Særmerknad fra utvalgsmedlemmene Bente Hagtvet, Gidske Holck, Tove-Lill Labahå Magga, Jorun Sandsmark og Marianne Ween

Disse utvalgsmedlemmene ønsker å nyansere og korrigere fremstillingen av saksforholdene utredningen. Dette gjelder for det første at det i utredningen brukes uttrykket «utvalget mener». Uttrykket gir inntrykk av en enighet i utvalget som disse utvalgsmedlemmene ikke kjenner seg igjen i. Denne særmerknad har som mål å få frem at det finne nyanser i fremstillingen av utvalgets diskusjoner, noe som kan tjene til at det fattes bedre beslutninger på grunnlag av utredningen. Utvalgets møter har inneholdt mange refleksjoner, ulike faglige innfallsvinkler, flere faglige perspektiver og mer faglig uenighet blant utvalgsmedlemmene enn det som fremkommer i utredningsteksten. Vanligvis synliggjøres slike meningsforskjeller i teksten, der det fremgår hva uenigheten består i. Det er et faktum at det kun er et sted i denne utredningen det gjøres rede for at det har vært ulike oppfatninger mellom utvalgsmedlemmene. Denne uenigheten er knyttet til varigheten av Lillegårdens organisatoriske tilknytning til Utdanningsdirektoratet. Disse utvalgsmedlemmene vil av den grunn peke på det uheldige ved en fremstilling som kan medvirke til en tilsløring av at de faktiske faglige standpunkter som finnes.

Det er også ønskelig å gjøre beslutningstakerne oppmerksom på at man har valgt ikke å tydeliggjøre de skillelinjene som er rådene i fagfeltet, men i stedet fremstille saksforholdene i teksten på en måte som gir inntrykk av konsensus. Begreper, fagtermer og tankegods fra de spesifikke perspektivene som disse utvalgsmedlemmene har forfektet er med i fremstillingen, men uten at de er gitt en innramming som står i forhold til innholdet. Dette er den felles bakgrunnen for særmerknadene fra disse utvalgsmedlemmene. I den endelige versjonen av utredningen, sendt medlemmene fredag 26.06.09, gjenspeiles det at teksten er endret og tilpasset våre særmerknader, noe som ikke var forutsatt, og særmerknadene var levert inn i henhold til den fastsatte frist. Dette forsøket på å innarbeide synspunktene fra særmerknadene i teksten, har ikke vært helt vellykket, og disse utvalgsmedlemmene finner det derfor nødvendig å synliggjøre hva som er bakgrunnen for at teksten nå ikke fremstår som faglig konsistent. Disse medlemmenes oppfatninger er ikke fremstilt tilstrekkelig nyansert, og meningsnyansene kommer ikke klart nok fram. I stedet kan det hevdes at teksten i utredningen fremstår som et konsensusdokument, med den følge at ulike synspunkter på mandatforståelse, grunnleggende faglige motstridende syn, ulik bruk av begreper og problemforståelse med forskjellige begrunnelser, tåkelegges.

Disse utvalgsmedlemmene ser svært alvorlig på at våre synspunkter i de ulike saker nå kan synes å støtte helt andre konklusjoner enn dem vi støtter. Teksten bidrar ikke til å tydeliggjøre de skillelinjer og dilemmaer som har preget dette saksfeltet og derved også nødvendigvis et bredt sammensatt utvalg. Teksten tydeliggjør heller ikke spesialpedagogikkens mange faglige retninger og de utviklingslinjer som finnes innenfor faget. Det fremkommer ikke at det finnes store forskjeller i fagutvikling mellom ulike landsdeler og ulike samfunnsmessige betingelser for opplæring. Det er ikke pekt på hvordan befolkningssammensetningen og ulike steders forskjellige historiske og naturgitte forhold, også er en del av de opplæringsmessige betingelser som skaper rammer for læring hos barn, unge og voksne. Perspektivet kan sies å være innsnevret til faktorer på individ- og institusjonsnivå.

Disse utvalgsmedlemmene mener at en tydeliggjøring av avgrensningene i forhold til mandatet vil kunne bidra til en bedre fagutvikling i feltet. Med synliggjøring av eksisterende faglige nyanser vil det også være lettere å ta standpunkt til utvalgets forslag. Dette fagfeltet er et politisert felt, der kamp om ressurser og ulike verdimessige standpunkter kan gjøre at konfliktnivået til tider blir høyt. Det er også slik at dagens aktualisering av temaet i media og i internasjonale undersøkelser og rapporter som skaper et press om reform i en bestemt retning.

Særmerknad fra utvalgsmedlem Tove-Lill Labahå Magga

Om bakgrunnen for denne særmerknad

En belysning av spørsmål vedrørende samene i Norge har slik dette utvalgsmedlemmet vurderer det, bidratt til at denne utredningen vektlegger et rettighetsbasert og inkluderende perspektiv noe som utypes nærmere i denne særmerknad. Spørsmål knyttet til samenes rettigheter og de konstitusjonelle bestemmelser omkring samenes opplæringsrettigheter og opplæringsbetingelser i Norge kan sies å ha gitt utvalget en større mulighet til rette oppmerksomhet mot faktorer i opplæringsfeltet som har å gjøre med menneskerettigheter på gruppenivå. Tradisjonelt er menneskerettighetsspørsmål knyttet til individuelle rettigheter og rettigheter på gruppenivå er et mindre kjent fenomen. Grupperettigheter og minoritetsvern skaper grunnlag for å forstå både urfolksrettslige spørsmål og minoritetspedagogiske spørsmål generelt. Et felles anliggende for urfolk og andre som lever i minoritetssituasjoner er at de som objekt for til tiltak fra myndighetenes side gis særskilt vern mot ekskludering, kulturell utslettelse ved at det etableres demokratiske ordninger som har karakter av positiv diskriminering. Spesialundervisning kan også betraktes som et slikt minoritetspedagogisk fenomen og målgruppen for dette utvalget kan sies å være i en minoritetssituasjon i det henseende. Det oppstår problematiske forståelsesrammer i de tilfeller der en ikke ser forskjell på disse tiltakene, og tiltak som er begrunnet i segregering. Dette vil bli utdypet nærmere i denne særmerknad.

Individer som ikke nødvendigvis identifiseres som minoriteter i alle situasjoner kan leve i en minoritetssituasjon ut fra de gitte samfunnsforhold, og minoritetsaspektet blir et trekk ved deres situasjon, uten nødvendigvis å prege deres identitet på alle områder. Identitetsaspekter kan sies å være situasjonsbetingede ut fra hvilke forhold som gjøres relevante i situasjonen. Minoritetsaspektet er noe disse har til felles med alle som opplever minoritetssituasjoner, men dette kan være det eneste de har felles. Ellers kan de være forskjellige på alle andre områder. Derfor er minoritetsaspektet et lite egnet aspekt å bruke som grunnlag for kategorisering av individet. Inkluderingsperspektivet bygger på likeverdighet som norm. Det derfor lite tjenelig å fokusere på minoritetsaspektet ved omtale av enkeltpersoner med minoritetstilhørighet. Dette er et dilemma som trenger å belyses når en drøfter opplæringsspørsmål og spesialpedagogiske prinsipper.

Samtlige av utvalgsmedlemmene i dette utvalget har gitt en muntlig tilslutning til at samiske forhold skal beskrives i utredningsteksten. Gjennom drøftinger, muntlige og skriftlige innspill, rapporter som er lagt frem og i forbindelse med at andre forhold har vært belyst, er samene og samiske samfunnsspørsmål blitt utredet. Temaet er beskrevet i utredningsteksten, men ikke i et omfang og på et faglig nivå som dette utvalgsmedlemmet mener er tilstrekkelig. Derfor utdypes noen av spørsmålene nærmere i denne særmerknad.

Det er ingen mangel på informasjon eller mangel på kunnskaper om samene i det norske samfunnet i dag, men informasjon om samene er ikke ivaretatt på systemnivå og det er ikke etablert gode nok ordninger for kunnskapsformidling og opplæring av de som arbeider innenfor offentlig virksomhet og i opplæringssektoren spesielt. Dette gjelder alle nivåer. Det finnes noen enkelttiltak som likevel ikke er systematiske nok til at det skaper endring som forbedrer situasjonen. Det finnes i liten grad en tilstrekkelig formal-, eller realkompetanse i omhandling av samiske spørsmål i det offentlige system, og det finnes ikke reelle muligheter til å skaffe til veie en nødvendig kompetanse i gitte situasjoner der myndighetene selv skal leve opp til de eksisterende bestemmelser og målsettinger. Konsekvensene er at enkeltpersoners private oppfatning eller personlige kunnskapsområde blir gjort relevant i stedet for en faglig begrunnet tilnærming. Denne situasjonen er ikke tilfredsstillende, og må forbedres. I den grad det ikke er utviklet et system for å ivareta samiske spørsmål i de fora som rent formelt skal til å utforme beslutningsgrunnlaget i saker som berører samene, er problematisk Dette utvalgsmedlemmet har valgt å redegjøre for spørsmål vedrørende samene i denne særmerknad for å sikre at også samiske barn, unge og voksnes opplæringsbetingelser blir tilstrekkelig belyst i denne utredningen. Inkludering er her brukt for å skape en ideologisk og verdimessig bakgrunn for en beskrivelse av samene og deres møte med den offentlige tjenesteyting innenfor opplæringssektoren, med bakgrunn i en samfunnspedagogisk synsvinkel.

Inkludering

Dette utvalgsmedlemmet har tatt til ordet for at inkludering som fagterm gis et begrepsinnhold som ivaretar minoritetspedagogiske spørsmål på en god måte og som bygger på prinsippene som ligger til grunn for menneskerettighetene. Dette forutsetter vektlegging av noen helt bestemte innholdskomponenter som kan være vanskelige å identifisere dersom en ikke knytter dem til analyse av praksis. Det er kun gjennom praktiske eksemplifisering at en kan danne seg bilder av hva det innebærer å velge den eller de ideologiske og teoretiske termene. En begrepsforståelse av ordet inkludering forutsetter at det etableres et opplæringsfellesskap med rom for alle. Fellesskapet må konstitueres på en måte som gjør at den som deltar der, opplever seg som en fullverdig deltaker. Fullverdig deltakelse er et sentralt moment innenfor menneskerettighetsprinsippene.

Det finnes mange eksempler fra nye, aktuelle eller sentrale artikler og kronikker innenfor det pedagogiske fagfeltet der ordet inkludering er brukt på en måte som ikke vektlegger denne dimensjonen. Da kan det hevdes at det er lagt til grunn et helt annet begrepsinnhold. I denne utredningen er det pekt på nødvendigheten av å sette inkludering og integrering opp mot hverandre for å kunne forstå dem. Dette er nødvendig for vise det problematiske ved at disse to fagtermene brukes synonymt. Det er her ønskelig å utdype hvilke konsekvenser en sammenblanding av begrepene kan ha i praksis, og det er nødvendig å utdype hvordan dette skaper forvirring og uklarheter for de som skal fatte beslutninger teoretisk og i praksis. I denne utredningen finnes det også spor av en slik forvekslingen ved omtale av praksisfeltet og når en skal finne løsninger. Det vil her bli pekt på hva integrering og inkludering har til felles og hva som skiller dem. Noen ganger brukes ordet inkludering, og det fremgår av sammenhengen at en har brukt integreringsbegrepets tankegang, holdninger, kunnskapssett og praksis. En slik begrepsanvendelse er svært vanlig, men svært problematisk og kritikkverdig. Denne begrepsforveksling har store konsekvenser for hvilken praksis som utvikles og har betydning for kvaliteten på opplæring innenfor de mange minoritetspedagogiske områdene.

I den grad en begrunner innretningen i denne utredningen ut fra et inkluderingsperspektiv, forutsettes det også at perspektivet følges opp i resten av utredningen og danner grunnlag for de foreliggende forslag. Dette utvalgsmedlemmet velger å gjøre rede for hvilket begrepsinnhold som legges til grunn her, og å peke uheldige konsekvensene av den rådende forvirring omkring bruk av ordet inkludering , ikke minst når spesialpedagogiske fagspørsmål omtales.

Inkludering er brukt innledningsvis i denne utredningen, knyttet til UNESCO`s Salamancaerklæring av 1994. En slik forankring forutsetter at fenomener som etnisitet og kultur gjøres relevante i alle sammenhenger. En avgrensning innenfor de minoritetspedagogiske områdene er derfor nødvendig, dersom en legger Salamancaerklæringen til grunn. I Norge har urfolk, nasjonale minoriteter og språklige minoriteter, forskjellige konstitusjonelle betingelser. Dette er ikke synliggjort i utredningsteksten, og dette utvalgsmedlemmet ønsker derfor å synliggjøre hvilke grupper dette gjelder. Nasjonale minoriteter i Norge er definert i Opplæringsloven som kvener / finskættede, finnskogfinner, jøder, rom og romani. Disse skal som kjent utredes av «Østbergutvalget», som også skal utrede alle andre språklige minoriteter i Norge, som arbeidsinnvandrere, flyktninger og asylsøkere. Disse gruppene faller ikke under dette utvalgets mandat. Samene i Norge har urfolksstatus i henhold til ILO konvensjonen nr 169, og har likeverdig status i Norge, som det statsbærende folk, det norske folk har. Samene er ikke nevnt eksplisitt i Midtlyngutvalgets mandat fordi samenes status som urfolk i Norge, forplikter all offentlig utredning i så henseende, såfremt noe annet ikke er nevnt. Samisk språk er et offisielt språk i Norge på lik linje med norsk og nynorsk.

Urfolk

Urfolksperspektivet korresponderer med begrepsinnholdet i inkluderingsperspektivet , slik det også er gjort rede for i utredningen. Den konstitusjonelle ordning som staten Norge har i forhold til samene, gir dem en likeverdig formell og juridisk status som urfolk som er likeverdig med den status som det statsbærende folk, det norske har. Av den grunn er den status som samer og nordmenn har, å betrakte som likeverdig. Dette til forskjell fra nasjonale minoriteter og språklige minoriteter, som ikke har status som eget folk. Den urfolksstatus som stadfestes i Grunnlovens § 110 A pålegger statens myndigheter å se til at samene kan ta vare på og utvikle sitt språk, sin kultur og sitt samfunnsliv, skaper et formelt grunnlag for statens politikk, uavhengig av et til enhvert tid politisk flertall på Stortinget. Dette betyr at samenes status som et eget folk innenfor rammene av nasjonalstaten er et faktum, uavhengig av hva som måtte være et partipolitisk standpunkt, under de rådende politiske situasjoner. Dette er bestemmelser som skal sikre at det det ikke råder vilkårlighet med hensyn til hvordan samene blir behandlet av det offentlige, i alle henseender. Målet for disse ordningene er at samene fortsatt skal kunne eksistere som eget folk som har rett til kulturvern på gruppenivå, samtidig som samene som individer har rett til likeverdige betingelser innenfor offentlig tjenesteyting som øvrige norske borgere. Det er da snakk om menneskerettigheter både på gruppe- og individnivå. Inkludering er et egnet prinsipp for disse formål.

