også vurdere om det er behov for å endre grunnskolens regelverk om samarbeidet mellom barnehage og skole.

Et annet tiltak i meldingen er å sende ut til høring forslag om at alle barnehager skal tilby minst to foreldresamtaler i året. Dette for å skape bedre forståelse for barnehagens arbeidsmåter og mål, og gjensidig samarbeid om det enkelte barns utvikling og læring.

Selv om barnehagen nå ser ut til å få større ansvar for språkkartleggingen er det viktig at samarbeidet mellom barnehagene og helsestasjonene utvikles. Det er viktig å se helhetlig på barns utvikling. Helsestasjon/helsesøster som ofte har fulgt barnet fra fødselen er derfor en viktig samarbeidspartner for barnehagene. Det er viktig at barnehagen og helsestasjonen utnytter hverandres kompetanse. Dette krever god dialog med foreldrene, rutiner for samarbeid og gjensidig informasjonsutveksling. Et tett samarbeid mellom helsestasjon og barnehagen vil representere en nyttig tverrfaglighet i vurdering av barn og hvilken innsats som vil være påkrevet. Tiltak for tidlig innsats vil kreve at barnehagen samarbeider tett med også andre kommunale tjenester som PP-tjeneste, barnevern og øvrige helsetjenester. Dette blir nærmere omtalt i kapittel 10 Andre kommunale og statlige tjenester .

5.10 Universell utforming og tilgjengelighet i barnehagene

Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven 65 har bestemmelser om både generell tilrettelegging (universell utforming) (§ 9) og plikt til individuell tilrettelegging (§ 12).

Som følge av denne loven vil nye barnehager bygget etter dagenes byggeforskrifter være slik at de kan oppfylle lovens krav om at «virksomhetens alminnelige funksjon kan benyttes av flest mulig». Eldre barnehager kan derimot være slik at de ikke per i dag oppfyller de nye bestemmelsene.

Det er enkelte undersøkelser som peker på at den fysiske tilgjengeligheten i barnehagen kan forbedres. 66 Her vises det til at foreldre rapporterer at de i varierende grad er fornøyd med standarden på bygninger, inneklima og tilgjengelighet ved bringing og henting. På spørsmål om fysisk miljø viser NOVAs undersøkelse fra 2009 at hver annen barnehage oppnådde toppskår. Dette gjelder særlig de største og nyeste barnehagene.

Kommunen skal også se til at det er en rimelig individuell tilrettelegging av barnehagetilbudet slik at barn med nedsatt funksjonsevne får likeverdige utviklings- og aktivitetsmuligheter. Denne bestemmelsen innebærer blant annet at organiseringen av tilbudet også må være slik at alle i størst mulig grad kan delta i barnehagens aktiviteter som lek, turer og aktiviteter uten spesielle tilpasninger for ulike brukergrupper.

Den raske barnehageutbyggingen har ført til at enkelte kommuner har satset på blant annet friluftsbarnehager og andre utradisjonelle løsninger for å nå målet om full barnehagedekning. Det kan tenkes at enkelte slike barnehagetilbud, samt familiebarnehager, ikke innfrir kravene til universell og individuell utforming.

5.11 Oppsummering

Det er bred enighet om at vi jevnt over har et godt barnehagetilbud i Norge, og at barnehagen framstår som en oppvekstarena som gir gode vilkår for inkludering og som er åpen for at barn er forskjellige. Flere undersøkelser har pekt på at barnehagen er den institusjonen i opplæringsløpet som virker å være mest inkluderende. Foreldrene er i stor grad tilfredse med både barnehagetilbudet og samarbeidet med personalet. Barn med behov for særskilt hjelp og støtte får i stor grad nødvendig hjelp. Hjelpen gis ved rett til spesialpedagogisk hjelp og/eller ekstra ressurser til barnehagene, som for eksempel ekstra personale.

De siste årene har vi hatt en omfattende barnehageutbygging og søkelyset er i større grad enn før rettet mot barnehagen som en viktig arena for tidlig innsats og sosial utjevning. Barnehagens betydning for alle barns læring og utvikling har fått et sterkere fokus. Tilgang på kvalifisert pedagogisk personell vil være en av de største utfordringene og har stor betydning for alle barn, men aller mest for de som har behov for særskilt hjelp og støtte. Andelen pedagoger er lav. Det er stor variasjon i barnehagenes pedagogtetthet. Dette kan bety at forutsetningene for et likeverdig barnehagetilbud ikke er til stede for alle barn.

Med full barnehagedekning og rett til barnehageplass er tiden inne for å se på virkemidler for å forsterke innsatsen i tidlig alder. Barnehagens betydning for barns språkutvikling er godt dokumentert og et flertall av barnehagene gjennomfører jevnlig kartlegging av barnas språk og utvikling. Undersøkelser viser imidlertid at det ikke ser ut til å være en sammenheng mellom barnehagedeltakelse og barnas sosiale kompetanse. Dette peker i retning av at barnehagene bør ha et sterkere fokus på sosial kompetanse og barn som viser tegn på atferdsvansker. I dette arbeidet vil samarbeidet med foreldrene være ekstra viktig.

Tiltak for barn med behov for særskilt hjelp og støtte er hjemlet i to lovverk, organiseres ulikt og finansieres via to systemer. Det er fra ulikt hold vist til at dette kan føre til forvaltningsmessige og juridiske uklarheter og gråsoner og by på problemer med å skape helhet og sammenheng i tilbudet.

Ut fra statistikken kan det se ut som om antallet barn som får enkeltvedtak om spesialpedagogisk hjelp er lavt i forhold til andelen elever som får enkeltvedtak de første årene i grunnskolen. Selv om statistikkgrunnlaget her er noe usikkert kan dette tyde på at barnehagene ikke alltid klarer å oppdage barn som har behov for særskilt tilrettelegging og hjelp. Det kan også se ut som om barnehagene i liten grad oppdager og reagerer på psykiske problemer hos barna, og at barnas problemer først oppdages når de ikke synes å tilpasse seg skolesituasjonen. Økt kunnskap om og innsikt i barns utvikling og risikofaktorer må bli kanalisert til personalet i barnehagen og på helsestasjonene. Dette er særlig viktig siden andelen barn i barnehage som er under tre år øker. Behov for kompetanse her er relatert til blant annet omsorg, kunnskap om risikofaktorer, samarbeids- og koordineringskompetanse og kunnskap om det offentlige hjelpeapparatet.

Det vil være viktig å følge utviklingen nøye i kommunene når tilskuddet til tiltak for barn med nedsatt funksjonsevne blir innlemmet i rammetilskuddet til kommunene fra 2011. Kommunene må sørge for at barnehagene har ressurser til å sikre at barn som har behov for særskilt hjelp får et likeverdig og godt tilrettelagt tilbud.

Det er viktig at barnehagen har et pedagogisk støttesystem som kan være nært knyttet opp til det daglige arbeidet i barnehagen og som kan bistå barnehagen i arbeidet med enkeltbarn og kompetanse- og organisasjonsutvikling. Dette er viktig fordi tverrfaglige og utfyllende perspektiver er nødvendige når tiltak overfor barna og deres lærings- og omsorgsmiljø skal planlegges, iverksettes og evalueres. Og også fordi den lave pedagogandelen kan føre til et kompetansebehov for barnehagene. Støttesystemet må ha barnehagefaglig kompetanse.

St.meld. nr. 41 (2008–2009) har en rekke forslag som sikter mot en tettere oppfølging av barn i barnehage og med henblikk på å øke kvaliteten i barnehagen. Det er blant annet forslag om å inn­føre plikt for barnehagen til å tilby språkkartlegging når barna er tre år, om overføring av skriftlig dokumentasjon fra barnehage til skole om barns interesser, lek, læring og utvikling og plikt til å tilby minst to foreldresamtaler per år. Kunnskapsdepartementet vil vurdere om det skal fastsettes krav om kompetanse for å foreta kartlegging av enkeltbarns språkutvikling. Alt dette er tiltak som vil kunne bidra til å gi alle barn i barnehagen gode utviklingsmuligheter og et godt grunnlag for livslang læring.

6 Grunnopplæringen

Samfunnet har gitt grunnopplæringen et omfattende mandat som konkretiseres i formålsparagrafen for grunnopplæringen, de øvrige delene av opplæringsloven og forskriftene, herunder læreplanens generelle del, prinsippene for opplæringen og læreplanene i fag. Kvaliteten i grunnopplæringen avhenger av i hvilken grad målene for opplæringen faktisk virkeliggjøres.

I Norge er elevene i all hovedsak samlet i en felles skole der alle barn som bor i samme nabolag møtes og lærer sammen. Vi har god tilgang til utdanning for alle, uavhengig av bosted og inntekt. Opplæringen er gratis, det er gode støtteordninger for elever og vi har et desentralisert skoletilbud. 99 prosent av elevene går videre fra grunnskolen til videregående opplæring, og ca. 50 prosent går videre til høyere utdanning. Det er små forskjeller mellom skoler sammenlignet med andre land, og vi bruker mer penger på utdanning enn nesten noe annet land.

Det er imidlertid bred enighet om at resultatene i grunnopplæringen ikke står i forhold til det relativt høye ressursnivået. St.meld nr. 16 (2006–2007) … og ingen sto igjen og St.meld. nr. 31 (2007–2008) Kvalitet i skolen peker i retning av mangelfull lærerkompetanse og for lite oppfølging av den enkelte elev. Tiltakene foreslått av Stoltenberg II-regjeringen er rettet inn mot å heve lærerkompetansen, blant annet med en mer spesialisert lærerutdanning og å øke ressursinnsatsen på de laveste trinnene. Bondevik II-regjeringen framhevet den samme utfordringen i skolen, men fremmet tiltak mer i retning av systemendringer i form av en læreplanreform og i noen grad økt markedsstyring av skolen (St.meld. nr. 30 (2003–2004) Kultur for læring ).

I 2009 trådte en ny formålsparagraf for grunnopplæringen i kraft. Formålsparagrafen framhever at det norske samfunnet både har en kulturell tradisjon og et kulturelt mangfold. Formålet er retningsgivende for øvrige lovparagrafer og styringsdokumenter, samtidig som de gir uttrykk for samfunnets normer og verdier.

Formålet uttrykker på et overordnet nivå også hva som skal være grunnopplæringens bidrag til individets og samfunnets utvikling, og det sier også noe om hvordan institusjonene skal møte den enkelte eleven. Med utgangspunkt i blant annet disse bestemmelsene definerte utvalget i kapittel 2 fire hovedutfordringer når det gjelder institusjonenes evne til å gi et godt tilbud til barn, unge og voksne med særskilte behov. I dette kapittelet vil to av utfordringene bli nærmere presentert og drøftet:

• tendensen til ensretting og mangel på hensyn til mangfoldet blant dem som får opplæring

• forhold knyttet til den spesialpedagogiske innsatsen

Utfordringene er definert med utgangspunkt i de prinsipper som ble presentert i kapittel 1 og er i denne sammenheng særlig knyttet til prinsippene om likeverd, inkludering og tilpasset opplæring. I dette kapittelet vil disse prinsippene presenteres nærmere og drøftes med utgangspunkt i forsk­ningsbasert kunnskap om grunnopplæringen generelt og den spesialpedagogiske innsatsen spesielt.

6.1 Likeverd, inkludering og tilpasset opplæring

Som omtalt i kapittel 1 skal de overordnede prinsippene om tilpasset og likeverdig opplæring i en inkluderende skole for alle, samt prinsipper om universell utforming, danne grunnlag for skolens virksomhet. Prinsippenes betydningsinnhold har utviklet seg over tid, og det kanskje tydeligste eksempelet på dette kom med Mønsterplanen for grunnskolen av 1987 (M87) der «likhet» ble erstattet med «likeverd». I St.meld. nr. 28 (1998–99) Mot rikare mål heter det:

[…] likeverdsprinsippet er vareteke gjennom føresetnaden om at opplæringa skal tilpassast evner, utviklingsnivå og behov hos den enkelte eleven. Det dreiar seg altså ikkje om å gi eit likt tilbod til alle, men om tilbod som er likeverdige på den måten at dei tek utgangspunkt der barna og dei unge står. Det krev både individuell tilpassing og lokalt mangfald.

Det skilles mellom «likt tilbud», forstått som en helt lik behandling av individ og grupper, og «likeverdig tilbud», forstått som en differensiert behandling av individ og grupper. I stedet for passivt å kompensere dersom eleven ikke «passer inn», skal skolen aktivt ta hensyn til sosiale, kulturelle og språklige forskjeller mellom elevene i sitt innhold og i sin organisering. Overgangen fra likhet til likeverd må ses i sammenheng med samfunnsutviklingen: Målet med likhetstankegangen var å bryte ned klasseskiller og skape et mer homogent samfunn. Samfunnet har samtidig blitt mer og mer mangfoldig og komplekst, og utgangspunktet for likhetstenkningen har dermed endret seg. Aasen skriver: «Mens norsk utdanningspolitikk tidligere gjorde likestilling til en fanesak, med den begrunnelse at vi alle i bunn og grunn var like, tilsier kulturelt mangfold, globalisering og migrasjon at likhetsidealet heller må begrunnes med at vi alle er forskjellige». 67

En forutsetning for likeverd er inkludering. Inkludering betyr å styrke barns og elevers deltakelse i et faglig, sosialt og kulturelt fellesskap og aktivt motvirke forhold som virker ekskluderende. 6869 Bachmann og Haug 70 operasjonaliserer begrepet inkludering gjennom fire sentrale elementer:

• Å øke fellesskapet – alle elever må være medlem av en klasse eller gruppe, slik at de får ta del i skolens sosiale liv sammen med andre

• Å øke deltakelsen – alle må gi bidrag til fellesskapet ut fra sine forutsetninger

• Å øke demokratiseringen – alle skal bli hørt, og alle elever og foresatte skal få uttale seg og påvirke egne interesser

• Å øke utbyttet – alle skal ha god opplæring faglig og sosialt

Inkluderingsideologien i skolen ble undersøkt av Høgskolen i Hedmark som et ledd i Norges forskningsråds evaluering av Reform 97. 71 I undersøkelsen ble nær 2500 elever, foresatte, lærere og andre tilsatte i en innlandskommune med vel 30 000 innbyggere og over 30 grunnskoler spurt om skolens inkluderende praksis sosialt, faglig og kulturelt. Resultatene indikerer stor oppslutning om hovedprinsippene i den inkluderende skolen. Imidlertid varierte praksis, blant annet var det betydelig forskjell på barnetrinnet og ungdomstrinnet. Inkluderingen synes å avta med økende alder, og mellom enkeltskoler er det klare forskjeller på alle de områdene som ble undersøkt, blant annet med hensyn til differensiering, læringsutbytte, medbestemmelse, trivsel og respekt.

En studie fra Lillegården kompetansesenter 72 viser at omfanget av segregerte smågruppetiltak for ungdomsskoleelever med problematferd og lav skolemotivasjon har økt betydelig de senere årene. En begrunnelse for dette er at skoler kan føle stor maktesløshet og tilkortkomming overfor denne type utfordringer. En økning i omfanget av mer eller mindre varige smågruppetiltak, lokalisert utenfor den ordinære skolen, kan være i konflikt med prinsippet om inkludering. Samtidig viser en annen studie fra Lillegården kompetansesenter 73 at deltidstiltak utenfor den ordinære opplæringen også kan fungere som en konkretisering av tilpasset opplæring og ha positive effekter for elevene, jf. boks 6.2.

En viktig forutsetning for en inkluderende opplæring er prinsippet om tilpasset opplæring. Dette er fastsatt i opplæringsloven § 1–3 femte ledd: «Opplæringa skal tilpassast evnene og føresetnadene hjå den enkelte eleven, lærlingen og lærekandidaten». Tilpasset opplæring er utdypet i St. meld. nr. 16 (2006–2007):

Tilpasset opplæring er ikke et mål, men et virkemiddel for læring. Alle elever skal i arbeidet med fagene møte realistiske utfordringer og krav de kan strekke seg mot, og som de kan mestre på egen hånd eller sammen med andre. Elevene har ulike utgangspunkt og ulike behov i arbeidet med de nasjonalt fastsatte kompetansemålene.

Bachmann og Haug 74 skiller mellom en smal og en vid forståelse av tilpasset opplæring, jf. tabell 6.1. Den smale forståelsen er gjerne knyttet til tilpasset opplæring som ulike former for tiltak, metoder og bestemte måter å organisere opplæringen på (instrumentell forståelse), mens den vide forståelsen mer er å oppfatte som en ideologi eller pedagogisk plattform som skal prege hele skolens virksomhet. Sistnevnte forståelse har en politisk opprinnelse og har da også politiske spenninger knyttet til seg.

6.1.1 Tilpasset opplæring – et uklart begrep?

I artikkelsamlingen «Kompetanse for tilpassa opplæring» fra Nettverk for tilpasset opplæring skriver Dalhaug Berg og Nes at «omgrepet tilpassa opplæring er slett ikkje klart, enda så sentralt det er i den nye læreplanen og enda så lenge det har versert i norsk skole. […] noko som kanskje først og fremst skuldast at omgrepet er politisk – og ikkje fagleg – skapt». 75 Helga Hjetland, leder av Utdanningsforbundet, har vært inne på det samme:

Eg har over tid kjent ei aukande uro når det gjeld omgrepet tilpassa opplæring. Uroa mi handlar om at eg veit at kravet om tilpassa opplæring til kvar elev ligg som ei tung bør på medlemmene våre kvar einaste dag. I medlemspanelet for oktober spør vi lærarar om i kvar grad dei makta å gjennomføre tilpassa opplæring. 70 prosent melder at dei i nokon grad lever opp til det kravet. Men berre 12 prosent svarar at dei klarar det i stor grad. Det er eit kraftig varsku til oss som organisasjon, og – enda meir – til arbeidsgjevarar og styresmakter. 76

Utdanningsforbundets leder sa i samme forbindelse at lærerne står alene, og at det oppleves som vanskelig å snakke om tilpasset opplæring fordi en er redd for å bli tatt til inntekt for å være motstander av tilpasset opplæring. Dette understøttes av evalueringen av Reform 97 som viser at både lærere og skoleledere var usikre på hva tilpasset opplæring er, og hvordan den skal gjennomføres i praksis. 77 Med utgangspunkt i forskningen til Imsen, 78 Klette, 79 OECD 80 og Bachmann og Haug 81 hevder Dalhaug Berg og Nes at opplæringen i praksisfeltet ikke er tilpasset i særlig stor grad, dersom en med tilpasset opplæring legger til grunn at den skal være preget av variasjon og at elevene skal møte faglige utfordringer som de kan strekke seg mot.

Pedagogisk forskningsinstitutt 82 har som en del av evalueringen av Kunnskapsløftet gjennomført en dokumentanalyse av sentrale styringssignaler og lokale strategidokumenter i reformen. I rapporten sies blant annet følgende om tilpasset opplæring:

Tilpasset opplæring har vært et viktig stikkord i tilknytning til norske læreplaner helt siden M87. L97-undersøkelsene og andre klasseromsundersøkelser har imidlertid vist at dette er noe norske lærere ikke makter. Svært mange elever – både sterke og svake – får ikke den tilpassede opplæringen de etter lov og forskrifter har krav på. Derfor ønsker man i reformen Kunnskapsløftet enda en gang å understreke betydningen av tilpasset opplæring. I de generelle delene av læreplanen understrekes betydningen av tilpasset opplæring. I fagplanene ser det ut til å være mer tilfeldig hvorvidt og hvordan tilpasset opplæring blir omtalt. Men får lærerne noe mer konkrete retningslinjer for tilpasset opplæring? Det generelle svaret er nei. Stort sett inneholder styringssignalene formuleringer som må betegnes som ren retorikk. Det gjelder både premissdokumenter, læreplanverket og retningslinjer fra Utdanningsdirektoratet. Retorikken har også funnet veien til de lokale strategidokumentene. […] Det er vanskelig ut fra de tilsendte papirene å si noe om hvordan man sikrer at det blir mindre spesialundervisning og mer tilpasset opplæring […]

Foros 83 viser til at tilpasset opplæring i den praktiske skolehverdagen kan ende med at elevene må forvalte sin egen virksomhet. Dette kan fungere for en del elever, men ikke for alle. Han er redd for denne kombinasjonen:

1. omfattende kompetansemål, knyttet til målbare kunnskaper og ferdigheter – som vil prege all undervisning og vurdering

2. store forventninger til – men uklare forestillinger om – tilpasset opplæring

3. utstrakt selvforvaltning som misforstått prinsipp og som løsning i en travel skolehverdag

4. skjerpede kontrollrutiner, med nye tapere

Foros er redd for at det som skulle være individuell tilpasning, fører til nye utstøtingsmekanismer. Frost 84 er også inne på farene ved tilpasset opplæring:

Tilpasset opplæring som et pedagogisk begrep ser ut til å ha blitt allment akseptert som en forbedring av læringsvilkårene for enkeltelever. På papiret. I teorien. Man forsvarer åpenlyst begrepet, og få ser de problemene som denne fornyelsen kan få for elever som faktisk trenger en tilpasning. Risikoen for en utvanning av ansvaret for elever som krever mer enn vanlig tilrettelagt opplæring er i høy grad til stede. Det som skal sikres er at systemet anstrenger seg til det ytterste for at elever som er avhengige av undervisningens kvalitet utvikler seg optimalt.

Hva som er tilpasset opplæring har ikke et fasitsvar. Tilpasninger kan omfatte læringsmetoder, organiseringsformer, innholdsvalg, det fysiske skolemiljøet, sosialpedagogiske programmer eller andre læringsstrategier. Vurdering av hva som er god tilpasning er situasjonsavhengig og må vurderes i lys av den konteksten der læringen skal skje. I en opplæringssituasjon vil det ofte være en rekke handlingsalternativer, og det kan være vanskelig å vite om andre valg i en konkret sammenheng ville gitt bedre resultater. Valg av læringsformer vil bygge på en avveining av sterke og svake sider i relasjon til elevene og målene de arbeider med. I den sammenheng er det viktig at skolen og lærerne har tilgang til en kunnskapsbase og har kompetanse til å utvikle og begrunne valgene sine.

6.2 Tendenser til ensretting og mangel på hensyn til mangfoldet

Hovedutfordringene som utvalget definerte i kapittel 2 er omtalt med utgangspunkt i at prinsippene om likeverd, inkludering og tilpasset opplæring ikke i tilstrekkelig grad realiseres på skolene. Det har oppstått et gap mellom intensjon og realitet når utdanningsforskning viser at skolen reproduserer sosiale forskjeller i stedet for å inkludere alle elever i gode skolefaglige læreprosesser. Det betyr imidlertid ikke at inkludering, tilpasset opplæring og med det også sosial utjevning er urealistisk: Den samme forskningen viser også at skoler, både i Norge og internasjonalt, kan ha et innhold og en organisering som bidrar til å utjevne sosiale forskjeller mellom elevene.

En viktig tilnærming for å utjevne sosiale forskjeller er å legge mer vekt på elevenes utbytte av opplæringen. I kapittel 2 skrev utvalget at dette fokuset har vært mangelfullt og at utbyttet av opplæringen i stor grad varierer fra elev til elev. Deler av denne variasjonen må forventes på grunn av forskjellen mellom individer, deres bakgrunn og forutsetninger. Samtidig er det klart at mange elever ikke har en opplæring som svarer til deres evner og forutsetninger, kontinuerlig eller over lengre tid. Kartlegginger av avgangskarakterene i grunnskolen (fra 2007) 85 underbygger dette. Elever kan maksimalt oppnå 66 grunnskolepoeng, og flere faktorer spiller inn på resultatet:

• Familiebakgrunn, og særlig foreldrenes utdanningsnivå, har meget stor betydning for skoleresultatene. Elever hvor begge foreldrene kun har grunnskoleutdanning har 6 grunnskolepoeng mindre enn gjennomsnittet, mens elever med foreldre med lang høyere utdanning har 6 grunnskolepoeng over gjennomsnittet. Forskjellen mellom disse to yttergruppene er altså 12 grunnskolepoeng, mer enn en karakter i hvert fag. Innvandrerelever får svakere karakterer enn elever med norsk bakgrunn. Men det meste av forskjellen her skyldes ulikheter i foreldrenes utdanningsnivå.

• Jenter får i gjennomsnitt bedre karakterer enn gutter: 40,9 grunnskolepoeng for jenter mot 36,8 poeng for gutter. Færre jenter har svært lave grunnskolepoeng, og et høyere antall jenter har svært høye grunnskolepoeng sammenlignet med guttene. Den likevel største forskjellen mellom kjønnene er at relativt mange jenter ligger noe over snittet, og få under. Spredningen blant jenter er også mindre.

Nasjonale prøver, som gjennomføres i lesing, regning og lesing på engelsk på femte og åttende trinn, viser stort sett det samme som karakterstatistikken. I analysen av prøveresultatene fra 2007 8687 er to forhold spesielt interessante:

• Sammenhengen mellom foreldres utdanning og elevers prestasjoner forsterkes fra femte til åttende trinn. Forskjellene tiltar også for innvandrere fra femte til åttende årstrinn, og da i særlig grad for førstegenerasjons innvandrere.

• Det er svakere resultater i små skoler og små kommuner enn i store skoler og de store bykommunene under ett, og de minste kommunene har de svakeste resultatene. Det ser ut til at dette i stor grad kan forklares med sosial bakgrunn, idet befolkningens utdanningsnivå er høyere i store enn små kommuner.

Tendensen til ensretting og at mangfoldet av elever ikke ivaretas slik intensjonene eksplisitt uttrykker, er et viktig budskap i mye norsk utdanningsforskning. Mønsteret ser ut til å være relativt stabilt over år. Den omfattende evalueringen av grunnskolereformen Reform 97 oppsummerer: 88

Skulen synes vere best […] for dei som høyrer til dei gruppene som har tradisjon for å fungere godt i denne skulen. Tolkinga er at vi har ein skule som er lite kjenslevar overfor variasjon, heterogenitet, mangfald, avvik, fargerikdom, det som er annleis og ukjent. Skulen synes å vere sterkast og best for dei som passer inn i det mønsteret som skulen har skapt gjennom åra. Skulen har konstruert ein standard for kva som skal til for at ein kan få utbytte av å vere der. Dei som ikkje kan møte han som han er, får vanskar. Mange av dei kjem til kort fagleg.

Barn av lavt utdannede foreldre stiller altså ofte med et dårligere språklig og kognitivt utgangspunkt ved skolestart enn barn av høyt utdannede foreldre. Høyt utdannede foreldre har også bedre forutsetninger for å hjelpe barna med skolearbeidet, hvilket kan bidra til å opprettholde eller forsterke forskjellene. Lærere kan ha ulike forventninger til barn basert på barnas bakgrunn, og barna kan ha ulike ambisjoner. Den sosiale segregeringen i boligmarkedet kan også bidra til å forsterke forskjellene, ved at de dyktigste lærerne foretrekker å jobbe på skoler med mindre utfordrende elevgrunnlag, og ved at elevene drar fordeler av å gå i klasse med andre flinke elever.

Ensrettingen forklares blant annet med mangel på systematikk og oppfølging i læringsarbeidet. Det er mye og variert aktivitet i skolen, men det er ofte uklart hva som er formålet med det man gjør. Kvaliteten blir sett i lys av hvordan aktiviteten blir utført, ikke ut fra hva elevene faktisk lærer. Elevene møter for få faglige krav fra lærerne og når de får tilbakemeldinger, er de sjelden korrigerende og sier lite om hva som skal til for at man kan gjøre det enda bedre. 89

Prosjektet «Differensiering og tilrettelegging i videregående opplæring» 90 ble etablert som et ledd i oppfølgingen av Reform 94 og ble evaluert av Dale og Wærness. Ensretting og mangel på tilrettelegging er også i denne studien en viktig konklusjon. Forskerne skriver at lærerne praktisk løser prinsippet om tilpasset opplæring ved å senke de faglige kravene og forventningene til elevene. Hovedstrategien blir at læreren kun forstår seg selv som en som «gjennomfører undervisning», der det ikke inngår ansvar for at elever også skal lære. Svaret fra elevene er at de reduserer sine krav til læreren. Dersom læreren unnlater å ta opp vanskelig stoff, vil det hindre forstyrrelser fra elever som ikke forstår stoffet eller ikke er interessert i å gjøre en innsats. Elever som i hovedsak er opptatt av å få gode karakterer, støtter denne strategien fordi de er interessert i at den faglige listen blir lagt så lavt som mulig slik at de kan få best mulige karakterer etter minst mulig innsats. Denne undervisningsstrategien kaller Dale og Wærness for ettergivenhet – en slags stilltiende kontrakt mellom lærer og elev om ikke å stille krav til hverandre. Dale og Wærness skriver at lærerne systematisk har redusert kravene til elevenes innsats og prestasjoner. De opprinnelige intensjonene om aktive, nysgjerrige og lærelystne elever defineres bort eller oppleves som så ambisiøse at det er vanskelig å forholde seg til dem. 91

Evalueringen av det samiske læreplanverket i Reform 97, L97S, avdekket dessuten at ansvaret for å realisere grunnleggende prinsipper om likeverd og inkludering ofte blir privatisert til den enkelte lærer. Til tross for at læreplanen utfordret den tidligere hegemoniske tankegangen om at det er majoritetskulturens verdier som skal være grunnlaget for opplæringen, tas det ikke systematiske og organisatoriske grep for å endre skolekulturen i denne retningen. Det er ikke tilstrekkelig at opplæringen som læreren gir omfatter samisk kultur, språk og samfunnsliv om ikke hele skolen legger til rette for at elevene skal bli møtt med en positiv holdning til sin egen kultur og sitt eget samfunn, uavhengig av bakgrunn. 92 Inkludering kan ikke bygge på et premiss om at noen i dag står utenfor og må «inkluderes» inn i majoriteten når det egentlig er majoriteten selv som må utvide sine referanserammer. Disse utfordringene er igjen aktualisert i evalueringen av Kunnskapsløftet – Samisk, 93 og i St.meld. nr. 16 (2006–2007) omtales mangel på inkludering og likeverd som en hovedutfordring for det norske utdanningssystemet:

Svakheter i system og praksis bidrar til at det er en relativt sterk sammenheng i Norge mellom familiebakgrunn og kjønn på den ene siden og læringsutbytte og deltakelse på den andre siden. De store skjevhetene i deltakelse i videregående og høyere utdanning kan spores til ulikheter i læringsutbytte i grunnskolen, noe som igjen har sammenheng med læring og erfaringer før skolestart. Opplæring og utdanning i arbeidslivet forsterker de ulikhetene som er skapt i utdanningssystemet.

6.2.1 Frafall i videregående opplæring

En viktig del av St.meld. nr. 16 (2006–2007) var tiltak for å redusere frafallet i videregående opplæring ettersom tendensen til ensretting og mangel på hensyn til mangfoldet blir svært tydelig når vi studerer gjennomføringen i videregående opplæring. Høsten 2002 begynte 54 519 elever på grunnkurs i videregående opplæring. Fem år senere hadde 69 prosent oppnådd studie- eller yrkeskompetanse, mens 31 prosent stod uten formell kompetanse:

• 57 prosent oppnådde studie- eller yrkeskompetanse på normert tid

• 12 prosent oppnådde studie- eller yrkeskompetanse på mer enn normert tid

• 7 prosent var fortsatt i videregående opplæring

• 7 prosent gjennomførte hele utdanningsløpet, men oppnådde ikke noen formell kompetanse

• 18 prosent sluttet underveis i utdanningsløpet 94

Wiborg og Hansen 95 finner at andelen ungdommer i Norge som ikke fullfører videregående opplæring har ligget stabilt siden midten av 1990-årene (fødselskullene 1975–1985). Før dette (fødselskullene 1955–1975) var det en sterk vekst i andelen som fullførte videregående opplæring og oppnådde yrkes- eller studiekompetanse. Fullføringsgraden i Norge er ikke spesielt høy, og utviklingen går ikke i riktig retning. Fullføringsgraden er lavere enn i Finland (78 prosent), men samtidig høyere enn i Sverige (68 prosent), Danmark (65 prosent) og på Island (49 prosent).

Det finnes mye forskning om hvordan sosial bakgrunn påvirker individers muligheter og valg i utdanningssystemet (utdanningsmobilitet). Et gjennomgående funn i denne forskningen er at foreldrenes utdanning har stor betydning for om barna gjennomfører et utdanningsløp. Foreldrenes inntekt har også noe betydning, men mindre enn deres utdanning. Videre finner man at betydningen av familiebakgrunn ble redusert gjennom annen halvdel av 1900-tallet og frem til kullene som er født rundt 1970. 96 Etter dette ser det ut til at familiebakgrunn – og da særlig foreldrenes inntekt – igjen har fått større betydning for om man oppnår studie- eller yrkeskompetanse. 9798 I boks 6.3 gis det et eksempel på at frafall kan være knyttet til komplekse samfunnsmessige årsaksforhold.

Den absolutte utdanningsulikheten er betydelig redusert de siste 30 årene, i den betydning at barn av foreldre med lav utdanning og inntekt har langt høyere sannsynlighet for å lykkes med en utdanning nå enn tidligere. Men den relative utdanningsulikheten består, idet barn av foreldre med lang utdanning og høy inntekt fortsatt har mange ganger så høy sannsynlighet for å lykkes i utdanningssystemet. 99

Når om lag 30 prosent av elevene og lærlingene ikke når studie- eller yrkeskompetanse, er dette mest av alt et tegn på systemfeil og at grunnopplæringen som helhet ikke fungerer godt nok. Det er også grunn til å påpeke de store omveltningene videregående opplæring har vært gjennom på relativt kort tid. Da gymnasene og yrkesskolene ble omorganisert til en felles videregående opplæring i 1970-årene, var hensikten å gi elever som tidligere ikke ville tatt utdanning utover grunnskole, anledning til å ta videre utdanning. Elever med helt ulike forutsetninger strømmet inn i en skole som tidligere bare forholdt seg til elever med relativt like forutsetninger og forventninger. Når mekanismene for å sortere bort elever med svake forutsetninger forsvant, ble videregående opplæring utfordret til å endre sitt innhold og sin organisering.

Dale 100 beskriver utviklingen av videregående opplæring som overgangen fra en organisk tilstand til en kritisk tilstand . Han mener at gymnaset i sin tid var i en organisk tilstand fordi den «skaffet seg elever som allerede var skreddersydd for den». Det var en tilstand der elevene var tilpasset skolens krav, og det var «overensstemmelse mellom lærernes avsendelsesnivå og elevenes mottakelsesnivå». Skolen krevde med andre ord at elevene på forhånd hadde nødvendige kulturelle og språklige evner. Lærerne underviste først og fremst et fag, og ikke elevene, og dersom elevene ikke klarte å følge undervisningen, måtte de elimineres. Dette skjedde ved at de enten ikke valgte å begynne på videre utdanning fordi det ikke var i samsvar med deres utdanningsambisjoner, eller ved at de ikke hadde gode nok karakterer fra folkeskolen til å gå videre. Skolen utviklet gjennom sin undervisningspraksis og sitt vurderingssystem en selvforståelse blant elevene som gjorde dem bevisst på om de var «skapt» for skolen eller ikke: «På den måten klarte det tradisjonelle skolesystemet å frembringe en illusjon om at ekskluderingen skyldtes medfødte evner». I virkeligheten var det heller slik at skolen ikke gjorde omfattende forsøk på å tilpasse seg elevene. Elevene måtte tilpasse seg skolen. Det var det nødvendigvis ikke alle som mestret, og skolen ble derfor et sted for noen, og ikke for alle.

Med dagens frafallsmønster i videregående opplæring forventes det at problemene for ufaglærte med å få seg jobb vil øke framover. Statistisk sentralbyrås framskrivninger av tilbud og etterspørsel etter arbeidskraft fram mot 2025 tyder på at etterspørselen etter denne typen arbeidskraft vil avta framover, og at arbeidsledighet i første rekke vil gjøre seg gjeldende blant lavt utdannede når nærmere 20 prosent av hvert årskull konkurrerer om de relativt få jobbene som ikke krever kompetanse utover grunnskolenivå. 101 Fordelingsutvalget skriver at den utdanningspolitiske utfordringen blir å heve kompetansen blant lavt utdannede slik at de kan fylle ledige jobber innenfor vekstsektorer som for eksempel helse og omsorg.

6.2.2 Innsats settes inn for sent

Økt tilfang av individdata har gitt mye kunnskap om omfanget av frafall og mønstre når det gjelder tidspunkt for frafall, geografi, programmer, kjønn og sosial bakgrunn, samt om årsaker knyttet til tidligere læring. Men fortsatt vet vi lite om hvilke tiltak i videregående opplæring som har signifikant effekt på frafallet. Det er imidlertid grunn til å tro at frafallet i videregående skole vil reduseres dersom flere elever går ut av grunnskolen med et tilstrekkelig godt faglig grunnlag. Det er godt dokumentert at mange elever i norsk grunnskole lærer for lite i sentrale fag og ferdigheter som matematikk, naturfag og lesing, og at de ikke godt nok behersker sentrale strategier for å lære. Det er også for store prestasjonsforskjeller mellom elevene; det har særlig sammenheng med at noen elevgrupper ikke får det læringsutbyttet av skolegangen som de burde. Videre vet vi at mange ungdommer med svake karakterer fra grunnskolen sliter med andre problemer som kan gi seg utslag i frafall, for eksempel problematferd og sviktende motivasjon. En rapport fra Folkehelseinstituttet viser at 13 prosent av ungdommer i alderen 13-15 år er så plaget av symptomer på angst og depresjon at de trenger behandling. 102 Det er viktig å understreke at denne type utfordringer knyttet til læringsutbytte, læringsstrategier og gjennomføring ikke er et norsk fenomen alene. 103 Internasjonale studier viser at elevenes muligheter er systematisk ulikt fordelt de fleste andre land også. 104

I kapittel 2 framhevet utvalget at man i Norge ikke har en utpreget kultur for tidlig innsats. Undersøkelser viser at det har vært en tendens i norsk skole til å «vente og se» i stedet for å intervenere tidlig i barnas og elevenes utvikling og læring. Den internasjonale PIRLS-undersøkelsen fra 2001 viste for eksempel at annenhver lærer på fjerde trinn har som en av sine undervisningsstrategier å «vente på elevens modning» hvis eleven henger etter i leseutviklingen. 105 Den mest omfattende innsatsen kommer i de høyeste klassetrinnene. Et eksempel på dette er andelen lærertimer som går med til spesialundervisning. Denne er 10,9 prosent på 1.–4. trinn, 14 prosent på 5.–7. trinn og 16,5 prosent på ungdomstrinnet (2006-tall) 106 . I kapittel 2 ble det understreket flere grunner til praksisen, blant annet en kulturell holdning som tilsier at modning løser problemer eller en motstand mot å formidle informasjon om enkeltindivider fra en del av systemet til en annen.

I sin rapport om likeverd i norsk utdanning peker OECD på at norsk skole mangler strategier for å følge opp elever når man ser at de henger etter. 107 OECD setter dette i sammenheng med at det er en utbredt mangel på informasjon om elevenes progresjon, utydelige og lite operative beskrivelser av hva som kan forventes av elevene på de ulike trinnene, og at man heller ikke har utviklet kartleggingsverktøy for å identifisere elever som trenger ekstra hjelp. Denne mangelen på informasjon og strategier finner OECD igjen på alle nivåer i det norske utdanningssystemet. OECD uttrykker bekymring for at elever ikke blir fanget opp.

Den samme bekymringen finner vi igjen i Riksrevisjonens undersøkelse om grunnskolen. 108109 Undersøkelsen viser blant annet at rektorer mener at den elevgruppen som er mest risikoutsatt ikke er elever som får spesialundervisning, men elever uten spesialundervisning og med behov for ekstra hjelp. På spørsmål om hvorvidt det omfanget av styrkingstiltak som skolen har mulighet til å sette inn er tilstrekkelig for å sikre at alle elever får et forsvarlig opplæringstilbud, kom disse elevene dårligere ut enn de elevene som får spesialundervisning etter enkeltvedtak. Tabell 6.2 viser dette nærmere.

I kapittel 2 anslo utvalget at om lag 20–25 prosent av elevene i grunnopplæringen ikke har tilstrekkelig utbytte av opplæringen over kortere eller lengre tid. Andelen av disse som mottar spesialundervisning varierer fra skole til skole, men utvalget anslår i kapittel 2 at om lag halvparten av disse elevene opplever at det settes inn tiltak, enten i form av individuelt rettede tiltak innenfor rammen av trinnet eller som spesialundervisning.

6.3 Spesialundervisning: omfang, forståelser og effekter

Spesialundervisning ble tidligere assosiert med undervisning i egne barnehager, skoler, klasser, grupper eller som enetimer utenfor klasse. I dag er det vanligere å oppfatte spesialundervisning som en støtte som gis til barn, unge eller voksne som har behov for ekstra hjelp, uavhengig av hvor eller i hvilken form den gis. Spesialundervisning og spesialpedagogiske tiltak benyttes ofte synonymt for å beskrive et mangfoldig praksisfelt når det gjelder organisering, innhold og ressurser. Det foregår både i og utenfor den ordinære opplæringen og kan supplere, overlappe eller være et alternativ til denne.

Spesialundervisning innebærer en tilpasning av opplæringen som blant annet kan omfatte avvik fra innholdet i opplæringen slik det går fram av Læreplanverket for Kunnskapsløftet. Mens opplæringsloven § 1-3 ikke gir elevene rett til tilpasset opplæring, formulerer § 5-1 en individuell rettighet knyttet til spesialundervisning der en elev ikke har eller kan få tilfredsstillende utbytte av det ordinære opplæringstilbudet:

Elevar som ikkje har eller som ikkje kan få tilfredsstillande utbytte av det ordinære opplæringstilbodet, har rett til spesialundervisning. I vurderinga av kva for opplæringstilbod som skal givast, skal det særleg leggjast vekt på utviklingsutsiktene til eleven. Opplæringstilbodet skal ha eit slikt innhald at det samla tilbodet kan gi eleven eit forsvarleg utbytte av opplæringa i forhold til andre elevar og i forhold til dei opplæringsmåla som er realistiske for eleven. Elevar som får spesialundervisning, skal ha det same totale undervisningstimetalet som gjeld andre elevar, jf. §§ 2-2 og 3-2.

Innslagspunktet for spesialundervisning ligger i at eleven ikke har eller ikke kan få tilfredsstillende utbytte av det ordinære opplæringstilbudet. Defineringen av hvem som kan eller ikke kan få tilfredsstillende utbytte av den ordinære opplæringen, reiser spørsmål om hvordan ordinær opplæring skal betraktes og hvilke krav det er naturlig å stille til tilpasning innenfor ordinær opplæring. At innslagspunktet i tillegg inkluderer de som ikke har tilfredsstillende utbytte, kan virke begrensende på viljen til å tilpasse opplæringen. Utvalget for ny lovgiving om opplæring (NOU 1995: 18 … og for øvrig kan man gjøre som man vil ) 110 formulerte det slik:

Siden retten til spesialundervisning må ses på bakgrunn av elevens mulighet for utbytte av det ordinære opplæringstilbudet, vil en elev som har rett til spesialundervisning i én skole, ikke nødvendigvis ha rett til dette i en annen skole dersom denne skolen i større grad makter å tilpasse det ordinære opplæringstilbudet og på den måten imøtekomme de ulike elevenes behov.

I Veiledning for spesialundervisning i grunnskolen og videregående opplæring111 omtales skjønnsaspektet:

Spørsmålet om vilkåret for spesialundervisning er til stede, må avgjøres etter en konkret vurdering av om eleven får tilfredsstillende utbytte (skjønnstema) av den vanlige opplæringen. I vurderingen av hvorvidt utbyttet er tilfredsstillende, må en se elevens utbytte i forhold til den kompetansen som forventes ut fra målene i læreplanverket. Om en elev skal få spesialundervisning, er blant annet avhengig av hva kommunen/fylkeskommunen har satt inn av organisatoriske og pedagogiske styrkingstiltak i den vanlige opplæringen, og den enkelte skoles evne til å gi elevene et tilfredsstillende utbytte innenfor rammen av denne opplæringen.

Spesialundervisning dreier seg om en mer omfattende tilpasning enn den som kan gis som tilpasset opplæring innenfor den ordinære opplæringen. Slik en kan forstå lov og læreplanverk kan utbyttet av opplæringen og dermed behovet for spesialundervisning bero på elevenes læringsmessige og sosiale forutsetninger så vel som på den ordinære opplæringens utforming. Det dreier seg altså ikke bare om hvordan elevers forutsetninger gjør det mulig å følge den ordinære opplæringen, men også om hvordan den ordinære opplæringen makter å følge opp den enkelte eleven.

Elevenes behov for ekstra hjelp og støtte kan variere i art og omfang. Det er sjelden at en elev enten har fullt utbytte eller ikke noe utbytte av den ordinære opplæringen. Elever kan ha tilfredsstillende utbytte av opplæringen på noen områder, men ikke på andre. I slike tilfeller kan det være nok at eleven får spesialundervisning en del av tiden. For elever som har svært lite utbytte av det ordinære opplæringstilbudet totalt sett, kan det være behov for at hele opplæringen legges særskilt til rette. Når da retten til spesialundervisning og tilfredsstillende utbytte av opplæringen handler om skjønn, kan det bli avgjørende hva den enkelte lærer mener, hvor mye kunnskap foreldrene har om elevenes rettigheter og hvor dyktig skolen er når det gjelder tilpasset opplæring innenfor den ordinære opplæringen.

Fylling tar i sin doktoravhandling fra 2008 112 utgangspunkt i de store lokale forskjellene i omfanget av spesialundervisning, og at opplæringsloven gir stort rom for lokalt skjønn i beslutningene om iverksetting av spesialundervisning. Et sentralt funn i hennes studie er at slike forskjeller i hovedsak handler om ulike ressursfordelingsmodeller i den kommunale skoleforvaltningen. Fylling finner stor ulikhet mellom skolene og kommunene i antall elever som mottar spesialundervisning: I noen skoler defineres slike tiltak som en del av den ordinære opplæringen, og i andre skoler som spesialundervisning. Selve ressursfordelingspraksisen bidrar dermed til å konstruere kategoriseringer av hva som skal defineres som spesialpedagogiske og allmennpedagogiske tiltak.

I tillegg til forvaltningslovens alminnelige regler er det i opplæringsloven kapittel 5 fastsatt og presisert en rekke saksbehandlingsregler som skal bidra til å sikre tilfredsstillende opplæring for elever som har særskilte behov. Sentralt her er kravet om sakkyndig vurdering og individuell opplæringsplan. Dette er utdypet i boks 6.4.

Siden retten til spesialundervisning er en individuell rettighet, kan ikke skoleeiere velge om de vil gi spesialundervisning. Dersom det etter en skjønnsmessig vurdering konkluderes med at eleven «ikkje har eller kan få tilfredsstillande utbytte av det ordinære opplæringstilbodet», kan ikke skoleeier avvise elevens rett eller begrense den særskilte tilretteleggingen på grunnlag av for eksempel manglende økonomiske ressurser. Skoleeier er forpliktet til å gi elever med rett til spesialundervisning et forsvarlig opplæringstilbud, slik at også disse elevene kan få tilfredsstillende utbytte av opplæringen. Selv om en elev har rett til spesialundervisning, er det likevel opp til eleven og/eller foreldrene å velge om eleven skal ha spesialundervisning eller ikke.

6.3.1 Spesialundervisningens omfang

Grøgaard, Hatlevik og Markussen 113 viser at det i tillegg til de elever som får spesialundervisning etter enkeltvedtak (formalavgrensning), er en betydelig gråsone av elever som får spesialundervisningslignende undervisning, uten at det er fattet enkeltvedtak (praksisavgrensning). I den første rapporten i evalueringen av spesialundervisningen under Kunnskapsløftet 114 sies det at en gjennomgang av spesialundervisningen som bygger på en formalavgrensning av gruppen vil bli for snever, og at det er nødvendig å operere med en kombinasjon av en praksisavgrensning og en formalavgrensning. Andre forfattere har brukt andre begreper på samme fenomen, for eksempel spesialundervisning i smal forstand og spesialundervisning i vid forstand. 115

Grunnskolen

7,2 prosent av elevene i grunnskolen fikk spesialundervisning etter enkeltvedtak skoleåret 2008–2009. Dette er en økning på 0,9 prosentpoeng fra året før. Som nevnt tidligere i kapittelet får en større andel spesialundervisning på ungdomstrinnet enn på barnetrinnet, men andelen har vært økende for begge trinnene, de siste årene.

Av de ca. 44 000 elevene i grunnskolen som i dag får spesialundervisning etter enkeltvedtak, får tilnærmet alle tildelt timer med undervisningspersonale. Mange av elevene får i tillegg assistenttimer. Det er trolig få elever som får bare assistenttimer, uten lærertimer, men en god del elever får få lærertimer og mange assistenttimer. Vel 1 000 elever får i dag enkeltvedtak som bare gjelder tildeling av utstyr eller avvik fra mål i læreplanen (uten noen timeressurs).

Tabell 6.3 viser at andelen elever i grunnskolen som får spesialundervisning med undervisningspersonale (enkeltvedtak) har vært relativt stabil de siste ti årene, men at det har vært en økning de siste tre årene. Tabellen viser også andelen gutter og jenter som får spesialundervisning med lærer. Det er bemerkelsesverdig stabilitet i kjønnsfordelingen, om lag 69 prosent av elevene med spesialundervisning er gutter. Det betyr at mer enn dobbelt så mange gutter som jenter får spesialundervisning. Dette kan enten tyde på at skolen ikke er godt tilpasset gutters interesser og væremåte, eller at jenter blir oversett.

Spesialundervisningstimene kan gis mer eller mindre integrert. Av de 44 000 elevene som får spesialundervisning, får nær 8 000 elever over 50 prosent av sine spesialundervisningstimer hovedsakelig alene med lærer. Ca. 26 000 elever får minst 50 prosent av sin spesialundervisning med lærer i liten gruppe (2–5 elever). Dette betyr at så mye som 77 prosent av alle elever i grunnskolen som får spesialundervisning, får dette alene eller i liten gruppe.

Fra 2004/2005 til 2007/2008 har andelen lærertimer (eksklusive assistenttimer) til spesialundervisning, sett i forhold til lærertimer totalt, økt fra ca. 13,5 prosent til nær 15 prosent. Dette har skjedd samtidig som det har vært en økning i antall lærertimer per elev. 116 Økningen i andel lærertimer til spesialundervisning har i denne perioden skjedd på både 1. –4. trinn, 5.–7. trinn og 8.–10. trinn. 117

Kilde: GSI

Det er en utstrakt bruk av assistenter i spesialundervisningen. Om lag en tredjedel av årstimene blir dekket opp av assistenter, og forholdet mellom lærertimer og assistenttimer synes å være relativt konstand, jf. figur 6.1. Det har vært en betydelig økning i andelen årsverk utført av assistenter totalt, sett i forhold til undervisningsårsverk totalt. Andelen har økt fra vel 9 prosent i 2002/2003 til ca. 13 prosent i 2007/2008. I 2003/2004 var det 128 elever per fulltidsassistent, mens tilsvarende tall for 2007/2008 var 94. 118119

Mange assistenters arbeidsoppgaver dreier seg helt eller delvis om avlastning for læreren med praktisk bistand til elevene i form av omsorg, pleie, mobilitet eller ADL-trening (Activities of Daily Living). Slike typer arbeidsoppgaver kan karakteriseres som bistand til å få elevens skolehverdag til å fungere. Resultater fra Høgskolen i Hedmarks evaluering av spesialundervisning under Kunnskapsløftet, 120 indikerer at assistentene også får ansvar for å gjennomføre konkret opplæring ved at assistenter tar over for læreren. Over halvparten av rektorene i den kvantitative skolelederundersøkelsen i evalueringen hevder at assistenten får ansvaret for å gjennomføre opplæring som er knyttet til sosiale mål og ferdigheter:

I følge opplæringsloven er opplæring i gode sosiale ferdigheter en viktig del av skolens målsetning med undervisningen. Det vil være rimelig å anta at å hjelpe elever med å utvikle positive sosiale ferdigheter i tillegg er spesielt utfordrende når man har med elever som har behov for spesialundervisning. […] disse elevene [viser] en signifikant dårligere motivasjon, trivsel og relasjoner til andre i forhold til den generelle elevgruppen. På bakgrunn av dette vil det være rimelig å anta at det følger store utfordringer i oppgaven med å hjelpe disse elevene i å utvikle gode sosiale ferdigheter. Det er derfor betenkelig at assistenter uten formelle pedagogiske kvalifikasjoner spiller en så dominerende rolle i forhold til opplæringen av sosiale ferdigheter.

Assistenter blir brukt i noe mindre grad i forbindelse med faglige mål i spesialundervisningen, men selv her rapporterer 30 prosent av skolelederne at assistenter ofte har ansvaret for den praktiske gjennomføringen av undervisningen rettet mot skolefaglige mål:

Ut fra dette kan man anta at assistenter som er knyttet til spesialundervisning svært ofte blir gitt oppgaver som ligger ut over det å være en ekstra voksenperson som støtte for læreren i undervisningen. Assistenter innen spesialundervisningen synes å få tildelt undervisningsoppgaver som innenfor en normal setting ville blitt dekket av lærer.

Evalueringen viser totalt sett en klar økning i spesialundervisning i grunnskolen, både som en del av det generelle pedagogiske tilbudet og i form av et segregert opplæringstilbud. Forskerne peker på at det politiske målet om å redusere behovet for spesialundervisning og heller satse på tilpasset opplæring i den norske skolen ikke har ført til en reduksjon av spesialundervisningen. På tross av en tydelig politisk vektlegging av tidlig hjelp som en del av kvalitetshevingen av utdanningstilbudet er det en jevn stigning i antallet elever som mottar spesialundervisning utover grunnskolen. Forskerne peker på at økningen har vært stabil over lang tid og at det ikke er tegn på at skolene går over til å fokusere mer på spesialundervisning i lavere klasser.

Videregående opplæring

Fra skoleåret 1994/1995 har alle elever med rett til videregående opplæring rett til å komme inn på ett av tre valgte grunnkurs (utdanningsprogram). Søkere som etter kapittel 5 i opplæringsloven har rett til spesialundervisning og som på grunnlag av sakkyndig utredning har særlig behov for et særskilt utdanningsprogram på videregående trinn 1, har rett til inntak på dette. Elever som etter kapittel 5 har rett til spesialundervisning har etter sakkyndig vurdering rett til videregående opplæring i inntil to år ekstra når eleven trenger det i forhold til opplæringsmålene for den enkelte (§ 3-1). Denne retten gjelder også elever som har rett til opplæring i og på tegnspråk etter § 3-9 eller rett til opplæring i punktskrift etter § 3-10.

Det statistiske grunnlaget for å vurdere omfanget av spesialundervisning i videregående opplæring er svært mangelfullt. Med utgangspunkt i noe ulike kilder oppgis det i St.meld. nr. 23 (1997–98) Om opplæring for barn, unge og vaksne med særskilde behov at minimum 4,2 prosent og maksimum 5,5 prosent av elevene på det tidspunktet fikk spesialundervisning på videregående opplæringsnivå. Det ble presisert i meldingen at tallgrunnlaget var usikkert.

NIFU STEP 121 har evaluert spesialundervisningen under Kunnskapsløftet, men det ble ikke foretatt en representativ kvantifisering av omfanget av spesialundervisning i videregående opplæring. Datainnsamlingen fra evalueringen kan imidlertid gi et dekkende bilde av situasjonen fylkeskommunene imellom. Basert på klasseordningen i fylkeskommunene før skoleåret 2007–2008 fant forskerne at i Oslo, Telemark og Hordaland var 7–9 prosent av elevplassene dimensjonert for klasser med redusert elevtall. Det å gå i egen klasse med redusert elevtall er ikke synonymt med å ha spesialundervisning, men tallene gir en indikasjon på at man i noen fylker finner klasser med redusert elevtall i et relativt stort volum, oppunder ti prosent. Det fjerde fylket i undersøkelsen, Troms, har imidlertid denne klassetypen bare i begrenset omfang. Basert på svarene fra en spørreundersøkelse blant skoleledere, fant forskerne at fire prosent av elevene i videregående skole i Hordaland og Oslo har spesialundervisning etter enkeltvedtak, mens dette gjelder sju prosent i Telemark og Troms. Forskerne konkluderer med at andelen som har spesialundervisning etter enkeltvedtak varierer betydelig, sannsynligvis fra rundt fire prosent og opp til rundt det dobbelte.

NIFU STEP 122 skriver videre at funnene knyttet til spesialundervisning i Kunnskapsløftet er identiske med funn fra forskning på spesialundervisning under Reform 94. Det betyr at det i Kunnskapsløftet ikke spores endringer i spesialundervisningen i videregående opplæring. Forskerne forklarer dette med at Kunnskapsløftet ikke medførte noen formelle endringer i spesialundervisningen, samtidig som regjeringen og Stortinget sendte ut signaler om at man ønsket mindre spesialundervisning og mer tilpasset opplæring: «Praksisfeltet oppfatter de doble signalene: Fortsett som før, men gi oss mindre spesialundervisning. Disse doble signalene legger feltet åpent for aktørene i praksisfeltet, og praksis forblir uendret; man gjør som man er vant til».

6.3.2 Ulike forståelser av spesialundervisning

Spesialundervisning kan forstås og beskrives på ulike måter. Tangen 123 skiller mellom tre forståelsesmåter: – en individuell, en relasjonell og en samfunnsmessig og kulturell forståelse.

• Den individuelle forståelsesmåten har som utgangspunkt at behovet for spesialundervisning er knyttet til og har sin primære bakgrunn i særtrekk (mangler, sykdom, skade og lignende) ved enkeltindividet. Dette kan karakteriseres som en medisinsk-diagnostisk forståelsesmåte og tradisjon.

• Den relasjonelle forståelsen viser til at behovet for spesialundervisning er resultat av et samspill mellom individuelle og kontekstuelle forhold. Elever som opplever et problematisk møte med skolen må ses i lys av hvordan skolen makter å møte variasjon i barns forutsetninger.

• En samfunnsmessig og kulturell forståelse har grunnlag i den relasjonelle forståelsen, men fokuserer sterkere på at behovet for spesialundervisning er en konsekvens av manglende tilrettelegging og av problemskapende og skadelige samfunnsmessige vilkår.

Disse forståelsene kan i hovedsak falle inn under to posisjoner når det gjelder å forstå og forholde seg til spesialundervisning. Den ene posisjonen tar utgangspunkt i individuelle forutsetninger eller dysfunksjoner hos individet som vanskeliggjør deltakelse og læring. Sentralt er å diagnostisere vanskene og finne metoder som kan avhjelpe denne type vansker. Den andre posisjonen tar utgangspunkt i alternative forklaringsmåter der en trekker inn relasjoner og systemer der behovet for spesialundervisning kan finnes i skolens innhold og arbeidsmåter og/eller relasjonen lærer-elev eller elever imellom. Dette er med bakgrunn i Emanuelson m.fl. 124 illustrert slik i tabell 6.4.

Dette representerer to ganske ulike forståelsesmåter: På den ene side en forståelsesmåte der individet framstår med «mangler», «skader» eller «sykdommer» som trenger diagnose og spesiell hjelp. På den andre side en forståelsesmåte som er kritisk til barnehagens og skolens måte å håndtere barn og elevers ulike forutsetninger på. Det er ikke en uoverstigelig kløft mellom disse to posisjoner, og det er viktig å kunne bygge bro mellom dem. De ulike forståelsesmåter vil kunne utfylle hverandre og gi grunnlag for fruktbare problemstillinger og forbedre praksis.

Ogden 125 hevder at det for elever med spesielle behov er den individuelle problemforståelsen som dominerer, på bekostning av den systemrettede problemforståelsen. Den individuelle problemforståelsen med vekt på kompenserende undervisning, diagnoser og feilretting blir etter Ogdens oppfatning lett en hindring for å forstå at tilpasset opplæring ikke bare er en oppgave for spesialpedagogene og deres støtteapparat, men et ansvar for alle lærerne:

Noen elever trenger riktignok intensiv og spesifikk trening i visse ferdigheter, men utfordringen er først og fremst å skape et læringsmiljø der elevene får læringsoppgaver, hjelpebetingelser, tilbakemeldinger og evaluering som er tilpasset deres forutsetninger og behov. Og selv om dette kan kreve ekstra ressursinnsats for den enkelte, er det like mye et spørsmål om å øke forståelsen for elevens situasjon og behov, samt økt kompetanse for å kunne mestre individuelle forskjeller.

Dalen 126 er inne på noe av det samme forholdet mellom spesialpedagogikk og allmennpedagogikk når hun sier at

[v]ed utelukkende å betrakte inkludering som et ansvar rettet mot spesialundervisning og spesialpedagogikk, fritar vi den vanlige undervisningen for ansvaret for å tilrettelegge for alle. Vi burde i langt større grad ha rettet søkelyset mot de ordinære opplæringstilbudene for å gjøre dem mer romslige og inkluderende. Dette vil igjen kreve at den ordinære pedagogikken også må ta et ansvar for å utvikle kompetanse i undervisning tilpasset en større heterogenitet i elevgruppen.

Tilsvarende synspunkter framføres av Institutt for spesialpedagogikk 127 ved Universitetet i Oslo:

Behovet for spesialundervisning er slik sett ikke bare avhengig av egenskaper ved elevene, men også av egenskaper ved den ordinære opplæringen, deriblant hvilke styrkingstiltak som settes inn, organiseringsformer en velger – og i det hele tatt hvor godt en klarer å tilpasse den ordinære opplæringen i forhold til elevenes behov. […] En trenger både å utvikle og forbedre det ordinære opplæringstilbudet med sikte på bedre individuell tilpasning for alle elever, og en trenger å utvikle kvaliteten på spesialundervisningen for enkeltelever. Samtidig ligger det trolig et viktig forbedringspotensial i en bedre felles planlegging av og koordinering mellom ordinær tilpasset opplæring og spesialundervisning, og derfor i et bedre samarbeid mellom lærere med allmenn- og spesialpedagogiske oppgaver. Det kan gi bedre sammenheng og kvalitet i det totale opplæringstilbudet for elever med særskilte opplæringsbehov.

6.3.3 Spesialundervisningens virkninger og effekter

Intensjonen med spesialundervisning er i utgangspunktet hevet over kritikk. Målet er å sikre god opplæring og ivareta rettighetene for barn, unge og voksne med behov for særskilt hjelp og støtte. I mange tilfeller er det samsvar mellom intensjon og realitet. I en del tilfeller kan det imidlertid være knyttet ulike interesser og motiver til disse tiltakene som ikke alltid trekker i samme retning. Mange som har jobbet i og med praksisfeltet er kommet til at lovverkets bestemmelser om spesialundervisningen – og praktiseringen av disse – tidvis kan være kontraproduktive og virke mot sin hensikt. En av hovedkonklusjonene i det store forskningsprogrammet Spesialpedagogisk kunnskaps- og tiltaksutvikling under Norges forskningsråd (1993–1999) var det som ble kalt spesialundervisningens «janusansikt»: et påfallende misforhold mellom idealer og realiteter, mellom liv og lære. 128129

Forskningen forteller at det i en del tilfeller gis spesialundervisning eller iverksettes segregerte tiltak som har sin bakgrunn mer i lærerens eller skolens tilkortkomming, enn i den aktuelle elevens vansker og eventuelle atferdsmessige problem. Slik kan spesialundervisningen noen ganger få en avlastningsfunksjon. Spesialundervisningen kan ellers være direkte økonomisk motivert, som et middel til å skaffe ekstra ressurser man tror at man ikke ville fått tilført innenfor den ordinære opplæringen. 130 Det er heller ikke ukjent fra praksisfeltet at ansvaret for spesialundervisningen i en del tilfeller blir gitt til lærere som har problemer med å fungere i vanlig klasse og gruppe, eller at spesialundervisningen i større grad enn ønskelig overlates til assistenter. 131

Moen og Øie 132 tar opp problemstillingen omkring ulike pedagogiske kulturer på denne måten:

Synet på – og forståelsen av hvilke barn som har behov for spesialpedagogisk undervisning er kulturrelativistisk og avhengig av såvel institusjoner, tradisjoner og profesjoner. Alt etter hvilken skole lærerne arbeider på og hvilken utdanning og erfaring de har, vil de måtte foreta avveininger mellom en generell differensiering og spesialundervisning.

Det første som har slått oss er de store forskjellene som ser ut til å eksistere mellom ulike skoler, kommuner og fylker når det gjelder det tilbudet elevene får i form av undervisning, lærerkompetanse og andre ressurser. Forskjellene er i enkelte tilfeller så store at det må være forsvarlig å stille spørsmål ved om det eksisterer den likhet i systemet som en skulle forvente ut fra loven. […] Hva som avgjør hvilket spesialpedagogisk undervisningsopplegg elevene får, ser også ut til å variere relativt mye. […] En forklaring på disse ulikhetene kan være eksistens av ulike lokale kulturer, og at disse i større utstrekning styrer praksis når det gjelder spesialundervisning enn objektive kriterier av mer instrumentell karakter.

Det andre hovedinntrykket vi sitter igjen med er at hvordan spesialundervisningen organiseres, i betydelig utstrekning er avhengig av den enkelte klassestyrer. […] Det kan mao se ut som om den enkelte lærer har relativt stor grad av autonomi når det gjelder undervisningsorganisering i forhold til eleven. […] Kan et system som fram til i dag har vært lite tilgjengelig for innsyn og undersøkelse, i ly av denne friheten ha utviklet og institusjonalisert en praksis som kan stå i motstrid til de samfunnspolitiske målene for den spesialpedagogiske undervisningen?

Det er et poeng at spesialundervisning reflekterer både et individuelt og et relasjonelt perspektiv som utgjør et dilemma. Spesialundervisning er på den ene siden viktig og nødvendig for å sørge for at opplæringslovens mål om tilpasset opplæring blir oppfylt, men i mange tilfeller fungerer også spesialundervisningen som et uttrykk for sosial kontroll, differensiering og sortering av de eller det som skolen ikke har rom for.

Vi vet også at spesialundervisning har blitt en løsning for å bedre situasjonen i klasserommet, skape ro for lærer og elever. Dette er ikke en ønsket løsning og den er med på å «vanne ut» spesialundervisningens gode intensjon. Økende fokus på rettigheter, og særlig foreldrenes økte kunnskaper om sine barns rettigheter, har gjort at mange kommuner har brukt mye tid på å skape gode rutiner for søknad om ekstra ressurser. Dette for at de i større grad skal kunne møte et eventuelt rettskrav fra elever og foreldre. Et slikt fokus på prosedyrer og dokumentasjon kan ha gått på bekostning av fokus på innhold og kvalitet. Et annet moment er at dette dokumentasjonskravet har ført til økt belastning på den enkelte lærer/skole i form av rapporter, skjemaer med mer, noe som igjen kan være med på å gi spesialundervisningen feil fokus og dermed til sist gå utover elevene.

Det er ikke uten videre enkelt metodisk å vurdere effekten av spesialundervisning – det vil ofte være vanskelig å vite hva som ville skjedd med elevene uten spesialundervisning. Dette spørsmålet førte til en heftig faglig debatt da Kvalitetsutvalget (NOU 2003: 16 I første rekke ) foreslo at retten til spesialundervisning skulle utgå, og blant annet uttalte at «[…] det er vanskelig å påvise at spesialundervisningen i sin nåværende form samlet sett har noen stor effekt».

I den forbindelse ba departementet Institutt for spesialpedagogikk, 133 Universitetet i Oslo, om å foreta en utredning av ulike spørsmål tilknyttet tilpasset opplæring og spesialundervisning, herunder effekter av spesialundervisning. Det ble foretatt en litteraturstudie på norsk og internasjonalt materiale om effekter/virkninger av spesialundervisning på områdene lese- og skrivevansker, matematikkvansker, sosiale og emosjonelle vansker, utviklingshemming, autisme, hørselshemning og synshemning. Utredningen ble oppsummert på denne måten:

Samlet sett viser framstillingen […] at det finnes mye forskning som dokumenterer god virkning av spesialundervisning innenfor ulike områder. Resultatene fra denne forskningen, dels norsk og dels internasjonal, bidrar sterkt til å nyansere – og står dels i klar motstrid til – det bildet av effekter av spesialundervisning som tegnes i Kvalitetsutvalgets innstilling. Spesialundervisning framtrer på en rekke områder ikke bare som positivt, men som nødvendig for at elever med særskilte opplæringsbehov skal få en adekvat opplæring. Samtidig som det er mulig å nå lenger i å ivareta behovet for individuell tilpasning gjennom bedre tilpasning av den vanlige undervisningen, framtrer det for noen elever et behov for en særskilt tilrettelegging ut over dette, hvor spesialundervisning er nødvendig.

Framstillingen bekrefter samtidig vår antagelse om at effekter av spesialundervisning er avhengig av hvordan og under hvilke betingelser spesialundervisning gjennomføres. Det hovedvilkåret som stadig går igjen, er betydningen av å møte elevene med en undervisning hvor spesialpedagogisk kompetanse settes inn. Dette viser seg som en avgjørende faktor for kvaliteten på den spesialundervisningen som gis, og dermed også for elevenes utbytte av denne undervisningen.

Mye internasjonal forskning konkluderer med at det er læreren som har den største effekten på elevenes læring, også i spesialundervisningen. 134 Vesentlige faktorer for elevenes læring er god klasseledelse, lærerens fagdidaktiske kompetanse, systematisk instruksjon og en balanse mellom individuelle og kollektive arbeidsformer, samt klare faglige krav og tilbakemeldinger til elevene.

Egelund og Tetler 135 har gjennomført en omfattende undersøkelse av spesialundervisningen i Danmark. Hovedkonklusjonen i undersøkelsen er at spesialundervisning har en positiv effekt på elevenes sosiale og faglige læringsutbytte, men under et sett av bestemte faglige og kontekstuelle betingelser:

• at det tas høyde for opplæringens kompleksitet

• at individuelle og fleksible løsninger benyttes framfor standardiserte løsninger

• at kvalifisert personale benyttes

• at den ordinære opplæringen er inkluderende og differensiert og har god klasseledelse

Dette betyr at spesialundervisningen må ta utgangspunkt i elevens individuelle utfordringer, og da med utgangspunkt i det miljøet eleven er en del av. Individuelle og fleksible strategier knyttet til den enkeltes behov i spesifikke situasjoner er avgjørende for at spesialundervisningen skal ha effekt. Dette krever at elevens behov løpende blir vurdert med utgangspunkt i kontekstuelle betingelser. Spesialundervisningen må gjennomføres, eller i det mindre kvalitetssikres, av personale med spesialpedagogisk kompetanse. Ettersom de fleste elever som mottar spesialundervisning er mye i klassen uten ekstra støtte og hjelp, er det nødvendig at en fleksibel praksis også gjenspeiles her.

I høyre kolonne i tabell 6.5 er nødvendige forutsetninger for spesialundervisning med positiv effekt oppsummert, med utgangspunkt i den danske undersøkelsen til Egelund og Tetler. I venstre kolonne er viktige trekk fra Høgskolen i Hedmarks evaluering av spesialundervisningen i grunnskolen oppsummert.

Denne tabellen er interessant fordi den ikke uten videre bedømmer effekten av spesialundervisning som enten positiv eller negativ. Det er avgjørende at visse faglige forutsetninger er etablert ettersom det er en klar sammenheng mellom disse forutsetningene og spesialundervisningens samlede effekt. Tabellen er også interessant fordi den viser at spesialundervisningen i Norge ikke i tilstrekkelig grad gjennomføres med utgangspunkt i slike faglige forutsetninger. Dette understreker betydningen av et høyt pedagogisk bevissthetsnivå hos skoleledere og lærere. I NIFU STEPs evaluering 136 av spesialundervisning i videregående opplæring vises det til at ingen skoler kan identifiseres med et grunnleggende, pedagogisk syn på hvordan spesialundervisning skal drives. En svak refleksjon rundt prinsipper for gjennomføring av spesialundervisning bidrar til at de faglige forutsetningene i tabellen ikke ivaretas. Dermed er heller ikke kvaliteten på spesialundervisningen god nok, og kritikken av spesialundervisningen blir gjentatt i politiske og pedagogiske debatter. På denne måten framstår de påstandene som Solli 137 fremmer om elevenes utbytte av spesialundervisningen, berettiget:

• Der er grunn til å stille spørsmål om elevenes læringsutbytte av spesialundervisningen står i forhold til ressursinnsatsen

• Spesialundervisningen er svært ressurskrevende og ressursbruken er lite fleksibel på grunn av den individorienterte måten den utløses på

• Spesialundervisningen som ressurssystem i skolen strider mot verdier skolen skal fremme, og da særlig inkludering

NIFU STEP-undersøkelsen viser ellers at både organisatorisk segregerte og inkluderte opplegg kan virke. Den kvalitative delen av undersøkelsen identifiserer unge som har fått all sin spesialundervisning i ordinære klasser og som lykkes. På samme måte identifiseres elever med tilknytning til ordinære klasser som får mye hjelp i små grupper og enetimer, og som også lykkes. Men elever som får sin spesialundervisning i egne klasser med redusert elevtall presterer vesentlig dårligere i Vg1 enn de som får spesialundervisning i tilknytning til ordinære klasser. For elever som får sin spesialundervisning i tilknytning til ordinære klasser spiller det ingen rolle for prestasjonene om de får noe eller ingenting av sin spesialundervisning utenfor klassen i små grupper eller enetimer. Det som teller er at de har en fot innenfor. De andre elevene på yrkesfag tjener prestasjonsmessig på å ha elever med spesialundervisning inne i klassene sine, men bare inntil en viss grense; blir det for mange, kan det faglige nivået i klassen synke, og det går ut over alle i klassen.

6.4 Oppsummering

Grunnopplæringen er et redskap for å gi alle samfunnsmedlemmer like muligheter. I NOU 1992: 33 Leve og lære heter det at «[u]tdanningsstøttesystemet i Norge er slik at det gjør det mulig å ta utdanning uavhengig av geografiske forhold, alder, kjønn, økonomi eller sosiale forhold. Slik sett er slagordet lik rett til utdanning oppnådd». I St.meld. nr. 14 (1993–94) Studiefinansiering og studentvelferd heter det at «retten til utdanning på det nærmeste er sikret for alle grupper». Utvalget har i kapittel 2 utfordret disse påstandene og konkretisert dem i dette kapittelet. Dette kapittelet har samtidig tegnet et bilde av et utdanningssystem preget av store og systematiske forskjeller mellom elevene. Selv om alle har samme tilgang til utdanning og de samme formelle rettighetene, har ikke alle i praksis de samme mulighetene til å lykkes i gruppopplæringen. Grunnopplæringen reproduserer i stor grad de ulikhetene som finnes i samfunnet utenfor skoleporten.

Utvalget har anslått at om lag 20–25 prosent av elevene i grunnopplæringen ikke har tilstrekkelig utbytte av opplæringen, over kortere eller lengre tid. Om lag halvparten av denne elevgruppen blir ikke tilstrekkelig fulgt opp, enten i form av individuelt rettede tiltak eller gjennom spesialundervisning. Dette bidrar til at elever faller utenfor grunnskolen og senere faller fra i videregående opplæring. For de elevene som får tilrettelegging gjennom spesialundervisning, er det metodisk vanskelig å vite effekten av den. Under gitte forutsetninger kan spesialundervisning og segregerte tiltak fungere, men det synes ikke som om disse forutsetningene i tilstrekkelig grad er ivaretatt i Norge.

7 Voksenopplæring

Opplæring og utdanning er avgjørende for voksnes deltakelse og utvikling i arbeids- og samfunnsliv, og et viktig tiltak for sosial utjevning. Fordelingsutvalget som leverte sin innstilling i mai 2009 viser også til forskning som understøtter at utdanning som attføringstiltak øker sannsynligheten for å få jobb og har størst effekter for personer med svak tilknytning til arbeidsmarkedet og for langtidssyke. Utdanningstiltak fører også til lengre sysselsettingsperioder, spesielt omskolering til et yrke der helseproblemene er mindre hemmende. 138

I mandatet til utvalget heter det at: «Utvalget skal vurdere tilbudet til voksne med særskilte behov, herunder voksne med lese- og skrivevansker». Voksenopplæringsfeltet er svært komplekst, med mange forskjellige opplæringstilbud og mange ulike aktører. Begrepet voksenopplæring omfatter formell, ikke-formell og uformell læring. Læringen foregår i utdanningssystemet, i arbeidslivet, i studieforbund, fjernundervisning og i ulike lag og organisasjoner. Ansvaret for utviklingen og styringen av voksenopplæringsfeltet er delt mellom ulike sektorer, forvaltningsnivåer og lover. Utvalget kan ikke behandle hele voksenopplæringsfeltet, men har valgt å avgrense sitt arbeid, og da spesielt temaet voksne med lese- og skrivevansker. Bakgrunnen for dette er at temaet er meget omfattende og komplisert, og både tidsrammen og utvalgets sammensetning tilsier at utvalget mener å ikke kunne levere en tilfredsstillende utredning innenfor dette feltet. Avgrensningen er foretatt i samråd med Kunnskapsdepartementet.

Problemstillingen i mandatet som utvalget ønsker å ikke behandle er knyttet til de ca. 350.000–500.000 voksne som har store funksjonelle problemer i forhold til grunnleggende ferdigheter. OECD-undersøkelsen «Adult Literacy and Lifeskill Survey» fra 2005 anslo at om lag 400000 nordmenn i yrkesaktiv alder har for svake leseferdigheter eller for dårlig tallforståelse til å fungere i et moderne arbeidsliv. Utvalget vil understreke at dette er en betydelig utfordring og at dette er et meget viktig tema. Men utvalget mener at hvis man virkelig skal gjøre noe effektivt for å hjelpe denne gruppen vil det trolig kreve omfattende samarbeid med arbeidslivets parter, fordi de fleste i målgruppen er i inntektsgivende arbeid. Effektive opplegg på dette feltet vil trolig også måtte koste en god del, og i mandatet til utvalget heter det at «[u]tvalget skal fremme forslag innenfor dagens ressursramme». De viktige problemstillingene knyttet til voksne med svake ferdigheter i lesing, skriving og tallforståelse fortjener etter utvalgets oppfatning en egen utvalgsutredning. Denne utredningen bør da også ses i sammenheng med arbeidsmarkedspolitiske og velferdspolitiske tiltak for å få voksne i utdanning og arbeid, særlig fordi arbeidsplassen kan være en god arena for opplæring og kompetanseutvikling i grunnleggende ferdigheter. Utvalget viser også i denne forbindelse til NOU 2009: 10 Fordelingsutvalget som understreker viktigheten av å bedre muligheten for voksne til å ta opp igjen og fullføre videregående utdanning, blant annet ved å forbedre studiefinansieringen for voksne. 139

Utvalgets avgrensning betyr at en del problemstillinger innenfor voksenopplæringsområdet ikke blir berørt. Utvalgets arbeid vil her begrense seg til vesentlig å omhandle grunnskoleopplæring for voksne og videregående opplæring for voksne og høyere utdanning. Videre ønsker utvalget å se på hva som kan gjøres for å sikre bedre læring for voksne med særskilte behov. Med særskilte behov menes her de voksne som har rett til spesialundervisning etter opplæringsloven § 4A-2.

Utvalget vil ikke behandle spørsmål og problemstillinger om voksne med minoritetsspråklig bakgrunn da det er nedsatt et eget utvalg (Østbergutvalget) som skal behandle spørsmål knyttet til opplæringssituasjonen til minoritetsspråklige. Østbergutvalget skal gjennomgå finansieringen, organiseringen, regelverket og innholdet i ulike særskilte opplæringstilbud for minoritetsspråklige barn, unge og voksne i grunnopplæringen, som for eksempel norskopplæring og annen særskilt språkopplæring. Dette utvalget skal også se på sammenhengen mellom introduksjonsprogrammet og grunnskoleopplæring for voksne samt overgangen til videregående opplæring, høyere utdanning og arbeid. Utvalget vil likevel understreke at det kan være grunn til å tro at mange av de samme hovedproblemstillingene gjør seg gjeldende for dette området.

I kapittel 2 definerte utvalget fire hovedutfordringer i institusjonenes evne til å gi et godt tilbud til barn, unge og voksne med særskilte behov. I dette kapittelet vil først og fremst tre av utfordringene bli drøftet:

• tendensen til ensretting og mangel på hensyn til mangfoldet blant dem som får opplæring

• ulikheter i oppfatninger av regelverket

• mangel på samtidighet og samordning av tilbudene

7.1 Lovbestemmelsene

Lovbestemmelsene om opplæring for voksne finner vi både i opplæringsloven og i voksenopplæringsloven. I tillegg har voksne også rettigheter etter lov om universiteter og høyskoler og lov om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere.

7.1.1 Voksnes rett til grunnskoleopplæring og videregående opplæring

I 2002 fikk voksne som har behov for grunnskoleopplæring, rett til slik opplæring, jf. opplæringsloven § 4A-1. Personer som er over opplæringspliktig alder, og som trenger grunnskoleopplæring, har rett til slik opplæring dersom de ikke har rett til videregående opplæring etter § 3-1. Retten til opplæring omfatter til vanlig de fagene man trenger for å få vitnemål for fullført grunnskoleopplæring for voksne. Opplæringen skal tilpasses behovet til den enkelte. Voksne med rett til grunnskoleopplæring har også rett til rådgivning for å få kartlagt sitt opplæringsbehov, jf. § 4A-8.

I lovforarbeidene er rettighetene utdypet. Kommunen må vurdere om den enkelte søkeren trenger grunnskoleopplæring. I denne vurderingen må det legges vekt på de uttalte behovene søkeren har, men søkerens egen vurdering av opplæringsbehovet kan ikke uten videre være avgjørende for om vedkommende har krav på opplæring. Det er behovet for opplæringen som er avgjørende for retten, ikke årsaken til behovet. En person kan ha behov for fornyet grunnskoleopplæring på grunn av sykdom eller skade, på grunn av at opplæringen har vært mangelfull, eller fordi det er andre omstendigheter som fører til behovet. Dersom den tidligere opplæringen ikke inkluderte de fagene en i dag trenger for å få vitnemål for fullført grunnskoleopplæring for voksne, vil en kunne ha behov for, og dermed rett til, opplæring så langt det er behov for det. Selv om det eksisterer en individuell rett til opplæring, må det offentlige ha rimelig tid til å planlegge, legge til rette og iverksette tilbudet. Dette betyr at søkeren må akseptere at det kan ta tid før et tilbud blir etablert. All opplæring og alt undervisningsmateriell skal være gratis.

Etter § 4A-2 har voksne som ikke har eller som ikke kan få tilfredsstillende utbytte av det ordinære opplæringstilbudet for voksne, rett til spesialundervisning. Retten til grunnskoleopplæring for voksne bygger på at en til vanlig skal gi opplæring i de fagene en trenger for å få vitnemål fra grunnskolen. I spesielle tilfeller er det likevel åpnet for rett til opplæring på andre områder. Særlig vil dette gjelde de som har behov for spesialundervisning, der det kan være aktuelt å ta utgangspunkt i hele læreplanverket, utarbeide en individuell opplæringsplan og tilpasse undervisningsopplegget slik at eleven kan få et tilfredsstillende læringsutbytte.