Minoritetsforhold

Integrering konstituerer en helt annen situasjon for minoritetsmedlemmene. Det forutsettes at noen er utenforstående og skal innlemmes i et fellesskap som er konstituert ut fra flertallets normer og kultur som en avgrenset sosial gruppe. Utredningen gjør rede for integrering og viser hvordan homogenitet er et fenomen som gjennomsyrer integreringsbegrepet.

Inkludering forusetter at fellesskapet er konstituert som mangfold, og retten til å være forskjellig.Integrering bygger på at et homogent flertall legger premisser for mindretallets tilstedeværelse. Dette skaper to helt forskjellig utgangspunkt for dannelser av sosiale grupper som grunnlag for konstituering av et opplærigsfellesskap. Det som er særlig vektlagt når en arbeider ut far et inkluderende perspektiv, er at det forutsettes at deltakelsen og demokratiseringa økes. Det betyr at det aktivt settes iverk tiltak som hindrer bruk av udemokratisk flertallsmakt, som virker ekskluderende. Inkludering forutsetter aktiv positiv handling for å forhindre at det motsatte få fritt spillerom. Ved å vise at det motsatte av inkludering er ekskludering og at det motsatte av integrering er segregering, kan forskjellene ytterligere tydeliggjøres. Dette utvalgsmedlemmet ønsker derfor å understreke de negative aspektene ved at disse faguttrykkene ofte blir brukt om hverandre på en tilfeldig og unøyaktig måte ved at det ikke legges tilstrekkelig vekt på begrepsinnholdet. Uten en kunnskapsbasert tilnærming med respekt for begrepenes opprinnelse og faglige forankring, kan det foregå en utstrakt tilsløring av de fenomener som opprettholder en ekskludernde praksis i opplæringssektoren. Det som omtales som mobbing og konflikter har ofte sitt opphav, i at ekskluderingen som skjer i fellesskap, ikke blir synlig fordi det letes etter enkeltindivider som det kan knyttes årsaksforhold til. Dersom en ikke er presis i ordbruken kan en uten å ville det, bidra til ekskluderende praksiser, ved at de forhold som opprettholder problemet ikke blir avdekket.

Dette utvalgsmedlem vil også benytte anledningen til å vise til et bestemt standpunkt i forhold til inkluderingsbegrepet, ved å rette oppmerksomheten i mye større grad på faktorer på samfunns-, system- og institusjonsnivå. Inkludering forutsetter innovasjon og endringsarbeid, med en innsats rettet mot en målrettet og varig styrt endring. Dette kan bedre forholdene og rammene som opplæringen finner sted i, og forbedre læringsutbyttet hos den enkelte elev, eller hos barnet i barnehagen. Det handler om systematisk endringsarbeid i praksisfeltet, med en systemforankring som medvirker til at det kan skje varige endringer ut fra målene som er satt. Inkluderingsperspektivet fordrer forbedringer i opplæringa for alle. Det må tas høyde for å identifisere de som lever med en minoritetssituasjon, på grunn av samfunnsforhold som gir makt og status til bestemte grupper ut fra faktorer som kjønn, etnisitet, geografi, økonomi, nettverk som slekt, vennskap, faggrupper osv. De som ikke tilhører disse gruppene blir satt i en avmaktsrelasjon til de som har makt eller de kan være i permanent mindretall eller begge deler. Et mål om å utjevne sosioøkonomiske forskjeller og sosial utjevning, innbefatter ikke slike fenomener, men berører kun noen få samfunnsområder, som sosioøkonomisk status og utdanningsbakgrunn. Sosial utjevning knyttes ikke til fenomener som kultur og etnisitet. I denne utredningen er det beskrevet hva som har betydning for barn, unge og voksnes læring og utvikling, og dette utvalgsmedlemmet mener at disse beskrivelsene ikke rommer slike systemperspektiver og systemiske og relasjonelle forhold mellom mennesker i tilstrekkelig grad, ut fra hvilken betydning dette har for barn, unge og voksnes læring.

Inkludering og integrering ?

Begrepsinnholdet i fagtermene integrering og inkludering kan i utgangspunktet synes å ligge nært opp til hverandre samtidig som ordlyden er slik at de er lette å forveksle. Menneskerettighetsperspektivet og en rettighetsbasert tilnærming fordrer at fokuset rettes mot målsettinger som skal sikre et minoritetsvern og at en tar i bruk termen: «positiv diskriminering».

Et meget interessant spørsmål dukker opp i kjølvannet av denne problematisering, og det er det forhold at positiv diskriminering forveksles eller oppfattes synonymt med segregering. Det er mange som er ute av stand til å se hva som er hva, og som ved å ta avstand fra segregering, kommer til å ta med alle tiltak som har karakter av positiv diskriminering i samme slengen. Det er i dag legitimt i noen miljøer, å hevde at en er i mot særbehandling og særskilte tiltak, fordi en ikke ønsker segregering og forskjellsbehandling, ut fra demokratiske formål. Det som en gang var motkultur mot segregering, brukes da til å hindre en positiv særbehandling av de som ellers blir satt utenfor fellesskapet. som følge av den homogenisering som tidligere tiders rasisme og sosialdarwinisme la grunnlag for. Den manglende bevissthet omkring disse spørsmålene, er slik dette utvalgsmedlemmet ser det, en trussel om demokratiet i dagens samfunn. Den rådende uklarhet omring hva som er forskjellen mellom segregering og positiv diskriminering, har skapt mange utfordrende situasjoner i praksisfeltet.

Ideologiske forskjeller kan være interessante nok, men dersom en ikke har egnede faglige termer og et fagspråk som kan identifisere nyansene som bidrar til forskjellene mellom de ulike tilnærmingene i praksis, da er en lite tjent med ideologiske drøftinger. Av den grunn er evaluering av praksis et faglig område som trenger å bli vektlagt mer. Evaluering som styringsverktøy i praksisfeltet, kan brukes for å finne ut hvordan tiltak og ordninger slår ut på læringsresultatet hos barn, unge og voksne. Spørsmål om tiltakene fungerer inkluderende eller ekskluderende, kan besvares ved å rette det til de det gjelder, og deres foresatte. Dersom det fungerer ekskluderende hjelper det ikke å sette inn tiltak som skal fremme en skolefaglig fremgang hos enkeltbarnet. Her ligger etter dette utvalgsmedlems syn, forklaringen på hvorfor spesialundervisningen ikke fungerer tilfredsstillende til tross for god faglig vektlegging. Med andre ord; – faglig fremgang uten inkludering er ikke mulig uten store omkostninger for enkeltmennesket. Ord og begreper kan faktisk bidra til å synliggjøre og avdekke i hvilken grad opplæringsbetingelsene er i tråd med overordnet målsetting. Dette har imidlertid liten betydning, dersom det ikke tas høyde for å vurdere hvordan forskjellene står seg når de settes ut i praksis. Dette utvalgsmedlem mener at dette med fordel kan drøftes mer og i flere fora der en bygger på praksisfeltets erfaringer anerkjenner hva barn, unge og voksne opplever og oppfatter i opplæringssituasjonen. Det kan hevdes at premissene ofte blir lagt av noen som befinner seg langt fra den praktiske hverdag i barnehage og skole. I den grad det fokuseres på utjevning av forskjeller og en ikke skiller mellom målet om å lik tilgang på økonomiske og teknologiske goder, kan en komme til også å utjevne også kulturelle og evnemessige forskjeller. Denne utvikling fant sted i samiske områder under velferdsstatsbygginga, og selv i dag blir målet om sosial utjevning, brukt som argument mot tiltak som har som mål å verne samisk kultur og naturgrunnlaget for kulturen. Det hevdes at det ikke skal gis særbehandling på grunnlag av etnisitet, ut fra at likhetsideologiske perspektiver blir lagt til grunn, og ikke likeverdighet og menneskerettslige prinsipper. Det skilles ikke mellom sosioøkonomiske forskjeller og sosikulturelle forskjeller. Likhetsideologiske prinsipper er i liten grad forenelig med inkludering i praksis. Forskjeller mellom mennesker er en grunnleggende forutsetning for menneskerettighetsprinsippene, også på det opplæringsmessige området. En må ta aktivt avstand fra integreringsperspektivet, og erstatte det med et inkluderene perspektiv. For å kunne gjøre det, må begrepene operasjonaliseres og drøftes ut fra hvilke mål de fremmer.

Et annet aspekt ved forskjellen mellom integrering og inkludering kan identifiseres ved å se på de helt forskjellige tidsmessige og historiske forankringene som begrepene har. Dersom en setter dette i sammenheng med utvikling av menneskerettighetene på individ- og gruppenivå, ser en forskjellene enda tydeligere. Integrering og inkludering er forankret i ulike tidsperioder, de representerer ulike utviklingsperioder og har derfor helt forskjellig innhold. Hos Sjøvik(2007) beskrives disse to fagtermene med hver sitt begrepsinnhold slik:

«Målet om et samfunn for alle – målet om integrering – har gjennom noen tiår satt sitt preg på politikken for mennesker med funksjonshemninger og for andre med særskilte behov. Å integrere betyr å føye deler sammen til en helhet. Relatert til barnehagen betyr dette at barn med særskilte behov skal være en naturlig del av det alminnelige sosiale fellesskapet. – - Når mange i dag vil hevde at det er både er uheldig og misvisende å snakke om integrering, begrunner de det med at de aller fleste barn i dag aldri har vært segregert.» (Sjøvik 2007:36).

Her knyttes integrering til de historiske fakta omkring bruk av segregering som norm, i en tidsperiode da dette var en gjennomgående måte å tenke på, der normalitet og avvik var grunnlag for å sorterer ut de som ikke ble definert som normale. For å bøte på de skader som segregeringen påførte de som var utsatt for dette, ble integrering innført, for å føre tilbake de som var satt utenfor samfunnet, på permanent basis. Integreringsideologien ble til ved slutten av velferdsstatsbyggingen, og motstanden mot segregering la grunnlag for at normaliseringsprinsippene ble innført innenfor offentlig tjenesteyting. Grunnlaget ble lagt for at alle samfunnsborgere skulle ha tilgang til de samme ordningene, tjenestene og institusjonene. Et kjent slagord fra den tiden er «farvel til særomsorgen». Likehetsideologiske prinsipper var rådende, og sosial og økonomisk likhet ble lagt til grunn for denne normsettinga. Normaliseringsprinsippene var et steg i riktig retning.

Sjøvik sier følgende om inkludering:

I dag velger en å bruke begrepet inkludering i stedet for begrepet integrering . En begrunnelse for det er at de ønsker å markere at barn med særskilte behov ikke skal føres inn i noe – men at de allerede har en tilhørighet som er like selvfølgelig for dem som for alle andre. Argumentasjonen går ut på at inkludering er et program som tar fokus vekk fra enkeltindivider og flytter det til mangfoldet i miljøet som alle impliserte er en likeverdig del av. Inkludering handler om å gjøre noe med helheten, slik at alle kan finne en naturlig plass der. Det er et strategi for å redusere forhold som kan virke funksjonshemmende, med sikte på at fysisk miljø skal være tilgjengelig og aktiviteter passe for flest mulig. På den måten vil en kunne redusere behovet for særordninger og kompensatoriske virkemidler. Det blir også understreket at inkludering har en positiv valør, og at poenget er å sikre full deltaking i miljøer og sammenhenger som er høgt verdsatt. Ordninger som virker nedvurderende og stigmatiserende, må derfor bli fjernet. (Sjøvik 2007:37).

Sjøvik viser til NOU 2001:22 Fra bruker til borger. Hun peker også på det forhold at alle har det samme menneskeverdet og at menneskeverdet ikke kan bli gjort til gjenstand for ulik vurdering og nedverdigende behandling, og at dette med likeverdighet derfor ikke betyr at ulike barn skal behandles likt. Noen barn er spesielt utsatt for å bli nedvurdert av andre, og dette er i mange tilfeller det som skaper de største utfordringer for personalet i barnehagen og skolen. De strategiene som kan fjerne de barrierer som gjør at en person oppfattes av andre, og opplever seg selv som funksjonshemmet, vil virke inkluderende. Det er også i de mange små daglige praktiske gjøremålene i samhandling under hverdagsaktivitetene at det virkelig gjelder å praktisere idealet om inkludering, ved å verdsette det enkelte mennesket som unikt, ut fra dets menneskeverd.

Forskjellen mellom en behovsbasert og en rettighetsbasert tilnærming

Inkludering forutsetter likebehandling på alle livsområdene. Kulturelle rettigheter, retten til eiendom og fullverdig deltakelse i det politiske og økonomiske liv i samfunnet skal gjelde for alle. En må ikke redusere menneskerettigheter til lik tilgang til sosioøkonomiske goder, helsetjenester, vern mot overgrep osv. Alle mennesker har en likeverdig rett til fellesskapsgoder som kunnskap, opplæring og mulighet til vern og styrking av kulturell og etnisk identitet. Det er også en menneskerett å ha mulighet til å dyrke sin kultur sammen med medlemmer av sin egen gruppe. Da er fellesskapsdannelse på eget grunnlag også en menneskerett. Konstituering av sosiale fellesskap på bakgrunn av kulturell og etnisk tilknytning, er i dagens samfunn ikke helt enkelt å praktisere. Dette har å gjøre med at kultur og etnisitet, forbindes med minoritetsfenomener, som om ikke alle har kulturell tilhørighet til sosiale grupper. Kultur kan i stedet defineres som et gode og som alle har. I utredningen er kulturbegrepet knyttet entydig til problematiske og negative forhold og faktorer. Dette kan medvirke til diskriminerende praksis, all den tid kultur blir knyttet til minoritetsforhold. Dersom kultur brukes som problemforklaring, rammer det de mennesker som er definert som kulturbærere, ut fra sin minoritetstilknytning. Dette er et svært uheldig trekk, fordi det vil være en tendens til at kultur trekkes frem når en snakker om minoritetssituasjoner. Det er svært uheldig dersom minoritetskulturelle fenomener blir negativt stemplet, og kategorisert som et felles anliggende for alle som lever med og i minoritetsforhold. Dersom denne bruk av kultur blir norm, virker det stigmatiserende i seg selv å ha en eller annen form for minoritetstilknytning, enten dette er kjønn, etnisitet, funksjonssvikt eller seksuell orientering.

Ved å stable disse faktorene opp på hverandre, vil en funksjonshemmet kvinne, tilhørende en etnisk gruppe som er i en permanment minoritetssituasjon, være femdobbelt problemforklart. Dette er en meget stigmatiserende form for kategorisering som er mye brukt innenfor offentlige og faglige utredninger som bør unngås. En slik kategoriseringsform er derfor ikke faglig forenelig med det å bruke inkludering som overordnet begrep. Inkludering bygger på en rettighetsbasert tenkning, der samfunnsgoder er noe som alle har lik tilgang til, ut fra sine ulike forutsetninger. Det faktum at opplæring er en plikt for alle i grunnskolealder, skal opplæringssystemet være tilpasset den faktiske variasjon som finnes i elevgruppa. Dersom noen opplever seg utestengt, ekskludert eller presset ut av det sosiale, faglige og kulturelle fellesskap som skolen skal være, må det være mulig å få tilgang til andre arenaer, der slike forhold ikke eksisterer. Dette må kunne skje, uten at eleven som er utsatt for denne diskriminering, må tilkjennegi individuelle behov for tiltak. Dette vil være en behovbasert tilnærming, som baseres på tiltaksfordeling ut fra kategoriseringer som virker stigmatiserende på individet. Dette utvalgsmedlem tar avstand kategoriseringsformer som setter fokus på det problematiske ved minoritetsfenomener, og lister dem opp sammen. Dette skaper negative forsterkninger som ikke tjener noen hensikt. Det blir derfor galt å benevne alle minoritetsfenomener som en katgori. Dette er i seg selv stigmatiserende og bør unngås.

Positiv diskriminering og segregering

Hovedforskjellen mellom integrering og inkludering ligger slik dette utvalgsmedlemmet ser det, i oppfatningene av forskjellen mellom positiv diskriminering og segregering. Dersom enkeltmennesker ikke har tilgang til de etablerte tjenestetilbudene kan det ha sammenheng med samfunnsmekanismer som diskriminering og utstøting. Da vil en kunne iverksette tiltak på systemnivå, rettet mot individet som har karakter av positiv diskriminering. Dette betyr at det må rettes en aktiv målrettet støtte mot enkeltmennesket. Tjenestetilbudet skal fungere på en måte som gjør at likeverdighet kan gjenopprettes, for eksempel i form av en sosialt eller kulturelt verdsatt rolle eller en positivt ladet identitet. Det finnes ulike oppfatninger av hvordan fellesskap skal konstitueres for å fremme læring hos de som deltar. Noen oppfatninger bryter med inkluderingsprinsippet, ut fra at det tillates å skape homogene grupper basert på flertallsmakt, der noen dominerer og fungerer som normskapere på bekostning av andr.

Opplæringssektoren som offentlig arena for læring

Inkludering forutsetter at samfunnsinstitusjoner blir etablert med et bredt spekter av tilbud og tiltak, slik at flest mulig kan ha likeverdig tilgang til tjenestetilbudet. Dersom tjenestetilbudet er konstituert med mangfold og variasjon som norm, vil flere kunne nyttiggjøre seg tilbudet. Da trenger ikke enkeltindivider å tilkjennegi behov og utredes for at det skal etableres egne og spesielle tilbud og tjenester for akkurat dette indiviet. Spesialundervisningen er blitt brukt til å etablere særtiltak og særtjenester, og denne utredningen legger stor vekt på de uheldige sider ved feil bruk av spesialundervisningsparagragen i Opplæringsloven. I den grad spesialundervisningsparagrafen er et ledd i inkluderingsprosessen, med målet om å hindre ekskludering og utstøting kan den også defineres som positiv diskriminering. I den grad spesialundervisning oppfattes som segregering, er dette en følge av at noen har misbrukt systemet for andre formål og dette må bekjempes. Utredningen peker på dette forhold, uten formålet med paragrafen er tatt opp til drøfting i teksten. Dette utvalgsmedlemmet mener at dersom en legger integrering til grunn når en skal tolke spesialundervisningsparagrafen, kan forestillinger om fysisk integrering i skolen gjøres gjeldende. Dette kan være forklaringen på de mange tiltak der det brukes ikke-faglærte assistenter i skolen for å holde elevene på skolen, men ute av klasserommet og elevfellesskapet. Oppmerksomhet kan rettes mer mot endring av utskillingsmekanismene som er rådende og som gjør det nødvendig å lage smågruppetiltak og segregerende spesialundervisning. Da kreves det grunnleggende og varig systemendring, som utføres av ledere og veiledere utenfra, som kan støtte lederne i de nødvendige prosesser for å forbedre praksis og samspillsformene som opprettholder og skaper problemer.

I § 5-1 i dagens opplæringslov heter det at opplæringen skal ha et innhold som bygger på at den samlede opplæringen kan gi eleven et forsvarlig utbytte av opplæringa. Opplæring på grunnskolens område er en plikt som alle elever har. Dette er ikke tilstrekkelig vektlagt i denne utredningen, og en skiller ikke i tilstrekkelig grad mellom målsettinger som følge av helselovgivning og opplæringsloven. I den grad mandatet peker på helse- og sosialfeltet, er det i det henseende at utvalget skal vurdere den betyning dette har for elevens rett til læring, og ikke å vurdere om de fungerer godt som helsehjelp og behandling. Bedre læring må i denne sammenheng knyttes til retten til å gå på skole og å tilhøre en gruppe, som skaper grunnlag for det å kunne tilhøre et elevfellesskap. Spesialundervisningsparagrafen skal kunne sikre at alle elevene i grunnskolealder kan oppfylle sin opplæringsplikt, og alle har den samme rett til å være en elev og til å gå på en skole og å tilhøre et elevfellesskap. Dette ligger nedfelt i normaliseringsprinsippene, og gjøres særlig gjeldende når barn og unge i grunnskolealder, må under behandling eller i barnevernets omsorg.

Spesialundervisningsparagrafen er en form for positiv diskriminering som skal sikre at enkeltmennesker ikke blir skadelidende dersom opplæringssystemet svikter. Dersom en elev går i en klasse uten et faglig, sosialt og kulturelt fellesskap å delta i, vil eleven i liten grad ha et tilfredsstillende utbytte av opplæringa. Paragrafen er konstruert juridisk som en form for minoritetsvern med aktiv positiv støtte som et grep for å forhindre eller få slutt på en eventuell ekskludering. Bestemmelsene i denne paragrafen sikrer dessuten at enkeltmennesket får ivaretatts sin partsrett og klagerett i henhold til minoritetsvernet i menneskerettighetene. Rettssubjektet er individet, og rettighetene er ment å beskytte grupper mot diskriminering og utskilling, og gjelder for eksempel mennesker som har ulike former for funksjonshemming. De trenger særskilt vern mot diskriminering. Statens forpliktelser overfor individene som lever i permanente minoritetssituasjoner i samfunnet er nedfelt i lovverk og internasjonale konvensjoner som staten Norge ha sluttet seg til. Det handler ikke bare om numeriske minoriteter, dvs de som lever i mer eller mindre permanente mindretallssituasjoner, men også om maktminoriteter med liten eller ingen innflytelse på sin egen situasjon. Dette er grupper som kan sies å leve i avmakt som følge av de til enhvertid rådende maktforholdene i samfunnet. Dette kan være mennesker med ulike former for funksjonssvikt og funksjonshemminger. Demokratiske ordninger med minoritetsvern skal sikre at også disse blir hørt og at deres syn blir representert når avgjørelser skal tas.

Historiske forhold

I tiden rett etter siste verdenskrig var utviklingen av menneskerettigheter på gruppenivå i FN-systemet rettet mot fattigdomsbekjempelse og målet var å etablere ordninger for sosial og økonomisk likhet noe som dannet grunnlaget for velferdsstatsbygginga i Norden. Et normsett som sprang ut av disse prinsippene var å utjevne forskjeller, og iverksette tiltak for å kompensere for sosiale og økonomiske forskjeller på samfunnsnivå. Sosial utjevning og økonomisk likestilling er prinsipper som oppsto i denne tidsepoken. Integreringsperspektivet har sin opprinnelse i denne tidsepoke.

Tiltak ble rettet mot individet for å kompensere for forskjeller slik at en kunne skape mer likhet og tilpasning til det homogene fellesskapet. Kompensoriske tiltak skulle utjevne forskjellene, og skape mer likhet. Likhetsideologien bygger på homogenitet som norm, med monospråklige og monokulturelle perspektiver og modeller, ut fra de normene som ble etablert ved nasjonalstatsbygginga i Europa. Det skulle være en stat, ett folk, ett territorium, ett språk og en homogen kultur. Flertallet dannet grunnlag for hva som ble sett på som normalt, og mindretallet utgjorde avvikene. Dette synet var altoverskyggende og rådende helt frem til siste verdenskrig. Det hadde da blitt gjennomført en utstrakt segregering på alle nivåer i samfunnet, der de som utgjorde et eller annet mindretall på ulike måter var blitt satt permanent utenfor samfunnsfellesskapet. De som var i slike mindretallssitusjoner ble kategorisert og utskilt i homogene grupper på bakgrunn av ulike avviksfaktorer. Det er dette som utgjør begrepsinnholdet i termen segregering . Innenfor det medisinske fagfelt, ble segregeringen satt i system ut fra patologiske tilnærminger. I mellomkrigstiden ble det etablert sterke innsatsfelt med mentalhygieniske og rasehygieniske formål, som bygde på den sosialhygieniske tenkning, der sosialdarwinismen var rådende. Dette er beskrevet hos Joron Pihl (2005) i boka «Etnisk mangfold i skolen». Hun sier: «Målsettingen var et samfunn bygd på opplysning og forskning. Datidens vitenskap, i kombinasjon med politiske virkemidler, skulle være veien til løsning av sosiale problemer. Mens rasehygiene forutsatte arvebiologisk hygiene, var mentalhygienens anliggende sinnets hygiene. – - – Det vitenskapelige grunnlaget for mentalhygienen var psykoanalysen, behaviorismen og psykobiologien. Ideen var at barnet kunne formes av miljøet og tilpasses omgivelsene.» (Pihl 2005:37). Formålet med mentalhygienen var i likhet med rasehygienen – en vitenskapelig veil til kontroll og løsning av sosiale problemer. Ideen var at barndommen og det sosiale miljøet former mennesket. Forebyggende arbeid ble derfor gitt høy prioritet. Det forutsatte identifikasjon av risikofaktorer, først og fremst hos barn. Mentalhygienebevegelsen satset derfor på å klassifisere og utsorterer risikolevene i skolen, for å sette dem i et bedre miljø, for å forebygge problemer senere i livet. Mentalhygienens forebyggende perspektiv og naturvitenskapens sterke stilling bidro til en sterk behandlingsoptimisme, som har vært rådende helt frem til i dag, der en fremdeles ser at innsatsen innenfor det offentlige i all hovedsak er rettet mot helsefeltet. Innenfor det pedagogiske arbeidsfelt oppsto det en motbevegelse, som ønsket at en i større grad skulle legge pedagogiske vurderinger til grunn for vurdering av elevenes undervisning.

Psykiatrien diagnostiserer det man der betegner som lidelser eller forstyrrelser. I pedagogisk sammenheng brukes begrepet «vanske», om de samme fenomenene. Det er altså begrepsbruken som er forskjellig. I begge tilfeller dreier det seg om diagnostikk. Et hovedformål med anvendelsen av diagnostiske retningslinjer i ICD-10 er differensialdiagnostikk. Formålet er å skille mellom såkalte normale utviklingsvariasjoner, vansker somer forårsaket av psykisk utviklingshemming, spesifikke lærevansker, sosiemosjonelle vansker og vansker som har atferdsmessige årsaker. Intelligenstesting er hovedmetode for å utrede dette. – - PP-tjenesten har endret betegnelsen på fenomenet i samsvar med psykiatriens diagnostiske retningslinjer».(Pihl 2005: 57).

Undersøkelsene som er gjort for å avdekke hvilke faktorer som er definert som bestemmende for minoritselevers opplæringsutbytte, har gitt oppsiktsvekkende resultater, som denne utredningen ikke har fått belyst. Av den grunn vil dette utvalgsmedlem vise til forskning og utredning som gir et bilde av dagens forhold.

Vi har sett at vestlig vitenskap og utredningsmetoder og norsk språk og kultur tas for gitt som standarder som minoritetselevene vurderes ut fra. I utredningene er det en gjennomgående mangel på refleksjon over dette utgangspunktets relevans eller gyldighet. Det manglende refleksjonsrommet kan karakteriseres som en blindsone der en etnosentrisk sakkyndig praksis kan utfolde seg. (Pihl 2005:181).

Pihl sier avslutningsvis:

En forutsetning for endring i det pedagogiske – psykologiske tjensteytende feltet på dette området, er at både denne virksomheten og profesjonsutdanningene og profesjonene åpner seg for nyere forskning. Det er behov for å inkludere teoretisk og empirisk forskning fra flerkulturell pedagogikk, sosiologi, historie og andre fag som analyserer utdanning og etniske relasjoner i skolen, med utgangspunkt i minoritetselevenes språklige, kulturelle og pedagogiske forutsetninger.

(Pihl 2005:181).

Samer og nordmenn – likeverdig men forskjellige

Dette utvalgsmedlemmet vil peke på det problematiske i at det i det offentlige rom blir skapt forestillinger som bygger på faktorer der samer og nordmenn er like, og at det derfor ikke er nødvendig å lage noen ordninger som ivaretar samene særskilt. Retten til å være forskjellig blir ikke ivaretatt. Dette er forestillinger som bygger på avstandstagen til alle former for segregering og særbehandling av grupper, og iveren etter å fjerne gamle diskriminerende ordninger og praksiser blir så stor, at den skygger for det faktum at minoritetsvern er en forutsetning for å hindre at det skjer diskriminering og ekskludering. Det kan hevdes at dersom en ikke inkluderer aktivt, så vil en kunne medvirke til ekskludering, om enn utilsiktet. Dette betyr at inkludering forutsetter minoritetsvern og positiv diskriminering.