Voksne som på grunn av sykdom eller skade har behov for fornyet grunnskoleopplæring, vil være omfattet av retten til grunnskoleopplæring og som oftest også retten til spesialundervisning. Når man skal ta stilling til om en voksen har rett til spesialundervisning må man gjøre mange av de samme vurderingene som for elever i opplæringspliktig alder som blir vurdert etter opplæringsloven § 5-1. Dette betyr blant annet at det skal utarbeides en sakkyndig vurdering av PP-tjenesten eller annen instans der denne har bedre kompetanse, og at det skal fattes et enkeltvedtak som det eventuelt kan klages på. Opplæringen skal ha et omfang, innhold og en lengde som gir den voksne en mulighet til å nå de målene det i hvert tilfelle er realistisk å sette. Bestemmelsen åpner for gjeninnlæring av grunnleggende kommunikasjonsferdigheter og grunnleggende lese- og skriveferdigheter.

I 2000 fikk voksne en lovfestet rett til videregående opplæring, jf. opplæringsloven § 4A-3. Voksne som har fullført grunnskolen eller tilsvarende, men som ikke har fullført videregående opplæring, har etter søknad rett til videregående opplæring. Retten gjelder nå fra og med personen fyller 25 år. Opplæringen skal tilpasses behovene til den enkelte og skal bygge på en vurdering og eventuell godkjenning av voksnes realkompetanse. Voksne har rett til å fullføre opplæringsløpet når de er tatt inn på videregående opplæring. I fag der læreplanene forutsetter lengre opplæringstid enn tre år, har de voksne rett til opplæring i samsvar med den opplæringstiden som er fastsatt i læreplanen. Opplæringen i offentlig videregående skole eller i lærebedrift skal være gratis.

Voksne som har rett til videregående opplæring har også rett til vurdering av sin realkompetanse og til kompetansebevis. Personer som ikke har rett til videregående opplæring, skal få vurdert realkompetansen dersom de blir henvist fra kommune eller NAV. Dette innebærer at voksne med rett til videregående opplæring har rett til å få dokumentert hva de kan i lys av gjeldende læreplaner, uavhengig av om dokumentasjonen skal brukes til opptak i videregående opplæring eller ved søknad til arbeid. Det er fylkeskommunen som skal gi den voksne realkompetansevurdering og kompetansebevis.

Til forskjell fra grunnskoleopplæringen har ikke voksne eksplisitt rett til spesialundervisning i videregående opplæring som er særskilt organisert for voksne. I høringsrunden i forbindelse med behandlingen av Ot.prp. nr. 44 (1999–2000) til § 4A-3 var det flere instanser som mente at voksne burde ha rett til spesialundervisning også innenfor tilbud som er særskilt organisert for voksne. Departementet var enige med høringsinstansene i dette, men departementet ønsket ikke å gå inn for å lovfeste en slik rett. Departementets begrunnelse var av både praktisk og økonomisk karakter, og det ble blant annet vist til at opplæringen skal ta utgangspunkt i de behovene den enkelte voksne har.

Voksne som er tatt opp til videregående opplæring, og som går i videregående opplæring sammen med elever som har ungdomsretten, skal likebehandles når det gjelder retten til spesialundervisning etter reglene i kapittel 5 i opplæringsloven. Dette følger av premissene i loven.

7.1.2 Ny lov om voksenopplæring

Voksenopplæringsloven var, da den ble vedtatt i 1976, den første i verden av sitt slag. På de drøye 30 årene som er gått siden loven trådte i kraft, har det skjedd store endringer på utdannings- og opplæringsfeltet i Norge, og lovens virkeområde er blitt betydelig redusert på grunn av overføring av oppgaver til andre lover. Deler av loven ble opphevet i 1998, da opplæringsloven ble vedtatt og erstattet en del av bestemmelsene i voksenopplæringsloven om grunn- og videregående opplæring for voksne. Voksenopplæringsloven har dermed få gjenstående aktive bestemmelser, og er i dag primært en tilskuddslov som regulerer organisasjonsstrukturen i studieforbund og frittstående fjernundervisningsinstitusjoner.

Regjeringen Stoltenberg II oppnevnte høsten 2006 et utvalg som skulle vurdere hvilken rolle studieforbundene har for den enkelte, for arbeidslivet og for samfunnet (Tronutvalget). Utvalget avga sin innstilling høsten 2007 (NOU 2007: 11 Studieforbund – læring for livet ). Tronutvalget anbefaler blant annet at det utarbeides en ny lov som regulerer en mer samlet sektor for frivillig, fortjenestefri opplæring utenfor det formelle utdanningssystemet. Flertallet av de høringsinstansene støttet framlegget.

Som en oppfølging av Tronutvalget sendte Kunndskapsdepartementet våren 2009 ut til offentlig høring forslag om ny lov om læring utenfor det formelle utdanningssystemet. I Ot.prp. nr. 87 (2008–2009) Om lov om voksenopplæring (voksenopplæringsloven) la regjeringen frem forslag til ny lov. Den nye loven ble vedtatt 19. juni 2009 og erstatter voksenopplæringsloven av 1976. Det overordnede målet for studieforbundenes opplæringsaktivitet skal blant annet være å gjøre det mulig for mennesker å påvirke sin egen livssituasjon og å bekjempe utstøting og bidra til inkludering i et samfunn og arbeidsliv i stadig endring. Lovendringen vil bidra til et enklere regelverk som samsvarer med samfunnsutviklingen og en bedre tilskuddsordning for studieforbundene.

7.1.3 Kommunens og fylkeskommunens ansvar

Kommunen har plikt til å sørge for grunnskoleopplæring for voksne og fylkeskommunen har plikt til å sørge for videregående opplæring for voksne. Fylkeskommunen har også ansvaret for grunnskoleopplæring, spesialpedagogisk hjelp og videregående opplæring for pasienter i helseinstitusjoner som et regionalt helseforetak eier. Fylkeskommunens ansvar gjelder bare for pasienter i institusjonsplasser som regionale helseforetak eier.

Tronutvalget foreslo at fylkeskommunen skulle få et utvidet ansvar for voksens opplæring som inkluderer ansvar for all grunnopplæring for voksne, også det ansvaret som i dag ligger under kommunen. Departementet sier imidlertid i St.meld. nr. 44 (2008–2009) Utdanningslinja at de ikke vil foreslå å overføre ansvaret for all grunnopplæring for vokne til fylkeskommunen. Hovedargumentene som blir brukt er at 73 prosent av dem som bruker grunnskoleretten, er minoritetsspråklige som får sitt botilbud gjennom kommunene. For denne gruppen vil det være lite hensiktsmessig å henvende seg til fylkeskommunen. Det samme gjelder psykisk utviklingshemmede og andre med behov for særskilte tilretteleggingstiltak.

Kommunen og fylkeskommunen kan benytte studieforbund, fjernundervisningsinstitusjoner og andre som gir tilbud om grunnskoleopplæring og videregående opplæring for å oppfylle plikten til å gi opplæring for voksne. Alle landets fylkeskommuner har fått støtte til å etablere en organisasjon for realkompetansevurdering og videregående opplæring for voksne. De fleste fylkeskommunene har valgt en organisering der sentre for voksenopplæring spiller en sentral rolle. Antall sentre i den enkelte fylkeskommune varierer, avhengig av opplæringsstruktur, næringsstruktur og geografi. Sentrene har forskjellige samarbeidsrelasjoner til NAV, og oppgaver lagt til sentrene varierer sterkt. I Nordland er det for eksempel opprettet en godkjenningssentral, i Oppland er det opprettet Opus (opplærings- og utviklingssenter) i hver region og i Lillehammer. Ansvarsfordelingen mellom fylkesnivå, sentre for voksenopplæring / kompetansesentre og skoler er forskjellig fra fylke til fylke. 140

Kunnskapsdepartementet tok i 2006 initiativ til en samarbeidsavtale mellom Arbeids- og inkluderingsdepartementet og KS for å sikre samarbeid mellom de lokale NAV-kontorene og kommunesektoren om opplæringen for arbeidssøkende. Tiltaket kan være målrettet mot grupper som ikke godt nok fanges opp av kommunens opplæringstiltak. For å gi karriereveiledning til voksne som faller utenfor tilbudene i utdanningssektoren eller arbeidsmarkedssektoren, er det etablert regionale partnerskap for karriereveiledning. Disse har også i oppgave å bidra til å styrke karriereveiledningen i utdanningssektoren. Det er etablert 19 slike partnerskap. I St.meld. nr. 44 (2008–2009) slås det fast at regjeringen vil vurdere å opprette en nasjonal enhet for karriereveiledning.

7.2 Ressursinnsats til voksne med særskilte behov

Undersøkelser viser at i de senere årene har mellom 3500 og 4500 voksne årlig deltatt i det ordinære grunnskoletilbudet (jf. § 4A-1) som er tilrettelagt for voksne. Over halvparten av de som tar denne opplæringen er minoritetsspråklige. På videregående (jf. § 4A-3) har deltakelsen ligget på mellom 20000 og 25000. 141

Tabell 7.1 viser at gjennomsnittlig antall timer spesialundervisning per voksen har vært ganske jevn i perioden 2002–2008. Vi ser imidlertid at antall voksne som får spesialundervisning på grunnskolens område er redusert med om lag 20 prosent fra 2002 til 2008. Noe av forklaringen kan ligge i at loven som ga voksne rett til spesialundervisning (jf. § 4A-2) trådte i kraft i 2002, og at oppmerksomheten og informasjonsvirksomheten i forbindelse med lovendringen bidro til at både målgruppen og lokale myndigheter ble klar over rettighetene og de mulighetene som ble gitt denne gruppen. Det foreligger ingen undersøkelser eller kartlegginger som kan gi en indikasjon på om ressurstildelingen er tilfredsstillende etter det utvalget kjenner til. Det er heller ikke gjennomført nasjonale tilsyn som kan gi kunnskap om tilstanden for denne gruppen. I fylkesmannens årsrapport for 2007 finner vi at det er sendt inn 33 klager til fylkesmannsembetene som gjelder spesialundervisning for voksne. Tolv av disse klagene fikk medhold, mens tjueen fikk avslag på klagen. 142

Det er vanskelig å bedømme om ressurstildelingen til voksne som får opplæring etter § 4A-2 er tilfredsstillende.

7.3 Omfang av behov for hjelp og støtte

Kunnskap om målgruppen og omfanget av behovet er en forutsetning for å sikre at de voksne får sine rettigheter oppfylt og et tilfredsstillende opplæringstilbud. Riksrevisjonen peker i sin rapport på at det er stor usikkerhet knyttet til omfanget av behovet for hjelp og støtte til gruppen voksne som helhet. 143 Riksrevisjonens spørreundersøkelse knyttet til perioden 2005 til 2007 viste at kommunene fortsatt i liten grad kartlegger behovet for grunnskoleopplæring. Undersøkelsen viser at tre av fire kommuner som har svart på undersøkelsen ikke har kartlagt voksnes behov for grunnskoleopplæring i perioden 2005–2007. Mange av kommunene som ikke hadde gjennomført kartlegging begrunnet dette med at de ikke anser behovet for kartlegging som stort, eller at det ikke ble prioritert som følge av manglende ressurser. Mange av de kommunene som hadde gjennomført en kartlegging avdekket et lite behov eller svært få potensielle søkere. 144 Totalt sju av femten fylkeskommuner som svarte på undersøkelsen har kartlagt voksnes behov for opplæring på videregående skolenivå i perioden 2005–2007. Kun en av fylkeskommunene som svarte på undersøkelsen svarte at kartlegging hadde avdekket behov for spesifikke utdanninger innenfor både yrkesfag og allmenne fag.

Behovet og etterspørselen vil kunne bli påvirket av tilbud og informasjon. Undersøkelsen til Riksrevisjonen viser at en av tre kommuner ikke tilbyr grunnskoleopplæring for voksne. Det er hovedsakelig små kommuner med et innbyggertall på under 5000 som mangler et tilbud. 145 Samtlige femten fylkeskommuner som svarte på undersøkelsen oppga at de har et opplæringstilbud på videregående skolenivå for voksne i perioden 2005–2007.

St.meld. nr. 16 (2006–2007) … og ingen sto igjen, peker på undersøkelser som viser at kun et mindretall i den voksne befolkningen kjenner til de rettighetene de har til grunnskoleopplæring. 146 Av de kommunene som har svart på Riksrevisjonens undersøkelse oppga 42 prosent at de ikke har iverksatt informasjonstiltak om voksnes rett til grunnskoleopplæring i perioden 2005–2007. Også her er det de små kommunene som i lavest grad har iverksatt informasjonstiltak. Manglende behov og ressurser var de begrunnelsene som ble nevnt for hvorfor informasjonstiltak ikke var gjennomført. Riksrevisjonen framhever at det synes som om vedvarende svakheter ved informasjonsarbeidet er en framtredende årsak når voksnes lave deltakelse skal forklares.

Som vi ser av statistikken er antallet voksne som får spesialundervisning etter § 4A-2 høyere enn antall voksne som deltar i ordinær voksenopplæring på grunnskolens område. Dette kan være en indikasjon på at kommunene er flinkere til å fange opp og informere voksne som kan ha behov for spesialundervisning. Men det er grunn til å tro at kommunenes manglende kartlegging av behovet og informasjonstiltak også vil gjelde for denne gruppen voksne, og at det reelle behovet for opplæring for denne gruppen kan være større enn statistikken viser.

I St.meld. nr. 44 (2008–2009) Utdanningslinja foreslår regjeringen flere tiltak for å oppfylle retten til opplæring i grunnleggende ferdigheter på grunnskolens nivå. Regjeringen vil bedre forståelsen for voksnes rett til grunnleggende ferdigheter og styrke tilsynet på dette området. Informasjonsarbeidet overfor voksne skal styrkes og man skal arbeide for at flere blir motivert til å ta opplæring i grunnleggende ferdigheter. I tillegg foreslår regjeringen å sette i gang et arbeid med sikte på å innføre en rett til opplæring i grunnleggende ferdigheter for voksne som har behov for det, i kombinasjon med videregående opplæring. Regjeringen vil også vurdere om voksne over 25 år som ikke tidligere har bestått videregående opplæring, bør ha rett til slik opplæring.

7.4 Hva lykkes voksenopplæringsaktørene med og hva er de største utfordringene?

7.4.1 Er tilbudet likeverdig og tilpasset mangfoldets forutsetninger?

En rapport fra 2006 fra Vox viser at 60 prosent av kommunene ikke har noen plan for hvordan de vil satse på grunnskoleopplæring for voksne. 147 Riksrevisjonens rapport viser at mange kommuner ikke har etablert et opplæringstilbud for voksne med behov for grunnskoleopplæring. I tillegg er det mange kommuner som ikke har en plan for å informere målgruppen om rettighetene. Det er store forskjeller i hvor stor grad kommuner i Norge har systemer, rutiner og økonomi for å tilrettelegge opplæringen for voksne. Det er derfor mye som tyder på at opplæringstilbudet til voksne, inkludert voksne med behov for spesialundervisning, ikke er likeverdig.

St.meld. nr. 16 (2006–2007) understreker at lav deltakelse i opplæring blant dem som har lav utdanning fra før, skyldes både lav etterspørsel og mangel på gode opplæringstilbud som er tilpasset voksnes behov og livssituasjon. Andre rapporter dokumenterer også at det er store ulikheter mellom grupper i deltakelse både i formell videreutdanning og i opplæring utenfor utdanningssystemet. Særlig har forskjeller i utdanningsnivå, næringstilknytning og læringskrav i jobben betydning for sannsynligheten for å delta i opplæring. 148 Riksrevisjonens rapport peker på at mange kommuner ikke foretar den individuelle kartleggingen som er nødvendig for å oppfylle kravet om at også grunnskoleopplæringen skal tilpasses den enkeltes behov. De voksne har en rett til rådgivning for å få kartlagt sitt opplæringsbehov. Rådgivningen skal avklare hva kandidaten kan og er i stand til på bakgrunn av sin livssituasjon. Målet er å gi et så tilpasset grunnskoletilbud som mulig. I en Vox-rapport fra 2004 avdekkes det at om lag halvparten av de 112 kommunene som ble undersøkt ikke gjennomførte rådgivningssamtaler med de voksne elevene som vurderte å søke grunnskoleopplæring. 149 Det er derfor mye som tyder på at den enkelte elevs behov ikke defineres godt nok, slik at tilbudet som gis ikke fører til god nok læring tilpasset eleven.

Tilpasningen av opplæringen på videregående skolenivå skal baseres på en realkompetansevurdering. Realkompetanse vil si summen av all kompetanse som en person har tilegnet seg gjennom utdanningssystemet, lønnet og ulønnet arbeid, organisasjonsmessig virksomhet og familie-/samfunnsliv. Undersøkelser som Vox gjennomførte i 2004 viste at kommunene tolket begrepet «likeverdig kompetanse» ulikt. 150 Enhetlig forståelse av dette begrepet er avgjørende når den enkeltes realkompetanse skal oversettes til formell kompetanse. Riksrevisjonens rapport viser at regelverket tolkes ulikt og at dette fører til at elevene blir vurdert forskjellig når de skal realkompetansevurderes. Denne manglende likebehandlingen kan også føre til at enkelte elever må gjennomføre lengre opplæringsløp enn det deres behov skulle tilsi. En undersøkelse gjennomført av Vox i 2003 viser at under halvparten av de voksne som gikk i videregående opplæring ikke hadde blitt realkompetansevurdert. 151 En konsekvens av dette er at retten til å få opplæringen individuelt tilpasset ikke blir reell for alle. Det finnes også undersøkelser som viser at fylkeskommunene ikke har prioritert utvikling av tilbud for voksne med rett til videregående opplæring. Det er derfor en del som kan gjøres for å legge til rette for bedre rammebetingelser for denne gruppen. 152

7.4.2 Har vi et system som sikrer tidlig innsats?

Noen voksne har rett til fornyet opplæring på grunnskolens område gjennom opplæringsloven. Hendelser som utløser slik rett kan være sykdom og ulykker som fører til tap av grunnleggende kommunikasjonsferdigheter som tale, lesing, skriving og tallforståelse. Regelen her er at spesialisthelsetjenesten tar imot en pasient etter for eksempel slag, og registrerer at pasienten i tillegg til medisinsk behandling og rehabilitering også har behov for fornyet opplæring. Her støter vi igjen på de samme problemene som barn og unge gjør i mange tilfeller. Mangel på kommunikasjon, ansvars- og rolleavklaring mellom spesialisthelsetjeneste og kommunehelsetjeneste, mellom helsesektoren, NAV og internt i kommunen kan føre til at det kan ta lang tid å igangsette opplæringen. Et gjennomgående problem i utformingen av god tilpasset opplæring er, som utvalget peker på flere steder, mangel på kunnskaper om samhandling og organisering av oppgaver mellom ulike etater.

Problemene her er spesielt akutte siden det er kommunehelsetjenesten eller spesialisthelsetjenesten som allerede tidlig i det medisinske behandlingsforløpet kan se behovet for opplæring. Sykehusets pedagogiske kompetanse bringes inn der den finnes, men kan i noen tilfeller vente med å igangsette opplæring fordi ansvaret ligger hos hjemkommunen. Kunnskap om den voksnes opplæringsbehov formidles ikke alltid videre i tiltakskjeden, og kommunen kan derfor risikere å måtte bruke lang tid på å oppdage opplæringsbehovene. En grunn til dette kan være at personen først og fremst har tilknytning til kommunehelsetjenesten for den allmenne rehabiliteringen, og sjeldnere har tilknytning til og kontakt med opplæringsetaten i kommunen. Dette kan føre til at igangsetting av fornyet opplæring forskyves tidsmessig.

En overføring av kunnskap og råd fra spesialisthelsetjenesten til opplæringsansvarlig er av vital betydning for elevens læringsutbytte. De sykehus som for eksempel har logopeder kan gi en god og tidlig utredning og opplæringsplan for eleven som kan videreføres til den lokale PP-tjenesten og opplæringsansvarlig. Men kommunenes og fylkeskommunenes manglende informasjonstiltak om rettighetene til de voksne kan bidra til at enkelte sykehus har for liten kunnskap om voksnes rettigheter på opplæringsområdet. Mangel på henvisning til rett instans for lokal oppfølging etter utskriving fra sykehus kan føre til at viktig læring går tapt.

I Bergen kommune har man organisert det slik at logopeder ved Haukeland Universitetssykehus vurderer opplæringsbehovet for slagpasienter med afasi, og formidler dette til Voksenopplæringssenteret i Bergen kommune. Her har man vurdert at PP-tjenesten ikke har kompetanse til å være utredende part, og sykehusets logopeder har fått delegert myndigheten til sakkyndig vurdering. Slik ivaretar denne kommunen behovet for sammenheng i tjenesten for denne gruppen. Ordningen vil kunne fungere godt mange steder, men trolig kun der sykehuset har kompetansen og samtidig har god kontakt med hjemkommunen eller hjemfylkets logopedkompetanse.

7.4.3 Støttesystemene

I visse tilfeller formidles opplæringsbehov fra spesialisthelsetjenesten til kompetansesentre som opererer i skjæringspunktet mellom medisinsk diagnose/rehabilitering og spesialpedagogisk kompetanse. Dette gjelder for eksempel trafikkskadde som mister grunnleggende ferdigheter. En slik tiltakskjede kan føre til en mer helhetlig utredning av elevens opplæringsbehov, og en god beskrivelse av hvilket opplæringsløp eleven bør tilbys. Men det er uklart i hvilken grad dette gode arbeidet formidles til kommunens rette instans, og fører til at opplæringsplanen settes ut i livet. Det er her et stort behov for informasjonsplikt hos kompetansesentrene og oppfølgingsplikt hos kommunene.

Uklare tiltakslinjer og manglende kunnskap om hjelpemidler og rettigheter har fått noen brukere til å ønske at opplæringsløpet skal gjennomføres i helseetaten i sin helhet. Men det kan være at man ved å forsterke informasjons- og oppfølgingsplikten i alle ledd kan løse deler av dette problemet uten å måtte endre ansvaret for opplæringen. Det er lite i lovverk og forskrifter som er til hinder for en god opplæring, men bevisstheten om egen rolle og eget ansvar i sammenheng med andre etater står for svakt i både spesialisthelsetjeneste, kommunale etater og i skolene.

Kunnskapsdepartementet sier i brev til Riksrevisjonen seg enig i at uklarheter i ansvarsdelingen mellom sentrale statlige aktører kan ha redusert effekten av tiltak rettet mot voksne. 153 I et brev til Rikserevisjonen skriver Kunnskapsdepartementet at det er behov for en presisering av ansvar og arbeidsdeling mellom Utdanningsdirektoratet og Vox om rettighetsbasert grunnopplæring for voksne. En presisering av oppgave- og ansvarsdeling mellom de to etatene vil kunne bidra til at rettighetsbasert grunnopplæring for voksne får en tydeligere prioritering innenfor den ordinære opplæringen og at tiltak vurderes i et helhetlig perspektiv for alle målgrupper. Rettighetsbasert grunnopplæring for voksne vil bli tydeligere forankret i styringsdialogen med sektoren, og fylkesmennenes ansvar for veiledning og tolkning av regelverket vil bli presisert. Informasjon ut til sektoren vil dermed kunne bli tydeligere og mer konsistent. I St.meld. nr. 44 (2008–2009) understrekes det at Utdanningsdirektoratet framover skal gjennomføre en satsing på grunnopplæring for voksne, gjennom arbeid med forvaltning av regelverk, tilsyn, dokumentasjon og analyse og realkompetansevurdering. Vox skal på sin side bidra til Utdanningsdirektoratets arbeid for at voksnes rett til grunnopplæring blir oppfylt, og skal videreutvikles som et nasjonalt kompetansepolitisk fagorgan med koordineringsoppgaver innenfor politikkområdet. Vox skal ha spisskompetanse om voksnes læring, om ulike målgrupper og om deres kompetansebehov.

7.5 Folkehøyskoler

Folkehøyskolene er et supplement til den læringen som skal finne sted gjennom det ordinære utdanningssystemet og i arbeidslivet. Det ytes ekstra tilskudd til folkehøyskoler med stor del av elever med nedsatt funksjonsevne; dette tilskuddet skal medvirke til å dekke merutgifter skolene har til disse elevene. Per i dag er det fire skoler som faller inn under denne kategorien. 154 Folkehøyskolene skal være eksamensfri, men de skal ha minst ett langkurs som skal vare minimum 16,5 uker. Skolen skal utarbeide dokumentasjon av elevenes læringsprogram og deltakelse som skal være slik utformet at den gir grunnlag for vurdering av realkompetanse inn mot utdanningssystemet og arbeidsliv. Skolenes læringsmiljø skal være utformet etter prinsippet om universell utforming. Utvalget har ikke diskutert folkehøyskolenes rolle og arbeid overfor voksne med nedsatt funksjonsevne.

7.6 Høyere utdanning

Norge har en høy andel studenter i høyere utdanning i forhold til folketallet, og en høy andel av befolkningen har en høyere grad. Norge har også en høy andel voksne studenter, det vil si studenter som ikke begynner eller fullfører en grad i direkte forlengelse av videregående skole. Av disse kommer en del inn under dette utvalgets mandat.

En endring i lov om universiteter og høgskoler trådte i kraft 1. januar 2001. Endringen besto i at realkompetanse skulle kunne kvalifisere for opptak til høyere utdanning. Voksne over 25 år som ønsker å gå inn i høyere utdanning, kan søke om opptak og avkorting av studiene på bakgrunn av realkompetanse. I perioden 2003–2007 ble rundt 15000 søkere registrert som realkompetansesøkere til høyere utdanning. Av disse fikk rundt to av tre realkompetansen godkjent.

Stjernøutvalget påpeker i NOU 2008: 3 Sett under ett at institusjonene i liten grad er i stand til å identifisere studenter med særskilte behov, og at barrierer for studenter med nedsatt funksjonsevne fremdeles hindrer denne gruppen i å følge undervisningen på en god måte. I enda høyere grad enn i grunnskole og videregående opplæring er ensretting og manglende evne til å tilpasse undervisningen sterk i høyere utdanning. Det forutsettes en modningsgrad og et teoretisk nivå som ikke alle studenter har. Med utvidelse av retten til videregående opplæring gir man adgang til høyere utdanning til en mer ulik studentmasse, men uten at universiteter og høyskoler helt har tatt utfordringen med å skulle legge til rette opplæringen for mangfoldet i studentgruppene.

7.6.1 Tidlig identifisering

Innenfor høyere utdanning forutsettes det tradisjonelt at studentene tar ansvar for egen læring. Veiledning har ikke normalt vært tilgjengelig, og støtte i form av grupper, individuell instruksjon og kunnskap om studieteknikker har ikke vært en del av det tradisjonelle universitetsstudiet. Innføring av master og inkorporering av seminarer og oppgaver underveis i studiet gir i dag studenten større muligheter til å få et godt læringsutbytte av studiene. Det er imidlertid få mekanismer på plass for å følge opp de studentene som ikke trives med og ikke får utbytte av studiene. Det finnes i dag ingen statistikk over funksjonshemmede eller studenter med særskilte behov, noe som gjør det vanskelig for institusjonene å få overblikk over det samlede behovet for tilpasning og å forberede undervisningen for den aktuelle studentmassen. Stjernøutvalget påpeker her viktigheten av lokale handlingsplaner basert på brukermedvirkning. En slik plan er imidlertid avhengig av universitetets eller høgskolens mulighet til å få kunnskap om behovene i tide.

7.6.2 Støttesystemene

En student i høyere utdanning, særlig en som ikke starter høyere utdanning rett etter videregående opplæring, har ikke automatisk med seg oppfølging fra tidligere skolegang og støttetiltak. Studenter med nedsatt funksjonsevne har ofte selv omfattende kunnskap om sine vansker og sine behov for tilpasning, og derfor er det viktig at institusjonene legger til rette for god brukermedvirkning. Utdanningsinstitusjonene har etter hvert praksis for å ivareta studentenes behov for tilrettelegging i form av for eksempel lengre eksamenstid og tilgjengelighet til fysisk læremiljø. Men det mangler fremdeles en del når det gjelder tilpasning av undervisningsform og undervisningsmateriell.

Stjernøutvalget har flere forslag til tiltak for studenter med særskilte behov. Tiltakene er rettet mot en bedring i studiefinansieringen, læremidler og institusjonenes ansvar for å følge opp studiesituasjonen og tilretteleggingen for studenter med nedsatt funksjonsevne. Gjennomføring av disse tiltakene vil kunne bidra til å gi bedre læring for voksne studenter med særskilte behov.

Det finnes likevel i dag mange gode styrings- og handlingstiltak i høyere utdanning. Blant annet skal institusjonene ha egne handlingsplaner for funksjonshemmede. Dette kravet er formidlet fra departementets side gjennom styringsdokumenter og skal bli fulgt opp på etatsstyringsmøter. Planene skal medvirke til en bedre studiehverdag og et godt læringsmiljø. Institusjonene skal også ha en egen rådgivningstjeneneste for studenter med nedsatt funksjonsevne. Etter lov om universiteter og høyskoler stilles det krav om et godt fysisk og psykisk læringsmiljø for studentene. Blant annet skal lokaler, adkomstveier og tekniske innretninger være utformet på en slik måte at studenter med nedsatt funksjonsevne kan studere ved institusjonen. Læringsmiljøet skal være utformet etter prinsippene om universell utforming. Ved institusjonene skal det også være et læringsmiljøutvalg som skal delta i planleggingen av tiltak vedrørende læringsmiljø og nøye følge utviklingen i spørsmål som angår studentenes læringsmiljø, sikkerhet og velferd.

Det er også etablert et nasjonalt brukerforum for funksjonshemmede i høyere utdanning. Forumet ble etablert i 2000 og skal rette oppmerksomheten mot situasjonen for studenter med nedsatt funksjonsevne. Forumet skal sørge for at saker som gjelder studenter med nedsatt funksjonsevne i høyere utdanning gjøres synlige, slik at dette blir en del av grunnlaget for beslutninger både i departementet og i universitets- og høyskolesektoren.

Hovedutfordringen er å sikre alle studenter de rettighetene de allerede har til et godt læringsmiljø og individuell tilrettelegging slik dette er fastsatt i eksisterende regelverk. I tillegg er institusjonenes handlingsplaner og læringsmiljøutvalg viktige tiltak. Det er derfor viktig at handlingsplanene og effekten av dette arbeidet blir fulgt sterkere opp av departementet i den ordinære styringsdialogen som departementet har med universitetene og høgskolene.

7.7 Opplæring i kriminalomsorgen

St.meld. nr. 27 (2004–2005) « Enda en vår» – Om opplæringen innen kriminalomsorgen peker på behovet for å kartlegge lese-, skrive- og regneferdighetene blant de innsatte i Norge. Stortingsmeldingen viser til undersøkelser som dokumenterer en klar sammenheng mellom lærevansker og kriminalitet. Som en oppfølging av stortingsmeldingen fikk forskere ved Universitetet i Bergen, på oppdrag fra Fylkesmannen i Hordaland, i oppdrag å kartlegge leseferdighetene til innsatte i Bergen fengsel. Det ble utgitt tre delrapporter om lesevaner blant innsatte i Bergen fengsel. Den siste rapporten viser at mellom 50 og 70 prosent av deltagerne viser lesevansker av et slikt omfang at det vil kunne tilfredsstille diagnostiske kriterier for lesevansker. Det er nærliggende å tolke resultatene som en konsekvens av manglende leselæring og mangelfulle leseerfaringer framfor at det skyldes spesifikke fonologiske vansker eller dysleksi. 155

Som en oppfølging av de tre delrapportene har Fylkesmannen i Hordaland gitt Universitetet i Bergen i oppdrag å kartlegge alle anstalter. Kartleggingen vil bli gjennomført ved hjelp av frivillig spørreskjema til alle innsatte i norske fengsler i 2009. Prosjektet vil gi informasjon om hvor stor andel som tar utdanning i fengsel og hvilke forhold som bidrar til at de innsatte deltar i formell skole og utdanning mens de er i fengsel. Ny kunnskap om innsattes kompetanse vil skape grunnlag for en mer forskningsbasert opplæring i kriminalomsorgen. Dette vil være viktig med tanke på planlegging av skole og utdanning i fengsel og etter soning. De første resultatene av kartleggingen planlegges publisert før sommeren 2009.

7.8 Oppsummering

OECD-undersøkelsen «Adult Literacy and Lifeskill Survey» fra 2005 anslo at om lag 400000 nordmenn i yrkesaktiv alder har for svake leseferdigheter eller for dårlig tallforståelse til å fungere i et moderne arbeidsliv. Det er en betydelig utfordring og et meget viktig tema som fortjener en egen utvalgsutredning. En slik utredning bør da også ses i sammenheng med arbeidsmarkedspolitiske og velferdspolitiske tiltak for å få voksne i utdanning og arbeid. En slik utvalgsutredning bør inkludere digitale ferdigheter. Ettersom er at mange voksne i Norge i dag mangler kunnskaper på områder det ikke ble undervist i gjennom deres skoleløp, men som i dag dekkes av det offentlige skoleløpet. Digitale ferdigheter er nødvendig for å navigere i arbeidsliv, det sivile liv og for å nyttiggjøre seg tjenester og rettigheter på en effektiv måte. Flere departementer og offentlige instanser har tatt opp denne utfordringen, og arbeider med planer, tilbud og tiltak på området. Problemområdet dekker mange flere enn «voksne med særskilte behov», som er målgruppen for utvalget. Men voksne med særskilte behov er spesielt sårbare dersom de mangler disse ferdighetene. Samtidig kan gode tilpassede IKT-verktøy redusere mange hindre personer med nedsatt funksjonsevne møter. Opplæring i IKT vil derfor være spesielt nyttig for denne gruppen.

Dette kapittelet har vist at informasjon om opplæringstilbud og rettigheter til målgruppen kan bli bedre på alle forvaltningsnivåer og til hele målgruppen. Den viser at det er behov for klarere ansvars- og arbeidsfordeling på voksenopplæringsområdet. Det er behov for å forsterke informasjons- og oppfølgingsplikt i alle ledd, samt understreke behovet for samarbeidskompetanse spesielt i kommuner, opplæringsetatene og i NAV-systemet.

Det er en fare for at opplæringstilbudet for voksne på grunnskoleområdet ikke er tilpasset den enkeltes behov som en følge av manglende rådgivning. I tillegg vil ulik praksis i realkompetansevurderingen, og i mange tilfeller mangel på dette, føre til at mange voksne i videregående opplæring ikke får sin opplæring tilpasset sine individuelle behov og forutsetninger. Det er i hovedsak de små kommunene som ikke har iverksatt informasjonstiltak eller tilbud om grunnskoleopplæring for voksne. Dette går utover rettighetene til målgruppen og bidrar ikke til likeverdighet i opplæringen.

Tidlig og koordinert innsats er også viktig for voksne, og spesielt for voksne som på grunn av sykdom, skade eller ulykke har behov for fornyet grunnskoleopplæring. Det kan i dagens system være en fare for at slik opplæring tar lang tid å sette i gang. Årsaken kan være at helsevesenet ikke er klar over rettighetene, at det er usikkerhet om hvor man skal henvende seg og at opplæringsansvarlig i kommunen får for dårlig tid til å planlegge opplæringen.

Innenfor høyere utdanning er hovedutfordringen å sikre alle studenter de rettighetene de allerede har til et godt læringsmiljø og individuell tilrettelegging slik dette er fastsatt i eksisterende regelverk. Institusjonenes handlingsplaner for funksjonshemmede og institusjonenes læringsmiljøutvalg kan være effektive tiltak. Men dette forutsetter at handlingsplanene og effekten av dette arbeidet blir fulgt sterkere opp av departementet i den ordinære styringsdialogen som departementet har med universitetene og høgskolene.

8 PP-tjenesten, oppfølgingstjenesten og rådgivningstjenesten

I mandatet heter det at utvalget skal foreta en samlet gjennomgang av arbeidsoppgaver og arbeidsdeling mellom PP-tjenesten og Statped. I kapittel 2 sies det at en av hovedutfordringene på dette feltet er mangel på samordning av tilbudene fra de mange aktørene som yter tjenester til barn, unge og voksne med behov for særskilt hjelp og støtte i opplæringen. Mange av de som har kommet med vurderingene av det samlede støtteapparatet har vist til delvis overlappende arbeidsoppgaver mellom PP-tjenesten og Statped. Flere påpeker også uklare roller for oppfølgingstjenesten. Mange viser til delvis overlapping i tjenesteyting mellom støtteapparatet i pedagogisk sektor på den ene siden og i helsesektoren på den annen side. Sistnevnte omtales nærmere i kapittel 9 Statped.

I dette kapittelet gis det en presentasjon av PP-tjenesten i dag. Det blir gitt en nærmere beskrivelse av kryssende forventninger til PP-tjenesten og vurderinger av PP-tjenesten i lys av temaene arbeidsprofil, kompetanse og kapasitet og kvalitetssikringsrutiner.

Nordlandsforskning har fått i oppdrag av Utdanningsdirektoratet å kartlegge og vurdere PP-tjenesten i Norge. Det har vært et problem for utvalget at rapporten ble forsinket, slik at referansene til denne kartleggingen er basert på en foreløpig utgave. Dette kan medføre at tallreferanser kan avvike noe fra materialet i den endelige rapporten.

Lovregulering, ressurser og organisering knyttet til oppfølgingstjenesten og rådgivningstjenesten er også omtalt i dette kapittelet.

8.1 PP-tjenesten

8.1.1 Lovregulering og arbeidsoppgaver

Lovregulering

PP-tjenestens virksomhet er hjemlet i opplæringsloven, som i § 5-6 sier at hver kommune og fylkeskommune skal ha en pedagogisk-psykologisk tjeneste, alene eller i samarbeid med andre kommuner eller fylkeskommunen. Skoleeier kan ikke basere seg kun på kjøp av tjenester utenfra, og må derfor ha enten egen PP-tjeneste eller PP-tjeneste i samarbeid med andre skoleeiere.

Tjenesten skal hjelpe skolen i arbeidet med kompetanseutvikling og organisasjonsutvikling for å legge opplæringen bedre til rette for elever med særlige behov. Tjenesten skal sørge for at det blir utarbeidet sakkyndig vurdering der loven krever det. PP-tjenesten har dermed både systemrettede og individrettede oppgaver. Mange steder deltar PP-tjenesten i kompetanse- og organisasjonsutvikling også i barnehagen.

Kravet om sakkyndig vurdering gjelder først og fremst ved vurdering av behovet for spesialpedagogisk hjelp i førskolealder, og ved behov for spesialundervisning for elever i grunnskolen, i videregående opplæring og i voksenopplæring på grunnskolens område, jf. § 5-3. Opplæringsloven krever også sakkyndig vurdering i en del andre tilfeller, blant annet

• i forbindelse med framskutt eller utsatt skolestart

• ved fritak fra opplæringsplikten eller fra karakterer i ett eller flere fag

• ved tegnspråkopplæring og ved punktskriftopplæring for blinde og sterkt svaksynte elever

• ved søknad om inntil to års ekstra videregående opplæring

• ved søknad om inntak på særskilt grunnlag i videregående opplæring

Foresatte skal samtykke i at barn/ungdom blir henvist til PP-tjenesten. Elever over 15 år kan selv oppsøke tjenesten.

Ellers heter det i § 5-6 at departementet kan gi forskrifter om de andre oppgavene til tjenesten. Dette er ikke gjort hittil. Det er ellers ikke noe i veien for at eier av PP-tjenesten i kraft av sin alminnelige organisasjons- og instruksjonsmyndighet også legger andre arbeidsoppgaver til tjenesten, i tillegg til de «vanlige» oppgavene. Kommunens/fylkeskommunens organisasjons- og instruksjonsmyndighet er imidlertid avgrenset til administrative spørsmål. PP-tjenesten kan derfor ikke instrueres om innholdet i sakkyndighetsvurderingene.

Det stilles ikke statlige krav i dag til PP-tjenestens organisering eller bemanning, heller ikke til de ansattes formalkompetanse. Tabell 8.9 viser imidlertid at formalkompetansen er relativt høy.

Arbeidsprofil – individrettede og systemrettede oppgaver

Forventningene til PP-tjenestens arbeidsoppgaver har endret seg over tid. Både sentralt og lokalt har det de siste 10–15 årene vært økende oppmerksomhet omkring PP-tjenestens systemrettede arbeid. Mange har ønsket økt vektlegging av forebygging, kompetanseutvikling og organisasjonsutvikling i skole og barnehage fra PP-tjenestens side, og noe mindre vekt etter hvert på individuell diagnostisering, behandling og sakkyndighetsvurderinger.

I St.meld. nr. 23 (1997–98) Om opplæring for barn, unge og vaksne med særskilde behov tok departementet klart til orde for styrking av PP-tjenestens systemrettede arbeid:

Arbeidsoppgåvene til PP-tenesta varierer i dag nokså mykje. I ein del kommuner har arbeidet til tenesta i stor grad vore konsentrert om rapportarbeid og sakkunnig vurdering av enkeltelevar, mindre om skuleutvikling og utvikling av klassemiljø. Departementet vil vise til at arbeidet med sakkunnig vurdering står sentralt i lovverket. Departementet vil likevel presisere at det må vere balanse mellom arbeidet med sakkunnig vurdering og andre meir systemretta og førebyggjande oppgåver. […] Departementet er generelt oppteke av å bringe PP-tenesta sterkare inn som aktiv støttespelar for skule, barnehage og andre hjelpetenester i samband med m a planarbeid, målfokusering og evaluering av eige arbeid.

Ved styrkingen av PP-tjenesten med 300 nye fagårsverk fra 1999–2000, som betydde en økning i fagårsverk på om lag 20 prosent ble det pekt på viktigheten av at dette burde styrke grunnlaget for systemrettet arbeid. Man så for seg at PP-tjenesten skulle være en utviklingsaktør i barnehage og skole, og hjelpe disse med bedre tilrettelegging av gode og inkluderende utviklings- og læringsmiljøer. Et av satsingsområdene i utviklingsprogrammet SAMTAK var nettopp utvikling av PP-tjenestens kompetanse i systemrettet arbeid som metode.