Hva betyr det i praksis at samene har de samme muligheter for å nyttiggjøre seg offentlige tjenester som andre nordmenn? Kan de bruke denne muligheten ut fra sine kulturelle og samfunnsmessige forutsetninger? Hva betyr det staten har ansvar for å bevare grunnlaget for samisk kultur? Hvordan kan det legges til rette for at samene skal kunne utvikle sitt språk, sin kultur og sitt samfunnsliv innenfor rammene av staten Norge? Er det ordninger og systemer som ivaretar disse spørsmålene, eller er dette overlatt til den enkelte tjenesteyter på ulike nivåer i systemet?

Samene har som likeverdige borgere i staten Norge en likeverdig rett til å kunne nyttiggjøre seg de eksisterende tjenester med et forsvarlig utbytte og samene skal ha de samme mulighetene og de samme pliktene som andre borgere, når de skal skaffe seg utdanning, arbeid eller få hjelp dersom de har lærevansker, problemer med atferd eller med lese- og skrivevansker. I et utrednings- og evalueringsarbeid som ble utført ved Nordisk Samisk Institutt, på oppdrag av Kommunal og regionaldepartementet, ble det undersøkt hvordan offentlig tjenesteyting fungerte overfor samiske barn og unge, med hensyn til å medvirke til mestring. Det påvises i denne undersøkelsen at det er signifikant sammenheng mellom det å ha samisk som hjemmespråk og det å ikke oppfatte at det finnes et tilbud om hjelp fra det offentlige. Det heter i utredningen: «Resultatet peker på at det foreligger mulighet for at det ikke er likeverdighet mellom samer og nordmenn, med hensyn til om tjenestene er tilgjengelige. Hvordan kan vi forstå dette? Forskjellen kan skyldes at de med samisk språkbakgrunn ikke på samme måte som de med norsk bakgrunn, oppfatter at tilbudet eksisterer» (Labahå 2000:214). For å fjerne de barrierer som hindrer samene i å delta fullverdig i samfunnet, må det i større grad etableres positive særtiltak. Statens myndigheter har som mål å yte aktiv støtte i forhold til at samene skal kunne nyttiggjøre seg de eksisterende tjenestetilbudene. Det finnes såkalte «terskel- og skrankeproblemer» som må overvinnes. (NOU 1995:6 «Plan for helse- og sosialtjenester til den samiske befolkning i Norge».)

Innenfor det offentlige opplæringssystemet, på alle nivåer, må det i mye større grad bygges inn kunnskaper om samiske rettigher, urfolksrett og faktakunnskaper om samiske forhold. Det må sikres kompetanse i kulturanalyse og kulturforståelse hos de som skal betjene ulike minoritetsforhold. Dette kan medvirke til at også samene som folk, kan bli behandlet på en faglig likeverdig måte, og bli tilstrekkelig vektlagt.

Kilder

BFD (1991) FN`s konvensjon om barnets rettigheter . Rundskriv Q-0648. Oslo: Barne- og familiedepartementet.

NOU1995:5 Urfolks landrettigheter etter folkerett og utenlands rett . Oslo: Dep.

NOU 2001:22 Fra bruker til borger . En strategi for nedbygging av funksjonshemmende barrierer. Oslo: Dep.

NOU 1995:6 Plan for helse- og sosialtjenester til den samiske befolkning i Norge .

Labahå, Tove-Lill (2000) Mestring hos samiske barn og unge . Sámi Instituhtta/ Nordisk samisk institutt. Kautokeino.

Larsen, Ann Kristin (2006) «Barn i et flerkulturelt samfunn» i Haugen, Ricard (red) Barn og unges læringsmiljø 2 . – med vekt på sosialisering, lek og tospråklighet

Pihl, Joron. (2005) « Etnisk mangfold i skolen.» Universitetsforlaget.

Sjøvik, Palma red.(2007) En barnehage for alle . Universitetsforlaget

St.meld.nr.28 (2007–2008) Samepolitikken . Arbeids og inkluderingsdepartementet. Oslo.dep- Utvalgsmedlem Marianne Ween slutter seg i det grunnleggende til denne særmerknaden.

Utvalgsmedlemmet Gidske Holck slutter seg til særmerknaden.

Utvalgsmedlem Jorun Sandsmark, KS slutter seg til de grunnleggende merknadene i særmerknaden.

Utvalgsmedlem Bente E. Hagtvet slutter seg i det grunnleggende til særmerknaden.

Særmerknad fra utvalgsmedlem Jorun Sandsmark, KS

Utvalgsmedlem Jorun Sandsmark, KS vil innledningsvis bemerke at den form NOU-en har fått, etter hennes mening ikke gjenspeiler de drøftinger og uenigheter som har preget utvalgets arbeid. Dette er synd fordi en utredning som tydeligere hadde fått fram faglig uenighet og drøftinger basert på disse, etter dette utvalgsmedlemmet syn i større grad kunne bidratt til endring. Dette medfører også at dette utvalgsmedlemmet må reservere seg i forhold til meningsytringer, påstander og konklusjoner som er spredt i den løpende teksten, spesielt i del I og del III. Dette utvalgsmedlemmet mener det er svært uheldig at man i teksten blir tatt til inntekt for synspunkter man i utvalgsarbeidet har gitt klart uttrykk for at man ikke deler.

I sin begrunnelse for opprettelsen av utvalget påpekte daværende kunnskapsminister Øystein Djupedal at han ønsket en grundig gjennomgang av spesialundervisningens plass i norsk skole, og en utredning av kommunesektorens behov for veiledning og støtte. Et bredt sammensatt utvalg skulle se nærmere på spesialundervisningen og det statlige spesialpedagogiske støttesystemet. Utvalget skulle blant annet vurdere i hvilken grad vi har et system som sikrer tidlig innsats til førskolebarn, elever og lærlinger med særlige opplæringsbehov. Utvalget fikk i oppgave å legge fram konkrete forslag til bedre organisering og effektiv ressursbruk for en fremtidig helhetlig tiltakskjede for barn, unge og voksne med behov for spesialpedagogisk støtte. Djupedal understreket at det er kommuner og fylkeskommuner som har ansvaret for å gi alle elever en tilpasset opplæring og spesialundervisning. Pedagogisk-psykologisk tjeneste (PPT) skal bistå skolen i arbeidet med spesialundervisning. Det statlige spesialpedagogiske støttesystemet skal veilede og være en hjelp for kommunesektoren.

Utvalgsmedlem Jorun Sandsmark, KS, har to merknader til mandatet. Det fremgår av kap. 4.4. at utvalget har vurdert samarbeidet mellom barnehage/grunnopplæring og ulike kommunale og statlige tjenester, men har særlig innrettet utredningen mot barns og elevers utvikling og læring. Dette medlemmet er uenig i både at dette samarbeidet er vurdert og i den avgrensningen det kan se ut som om utvalget har vært enig om å gjøre. Henvisningen til delvis overlapping med Flatøutvalgets mandat, er etter dette medlemmets syn bare delvis relevant. Flatøutvalget har ikke bedre læring som grunnlag for sitt mandat. Bedre læring tilsier en annen innfallsvinkel til tverrfaglig og tverretatlig samarbeid. Sett i relasjon til at et av hovedproblemene er manglende samordning (se nedenfor), mener dette medlemmet at samarbeidsproblematikk på et systemisk nivå, burde vært sentralt i utredningen.

I NOU-en heter det at utvalget ønsker å bryte med forestillingen om at det er en viss, avgrenset gruppe som har særskilte behov. Mandatet dreier seg imidlertid om barn, unge og voksne med særskilte behov. Utvalget erkjenner at noen elever trenger avvik fra læreplanen og/eller større organisatoriske endringer i opplæringstilbudet. Dette medlemmet mener at utvalget i større grad burde ha drøftet problemstillinger knyttet til hvordan avvik fra læreplan og/eller større organisatoriske endringer kunne arte seg i praksis innenfor rammen av en likeverdig og inkluderende opplæring. Utfordringene med å gi et likeverdig og inkluderende opplæringstilbud oppstår ikke i skillet mellom avvik fra læreplanen eller ikke, derfor hadde det vært viktig i forhold til praksisfeltet å drøfte både hva et tilfredsstillende læringsutbytte kan være (opplæringsloven § 5-1), og hva «avvik fra læreplanen» vil si i forhold til LK06. Videre hadde det vært viktig å drøfte forholdet mellom «større organisatoriske endringer» og likeverd og inkludering. Dette utvalgsmedlemmer har etterlyst en mer inngående drøfting av problemstillingene og dilemmaene elever, foreldre, skolen og kommunen/fylkeskommunen står overfor i den praktiske tilretteleggingen av et helhetlig opplæringstilbud innenfor et inkluderende fellesskap, der også behovet for andre tjenester enn barnehage/skole er inkludert.

Dette utvalgsmedlemmet mener at kapitlet om statlig styring og kommunal frihet ikke får fram grunnleggende forhold knyttet til styring av spesielt skolen. «Lokal» er ikke definert og brukes om både kommunen/fylkeskommunen ved henholdsvis kommunestyret og fylkestinget og om institusjonene (skolene og barnehagene). Styring i form av kommunelov og opplæringslov som i hovedsak regulerer kommunen/fylkeskommunen omtales sammen med læreplanens styring av skolens indre liv. Dette medfører at man ikke får fram de systemiske problemene. Dermed kommer heller ikke de styringsdilemmaene som ulike styringsmidler medfører, godt nok fram. Verken styringsdilemmaene eller de systemiske utfordringene lar seg etter dette utvalgsmedlemmets mening, løse ved hjelp av enkeltstående juridiske reguleringer.

Dette utvalgsmedlemmet mener at utvalget i utgangspunktet skisserte tre hovedutfordringer: Ensretting av opplæringen, ulikhet i tilbud og mangel på samordning og samarbeidskompetanse (kap. 2.2.1, 2.2.2 og 2.2.3). Den siste av disse hovedutfordringene er vesentlig i forhold til å få til en helhetlig tiltakskjede. Dette kommer etter dette medlemmets syn ikke klart nok fram i sammenfatningen av hovedproblemstillinger og utfordringer, jf også avgrensningen av mandatet. Dette medlemmet fastholder de tre hovedutfordringene i del I, og ser dette i sammenheng med den avgrensningen som er gjort av mandatet, jf kap. 4.4merknad til dette. Mandatets utfordring var en helhetlig tiltakskjede. En oppfølgingsprosess overfor det enkelte barn og elev, en bred vifte med tiltak og kompetanse er viktige elementer i en tiltakskjede, men konstituerer etter dette medlemmets syn ikke en helhetlig tverrfaglig og tverretatlig tiltakskjede.

Dette utvalgsmedlemmet vil påpeke at mange av vurderingene og forslagene kan se ut som et forsøk på å detaljregulere seg ut av pedagogiske problemstillinger og dilemmaer. Mange tiltak kan være gode pedagogiske virkemidler som kan benyttes med et godt faglig og lokalt skjønn. I det øyeblikket man regulerer slike virkemidler juridisk, får dette helt andre konsekvenser for utøvelsen av det profesjonelle skjønnet. Alle forslagene om plikter og rettigheter er heller ikke samlet og konsekvensutredet slik at man ser de samlede konsekvensene for barnehagens og utdanningens mulighet til å utøve et profesjonelt skjønn eller for kommunesektorens mulighet til å utøve lokalt skjønn og styring og dermed muligheten for legge til rette for et helhetlig opplæringstilbud på tvers av statlig sektorstyring. Dette medlemmet vil også påpeke at de muligheter gjeldende lovverk gir, ikke er analysert. Det er derfor vanskelig å konkludere med at det er behov for mer lovverk. Dersom man opplever at lovverkets intensjoner ikke blir fulgt, kan dette skyldes kompetanse og/eller at lovverket er utformet med tanke på å gi et profesjonelt og/eller lokalt handlingsrom. Botemidlet blir dermed ikke nødvendigvis mer, annen eller tydeligere lovbestemmelser. Dette utvalgsmedlemmer er bekymret for at de mange detaljreguleringer som forslås, vil bidra til det motsatte av det som var utvalgets mandat, nemlig helhet og for bedre læring for barn, unge og voksne med særskilte behov .

Dette utvalgsmedlemmet vil påpeke at utfordringer knyttet til private skoler og barnehager, og kommunenes og fylkeskommunenes ansvar for disse, ikke er drøftet.

Utvalgsmedlem Marianne Ween slutter seg i det grunnleggende til denne særmerknaden.

Utvalgsmedlem Tove-Lill Labahå Magga slutter seg til de generelle merknader i særmerknaden.

Utvalgsmedlem Bente E. Hagtvet slutter seg i det grunnleggende til særmerknaden.

Utvalgsmedlem Gidske Holck slutter seg til særmerknader.

Særmerknad fra utvalgsmedlem Gidske Holck

I denne dissensen omtales vurderinger og løsninger som dette utvalgmedlemmet Gidske Holck er uenig i, som ikke er blitt tilstrekkelig belyst eller tatt opp og drøftet i utredningen. Dissensen fremstiller innvendinger og alternative forslag i et sammenhengende resonnement. Dette fordi innvendingene og forslagene bare kan virke fornuftige dersom de blir satt inn i en tankemessig logisk ramme.

Forståelse og avgrensing av utvalgets mandat

I mandatets strekpunkt 10 (kapittel 4.1), ber oppdragsgiver utvalget om « på bakgrunn av sine analyser og vurderinger legge fram konkrete forslag til bedre samordning og effektiv ressursbruk for en fremtidig helhetlig tiltakskjede for barn, unge og voksne med behov for spesialpedagogisk hjelp ». Dette utvalgsmedlemmet mener nettopp dette mandatpunktet fordrer en innfallsvinkel som plasserer opplæringssektoren inn i en helhetlig organisatorisk ramme og med utgangspunkt i en analyse av det kommunale oppdraget.