Et systemperspektiv innebærer blant annet at all læring, utvikling og samhandling i barnehage og skole må forstås i lys av miljømessige forhold. Et slikt perspektiv har som konsekvens at selv når oppmerksomheten rettes mot enkeltbarnas og elevenes behov for individuell tilrettelegging, vil vurderingen av behov og tiltak måtte ses i lys av ulike betingelser i barnas/elevenes omgivelser.

Det er imidlertid ikke nødvendigvis helt klare skiller mellom individrettede og systemrettede oppgaver. Noen skiller også mellom individrettet, grupperettet og systemrettet arbeid. Nordlandsforskning viser at PP-tjenestens fagansatte har ulike oppfatninger av det reelle innholdet i et systemperspektiv og systemarbeid. 156

Uansett definisjoner – de fleste har trolig en relativt sammenfallende forståelse av forskjell på individrettet og systemrettet arbeid. En omprioritering av arbeidsprofilen til mer systemrettet arbeid har også vært ønsket av PP-tjenesten selv. I 1996 gjennomførte Faglig enhet for PP-tjenesten en landsomfattende undersøkelse for departementet om faktisk og ønsket arbeidsprofil og tidsbruk. Resultatet framgår av tabell 8.1.

I de to nasjonale oversiktene over PP-tjenesten i 2003 og 2008 gis det et bilde av faktisk og ønsket arbeidsprofil for «gjennomsnittskontoret», men med en noe annen kategorisering av type arbeidsoppgave enn i Faglig enhets undersøkelse fra 1996. Resultatet gjengis i tabell 8.2 (summen her overstiger 100 fordi ikke alle kontorene har registrert samlet arbeidstid = 100 prosent).

Tabellene 8.1 og 8.2 viser at PP-tjenesten ikke har endret mye på sin arbeidsprofil de siste årene, til tross for ønsker om en tydeligere systemrettet profil. PP-tjenesten ønsker i samsvar med sentrale føringer å bruke mer tid på støtte til kompetanse- og organisasjonsutvikling i skolen, og mindre tid til direkte arbeid med enkeltpersoner og sakkyndighetsarbeid, men uten at dette har lyktes i særlig grad. PP-tjenesten bruker mer tid på sakkyndighetsarbeid i 2008 (24 prosent) enn i 2003 (18 prosent). Antall elever med spesialundervisning etter enkeltvedtak har også økt i perioden.

8.1.2 PP-tjenestens brukere, henvisere og samarbeidspartnere

Brukere

Ulike undersøkelser og statistikk viser at PP-tjenesten har få brukere innenfor fagområdene syn, hørsel, motorikk/bevegelseshemning, autisme og multifunksjonshemninger, mens noen flere brukere har generelle lærevansker. De tre største gruppene i PP-tjenesten med bistandsbehov er

• barn/elever med språk-, tale- og kommunikasjonsvansker (mest utbredt på førskolenivå)

• elever med lese- og skrivevansker og andre spesifikke fagvansker, som matematikk

• elever med psykososiale vansker / problematferd

Tabell 8.3 viser brukerne av PP-tjenesten fordelt på ulike fagområder i ulike fylker og kommuner i perioden 1992–2007. Som vi ser er det et meget stabilt og tverrgående mønster.

Ovennevnte mønster av brukere med lav og høy forekomst i PP-tjenesten samsvarer naturlig nok godt med kartlegginger av bistandsbehovet for de som får spesialundervisning etter enkeltvedtak. 157158159160

Når det gjelder fordelingen av brukerne av PP-tjenesten på kjønn, er mønsteret det samme som for kjønnsdelingen innenfor spesialundervisningen – gutter utgjør om lag to av tre brukere.

Henvisere til og samarbeidspartnere med PP-tjenesten

Ulike undersøkelser og årsstatistikker fra forskjellige PP-tjenester viser at barnehage og skole sammen med foreldrene er viktigste henvisningsinstans. Primærhelsetjenesten, spesialisthelsetjenesten og sosialtjenesten har færre henvisninger til PP-tjenesten. Tjenesten henviser mange brukere til andre hjelpeinstanser innenfor helse- og sosialsektoren, ofte for å få supplerende utredninger. I en rapport fra NIBR hevder ansatte i BUP at PP-tjenesten er den instansen som gir flest henvisninger, da via henvisende instans som lege eller barnevern. 161 Dette fordi PP-tjenesten ikke har direkte henvisningsrett.

Foreldre til barn og unge med særskilte opplæringsbehov, og barnehager og skoler, har ofte samarbeid og kontakt med en lang rekke instanser i og utenfor opplæringssektoren, på både kommunalt, fylkeskommunalt og statlig forvaltningsnivå. Foruten PP-tjenesten kan dette være for eksempel helsestasjon/helsesøster/skolehelsetjeneste, lege, hjelpemiddelsentral, barnevern, barne- og ungdomspsykiatriske poliklinikker (BUP), habiliteringstjenesten (HABU) og spesialpedagogiske kompetansesentre. For personer med spesialundervisning er PP-tjenesten den hjelpeinstansen som foreldrene, barnehagen og skolen har det mest omfattende samarbeid og kontakt med.

8.1.3 PP-tjenestens ressurser og kontororganisering 1994-2008

Ressurser

Tabell 8.4 viser utviklingen i ressurser til PP-tjenesten i årsverk og delvis driftsutgifter, samt kontororganiseringen de siste 15 årene. Det framgår at det har vært en betydelig vekst i fagårsverk i PP-tjenesten etter 1999. Det skyldes den statlige tilførselen av midler tilsvarende 300 nye fagårsverk, jf. St.meld. nr. 23 (1997–98). Statistikkgrunnlaget er ulike særskilte undersøkelser, siden det fram til nå ikke har vært regelmessig statistisk kartlegging av PP-tjenesten.

Vi ser at det i 2007 var omkring 1 850 fagårsverk og ca. 190 årsverk for merkantilt personale i PP-tjenesten, mot ca. 1 500 fagårsverk i 1999, før ovennevnte ressurstilførsel. For 2008 er imidlertid det angitte tallet for fagårsverk lavere (1 789) enn i 2007, noe som kan virke lite sannsynlig. Bakgrunnen er at 2007-tallene ble innsamlet slik at alle kontorer ga svar etter flere purrerunder (gjennomført av Forum for psykologer i skolen), mens 2008-tallene er basert på en lavere svarprosent (gjennomført av Nordlandsforskning).

Det har vært anført at GSI-tall for PP-tjenesten for 2008 (1 775 fagårsverk) ligger nær tallene fra Nordlandsforskning. Dette var imidlertid første år statistikk om PP-tjenesten er innrapportert og lagt inn i GSI. Siden dette er første gangs registrering har Utdanningsdirektoratet gitt uttrykk for at det overveiende sannsynlige er en underregistrering i GSI i 2008. Utvalget henholder seg til dette, og ser det derfor som sannsynlig at PP-tjenesten i 2008 hadde vel 1 850 fagårsverk og nærmere 200 merkantile årsverk.

Heller ikke anslaget for driftsutgifter (1 300 mill. kroner) virker av de samme grunner sikkert. Tallene fra Nordlandsforskning for 2008 er satt inn i tabellen i parentes for å markere usikkerheten i tallmaterialet.

Kontororganiseringen i dag

Organiseringen av PP-tjenesten viser et sammensatt bilde. For landets ca. 430 kommuner og 19 fylkeskommuner har PP-tjenesten i hele perioden 1994–2008 vært samlet i ca. 280–300 kontorenheter. Det betyr at mange kommuner samarbeider om PP-tjenesten i form av interkommunale løsninger.

Det er mange små kontorenheter, til tross for et betydelig interkommunalt samarbeid på dette feltet. Per 2007–2008 har 25 prosent av kontorene inntil 3 fagstillinger, ca. 40 prosent av kontorene mellom 3 og 7 fagstillinger, og bare om lag 35 prosent av kontorene over 7 fagstillinger. Gjennomsnittsstørrelsen for kontorene har økt fra 4,9 fagårsverk midt i 1990-årene til om lag 6,5 fagårsverk i dag. I gjennomsnitt er det om lag 0,8 merkantilt årsverk tilknyttet hvert PPT-kontor.

Det er ingen bestemmelser som regulerer organiseringen av PPT-kontorene, og det er stor variasjonsbredde i organisatoriske løsninger. Et skille går mellom PP-tjenester som er rent kommunale og interkommunale. Et annet skille går mellom gjennomgående tjenester som dekker alle opplæringsnivåer, og tjenester som er organisert etter skoleslag.

I 12 fylker har fylkeskommunen opprettet egen PP-tjeneste for videregående opplæring. Den vanligste måten å organisere dette på er å kjøpe PP-tjenester fra kommunene. Flere av de fylkekommunale PP-tjenestene er samorganisert med oppfølgingstjenesten. I de øvrige fylker er det såkalt gjennomgående tjeneste, det vil si at den kommunale PP-tjenesten også betjener elever i videregående opplæring.

Det er også slik mange steder at PP-tjenesten er samorganisert og/eller samlokalisert med andre kommunale tjenester, og ofte deler merkantile ressurser. Nordlandsforskning sier at 47 prosent av PPT-kontorene er samlokalisert med annen kommunal hjelpetjeneste på samme administrative nivå. Helland 162 nevner at han i sin kontakt med kommunenes servicetorg eller sentralbord ofte opplevde at PP-tjenesten var ukjent som begrep.

Nordlandsforskning har ut ifra sitt materiale og svar fra 148 PP-tjenester gitt slik oversikt over ulike eierorganiseringer i PP-tjenesten som framgår av tabell 8.5.

Vi ser av tabell 8.5 at det er flest «rene» kommunale tjenester som omfatter barnehage, grunnskole og voksne. Det er imidlertid også mange interkommunale PP-tjenester.

Når det gjelder PPT-kontorenes vurdering av sin egen organisasjonsforms egnethet til å løse tjenestens oppgaver, viste Nordlandsforsknings studie at de fleste skoleeiere betraktet sin egen organisasjonsmodell som nokså godt eller svært godt egnet, se tabell 8.6. Unntak gjelder interkommunale modeller, som får dårligere skår, men også her sier 80 prosent at deres modell er svært godt eller godt egnet. Antall respondenter på dette spørsmålet (70) er lavere enn for de andre spørsmålene.

8.1.4 PP-tjenestens organisering av arbeidet eksternt mot skolene og internt i team

Når det gjelder kontakten mellom PP-tjenesten og skolene i form av faste kontaktpersoner og tilstedeværelse på skolen, viste Nordlandsforsknings studie fra 2008 følgende mønster slik det framgår av tabell 8.7. Her er barnehagene ikke med i tallmaterialet, fordi det er et så stort antall barnehager (ca. 6 600) at det ikke er vanlig å ha faste kontaktpersoner rettet mot disse.

Tallmaterialet viser at av de 146 tjenestene som svarte, var det 23 prosent som hadde PPT-medarbeider utplassert som fast ordning med PPT-leder som overordnet, 52 prosent som hadde fast kontaktperson på skolene, men uten fast tid, og 21 prosent hadde ikke fast kontaktperson, men setter inn personer etter bestilling. 2 prosent av tjenestene hadde PPT-medarbeider plassert fast på skolen med rektor som overordnet. Samlet viser dette at nesten 80 prosent av PP-kontorene har en modell der fagpersoner er fast tilknyttet en eller flere skoler.

Når det gjelder PP-tjenestens interne organisering, viser Nordlandsforsknings studie at 45 prosent av PPT-kontorene er organisert i team på en eller annen måte, mens 55 prosent ikke er det, se tabell 8.8. Her betyr nok det store antallet små kontorer at under halvparten har teamorganisering. Aktuelle alternativer for teamorganisering er geografi, trinn eller kompetanse, eventuelt kombinasjoner av disse.

8.1.5 Ventetid i PP-tjenesten

Spørsmålet om ventetid i PP-tjenesten er ofte oppe til debatt i skoler og media. For det første fordi lang ventetid kan gå direkte utover de aktuelle barna/elevene og familiene, og selvsagt også førskolelærerne og lærerne som har bedt om hjelp. For det andre fordi ventetiden mange steder kan skyldes uforholdsmessig stort press på sakkyndighetsvurderinger, som gjør at PP-tjenesten ikke får avsatt nok tid til å drive mer forebyggende og systemrettet arbeid. Mange kontorer setter derfor inn tiltak for å få ned ventelistene.

Det er ikke mange nyere undersøkelser som sier noe om ventetiden i PP-tjenesten. Andersson og Steihaug hevder at ventetiden er gått ned i PP-tjenesten de siste årene. 163164

Når det gjelder ventetid fra bestilling er mottatt til eventuelle tiltak er iverksatt, hadde ca. 40 prosent av kontorene i Nordlandsforsknings studie 2008 en gjennomsnittlig ventetid på inntil 45 dager. 75 prosent av kontorene har en ventetid innenfor 90 dager. Men det er stor spredning – 20 prosent av kontorene har ventetid inntil 20 dager, mens 10 prosent har gjennomsnittlig ventetid på 6 måneder eller mer. Høyest registrerte ventetid var 1 år. Gjennomsnittlig ventetid syntes ikke å variere med kontorets størrelse. Det framgår ikke av denne studien om gjennomsnittlig ventetid varierer med PP-tjenestens dekningsgrad.

Tilgjengelighet vurderes imidlertid som problematisk, og over halvparten av skolenes personale og nesten tre fjerdedeler av barnehagens personale mener at tjenesten i liten grad er tilgjengelig på kort varsel. At barnehagen vurderer dette som mer problematisk enn skolene kan ha sammenheng med at mange kontorer har rutiner der PP-rådgiver har faste dager på hver enkelt skole ukentlig. Dette lar seg vanskelig gjøre i barnehager med mange små enheter.

8.1.6 PPT-personalets fagsammensetning 1980 – 2008

Tabell 8.9 viser utviklingen i PPT-personalets fagsammensetning (eksklusive merkantilt personell) i perioden 1980–2008. Vi skiller her mellom tre definerte faggrupper: PP-rådgiver, spesialpedagog/pedagog og sosialfaglig personell.

Vi ser at gruppen PP-rådgiver utgjør mellom ca. 40 prosent og 50 prosent av stillingene i hele perioden (målt ved stillinger, ikke årsverk). Gruppen spesialpedagog/pedagog har økt sin andel fra 30 prosent i 1980 til ca. 40 prosent i 2003 og vel 40 prosent i 2007. 2008-tallene vurderes som noe usikre, på bakgrunn blant annet av det begrensede utvalget som ble foretatt. Av den grunn er det satt parentes rundt tallene.

Innenfor gruppen PP-rådgiver er andelen psykologer gått betydelig ned, mens andelen cand.paed. og cand.paed.spec. har økt fra 1997 til 2007. Andelen med cand.polit.-utdanning har holdt seg stabil i samme periode.

Andelen sosialfaglig personell har sunket betydelig, fra 21 prosent i 1980 til ca. 6 prosent i 2003 og 2007. Slik sett kan det sies at PP-tjenestens tverrfaglighet er vesentlig redusert og blitt en mer pedagogisk / spesialpedagogisk tjeneste. Dette kan fortone seg noe uventet, idet elever med sosiale og emosjonelle problemer / problematferd er en så stor gruppe i det spesialpedagogiske feltet, og der sosialfaglig personell vil kunne bidra med relevant kompetanse. Denne reduksjonen kan imidlertid ha delvis sammenheng med at det har vært betydelig fokus på sakkyndighetsarbeidet i PP-tjenesten i perioden, og at dette har favorisert rekrutteringen av PP-rådgivere på bekostning av sosialfaglig personell.

Det går ellers fram at 60 prosent av lederne i PP-tjenesten er kvinner, at 60 prosent av lederne er 50 år eller eldre, og 20 prosent er 60 år eller eldre i 2008. En av tre ledere i PP-tjenesten har videreutdanning i ledelse. 40 prosent av lederne har vært ledere i PP-tjenesten i 0–4 år, 30 prosent i 5–9 år, og 30 prosent i 10 år eller mer. Det synes å være en relativt stabil ledersituasjon i PP-tjenesten. 165

8.1.7 Geografisk fordeling av fagpersonalet i PP-tjenesten – dekningsgrader 1996–2007

Tabell 8.10 viser dekningsgrader i PP-tjenesten de seneste årene, sett i forhold til antall barn og unge 0–19 år, samt den geografiske fordelingen av fagpersonalet fylkesvis i perioden 1996–2007.

Dekningsgraden i PP-tjenesten ble betydelig forbedret på landsbasis fra 1999 ved tilførselen av nye 300 fagårsverk. Dekningsgraden ble forbedret fra 763 barn og unge 0–19 år pr. fagårsverk i 1999, til 639 i 2003. Fra 2003 til 2007 (2008) har det vært tilnærmet stillstand i antall fagårsverk i PP-tjenesten, samtidig som antall barn og unge i alderen 0–19 år har vokst fra om lag 1.182.000 i 2003 til 1.214.000 i 2007 (1.223.000 i 2008).

Tabell 8.10 viser videre at det er ulik dekningsgrad i fylkene. I 1996 var det sterkest dekning i Finnmark, dernest kom Sogn og Fjordane, Sør-Trøndelag og Oppland best ut. Dårligst PPT-dekning i 1996 var det i Oslo, Nord-Trøndelag, Vestfold og Hordaland.

For 2003 ser vi at Oslo, Vest-Agder og Rogaland hadde dårligst PPT-dekning, mens Finnmark hadde den klart høyeste dekningen. Oppland hadde nest best dekning, deretter kom Sogn og Fjordane. Både Nordland og Troms hadde en PPT-dekning omtrent tilsvarende landsgjennomsnittet.

8.1.8 Kryssende forventninger til PP-tjenesten

Når PP-tjenesten i en del tilfeller får dårlige tilbakemeldinger i brukerundersøkelser, kan dette ha ulike årsaker. Noen dreier seg om svak kvalitet i arbeidet. Men i en del tilfeller kan nok årsaken til manglende tilfredshet blant brukerne ha sin bakgrunn i motsetningsstridende forventninger til tjenesten.

PP-tjenesten har lang tradisjon for å utføre oppgaver som ikke er direkte nevnt i opplæringsloven. En av disse er å være støttespiller og rådgiver for foreldre som har barn med særskilte behov. Foreldrene har ofte klare forventninger til hvilke tjenester PP-kontorene skal yte. Forventningene retter seg mot tre områder:

• Veiledning/rådgivning om hvordan de på best mulig måte skal støtte og følge opp sine barn. Dette gjelder både barn med store funksjonshemninger, ved lærevansker eller der barn viser problematferd.

• Foresatte til barn og unge med behov for sammensatte tjenester ønsker at PP-tjenesten skal ha en aktiv rolle for å koordinere tjenester fra et hjelpeapparat som ofte oppfattes som uoversiktlig, fragmentert og lite koordinert.

• Foresatte forventer også ofte å kunne bruke PP-tjenesten som talerør overfor barnehage eller skole når de opplever at de ikke i ønsket grad møter forståelse for sine barns behov.

Fra spesialisthelsetjenesten, og til dels også fra sentre innenfor Statped, rettes det forventninger til PP-tjenesten om å følge opp og konkretisere de faglige råd som er gitt på bakgrunn av utredninger i regi av BUP, HABU eller eventuelt kompetansesentre. Den forventning som spesialistjenestene stiller til PP-tjenesten er ikke nødvendigvis sammenfallende med de forventninger til faglig oppfølging og samarbeid som stilles fra barnehage og skole. Blant annet vil fokus på innholdet i kompetansen kunne være ulikt. Studier og brukerundersøkelser viser at barnehage og skole ofte i stor grad etterspør kompetanse på faglig tilrettelegging i læringsmiljøet, i praksisfeltet, i større grad enn det spesialisttjenestene tilbyr. 166167168

Det rettes ofte sterke, men kryssende forventninger til PP-tjenesten. Tjenesten forventes å være:

• et sakkyndighetsorgan med høyt presisjonsnivå i sin dokumentasjon av barns/unges behov

• en samhandlings- og drøftingspart for barnehage og skole, med god kjennskap til barnehage og skole som system, og med kompetanse i utviklingsarbeid i organisasjoner

• en rådgiver og støttespiller for foresatte, og en koordinerende instans for foreldre som har barn med behov for sammensatte tjenester

• en oppfølger av faglige rådgivningsprosesser som er initiert av spesialisthelsetjenesten eller Statped, på bakgrunn av utredninger som de har foretatt

Denne situasjonen har konsekvenser for tjenestens kapasitet. Nordlandsforsknings undersøkelse av PP-tjenesten i 2008 viser at mange PP-kontorer har en akseptabel ventetid, men at en del har en urimelig lang ventetid. I rapporten fremkommer det at PP-tjenestens samlede tidsbruk på sakkyndighetsarbeid i perioden 2003–2008 er økt fra 18 prosent til 24 prosent av den totale tidsbruk (se tabell 8.2). Dette har skjedd på tross av at PP-ledere samlet uttrykte et ønske om at tidsbruk til sakkyndighet skulle gå ned – til fordel for samhandling med lærere ute i skolen.

En nærliggende forklaring på dette misforholdet mellom ønsket og reell tidsbruk, er at barnehager og skoler, tjenestens største oppdragsgivere, legger sterke premisser for hvordan tjenestens kapasitet utnyttes. Dersom et stort antall saker meldes PP-tjenesten med anmodning om sakkyndig vurdering, har PP-tjenesten med dagens regelverk få andre muligheter enn å gå inn i en sakkyndighetsprosess i disse sakene.

En åpenbar grunn til å søke å endre denne situasjonen er at urimelig lang ventetid i PP-tjenesten står i motsetning til målene om tidlig innsats og et brukernært og tilgjengelig hjelpeapparat.

En annen grunn er at det kan reises tvil om det alltid er sakkyndig vurdering fra PP-tjenesten som er det tiltak som er mest egnet til å gi elever en bedre læringssituasjon. Kanskje kunne mange elever fått raskere og bedre hjelp dersom fagpersonen fra PP-tjenesten hadde hatt mulighet til å være mer i elevens læringsmiljø, sammen med læreren som drøftingspartner og rådgiver, og ikke som representant for sakkyndig instans. En PP-rådgiver som har fulgt eleven i læringsmiljøet over tid – i tett dialog med lærerne – vil sannsynligvis i langt større grad enn ved sakkyndig vurdering kunne påvirke lærerens praksis. NIFU STEPs undersøkelse «Eleven i fokus» fra 2004 viser at lærere i skolen etterlyser PP-tjenesten på elevenes læringsarenaer, for å kunne drøfte spørsmål ut fra en felles observasjon av læringssituasjonen. I undersøkelsen omtales dette som et «førstelinjefokus».

En strategi for å oppnå dette vil være å gjennomføre tiltak som sikrer at en større andel av elevgruppen får nødvendig hjelp og tilrettelegging innenfor rammen av den ordinære opplæringen. PP-tjenesten bør ha en rolle også på dette feltet, men da som drøftingspartner og rådgiver/veileder. En slik strategi vil ikke fjerne behovet for sakkyndig vurdering og tiltak gitt etter enkeltvedtak, men målet er at færre elever skal ha behov for slike tiltak.

Det at PP-tjenesten trekkes i mange retninger av ulike hensyn og av ulike grupper handler ikke utelukkende om kapasitet. Det handler også om hvilken rolle PP-tjenesten tildeles – og går inn i.

Rollen som sakkyndig instans innebærer en myndighetsutøvelse som kan skape spenning i forhold til det å være skolens drøftings- og samhandlingspartner. I særlig grad vil dette gjøre seg gjeldende der ressursaspektet i PP-tjenestens sakkyndighet er sterkt fremtredende. Å håndtere begge rollene slik PP-tjenesten er pålagt i dag, er utfordrende og krever høy faglig bevissthet. Skoleeier kan sannsynligvis yte viktige bidrag, ved å påse at ressursaspektet ved sakkyndighetsfunksjonen ikke blir for sterkt betont. Man ser også at fylkesmannen pålegger PP-tjenesten å utarbeide mer utførlige sakkyndige vurderinger i den hensikt å styrke enkeltbarns/enkeltelevers rettssikkerhet i forbindelse med eventuell klagebehandling. Det er i utgangspunktet ønskelig at sakkyndighetsarbeid og rådgivning/utviklingsarbeid ses som to sider av samme sak. Det krever imidlertid at PP-tjenesten har kapasitet til å anvende den tid ute i barnehage/skole som kreves for å oppnå dette.

Rollen som foresattes talerør, eller «advokat» inn mot barnehage og skole vil også nødvendigvis kunne skape spenning med hensyn til en rolle som skolens nære samhandlingspartner. Med en slik rolleforståelse blir barnehagen eller skolen lett en «motpart» i stedet for en samarbeidspart. På kort sikt kan man skjønne at det kan oppleves som en avlastning for foreldre å slippe å ta konfrontasjoner med barnehage eller skole ved uenighet. På lang sikt vil utbyttet for eleven sannsynligvis bli større dersom PP-tjenesten ut fra et systemperspektiv arbeider for bedre kommunikasjon og relasjon mellom barnehage og skole. Nordahl poengterer betydning av skole–hjem-samarbeidet når det gjelder å sikre elever godt læringsutbytte. 169

Rollen som oppfølger og iverksetter av tiltak initiert og anbefalt av spesialisttjenester vil også kunne medføre at PP-tjenesten har en annen dagsorden og et annet faglig fokus enn det barnehage og skole etterspør. Når det gjelder førskolelæreres og læreres meldte behov til PP-tjenesten, ser det ut til å være et betydelig misforhold mellom det fokus PP-tjenesten har i sin tilbakemelding/veiledning til barnehager og skoler, og det førskolelærere og lærere oppgir at de ønsker. Førskolelærere og lærere ønsker mer hjelp fra PP-tjenesten rettet mot tilrettelegging av læringssituasjonen, mens de opplever at PP-tjenesten i større grad setter søkelyset på kartlegging/utredning av enkeltelevers behov. Dette bildet fremkommer både i Utdanningsforbundets medlemspanelundersøkelse 2007 og NIFU STEPs undersøkelse «Eleven i fokus». Samtidig får også PP-tjenesten signaler fra samme hold om viktigheten av å øke innsatsen for å ivareta sakkyndighetsarbeidet. Altså møter den kryssende forventninger.

Det er viktig å understreke at både PP-tjeneste og skole og barnehage har et felles ønske om å få mer tid til faglig samhandling på barns/elevers læringsarena – og med fokus på faktorer som legger til rette for bedre læring. Dette har imidlertid vært et uttalt ønske i lang tid – uten at faktisk tidsbruk, vektlegging og arbeidsform er blitt endret. En av grunnene til at så lite endring er skjedd kan være at forventning om endring i for stor grad har vært rettet mot PP-tjenesten alene. En forutsetning for endring av praksis er at endringer må gjøres på flere nivåer og med fokus på samhandling mellom de aktuelle aktørene. Hvordan PP-tjenestens ressurser anvendes henger i stor grad sammen med hvordan barnehager og skoler, skoleeier og PP-tjeneste samhandler, og hvordan de sentrale føringer gitt i lovverk og andre styringsdokumenter blir oppfattet og praktisert.

Det synes altså å være et vedvarende dilemma for PP-tjenesten at ulike aktører har kryssende forventninger til hvilke oppgaver den skal prioritere. I Nordlandsforsknings 2008-studie er også skoleeierne stilt spørsmål om hva de mener er tjenestens viktigste oppgaver. Tabell 8.11 viser andelen av skoleeiere som har vurdert ulike oppgaver PP-tjenesten kan ha som «svært viktige».

8.1.9 Vurderinger av PP-tjenesten

Arbeidsprofil

Nordlandsforskning sier i sin rapport at «[…] det vil være rimelig å hevde at utfordringen framover ikke ensidig ligger i å endre PP-tjenestens perspektiv fra individorientering til systemorientering, men at skolenes individorientering kanskje er vel så grunnleggende og vanskelig å endre». Da kan det være grunn til å spørre om PP-tjenesten hittil har hatt rom for og anledning til å være endringsagent, eller om en må bruke andre virkemidler enn det en hittil har gjort, for å dreie arbeidsprofilen i ønsket retning.

Nordlandsforskning konkluderer imidlertid med at PP-tjenesten arbeider med systemtiltak i den forstand at det dreier seg om det de velger å kalle «individrettet systemarbeid», som forstås her som arbeid for å få på plass systemer som bedre ivaretar enkeltbarn og unge som har behov for særskilt hjelp og støtte. Dette er imidlertid en snever betydning av begrepet. Nordlandsforskning peker i sin rapport på at arbeid mot skolenes organisasjon og ledelse ikke står sentralt i de PP-ansattes oppfatning av systemarbeid. En slik tolkning av begrepet kan imidlertid også forstås i lys av opplæringslovens formulering av PP-tjenestens mandat på dette området, der det er vektlagt at en skal hjelpe skolen i arbeid med kompetanse- og organisasjonsutvikling for at opplæringen skal legges «betre til rette for elevar med særlege behov».

En tydeligere formulering eller utdyping av dette arbeids- og ansvarsområdet for PP-tjenesten vil kunne bidra til å skape en videre forståelse av hva et systemperspektiv innebærer. Det innebærer blant annet at all læring i barnehage og skole må forstås i lys av de kontekstuelle forhold som til enhver tid preger henholdsvis barnehagen og skolen. En tydeliggjøring av dette mandatet og en kompetanseoppbygging i PP-tjenesten vil slik sett være et viktig skritt i retning av å endre PP-tjenestens rolle fra individorientering til økt fokus på læringsmiljøets betydning. Dette vil igjen være førende for de tiltak barnehage og skole skal sette i verk med henblikk på å skape en inkluderende barnehage og skole, samt å gi tilpasset og likeverdig opplæring.

Nordlandsforskning peker på at det kan være flere årsaker til det grunnleggende dilemmaet PP-tjenesten står i når det gjelder å utvide fokus fra spesialundervisningsområdet til de sentrale prinsippene som styrer den allmenne opplæringen. Resultatene fra deres evaluering viser følgende:

• Individorienteringen er knyttet til lovens innvilgning av individuelle rettigheter.

• Individorienteringen er knyttet til PP-tjenestens egen kultur og tradisjon.

• Individorienteringen er knyttet til skolens sterke vektlegging av læringsproblem som individuell egenskap (individorienteringen er imidlertid mindre i barnehagen enn i skolen).

Kompetanse og kapasitet

Når barnehager og skoler ikke er fornøyd med PP-tjenestens innsats, synes det ifølge Nordlandsforsknings undersøkelse mer å være knyttet til kapasitet enn kompetanse. De fagansatte har gjennomgående høy kompetanse, og over 60 prosent har utdanning på mastergradsnivå. Den formelle kompetansen er i gjennomsnitt lavere i kontorer med få fagstillinger. Ifølge denne undersøkelsen vurderer både skoleeier, skoler og barnehager, samt samarbeidspartnere at kompetansen i PP-tjenesten er høy og imøtekommer deres behov. I den kvalitative delen av Nordlandsforsknings studie blir det imidlertid pekt på at tjenesten har for liten kjennskap til skolehverdagen og at dette kan innvirke på tjenestens legitimitet. Dette er også inntrykket fra andre brukerundersøkelser.

Selv om brukere og samarbeidspartnere sier at PP-tjenestens kompetanse i stor grad er i samsvar med deres behov, kan det likevel være ønskelig å styrke tjenesten. Ledere for PP-tjenesten oppgir at det er behov for økt kompetanse på områdene organisasjonsutvikling, samspill- og relasjonsanalyse, lovverk og læreplaner og psykososiale vansker og problematferd. Derimot vurderer PP-tjenesten at den tilgjengelige kompetansen på fagområder med få brukere, som sensoriske og motoriske vansker og sjeldne funksjonsnedsettelser/diagnoser, er god. Behovet for økt kompetanse på disse områdene må blant annet ses i sammenheng med ønsket om å oppfylle kravet til at tjenesten skal arbeide mer systemrettet og kunne være en viktig aktør i arbeidet med læringsmiljøet.

Kvalitetssikringsrutiner

Nordlandsforskning viser til at under halvparten av kontorene har etablert systematiserte rutiner for å sikre kvaliteten på tjenester som henvisninger, utredninger og sakkyndige vurderinger, samt systemer for kompetanseutvikling. Graden av formalisert kvalitetsarbeid henger sammen med kontorstørrelse. De minste kontorene har i langt lavere grad kvalitetssikret ulike sider av tjenesten. Et mindretall av skoleeierne har vært aktive og bidratt i kvalitetssikring av sin tjeneste. Både det individrettede og systemrettede arbeidet må kvalitetssikres, og det er viktig at en blant annet etablerer kriterier for måloppnåelse. En aktiv eier og satsing på kompetanseutviklingstiltak vil kunne være viktige bidrag i å nå nasjonale mål for PP-tjenesten.

8.2 Oppfølgingstjenesten

8.2.1 Lovregulering og arbeidsoppgaver

Oppfølgingstjenesten ble opprettet etter Reform 94 som en fylkeskommunal tjeneste. Tjenesten skal følge opp rettighetselever (de som har rett til opplæring etter § 3-1 i opplæringsloven) som ikke er i opplæring eller arbeid. Tjenesten gjelder til og med det året personen fyller 21 år. Formålet med oppfølgingstjenesten er å sørge for at all ungdom som hører til målgruppen får tilbud om opplæring, arbeid eller annen sysselsetting. Tilbud som blir formidlet gjennom oppfølgingstjenesten skal først og fremst ta sikte på å føre fram til studiekompetanse, yrkeskompetanse eller kompetanse på lavere nivå innenfor videregående opplæring.

Fylkeskommunen skal gjennom oppfølgingstjenesten blant annet sørge for å ha oversikt over målgruppen og at det blir tatt kontakt med hver enkelt ungdom. Tjenesten må ha oversikt over aktuelle tilbud for målgruppen og følge opp ungdom som har tatt imot tilbud gjennom oppfølgingstjenesten. Ungdom som ikke tar imot tilbud og som ikke er i arbeid eller utdanning, skal kontaktes og få tilbud hvert skoleår så lenge de er omfattet av retten til videregående opplæring.

Det er forskriftsfestet at oppfølgingstjenesten skal sikre tverretatlig samarbeid mellom kommunale, fylkeskommunale og statlige instanser som har ansvaret for målgruppen, og formidle, eventuelt samordne, tilbud fra ulike instanser. oppfølgingstjenesten skal ha en koordinerende funksjon, men skal ikke overta oppgavene til andre etater. Det er ikke fastsatt nasjonale kompetansekrav til personer som arbeider i oppfølgingstjenesten.

8.2.2 Ressurser og årsverk

Det er vanskelig å finne god nasjonal statistikk over ressurser og årsverk i oppfølgingstjenesten. Utdanningsdirektoratet gjennomførte gjennom fylkeskommunenes medlemmer i Nettverk for oppfølgingstjenesten en kartlegging av ressursbruken i tjenesten i januar 2009. Opplysningene som ble gitt viser at det er store forskjeller mellom fylkene i antall årsverk/stillinger i oppfølgingstjenesten. Kartleggingen viser at det er vanskelig å finne eksakt ressurs da oppfølgingstjenesten for eksempel i noen fylkeskommuner ses i sammenheng med rådgivningstjenesten eller PP-tjenesten. Kartleggingen indikerer imidlertid at det totalt er trolig rundt 200 årsverk, og at stillingene varierer fra 10 prosent til full stilling. 170 Denne kartleggingen viser også at det er forskjeller på hvem som har ansvaret for personalet og lokaliseringen.

8.2.3 Organisering av oppfølgingstjenesten

En rapport fra SINTEF i 2008 viser at det ikke foreligger mye forskning med fokus på oppfølgingstjenestens rolle og organisering. Det viktigste arbeidet på dette området er fra evalueringen av Reform 94 som FAFO gjennomførte. Studiene viste at oppfølgingstjenestene hadde ulik organisering, arbeidsmåte og kompetanse i ulike fylker. Tjenesten framsto som relativt heterogen. 171 Evalueringen viser blant annet at det var et skille i lokaliseringen av tjenesten. Noen tjenester organiserte seg tett sammen med skolen og dens rådgivere, andre tjenester organiserte seg sammen med PP-tjenesten, mens noen tjenester organiserte seg sammen med de utdanningsadministrative myndigheter. Evalueringen pekte også på at ulik kompetanse bidro til å skape ulik rolleforståelse i arbeidet. Personale med lærerbakgrunn hadde i større grad en tendens til å innta behandlerrollen og dermed et mer individrettet perspektiv på arbeidet, mens personer med annen kompetansebakgrunn ofte inntok koordinatorrollen med en mer systemrettet arbeidsprofil som hovedstrategi. Evalueringen gir lite grunnlag for å si om effekten av arbeidet varierer med de ulike modellene. Det antydes at de modellene der oppfølgingstjenesten organiserte seg tett sammen med skole og rådgiverne var noe bedre egnet til å få tak i ungdommene enn å formidle dem til videre tiltak. 172

SINTEFs kartlegging av oppfølgingstjenesten i alle fylker i forbindelse med Satsing mot frafall pekte på mye av det samme som FAFOs evaluering hadde gjort tidligere. Organisatorisk var tjenesten fortsatt preget av mangfold, og de ulike fylkene hadde ulike modeller. Ytterpunktene var modeller der PP-tjenesten og oppfølgingstjenesten var helt sammensveiset, til mer spesialiserte arbeidere i oppfølgingstjenesten som også var rådgivere på enkeltskoler. 173

Tjenesten eksisterer i spenningen mellom forebygging og oppfølging. I St.meld. nr. 16 (2006-2007) blir oppfølgingstjenesten tildelt en rolle også i forbindelse med forebygging av avbrudd i opplæringen, og i meldingen står det: «Etter departementets oppfatning vil det trolig være enklere å finne gode alternative løsninger hvis oppfølgingstjenesten kom i dialog med den enkelte før opplæringen avbrytes». 174 Studier har vist at mange som arbeider i oppfølgingstjenesten opplever at det er en utfordring å komme bedre inn i det forebyggende arbeidet og at tjenestens kompetanse og erfaring med fordel burde knyttes til forebyggende arbeid. SINTEF-rapporten viser til at selv om tjenestens mandat har vært koblet til de elevene som allerede har falt ut av videregående opplæring, er det også klart at tjenesten har arbeidet tett opp mot rådgivningstjenesten, PP-tjenesten og andre organer som har arbeidet med forebygging av frafall. Det har skjedd en vridning av arbeidsoppgaver i retning av forebygging, noe som de som arbeider i oppfølgingstjenesten også har ønsket. 175

Som oppfølging av St.meld. nr. 30 (2003–2004) Kultur for læring ble det iverksatt forsøk med regionale partnerskap for karriereveiledning i tre fylkeskommuner. Samtidig fikk også de øvrige fylkeskommunene henstilling om å opprette slike partnerskap. I revidert nasjonalbudsjett i 2008 ble det bevilget 10 mill. kr til regionale karriereveiledningssentre i fylkeskommunene. Fylkeskommunene er ikke forpliktet til å opprette slik sentre. Om lag halvparten av fylkeskommunene har etablert karrieresenter. Også her er det store forskjeller i hvordan oppfølgingstjenesten deltar, og i noen fylker er tjenesten en del av karrieresenteret. I NOU 2008: 18 Fagopplæring for framtida går utvalget inn for å opprette et nasjonalt senter for karriereveiledning som kan være et faglig ressurssenter og samtidig sikre koordinering av de regionale karriereveiledningssentrene.

8.2.4 Vurderinger av oppfølgingstjenesten

Det er betydelige utfordringer knyttet til deler av ungdomsgruppen som verken går i videregående opplæring eller klarer å få innpass i arbeidsmarkedet. Ungdom som i dag står utenfor arbeid og opplæring er i stor grad marginaliserte, vanskelig å komme i kontakt med og derfor vanskelig å formidle til ordinært arbeid. Den samlede målgruppen for oppfølgingstjenesten er om lag 35 000 ungdommer. Fylkene registrerer ved sine halvårlige rapporteringer om lag 10 000 ungdommer som er ukjente for oppfølgingstjenesten, noe som tilsvarer ca. 4 prosent av ungdommer med rett til videregående opplæring. Dette er ungdommer som fylkene ikke vet hva gjør. 176 Dette viser at det er en utfordring å sikre bedre samarbeid med NAV og kommunene om informasjon og tiltak overfor målgruppen. I tillegg er det vanskelig å skaffe arbeid til ungdom som ikke ønsker å gå på skole.

Utfordringene med å oppnå et godt og effektivt tverretatlig samarbeid er godt dokumentert i denne utredningen. Oppfølgingstjenesten er avhengig av å samarbeide med andre etater og instanser. En evaluering av oppfølgingstjenesten i Akershus viser at regionkontorene har opprettet et bredt tverretatlig samarbeid. 177 Evalueringen viser også at aktørene opplever at det tverretatlige samarbeidet synes å fungere godt, men at aktørenes læring og refleksjon over sine arbeidsmåter og prosedyrer må bli bedre. Evalueringen viser til at tjenesten har problemer med å skaffe oversikt over hvem som er i målgruppen, at flere skoler viser motvilje mot å utvikle tiltak og at det finnes få kompetansegivende tilbud til ungdom utenfor skolen. I tillegg pekes det på at deler av arbeidslivet er lite interessert i lærekandidater. Selv om evalueringen bare gjelder for Akershus, er det mye som kan tyde på at disse problemstillingene også kan være aktuelle i landet for øvrig.

8.3 Rådgivningstjenesten

8.3.1 Rammebetingelser

Krav til rådgivningstjenesten

Rådgivningstjenesten er forankret i opplæringsloven § 9-2: «Elevane har rett til nødvendig rådgivning om utdanning, yrkestilbod og yrkesval og om sosiale spørsmål». Forskrift til opplæringsloven, kapittel 22, gir nærmere bestemmelser om tjenesten. Kapittelet er med virkning fra 1. januar 2009 utvidet med bakgrunn i at de tidligere bestemmelsene ikke i tilstrekkelig grad tydeliggjorde hva elevens rett til nødvendig rådgivning innebærer. Den nye forskriftsteksten innebærer ingen endring fra gjeldende rett, men er en presisering og tydeliggjøring av elevens rett. 178

Den gjeldende instruksen for rådgiveres arbeid er fra 1977. Den gir en kort beskrivelse av rådgivers arbeidsområder, og nevner blant annet:

• Rådgiveren skal være til hjelp for rektor og skolens øvrige personale i arbeidet med å løse de sosialpedagogiske oppgavene ved skolen.

• Rådgiverens hovedoppgave er å gi elever rettledning og råd, blant annet i forbindelse med valg av studieretning, linje og valgfag, gi eller formidle yrkesorientering og individuell rådgivning i yrkesvalgspørsmål.

• Rådgiveren skal søke å hjelpe elever som måtte ha personlige og sosiale vansker som har betydning for skolearbeidet.

Kompetanse

Det har tidligere ikke blitt stilt formelle kompetansekrav til rådgiverne ut over godkjent lærerutdanning og tre års praksis fra arbeid i skolen. En kartlegging gjennomført i 1998–1999 179 bekreftet at alle rådgivere i skolen på det tidspunktet hadde utdanning som lærer (adjunkt eller lektor). Samtidig hadde halvparten rådgiverrelevant utdanning utover dette, definert som et halvt års studium i generell psykologi, sosiologi eller i andre fagområder som kan være relevante for rådgivere.

Kartleggingen viste at gjennomsnittsalderen til rådgivere var 55 år, mot 45 år i en liknende studie ti år tidligere. Dette kan tyde på at det har vært en generell stagnasjon i rådgivernes karrierer, alternativt at rådgiverfunksjonen oppfattes som en nedtrapping av undervisningsplikten for lærere på vei mot pensjonsalder.

Det finnes utdanninger som direkte retter seg inn mot rådgivere, eksempelvis ved flere høyskoler og ved NTNU. OECD har imidlertid betegnet utdanningsmulighetene for rådgivere i Norge som meget begrensede, og videre understreket at lærerutdanningen neppe er et hensiktsmessig utgangspunkt for kvalifisering som rådgiver. 180

Ressurser

Ressursbestemmelsen om tid til rådgivning finnes i særavtalene om leseplikten og tidsressurs i henholdsvis grunnskolen og videregående skole. Avtalene fastsetter tid til rådgiverfunksjonen ved at rådgiverne har færre undervisningstimer enn øvrige lærere. I avtaleverket heter det: «På den enkelte skole avsettes det minimum 38 årsrammetimer per påbegynt 25 elever, pluss fem prosent av et årsverk til lærere som utfører sosialpedagogisk tjeneste/rådgivning». 181 Denne bestemmelsen ble fastsatt i 2006 og representerte da en viss økning i forhold til den forrige ressursbestemmelsen fra 1963. Skolen eller skoleeier kan bruke større ressurser på rådgivningstjenesten enn det normen tilsier.

I 2008 var det 409 rådgiverårsverk og 393 sosiallærerårsverk fordelt på vel 3500 grunnskoler. Tabell 8.12 viser at antall rådgiver- og sosiallærerårsverk samlet sett i perioden 1998–2008 har økt med 258 årsverk. Økningen skjedde i all hovedsak mellom 2006 og 2007, og kan ses i sammenheng de nye ressursbestemmelsene fra 2006.

¹ Grunnskolens informasjonssystem (GSI)

8.3.2 Politiske føringer og analyser

Rådgivning ble innført i grunnskolen i 1959, og i videregående opplæring i 1969. De faglige og politiske diskusjonene knyttet til rådgivningstjenesten har vært omtrent de samme siden tjenesten ble innført. 182 Viktige spørsmål har vært:

• skal rådgiver være en profesjon med fastsatte kompetansekrav, eller skal det være en oppgave for en allmennlærer ved siden ordinær undervisningsplikt?

• skal rådgiveren både ha ansvar for sosialpedagogisk og yrkes- og utdanningsrådgivning, eller skal tjenesten deles?

• hva er et naturlig ressursnivå

Rådgivningstjenesten har inngått som tema i fire stortingsmeldinger og tre NOU-er de siste ti årene 183 . Hovedfokuset har i alle meldinger og utredninger ligget på yrkes- og utdanningsrådgivning.

St.meld. nr. 32 (1998–99) Videregående opplæring

St.meld. nr. 32 (1998–99) drøftet primært yrkes- og utdanningsdelen av rådgivningstjenesten. Det ble vist til at mange avgangselever i grunnskolen opplever rådgivningen som sporadisk og overflatisk. De får mye utdanningsinformasjon, men informasjonen er ikke godt nok tilpasset mottakerne. Videre gis det lite informasjon om forholdet mellom yrkesfaglige studieretninger og tilgjengelige læreplasser. Meldingen drøftet også rådgivers kompetanse og arbeidsoppgaver, og det ble blant annet vist til at rådgivere stort sett ikke har formell kompetanse utover lærerkompetansen.

I Stortingets behandling av meldingen (Innst. S. nr. 246 (1998–99)) understrekes den viktige rollen yrkes- og utdanningsrådgivning har i overgangen fra grunnskolen til videregående opplæring, for å sikre god gjennomstrømning i videregående opplæring og for å bidra til at elevenes ønsker tilpasses arbeidslivets behov for arbeidskraft. På denne bakgrunnen ba Kirke- utdannings- og forskningskomiteen regjeringen om sette i gang et prøveprosjekt med å skille rådgivningsfunksjonen i en sosialpedagogisk og en utdannings- og yrkesrådgivningsdel. Dette ble senere fulgt opp gjennom prosjektet «Delt rådgivningstjeneste».

Søgnenutvalget (NOU 2003: 16 I første rekke)

Søgnenutvalget, som vurderte kvaliteten i grunnopplæringen, foreslo en deling av rådgivningstjenesten i en sosialpedagogisk del og en del for yrkes- og utdanningsrådgivning. Utvalget foreslo også at det ble innført kompetansekrav til rådgivere i grunnopplæringen. Utvalget var mest opptatt av yrkes- og utdanningsrådgivningen, og mente at fylkeskommunene måtte gis det faglige ansvaret for denne delen av tjenesten også på ungdomstrinnet. Det ble understreket at tidsressursen til yrkes- og utdanningsrådgivning måtte styrkes, samtidig som kontaktlæreren i større grad skulle ta ansvar for den sosialpedagogiske rådgivningen.

St.meld. nr. 30 (2003–2004) Kultur for læring

I St.meld. nr. 30 (2003–2004), som var grunnlaget for Kunnskapsløftet, skriver departementet at «en kvalitativt god utdannings- og yrkesrådgivning kan bidra til sikrere valg, mindre forsinkelser og bedre muligheter for den enkelte til å realisere sine evner og anlegg». Departementet varslet at de ville vurdere behovet for å klargjøre rådgivningstjenestens oppgaver i forskrift til opplæringsloven, men det understrekes at skoleeier bør ha ansvar for lokal tilrettelegging av rådgivningstjenesten, slik at bruk av personale og andre ressurser tilpasses de lokale behov og forutsetninger. Departementet ville ikke innføre nye nasjonale bestemmelser om organisering og ressursinnsats eller stille krav til rådgivningstjenestens kompetanse. En eventuell deling av tjenesten vil være avhengig av lokale forhold, blant annet skolens størrelse.

Etter departementets vurdering vil et koordinerende organ for utdannings- og yrkesrådgivning på regionalt nivå kunne styrke rådgivningstjenesten. Departementet varslet at de ville ta initiativ til etablering av regionale partnerskap for utdannings- og yrkesrådgivning på fylkesplan som kan bistå med nødvendig støtte og skolering.

St.meld. nr. 16 (2006–2007) … og ingen stod igjen

I St.meld. nr. 16 (2006–2007), som omhandler sosial utjevning i skolen, heter det at «rådgivningen må styrkes gjennom at det beskrives nærmere i forskrift til opplæringsloven hva som er formålet med henholdsvis sosialpedagogisk rådgivning og utdannings- og yrkesrådgiving, og hvilke oppgaver som er knyttet til de to formene for rådgivning». For å sikre dette ville departementet blant annet presisere i regelverket at rådgivning må skje i samarbeid med andre instanser, for eksempel PP-tjenesten, skolehelsetjenesten eller oppfølgingstjenesten. Gjennom å tydeliggjøre forskjellene i oppgaver mellom de to rådgiverfunksjonene vil departementet bidra til at flere skoler velger å organisere de to funksjonene som atskilte oppgaver og at rådgivningen som en hovedregel deles mellom sosialpedagogiske formål og yrkes- og utdanningsveiledning.

Departementet varslet også endringer i ressursbestemmelsene knyttet til tjenesten, og utarbeide veiledende kriterier for kompetanse knyttet til de to rådgiverfunksjonene. Kriteriene skal utarbeides slik at også andre utdanninger enn lærerutdanning kan kvalifisere for rådgiverstillinger.

Karlsenutvalget (NOU 2008:18 Fagopplæring for framtida)

Karlsenutvalget kom med forslag til hvordan fag- og yrkesopplæringen i Norge kan forbedres. Utvalget skriver at «noe av grunnen til at mange elever slutter kan være dårlig rådgiving […]». Utvalget foreslår at det utarbeides klare forskrifter om mål og oppgaver for utdannings- og yrkesrådgivere og at det fastsettes nasjonale kompetansekrav for å arbeide som utdannings- og yrkesrådgiver i grunnopplæringen og ved karrieresentrene. Sosialpedagogisk rådgivning omtales ikke, men utvalget skriver at kompetansekravene må følges opp med egne grunn- og videreutdanninger for begge rådgiverfeltene. Utvalget skriver at dagens rådgiverressurs er «altfor lite og at det bør økes», og i et av forslagspunktene heter det at ressursen må dobles.

Som en oppfølging av St.meld. nr. 30 (2003–2004) Kultur for læring ble det iverksatt forsøk med regionale partnerskap for karriereveiledning i tre fylkeskommuner. Erfaringene var i hovedsak positive, 184 og de fleste fylker har nå opprettet partnerskap for karriereveiledning. Karlsenutvalget støtter en videreutvikling av regionale karriereveiledningssentre og partnerskapsmodeller. Samtidig foreslår utvalget å opprette et nasjonalt senter for karriereveiledning. Dette skal være et faglig ressurssenter og samtidig sikre koordinering av de regionale karriereveiledningssentrene.

8.3.3 Forskning og evalueringer

Forskning på rådgivningstjenesten viser en klar tendens til at rådgiverkapasiteten i stor grad går med til å løse akutte sosialpedagogiske problemer. Denne delen av rådgivningen har økt i sterkt omfang de siste tiårene og må ses i sammenheng med økende psykiske vansker og depresjoner blant ungdom: «Mange rådgivere satt med en opplevelse av at hele rådgiverkapasiteten gikk med til å løse akutte sosialpedagogiske problemstillinger, og at denne delen av jobben også økte sterkt i omfang […]». 185 Rådgivere rapporterer om at de sosiale og psykososiale problemene har blitt stadig tyngre og at de har behov for å heve sin kompetanse for å klare å håndtere disse problemstillingene. Yrkes- og utdanningsrådgivning har, som en konsekvens av dette, blitt begrenset. Likevel har rådgivere gjennom evalueringen av prosjektet «Delt rådgivningstjeneste» 186 uttrykt at de har for lite kompetanse om arbeidsmarkedet og arbeidslivet. Dette har også vært en bekymring blant eksterne kritikere som har ment at rådgivere har for lite kontakt med og kunnskap om moderne arbeidsliv. 187

Til tross for at rådgiverkapasiteten i hovedsak går med til sosialpedagogisk rådgivning, har den politiske og forskningsmessige oppmerksomheten nesten utelukkende vært knyttet til yrkes- og utdanningsrådgivning. I en av delrapportene i Evalueringen av Kunnskapsløftet påpekes dette: «En utilsiktet virkning av det sterke fokuset på karriereveiledningen er i følge informanter at den sosialpedagogiske rådgivningstjenesten kommer i bakgrunnen og at de svakeste elevene taper på dette.» 188

Prosjekt «Delt rådgivningstjeneste» (2000–2003) 189

Prosjektet «Delt rådgivningstjeneste» var en oppfølging av St.meld. nr. 32 (1998–99). Begrepet delt rådgivningstjeneste forstås i denne sammenhengen som en organisatorisk deling av rådgivningstjenesten i skolen, slik at utdannings- og yrkesrådgivningen skilles fra den sosialpedagogiske rådgivningen. Formålet med prosjektet var å styrke utdannings- og yrkesrådgivningen gjennom forsøk med delt rådgivningstjeneste, slik at elever i grunnskole og videregående opplæring blir bedre i stand til å foreta bevisste utdanningsvalg, uten at den sosialpedagogiske rådgivningen blir svekket.

Prosjektet prøvde ut ulike modeller for organisering av utdannings- og yrkesrådgivning. Evalueringen av prosjektet viser at det er mangfoldet av tiltak sammen med systematikk i tiltak over tid som er viktig, ikke enkelttiltakene i seg selv. Noen tiltak skiller seg likevel ut: De modellene som elever vurderer som mest nyttige, er de modellene som gir dem mulighet til å gjøre egne erfaringer med fag eller yrker.

Erfaringene fra prosjektet viser at en opprydding og spesifisering av ansvar, roller og oppgaver, sammen med deling av rådgivningstjenesten, har bidratt til å styrke utdannings- og yrkesveiledningen på prosjektskolene. Deling av tjenesten ser ikke ut til å ha svekket det sosialpedagogiske arbeidet, snarere tvert imot. Flere steder har skoleeier også styrket det sosialpedagogiske arbeidet parallelt med prosjektet.

En viktig erfaring er også at mangfold, sammenheng og kvalitet i tiltakene er viktig for elevene. For øvrig bekrefter erfaringene fra prosjektet at kjeder av tiltak og egenerfaring og praktisk utprøving av yrker og fag er de viktigste konkrete strategiene i utdannings- og yrkesveiledningen. Utdannings- og yrkesveiledning som hele skolens ansvar må følges konkret opp i skolenes planarbeid, og forankres i skoleledelsen og hos skoleeier. Kvaliteten på veiledningen bør etterspørres jevnlig i forhold til konkrete kriterier for å sikre at elevene får et godt tilbud.

8.3.4 Nye forskriftsbestemmelser fra 2009

Med virkning fra 1. januar 2009 har Kunnskapsdepartementet innført nye og mer omfattende bestemmelser knyttet til rådgivningstjenesten (kapittel 22 i forskrift til opplæringsloven). 190

Ny fellesbestemmelse

En ny fellesbestemmelse (§ 22–1) understreker at tilbudet om rådgivning skal «[…] vere tilgjengeleg for elevane ved den enkelte skolen». Tjenesten må på en eller annen måte være lokalisert eller knyttet til den enkelte skole, og ikke i eksterne rådgivningssentre, slik man har gjort i blant annet Danmark. 191 I fellesbestemmelsene slås det fast at den enkelte elev har rett til individuell rådgivning. Dersom eleven bare får tilbud om rådgivning i gruppe, oppfylles ikke retten til nødvendig rådgivning. Hvilken rådgivningsform som benyttes avhenger av elevens ønsker og behov. Videre heter det at tradisjonelle kjønnsroller ikke skal ha betydning for den hjelpen eleven får, eksempelvis hvilke råd en elev får i utdannings- og yrkesvalg. Når det gjelder den nye fellesbestemmelsen knytter også rådgivningstjenesten til sentrale utdanningspolitiske prinsipper: «Rådgivninga skal medverke til å utjamne sosial ulikskap, førebyggje fråfall og integrere etniske minoriteter».

Delt rådgivningstjeneste

I § 22–1 heter det at «[d]en enkelte eleven har rett til to ulike former for nødvendig rådgivning: sosialpedagogisk rådgivning og utdannings- og yrkesrådgivning». I §§ 22–2 og 22–3 utdypes de to funksjonene:

• Den sosialpedagogiske rådgivningens virkeområde begrenses til personlige, sosiale og emosjonelle vansker.

• Utdannings- og yrkesrådgivningens virkeområder har til formål å bevisstgjøre og støtte eleven i valg av utdanning og yrke og utvikle kompetansen til den enkelte til å planlegge utdanning og yrke i et langsiktig læringsperspektiv.

Modellen med en delt rådgivningstjeneste har vært gjenstand for et nasjonalt forsøk og vært oppe i mange sammenhenger jf. tidligere omtale.

En konsekvens av bestemmelsene knyttet til sosialpedagogisk rådgivning, er at tjenesten ikke skal omfatte faglige problemer. Dette begrunner Utdanningsdirektoratet, i rundskrivet om forskriften, med at det er kontaktlæreren, eventuelt spesialpedagogen, PP-tjenesten eller oppfølgingstjenesten, som har ansvar for disse problemene: «For den sosialpedagogiske rådgivningen vil det kunne være personlige og sosiale problemer, som at eleven mobbes, føler seg umotivert for å gå på skolen eller har gjennomgått en traumatisk opplevelse». 192 Det bør samtidig understrekes at det ofte vil være vanskelig å skille mellom forhold som har innvirkning på opplæringen og ikke.

Når det gjelder utdannings- og yrkesrådgivning understrekes det i den nye forskriftsteksten, at den skal legges opp som en gradvis prosess. Dette innebærer at rådgivningen må tilpasses elevens behov, ønsker og legges over lengre tid. Det er også presisert at rådgivningen har en viktig oppgave knyttet til å vurdere konsekvensene av utdannings- og yrkesvalg, samt konsekvensene av et eventuelt feilvalg. Det er viktig at eleven er kjent med hva et eventuelt feilvalg vil innebære og at rådgivningen gjør eleven i stand til å ta sine valg på grunnlag av de hensynene som bør spille inn i en slik vurdering.

Kompetanse

Det kreves ikke lenger undervisningskompetanse for tilsetting som rådgiver, men viktigheten av at rådgiveren har yrkeserfaring fra skolen eller kjennskap til skolen understrekes. I forskriften fremgår det at rådgivningen skal utføres av personer med «relevant kompetanse» (§ 22–4). Relevant kompetanse utdypes ikke noe nærmere, men Utdanningsdirektoratet har i forbindelse med forskriftsarbeidet sendt høringsbrev med forslag til «anbefalt formell kompetanse» til rådgivere. 193 Dette er minst utdanning på bachelornivå, med minst 60 studiepoeng med rådgiverrelevante fag. Som relevante fag nevnes humaniora, samfunnsvitenskap, utdanningsvitenskap, allmennlærerutdanning, faglærerutdanning og utdanning i helse- og sosialfag. Videre bør minst 30 studiepoeng dekke en masteroppgave innenfor rådgivning.

Direktoratet har også sendt forslag til «anbefalte kompetansekriterier» på høring. Dette er 22 punkter for utdannings- og yrkesrådgivere og 16 punkter for sosialpedagogiske rådgivere, med oversikt over rådgiveres ønskede kunnskaper, ferdigheter og holdninger. Disse varierer fra det helt detaljerte til det helt overordnede.

9 Statlig spesialpedagogisk støttesystem (Statped)

I mandatet heter det at utvalget skal beskrive Statped og foreta en samlet gjennomgang av arbeidsoppgaver og arbeidsdeling mellom enhetene i Statped-systemet og mellom Statped og PP-tjenesten.

I kapittel 2 skriver utvalget at en av hovedutfordringene på dette feltet er mangel på samordning av tilbudene fra de mange aktørene som yter tjenester til barn, unge og voksne med særskilte opplæringsbehov. Mange av de som har kommet med vurderinger av det samlede støtteapparatet har vist til delvis overlappende arbeidsoppgaver ikke bare mellom PP-tjenesten og Statped, men også til delvis overlapping mellom støtteapparatet i pedagogisk sektor på den ene siden og i helsesektoren på den annen side. Et eksempel er at både habiliteringstjenesten for barn og unge (HABU) i helseforetakene og sentrene for sammensatte lærevansker i Statped gir tilbud til personer med behov for alternativ og supplerende kommunikasjon (ASK).

I dette kapittelet gis det en presentasjon av Statped i dag, og en vurdering av de innspill som er kommet til utvalget. Nærmere detaljer om utviklingen i Statpeds virksomhet fra 1994 til og med 2008 framgår av vedlegg 4. Tallmaterialet i dette kapittelet og i vedlegg 4 er kvalitetskontrollert av Utdanningsdirektoratet/Statped.

9.1 Formell tilknytning

Det overordnede ansvaret for Statpeds virksomhet ligger i Kunnskapsdepartementet men etatsstyringen ivaretas nå av Utdanningsdirektoratet. Statped hadde i flere år en felles administrasjon ledet av en direktør. Ved opprettelsen av Utdanningsdirektoratet i 2004 ble Statpeds sentraladministrasjon innlemmet i direktoratet. De statlige sentrene ble fra 2004 omdannet til egne virksomheter med senterleder som virksomhetsleder. Fra 2007 ble alle senterledere direktører.

Statpeds virksomhet er ikke lovregulert. De økonomiske rammene fastsettes årlig gjennom statsbudsjettet, kap. 230 Kompetansesenter for spesialundervisning.

9.2 Mål for Statpeds virksomhet

Statped arbeider etter følgende mål:

• å yte spesialpedagogiske tjenester av god kvalitet til rett tid på individ- og systemnivå, særlig på områder der en ikke kan vente at kommunene har kompetanse

• å sikre skole- og miljøtilbud for hørselshemmede elever i grunnskole og videregående opplæring, etter avtale med oppdragsgiver

• å sørge for mest mulig lik tilgang på tjenester i alle landsdeler

• å utvikle, produsere og distribuere læremidler

Utdanningsdirektoratet og virksomhetene i Statped har utviklet et system med formålskoder, knyttet til det som kalles støttesystemets to hovedmål. Det reflekterer de ulike typer arbeidsoppgaver som blir ivaretatt av kompetansesentrene og skolene.

Felles strategiske føringer for sentrene 2008–2010 er formulert slik i direktoratets tildelingsbrev:

• tidlig innsats

• bedre gjennomføring i videregående opplæring

• kompetanseutvikling i PP-tjenesten

• forskningsbasert kunnskap

• Statped – et nasjonalt nettverk

• Statped – en synlig aktør i opplæringssektoren

Utdanningsdirektoratet definerer Statpeds virksomhetsidé, visjon og verdier slik:

Virksomhetsidé: Statped er et nasjonalt nettverk av spesialpedagogiske kompetansesentre styrt av Utdanningsdirektoratet. Kompetansesentrene gir tjenester til kommunene i deres arbeid med å realisere opplæringslovens mål, om likeverdig, tilpasset og inkluderende opplæring for barn, unge og voksne med særskilte behov. Dette omfatter også å sikre skole- og miljøtilbud for tegnspråklige elever i grunnskolen etter avtale med kommunen.

Kompetansesentrene er aktører i feltet mellom praksis og forskning, og samarbeider med nasjonale og internasjonale fagmiljøer. Sentrene utvikler kompetanse og dokumenterer, formidler og implementerer praksis- og forskningsbasert kunnskap.

Visjon: Likeverd og mestring.

Verdier:

• Tilgjengelighet: God tilgjengelighet til informasjon, tjenester og til faglig arbeid.

• Respekt: Respekt for brukere, samarbeidsparter og medarbeidere gjennom likeverd, tillit, dialog, åpenhet og forutsigbarhet.

• Kvalitet: Høy kvalitet på faglig kompetanse, kommunikasjons- og beslutningsprosesser og tjenester.

9.3 Strukturen og rammene for Statpeds virksomhet

Statped består av ulike kompetansesentre som arbeider på fagområdene syn, hørsel, språk/tale/kommunikasjon, ervervet hjerneskade, læringsmiljø/problematferd og sammensatte lærevansker.

Tabell 9.2 viser årsverk tilknyttet de forskjellige sentrene, sentrenes økonomi samt deres lokalisering og geografiske dekningsområder. Tabellen viser at Statped i 2008 hadde ca. 870 årsverk og et regnskap på 592 mill kr. Av dette utgjør husleie ved statlige sentre nær 75 mill kr. 194

Statpeds tjenester er i utgangspunktet gratis for brukerne, men det tas i noen grad betaling for kurs. Ved heltidsopplæring i hørselssektoren (over 12 uker i året) foretas det i ettertid fratrekk i rammetilskuddet til de aktuelle kommuner/fylkeskommuner.

Ressursene i Statped fordelte seg i 2008 på de ulike fagområdene slik det framgår av tabell 9.3.

Vi ser at nærmere halvparten av ressursene i Statped gikk til hørselssektoren i 2008. Dette er ressurser dels knyttet til drift av grunnskoler og videregående skoler for døve og hørselshemmede, dels tilknyttet utadrettet bistand mot kommuner og fylkeskommuner med døve og hørselshemmede i lokalsamfunnet (kompetansesentervirksomheten). Tidligere gikk en enda større andel av Statpeds samlede ressurser til hørselssektoren, henholdsvis 52 prosent av årsverkene og 49 prosent av kostnadene i år 2000.

Videre gikk ca 18-19 prosent av ressursene i Statped i 2008 til synssektoren, og nær 10 prosent til sektoren språk/tale/kommunikasjon. Fagområdet sammensatte lærevansker har ca 17-18 prosent av totalressursene. De to fagområdene ervervet hjerneskade og læringsmiljø og problematferd har hver ca 2 prosent av totalressursene.

9.3.1 Tilbuds- og senterstrukturen

Senterstrukturen generelt

Statped består i dag av

• 11 statlige kompetansesentre i Midt-Norge, Øst-Norge og Sør-Norge

• to private enheter med skole og kompetansesenterfunksjoner (Briskeby og Andebu) som Utdanningsdirektoratet kjøper tjenester fra

• Statped Vest (fra 2006) med grunnskole og tre fagavdelinger som tidligere var selvstendige sentre

• Statped Nord (fra 2008) som har hatt og har en helt annen organisering og tilbudsstruktur enn i de øvrige landsdeler

Statped Nord

Nord-Norge har en noe annen historie på det spesialpedagogiske området enn resten av landet. Landsdelen har praktisk talt ingen spesialskoletradisjon, selv om en del elever fra landsdelen ble sendt til spesialskoler lenger sør. Da flere av spesialskolene i Sør- og Midt-Norge ble omgjort til kompetansesentre, var det naturlig for Nord-Norge å utvikle andre organisasjonsformer for å dekke regionens kompetansebehov. Dette inkluderer avtalebaserte kjøp fra mindre tjenesteleverandører i landsdelen, og utvikling av fylkesoverskridende kompetansenettverk. I 2008 er ca. 61 årsverk knyttet til Statped Nord, hvorav 9 årsverk er en landsdekkende support IKT og arkiv for Statped der de fleste medarbeiderne er lokalisert i Sør-Norge. Hele 26 av de 61 årsverkene anvendes til kjøp av lokale tjenester i landsdelen, bl.a. fra Spesialpedagogisk senter i Bodø og Logopedisk senter i Sømna, som begge eies av Nordland fylkeskommune. I tillegg mottok landsdelen i 2007 kompetansesentertjenester fra sentre i Sør-Norge tilsvarende ca. 44 årsverk.

Samisk spesialpedagogisk støtte (SEAD) var fra 1. januar 2004 til 31. desember 2007 organisert som egen enhet i Statped, basert på en avtale mellom Utdanningsdirektoratet og Samisk høgskole. Fra 1. januar 2008 er SEAD en egen enhet i Statped Nord.

SEAD har ledet, samordnet og bidratt faglig i det statlige arbeidet med å utvikle spesialpedagogisk kompetanse for samiske brukere i hele landet. Utviklingen av etter- og videreutdanning i spesialpedagogikk har skjedd i samarbeid med Sametinget, Samisk høgskole og Høgskolen i Finnmark.

SEAD har vært henvisnings- og kontaktinstans når det gjelder støttesystemets innsats både for målgruppen og satsingsområdene, og for å koordinere samarbeidet i det samisk-språklige nettverket når det gjelder fagutvikling.

Hørselssektoren

Hørselssektoren har gjennomgått store endringer de seneste årene i form av en betydelig nedgang i antall heltidselever, uten at tilbudsstrukturen eller kostnadene er endret vesentlig. Elevtallet i 2002, 2006 og 2008 ved de statlige og statlig finansierte hørselsskolene framgår av tabell 9.4. Den sterke elevtallsnedgangen, spesielt på grunnskolens nivå, skyldes blant annet ulike medisinske og teknologiske framskritt, herunder cochleaimplantat.

9.4 Statpeds tjenesteprofil

9.4.1 Endringer i samlet profil de seneste årene

Tabell 9.5 viser utviklingen i Statpeds samlede tjenesteprofil (type arbeidsoppgaver) de siste tre årene, med utgangspunkt i klassifiseringen i de to hovedmålene som er referert i avsnitt 9.2 – Tjenesteyting, kompetanseutvikling og kunnskapsspredning. I det tallmaterialet utvalget har bestilt fra Statped sies det at enkelte typer oppgaver er både individrettet og systemrettet, og de er skilt ut i tabell 9.5 her som «Blandete tjenester».

Vi ser at andelen av ressurser som går til individbasert tjenesteyting har gått klart ned, fra 62 prosent i 2006 til 51 prosent i 2008. Betydelige endringer fra år til år kan tyde på at registreringen av type tjenester/arbeidsoppgaver kan være noe tilfeldig.

9.4.2 Tjenesteprofil for sentrene for sammensatte lærevansker (SLV)

Data fra de enkelte SLV-sentrenes årsmeldinger har dannet grunnlag for tabell 9.6. Her er all virksomhet plassert enten som individbasert eller systembasert virksomhet (ingen blandingskategori). Dessuten er fordelingen basert på økonomisk forbruk, og ikke årsverk som i tabell 9.5.

Vi ser at sentrene for sammensatte lærevansker bruker flere ressurser på systemrettet enn individrettet arbeid, samlet sett. To av de seks sentrene/avdelingene brukte mer ressurser på individrettet arbeid.

9.4.3 Nærmere om SLV-sentrenes arbeidsoppgaver

Kompetansesentrene på fagområdene syn, hørsel, språk/tale/kommunikasjon og ervervet hjerneskade, som dekker brukere med lavfrekvent forekomst, har klart avgrensede målgrupper. Sentrene/avdelingene for sammensatte lærevansker har imidlertid langt mer diffuse arbeidsoppgaver. De dekker ikke bare fagområdet sterkt sammensatte og alvorlige lærevansker (lavfrekvent), men også en rekke områder av høyfrekvent natur. Oversikt over SLV-sentrenes/avdelingenes tjenestetilbud og arbeidsoppgaver, brukergrupper, deltakelse i prosjektområder, med mer framgår av tabell 9.7. Denne er basert på en gjennomgang av SLV-sentrenes årsmeldinger de siste årene.

Tabell 9.7 viser at SLV-sentrene har en omfangsrik oppgaveportefølje, og endringer i sentrenes arbeidsoppgaver viser at sentrene ikke har klart avgrensede ansvarsområder, i motsetning til de øvrige sentrene.

9.5 Fylkesvis fordeling av Statpeds tjenester

Enkelte sentre har fått definert landsdekkende eller regionale oppgaver. Det er likevel en tendens til at enkelte slike definerte funksjoner i sterkest grad kommer de nærmest beliggende fylker til gode. Det er også en tendens til at mindre kommuner får en større andel av sentrenes ressurser enn de store kommunene. Tabell 9.8 viser den geografiske fordelingen av Statpeds tjenester enkelte år i perioden 1996-2007.

Vi ser at det er et tilnærmet stabilt mønster i den geografiske fordeling av Statpeds tjenester. Ytterpunktene er på den ene side Oslo, som mottar klart færrest tjenester fra Statped, og på den annen side Finnmark, som har klart størst uttak. Også fylkene Østfold, Rogaland og Telemark, som ikke har sentre i sine fylker, har et lavt forbruk sammenlignet med landsgjennomsnittet, mens Sogn og Fjordane, Sør-Trøndelag og Nord-Trøndelag, med sentre i sine fylker, har et relativt sett stort uttak av tjenester. Nordland og Troms fylker ligger omtrent på landsgjennomsnittet.

9.6 Kompetansen i Statped

I vedlegg 4 gis det en oversikt over formalkompetansen i Statped ved de enhetene/avdelingene som arbeider i utadrettede tjenester. Det vil si at de ansatte i skolevirksomheten er holdt utenfor denne oversikten. Materialet viser at de Statped-ansattes kompetanse er meget høy. Den er også høyere enn formalkompetansen i PP-tjenesten, som er gjengitt i kapittel 8.

9.7 Utfordringer

Statpeds arbeid på fagområdene syn, hørsel, språk/tale/kommunikasjon og ervervet hjerneskade blir i stor grad vurdert positivt av brukere og samarbeidspartnere. Sentrene har samlet sett betydelige ressurser både faglig og økonomisk på disse spesialiserte fagområdene, og relativt få brukere. Det er imidlertid ikke kommet innspill på om ressursene er rimelig fordelt mellom disse ulike fagområdene, innenfor den gitte samlede rammen.

Det er en betydelig utfordring at mange av dem som får tjenester fra Statped er multifunksjonshemmede. Det vil si at den enkelte i tillegg til sin hovedvanske også har andre funksjonsnedsettelser av større eller mindre omfang og vanskegrad. Statped, som langt på vei er organisert som sentre for spesifikke fagområder, kan derfor være mindre egnet til å ivareta sammensatt problematikk. I et slikt perspektiv kan det sies at dagens struktur i Statped ikke gjenspeiler bredden i brukernes behov på en formålstjenlig måte. Dette gjelder ikke for Statped Vest, som er organisert som et flerkompetansesenter. Statped har selv påpekt dette forholdet. 195

Sentrene for sammensatte lærevansker arbeider i stor grad med hyppig forekommende problematikk. Disse sentrene har ikke hatt så klart definerte oppgaver og brukergrupper som de øvrige sentrene. Oppgaveporteføljen til disse sentrene er som følge av dette vokst i bredden og blitt mer uoversiktlig enn ved de øvrige sentrene.

Den faglige og administrative styringen av Statped synes å være mindre detaljert og på et mer overordnet plan enn tidligere. Dette kan være en av flere grunner til at SLV-sentrenes oppgaveportefølje viser større spredning og er mer uklar enn før.

Manglende koordinering og ansvarsavklaring på det spesialpedagogiske feltet er ikke bare et fenomen mellom stat (Statped) og kommune (PP-tjenesten). Dette gjør seg også gjeldende mellom ulike statlige aktører. Et aktuelt eksempel er forholdet mellom SLV-sentrene i Statped og HABU, dels også mot BUP. Også disse tjenestene arbeider delvis overlappende og parallelt med de samme barna og elevene. Det kan være tilfeldig om barn og unge med samme problem blir henvist til den ene eller andre instansen. Det synes ellers klart at PP-tjenesten har flere henvisninger til og tettere samarbeid med HABU enn med SLV-sentrene.

Barnehager og skoler kan oppleve både PP-tjenesten og Statped som fjerne fra praksisfeltet, og at tjenestene ikke retter seg tilstrekkelig mot den konkrete tilretteleggingen av opplæringen. Dette kommer fram i ulike brukerundersøkelser. Det barnehager og skoler ofte etterspør er hjelp til konkret tilrettelegging av utvikling og opplæring. Det kan være grunn til å tro at denne kritikken i størst grad gjelder SLV-sentrene, og ikke syns- eller hørselssentrene som har en spesialistkompetanse som kommunene sjelden har.

Det har vært hevdet at Statped til dels har vært lite lydhøre overfor kommunenes behov. Dette er påpekt av den referansegruppen som ble oppnevnt ved «Prosjekt Statped 2005». Referansegruppa uttaler enstemmig blant annet:

Referansegruppa konstaterer at man i arbeidet med prosjekt Statped 2005 har sikret bred medvirkning fra Statpeds faglige ledelse og tillitsvalgte, samt representanter for relevante brukerorganisasjoner. Derimot har praksisfeltet (barnehage/skole) og kommunenivået (herunder PPT) i mindre grad vært involvert. Dette bør det tas hensyn til i den videre prosessen.

Utdanningsdirektoratets råd for inkluderende opplæring (URIO) drøftet i ekstraordinært møte 10. mars 2005 rapporten «Prosjekt Statped 2005», og uttalte blant annet:

Rådet savner en grundig drøfting av Statpeds framtidige faglige profil som grunnlag for de organisatoriske løsningene som foreslås/antydes i rapporten. Rådet beklager at praksisfeltet og kommunene, som er de som skal gjøre bruk av Statpeds tjenester, ikke har fått mulighet til å delta sterkere i prosessen.

10 Andre kommunale og statlige tjenester

I kapitlene 5–9 er det nærmere beskrivelser av utdanningssystemet og tjenester i kommune, fylkeskommune og stat som er direkte knyttet til opplæringssektoren. Flere andre tjenester er imidlertid også viktige når det gjelder barn og unges oppvekst, utvikling og læring. I mandatet heter det at utvalget skal beskrive og oppsummere hvordan tjenestene er organisert og se på forhold som hemmer og fremmer tverrfaglig og tverretatlig samarbeid, lokalt og på tvers av nivåene.

I dette kapittelet vil vi derfor kort beskrive de andre mest aktuelle tjenestene i kommune og stat, og trekke fram forhold som er av betydning for utvalgets målgrupper. Sektorene gjennomgås på en slik måte at det samtidig synliggjøres hvordan vekslingen er mellom kommunalt og statlig ansvar. Først presenteres helsesektoren, deretter sosial- og velferdssektor og til sist barnevernet. Omtalen avgrenses i all hovedsak til de tjenester som berører barn og ungdom.

Videre redegjøres det for hvilke bestemmelser som regulerer samarbeid og koordinering av tjenester til personer med sammensatte behov. Det pekes også på organisatoriske løsninger som kan bidra til bedre koordinering på systemnivå.

Utvalget har innledningsvis pekt på mangel på samordning i tilbudene til barn og unge. For barn og unge med behov for bistand fra flere tjenester, er det av stor betydning å oppleve helhet og sammenheng i tiltak. For brukerne er det ikke så viktig om de ulike oppgavene utføres av en og samme organisasjon eller av flere i et samarbeid. Det er først og fremst innhold og omfang av tjenestene, samt nærheten til den enkelte som er avgjørende, og ikke om det er stat eller kommune som har ansvaret.

10.1 Kommunehelsetjenesten

Kommunehelsetjenesteloven, 196 forskrift om kommunenes helsefremmende og forebyggende arbeid i helsestasjons- og skolehelsetjeneste 197 og forskrift om habilitering og rehabilitering, 198 regulerer kommunens ansvar for å sørge for nødvendig helsetjeneste og habiliteringsinnsats til alle barn og unge som bor i eller som midlertidig oppholder seg i kommunen. Alle som har behov for langvarige og koordinerte tjenester har rett til individuell plan. 199200

10.1.1 Helsestasjons- og skolehelsetjenesten

Helsestasjons- og skolehelsetjenesten er et lovpålagt lavterskeltilbud til alle barn, unge og deres foresatte. Tilbudet innbefatter svangerskapsomsorgen, helsestasjon 0-5 år, helsestasjon for ungdom og skolehelsetjenesten 6-20 år.

Helsestasjonstilbudet er et frivillig og gratis tilbud til alle barnefamilier opp til fireårsalderen. Nær alle barn i alderen 0-5 år (90 prosent) har kontakt med helsestasjonen. Tjenesten skal legge vekt på å styrke foreldrenes mestring av foreldrerollen, og temaer som tidlig samspill, språk og kommunikasjon, aktivitet og lek og psykisk helse er viktige områder i tillegg til den medisinske oppfølgingen. Dette gir helsestasjonen en god mulighet for forebyggende innsats, samt å være en sentral instans for å avdekke sykdom, funksjonsnedsettelser og omsorgssvikt. Det understrekes i sentrale dokumenter at helsestasjonen har en viktig rolle når det gjelder tidlig innsats, utjevning av sosiale forskjeller og forebyggende psykisk helsearbeid for barn og unge. 201202 Den faglige grunnbemanningen i helsestasjonstjenesten er helsesøster, jordmor og lege. Tjenesten har i varierende grad ansatt andre yrkesgrupper, og tjenesten har vanligvis tilgjengelig fysioterapitjeneste, enten ansatt ved helsestasjonen eller i andre deler av helsetjenesten.

Skolehelsetjenestens formål er å arbeide for å fremme elevens totale helse, forebygge sykdom og skade, samt fremme gode sosiale og miljømessige forhold. Tjenesten skal, i samarbeid med hjem, skole og det øvrige hjelpeapparat, skape en helsefremmende skole gjennom å tilrettelegge for et godt lærings- og arbeidsmiljø når det gjelder helse, trivsel og sikkerhet. Tjenesten skal arbeide for å identifisere og bidra til å løse de helsemessige problemer som knytter seg spesielt til skoleelevers situasjon. Samarbeidet mellom helsetjenesten og skolen er de aller fleste steder nært, og helsesøster er en sentral aktør i skolens hverdag. Skolehelsetjenesten består av helsesøster og skolelege. Fysioterapeut er en nær samarbeidspartner og enkelte steder også ansatt i tjenesten. I enkelte kommuner har skolehelsetjenesten ansatt psykologer, psykiatriske sykepleiere, spesialpedagoger og annet personell.

I forskrift 203 om kommunenes helsefremmende og forebyggende arbeid i helsestasjons- og skolehelsetjenesten vektlegges det helhetlige og tverrfaglige perspektivet i arbeidet med barn og ungdom. Helsestasjon for ungdom har i løpet av 1990-årene hatt en betydelig vekst innenfor kommunens primærhelsetjeneste. Helsestasjon for ungdom skal gi veiledning og rådgivning innenfor områdene ungdomsliv, samliv og seksualitet, psykisk og somatisk helse, samt kunne ha oppfølging av ungdom med særskilte behov og delta i tverrfaglig samarbeid.

Oversikter viser at ikke alle videregående skoler har skolehelsetjeneste, selv om tjenesten er lovpålagt. Årsakene som oppgis er blant annet kapasitetsproblemer, økonomiske forhold og at helsestasjon for ungdom dekker tilbudet. 204

Helsestasjons- og skolehelsetjenesten har viktige oppgaver i forebyggende psykisk helsearbeid for barn og unge.