Det ligger en tankemessig «innramming» i begrepet tiltakskjede fordi begrepet umiddelbart gir assosiasjoner om at tjenestene henger sammen i en gitt rekkefølge med en økende grad av spesialisering. Utredningen avgrenser tiltakskjeden til å omfatte barnehage/skole- PPT – statped. Dette kommer til uttrykk gjennom utredningens forslag til tiltak. Denne innsnevringen har gjort det vanskelig å komme med alternative forslag som ligger utenfor denne innrammingen. Avgrensingen har ført til at forskning og praksiskunnskap som viser muligheter som ligger i andre tilnærmingsmåter har blitt irrelevant. Fra både norsk og internasjonal forskning kjenner vi for eksempel til den positive betydningen som lokalsamfunn med god «sosial kapital» kan ha for vår målgruppe. Lokalsamfunn som legger til rette for det, synes langt på veg å kunne oppveie negative følger av risikofaktorer som følge av tilstander i den enkelte, i hjem og miljø og kan påvirke skoleresultater positivt og motvirke frafall og fravær i skolen 1 . Slik og tilsvarende forskning kunne ha gitt en helt annen forståelse av hvordan man kan definere en saksvarende tiltakskjede. Men dette ville fordret en helt annen type tenkning. Da ville det handlet om å skape organisatoriske forutsetninger for en utvidet læringsarena for alle, dvs. en organisering av lokalsamfunnet som kunne gjøre det mulig å samhandle systematisk med frivillige organisasjoner og lokalt næringsliv, nyttiggjøre seg for eksempel eldresentre, ungdomsklubber og annen offentlig virksomhet i barnehagenes og skolenes nærområde. Dette hadde også gitt PP-tjenesten, barnevernet og andre sektortilknyttede tjenester en mulighet til å samhandle med aktører også når skolene er lukket (skoleåret har ca 195 dager og kalenderåret har 365). Ikke minst ville det gitt utvalget en mulighet for å vurdere et langt bredere ressursgrunnlag enn den som blir forelått gjort tilgjenglig ved at SLV-sentrene i statped avvikles.

På siden av problemene

Rett i forkant av – og parallelt med utvalgsarbeidet har det vært gjennomført offentlige undersøkelser og tilsyn på opplæringsområdet (Riksrevisjonen 2005, 2006 og Utdanningsdirektoratet 2006, 2007, 2008). Det hadde vært rimelig at utredningen tok utgangspunkt i konklusjonene fra disse undersøkelsene i kapittel 2 som beskriver hovedutfordringer. Fra de nevnte tilsyn ble det bl.a. pekt på at det i liten grad er etablert system for kvalitetssikring av spesialundervisning og tilpasset opplæring. Ved å ta inn tilsynenes problembeskrivelser kunne utredningen blitt langt mer konkret i sine forslag og på den måten vært mer målrettet i å hjelpe kommunene og fylkeskommunene i en slik kvalitetssikring.

En annet forhold handler om hva som kan forklare de gjennomløpende problemene som tilsynene avdekket. Egen forskning viser at en rekke problemer kan betraktes som symptomer på mer grunnleggende problemer i kommunenes og spesialisttjenestenes systemegenskaper, dvs. i hvordan utfordringer blir definert og forstått, i de virkemidlene som er til rådighet og i deres organisasjonsstrukturer. Det vanskelige er imidlertid at dette ikke handler om hvorvidt man har dyktige fagfolk og ledere. Selv de dyktigste uttrykker fortvilelse over at egen innsikt og innsats likevel ikke fører til et ønsket resultat. En rekke av de problemene som utredningen beskriver kan følgelig være symptomer på mer grunnleggende problemer som ikke er erkjent og navnsatt.

For å kunne fremme forslag om alternativ organisering og mer effektiv ressursbruk (strekpunkt 10 i mandatet, kap. 4.1), måtte utvalget ha bygget på kunnskap om sammenhengen mellom organisering og ressursbruk i dag og problemer knyttet til innholdet i den faglige tjenesteytingen i tiltakskjeden. En slik analyse foreligger bare i beskjeden grad og er svært fragmentert. Det er følgelig svært usikkert om tiltaksforslagene fører til de løsninger som mandatet etterlyser.

Manglende avklaring av forvaltningsnivåenes roller og oppgaver

Utredningen gir en lite tilfredsstillende avklaring av forvaltningsnivåenes roller og oppgaver. En helhetlig betraktning av kommunenes oppdrag er en forutsetning for å vurdere det statlige spesialpedagogiske støttesystemet og de øvrige spesialisttjenestenes oppdrag. Utredningens snevrer inn det som ligger i kommunenes samlede potensiale når det gjelder å imøtekomme de utfordringene som mandatet gir. Å kun betrakte opplæringssektoren i kommunene er like problematisk som om man skulle ha betraktet kun en enhet i enhver annen organisasjon uten å se denne enheten ut fra organisasjonens overordnede mål og oppgaver. En forutsetning for å foreta fornuftige vurderinger av endringsbehov innenfor enhver samfunnssektor er at perspektivet favner videre enn den aktuelle sektoren. Utvalgets mandat har vært å ivareta et helhetsperspektiv på tiltakskjeden. Ikke desto mindre er utredningen snevret inn slik at tiltakskjeden løper langs en smal barnehage-, skole PPT- statped- akse. Det hjelper ikke at man i teksten forsøker å favne en videre forståelse når forslagene i del III ikke reflekterer dette. Utredningen eksemplifiserer således i seg selv hvordan differensiering av oppgaver i samfunnssektorer og myndighetslinjer på en dysfunksjonell måte kan snevre inn de problemene og utfordringene vi ser og følgelig også de mulighetsområder vi tar i bruk for å løse dem. Slik kan utredningen gjennom sine tiltaksforslag videreføre de problemene den er ment å løse.

Ulike roller og oppgaver

Statped vurderes i utredningen i forhold til – og i hvilken grad – de bistår kommunene i å løse sitt oppdrag. Når det gjelder utredningens målgruppe er kommunenes oppdrag først og fremst å legge tilrette for et selvstendig liv som mulig og for fellesskap og deltagelse i opplæring, arbeid, hjem og fritid. I tillegg til å bistå kommunene i dette arbeidet har statped og spesialisttjenestene et annet oppdrag: de skal gi råd, holde seg oppdatert og utvikle kunnskap i ulike spisskompetanseområder. Spisskompetansen er gjerne organisert rundt vansker/diagnoser (jf. for eksempel statped-systemet).

Et problem er at utredningen ikke klargjør at de to ulike oppdragene krever fundamentalt ulik kompetanse og at manglende erkjennelse av dette kanskje er den aller viktigste forklaringen på at man i flere ti-år ikke har maktet å finne fram til en hensiktsmessig arbeidsdeling mellom statped/spesialisthelsetjenestene og kommunene. Sannsynligvis er dette en sterkt medvirkende årsak at man også i denne utredningen viderefører en forståelse av at oppdraget i bunn og grunn er det samme til kommunene, til statped og til spesialisthelsetjenesten og at forskjellen består i graden av spesialisert innsikt og bistand.

Vi kan si at det spesialpedagogiske fagfeltet tradisjonelt har arbeidet og forsket innenfor et medisinsk kunnskapsparadigme. I dette leter man etter sammenhenger mellom symptomer, sykdomsbilde, diagnose, prognose og behandling/tiltak. Kunnskapsparadigmet har ført til store framskritt innen diagnostikk, behandling og målrettede tiltak, til stor nytte for vår målgruppe. Det har også foregått viktig og vellykket forskningsarbeid i samarbeid mellom statped og spesialisthelsetjenesten.

Når det gjelder å bistå kommunene i deres oppdrag, kreves imidlertid kompetanse innenfor et annet kunnskapsparadigme, benevnt som «det tilretteleggende kunnskapsparadigmet».

I dette leter man etter sammenhengen mellom læring og trivsel og innholdet i bestemte miljø/tilretteleggingskategorier. Man leter også etter sammenhengen mellom innholdet i disse tilretteleggingskategoriene og bestemte administrative rammebetingelser.

At det er ulike kunnskapsparadigmer betyr ikke at det ene er «riktigere» enn det andre, men at de fokuserer på ulike fenomen, tar utgangspunkt i ulike problemstillinger, har forskjellig teoretisk utgangspunkt, ulik begrepsforståelse og begrepsbruk og at den praktiske utøvelsen er forskjellig.

I utredningen vises det til at statped har vært «lite lydhøre overfor kommunenes behov» (kap 9.7). Dette er et eksempel på hvordan utredningen forklarer problemer som en funksjon av holdningsutfordring når problemene er av systemisk karakter.

Den statlige spisskompetansens særlige rolle og oppgaver

De spisskompetente statlige fagmiljøene er avhengig av å ligge i front i det fagfeltet de representerer. Utviklingsarbeidet i fagområdene i statped skjer gjerne i skjæringspunktet mellom forskning i de rene medisinske disiplinene og de spesialpedagogiske slik det arbeides med disse i det statlige spesialpedagogiske støttesystem, universiteter og universitetssykehus (for eksempel utvikling av hjelpemidler, formidling og bruk av disse for strupekreftopererte og CI hos høreselshemmede).

En sentral mangel ved utredningen er at den ikke berører det dilemmaet det er at statped forventes å ha slik spisskompetanse, samtidig som de skal veilede skoler og barnehager – både på individ – og systemnivå. Forholdet mellom krav til å utvikle – og holde seg oppdatert i spisskompetanse som er i rivende utvikling internasjonalt og den omfattende og helt annerledes kompetanse som kreves for å bidra til organisasjonsutvikling i komplekse organisasjoner som kommunene, hadde fortjent en grundig fordypning.

Manglende avklaring av sentrale begreper

En betydelig svakhet i NOU’en – og et uttrykk for utviklingsproblemer i feltet – er at heller ikke dette offentlige dokumentet bidrar til å klargjøre helt sentrale begreper. Dette gjelder i særlig grad begrepene «tilpasset-» , «tilrettelagt-», «likeverdig» – «opplæring», «spesialundervisning», «pedagogisk skjønn», «inkludering» og «individ- og systemnivå».

Tilpasset/tilrettelagt opplæring, spesialundervising

Utredningen benytter begreper som er lite sakssvarende når det gjelder den daglige tilretteleggingen rundt det enkelte barn/elev. Begreper som benyttes for å beskrive tilpasset opplæring er bl.a.: undervisningsmetoder, organisasjonsformer, innholdsvalg, det fysiske skolemiljøet, sosialpedagogiske programmer (kap 6.1). I kapittel 14 i forlagsboksen står at «tilretteleggingen omfatter det mangfold av tiltak som settes i verk i form av personalressurser, materielle ressurser og organisatoriske tiltak». Utredningen skiller således ikke mellom mål, metode, administrative rammebetingelser eller helt generelle pedagogiske forhold. Slik vil utredningen bidra til ytterligere å gjøre det vanskelig for kommunene og fylkeskommunene å etablere de oppfølgings – og styringssystemene som Riksrevisjonen og de offentlige tilsynene etterlyser. Nettopp i denne begrepsbruken som ikke skiller mellom faglige og administrative oppgaver, ligger forklaringen på at «tilpasset opplæring» er så vanskelig å forstå.

Kravet om tilpasset opplæring er etter dette utvalgsmedlemmets mening en klar politisk marsj-ordre til kommunene og fylkeskommunene om at de skal se til at barnehager og skoler legger miljøet tilrette slik at barn/elever lærer og trives. Oppdraget innebærer at pedagogene skal kunne besvare spørsmålet: « under hvilke tilretteleggingsbetingelser lærer og trives barnet/eleven ». For å svare på spørsmålet er ikke kategoriseringen av disse tilretteleggingsbetingelsene likegyldig. Det avgjørende er hvordan man identifiserer de rammene som gjelder for enhver opplæringssituasjon. Ved å kategorisere disse rammene i bestemte tilretteleggingsbetingelser, vil vi kunne si at en opplæringssituasjon er mer eller mindre tilrettelagt/tilpasset avhengig av hvor spesifikt og detaljert innholdet i disse tilretteleggingsbetingelsene er. Først ved en slik tilnærming er det saksvarende at begrepet spesialundervising faller bort (Holck 2009 2 ). Jeg viser i denne sammenheng til Sak nr 8 A ved Midt-Trøndelag herredsrett: Klæbu kommune, 2. Sør-Trøndelag fylkeskommune og sakkyndighetsrapport fra cand.paed.spec. B.E. Siverts og cand.psychol. S. Bjørkly. Sakkyndighetsrapporten klargjør begrepsbruk, arbeidsmåte og betydningen av en slik arbeidsmåte.

De fleste elever lærer og trives med et noenlunde likeartet innhold i tilretteleggingsbetingelsene. Når elever ikke lærer og trives som forventet, mener dette medlemmet at utdanningsansvarlig har en plikt til å finne fram til det innholdet i tilretteleggingsbetingelsene som fører til læring og trivsel. Først når man har funnet frem til innholdet i tilretteleggingsbetingelsene kan man vurdere og argumentere for særlige tiltak av ressursmessig , kompetansemessig, rutinemessig og organisatorisk art. Innholdet i disse administrative rammebetingelsene skal kvalitetssikre (på systemnivå, om man vil) innholdet i tilretteleggingsbetingelsene (Holck 2004 3 , 2009 4 , Holck og Opdal 2008 5 ). Banalt sagt kan man si det slik at man ikke løser et problem ved «å kaste penger på det». Først når man har funnet ut hva man vil gjøre i en konkret situasjon, kan man vite hva man skal bruke pengene til. Overført på en pedagogisk situasjon så er det først når man kan svare på spørsmålet «under hvilke betingelser eleven lærer», at man kan si noe om hva tilretteleggingen vil koste og hva tilretteleggingen ellers vil medføre av administrative tiltak. Det at utredningen ikke skiller mellom, og heller ikke ser sammenhengen mellom, faglig substans og administrative rammebetingelser bidrar til å videreføre den begrepsmessige forvirringen knyttet til begrepet tilpasset opplæring. For å illustrere og tydeliggjøre begrepsbruken, legges det ved et eksempel. Det skal nevnes at ovennevnte avhandling og artikler er forelagt utvalg og sekretariat.

Sakkyndig vurdering

Den pedagogiske sakkyndige vurderingen skal etter dette medlemmets mening utrede og dokumentere under hvilke betingelser barnet/eleven trives, utvikler seg og lærer. Dette krever først og fremst at innholdet i bestemte tilretteleggingskategorier utredes i barnets/elevens normalmiljø. Dette er en oppgave først og fremst for førskolelærer/lærer i barnehage og skole. Av og til vil det være nødvendig å utrede sammenhengen mellom læring og miljø i en særlig opplæringssituasjon. Andre typer utredninger enn de pedagogiske vil kunne være nødvendig for å finne fram til egnet behandling/særlige tiltak. For barnehagen og skolen skal den sakkyndige utredningen imidlertid alltid ha en pedagogisk begrunnelse, nemlig at det er innholdet i tilretteleggingsbetingelsene som skal utredes. Når utredningen foregår i normalmiljøet, vil man også samtidig måtte utrede hvilke administrative konsekvenser slik tilrettelegging får. Å utrede sammenhengen mellom tilretteleggingen og administrative rammebetingelser krever at fagfolk kan skille mellom faglige og administrative forhold ved en pedagogisk situasjon.

Dette utvalgsmedlem er forøvrig bekymret for den kartleggingen som utredningen legger opp til, spesielt når det gjelder barnehagen. Selv om utredningen gir uttrykk for den betydningen som miljøet har for læring, er dette på generelt nivå som ikke omfatter samspillet mellom det enkelte barn/eleven og miljøet. På denne måten fremstår utredningen som motsetningsfull ved at den dels fremhever betydningen av et inkluderende miljø samtidig som den går inn for en gjennomløpende tradisjonell kartlegging som i sin natur gjerne har ført til segregerende opplæringstilbud når utredningene ikke vektlegger samspillet mellom læring og tilretteleggingsbetingelser.

Enkeltvedtak

«Det pedagogiske skjønnet» skal, som nevnt over, etter dette medlemmets mening knyttes til tilretteleggingsbetingelsene. Rektorer og styrer i barnehagene må sørge for dokumentasjon som viser sammenhengen mellom tilretteleggingen og administrative rammebetingelser. For overordnet ledelse og tilsynene er en slik dokumentasjon viktig og nødvendig. I tråd med denne logikken skal det fattes enkeltvedtak enten: a) når tilretteleggingen krever ressurser og innhold i de øvrige administrative rammebetingelsene som barnehagen og skolen ikke rår over eller b) når det er avvik fra lærerplanen.

Likeverdig opplæring

Utredningen omtaler likeverdig opplæring på en så overordnet måte at det er vanskelig å relatere begrepet til pedagogisk praksis. Slik dette medlemmet ser det, er et opplæringstilbud for barn/elever med spesielle opplæringsbehov likeverdig med det opplæringstilbudet som de fleste elevene får, i den grad skolen greier å finne fram til et innhold i opplæringsbetingelsene som fører frem til de fastlagte opplæringsmålene. For de elevene som arbeider mot mål som avviker fra læreplanen, er opplæringen likeverdig i den grad skolen greier å finne og nå opplæringsmål som i det daglige og på lang sikt øker elevenes trivsel, og gjør ham eller henne så selvhjulpen som mulig i hjem, i fritid og senere i arbeid.

Inkludering

Inkluderingsbegrepet defineres i utredningen mer som en holdning enn som en pedagogisk praksis. Slik dette medlemmet ser det, underkommuniserer utredningen de utfordringene det er å sikre både tilrettelagt opplæring og et inkluderende miljø der alle opplever seg sett og verdsatt som bidragsytere i fellesskapet. En utfordring knytter seg til å sikre et variert innhold i tilretteleggingsbetingelsene innenfor den fysiske rammen som en skolebygning og et klasserom gir. Variasjonsmulighetene svarer ofte ikke til det mangfoldige elevgrunnlaget som er i en klasse. Både elever som lærer i et saktere tempo eller på en annen måte enn jevngamle, og elever som har behov for større utfordringer enn skolen kan gi, kan ha glede av at opplæringsarenaen utvides til også å omfatte andre deler av lokalsamfunnet. Ved å utvide arenaen for opplæring, utvides også potensialet for å treffe med tilpasning som er sakssvarende for hver enkelt elev. Ved å ta lokalsamfunnet i bruk som opplæringsarena kunne man fått en opplæringsarena mye rikere på læringsmuligheter og på muligheter til å bli sett og hørt og til å kunne bidra. Å utvikle lokalsamfunnet som opplæringsarena krever imidlertid organisatoriske forutsetninger som ikke kontrolleres av den enkelte lærer, rektor eller linjeleder. Dette er en oppgave for en samlet kommunal organisasjon. Å ta lokalsamfunnet i bruk på denne måten er noe annet enn bare å ta lokalsamfunnet i bruk for enkelte elever som har særlig behov for det og hvor også klassekammerater som klarer seg godt i skolen blir med i et slike ektraordinære tiltak. Et viktig poeng med å ta lokalsamfunnet i bruk som opplæringsarena, er å koble sammen praksis og teori. Dette gir både bedre forutsetninger for teorietisk forståelse og samtidig en langt større mulighet for å gi elevene status, slik det vedlagte eksemplet viser.

Individ – og systemnivå

Utredningen bidrar ikke til å avklare begrepet «systemnivå» og hva det innebærer å arbeide på henholdsvis individ- og systemnivå. Hovedproblemet er at den ikke skiller mellom miljømessige forhold, relasjoner og administrative/organisatoriske forhold (kap 16.1). Dette utvalgsmedlemmet vil hevde at systemrettet arbeid ikke handler om miljømessige eller relasjonelle forhold, men om endring av organisatoriske forhold for å sikre god faglig praksis. Bare ved å ha kompetanse i å analysere sammenhengen mellom faglige og organisatoriske forhold, kan fagfolk bidra til å kvalitetssikre et tilpasset tilbud slik Riksrevisjon og de offentlige tilsynene krever. Når utredningen omtaler betydningen av lærende organisasjoner, mener dette medlemmet at det er svært vanskelig for en organisasjon «å lære» uten at fagfolk og ledere har en omforent oppfatning av hvordan faglige og organisatoriske forhold henger sammen. Bare ved å ha kunnskap om slik sammenheng kan man fortløpende endre organisatoriske forhold i tråd med hva som faglig er virksomt, dvs. etablere en lærende organisasjon. Dette krever i sin tur et omforent «språk», dvs. en enighet mellom fagfolk og deres ledere om hva som legges i begrepet «organisatoriske forhold».

Uklart om tilbud til barn/elever med behov for omfattende og vedvarende oppfølging

Utredningen løfter i liten grad fram de store utfordringene som angår tilrettelagt opplæring og inkludering av de som er svakest stillet. Dette kan for eksempel være elever med psykisk utviklingshemming som i tillegg skader seg selv, er synshemmet, hørselshemmet osv, eller elever som i minimal grad kan bevege seg og som trenger medisinsk oppfølging i løpet av skoledagen. Dette er barn/elever som i mange tilfeller får et magert og uhensiktsmessig opplæringstilbud. Uten at deres opplæringssituasjon blir belyst, mener dette medlemmet at det er en fare for at deler av opplæringstilbudet blir erstattet av et innhold man snarere kan betrakte som beskjeftigelse, fritidsaktiviteter og pleie og omsorg. For flere av elevene som det her er snakk om, vil opplæringsmål måtte knyttes til dagliglivets gjøremål, for eksempel til påkledning, toalettbesøk, spisesituasjoner og til å gjøre seg forstått og forstå. Dette stiller særlige krav til pedagogisk kompetanse når man skal formulere mål og skape en opplæringssituasjon for disse. Det er en helt annen kompetanse enn den som behøves dersom man definerer slike situasjoner som omsorg og pleie.

For å unngå å skape forvirring i hvorvidt det er snakk om pleie og omsorg eller opplæring og for å sikre variasjon i opplæringen for de elevene som ikke følger den ordinære læreplanen, bør man kreve at skolen i samarbeid med foresatte systematisk vurderer en rekke fastlagte målområder for det aktuelle barnet/eleven. For å sikre viktige opplæringsmål, bør det foreligge en obligatorisk gjennomgang av alle relevante opplæringsmål. Slike målområder kan foruten skolastiske fag omfatte: a) å lære å lære (å være oppmerksom på det som er relevant i opplæringssituasjonen, ta initiativ og følge regler i sosiale sammenhenger), b) kommunikasjon (gjøre seg forstått/forstå), c) sosiale ferdigheter, d) dagliglivets ferdigheter, e) motoriske ferdigheter, f) fritidsferdigheter (alene og sammen med andre), sysselsettingsferdigheter (alene og sammen med andre). Det siste er særlig viktig for elever i ungdomsskolen og i den videregående skolen.

Når utredningen kaller lesing, skriving og regning (tidligere kalt redskapsfag) for «grunnleggende ferdigheter», så overser man lett at mange av de elevene som omfattes av dette utvalgets mandat ikke kan lese, skrive og regne fordi de ikke har lært å være oppmerksomme på det som er relevant i en opplæringssituasjon – det å lytte, be om hjelp, arbeide selvstendig osv. Dette medlemmet finner det følgelig uriktig at man benytter «grunnleggende ferdigheter» som benevnelse på skolastiske kjerneferdigheter. Benevnelsen bør reserveres for ferdigheter som eleven må lære for å lære.

Det virker som om utredningens målgruppe er de elevene som har problemer med å lære i vanlig tempo og ikke de elevene som har større og mer varige utfordringer. Også når det gjelder atferdsvansker, konsentrerer utredningen seg i hovedsak om elever med behov for bistand med kort tidshorisont og problemer som kan løses ved intervenering i klassemiljøet. Spørsmålet om hvordan barnehagene og skolene skal makte å gi barn/elever med et mer omfattende og detaljert tilretteleggingsbehov et inkluderende tilbud, blir i liten grad tatt opp og drøftet. Det synes i det hele tatt uklart hvordan elever med alvorlige og sammensatte funksjonsnedsettelser skal få tilgang til nødvendig kompetanse når man leser utredningen.

Konsekvenser for lovverket

Med ovenstående som utgangspunkt mener dette medlemmet at det vil være funksjonelt at lovverket uttrykker at de elevene som ikke lærer under vanlige betingelser, får en rett til å få undersøkt under hvilke betingelser de lærer og trives og at konsekvensene av funnene i undersøkelsen skal iverksettes. Dette vil gi føringer for at det pedagogiske skjønnet skal fokusere på tilretteleggingsbetingelsene og utøves innenfor disse. Dette krever en omforent oppfatning av hvilke tilretteleggingsbetingelser det her er snakk om. En omforent begrepsbruk vil gjøre det mulig for foresatte, myndighetsutøvere og pedagoger å iverksette og utøve en saksvarende praksis. Det er imidlertid også nødvendig at lovverket bidrar til å rette oppmerksomhet mot de tidligere omtalte administrative rammebetingelsene slik at beslutningstakere, myndighetsutøvere og ikke minst tilsynene kan vurdere både den utøvede pedagogiske praksis og evaluere sammenhengen mellom innholdet i tilretteleggingsbetingelsene og de administrative rammebetingelsene.

Om dokumentasjon og læringsbok

Det er viktig og riktig at det følger dokumentasjon med de elevene som har behov for særlig kontinuitet i opplæringsmål og innhold i tilretteleggingsbetingelsene. For at slik dokumentasjon skal være funksjonell, må den synliggjøre innholdet i den tilretteleggingen som har vært virksom. Det er viktig også å være klar på hvilket innhold slik dokumentasjon ikke skal ha. Dokumentasjonen bør ikke omfatte karakteristika av elevene og informasjon om elevene og deres totalsituasjon som truer personvernet. Utredningen er ikke tydelig på slike forhold og heller ikke på hvem som «eier» læringsboka, dvs. om det er eleven/foreldrene eller barnehagen/skolen. Det er følgelig vanskelig å se at den foreslåtte læringsboka substansielt innebærer en forbedring av de individuelle opplæringsplanene som allerede er innarbeidet, selv om det er et stort behov for å utvikle innholdet i disse. En annen sak er at det vil være lite hensiktsmessig å utvikle en slik læringsbok for alle. Dette bl.a. fordi det innebærer en ytterligere byråkratisering av lærernes og lektorenes arbeidsdag. De dokumentasjonskravene som allerede er etablert, oppfattes i skolen som noe som stjeler tid fra det faktiske undervisningsarbeidet. Derimot er det viktig at den individuelle opplæringsplanen integreres i den planen som gjelder for klassen for øvrig for slik å sikre inkludering. Det er for øvrig et anliggende å peke på at følgetilstanden av læringsboka, med dens uklare innhold, ikke er utredet verken juridisk eller faglig.

Om tverretatlig og tverrfaglig samordning

Det å arbeide frem hensiktsmessig samhandling innad og mellom instanser med forskjellig oppdrag, er svært krevende. Utredningen årsaksforklarer problemene i det tverretatlige og tverrfaglige arbeidet ved a) å vise til at tjenester er fordelt mellom ulike instanser og b) at det er ulike yrkesgrupper involvert (kap 2.2.3). Enhver organisasjon av noen størrelse differensierer og koordinerer oppgaver i ulike myndighetslinjer og ulike yrkesgrupper vil være involvert i tjenesteytingen. Det vil ikke være mulig å overskride denne realiteten. Forskning viser at kompleksiteten i samordningsproblematikken er av en mye mer grunnleggende karakter enn beskrevet i utredningen. Utredningen undervurderer betydningen av kompleksiteten, og av de styringsutfordringene av systemisk karakter som dette gir. Spørsmålet er hvordan vi på tross av et fragmentert tjenestetilbud kan få tjenestetilbudet til å henge sammen for den enkelte.

Når utredningen hevder at dette kan løses gjennom økt bruk av individuelle planer, personlig koordinator og avtaler mellom ulike instanser (kapittel 17), så er dette en undervurdering av kvaliteten i utfordringene og hvilke radikalt annerledes kompetansekrav dette stiller til både beslutningstakere og fagfolk for å kunne lykkes. I utredningen har man ikke belyst dette. Forskning viser at problematikken er stor når man står overfor samordning av oppgaver der sammenhengene mellom dem er komplekse. Utredningen undervurderer betydningen av de styringsutfordringene som de kompetansemessige og systemiske forholdene i dette saksfeltet innebærer. Det vil være en alvorlig feil å la utredningens forenklede problemoppfatninger og tiltak være handlingsgrunnlaget på dette punktet.