10.1.2 Fysio- og ergoterapitjenester

Fysioterapitjenesten 205 er en lovpålagt deltjeneste der formålet er å fremme helse gjennom å forebygge og behandle, og er viktig i arbeidet med barn med behov for særskilt hjelp og støtte. Tjenesten er en sentral del av kommunens habiliteringstiltak. Fysioterapeutene utfører mye av sitt arbeid med barn og unge både i hjemmet, i barnehage og skole. I tillegg til behandling gis det veiledning til foreldre og ansatte. Kommunen kan organisere fysioterapitjenesten ved enten å ansette fysioterapeuter i kommunale stillinger på fastlønn, eller inngå avtaler om driftstilskudd med fysioterapeuter som driver privat virksomhet.

Fysioterapeuter har et nært samarbeid med ergoterapeuter. Ergoterapitjenesten er imidlertid ikke lovpålagt, men like fullt en svært viktig tjeneste for barn og unge som har behov for ulike former for tilrettelegging. Ergoterapeuter benytter aktiviteter direkte i behandling og opptrening, og er sentrale aktører ved søknad om ulike hjelpemidler, samt i tilrettelegging for gjøremål gjennom tilpasning av omgivelser og bruk av hjelpemidler. Tiltakene tar sikte på å fremme aktivitet, deltakelse, tilhørighet og tilfredshet i hjem, barnehage, skole, skolefritidsordning, arbeid og fritid. Ergoterapeutene har ikke minst en viktig rolle i arbeidet med universell utforming.

10.1.3 Fastlegen

Fastlegen er en del av det samlede helsearbeidet i kommunen. Fastlegen kan være den første foreldrene kontakter når de er bekymret for barnets utvikling. Fastlegene er medisinsk og faglig ansvarlige overfor pasienten, og skal ha en sentral rolle som døråpner til andre tjenester og ytelser. Videre er samarbeid med andre utøvere i kommunen og med spesialisthelsetjenesten viktig for en god fastlegeordning. Dette kan blant annet innebære deltagelse i ansvarsgrupper, samarbeidsmøter og samarbeid om individuell plan (IP).

10.2 Statlig spesialisthelsetjeneste – helseforetakene

De regionale helseforetakene (RHF) er eid av staten og har ansvaret for spesialisthelsetjenesten i hver region. De regionale helseforetak ble opprettet ved helseforetaksloven 206 som regulerer organiseringen av sykehusene. I dag er det fire regionale helseforetak; Helse Nord, Helse Midt-Norge, Helse Vest og Helse Sør-Øst. Det er per 2008 til sammen 29 helseforetak (HF), med 14 underliggende enheter i region Sør-Øst, og fem enheter i hver av de tre øvrige regionene.

Spesialisthelsetjenesteloven 207 regulerer nærmere de faglige sidene m.m. ved driften av helseforetakene. Pasientrettighetsloven 208 regulerer nærmere pasientenes rettigheter av ulike slag, herunder barns rett til undervisning i helseinstitusjon.

De regionale helseforetakenes fire hovedoppgaver er spesialisert pasientbehandling, utdanning av helsepersonell, forskning og opplæring av pasienter og pårørende knyttet til medisinske/helsemessige problemer Virksomheten omfatter somatiske sykehus, institusjoner i psykiatrien, ambulansetjenesten, nødmeldingstjenesten, sykehusapotek og laboratorier.

10.2.1 Barne- og ungdomspsykiatrien (BUP)

Poliklinikker i psykisk helsevern for barn og unge (BUP) foretar diagnostikk og gir behandling til barn og unge med psykiske lidelser. I opptrappingsplanen for psykiske helse (1998-2008) er det blitt 1.527 flere årsverk i psykisk helsevern for barn og unge, en økning på 71 prosent. 209 I følge verdigrunnlaget for Opptrappingsplanen for psykisk helse (1998-2008) skal målet med tjenestetilbudet være å fremme uavhengighet, selvstendighet og evne til å mestre eget liv. Helsedirektoratet sier i utkast til Handlingsplan for habilitering av barn og unge 210 at de har erfart at det i økende grad fra det psykiske helsevernet har blitt fokusert på barn og unge med psykiske tilstander som medfører alvorlige funksjonsnedsettelser og dermed behov for habiliteringsbistand.

Innenfor psykisk helse for barn og unge arbeides det i økende grad med ulike foreldreveiledningsmetoder, samt med nettverksorienterte metoder der det fokuseres på habiliteringsbistand til det enkelte barn/familie – alt i et tett samarbeid med brukerne og kommunene. Habiliteringsperspektivet skal være en integrert del av behandlings- og samarbeidstiltakene for de barn og unge som har psykiske tilstander av langvarig og sammensatt karakter.

Kapittel 11 Målgrupper viser at det er økt generell forekomst av psykiske lidelser og problematferd. I en rapport fra SINTEF 211 refereres det til at psykiske lidelser er betydelig mer utbredt blant mennesker med utviklingshemning. Rapporten konkluderer med at det er stort behov for økt kompetanse både i kommunale tjenester og i spesialisthelsetjenesten på dette området. Det hender at barn og unge med sammensatte vansker, som psykisk lidelse og utviklingshemning, oppfattes som å ha problemer knyttet til omsorgssvikt, og dermed først henvises til barnevernet, og ikke til BUP eller eventuelt habiliteringstjenesten. Dette kan være problematisk når det gjelder rettssikkerhetsmessige forhold.

Det kan i noen grad også være overlappende tjenestetilbud og arbeidsoppgaver mellom BUP og sentrene for sammensatte lærevansker i Statped, samt at det er parallellitet i faggrupper.

10.2.2 Habiliteringstjenesten for barn og unge (HABU)

Habilitering og rehabilitering er definert som tidsavgrensede, planlagte prosesser med klare mål og virkemidler, der flere aktører samarbeider om å gi nødvendig bistand til brukerens egen innsats for å oppnå best mulig funksjons- og mestringsevne, selvstendighet og deltakelse sosialt og i samfunnet. 212 Habilitering og rehabilitering har samme definisjon. Habilitering er imidlertid det begrepet som i hovedsak brukes for tiltak rettet mot barn og unge.

Definisjonen understreker at det handler om en samarbeidsprosess mellom bruker (pårørende) og bistandsytere og samarbeid mellom ulike bistandsytere som brukerne har behov for tjenester fra, enten disse er ansatt i kommune, fylkeskommune eller stat. Den det gjelder skal få bistand til å kunne delta i samfunnet på sine egne premisser og på lik linje med andre. Når formålet er deltakelse, vil svært mange andre sektorer enn helsetjenestene måtte komme på banen i tilknytning til den enkelte. 213 Dette kommer vi nærmere tilbake til senere i dette kapittelet.

Habiliteringstjenestene for barn og unge har ansvar for å gi tverrfaglige spesialisthelsetjenester til barn og unge med nedsatt funksjonsevne og/eller kronisk sykdom i aldersgruppen 0 til 18 år. Tjenestespekteret skal omfatte diagnostikk og funksjonsutredninger, opptrening av funksjon og ferdighetstrening, intensiv spesialisert trening og opplæring til barna, ungdommene og familiene samt råd og veiledning til kommunene generelt og rundt enkeltbrukere.

Habiliteringstjenestene for barn og unge vil være helseforetakenes viktigste tjenesteenhet for å sikre høy kvalitet i habiliteringstilbudet til barn og unge med nedsatt funksjonsevne. Habiliteringstjenesten er lokalisert i alle fylker ved til sammen 21 helseforetak, med til sammen ca. 450 årsverk til sammen. Tjenesten har en tverrfaglig bemanning, og de tre største profesjonsgruppene er spesialpedagoger, fysioterapeuter og psykologer.

Habiliteringstjenestene for barn og unge forventes å samarbeide tett med de andre tjenestene for barn og unge i helseforetakene og bistå disse med sin tverrfaglighet og metodiske habiliteringskunnskap. Habiliteringstiltak for barn og unge forventes å foregå i barnas og ungdommenes vante miljø, hjemme, i barnehage og skole.

I ukast til Handlingsplan for habilitering av barn og unge presenteres en rekke tiltak som har som mål å forbedre og fornye tjenestetilbudet til barn og unge med funksjonsnedsettelser i kommunene og i spesialisthelsetjenesten. Det legges særlig vekt på faglig kvalitet, nytteverdi for brukerne, høy gjennomføringsmulighet, kompetanse, kapasitet og bedre samhandling mellom ulike aktører og nivåer. Målet er at tiltakene i sum skal bidra til god kvalitet og mer likeverdige tjenestetilbud for barn og unge som har habiliteringsbehov. Tiltakene planlegges gjennomført 2010–2012. Utdannings­direktoratet har vært representert i en referansegruppe for arbeidet med handlingsplanen.

Mange av de som får spesialundervisning eller omfattes av andre spesialpedagogiske tiltak får også en rekke tjenester i helseforetakene. Habiliteringstjenesten har et stykke på vei de samme brukerne og felles faggrupper som spesialpedagoger og psykologer, samt sammenfallende arbeidsoppgaver med sentrene for sammensatte lærevansker i Statped.

Som nevnt er «opplæring» av pårørende og pasienter i forhold til deres medisinske/helsemessige problemer en av helseforetakenes hovedoppgaver, og en del av habiliteringens virksomhet. Målet er mestring og egenomsorg for den enkelte, for bedre å fremme samfunnsdeltakelse og håndtere hverdagens utfordringer. Ved alle helseforetak er det opprettet lærings- og mestringssentre (LMS) for familier med barn med funksjonsnedsettelser og kroniske sykdommer. Virksomheten skjer ofte i nært samarbeid med brukerorganisasjonene.

I utkast til Handlingsplan for habilitering av barn og unge sies det at fravær av nasjonale retningslinjer for organisering, dimensjonering, faglig profil og prioritering av LMS-sentrene hemmer utviklingen av gode og likeverdige lærings- og mestringstjenester på landsbasis. Nasjonalt kompetansesenter for læring og mestring ved Aker universitetssykehus har også påpekt at det er et stort behov for egne læringstilbud for større barn og ungdom med funksjonsnedsettelser og kroniske sykdommer, der de kan treffe andre i samme situasjon.

10.2.3 Kompetansesentre for sjeldne diagnoser og tilstander

Mennesker med sjeldne og lite kjente diagnoser og tilstander har behov for et godt tilrettelagt samfunn, helse- og omsorgstjenester, tekniske hjelpemidler og trygdeordninger. Erfaring viser imidlertid at det å ha en sjelden tilstand gjør det vanskeligere å oppnå hjelp og rettigheter. Det antas at det er ca. 30.000 personer med en sjelden diagnose/tilstand i Norge i dag. En medisinsk tilstand regnes som sjelden når det er mindre enn 100 kjente tilfeller per million innbyggere i landet. I Norge tilsvarer det færre enn 500 personer.

Det er i dag mange kompetansesentre for sjeldne og lite kjente diagnoser og funksjonshemninger i Norge. De gir tilbud til personer med over 300 ulike sjeldne tilstander. TAKO-senteret som er et kompetansesenter for tannhelsemedisinske problemer, gir i tillegg til dette tilbud til over 150 andre sjeldne tilstander. Målgruppene for kompetansesentrene er den enkelte med en sjelden tilstand, pårørende og fagfolk i det tverrsektorielle tjenesteapparatet på individ- og systemnivå. I 2007 ble det registrert nær 16.000 brukere på disse kompetansesentrene. Mange av sentrene er knyttet til regionale helseforetak.

10.3 Sosialtjenesten i kommunen

Sosialtjenesteloven 214 regulerer tjenester som skal bidra til at den enkelte får mulighet til å leve og bo selvstendig, skal fremme økonomisk og sosial trygghet og skal bidra til likeverd og likestilling. Tjenestene skal blant annet omfatte praktisk bistand og opplæring, herunder brukerstyrt personlig assistanse (BPA), omsorgslønn, avlastningstiltak og støttekontakt.

Kommunenes sosialkontor har også klare oppgaver med råd, veiledning og ulike former for hjelp til personer i en vanskelig livssituasjon. Sammen med NAV og Oppfølgingstjenesten i fylkeskommunene spiller de en viktig rolle når elever faller ut av videregående opplæring.

Kommunen har også en sentral rolle i å legge til rette for aktivitet og arbeidsoppgaver for personer som ikke kan delta i arbeidslivet på vanlige vilkår etter videregående skole.

10.3.1 Avlastnings- og støttekontakttiltak, samt barnebolig

Kommunene har ulike former for avlastnings- og støttetiltak for familier med barn og unge som har nedsatt funksjonsevne. Retten til avlastning gjelder alle med særlig tyngende omsorgsoppgaver. Avlastning skal gjøre det mulig for omsorgsyteren å opprettholde gode familierelasjoner, bevare sosiale nettverk og gi mulighet for nødvendig og regelmessig fritid og ferie. Både den som gir og den som mottar avlastning skal tas med i planleggingen. Avlastning kan gis både i private hjem og i særskilte kommunale tiltak, for eksempel i egne avlastningsboliger. Avlastningsboliger er tilrettelagt for kortere opphold, fra en helg i måneden opp til ukes- og ferieopphold. Ved omfattende omsorgs- eller oppfølgingsbehov, kan det være behov for et bo- og omsorgstiltak utenfor foreldrehjemmet. Omsorgslønn kan være et alternativ eller supplement til ovennevnte ordninger.

Støttekontakt eller fritidsassistent er rettet mot den enkelte med funksjonsnedsettelser og er viktige virkemidler for å kunne delta i aktiviteter og sosiale sammenhenger i fritiden. Personalet i disse ordningene blir nære samarbeidspartnere med barnehager og skoler og vil kunne understøtte den læringen som skjer om dagen.

10.4 NAV – arbeids- og velferdsforvaltningen

Deler av sosialtjenesten og tidligere Aetat og trygdeetaten utgjør til sammen NAV. Minstekravet til tjenesteinnholdet ved et NAV-kontor er økonomisk sosialhjelp fra kommunen og tjenestespekteret fra tidligere trygdeetat og Aetat. I dette ligger også grunn- og hjelpestønad.

10.4.1 Økonomiske stønader

Grunnstønad skal dekke nødvendige ekstrautgifter ved varig sykdom eller funksjonsnedsettelse. Antall barn og unge som mottar grunnstønad har gått litt ned etter 2003, mens antall nye barn som mottar stønaden har økt i samme periode. Undersøkelser viser at flere nye barn og unge får innvilget grunnstønad, men at dette er for en mer begrenset periode enn tidligere.

Hjelpestønad skal kompensere for et særskilt pleie- og tilsynsbehov som følge av varig sykdom, skade eller medfødt funksjonsnedsettelse, og gis til hjelp i huset eller til tilsyn og pleie. Det totale antall barn og unge som er mottakere av hjelpestønad er økt betydelig, med 40 prosent fra 1999 til 2008. Andelen av barn og unge som mottok hjelpestønad sett i forhold til det totale antall hjelpestønadsmottakere økte fra 28 prosent i 1999 til nær 42 prosent i 2008. I perioden 1999 til 2007 økte antall nye barn og unge 0-17 år som mottar hjelpestønad med 21 prosent. I aldersgruppen 18–29 år var økningen på 80 prosent. Dette er ytelser som gis med utgangspunkt i den enkeltes funksjonsnivå og er rettet mot hjemmet. Det samme omsorgs- og tilsynsbehovet er til stede i barnehager og skoler. Ressursene der ser ikke ut til å ha hatt tilsvarende økning i denne perioden.

Fra 2004 er det to typer uføreytelser: tidsavgrenset uførestønad og varig uførepensjon. Begge støtteordningene skal sikre inntekter til livsopphold for personer i alderen 18-66 år som har fått inntektsevnen varig nedsatt på grunn av sykdom eller nedsatt funksjonsevne. Det er en jevn økning av antall mottakere av uføreytelser fra 1999 til 2008. For aldersgrunnen 18 -19 år er økningen i antall mottakere av utføreytelser på 50 % i denne perioden. 215 Dette tilsier at det er en stor utfordring å lykkes bedre med å kvalifisere alle ungdommer for ulike former for arbeidsliv.

10.4.2 Hjelpemiddelsentralene

Det er en hjelpemiddelssentral i hvert fylke. Virksomheten er hjemlet i folketrygdloven. Det er ingen form for regional organisering på dette feltet. Hjelpemiddelsentralene er ressurs- og kompetansesentre under NAV innenfor hjelpemiddelformidling og tilrettelegging, samt tolketjeneste for døve og døvblinde.

Hjelpemiddelsentralene har et overordnet og koordinerende ansvar på andrelinje nivå for formidling av hjelpemidler og tilrettelegging for funksjonshemmede i deres eget fylke. Også kommunene og arbeidsgivere har ansvar på dette området. Alle kommuner utgjør førstelinjen og har inngått samarbeidsavtale med NAV Hjelpemiddelsentral i fylket.

Hjelpemiddelsentralene betjener årlig om lag 150.000 brukere i ulike aldre, herunder eldre. Barn og unge med funksjonsnedsettelser trenger ofte hjelp, ikke bare i en kort periode mens de er små, men ofte under hele oppveksten. Det kan være aktuelt med ulik grad av tilrettelegging hjemme, i barnehage, i skole og i bolig. Dette kan innebære blant annet fysiske tilpasninger, tilgjengelighet for rullestolbrukere, hjelpemidler som syns- og hørselshjelpemidler, kommunikasjonshjelpemidler og datahjelpemidler. Det kan også dreie seg om sansestimulerende hjelpemidler, spesialtilpassete leker og utstyr, ganghjelpemidler, løftehjelpemidler tilrettelegging av utemiljøet m.m. Videre kan det være skrivehjelpemidler, leselist, bladvender, hev- og senkbare arbeidsbord, tavlekamera, bruk av teleslynge, bildetelefon, og elektroniske kalender- og minnesystemer.

Hjelpemiddelsentralene har også oversikt over hvilken kompetanse andre har på hjelpemiddelområdet og tilstøtende områder. Hjelpemiddelsentralene gir råd og veiledning til kommunene og andre samarbeidspartnere, og gjennomfører kurs for fagpersoner og andre samarbeidspartnere. Mars 2009 åpnet landets første utprøvingssenter for hjelpemidler for brukere i Akershus og Oslo. Utprøvingssenteret er et sted for praktisk problemløsning for brukere som trenger hjelpemidler.

Mye av arbeidet skjer ute i kommunene – i brukerens eget nærmiljø, og sammen med fagpersoner i kommunen, spesielt de som arbeider med habilitering av barn og unge. Hjelpemiddelsentralene samarbeider også med hjemmet, barnehagen, skolen og i forhold til fritiden.

Finansieringen av hjelpemidler til personer med nedsatt funksjonsevne er delt mellom stat, kommune og arbeidsgivere. Statens ansvar er primært hjemlet i folketrygdloven, 216 blant annet gjennom systemet av hjelpemiddelsentralene i hvert fylke og en lang rekke stønader til kompensasjon av merutgifter på grunn av sykdom, skade eller lyte. Hjelpemiddelsentralene skal sørge for en likeverdig og helhetlig problemløsning for brukere med varige funksjonelle hjelpebehov (mer enn 2 år) av teknisk eller ergonomisk art, og skal fungere som en andrelinjetjeneste, med et særskilt veilednings- og rådgivningsansvar overfor kommunene. Det har over tid vært en betydelig vekst i statens utgifter til hjelpemidler, samtidig som det fra ulike hold er reist kritikk når det gjelder tilgjengelighet, organisering og forvaltningspraksis. Kommunene har et økonomisk ansvar for hjelpemidler som skal dekke midlertidige behov (mindre enn 2–3 år). Arbeidsgiverne har et ansvar for tilrettelegging av arbeidsplassen etter arbeidsmiljøloven.

Dagens hjelpemiddelsystem består av mange enkeltordninger, som samlet sett framstår som relativt fragmentert, komplisert og uoversiktlig. Ovennevnte forhold har medført at regjeringen i 2008 oppnevnte et utvalg 217 der hovedformålet er å få en vurdering av mulige tiltak som kan gi effektive og langvarige kvalitets- og kompetanseforbedringer i systemet for forvaltning og formidling av hjelpemidler. Hensikten er å gi brukere med behov for hjelpemidler og tilrettelegging økt mestring og livskvalitet og bidra til økt deltakelse i samfunns- og arbeidsliv.

10.5 Kommunal barnevernstjeneste

Omsorg for og oppdragelse av barn er i første rekke foreldrenes ansvar. Foreldre eller barn kan likevel ha behov for hjelp i kortere eller lengre perioder, for eksempel på grunn av en vanskelig livssituasjon eller fordi barnet har en bekymringsfull utvikling.

Primæransvaret for barnevernet ligger i kommunene etter lov om barneverntjenesten, 218 og i hver kommune skal det være en barnevernadministrasjon. Barnevernets hovedoppgave er å sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp og omsorg i rett tid, samt bidra til at barn og unge får trygge oppvekstvilkår. Den skal beskytte barn mot omsorgssvikt og motvirke at barn lider fysisk eller psykisk overlast. Barnevernstjenesten skal sette i verk hjelpetiltak for barnet og familien når forholdene i hjemmet gjør det nødvendig. Hjelpen kan gis i form av råd, veiledning eller hjelpetiltak. Vanlige hjelpetiltak er for eksempel familieveiledning, støttekontakt, avlastning i hjemmet og barnehageplass.

Barnevernstjenesten har et spesielt ansvar for å avdekke omsorgssvikt, problematferd, og sosiale og emosjonelle vansker så tidlig at varige problemer kan unngås, og sette inn tiltak mot dette. Dersom tiltak i hjemmet ikke er tilstrekkelig for å ivareta barnets behov, har barnevernstjenesten et ansvar for å gripe inn.

Dersom et barn skal plasseres utenfor hjemmet uten foreldrenes samtykke, må det treffes vedtak om dette i fylkesnemnda etter forslag fra kommunen. Fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker er et statlig organ som i faglige spørsmål har en uavhengig stilling i forhold til departement og fylkesmann. Fylkesnemndene avgjør blant annet saker fra kommunene om omsorgsovertakelse og tvangstiltak for barn og unge med problematferd etter barnevernloven. Fylkesnemndas vedtak kan bare overprøves av domstolene.

Andre instanser har melde- og opplysningsplikt til barnevernet når det gjelder forhold som alvorlig omsorgssvikt, mishandling eller alvorlige problematferd. Det er relativt få meldinger fra barnehager og skoler, selv om de kjenner barnet best. Det er foreslått at barnevernstjenesten får en lovfestet tilbakemeldingsplikt til offentlige instanser som melder fra om bekymring for et barn eller ungdom. 219 Dette vil gjøre det langt lettere for alle parter å samarbeide både om bekymringer og om løsninger når det er behov for omfattende oppfølging rundt barnet eller ungdommen, eller eventuelt flytting fra hjemmet.

Det er lovfestet plikt for barnevernet til å samarbeide med andre tjenesteytere om løsning av barnevernets oppgaver i enkeltsaker. Tiltakene forutsetter ofte bistand fra mange av de andre tjenesteyterne. Selv om loven ikke angir hvordan samarbeidet skal skje, må det likevel forutsettes at kommunene etablerer rutiner for samarbeid og at disse følges opp. En slik forutsetning blir lagt til grunn for fylkesmannens tilsyn med barnevernet.

Det er forslag om å hjemle bestemmelser om individuell plan i barnevernloven. 220 Et slikt felles planverk er ment å bidra til et godt koordinert og helhetlig tilbud, samt å bedre samarbeidsrelasjonene mellom involverte tjenester.

10.6 Statlig barnevern – Barne-, ungdoms- og familieetaten (Bufetat)

Fra 2004 overtok staten ansvaret for drift av barnevernsinstitusjoner og rekruttering av fosterhjem fra fylkeskommunene. I tillegg overtok Bufetat ansvaret for familievernkontorene samt adopsjon. I 2008 fikk Bufetat også ansvaret for omsorgstilbud til enslige mindreårige asylsøkere opptil 15 år.

Hovedoppgaven for Bufetat er å gi barn, unge og familier som trenger hjelp og støtte tiltak med høy kvalitet over hele landet, på området barnevernsinstitusjoner og fosterhjem. Bufetat er organisert i fem regioner under Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir): Region Nord, Region Midt-Norge, Region Vest, Region Øst og Region Sør. Oslo er selv ansvarlig for hele barnevernsfeltet.

Bufetat har 27 regionale fagteam for barnevernet. Fagteamene er tverrfaglig sammensatt med barnevernsfaglig, psykologisk og pedagogisk kompetanse og ivaretar det statlige barnevernets kontakt med det kommunale barnevernet og andre kommunale tjenester. Både kommunalt og statlig barnevern blir nære samarbeidspersoner for barnehager og skoler for å ivareta læringsarbeidet best mulig i svært sårbare livssituasjoner.

10.7 Bestemmelser om samarbeid og koordinering på individnivå

Barn og unge med store sammensatte problemer og som har behov for hjelp fra flere tjenester kan oppleve å bli skjøvet fra tjeneste til tjeneste, der ingen tar ansvar. Andre får hjelp fra flere instanser, men hjelpen er ikke koordinert. Det er lagt føringer for bedre samordning og mer samarbeid gjennom bestemmelser i ulike lovverk, og intensjonen i blant annet individuell plan og i muligheten for å få en koordinator er tiltak som skal bidra til bedre samordning med helhet og sammenheng i tjenestetilbudet.

10.7.1 Habilitering er en oppgave som involverer mange

Formålet med habilitering er at den det gjelder skal få bistand til å kunne delta i samfunnet på egne premisser og på lik linje med andre. Når formålet med habilitering blant annet er å bidra til økt funksjons- og mestringsevne, likeverdighet og deltakelse, vil mange andre sektorer enn helsetjenester måtte bidra overfor den enkelte.

I utkast til Handlingsplan for habilitering vises det til at tjenester som inngår i kommunens helsetjenestetilbud skal integreres i et samlet tverrfaglig habiliterings- og rehabiliteringstilbud. Ansvarsforholdene og tjenesteoppgavene knyttet til habilitering av barn og unge er tydeliggjort i sentrale dokumenter. 221222 Tjenestetilbudet skal omfatte alle personer som har behov for habilitering og rehabilitering på grunn av medfødt eller ervervet funksjonshemning eller kronisk sykdom, eller som står i fare for å utvikle varig funksjonshemning eller kronisk sykdom. Kommunen skal blant annet ha en generell oversikt over behov for habilitering, sørge for nødvendig undersøkelse og utredning, og ved behov henvise til spesialisthelsetjenesten.

Mens diagnostikk og utredninger i stor grad gjennomføres i spesialisthelsetjenesten, blir de oppfølgende behandlings- og opptreningstiltak for barn og unge i stor grad gjennomført i kommunen. Organiseringen av habiliteringsapparatet for barn og unge baserer seg på den grunnleggende forutsetningen at barn og unge i størst mulig grad skal bo hjemme og delta i samfunnet på egne premisser. Habilitering av barn og unge forutsetter innsats fra flere andre sektorer i tillegg til helse- og omsorgstjenesten og er en virksomhet som i første rekke retter seg mot det enkelte individ. Siden det dreier seg om mennesker som i utgangspunktet er forskjellige, befinner seg i forskjellige situasjoner og har ulike mål for sine liv, må bistanden bli forskjellig fra person til person. 223 Tiltakene i kommunene gjennomføres av blant andre av fysioterapeut, ergoterapeut, lege, spesialpedagog, logoped, førskolelærer eller lærer, vernepleier, assistent og barnevernspedagog, og foregår i stor grad på de vanlige arenaene der barna og ungdommene oppholder seg, hjemme, i barnehagen, i skolen eller på fritiden.

10.7.2 Koordinerende enhet

Alle kommuner og regionale helseforetak skal ha en koordinerende enhet. 224 I kommunen skal den koordinerende enheten være et sted å henvende seg. Denne enheten skal være en tydelig adresse for enkeltpersoner med behov for habilitering og rehabilitering, og et møtested for interne og eksterne samarbeidspartnere. Den bør være en motor i å kartlegge, planlegge og utvikle habiliterings- og rehabiliteringsvirksomheten i kommunen. Kommunen skal etablere og utvikle et system som sikrer at tjenestene som tilbys er samordnet, tverrfaglig og planmessig og ytes ut fra et brukerperspektiv, for eksempel gjennom bruk av individuell plan. Tjenestene skal tilbys og ytes i eller nærmest mulig brukerens vante miljø, og på en meningsfylt måte for brukeren. En velfungerende koordinerende enhet vil kunne motvirke at foreldre må påta seg en belastende administratorrolle overfor hjelpeapparatet.

10.7.3 Individuell plan (IP)

For barn med sammensatte vansker og behov, og som får hjelp fra en eller flere tjenester, er det behov for å samordne innsatsen. Individuell plan er en rettighet og et tiltak som er innført for å styrke tjenestetilbudet til den enkelte gjennom koordinering og samhandling. Retten til å få en individuell plan er hjemlet i sosialtjenesteloven § 4-3a og pasientrettighetsloven § 2-5. Plikten til å utarbeide individuell plan er hjemlet i sosialtjenesteloven § 4-3a, kommunehelsetjenesteloven § 6-2a, lov om spesialisthelsetjenesten § 2-5 og psykisk helsevernloven § 4-1. Det er foreslått en plikt for barnevernstjenesten til å utarbeide individuell plan for barn som trenger langvarig og samordnet hjelp fra flere hjelpetjenester.

Individuell plan er et virkemiddel for å oppnå koordinerte tjenester tilpasset individuelle behov. Utformingen av individuell plan skal bidra til å plassere ansvar mellom ulike tjenester og nivåer. Planen må være en overordnet plan som tar utgangspunkt i den enkeltes behov, og som beskriver helheten og sammenhengen i tjenestetilbudet. Planprosessen er viktigere enn selve planproduktet, men de tiltak en er blitt enige om, må være forpliktende for tjenesteapparatet. Brukeren skal være med i utformingen av den individuelle planen, og det er viktig at planen er skrevet i et språk brukeren føler seg bekvem med. 225

Det er viktig at andre planer som er utarbeidet for et barn eller en elev, som for eksempel individuell opplæringsplan (IOP), samordnes med og tilpasses den overordnede individuelle planen. I forskrift for individuell plan, punkt 9.4 presiseres det at «IOP ansees som en delplan i forhold til samlet overordnet IP for barn og unge med funksjonsnedsettelse». Denne forskriftsfestede bestemmelsen legger føringer for at individuell opplæringsplan er et underdokument i individuell plan. En god individuell plan, med en funksjonell og tydelig individuell opplæringsplan inkludert, vil kunne dekke de ulike aspektene ved barnets liv og detaljert beskrive hjelpebehov på alle aktuelle arenaer.

For å ivareta behovet for samarbeid med foreldrene og samarbeid mellom faggrupper blir det ofte dannet en ansvarsgruppe. En ansvarsgruppe er ikke lovhjemlet, og formell status består av den kompetansen og beslutningsmyndighet hver enkelt representant har delegert fra egen tjeneste. Ansvarsgrupper er imidlertid en form for tverrfaglig forpliktende samarbeid, og ansvarsgruppen skal ha en koordinator og gruppen representerer samarbeidet på kommunalt nivå. Koordinatoren skal ideelt sett være hjelpeapparatets «åpne dør» for familien og barnet. Det vanlige er at faste deltakere i gruppen i tillegg til foreldrene, er ansatte i helsestasjon, barnehage og skole, samt PP-tjenesten, fysioterapitjenesten eller barnevernstjenesten der det er aktuelt. Det anses som viktig at gruppen ikke har for mange deltakere.

10.8 Modeller for samordning og koordinering av kommunale tjenester

Mange kommuner samordner, organiserer og eventuelt samlokaliserer ulike tjenester for barn og unge under navn som barne- og ungdomstjeneste, barne- og familietjeneste, oppveksttjeneste og lignende. Det varierer fra kommune til kommune hvilke og hvor mange av tjenestene som samordnes. Det er også gjort ulike modellforsøk med koordinerte tjenester som har bredt om seg, og som nå er blitt relativt vanlig i mange kommuner. Eksempler her er familiesentermodellen, egen psykisk helsetjeneste og samordning av kriminalitetsforebyggende tiltak.

10.8.1 Familiesentermodellen

Forsøk med familiesenter i Norge tar utgangspunkt i en svensk modell der familiesenteret skal drive både helsefremmende og forebyggende arbeid. Åpen barnehage 226 beskrives som selve hjertet i familiesenteret. Som forebyggende tiltak skal senteret bidra til at barn får rett hjelp til rett tid. Viktige aktører i familiesentermodellen er jordmor- og helsesøstertjenesten, barnevernstjenesten, PP-tjenesten og barne- og ungdomspsykiatrisk poliklinikk (BUP), sosialtjenesten, barne- og familievernet i Bufetat, politiet og voksenpsykiatrien.

Evaluering 227 av forsøk med familiesentermodellen viser at modellen er vurdert som så vellykket at den er videreført i alle de seks forsøkskommunene. De største kommunene arbeider i tillegg med å etablere flere sentre. I evalueringsrapporten sies det: «Etter en tid med stadig flere skranker, byråkratiske henvisningssystemer og et stadig større press på tjenestesystemet, har familiesenteret for mange blitt «the missing link», en etterlengtet fleksibel forbindelse mellom helsestasjonen og BUP, PP-tjenesten og barneverntjenesten.»

Studien viser at familiesentermodellen er vellykket i den forstand at den har gitt et mer tilgjengelig tilbud til brukere med risiko for å utvikle psykososial problematikk. Brukerne er også mer fornøyd, og brukerne av åpen barnehage legger blant annet vekt på at de har lært betydningen av å stimulere barna sine tidlig. Brukere med omfattende og sammensatte behov rapporterer om at det tverrfaglige teamet bidrar til at de nå slipper å bruke krefter på å koordinere et vanskelig tilgjengelig hjelpeapparat. De får raskere og mer helhetlig hjelp med omfattende problemer, og kan konsentrere ressursene sine om å skape endring for seg og sine. Flere legger vekt på at familiesentrene representerer et nytt og annerledes klima innenfor hjelpesystemet, ved at det bygger på respekt og reell brukermedvirkning.

En rapport fra Sintef Helse 228 påpekte at samlokalisering etter mønster av familiesentermodellen har bidratt til bedre forankring av samarbeidsrutiner og skapt større fleksibilitet i tjenesteapparatet.

10.8.2 Psykisk helsearbeid i kommunene

Kommunen har i oppgave å bistå mennesker med psykiske vansker og sykdom med råd og veiledning, utredning med mer. I forbindelse med Opptrappingsplanen for psykisk helse 229 er det lagt spesiell vekt på å styrke helsestasjonstjenestens posisjon og rolle når det gjelder tidlig identifikasjon og forebygging av psykiske vansker hos barn og unge. Det er pekt på behov for at både helsestasjonstjenesten og PP-tjenesten må styrkes for å bli bedre innrettet mot den aktuelle målgruppen, og at for barn og unge med psykiske problemer vil samarbeidet på tvers av tjenester, enheter og nivåer være nødvendig for å sikre at den enkelte bruker får et helhetlig tilbud. 230 En del kommuner har etablert en egen psykisk helsetjeneste for barn og unge, som har som formål å forebygge psykiske vansker og psykososiale problemer og drive helsefremmende tiltak for barn og deres foreldre.

10.8.3 Samordning av lokale kriminalitetsforebyggende tiltak – SLT-modellen

Kommunene står overfor betydelige utfordringer når det gjelder forebygging av kriminell atferd. Det kriminalitetsforebyggende råd (KRÅD) 231 har siden 1996 hatt forebyggende strategier og tiltak overfor barn og unge som hovedarbeidsområde. KRÅD har i samarbeid med fem departementer utviklet en tverretatlig samarbeidsmodell (SLT) for lokalt kriminalitetsforebyggende arbeid. Arbeidet krever en koordinator (SLT-koordinator), og det er viktig at vedkommende har god kjennskap til alle tiltak i kommunen, og at lederne for ulike tiltak kjenner vedkommende. Kommunale tjenester som sosialtjeneste, barnevern og skole står sentralt i arbeidet med denne gruppen barn og unge, og i et forebyggende perspektiv vil samarbeid og koordinering av tiltak mellom kommunale instanser og politi være sentralt. 232

10.9 Utfordringer

Det er flere og til dels sammensatte forhold som hemmer samarbeid mellom ulike sektorer og tjenester på kommunalt og statlig nivå.

Det er gjennomført en rekke tiltak gjennom mange år som har medført framskritt og forbedringer. Det kan likevel være problematisk å samarbeide både horisontalt, mellom ulike kommunale tjenester, og vertikalt mot statlige organer. Det er tydelig at samarbeidsrelasjonene i stor grad også går diagonalt i tjenestenettverket mellom fagfolk på tvers av sektorer og nivåer. Tett samarbeid og medvirkning fra brukere og brukerorganisasjoner har utviklet seg parallelt med dette.

I det følgende gjennomgås viktige temaer knyttet til samarbeid og samordning som er av betydning for barn og unges utvikling og læring.

10.9.1 Rettigheter og bestemmelser hjemlet i ulike lovverk og forskrifter

Rettigheter er hjemlet i flere lover og forskrifter, og informasjonen er i liten grad samlet. Utviklingen av et differensiert hjelpeapparat der ulike tjenester hjemlet i ulike lovverk har ansvar for en «del» av brukeren, resulterer lett i uklare ansvarsforhold. Et uoversiktlig hjelpe- og støtteapparat kan føre til at det er vanskelig å orientere seg for både foreldre og fagfolk, og at brukerne ikke får den hjelpen de har krav på. Det er en gjennomgående problemstilling i mange kommuner at foreldre ikke vet hvor de skal henvende seg for å få hjelp.

Ulike virkemidler er tatt i bruk både fra statlig og kommunalt hold for å kompensere for et uoversiktlig lovverk. Sosial- og helsedirektoratet har utarbeidet et veiledningshefte som skal gjøre det enklere for foreldre å få oversikt over rettigheter og tjenestetilbud, 233 og det finnes ulike veiledere og kompetansetiltak. Om problemene med et uoversiktlig lovverk lar seg løse med informasjon og veiledning, eller om problemene er av en slik karakter at juridiske virkemidler med lovendringer må tas i bruk vil være et sentralt spørsmål.

Individuell plan er et viktig virkemiddel for å skape helhet der det er behov for flere tjenester. Fra flere hold blir det imidlertid pekt på at planens juridiske status er problematisk og at det medfører at planen ikke alltid oppfattes som forpliktende for tjenesteyter. Individuell plan er i dag hjemlet i noen av de lovverk som omhandler barn og unge, men er ikke hjemlet i barnehagelov og opplæringslov. Dette kan bidra til at sentrale tjenester som barnehage, skole og PP-tjeneste ikke vil være tydelig nok forpliktet i arbeidet med individuell plan. Konsekvensen av dette kan være manglende sammenheng mellom individuell opplæringsplan og individuell plan, og at forhold som gjelder barn og unges utvikling og læring ikke blir godt nok forankret i den individuelle planen som skal ha et overordnet og langsiktig perspektiv.

For dem som får tjenester fra mange aktører er det knyttet utfordringer til at tjenestene i for liten grad oppleves som koordinert. Det burde være slik at man ved å henvende seg til en koordinerende enhet i kommunen enkelt skulle få tilgang til alle de ulike tilbudene det var behov for, og at informasjon kunne overbringes på en enkel måte. Fortsatt viser ulike undersøkelser at foreldre opplever at informasjonen ikke er god nok, at hjelpen ikke er samordnet, og at de selv ofte må tre inn i rollen som koordinator.

Barnehage og skole er, i tillegg til hjemmet, de viktigste arenaer i barns og unges liv. Det kan være en stor utfordring for styrer og rektor å bidra til å samordne hjelpen fra ulike aktører inn mot barnet eller eleven og familien. For den enkelte førskolelærer og lærer vil det på samme måte være vanskelig å nyttiggjøre seg denne bistanden til det beste for barnets utvikling og læring dersom støtteapparatet ikke opptrer organisatorisk og faglig samordnet. I verste fall kan ulike tiltak fra ulike tjenester motvirke hverandre.

I oppsummering av landsomfattende tilsyn i 2008 234 med kommunale helse- sosial- og barnevernstjenester til utsatte barn, vises det til manglende bruk av virkemidler som kan sikre samarbeid. Med utsatte barn menes i dette tilsynet «barn og unge som ved tilbaketrekking, utagering, rusmisbruk, eller som på andre måter viser sin ved oppførsel at de har behov for samordnet bistand fra helsetjenesten, sosialtjenesten og barnevernet, samt barn som har behov for samordnet bistand på grunn av foreldrenes atferd eller situasjon». I tilsynet avdekkes det manglende bruk av individuell plan når det gjelder tilsynets målgruppe, og at det i ca. 1/3 av kommunene ikke er rutiner for å tilby individuell plan. 235 Tilsynet viser at i noen kommuner kan retten til individuell plan, samt at barnet og familien får en koordinator, være knyttet til diagnose eller til å være begrenset til dem som tradisjonelt faller inn under habiliteringstjenesten. Dette kan innebære at barn og unge med psykiske vansker og omfattende problematferd ikke får individuell plan, og heller ikke får koordinert de tjenester de har behov for. I en av rapportene heter det: «Individuell plan brukes ikke som samarbeids- og koordineringsverktøy for utsatte barn, dersom barnet ikke samtidig har funksjonshemninger».

Tilsynet oppsummerer med at kommunenes tilrettelegging og oppfølging av samarbeid til utsatte barn og unges beste er for dårlig.

Det er lagt føringer for bedre samordning og mer samarbeid gjennom bestemmelser i ulike lovverk, og intensjonen i blant annet individuell plan og i muligheten for å få en koordinator er tiltak som skal bidra til bedre samordning med helhet og sammenheng i tjenestetilbudet. Likevel svikter det ofte med hensyn til intensjonene. Utvalget viser til at Flatøutvalget 236 er bedt om å utrede denne problematikken i sin fulle bredde.