En viktig forutsetning for samordning er at livsarenaene (hjem, skole, fritid og arbeid) i tillegg til behandling, blir den helhet som integrerer de ulike deltjenester. Uten en slik organiserende helhet blir det lett til at enkelttjenester som støttekontakt, avlastning, hjelpemidler, transport m.m. vil utvikles isolert uten å ha den store livsarena-helheten som referansepunkt. Slik kan tiltak fremstå fornuftig i seg selv, men dysfunksjonelt i forhold til å være en virksom del av en større helhet. Nettopp dette er et sentralt punkt for tjenestemottakerne og deres familier. Organisering rundt livsarenaene må også prege kommunenes overordnede planer for de samme livsarenaene. Ved å la livsarenaene være det organiserende for helheten både i de individuelle – og for kommunenes overordnede planer – vil de individuelle planene kunne gi aggregert kunnskap om behovet for framtidig boligbygging, utforming av barnehage/skolebygg, arbeidsledelse, organisering av fritidstilbud m.m.

Dyktige fagfolk er ikke tilstrekkelig for at planlagte tiltak av faglig karakter blir samordnet og gjennomført. Heller ikke er det tilstrekkelig at fagfolk kjenner til hverandres oppgaver – og ansvarsområder. Deloppgaver er ansvarsplassert i ulike myndighetslinjer og på ulike nivåer i forvaltningen. Å få disse til å henge sammen krever fagfolk og ledere som kan gjennomføre saksvarende oppgaveanalyser, dvs. som kan analysere hvordan oppgavene henger sammen i livsarenaene og kjenner til hvilke samordningsmekanismer man kan ta i bruk for å få dette til. Å gjennomføre og samordne er en helt spesiell form for styringskompetanse som fagfolk ikke lærer i dag.

Fragmentering

Nytt statlige nasjonalt senter for læringsmiljø og problematferd og et nasjonalt utviklingssenter for PPT foreslås etablert ved at deler av nåværende statlige og regionale kompetansesentrene med deler av det samme oppdraget, foreslås nedlagt. Nye regionale sentra, skal arbeide mot det utredningen forstår som lavfrekvente tilstander. Det foreslåtte nye nasjonale senteret for læringsmiljø og problematferd skal ikke arbeide med tyngre atferdsproblematikk, som for eksempel autister som skader seg selv, mennesker med psykisk utviklingshemming med psykiske vansker osv. Det skal de regionale sentrene gjøre. Det varsles at Stortinget ber regjeringen om å gjennomgå statpedsystemet med sikte på å styrke og videreutvikle kompetansen om alternativ og supplerende kommunikasjon (ASK), samt vurdere å opprette et eller flere nasjonale kompetansesentre for ASK. I tillegg til spesialistmiljøene for språk –og matematikk, innebærer dette ikke bare en divisjonering i forhold til vanskegrupper, men også i forhold til tiltaksområdene. Det skal i denne sammenheng også nevnes at det også foreslås en divisjonering med utgangspunkt i ulike pedagogiske modeller i og med at det foreslåtte nasjonale sentret for læringsmiljø og atferdsvansker bygger på en modell, den såkalte LP – modellen, mens andre sentra og utdanningsinstitusjoner benytter andre tilnærmingsmåter.

For mange av de menneskene og familiene som denne utredningen berører, er det verd å merke seg at det også i helsesektoren er kommet en stortingsmelding som foreslår nye organisatoriske grep for kommunene (samkommuner/helsekommuner). Det kan synes som om fraværet av å ha et helhetlig blikk på oppdrag og rollefordelingen mellom de ulike instansene i offentlig sektor er i ferd med å skape enda flere hoder på et offentlig vesen som for brukerne allerede oppleves som et mangehodet troll. Forskning viser at brukerne har behov for samordning og ikke divisjonering. Den utvikling som utredningen slutter seg til står således i motsetning til det brukerne og kommunene signaliserer at de har behov for: helhet og sammenheng og ikke spesialisering som fører til fragmentering.

Utredningen tilskynder en forståelse av PPT som en instans som ligger utenfor den kommunale organisasjonen, og at dens oppdrag er isolert til den tidligere nevnte smale barnehage-, skole-, PPT-, statped- aksen. Dette kan bidra til en uheldig selvforståelse i PPT som innebærer at aktørene der ikke har blikket for elevens helhetlige situasjon i alle livsarenaer, men avgrenser sin oppmerksomhet til å gjelde opplæringssektoren. Et av de konkrete forslagene i utredningen er å styrke PPT gjennom opprettelsen av et nasjonalt utviklingssenter. Dette vil bidra til en ytterligere fragmentering av kommunenes tjenester og bidra til å vanskeliggjøre den samordningen som nettopp er et opprinnelig mål for oppdragsgiver å få gjort noe med. Et annet og viktig poeng er at dette kan bidra til å gi kompetanseutviklingen i PPT en feilaktig retning i forhold til det som er kommunenes tilretteleggende og inkluderende oppdrag.

Mulighetsområder som i liten grad belyses

Om man holder fast ved intensjonene bak nedleggelse av institusjoner og særomsorg, er oppdraget til kommunene å sørge for at alle fikk muligheter til å leve og bo sammen med andre, bruke sine evner og anlegg, oppleve mestring og anerkjennelse i fellesskapet. Oppdraget skal gjennomsyre hele den kommunale organisasjonen. Oppdraget var og er ikke bare å sørge for tilpasset opplæring, men også å utforme miljøet slik at det skaper forutsetning for samhandling, medvirkning og deltagelse, dvs. inkludering.

Å interessere seg for, ha kompetanse i og gi sitt bidrag til å planlegge og utvikle inkluderende miljøer også utenfor barnehage og klasserommet, bør være en naturlig del av arbeidet til de faggruppene som arbeider i «de myke sektorer». Dette ikke minst fordi ensomhetsrelaterte problemer rammer mennesker med nedsatt funksjonsevne særlig hardt. Det er viktig å understreke at slike inkluderende miljøer i lokalsamfunnet ikke kan realiseres av personlige koordinatorer, ansvarsgrupper, gjennom brukermedvirkning eller individuelle planer. Disse er redskaper som er utviklet for å samordne særlige tiltak rettet mot enkeltindivider. Å utvikle inkluderende lokalsamfunn krever kunnskap om hvordan man styrker fellesskapet i lokalsamfunnene, det stilles krav til boligplanlegging, utvikling av mangfold og meningsfulle arbeidsoppgaver, permanent arbeidsledelse, tilrettelagte og inkluderende opplæringsmiljøer og meningsfull fritid. Det er viktig å erkjenne for alle offentlige aktører at: Bare kommunene har mulighet til å samordne den sektordelte planlegging, forvalting og virkemiddelbruk i lokalsamfunnene. Bare kommunene kan sikre at barnehager og skolebygg kan nyttes av flere enn primærbrukerne. Bare kommunene kan sikre møteplasser på tvers av generasjonene, støtte positive krefter i lokalsamfunnene og legge til rette for at mennesker med ulike individuelle forutsetninger i alle aldre kan oppleve seg som betydningsfulle bidragsytere i fellesskapet. Bare kommunene kan skape arbeidsoppgaver og arbeidsledelse slik at alle kan delta i yrkeslivet. Bare kommunene kan legge lokalsamfunnet til rette som skolens utvidede læringsarena.

Det er erkjennelsen av disse praktiske forholdene som en gang ble lagt til grunn for at kommunene ble tillagt det juridiske ansvaret for at helheten i livsarenaene og at hele livsløpet blir ivaretatt for innbyggerne uavhengig av individuelle forutsetninger. Å legge miljøet til rette slik at alle kan bo, delta, lære og arbeide – uavhengig av individuelle forutsetninger – er kommunenes særlige ansvar. Dette ansvaret stiller helt andre faglige krav til aktørene i kommunene enn til dem som skal holde seg oppdatert og utvikle kunnskap knyttet til å avdekke vansker, stille diagnoser og spesialiserte tiltak som følger av slike vansker/diagnoser. Dette betyr ikke at denne kunnskapen ikke er viktig for kommunene. Man må bare ikke ha forventninger om at slik innsikt er nok når man skal planlegge, utvikle og etablere inkluderende skoler og lokalsamfunn. Slik satsing kan bare lykkes gjennom omforent satsing av politikere, toppledelse og fagfolk som arbeider i kommunene og det krever støtte for slikt arbeid fra fylkeskommune og stat. Erfaring viser at det også er hensiktsmessig og nødvendig med systematisk samarbeid med frivillige organisasjoner og lokalt næringsliv. Slikt arbeid er på en helt annen måte krevende for den kommunale organisasjonen. Det er på dette feltet at bl.a. re/habiliteringspolitikken, skolepolitikken og psykiatrien svikter mest. Det er overveiende sannsynlig at dette bl.a. henger sammen med mangelfull erkjennelse av rollefordelingen både hos de statlige spisskompetansemiljøene og hos kommunene selv.

Uten at de ulike samfunnssektorene, faggruppene og spisskompetansen ser dette, vil man bidra til å svekke betydningen av kommunes særlige oppdrag med de omkostninger dette vil ha. I langt større grad enn i dag bør utdanningsinstitusjonene sørge for at studenter som skal arbeide i eller med kommunesektoren får slik kompetanse og innsikt. Slik dette utvalgsmedlemmets ser det, bidrar utredningen til å fattiggjøre kommunenes potensiale. På den måten bidrar den til å sementere de problemene som opplæringssektoren umulig kan løse alene.

Når utredningen som tiltak foreslår at det skal etableres særlige etter-skoletid-tiltak for dem som har behov for dette etter 7 trinn (kap 17), så mister man av syne det potesialet som finnes i lokalsamfunnene både blant offentlige aktører og i frivillig sektor som er der for alle og kan utvikles slik at det nettopp inkluderer dem som lett faller utenfor.

Det er i utvalget gjentatte ganger påpekt betydningen av lokalsamfunnenes betydning for identitet og det å høre til. I kapittel 1 blir det understreket at inkluderingsbegrepet har en spesiell relevans og betydning for urfolket i Norge, men da i et menneskerettighetsperspektiv. Det er ikke vanskelig å slutte seg til dette, men min innvending er at dette omtales så generelt at det ikke peker på hvordan dette skal operasjonaliseres i praksis. Poenget er at de offentlige aktørene – også i skole og barnehage – må gis ferdigheter i å analysere lokalsamfunnenes egenart og muligheter på en måte som ikke bare tar vare på, men som også nyttiggjør seg de stedegne forutsetningene som kraftfulle pedagogiske virkemidler.

Forskning – og utviklingsarbeid

Som vi har erfart i arbeidet med denne utredningen, er inndeling av ansvarsområder i sektorer og etater blitt dypt forankret i våre mentale bilder av virkeligheten. De styrer de mulighetene vi ser og snevrer inn det handlingsrommet som vi faktisk har. Forskningen er også fanget i dette.

For forskere er det meriterende å dokumentere sin forskning ved å skrive artikler. Dette innebærer at det for forskere i de samfunnsvitenskapelige saksfeltene ikke nødvendigvis er så interessant å skille mellom god eller dårlig praksis. Poenget for forskeren er at resultatet – godt eller dårlig – beskrives på en vitenskapelig måte. For befolkningen, i vårt tilfelle tjenestemottakere og tjenesteytere, forholder det seg ikke slik. For dem er det viktig å få systematisk innsikt og operasjonaliserbar kunnskap om hva som fungerer i praksis slik at virkeligheten kan bli bedre. Forskning må følgelig på en helt annen måte enn i dag ta fatt i sammensatt og kompleks problematikk der denne faktisk viser seg, i kommunene, i skolene og deres lokalsamfunn. Forskning – og utviklingsarbeid må med andre ord på en mer konstruktiv måte bli en forskning for å få til en ønsket samfunnsutvikling.

Både forskning og utviklingsarbeid må ta utgangspunkt i konkrete utfordringer slik at man både kan få erfaring med faglige og organisatoriske barrierer, motstandsstrategier og mulighetsområder. Det er viktig å få klarlagt hvordan det virkelig går an å få gjennomført politiske mål. Dette innebærer også at staten på en forpliktende måte må ta stilling til løpende utviklingsarbeid ved bl.a. å implementere det som utviklingsarbeidet har vist fungerer i praksis.

Allerede for 30 år siden, på den tiden man arbeidet med å avvikle institusjonsomsorgen i Norge og overføre ansvaret for alle innbyggere til hjemkommunene, formulerte man utfordringer som nødvendiggjorde begrepsmessig klarhet for å kunne peke mot saksvarende strategier og handlinger for å gi et mest mulig likeverdig tilbud:

«Departementet vil arbeide for at utviklingen av likeverdige tilbud for alle kan følge ordninger som gjør et formelt skille mellom vanlig undervisning og spesialundervisning overflødig» (St. meld. Nr 98 (1976-77, s.26) (utvalgsmedlemmets undertrekninger).

Riksrevisjonen og de offentlige tilsynene har i de senere årene tydeliggjort de store problemene som fremdeles ligger i den uklarheten som råder når det gjelder forståelsen av nettopp de samme begrepene. Denne realiteten er et eksempel som dokumenterer hvordan forskningen ikke har meldt seg på – på en konstruktiv måte, for å fremme en ønsket utvikling. Dette utvalgsmedlemmet mener at utredningen skulle ha drøftet og belyst hvordan forskning og utviklingsarbeid kan bidra på en mer aktiv og konstruktiv måte. Forutsetningen for en slik diskusjon er at man skiller mellom det tilretteleggende og det medisinske paradigmet i det (spesial)pedagogiske fagfeltet.

Bidrar denne utredningen til en ønsket samfunnsutvikling?

De utviklingstrekk som omgir oss – og den oppvoksende slekt i særdeleshet – tyder på en voldsom økning når det gjelder krav til kompetanse og funksjonsdyktighet. Dette innebærer at stadig flere unge støtes ut i permanent ekskludering fra skole og arbeidsliv. Det er et paradoks at vi ønsker en samfunnsutvikling der det er bruk for alle, mens vi i praksis er i ferd med å utvikle ordninger og samfunnsinstitusjoner som synes mer opptatt av å gjøre de beste bedre, blant annet gjennom en sterk verdilegging av skolastiske ferdigheter. En tenkning som isolerer opplæringssektoren fra de øvrige livsarenaene (bolig, fritid, arbeid), fremmer en slik utvikling. Å bringe barnehage og skole inn som samvirkende kraftsentra i inkluderende lokalsamfunn vil kunne bidra til å skape det rommet som gjør det mulig å synliggjøre alle – uansett individuelle forutsetninger – som bidragsytere. Utvalget fikk i mandat å belyse og å arbeide frem tiltakskjeder som kan bidra til at dette kan skje. Den senere innsnevringen av mandatet og innretningen på utredningen gir liten hjelp i et slikt strev.