Regler om taushetsplikt blir i mange sammenhenger trukket fram som en hindring for samarbeid. Det at de som arbeider i barnehage, skole og PP-tjenesten følger forvaltningslovens regler om taushetsplikt, mens andre tjenesteytere innenfor helse-, barneverns- og sosialtjenesten har taushetsplikt etter særlover om flere forhold, blir ofte problematisert. Det kan imidlertid være manglende kunnskaper om taushetspliktreguleringen, og blant annet kjennskap til muligheten for bruk av informert samtykke som er hindringen, og ikke lovbestemmelsene i seg selv.

10.9.2 Faglig ideologi, profesjonsinteresser og domenekonflikter

Profesjonsinteresser og manglende trygghet i eget fag kan være til hinder for samarbeid tjenestene i mellom og til en fornuftig samordning av disse. De ulike instansene og fagpersonene kan ha liten kjennskap til hverandres kompetanse og ulik forståelse av utfordringene i arbeidet med barna og familiene og hvordan en skal møte dem. Det kan være uenighet innad i profesjonsgruppene og mellom profesjonsgruppene, og de kan ha ulik status både formelt og uformelt. I en rapport fra Sintef 237 vises det til flere studier som konkluderer med at ulik faglig ideologi er et vesentlig hinder for tverrfaglig samarbeid.

En rapport fra 2003 peker på at ulike kulturer og oppfatninger av hva som er det riktige tiltaket for brukeren og leders syn på fordommer om andre etater og profesjoner, hemmer utviklingen av tverretatlig samarbeid. 238 Det at den enkelte etat hegner om egne domener og føler seg truet, beskrives også som hindringer for å få til samarbeid. 239

10.9.3 Sektorinndeling, uklare ansvarsforhold og overlappende oppgaver

Som vist i foran og i kapitlene 8 og 9 er tjenestene både på kommunalt og statlig nivå ofte preget av arbeidsdeling og spesialisering.

Det er delvis overlapping mellom ulike statlige tjenester og funksjoner. Ett eksempel på det er Habiliteringstjenesten for barn og unge i helseforetakene og sentrene for sammensatte lærevansker i Statped, som til dels arbeider med de samme brukerne og som begge har ansatt spesialpedagoger. Her er det klar parallellitet og overlapping mellom tjenestene, brukerne og profesjonene. Det er også noe overlappende arbeidsoppgaver mellom BUP og sentrene for sammensatte lærevansker i Statped samt at det er parallellitet i faggrupper.

Når brukerne i noen grad opplever at to eller flere statlige tjenester ikke avklarer seg i mellom hvilken tjeneste som har hovedansvar, kan det være noe tilfeldig hvilken instans som ivaretar dette. Noen ganger tar ingen av instansene ansvaret, det vil si at brukeren faller mellom flere stoler. For den som ikke gir opp kan det bety en runddans, der brukeren banker på flere dører. I Handlingsplan for habilitering av barn og unge som er omtalt i dette kapittelet, gis det mange eksempler på mangel på ansvarsavklaring og samarbeid som man nå vil prøve å gjøre noe med.

Et annet eksempel her er dagens organisering, ansvarsdeling og samarbeidsflater mellom stat, kommune og andre aktører på hjelpemiddelområdet. Her er det uklarheter og gråsoner som resulterer i arbeidskrevende og tidkrevende saksbehandling, samt andre uklarheter for brukerne og forvaltningen. Et kompliserende forhold er at støtten på hjelpemiddelområdet i en del tilfeller er basert på tilskudd, mens det i andre tilfeller er basert på utlån.

Hjelpemiddelfeltet blir kanskje ikke lettere å administrere eller å forstå for brukerne når staten har ansvaret for varige hjelpemidler (over 2 år), mens kommunene har ansvar for hjelpemidler som skal dekke midlertidige behov (mindre enn 2-3 år). Dagens system på dette området er ikke en konsekvens av en helhetlig vurdering, men av et sett med enkelbeslutninger: «Området framstår samlet sett som komplisert og uoversiktlig». 240

Et spill om finansiering av tiltak både mellom kommunale tjenester og mellom statlige tjenester og mellom kommunale og statlige tjenester kan også være årsak til manglende samarbeid. Finansieringssystemer kan være til hinder for at man finner gode helhetlige løsninger, og kan i visse tilfeller føre til at en velger ut fra hva som er mest økonomisk lønnsomt for de ulike tjenestene og ikke nødvendigvis er det beste for dem som skal motta tjenestene.

Disse problemstillingene er svært parallelle med dem som ligger til grunn for den kommende samhandlingsreformen innenfor helsetjenestene. Mange av utfordringene må søkes løst av gode integrerte kommunale tjenester. og det er mange forhold som peker i retning av at helsetjenester, PP-tjeneste og barneverntjeneste og andre bør opptre mer samordnet, for eksempel gjennom familiesentre eller lignende som nevnt tidligere i dette kapittelet.

Av oversikten i tabellen under framgår det at det har vært en sterk vekst i antall årsverk innenfor helsesektoren og barnevernet i perioden 1994–2007/2008. Videre har det, med bakgrunn i blant annet Opptrappingsplanen for psykisk helse, vært en betydelig vekst i årsverk innenfor psykisk helsevern for barn og unge.

Denne utviklingen står imidlertid i sterk motsetning til opplæringssektoren, der det har vært en nedgang i det samlede antall årsverk i PP-tjenesten og Statped i den aktuelle perioden. Nedbyggingen av årsverk i Statped skyldes vesentlig overføringer av ressurser til PP-tjenesten fra 1999/2000.

Det er viktig at dimensjoneringen av de ulike tjenestene for barn og unge blir sett i en helhetlig sammenheng. Det betyr at de ulike sektordepartementenes strategier blir samordnet, og at man samtidig ser statlige og kommunale tjenester i sammenheng.

11 Målgrupper

Med utgangspunkt i den måten utvalget har tolket sitt mandat på, er det vanskelig å gjøre noen skarp avgrensning av målgruppen. Alle barn og unge som på et eller annet tidspunkt opplever å ikke ha tilfredsstillende utbytte av opplæringen, og voksne som opplever at de ikke hadde tilfredsstillende utbytte av den grunnskoleopplæringen de en gang mottok, er i prinsippet omfattet av utvalgets mandat. Formålet med utvalgets arbeid er å bidra til at alle som ikke har eller har hatt tilfredsstillende utbytte av den opplæringen de har krav på, skal få et bedre tilbud.

I mandatet heter det at utvalget som del av sine forslag til bedre organisering, effektiv ressursbruk og en helhetlig tiltakskjede skal gi særskilt omtale av «psykisk helse, sosiale og emosjonelle vansker og atferdsvansker».

I dette kapittelet blir det gitt en relativt omfattende beskrivelse av psykisk helse, sosiale og emosjonelle problemer og problematferd slik mandatet foreskriver. Utvalgets målgrupper favner imidlertid langt videre, og omfatter også barn, unge og voksne med

• lese- og skrivevansker

• matematikkvansker

• generelle lærevansker, utviklingshemning

• synsvansker, hørselsvansker og motoriske vansker/bevegelsesvansker

• språk-, tale- og kommunikasjonsvansker

• ervervet hjerneskade

• andre vansker, medisinske vansker

Disse blir nærmere beskrevet i vedlegg 4. I slutten av dette kapittelet gis det en oppsummering som omfatter flere av disse områdene. Dette kapittelet og vedlegg 4 må derfor ses i nær sammenheng.

11.1 Gruppebeskrivelser kan tilsløre mangfoldet

Innledningsvis er det viktig å understreke hvor stor variasjonsbredde det er i de aktuelle barnas og elevenes behov og utfordringer. Noen trenger særskilt hjelp og støtte i læringsprosessen gjennom hele opplæringsløpet. Andre har et klart tidsavgrenset bistandsbehov. For noen vil store deler av opplæringen bestå av trening i dagliglivets ferdigheter og flere har behov for helserelatert pleie og omsorg.

Andre kan ha klart fagavgrensede behov, for eksempel i matematikkopplæringen eller med lese- og skrivevansker. En hørselshemmet eller synshemmet person kan på sin side ha behov for mer teknisk preget bistand for å kompensere for sansetapet. Elever med psykososiale problemer eller problematferd kan ha helt andre behov og utfordringer av mer relasjonell karakter, eventuelt også fagvansker.

Tiltak som ofte defineres som spesialpedagogisk bistand eller spesialundervisning kan ha sin bakgrunn i vidt forskjellige livssituasjoner og behov.

Barn under skolepliktig alder, elever i grunnskolen og i videregående opplæring samt voksne er gitt individuelle rettigheter til spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning gjennom opplæringsloven. Diagnostisering, kategorisering og vanskebeskrivelser har stått sentralt i spesialpedagogisk tenkning i over 100 år, i Norge som i andre land. Lovverket i Norge definerer imidlertid ikke hvilke grupper som har disse rettighetene, og det føres for eksempel ikke diagnosebasert statistikk i Norge over elever som får spesialundervisning.

Det kan derfor tilsynelatende virke som et paradoks å kategorisere ulike grupper med særskilte behov. Ole Petter Olsen tar i en artikkel til orde for en avkategorisering – «barn skal være fri for merkelapp». 241 En ukritisk vanskekategorisering vil lett lede til at problemer individualiseres i stedet for å se at vansker kan ha mange ulike årsaker, som både kan dreie seg om individet, samspillet med andre og miljøet eller systemfeil.

11.2 Ulike grupper med ulike utfordringer

Det er vanskelig å avgrense målgruppene, det være seg som helhet eller som spesifikke kategorier, simpelthen fordi det sjelden vil være samsvar mellom slike kategoriseringer og de som faktisk strever med å få utbytte av opplæringen. Det er imidlertid mulig å danne seg et visst bilde av hvem vi snakker om ved å se på hvem som faktisk mottar hjelp. Det finnes et stort antall norske undersøkelser og kartlegginger innenfor dette feltet, med ulike klassifiseringer av dem som får spesialundervisning, spesialpedagogisk hjelp og andre former for tilrettelagt opplæring. Gjennom disse kartleggingene har vi et ganske godt bilde av de viktigste vanskene og utfordringene blant barn, unge og voksne på det spesialpedagogiske feltet. Selv om kartleggingene varierer noe i kategoriseringer og definisjoner er det likevel stor grad av likhet mellom de ulike undersøkelsene, og klassifiseringer og forekomst viser stor grad av stabilitet over tid.

Møreforsking foretok i 1996 en landsomfattende undersøkelse av ulike grupper barnehagebarn og elever som fikk spesialpedagogisk hjelp, spesialundervisning eller særskilt tiltrettelagt opplæring, se tabell 11.1. 242 Summene i tabell 11.1 overstiger 100 prosent da mange har flere (kombinerte) vansker.

De ulike kartleggingene gir et bilde av brukerne av spesialpedagogiske tjenester som karakteriseres av et relativt klart skille mellom vansker med lav forekomst og vansker med høy forekomst . Synshemning, hørselshemning og bevegelseshemning framstår som klart lavfrekvente, mens psykososiale (sosioemosjonelle) vansker/ problematferd, lese- og skrivevansker og matematikkvansker framstår som høyfrekvente. Kommunikasjons-, språk- og talevansker har størst omfang i førskolealder. Generelle lærevansker/utviklingshemming er lavfrekvent, men personene har stort bistandsbehov («lavfrekvent gruppe med høyfrekvent behov»).

Mønsteret av lav- og høyfrekvente vansker bekreftes langt på vei av Grøgaard m.fl. 243 og Nordahl og Sunnevåg. 244 Dette mønsteret framtrer som nokså permanent, og bekreftes også av mange forskjellige brukerundersøkelser i PP-tjenesten, se nærmere omtale og statistikk i kapittel 8.

Når man skal vurdere hvilken kompetanse lokalsamfunnene trenger for å ivareta behovene for ulike individer og grupper, og identifisere hvor de største utfordringene ligger i dag, kan derfor skillet mellom vansker med lav og høy forekomst være et fruktbart analytisk utgangspunkt.

11.3 Psykisk helse, sosiale og emosjonelle vansker og atferdsvansker

11.3.1 Forståelse av problematferd i skolen

En relativt stor andel av elevene i grunnopplæringen viser en atferd som ikke er i samsvar med de normer og forventninger som finnes i skolen. Det kommer blant annet til uttrykk ved at det er ved atferdsproblematikk at lærere i størst grad uttrykker at de mangler kompetanse. Både nasjonale og internasjonale undersøkelser viser videre at problemadferd har sammenheng med elevenes skolefaglige prestasjoner. 245 Slik kan omfattende problematferd redusere mulighetene for både skolefaglig og sosial læring hos mange elever, og atferden kan ofte også ødelegge for lærernes muligheter for å gjennomføre undervisningen. 246

Problematferd handler om i hvilken grad barn og unges atferd bryter med gjeldende normer, regler og forventninger i skolen, og i hvilken grad atferden bryter med det som er aldersadekvat oppførsel. Denne atferden kan på den ene siden hemme barnets utvikling og læring, og på den andre siden kan atferden også skape problemer for andre medelever og voksne i skolen og hindre positiv samhandling. 247 Det er når den problematiske atferden vises regelmessig og over tid, at vi kan betrakte det som problemadferd. Enkelthendelser vil ofte være situasjonsbetinget og kan ikke betraktes som problematisk atferd.

Det har ofte vært foretatt et skille mellom eksternalisert (utagerende) atferd og internalisert (innagerende) atferd. Det har vært vanlig å ha sterkest fokus på eksternalisert atferd fordi denne atferden provoserer og utfordrer omgivelsene sterkest. Denne todelingen av problemadferd er på flere måter utilstrekkelig. Det finnes barn som er både innagerende og utagerende ved at de for eksempel både er ensomme og aggressive. For det andre er dette en differensiering som har sitt utspring i studier av mer alvorlige problemadferd, og som derfor ikke er like egnet når vi skal forholde oss til atferdsproblemer i skolen og dermed i et normalutvalg av barn og unge.

Sørlie og Nordahl 248 gjennomførte en omfattende studie av problematferd i skolen i siste halvdel av 1990-årene. Studien omfattet både barne- og ungdomstrinnet og videregående opplæring. Her dokumenteres det gjennom både elev- og lærervurderinger hvordan problematferd framstår blant alle elever i skolen. De fant fire hovedtyper av problematferd, en inndeling som for øvrig har fått støtte i flere andre studier. 249250251 Nedenfor blir de fire typene av atferdsproblemer kort beskrevet.

Lærings- og undervisningshemmende atferd

Dette er knyttet til atferd som å drømme seg bort i timene, bli lett distrahert, å være urolig og bråkete og å forstyrre andre elever i timene. Dette kan betraktes som disiplinproblemer og er den klart vanligste formen for problematferd på alle klassetrinn i skolen. Lærings- og undervisningshemmende atferd er problematferd som først og fremst forekommer i undervisningssituasjonen og er knyttet til både å ikke følge med i undervisningen og i å forstyrre medelever og lærer. Denne atferden kan beskrives som bråk og uro og som navnet tilsier, vil atferden ofte forstyrre både læring og undervisning. Et stort omfang av denne type atferd vil lett gi et dårlig læringsmiljø.

Utagerende atferd

Denne atferden innbefatter handlinger som å bli fort sint, svare tilbake til voksne ved irettesettelse eller krangling og slåssing med andre elever, dvs. om fysiske eller verbale angrep på andre mennesker. Omfanget av fysisk utagering i norske skoler (f.eks. lugging, spark, slag) er høyest på barnetrinnet, men har deretter en synkende tendens med stigende klassetrinn. Omfanget av verbal utagering viser derimot en klar stigende tendens fram til slutten av ungdomsskolen, for siden å synke noe i videregående skole. Utagerende atferd forekommer gjennomgående oftere blant gutter enn blant jenter.

Sosial isolasjon

Sosial isolasjon dreier seg om å føle seg ensom på skolen, være deprimert, usikker og å være alene i friminuttene. Dette er ikke atferd som nødvendigvis går utover andre, men som kan være meget belastende for de elevene det gjelder. Sosial isolasjon er nesten like vanlig som utagerende atferd, og den forekommer like ofte blant jenter som blant gutter. Omfanget av slik internalisert problematferd har en svakt økende tendens med stigende klassetrinn og skolestørrelse.

Alvorlige former for problemadferd

Dette er atferd som refererer til handlinger som klart er i strid med aksepterte sosiale normer og regler i det samfunn og den kontekst handlingen forekommer i. 252 Atferden omfatter vold eller overgrep, tyveri, innbrudd, hærverk, omfattende mobbing eller trakassering, omfattende skulking eller rusmisbruk. Dette kan betraktes som antisosial atferd og de ulike antisosiale handlingene er relativt sterkt interkorrelerte. 253

I gjennomsnitt viser én til to prosent av elevene i grunnskolen denne type alvorlige former for problemadferd. Antisosial atferd forekommer cirka fire ganger så ofte blant gutter som blant jenter. 254

Det er rimelig å anta at det i et miljø er en viss sammenheng mellom høyfrekvente og lavfrekvente former for problemadferd. I for eksempel skoler med mye undervisnings- og læringshemmende atferd skapes det lett et miljø som også gir grobunn og aksept for mer alvorlig problematferd. 255 Lærernes oppmerksomhet og tid i skoler med mye problemadferd bindes lett opp i konfliktløsning og takling av mindre alvorlig problematferd. Dermed trekkes fokus bort fra undervisning og læring. 256

Omfang av problemadferd

Det er vanskelig å fastslå helt entydig hvilket omfang det er av atferdsproblemer i skolen. Dette skyldes at det eksisterer ulike definisjoner av hva problemadferd er og at det ikke er foretatt særlig mange representative undersøkelser i Norge. Men omfanget er relativt betydelig, og de fleste lærerne møter atferdsproblematikk i større eller mindre grad. Flere studier i den vestlige verden gir grunnlag for å anslå at opp mot 30 % av barn og unge vil vise en eller annen form for atferdsproblem i sin skolegang. For de fleste av disse elevene vil det imidlertid dreie seg om mindre alvorlige problemadferd og problemer som eksisterer kun i kort tid. 257 Andre undersøkelser i Skandinavia viser at mellom 7 og 12 prosent av elevene i alderen 10–17 år viser et så høyt omfang av uønsket atferd at det er grunnlag for å bruke betegnelsen elever med problemadferd. 258259260

Samlet viser dette at omfanget av atferdsproblemer har vært og fortsatt er relativt omfattende i norsk skole. Det er grunnlag for å si at blant de ulike gruppene av barn og unge med problemer og vansker i skolen, er ingen i omfang større enn atferdsproblematikk.

Videre er det en klar overvekt av gutter blant elever som viser problematisk atferd i skolen. Andelen gutter er noe avhengig av hvilke definisjoner som er brukt i ulike undersøkelser, men i hovedsak kan vi si at om lag 75 prosent av elevene som viser problematisk atferd i skolen er gutter.

Situasjonen i skolen for elever med problematferd

Elever som viser atferdsproblemer og/eller har en ADHD-diagnose, skårer systematisk dårligere enn andre elever i skolen. I en undersøkelse gjennomført i 2006 og 2008 kommer dette klart fram. 261 Dette er en gruppe av elever som ikke bare skolen har utfordringer knyttet til, men som også selv opplever at de er i en vanskelig situasjon i skolen. Elever med problemadferd skårer dårligere enn andre elevgrupper som elever med hørselsproblemer, synsvansker, dysleksi, dyskalkuli, lærevansker o.l. 262

Elever som viser ulike former for problemadferd, har en dårligere relasjon til lærer, lavere sosial kompetanse, mindre motivasjon, dårligere relasjon til medelever og lavere trivsel enn alle andre elevgrupper. Videre er de også blant de elevene i skolen med klart dårligst skolefaglige prestasjoner. Disse elevene framstår som en gruppe som grunnskolen har utfordringer med å mestre, samtidig som det er viktig å understreke at elevene selv mistrives og har dårlige relasjoner i skolen. Mange av disse elevene mottar også spesialundervisning. Denne undersøkelsen viser at situasjonen for elever med atferdsproblemer ikke er i samsvar med den standarden vi gjerne setter på norsk skole.

Forklaringer på problemadferd i skolen

Den tradisjonelle begrepsbruken og kunnskapen knyttet til problemadferd i skolen er å finne i spesialpedagogikken. Dette fordi det er det spesialpedagogiske fagområdet som har forholdt seg til denne problematikken, både på et teoretisk plan og innenfor praktisk pedagogikk. Atferdsproblematikk i skolen defineres i spesialpedagogikken ved bruk av begreper som atferdsvansker, sosiale og emosjonelle vansker, psykososiale vansker og mer spesifikke diagnostiske termer som Attention deficit hyperactiv disorder (ADHD), Conduct disorder (CD), Oppositional definit disorder (ODD), Asperger syndrom, Tourettes syndrom o.l. 263

Et vesentlig kjennetegn ved denne begrepsbruken er den sterke individorienteringen den uttrykker. Begrepene beskriver vansker, dysfunksjoner, avvik eller syndromer som den enkelte elev har. Dette indikerer en sterk individorientering ved at problemadferd blir noe som eies av elevene og derav blir deres ansvar. Når denne type problemer oppleves i skolen, vil bruk av de individorienterte spesialpedagogiske begrepene og definisjonene også innebære indirekte årsaksforklaring. Begrepsbruken indikerer at årsaken til problematferd i hovedsak er å finne i den enkelte elev. Det kan hevdes at problemene forstås og forklares gjennom en patologisering av elevene.

Hva er det så som forklarer problemadferd i skolen, og hvordan kan vi bruke den kunnskapen til å forebygge og redusere disse problemene? Det er selvsagt ikke enkle svar på et slikt spørsmål. I forskningen er det likevel kartlagt en rekke forhold som utsetter barn og unge for risiko for utvikling av problemadferd i både grunnskole og videregående opplæring og slik er forklaringer på utvikling og opprettholdelse av problematferd. 264 Denne forskningen viser entydig at problemadferd ikke kun kan forklares ut fra egenskaper ved eleven. Nedenfor er de fleste av disse forholdene eller faktorene som forklarer problemadferd gjengitt:

• uklare regler og inkonsekvent regelhåndhevelse

• uklare forventinger til og lite oppmuntring av prososial atferd

• dårlig klasseledelse (reaktiv, autoritær, ettergivende, el. forsømmende)

• negativ og konfliktfylt relasjon mellom elev og lærer

• dårlig klassemiljø (lite samhold, støtte, mange konflikter, konkurranse)

• lite strukturert og elevengasjerende undervisning

• mangel på skoleomfattende planer og strategier for forebygging av problematferd og fremming av sosial kompetanse

• segregerte opplæringstilbud i gruppe for atferdsvanskelige elever

Dette viser at atferdsproblemer må forstås i sammenheng med undervisningen og læringsmiljøet i skolen. Elevenes opplevelse av deltakelse og struktur i undervisningen, lærernes ledelse i undervisningen, lærernes forventninger til og oppmuntring av prososial atferd samt deres håndhevelse av regler kan betraktes som kontekstuelle variabler fordi dette er uttrykk for det som er elevenes omgivelser i skolen og den undervisning som foregår der. Videre gir variablene knyttet til relasjoner vesentlige bidrag til å kunne forstå omfanget og typer av problematferd. Dette gjelder både den enkelte elevs forhold eller relasjon til sine medelever og elevenes relasjoner til lærerne. Relasjoner betraktes i denne sammenhengen som et kontekstuelt betinget fenomen. 265

Samlet uttrykker disse forklaringsbidragene at når undervisningen er lite strukturert, reglene uklare, klasseledelsen ettergivende, klassemiljøet preget av konflikter mellom elevene og elevene har et dårlig forhold til lærerne, så vil det med stor sannsynlighet vises relativt mye problematferd. Både typer og omfanget av problemadferd viser slik sammenheng med- og kan forstås i forhold til skolens kontekst. Dette er viktig kunnskap, fordi det viser at problematferd viser sammenheng med og må forstås i forhold til de kontekstuelle betingelsene i skolen. Atferdsproblematikk bør ikke kun forklares som en individuell vanske eller som et individuelt problem hos den enkelte elev. 266

I flere av undersøkelsene om problemadferd i skolen, ser vi at det er elevenes opplevelser eller vurderinger av de kontekstuelle betingelsene i skolen som er avgjørende for den atferd de viser. 267268 Det ser slik ut til å være langt mer viktig hvordan elevene selv opplever undervisningen og skoletilbudet, enn hvordan lærerne selv mener de underviser. Dette uttrykker at elevenes virkelighetsoppfatninger danner et grunnlag for hvordan elevene handler i skolen. Om vi kan tilrettelegge læringsmiljøer i skolen som elevene opplever som gode, er det sannsynlig at problemadferd vil reduseres. 269

Det eksisterer en rekke nasjonale og internasjonale undersøkelser der det dokumenteres at problemadferd henger sammen med de situasjonene og sosiale arenaene der atferden framvises. 270271 Det er her viktig å understreke at mange av de samme faktorene som forklarer atferdsproblematikk, også anvendes for å forklare variasjon i skolefaglige prestasjoner hos elevene. 272

11.3.2 Psykisk helse

Sosial- og helsedirektoratet skiller i sin veileder «Psykisk helsearbeid for barn og unge i kommunene» (IS-1405) mellom psykisk helse, psykiske vansker og psykiske lidelser. Psykisk helse refererer til utvikling av og evne til å mestre tanker, følelser, atferd og hverdagens krav i forhold til ulike livsaspekter. Det handler om emosjonell utvikling, evne til velfungerende sosiale relasjoner og evne til fleksibilitet. Psykiske vansker refererer til symptom­belastning som for eksempel grad av angst, depresjon, søvnvansker osv. Disse vanskene kan i ulik grad påvirke daglig fungering i forhold til mestring, trivsel og relasjon til andre mennesker. Psykiske vansker er ofte normale reaksjoner forbundet med en vanskelig livssituasjon. Psykiske lidelser refererer til psykiske vansker av en slik type eller grad at det er behov for tiltak i spesialisthelsetjenesten og medfører ofte en funksjonsnedsettelse hos de aktuelle barna og ungdommene.

Forekomst av psykiske vansker og psykiske lidelser

Forekomst av psykiske vansker viser at mellom 15 og 20 prosent av barn og unge har psykiske vansker som påvirker deres funksjonsnivå. Tall fra Folkehelseinstituttet viser at det er større utfordringer i de største byene. I Oslo viser undersøkelsen at utbredelsen av psykiske vansker i aldersgruppen 15-16 år er ca 24 prosent, blant barn og ungdom med foreldre som har etnisk minoritetsbakgrunn er forekomsten ca. 27 prosent. Det er ikke påvist forskjeller mellom samisk ungdom og etnisk norsk ungdom.

Det finnes lite sikker kunnskap om forekomst hos barn i alderen 0-3 år. En norsk undersøkelse («Barn i Bergen») viser at 6,5 prosent av barna i alderen 7-9 år har behov for spesialisert psykiatrisk/psykologisk hjelp. Andre undersøkelser viser at forekomst av psykiske lidelser blant barn og ungdom antas å ligge mellom 4 og 7 prosent.

Lærere rapporterer ofte usikkerhet om hvordan de skal forholde seg til barn og unge med psykiske vansker. Det har derfor vært ulike satsinger for å øke kompetansen på psykisk helse hos barn og ungdom i skolen. Utvalget ønsker å rette oppmerksomheten mot de samme faktorer som er nevnt ovenfor i forbindelse med atferdsvansker også kan bidra til å gjøre skoledagen lettere for elever med psykiske vansker. Dette er faktorer som kan bidra til at læringsmiljøet kan virke positivt inn på enkeltelevers opplevelse og læringsutbytte.

Kjønnsforskjeller

Før puberteten er kjønnsfordelingen lik når det gjelder depresjon, angst og psykosomatiske lidelser. Etter puberteten er disse lidelsene mest utbredt hos jenter. Atferdsproblemer og antisosial atferd er mest utbredt blant gutter. Guttene viser mest atferdsavvik før puberteten, mens jentenes problemer øker etter puberteten, særlig i form av depresjon og psykosomatiske plager.

11.3.3 Ulike forstyrrelser/lidelser

Angst og depresjon

Forekomsten av angst og depresjon varierer noe, avhengig av hvilke undersøkelsesmetoder og diagnostiske kriterier som er brukt. Vanlige tall fra norske og internasjonale undersøkelser er 5 prosent for angst og 2 prosent for depresjon, noe hyppigere blant eldre barn og ungdom enn blant yngre barn. Angsttilstander kan være generaliserte eller spesifikke. Angst og depresjon kan i stor grad påvirke læringsutbyttet, blant annet fordi dette påvirker evnen til å konsentrere seg i skolen samt motivasjon for skolearbeid. Angst antas å være en vesentlig faktor til skolevegring, som synes økende blant barn og unge.

Hyperkinetiske forstyrrelser/ADHD

ADHD og atferdsforstyrrelser er den hyppigste begrunnelse for henvisning til psykisk helsevern for barn og unge og utgjør i overkant av 40 prosent. Tilstanden er karakterisert ved problemer med konsentrasjon, impulsivitet og hyperaktivitet. Barn og unge med denne tilstanden kan ha ulik sammensetning av disse kjernesymptomene. Forekomsten antas å være mellom 3-5 prosent av barnebefolkningen, altså i gjennomsnitt én elev i hver klasse. Når diagnosen ADHD er stilt av spesialisthelsetjenesten, anbefales medikamentell behandling i kombinasjon med foreldreveiledning og tilrettelegging i skole. 273

Disse barn og unge er en sårbar gruppe for utvikling av samtidige vansker, enten emosjonelle eller atferdsvansker. Bevisstheten om tilstanden innenfor skolesektoren vurderes å være stor og kompetansen blant lærere er økende. Samtidig er det viktig at disse barna fanges opp tidlig slik at det ikke etableres et inntrykk blant elever og lærere av at dette er ufortjent vanskelige barn.

Gjennomgripende utviklingsforstyrrelser

Dette er en samlebetegnelse på alvorlige utviklingsforstyrrelser med avvik i gjensidige sosiale samspill og kommunikasjon og begrenset stereotyp, repeterende atferd og interesser. Barn med Asperger syndrom og autisme faller inn under denne benevnelsen. Forekomsten av disse tilstandene varierer i ulike studier, og er forholdsvis sjelden. Tilstandene antas å ha genetisk disposisjon.

Tilstandene fordrer individuell tilrettelegging i form av en sterk struktur og forutsigbarhet samt særlig kompetanse hos lærere og eventuelle assistenter som skal jobbe med disse barna. Dette for å kunne forstå den annerledesheten i sosial samhandling som disse elevene representerer. I tillegg er det av avgjørende betydning at det etableres et nært tverrfaglig og tverretatlig samarbeid mellom ulike tjenester samt at de fleste barna innenfor denne kategorien har rett til individuell plan.

Andre psykiske lidelser

Psykose eller schizofreni forekommer også hos barn og unge. I sjeldne tilfeller kan schizofreni oppstå hos barn under 13 år. Denne tilstanden kan beskrives som en brist i realitetsoppfatningen, forstyrrelser i kognisjon, følelsesliv og sosial fungering. Barn og ungdom som utvikler disse lidelsene har ofte en langvarig sykdomsutvikling som kan være vanskelig å forstå for skole og hjem. Det er imidlertid viktig at disse barna oppdages så tidlig som mulig slik at adekvate tiltak kan iverksettes. Dette fordrer en kompetanse blant lærere skolehelsetjeneste slik at barna kan henvises til spesialisthelsetjenesten for utredning og behandling.

Barn i risiko

En rekke barn lever i utsatte livssituasjoner som kan påvirke deres liv på en slik måte at dette merkes på skolen. Dette gjelder barn som opplever vanskelige skilsmisser med høyt konfliktnivå, dødsfall i nær familie, kriser, katastrofer, traumer, seksuelle overgrep eller omsorgssvikt. Mange barn vil ha behov for ekstra støtte og oppfølging og vil i perioder vise tegn på psykiske vansker. Det er viktig at denne gruppen barn gis en tilpasset oppfølging for å unngå at vanskene skal bli kroniske. Dette må skje i et nært samarbeid mellom lærere, skolehelsetjenesten, ev. barnevernstjenesten og spesialisthelsetjenesten.

De viktigste faktorene for å gi et tilbud til barn med psykiske vansker er å opprettholde en tilnærming til eleven preget av omsorg, kompetanse, struktur og forutsigbarhet.

I rapporten Forebyggende innsatser i skolen har en forskergruppe vurdert i alt 29 ulike programmer som benyttes ved problematferd, psykisk helse og rusforebygging. 274 Forskergruppen fant at det er svært varierende kvalitet på programmene som benyttes. De beste programmene bygger på forskningsbasert kunnskap, legger opp til evaluering av programmet, har en klar strategi for implementering og har sjelden kun én teoretisk tilnærming til problemet.

Programmene er utviklet både for barnehage, grunnskole- og videregående nivå og er implementert i en rekke skoler rundt om i Norge.

11.4 Utfordringer

Materialet i dette kapittelet og i vedlegg 4 viser at det er store variasjoner i de ulike gruppenes livssituasjon, hjelpebehov, forekomst og tilbud m.v. Det er et sentralt spørsmål om de tjenestetilbudene som gis brukerne i de ulike gruppene er likeverdige, med andre ord om det er noen større forskjeller i kvaliteten på ytelsene.

I dette avsnittet vurderes ulike trekk eller karakteristika ved de forskjellige gruppene, som innebærer ulike typer utfordringer og støttebehov for barna/elevene, foreldrene og for de ansatte i barnehage og skole.

Som ledd i en landsomfattende undersøkelse i 1996 om tjenestetilbudet for barn og elever med særskilte behov, foretok Møreforsking en kartlegging av blant annet barnehagenes, skolenes, førskolelærernes, lærernes og foreldrenes tilfredshet med de forskjellige tjenesteleverandørene innenfor og utenfor opplæringsfeltet.

Tabell 11.2 gir uttrykk for hvordan foreldrene til barn og unge med moderate eller store funksjonsvansker vurderte tjenestetilbudet. Foreldrene ble spurt om hvor mange instanser de har hatt kontakt med, og om de har fått svært god hjelp av minst en instans. Foreldrenes svar er fordelt på ulike vanskeområder og nivåene barnehage, grunnskole og videregående opplæring.

Tabellen viser at det er foreldrene til barn / unge med syns- eller hørselsvansker og fysiske og medisinske vansker som var mest fornøyd. Foreldre til barn / unge med tale- og språkvansker, lese- og skrivevansker, utviklingshemning og psykososiale vansker var mindre fornøyde. Det var markante forskjeller i tilfredshet på grunnskolens og videregående opplærings nivå. I barnehagealder var forskjellene små. 275

Tabell 11.2 viser også antall instanser som foreldrene i gjennomsnitt har hatt kontakt med , i tillegg til PP-tjenesten og statlige spesialpedagogiske kompetansesentre.

Brukerundersøkelsen til Grøgaard m.fl. 276 viste at blant elever som får spesialundervisning, trives barn med sosiale vansker dårligere enn barn med andre typer vansker. Lærerne signaliserte at sosial inkludering av barn med sosiale vansker var mangelfull. Foreldrene til disse barna mente i større grad enn foreldre til barn med andre vansker at barna deres ikke trives og ikke er tilstrekkelig integrert/inkludert i skolens sosiale liv.

Nordahl og Sunnevåg 277 vurderte ut i fra en bred kartleggingsundersøkelse fra 2006/2007 (104 grunnskoler) hvordan elever med og uten spesialundervisning i 5.–10. klasse kom ut på ulike variable. Dessuten ble elever med spesialundervisning delt inn i ulike grupper og sammenlignet innbyrdes. Informanter var elevene selv og deres kontaktlærere. Følgende variabler ble undersøkt:

• sosial kompetanse (lærervurdert)

• motivasjon og arbeidsinnsats (lærervurdert)

• trivsel (elevvurdert)

• atferd (elevvurdert)

• relasjon lærer – elev (elevvurdert)

• relasjon elev – elev (elevvurdert)

• innhold og arbeidsmåter i undervisningen (elevvurdert)

• faglig utbytte (skolefaglig kompetanse målt ved karakterer)

For det første viste undersøkelsen at elever som mottar spesialundervisning skåret systematisk og signifikant dårligere enn øvrige elever på alle områder (variable), med unntak av relasjonen til lærer. Det tyder på at lærerne ser ut til å etablere like gode relasjoner til spesialundervisningselever som til elever ellers. For øvrig er det som forventet at spesialundervisningselevene skårer svakere faglig sett. Men lav trivsel, få venner, mer utsatthet for mobbing og svakere skåring på sosial kompetanse understreker at elever som mottar spesialundervisning er i en sårbar situasjon.

For det andre ga undersøkelsen klart uttrykk for at elever med synshemning, hørselshemning eller bevegelseshemning skårer langt bedre på disse områdene enn høyfrekvente grupper som elever med lese-/skrivevansker, matematikkvansker og ikke minst elever med psykososiale vansker/atferdsvansker:

De elevgruppene som kommer dårligst ut på alle resultatområdene er elever med problematferder med og uten ADHD-diagnose. De trives dårligere på skolen enn alle andre grupper av elever, de viser en dårligere atferd, de opplever å ha et dårligere forhold til medelever, de har lavere motivasjon og arbeidsinnsats og dermed et langt dårligere læringsutbytte.

Det svake sosiale utbyttet som Grøgaard m.fl. fant for atferdselevenes vedkommende, blir således bekreftet av Nordahls og Sunnevågs under­søkelse. I en artikkel i Norsk pedagogisk tidsskrift sier Nordahl og Sunnevåg at det kan se ut til at elever med problematisk atferd gjennom sin ­skolegang blir dekvalifisert til et framtidig liv som aktive samfunnsborgere. 278

Generelt tyder forskning på at problematferd i stor grad er kontekstuelt betinget, og at det langt på vei kan forklares med bakgrunn i forhold ved læringsmiljøet i skolen. Dette innebærer i så fall at det vil være mulig både å forebygge og redusere problematferd i skolen, noe som også vil kunne bedre læringsutbyttet vesentlig for mange elever. Som vi har sett er det trolig elever som viser problematisk atferd som har det aller vanskeligst i skolen i dag.

12 Tilrettelagt opplæring i Danmark, Sverige og Finland

12.1 Danmark – de overordnede mål og virkemidler

Ved innføringen av ny folkeskolelov i 1975 ble begrepet undervisningsdifferensiering (tilpasset opplæring) introdusert. Dette var først og fremst et teoretisk prinsipp, som ikke førte til mange praktiske konsekvenser, ikke minst fordi det fortsatt var mulighet for å dele elevene i de viktigste fagene. I forbindelse med en omfattende revisjon av folkeskoleloven i 1993 ble muligheten for å dele elevene etter faglig nivå avskaffet, og undervisningsdifferensiering ble skrevet inn i lovens § 19 som et krav. Det ble utgitt flere bøker som beskrev og definerte prinsippet om undervisningsdifferensiering. Det ble også satt av flere hundre millioner kroner til utviklingsarbeid i forbindelse med lovendringen, men det var få skoler som søkte om midler til å arbeide med undervisningsdifferensiering. En evaluering av disse skolene viste at den reelle praktiseringen av undervisningsdifferensiering også var begrenset.

Offentliggjøringen av de første PISA-resultatene i 2001 viste at 18 prosent av danske elever i 9. klasse hadde meget svak lesekompetanse. Resultatene indikerte at det tilsynelatende ikke foregikk mye undervisningsdifferensiering i skolen. Og den politiske og pedagogiske debatten førte til at man i 2003 vedtok at skoler skulle kunne organisere elevene i opptil 50 prosent av tiden i grupper etter faglig nivå, enten innenfor klassen eller på tvers av klassene. Regelen er at slik organisering ikke skal kunne benyttes over lang tid og være en varig ordning. Innføringen av prinsippet om gruppeorganisering var kontroversielt da det kunne ligne på tidligere tiders deling av elever etter faglig nivå. Danmarks Evalueringsinstitutt foretok i 2003–2004 en evaluering som viste at undervisningsdifferensiering fortsatt var mer et retorisk begrep enn en realitet på den enkelte skole. Den viste også at gruppeorganisering etter faglig nivå i liten grad ble benyttet.

De første spesialpedagogiske tiltakene i Danmark startet i 1807 med en skole for døve. I 1855 opprettes den første institusjonen for utviklingshemmede, og fra omkring 1880 begynte man i de største byene å opprette spesialklasser for barn som av ulike årsaker ikke kunne følge med i den alminnelige undervisningen. Det er likevel først fra skoleloven av 1937 at spesialundervisningen nevnes som en mulighet, men det er først i 1958 det blir et krav til kommunene om å tilby spesialundervisning. De første pedagogisk-psykologiske rådgivningene (PPR) ble opprettet i perioden 1935–1940, og de har siden 1980 hatt ansvaret for rådgivning for aldersgruppen 0–18 år.

Barn og unge med store funksjonsnedsettelser ble fram til 1980 plassert på institusjoner underlagt staten, og utviklingshemmede hadde i prinsippet ikke rett til undervisning. Nesten alle de statlige institusjonene ble fra 1980 overtatt av amterne (fylkene). Dette førte til at det ble en todeling av spesialundervisningsområdet mellom den kommunale spesialundervisning og den fylkeskommunale spesialundervisning. Årsaken til delingen var at kommunene ikke hadde tilstrekkelig kompetanse til å gi de barna med størst funksjonshemninger en god opplæring. Denne oppdelingen, som svarte til begrepene «spesialundervisning» og «vidtgående spesialundervisning», førte til problemer med å sette grenser mellom de to gruppene, samt til en gruppetenkning. I 1995 ble det opprettet en rekke vitensentre for personer med særskilte behov, for eksempel dysleksi, stamming og døvblindhet. Sentrene skal betjene offentlige etater, herunder skoler, med informasjon og rådgivning.

Fra 1. januar 2007 skjedde det en omfattende strukturendring i de danske kommuner. Danmarks 275 kommuner ble slått sammen til 98, og der de 14 amtene ble slått sammen til fem regioner. Ansvaret for all spesialundervisning ble, med unntak av noen få institusjoner for døve og blinde, lagt til kommunene, som nå på grunn av størrelsen kunne ha ansvaret for hele det spesialpedagogiske tjenesteområdet. Vitensentrene ble slått sammen til å ligge under ett senter, VISO. Antallet pedagogisk psykologiske rådgivninger ble redusert til en i hver kommune, og de som var tilknyttet amtene ble lagt ned.

12.1.1 Integrerte og segregerte tilbud i barnehage/førskolealder

Institusjoner for småbarn i Danmark, som tradisjonelt deles opp i dagpleie eller vuggestue for 0–2 åringene og barnehager for 3-5 åringene, drives i kommunal regi og er frivillige. Dekningsgraden er som følger: 1-åringene: 83 prosent, 2-åringene: 87 prosent, 3–5 åringene 95 prosent. Barn i førskolen som har særskilte behov vil etter henvisning til PPR kunne få ulike former for spesialpedagogisk bistand, som eksempel ekstra førskolelærer, ulike typer spesialister, eller ved at barnet plasseres i en spesialbarnehage som det finnes noen få av i hver kommune. En landsdekkende undersøkelse fra 2006 viste at andelen barn i småbarnsalderen som ble henvist fra PPR var 4,4 prosent. Den hyppigste årsaken var for tale og språkproblemer omkring treårsalderen. Deretter var det problemer i tilknytning til bevegelse/motorikk, mens generelle utviklingsproblemer og sosioemosjonelle problemer først ble oppdaget like før skolestarten. Man kjenner ikke til den nøyaktige andelen av barnehagebarn som er i segregerte tilbud, men det dreier seg om mindre enn 1 prosent.

12.1.2 Integrerte og segregerte tilbud i grunnskolen

Fram til midten av 1950-årene var plassering i spesialklasser og spesialskoler og institusjoner stort sett de eneste tilbud for elever med særskilte behov. Opp gjennom 1960-årene vant integrasjonstanken fram, og de segregerte tilbudene kom i miskreditt blant annet på grunn av at dette ble opplevd som sosialt stigmatiserende. Fra 1972 ble organisering i mindre grupper i ordinære skoler den politisk korrekte løsningen, og begrepet for disse gruppene var klinikker. Andelen elever i spesialklasser var på det høyeste i 1972, da andelen var ca. 2,5 prosent. Etter dette ble andelen redusert fram til 1985. Mens de segregerte spesialskolene fikk en reduksjon i antall elever, vokste antallet i klinikkene slik at det fra midten av 1980-årene til midten av 1990-årene omfattet 12-14 prosent elever på årsbasis.

På bakgrunn av et omfattende utvalgsarbeid skjedde det i 1990 en avspesialisering av spesialundervisningen og de tidligere klinikkene og gruppene ble slått sammen i et spesialsenter per skole. Samtidig skjedde det en økning av elever som ble henvist til segregerte tilbud, spesielt tilbud for elever med sosiale og emosjonelle vanskeligheter og elever med autisme og ADHD. Denne andelen er steget kraftig, og i 2008 var det i Danmark 3,8 prosent av alle elever som fikk opplæring i segregerte former, og økningen var først og fremst blant barn med adferds- og emosjonelle problemer.

Andelen elever som mottar spesialundervisning som supplement til den ordinære undervisningen, har siden 1995 kun vært undersøkt i 2000 og 2004. Gjennomsnittlig mottok 8,5 prosent av elevene spesialundervisning. Spesialpedagogisk innsats er størst på klassetrinnene 3 til 6, der den ligger på 12 prosent. Tendensen er at spesialundervisningen blir gitt tidligere. Mens den spesialpedagogiske innsatsen i 1995 var sterkest på 5. og 6. trinn, var den i 2002 sterkest på 4. trinn.

12.1.3 Integrerte og segregerte tilbud i videregående opplæring

Det har i Danmark ikke vært tradisjon for at videregående opplæring gir spesialpedagogiske tilbud til elever. Men de opplæringsinstitusjonene som har funnet det nødvendig å supplere med spesialpedagogiske bistandsformer har gjort dette på helt privat basis. Etter særforsorgens nedleggelse i 1980 ble det etablert spesialundervisningstilbud på spesialskoler for voksne. Etter reglene skal voksne som har ervervet hjerneskade, hørsels-, syns-, lese- og skriveproblemer, språk- og taleproblemer og psykiske og fysiske vanskeligheter, rett til spesialundervisning for voksne. Om lag 90000 personer mottar årlig spesialundervisning. Etter nedleggelsen av amtene er ansvaret nå enten kommunenes eller regionenes.

Folketinget vedtok 1. juni 2007 Lov om ungdomsuddannelse for unge med særlige behov (videregående opplæring). Med denne loven fikk unge psykiske utviklingshemmede og andre unge med særskilte behov rett til en individuelt tilrettelagt treårig ungdomsutdannelse tilpasset deres forutsetninger og behov. Retten gjelder inntil fylte 25 år. Ungdomsutdannelsen omfatter kun de som ikke har mulighet til å gjennomføre en annen ungdomsuddannelse. Et nyetablert Ungdommens Uddannelsevejledning utarbeider innstillingen til ungdomsuddannelsen etter samråd med eleven og foreldrene. Innstillingen skal inneholde et utkast til en individuell utdannelsesplan. Det er kommunen som, på bakgrunn av innstillingen til Ungdommens Uddannelsevejledning, treffer den endelige avgjørelsen om opptak på ungdomsuddannelsen. Opplæringen kan foregå på institusjoner som driver opplæring etter lov om spesialundervisning for voksne, eller kommunen kan etter avtale overlate opplæringsansvaret til andre skoler. Uavhengig av hvor eleven mottar undervisning er det alltid kommunen som har ansvaret for at borgeren får et tilfredsstillende tilbud.

12.1.4 Det pedagogiske og spesialpedagogiske støtteapparatet

Etter 1. januar 2007 er det pedagogiske og spesialpedagogiske hjelpeapparatet organisert under kommunene, som da har det fulle ansvaret. Det er ikke normer eller regler for bemanningen og kompetanse i kommunenes hjelpeapparat. Det forutsettes at kommunene med de størrelser de har nå har muligheter for å etablere faglige team og PPR som kan ivareta rådgivning og støtteoppgavene. Ut over dette finnes det sentrale VISO med deres faglige enheter, samt et nettverk av spesialinstitusjoner som på privat basis gir konsulentbistand.

12.1.5 De viktigste utfordringene

Under overskriften «regelsanering» ble det i 2008 nedsatt et utvalg som undersøkte om fjerning av regler kan skape en mer effektiv og hurtigarbeidende offentlig sektor. Et av hovedpunktene er avskaffelse av kravet om at spesialpedagogisk bistand kun kan iverksettes etter en utredning fra PPR. Utviklingen viser at foreldre presser på for at deres barn skal få en diagnose som kan utløse ekstra ressurser. Samtidig har det vært en utvikling i retning av at kommuner desentraliserer ressurstildelingen helt ned til det enkelte lærerteam. Bakgrunnen for å åpne for at bistand og hjelp kan gis uten utredning fra PPR, er at man vil gi mulighet for en hurtigere og smidigere innsats overfor de elever som kun har mindre støttebehov. I april 2009 ble den nye loven vedtatt i Folketinget. De nye reglene åpner opp for at en utredning fra PPR kun er nødvendig dersom elevene mottar spesialundervisning i alle fag, eller hvis foreldrene og skolens ledelse ikke er enige om hva det spesialpedagogiske tilbudet skal omfatte.

En annen utvikling i Danmark er at man ønsker å etablere et system der skolenivået må betale for de tjenestene som elever med særlige behov må ha av andre kommunale tjenester. Og det foregår også vurderinger om det bør settes inn ekstra tiltak og ressurser for barn med særlige behov i daginstitutionerne for å dempe innflytelsen fra «negativ sosial arv». Det er for tiden ingen planer om store reformer eller endringer på området videregående opplæring eller voksenopplæringen. Andelen av elever i segregerte grupper var i 2008 3,8 prosent.

12.2 Sverige – de overordnede mål og virkemidler

Skoleloven regulerer utdanningen for barn og unge i Sverige. Lovens § 2 sier følgende:

Alla barn och ungdomar skall, oberoende av kön, geografiskt hemvist samt sociala och ekonomiska förhållanden, ha lika tillgång till utbildning i det offentliga skolväsendet för barn och ungdom. Utbildningen skall inom varje skolform vara likvärdig, varhelst den anordnas i landet. Utbildningen skall ge eleverna kunskaper och färdigheter samt, i samarbete med hemmen, främja deras harmoniska utveckling till ansvarskännande människor och samhällsmedlemmar. I utbildningen skall hänsyn tas till elever i behov av särskilt stöd.

Etter loven er det kommunene som har hovedansvaret for førskolene og grunnskolene, inkludert «särskolan», som er for utviklingshemmede barn og barn som har et betydelig og varig funksjonshinder på grunn av hjerneskade, og barn med autisme og autismeliknende tilstander. Kommuner og landsting (fylke) har hovedansvaret for gymnasieskolan (videregående opplæring). Som alternativ til grunnskolen finnes sameskolan som staten har hovedansvaret for. Utover dette er det fem regionale og tre nasjonale spesialskoler som staten har hovedansvaret for.

Den 1. juli 2008 ble den statlige Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM) opprettet. Denne skal ha et samlet ansvar for statens samlede støtte i spesialpedagogiske spørsmål der blant annet spesialpedagogisk støtte og undervisning i spesialskolene inngår. SPSM overtar all virksomhet som tidligere ble utført av Specialpedagogiska institutet, Specialskolemyndigheten og Socialstyrelsens institut för särskilt utbildningsstöd (Sisus). De fem regionale spesialskolenes målgruppe er døve og hørselshemmede elever som tilbyr tospråklig opplæring i tegnspråkmiljø. Opplæringen svarer til opplæringen i grunnskolen. De tre nasjonale skolene tar imot elever med synshemninger og ytterligere funksjonsnedsettelser og psykisk utviklingshemmede, døvblinde og elever med store tale- og språkproblemer. SPSM administrerer også tjenester for riksgymnasier med spesielt tilrettelagt opplæring for ungdommer med store bevegelseshemninger. Slike riksgymnasier ligger i Stockholm, Göteborg, Umeå og Kristianstad og opplæringen gis i den kommunale gymnasieskolan.

12.2.1 Integrerte og segregerte tilbud i barnehage/førskolealder

Førskolevirksomhet i Sverige er for barn i alderen 1 år til de starter i skolen. Virksomhetene drives i form av førskole, familedaghjem og åpen førskole. Om lag 50 prosent av alle ettåringer og 90 prosent av alle toåringer går i førskolen, og nesten alle 5-åringer går. I seksårs alderen begynner de fleste barna i skolen og da er mer enn 85 prosent av dem i skolbarnomsorg (SFO). Førskolen har en egen læreplan (Lpfö 98). Læreplanen sier følgende:

Den pedagogiska verksamheten skall anpassas till barn i förskolan. Barn som tillfälligt eller varaktigt behöver mer stöd än andra skall få detta stöd utformat med hänsyn till egna behov och förutsättningar. Personalens förmåga att förstå och samspela med barnet och få föräldrarnas förtroende är viktig, så att vistelsen i förskolan blir ett positivt stöd för barn med svårigheter. Alla barn skall få erfara den tillfredsställelse det ger att göra framsteg, övervinna svårigheter och att få uppleva sig vara en tillgång i gruppen.

For barn i førskolen er det ofte etablert et kommunalt ressursteam som plasseres sentralt i kommunen eller på førskolen og har i oppgave å støtte og hjelpe barn med behov for særskilt støtte. Disse teamene gir også ofte veiledning til personalet i førskolen. Skolverket i Sverige gjorde nylig en vurdering av førskolen. 279 Vurderingen bekrefter generelle resultater fra OECD-studien Starting Strong (OECD, 2005) som løfter fram den svenske førskolen som et forbilde internasjonalt. Men til tross for at skoleloven sier at barn med behov for særskilt støtte skal gis den omsorg som deres behov krever følger ikke alle kommuner opp dette. Det er i dag stor mangel på utdannete førskolelærere, andelen barn med behov for særskilt støtte har økt og ressursene som blir tildelt er ofte utilstrekkelige. Ofte kreves det en medisinsk eller psykologisk diagnose for å få ressurser og støtte. Dette fører til at mange «gråsonebarn» ikke får den hjelp og støtte som de har behov for. Særlig i storbyene øker andelen barn med særskilte behov og derfor oppfordrer Skolverket kommunene til å se til at barn i førskolen får den støtte og hjelp de har rett til. Utredningene til Skolverket viser at nesten halvdelen av landets kommuner har besluttet å innføre individuelle utviklingsplaner (IUP) i førskolen. Fra 6 års alderen har barn rett til å begynne i skolen og i førskoleklasser. Førskoleklassen er en skolereform med et stort innslag av skapende aktiviteter og lek. Førskoleklassen er frivillig, men de fleste 6-åringer i Sverige går i førskoleklassen. Virksomheten skal tilpasses barnas forutsetninger og behov, og rektor har ansvaret for at barn som har behov for særskilt støtte skal få hjelp i førskoleklassen.

12.2.2 Integrerte og segregerte tilbud i grunnskolen

I Sverige begynner barn i grunnskolen det året de fyller 7 år. Alle barn skal få mulighet til å utvikles ut ifra sine individuelle forutsetninger. Alle elevene i grunnskolen skal ha en skriftlig individuell utviklingsplan. Utviklingsplanen skal være framtidsrettet og skal fungere som et aktivt verktøy i elevens læringsprosess. Planen skal ta utgangspunkt i elevens behov, interesser og sterke sider. Minst en gang hvert semester skal eleven, foreldrene og lærerne møtes for å gå gjennom elevens faglige utvikling og hvordan eleven trives i skolen. I denne utviklingssamtalen skal læreren oppsummere hvilke tiltak som må iverksettes på både kort og lang sikt for at eleven skal kunne nå så langt som det er mulig uti fra elevens forutsetninger. Tiltakene blir skriftliggjort i utviklingsplanen som følges opp jevnlig og utvikles og revideres ved neste utviklingssamtale.

Tiltaksprogram

En kunnskapsoversikt fra Skolverket viser at 40% av grunnskolens elever får særskilt støtte eller spesialundervisning en gang i løpet av opplæringstiden. 280 Elever med særskilte behov får ofte hjelp og støtte i den gruppe eller klasse som eleven tilhører, men iblant kan eleven få den beste hjelpen i en egen undervisningsgruppe. Dersom eleven, foreldrene eller læreren mener det kan være behov for spesialundervisning skal rektor se til at det blir gjort en utredning om behovet. Det er viktig at utredningen øker forståelsen av elevens styrker, svakheter, kunnskaper og behov i relasjon til elevens helhetlige læringsmiljø. Støttetiltak kan settes inn i påvente av at utredningen skal bli ferdig. Dersom utredningen viser at eleven har behov for særskilt støtte har rektor ansvaret for at et tiltaksprogram blir iverksatt som viser hvilke mål i læreplanene eleven skal arbeide med. Eleven og foreldrene skal få mulighet til å delta i dette arbeidet. I programmet skal det være en beskrivelse av behovet til eleven, hva som må til for at eleven skal utvikle seg og hvordan tiltakene skal følges opp og evalueres. Skolverket har utarbeidet veiledninger for utviklingsplaner og skriftlig vurdering av elevene. Høsten 2008 ble det innført skriftlig vurdering av alle elever i grunnskolen. Disse vurderingene kan ha form av karakterer.

I tilknytning til alle skoler skal det finnes et elevvurderingsråd (EVK) som elever blir tilvist til dersom vedtatte støttetiltak ikke er tilstrekkelige. I EVK skal blant andre rektor og berørte lærere sitte. Klasselæreren informerer elev og foreldrene om dette.

Obligatorisk «särskola» og statlig spesialskoler

For barn med nedsatt funksjonsevne finnes «särskolan». Kommunene har ansvaret for särskolan som ofte fysisk er tilknyttet andre grunnskoler. Den obligatoriske särskolan består av ni årstrinn, enten i grundsärskolan eller träningsskolan. I träningsskolan går elever med nedsatt funksjonsevne som gjør at de ikke har utbytte av opplæringen i grundsärskolan. Elever som går i särskolan har rett til et tiende skoleår. Opplæringen i särskolan har som mål å gi en opplæring som så langt som mulig tilsvarer grunnskolens. Den følger samme læreplan (Lpo 94), men kursplanene er tilpasset särskolens elever. Når det besluttes at en elev skal gå i särskolan blir det også tatt en beslutning om hvilken kursplan ( grundsärskolan eller träningsskolan) eleven skal følge. Skoleåret 2008/2009 gikk om lag 13 000 barn i den obligatoriske särskolan. Dette utgjør 1,4 prosent av antall elever i årskurs 1–9 i de kommunale skolene. Andelen elever i särskolan har økt siden begynnelsen av 1990-årene da den var 0,8 prosent. 281 Årsaker til dette angis å være at det har skjedd en økning av barn med autisme i särskolane.

De fleste hørselshemmede og nesten alle synshemmede og fysisk funksjonshemmede går i den ordinære grunnskolen. Elever med synsskade og ytterlige funksjonsnedsettelser, døve elever med hørselshemminger som er utviklingshemmede og medfødt døvblindhet, og elever med store tale- og språkproblemer kan gå i noen av de tre nasjonale spesialskolene som SPSM har hovedansvaret for. Døve elever, eller elever som er hørselshemmede, kan gå i noen av de fem regionale spesialskolene. Elever som tilhører målgruppen skal få gå i spesialskolen dersom de på grunn av sin funksjonshemning ikke kan gå i grunnskolen eller särskolan. Antallet barn i de regionale spesialskolene for døve og hørselshemmede har blitt redusert de siste årene fra om lag 700 skoleåret 2003/2004 til 457 skoleåret i 2008/2009. Antallet barn i de nasjonale spesialskolene har minket fra 158 barn i 2003/2004 til 59 barn i 2008/2009. Dette betyr at det går 516 elever fra 112 kommuner i landets 8 spesialskoler, der om lag 45 prosent er jenter. Av samtlige elever i spesialskolene er 94 prosent døve eller hørselshemmede, 3 prosent har taleproblemer og 3 prosent synshemninger. 23 prosent av elevene har i tillegg andre vansker.

12.2.3 Integrerte og segregerte tilbud i videregående opplæring

Alle ungdommer som har avsluttet grunnskolen har rett til en plass på gymnasiet (videregående opplæring). Kommunene har hovedansvaret for gymnasiet som er treårig. De elevene som ikke har godkjent vitnemål fra grunnskolen i svensk eller svensk som andrespråk, matematikk og engelsk kan ikke søke seg inn på et videregående program. Disse elevene tilbys i stedet studier på individuelle programmer for å få et godkjent vitnemål, slik at de senere kan gå over til de nasjonale videregående programmene. Eleven har rett til å få hjelp til å gjennomføre opplæringen, men har også plikt til å gjøre sitt beste for å oppnå de fastsatte målene. I terminvise utviklingssamtaler treffes elever og lærere og gjennomgår den faglige utviklingen og hvordan eleven trives på skole. Samtalen skal gi et allsidig bilde av elevens utvikling og utviklingsmuligheter. Samtalen skal gjennomføres med utgangspunkt i den individuelle studieplanen. Elever som risikerer å ikke nå målene i kurs- og læreplanene har rett til et tiltaksprogram. I programmet skal det beskrives hva som skal gjøres for at eleven skal utvikle seg i retning av å nå målene. Programmet skal utarbeides i samarbeid med eleven, læreren og rektor. Dersom eleven er under 18 år skal foreldrene involveres.

For de elevene som ikke har forutsetning for å gå i gymnasieskolan finnes det 4-årige gymnasie-särskolan med nasjonale, spesialutformede og individuelle programmer. I gymnasiesärskolan går det om lag 9000 elever. De nasjonale programmene er færre enn i gymnasieskolan , men tilbyr yrkesforberedende opplæring slik dette gjøres i gymnasieskolan. Opplæringen kan også forberede eleven for fritids- og botrening. Mulighetene til å utforme de individuelle programmene etter elevens behov er store. Utover gymnasiesärskolan eksisterer det også andre särvoksenopplæringsskoler som tilbyr videregående opplæring til eldre elever.

12.2.4 Det pedagogiske og spesialpedagogiske støtteapparatet

Specialpedagogiske skolmyndigheten (SPSM)

SPSM er den svenske statens samlede hjelp og støtte i spesialpedagogiske spørsmål. Oppgaven er å gi spesialpedagogisk støtte til skoleansvarlige i kommunene, fremme tilgangen til læremidler, drive spesialskoler for visse grupper elever og fordele stastilskudd til elever med nedsatt funksjonsevne og utdanningsinstitusjoner. SPSM skal gi råd og veiledning i spørsmål som berører pedagogiske konsekvenser av personers nedsatte funksjonsevne i de offentlige skolene og i friskoler som er underlagt statlig tilsyn. Oppdraget består i å tilrettelegge og medvirke til kompetanseutvikling, informasjonsspredning til både foreldre og skoleansvarlige. Utover de tre nasjonale og fem regionale spesialskoler, driver SPSM fire nasjonale ressurssentre som har spisskompetanse om elever med synshemninger med eller uten ytterligere funksjonshemninger, døve eller hørselshemmede som er utviklingshemmede, medfødt døvblindhet og sterke tale- og språkproblemer. Sentrene tilbyr blant annet utredninger av barn og unge samt kurs og videreutdanning av skolepersonell og foreldre.

Barnhälsvården

Barnavårdscentralen, BVC, kontrollerer nyfødte og yngre barns helse og gir råd om alt som berører barns utvikling. BVC er underlagt fylkets virksomhet. BVC arbeider med forebyggende tiltak og skal være en støtte for foreldrene når det gjelder barns fysiske, psykiske og sosiale utvikling. Familien velger selv om de ønsker kontakt og hjelp av barnhälsvården. BVC kontrollerer regelmessig barnets helse fra det er nyfødt til barnet begynner i skolen og skolhälsovården overtar. BVC kan samarbeide med førskolen og hjelpe til med å tidlig oppdage og hjelpe barn som er i risikogrupper.

Skolhälsvård og elevhälsa

Alle elever i grunnskolen får tilbud om gratis skolehelsetjeneste som skal følge med på elevenes helseutvikling. Arbeidet er først og fremst forebyggende og består av helsekontroll og enkle behandlingstiltak som utføres av leger og skolesykepleiere. Elever med psykiske problemer kan via skolesykepleieren få hjelp av en kurator eller psykolog. Skolehelsetjenesten deltar også i elevvurderingsrådene (EVK).

Barne- og ungdomshabilitering

Barne og ungdomshabiliteringen er en enhet som ofte ligger under landstinget (fylket), og som gir støtte, råd og behandling til barn og ungdom opp til 18 år med utviklende eller medfødte funksjonshemninger. Habiliteringen tilbyr råd og veiledning til familien og personer i barnets nærmiljø, som for eksempel ansatte i barnehage og skole. Målet med habiliteringen er å forbedre livssituasjonen til barnet og skape forutsetninger for et innholdsrikt og meningsfullt liv. I habiliteringsvirksomheten samarbeider ulike yrkesgrupper og profesjoner i team for å gi barnet og ungdommen et godt tilpasset tilbud. Arbeidet skal skje i nært samarbeid med familien og barnet/ungdommen. For barn med psykiske og psykiatriske vansker deles ofte ansvaret med barne- og ungdomspsykiatrien.

12.2.5 De viktigste utfordringene

Spesialpedagogikken er et ungt kunnskapsområde som baserer seg på alle barns rett til utdanning, og som har blitt utviklet fra midten av femtiårene i Sverige. I tiden fram til i dag har det skjedd et perspektivbytte i skolen ved at spesialpedagogikk har gått fra et kategorisk perspektiv til et relasjonelt perspektiv. I dag oppfattes oftest en elevs læringsproblemer som noe som oppstår i elevens møte med omgivelsene (relasjonelt) og ikke som problemer som bare ligger i eleven (kategorisk). Det finnes en visjon om en skole for alle, men mange elever blir ofte plassert i egne segregerte grupper. Nillholm peker på et «dilemmaperspektiv» som forsøker å forene den teoretiske forskningen med de problemer som oppstår i praksis. Det tar utgangspunkt i at det moderne utdanningssystemet skal håndtere elevers ulikhet. Det grunnleggende dilemmaet er at alle skal tilegne seg de samme erfaringer og kunnskaper samtidig som elever også må møtes utifra sine ulikheter.

En studie av Nilholm m.fl. der 262 av landets 290 kommuner deltok viser at mange elever får spesialundervisning i spesialundervisningsgrupper eller alene med lærer. 282 Samtidig er inkluderende løsninger også ganske vanlig, for eksempel ved at eleven går i vanlig klasse og veiledes av spesialpedagog eller en «ekstralærer» i klassen. I studien fremgår det at rektorene har ambisjoner om å inkludere alle elever i så høy grad som mulig, men at andelen elever med behov for særskilte løsninger har økt. Organisering av barn i spesialundervisningsgrupper blir ofte brukt som et skjermingstiltak for at elever uten særskilte behov skal sikres en god opplæring. Et bredere perspektiv på spesialpedagogikken har etterhvert vunnet fram. Fischbein, 2007 og Björck-Åkesson 2007 ser på spesialpedagogikken som en tverrvitenskapelig disiplin med flervitenskapelig samvirke. Dette syn på spesialpedagogikken er mest fremtredende blant de som arbeider med barn og unge med nedsatt funksjonsevne. Ut ifra en interaktiv modell framstår det komplekse samspillet mellom mange ulike faktorer som grunnlag for utvikling, læring og deltakelse. WHOs nye klassifikasjon av funksjonstilstand, funksjonshindringer og helse (ICF, 2001), og dens versjon for barn og ungdom (ICF-CY, 2007) viser en måte for å tydeliggjøre dimensjoner som er viktige for å beskrive en elevs helsekomponenter med funksjon og delaktighet i fokus uten å bruke diagnose eller stemple eleven. Denne måten å tenke på vinner nå gehør i Sverige, særlig innenfor habiliteringstjenestene. Og den kan gi et nytt perspektiv på spesialpedagogisk virksomhet der betydningen av samspillet mellom individet og ulike aspekter av miljøet er viktig for å tilrettelegge opplæringen.

Studier viser at mangler i spesialundervisningen og de særskilte støttetiltak først og fremst rammer de svakeste elevene. 283 Dette gjelder først og fremst elever med problematferd, og det pekes på at det handler om at eleven får feil type støtte og tiltak som ikke baserer seg på en ordentlig utredning om årsaker til problemene. Studier viser at tiltak som gjennomføres sjelden følges opp og analyseres, noe som fører til at elevene risikerer å få mer av det samme tiltaket som kanskje ikke har effekt. Videre er det en tendens til at skolens ressurser avgjør hvilke tiltak som iverksettes, og ikke elevenes behov. Det er mangel på tydelige teoretiske rammer som viser kompleksiteten i arbeidet med elever med behov for særskilt støtte. Lærere og spesialpedagoger har behov for gode modeller som viser hvordan ulike påvirkningsfaktorer påvirker hverandre for å utvikle gode pedagogiske strategier og tiltak.

12.3 Finland – de overordnede mål 284

Folkeskoleloven av 1921 påla alle tettsteder med mer enn 10 000 innbyggere å ha et undervisningstilbud til elever med mentale funksjonshemninger. Fram til 1950 var det imidlertid svært enkelt å få unntak fra loven. I 1952 fikk en lov om hjelpeskoler, og fram til 1997 helse- og sosialsystemet, ansvaret for undervisning og opplæring av personer med store psykiske funksjonshemninger. I dag er retten til skolegang sikret gjennom en felles skolelov, fra 1998, for alle i Finland.

Loven sier at elever som på grunn av handikap, sykdom, forsinket utvikling, psykiske vansker eller andre lignende årsaker kan inntas eller overføres til spesialundervisning. I 2003 ble det bestemt at et vedtak om overføring til spesialundervisning skal være drøftet med elevens foresatte og at det om mulig, skal være en psykologisk eller medisinsk undersøkelse eller sosial utredning av eleven og elevens forutsetninger for læring. I 2007 ble elevenes påvirkningsmuligheter og delaktighet i spørsmål som gjelder dem utvidet.

Med loven av 1998, der den finske skolen også fikk ansvaret for de sterkt mentalt funksjonshemmede, ble det innført mulighet for individuell opplæringsplan (IOP). IOP er ikke en nødvendighet når en elev får spesialundervisning

Finland har skolestart ved 7 år, med 9 år opplæringsplikt. Finland har et barnehagesystem med rett til barnehageplass og gratis førskole. De har et førskoletilbud for 6-åringer administrert av helse- og omsorgssektoren. Førskoletilbudet er lagt til barnehage eller til skole, tilbudet er gratis. 98 prosent av de finske barna går i førskole. Finland har et omfattende helsestasjonsprosjekt der alle 3- og 5-åringer testes på områdene tale, språk og motorikk. 285

Dersom det er åpenbart at eleven på grunn av handikap eller sykdom ikke kan oppnå grunnopplæringens mål i løpet av 9 år, kan opplæringsplikten starte ett år tidligere, samt suppleres med et 10 skoleår, altså til sammen 11 år. Den forlengede opplæringsplikten gir elevene større muligheter til å skaffe seg de basisferdigheter som er nødvendige i samfunnet.

Videregående opplæring («andra stadiet»), består av gymnas og yrkesopplæring. Gymnasutdannelsen er treårig, er allmenndannende og forbereder til studenteksamen, og er i første omgang innrettet mot å fortsette med studier på høyskolenivå. Det er mulig å gjennomføre på to år, maksimumstiden er 4 år. Yrkesutdannelsen er treårig, omfatter nesten alle bransjer i arbeidslivet og målet er å gi yrkeskompetanse, samt mulighet for å fortsette med studier på høyskolenivå. Ca. 92 prosent av de som avsluttet grunnskolen i 2003 begynte umiddelbart på videregående utdanning.

Finland har i dag et omfattende spesialskolessystem, hovedsakelig på kommunal basis. Spesialskolene blir imidlertid gradvis redusert. Det opprettes imidlertid spesialklasser på mange vanlige skoler innenfor de samme vanskeområdene. Antallet elever som har heltid spesialundervisning har økt de senere årene fra 3,7 prosent i 1998 til 8 prosent i 2008. 6 prosent av disse går i spesialskoler.

Utviklingsplanene for utdanning og forskning 2003–2008 legger vekt på at spesialundervisningen skal utvikles og integreringstanken føres videre. 286 Undervisningsministeriet nedsatte i 2006 en styringsgruppe som hadde til oppgave å legge fram forslag til en langsiktig utviklingsstrategi for førskoleundervisningen og spesialundervisningen. Denne styringsgruppen foreslo bl.a. at nåværende praksis forandres slik at tyngdepunktet klarere enn tidligere ligger på tidlig innsats og forebyggende virksomhet. De kaller dette for «effektiviserat stöd», som er en støtteform som tilbys en elev i første omgang og før vedtak om spesialundervisning. Det pekes på at med «effektiviserat stöd» forsterkes elevens læring og at det vil bidra til at problemer i forbindelse med sosialt samspill og sosial utvikling ikke vokser seg for store. Videre framheves det at innholdet i vedtak om spesialundervisning skal presiseres, blant annet ved å fokusere på hvordan undervisningen skal legges til rette, hvilke ressurser undervisningen vil kreve, gruppestørrelse og eventuell individualisering av læreplanen. Styringsgruppen foreslo også en overføring av det administrative ansvaret for førskoleundervisningen til undervisningsvirksomheten med henblikk på å gi en glidende overgang til skole for barn med behov for særskilt støtte. «Barnet går då tryggt över från småbarnsfostran till förskoleundervisning och vidare til grundläggande utbildning».

Det vises videre til at videreutdanning for undervisningspersonell når det gjelder spesialundervisning har blitt utvidet i perioden 2005-2006 og denne videreutdanningen tar sikte på å fremme integrering i skolen.

12.3.1 Integrerte og segregerte tilbud i barnehage/førskolealder

Førskolereformen, som forplikter kommunene til å tilby plass til alle barn, trådte gradvis i kraft fra og med august 2000. Førskoleundervisning for 6-åringer gis i barnehager/daghjem eller i førskoleklasser i grunnskolen. Målet med førskoleundervisningen er å skape et leke- og innlæringsmiljø som gir gode utviklingsmuligheter i samvær med andre barn. Over 90 prosent av alle barn deltar i førskoleundervisning. Den største delen av førskoleundervisningen gis i barnehage/daghjem, ca. 85 prosent.

For barn i alderen 0–6 år med behov for særskilt støtte utarbeides en habiliteringsplan. For barn i førskole som er overført til spesialundervisning utarbeides en individuell opplæringsplan (IOP). Det er mulig for et barn med behov for særskilt støtte å begynne i førskole allerede i 5-års alder, men det vanligste er at barnet følges opp i vanlig barnehage/daghjem.

Det finnes en del spesialavdelinger og barnehager for barn med særskilte behov. Disse har ofte færre antall barn i gruppen og skal dermed gi hvert enkelt barn større mulighet til å få sin individuelle opplæring ivaretatt. 287

12.3.2 Integrerte og segregerte tilbud i grunnskolen

De seks første årene gis undervisningen vanligvis av en klasselærer som underviser i alle eller flere fag. De tre siste årene (7-9) gis undervisningen vanligvis av faglærere. Nesten alle barn (99,7 prosent) gjennomfører grunnskolen. Staten bidrar til finansieringen av skolene ved pris per elev. Pengene følger eleven. Størrelsen på statstilskuddet påvirkes blant annet av antall vedtak om spesialundervisning og antall minoritetsspråklige elever. 288

Alle elever har rett til «allmänt stöd» som i utgangspunktet er jevnt fordelt på elevene. Det pekes imidlertid på at skolene skal kunne bruke dette fleksibelt og kunne innrette denne støtten mer individuelt. Elever som «henger etter» eller som av andre grunner trenger spesiell støtte skal få dette. Støtteundervisning er en form for differensiering, kjennetegnes av individuelle oppgaver, individuelt tempo og veiledning. Støtteundervisning kan gis etter vanlig læreplan eller med individuell plan hvis det er behov for det.

Alle elever har rett til bl.a. studie- og yrkesveiledning med mer angitt til et bestemt antall timer. Veiledning gis vanligvis klassevis og i små grupper eller individuelt ved behov. Veiledningen til elever som har behov for særskilt støtte er mer individuelt lagt opp enn for andre elever og foregår i samarbeid med sakkyndige på ulike områder.

Elever kan ut fra sine behov få ulike former for særskilt støtte. Det pekes på at det er viktig å identifisere innlæringsvansker tidlig og at det skal settes inn støtte umiddelbart når lærerne og «elevvården», eller elevens foreldre oppdager risikofaktorer i elevens utvikling og innlæringsevne. Innlæringsvansker kan ha sin årsak i skader, handikap, sykdommer eller dysfunksjon som påvirker barnets muligheter til å vokse, utvikles og lære. Behovet for særskilt støtte kan også ha sin årsak i sosiale eller følelsesmessige problemer. Hensikten er fremfor alt å støtte eleven slik at han/hun har mulighet for å nå målene i læreplanen. En elev med lettere innlærings- og tilpasningsvansker har rett til å få både støtteundervisning og spesialundervisning ved siden av den øvrige undervisningen. Vanligvis består denne støtten i spesialundervisning på deltid av en spesiallærer.

Finsk spesialundervisning har en klart todelt struktur. Hausstätter og Sarroma beskriver dette som fulltid/heltid spesialundervisning og deltid spesialundervisning. Heltid spesialundervisning er knyttet til spesialskoler og spesialklasser, og deltid spesialundervisning er et system knyttet opp til normalskolen. Elever i et fulltids spesialundervisningstilbud utgjør i dag ca. 8 % av elevene, mens ca. 22 % av elevene mottar et deltidstilbud. Deltidstilbudet varierer i form og omfang, fra støtte inne i klassen til at elevene er ute av klassen noen timer daglig, og fra enetimer til at elevene er samlet i grupper. 289

Vurderingen av hvem som skal ha spesialundervisning er i stor grad bestemt av lærerne ved skolen, i samarbeid med foreldrene, og det er slik sett lite byråkrati knyttet til finsk spesialundervisning.

Der det er aktuelt med fulltid spesialundervisning i spesialskole må det imidlertid fattes et vedtak av skolemyndighetene. Det er spesialskoler og spesialklasser for ulike grupper, som elever med problematferd, psykisk utviklingshemmede, døve og blinde og de med fysiske funksjonshemninger. Elever i spesialskoler og klasser kan undervises innenfor rammen av den allmenne læreplanen og har ikke nødvendigvis individuell opplæringsplan (IOP). Som eksempel nevnes at problematferd og fysiske funksjonshemninger ikke automatisk vil utløse behov for en IOP.

Deltid spesialundervisning blir vurdert å være svært forskjellig fra fulltidstilbudet, og i følge flere finske forskere er denne typen pedagogikk en helt sentral årsak til gode resultater i internasjonale skoletester. Deltid spesialundervisning er en støtte til normalundervisningen til elever som trenger ekstra pedagogisk hjelp.

The aim of part time special education was to make available an extra resource for pupils with learning difficulties. The term «part time special education» implies one important assumption about learning difficulties: they are temporary and they can be overcome with relatively light pedagogical interventions. 290

Hausstätter og Sarroma peker også på at deltid spesialundervisning helt klart arbeider ut fra prinsippet om tidlig intervensjon. Dette er ikke lovforankret, men er et prinsipp innen finsk spesialundervisning og medfører klare føringer for hvilke typer problemer man fokuserer på. Språklig relaterte problemer får mest fokus i barnehagen og tidlig i skoleløpet, og det pekes på tre forhold som årsaker til dette svært sterke fokuset:

• Gode språkferdigheter er en forutsetning for utviklingen av en god skole i global sammenheng.

• Det er en kritisk fase i innlæringen av det skriftlige språket som henger sammen med utviklingen og nivået av det muntlige språket.

• Jo tidligere problemer knyttet til språklig utvikling er avdekket og rettet på, desto bedre er muligheten for å lære på skolen. 291

12.3.3 Integrerte og segregerte tilbud i videregående opplæring

Spesialundervisning i yrkesfaglig utdanning er som regel organisert slik at de som har behov for særskilt støtte som regel er i de samme læringsmiljøene som andre elever. Når det gjelder utdanning for de med store og alvorlige vansker og problemer får de sin opplæring i spesialyrkesskoler (specialyrkesläroanstalter).

I Yrkesinstitutstrategin – projekt för att påskynda bildandet av ett samlat anordnarnät innom yrkesutbildningen » pekes det på at «yreksutbildningsanordnarna organiseras i regionala eller annars starka anordnarkomplex, yrkesinstitut». 292 Antall elever med behov for spesialundervisning har økt markant og det pekes på at denne kvantitative økningen i spesialundervisningen og det voksende behovet for støtte og hjelp stiller utdanningsorganisasjonene overfor utfordringer både når det gjelder virksomheten og økonomien. Et mål er å overføre de statlige «specialyrkesläroanstalterna» slik at de fra og med 2009, primært utgjør en del av den øvrige yrkesinnrettede spesialundervisningen og kan danne sterke og funksjonsdyktige utdanningsorganisasjoner i den hensikt å styrke spesialundervisningens kvalitet.

12.3.4 Det pedagogiske og spesialpedagogiske støtteapparatet

Alle elever i grunnskolen har rett til «elevvård» når det er en forutsetning for å kunne delta i undervisningen. «Med elevvård menas att man sköter om och stöder elevarnas lärande, deras psykiska och fysiska hälsa samt deras sociala välmående och att man försöker öka förutsättningarna för alt detta».

Det er utdanningsmyndighetens ansvar å se til at en har «elevvård», og dette forutsetter samarbeid med utdannings- sosial- og helsevesenet på kommunalt nivå. Det framheves at barnets velbefinnende er en forutsetning for læring og hensikten med «elevvård» er blant annet å skape et sunt og trygt skolemiljø og forebygge psykiske problemer.

Når det gjelder bestemmelse om deltid spesialundervisning, så gjøres dette på skolenivå. Hausstätter peker på at dette bidrar til at ansvaret for resultatet blir liggende nærmere der undervisningen drives. Han viser til at hver skole har et «multiprofesjonelt team» som består av rektor, skolepsykolog, spesiallærer, lærer, helsesøster, sosialarbeider og foreldre. Kartlegging og utredning blir som oftest gjort av spesialpedagogen. 293

12.3.5 De viktigste utfordringene

I finsk skole er retten til å lære understreket som det dominerende prinsippet innenfor diskusjonen om inkludering. Denne retten gjelder for alle elever og det er skolenes oppgave å legge til rette for denne læringen.

Kivirauma og Ruoho peker på at Finland i dag har to parallelle spesialundervisningssystemer, det gamle systemet med spesialskoler og spesialklasser og det nye systemet med deltid spesialundervisning. Det gamle systemet bygger på en praksis som klart virker ekskluderende og reproduserer sosiale ulikheter i det finske samfunnet. Den systematiske veksten i fulltid spesialpedagogikk i Finland bør derfor følges nøye. De har en klar positiv forståelse av det spesialpedagogiske deltidstilbudet og hevder at de gode resultatene i internasjonale tester (PISA) i stor grad skyldes et godt utviklet tilbud i deltid spesialundervisning. 294

De peker imidlertid på at den kraftige veksten i antallet elever som mottar spesialpedagogisk støtte, både i segregerte tilbud og integrert, er problematisk. En kunne forvente at det med mer «integrert spesialundervisning» ville bli mindre segregert undervisning.