Ett eksempel som illustrerer sammenhengen mellom tilretteleggingsbetingelsene og administrative kategorier/rammebetingelser

Eksemplet nedenfor er hentet fra artikkelen «Paradigmer i det spesialpedagogiske fagfeltet», Tidsskriftet Spesialpædagogik, nr. 2 2009. Eksempelet er valgt for å illustrere hvordan tilretteleggingskategoriene og de administrative kategoriene kan gis et innhold og for å illustrere sammenhengen mellom dem.

Tor er bare 10 år, men han har gitt opp. Han vil ikke gå på skolen. Han leser dårlig og har vanskelig for å konsentrere seg og lager mye bråk i klassen. Tor er utredet av spesialpedagog. Han er utredet for sine konsentrasjonsvansker og lese – skrivevansker. Tor får etter sakkyndig vurdering tildelt ressurser til spesialundervisning. Likevel tiltar atferdsproblemene når han er inne i klassen og han vegrer seg for å lese selv når han får undervisning i enerom. Både foreldre, lærere og spesialpedagoger i den kommunale PP – tjenesten og ved det statlige spesialpedagogiske kompetansesentret, er enige om at det er viktig at Tor opplever å lykkes i skolearbeidet. Det må knyttes mål for opplæringen som gjør at han opplever framgang. Samtidig er det viktig at han deltar i elevgruppen på en mer positiv måte. Man leter etter muligheter for tilrettelegging, ikke bare innen skolens vegger, men i hele lokalsamfunnet. Organiseringen av lokalsamfunnet er lagt til rette for dette. Alle elevene på skolen har praktiske oppgaver de skal løse i lokalsamfunnet. Noen elever hjelper til på eldresenteret. Elevene går dit enkeltvis eller i grupper for å utføre ulike oppdrag. Noen spiser lunsj med de gamle, andre hjelper til på kjøkkenet osv. Hit kommer også 80 år gamle Gunnhild, hun er blitt nesten blind og savner å kunne lese avisen. På grunn av det formaliserte samarbeidet mellom skolen og eldresenteret fremmes det forslag om at Tor skal lese lokalavisen for Gunnhild. Avisen blir først gjennomgått på skolen eller hjemme. Læreren setter ring rundt høyfrekvente ord som Tor skal lære. Gunnhild blir Tors beste lærer. Hun retter ikke på Tor, men uttrykker stor glede over at han leser for henne. Av og til spør hun om detaljer som Tor ikke har fått med seg. Han må da spørre andre voksne om hjelp, men han finner mening med å streve med lesing. På grunn av Tors spesielle måte å lære å lese på, ble klasserommet utformet med lesekrok og avis – stativ. Det ble populært å følge med i avisene, og nyhetene ble tatt opp i enkelte skoletimer. Klassen satt da i lesekroken. Det var Tor som bragte samtidsaktuelle tema opp i klassen. Han hadde allerede diskutert dem med Gunnhild og kunne bringe hennes synspunkter inn i diskusjonen. Tor var nå noe langt mer enn en elev med atferdsvansker og lese – og skrivevansker. Han var en viktig ressurs for sin klasse og for en gammel dame.

Innholdet i tilretteleggingskategoriene på eldresenteret og på skolen kan skjematisk fremstilles slik:

Innholdet i tilretteleggingskategoriene førte til alternativt innhold i de administrative kategoriene. Dette kan skjematisk fremstilles slik:

I eksemplet ble fokus flyttet fra Tors sosiale og læringsmessige problemer til innholdet i tilretteleggingskategoriene både i en ekstraordinær treningssituasjon og i klasse/grupperommet. Uten en klassifisering og dermed bevissthet om valgmuligheter, ville lærere lett kunne ta tradisjonelle løsninger for gitt, slik at det fysiske læringsmiljøet kunne blitt et grupperom på skolen og det sosiale miljøet i grupperommet kunne blitt en lærer/spesialpedagog og eventuelt andre elever med mer eller mindre likeartede problemer. Mulighetskategoriene, dvs. tilretteleggingskategoriene og de administrative gjennomføringskategoriene/rammebetingelsene utfordret kreativiteten og fremmet oppfinnsomhet og systematisk utprøving av tiltak inntil det skjedde en positiv læringsutvikling og at trivselen økte.

Utvalgsmedlem Marianne Ween slutter seg i det grunnleggende til denne særmerknaden, men reserverer seg mot at ikke alle elever skal kunne ha en læringsbok, og mener det kan være nyttig med en nasjonal kompetansemotor for videreutvikling a PP-tjenestens organisasjon og kompetanse..

Utvalgsmedlemmet Tove-Lill Labahå Magga slutter seg til særmerknaden.

Utvalgsmedlem Jorun Sandsmark, KS slutter seg til de grunnleggende merknadene i særmerknaden.

Utvalgsmedlem Bente E. Hagtvet slutter seg i det grunnleggende til særmerknader.

Særmerknad fra utvalgsmedlem Bente E. Hagtvet

Utvalgsmedlemmet Hagtvet var på tjenesterise i utlandet da den oppskrevne NOU-en forelå til gjennomlesning og vurdering. Hun opprettholder sin særmerknad utarbeidet innen den opprinnelige fristen for særmerknad. Hennes særmerknad er dermed skrevet med grunnlag i den versjonen som forelå 10. juni.

Særmerknaden angår forhold ved NOU 2009:18 som etter dette utvalgsmedlemmets vurdering i konsekvens kan bidra til en alvorlig svekkelse av tilbudet til barn, unge og voksne med særskilte opplæringsbehov. Dette er først og fremst knyttet til NOU’ens ideologiske grunnlag som framstår som i beste fall uklart, men også til enkelte av tiltakene. Teksten omfatter i tillegg mye faktastoff og en rekke forslag til tiltak som skal styrke og sikre opplæringen for de individer det gjelder. Hver for seg har flere av disse innslagene god kvalitet ifølge dette utvalgsmedlemmet. Men dokumentteksten framstår samlet sett som ujevn, og tiltakenes begrunnelser framstår for ofte som uklare og til dels ulogiske. Dette må delvis ses i sammenheng med det første forholdet som angår det ideologiske grunnlaget som preger stoffutvelgelse, valg av tematiske nedslagsfelt og språkbruk. Det er primært disse sistnevnte forhold som adresseres i denne merknaden.

NOU’ens ideologiske grunnlag

Internasjonale konvensjoner og regler slår fast at retten til en likeverdig og inkluderende opplæring skal omfatte alle, også dem som denne NOU’en har i fokus, barn, unge og voksne med særskilte behov (Unescos Salamanca-erklæring (1994), UNESCOS Flaggskip-program (2001)). Det har vært utvalgets omforente intensjon å utarbeide forslag til tiltak som kunne være et kraftfullt bidrag til å realisere denne rettighetsfestede ambisjonen. Det har vært utvalgets like omforente hovedstrategi å utvikle konkrete anbefalinger som kunne sikre et læringsmiljø i den ordinære opplæringen som holdt en så høy standard at den individuelle retten til spesialundervisning/«ekstra tilrettelegging» i mindre utstrekning enn tidligere kom til anvendelse.

Det er en hovedoppgave for utdanningssystemet å legge til rette for at så mange barn og unge som overhode mulig skal få sin opplæring innenfor inkluderende rammer i den ordinære opplæringen. Alle barn og unge skal dessuten ha en tilrettelegging som er så tilpasset at de har utbytte av den. Dersom et individ ikke har tilfredsstillende utbytte av den opplæringen som tilbys, har han eller hun ifølge dagens lovverk rett til spesialundervisning (Opplæringsloven §5,2). Denne retten vil et samstemmig utvalg opprettholde, men et flertall ønsker en navneendring, og et mindretall ønsker en mer presisert utforming av den.

For å sikre likeverdig opplæring, må individer behandles forskjellig. Noen individer må ha noe mer, annet og bedre for at likeverdighet og inklusjon skal sikres. Ideen om positiv diskriminering er rettighetsfestet og slås fast i Opplæringsloven, og den individuelle retten til spesialundervisning er i Opplæringsloven i dag formulert som et slikt gode. Men i forvaltningen av dette prinsippet om forskjellig behandling for å oppnå likeverd og inklusjon kan begrunnelser, tiltak og ordlyd i NOU 2009: 18 komme til å villede leseren. Her blir det ideologiske grunnlaget i beste fall uklart.

Nedenfor begrunnes dette synspunktet i fire punkter som ifølge dette utvalgsmedlemmet kjennetegner betydelige deler av NOU 2009:18. a. Den underkommuniserer kompleksiteten i praksisfeltet og de dilemmaer som prinsippet om positiv diskriminering innenfor en inkluderende ramme i praksis reiser. b. Den kommer gjennom stoffutvalg og perspektiv ofte til å angi ensrettede og allmenne løsninger der individers behov er forskjellige. c. Den anvender resonnementer og formuleringer som skaper tekstlig og ideologisk uklarhet og inkonsistens. d. Som en konsekvens av dette kan den bidra til å tilsløre det mangfold i «problemtilstander» og opplæringsbehov som dette saksområdet reiser. Totalinntrykket av NOU 2009:18 kan derfor bli en svekkelse av opplæringsmulighetene for de mennesker NOUen omhandler i forhold til de internasjonale konvensjoner som Norge offisielt anerkjenner.

Kompleksiteten i praksisfeltet og forvaltningen av prinsippet om likeverd og inklusjon

Opplæringen av individer med særlige behov er både kompleks og ideologisert. Kompleksiteten ligger for det første, i mangfoldet av «vanskeområder» (hørselshemninger, synshemninger, språk-/tale-/lesevansker, utviklingshemninger, problematferd, fysiske funksjonsnedsettelser osv.). For det andre møter (førskole)lærere og spesialpedagoger ofte mangelfullt skolert i forhold til den kompleksiteten som møter dem i praksisfeltet. De skal dessuten utøve sitt yrke på en arena som krysser grensene mellom etater og tiltaksnivåer og der rutiner for et krevende flerfaglig samarbeid oftest er uklare. Det dreier seg for det tredje om en fagdebatt som i liten grad har vært forankret i forskning og facts, men i stor grad i meninger og i ideologi med moralske overtoner.

NOU 2009:18 risser opp mange og ulike aspekter ved dette komplekse opplæringsbildet. Den understreker at det er en stor diskrepans mellom politiske idealer og virkelighet. Utvalget har det klare inntrykket at det ikke først og fremst er lovreguleringen av opplæringen som er mangelfull, men praktiseringen av den. Men slik NOU’ens tekst er blitt, tar den ikke godt nok opp i seg kompleksiteten i praksisfeltet i praktiske tiltaksforslag. Leseren møter eksempelvis ikke ideen om positiv diskriminering som en sentral og tydelig begrunnelse for å gi ulik opplæring til de barn som ikke har utbytte av den ordinære opplæringen. De skal ha «ekstra tilrettelegging i opplæringen». Hovedfokus er mest typisk å understreke viktigheten av å gi opplæring innenfor allmennpedagogiske løsninger. Dette utvalgsmedlemmet er ikke i mot en styrking av tilpasset opplæring innenfor allmennpedagogiske rammer. Tvert i mot. Men konsekvensene av denne relativt ensidige fokuseringen kan bli en svekkelse av opplæringen for dem som ikke får et tilfredsstillende læringsutbytte innenfor slike rammer.

En kunne ventet at en NOU som adresserte opplæringen til barn, unge og voksne med særskilte behov på en tydeligere og mer balansert måte hadde diskutert hvordan man i praksis tenkte seg at ulike forutsetninger, læringsmål og organisatoriske løsninger kunne håndteres innenfor rammene av en inkluderende og likeverdig opplæring. Men teksten plasserer ikke opplæringen av individer med særskilte behov i spenningsfeltet mellom det allmenne og det spesielle, mellom inklusjon i fellesskapet og læringsutbytte for den enkelt. Leseren får heller det inntrykket at ambisjonen er å gjøre det spesielle allment. Som ideologi er denne ambisjonen legitim, men en ser ikke at den bidrar til å løse utfordringene i praksisfeltet. Dette utvalgsmedlemmet savner utvalgets begrunnelser for sine tiltak redelige og balanserte diskusjoner om de dilemmaer som knytter seg til ulike organiseringsformer, gjerne koblet opp mot fenomen som segregering, integrering og «positiv diskriminering». I stedet kommer NOU’en i mange passasjer til å framstå som et partsinnlegg i en politisert diskusjon om rett og galt perspektiv, for eksempel er man for systemperspektiv og mot individperspektiv, for opplæring innenfor fellesskapets rammer og mot løsninger utenfor fellesskapet, for allmennpedagogiske løsninger og mot spesialundervisning. Det savnes en strategi der ulikheter i individers behov legger bunnen for et mangfold av opplæringstiltak og organiseringsmåter. Det savnes også en balanse i perspektiv i en erkjennelse av at når årsaksbildet er komplekst, må tiltakene også være det; de må eksempelvis rettes mot både individet og læringsmiljøet/systemet, mot både skole og fritid, mot både barnehage/skole og mot foreldre.

Ensrettede løsninger?

Dette utvalgsmedlemmet vil selvsagt ikke støtte løsninger som aktivt utelukker individer fra fellesskapet. Organisatorisk segregerte løsninger skal unngås hvis de ikke er til individets beste og spesialundervisning som segregert organisatorisk skal ikke fungere som en avlastningsarena, men være tilpasset individets behov og gi et optimalt utbytte for individet. Det skal være et gode som gir individet med særlige behov en økt ressurs i form av en mer kvalifisert og spesialisert opplæring. I alle mulige tilfelle skal opplæringen foregå i inkluderende rammer innenfor ordinær opplæring. I praktiske løsninger oppstår det imidlertid dilemmaer der en god løsning i kortere og lengre tid kan finnes utenfor det ordinære i forventningen om å skape økt inklusjon på et senere tidspunkt eller på andre arenaer. Dette er ikke en gammeldags særskoletenkning, men det kan være en nødvendig og dynamisk måte å praktisere idealet om en likeverdig opplæring på.

Slike problemstillinger som barnehage og skole møter daglig, tar NOU’en i liten grad opp til drøfting. Leseren møter heller ikke diskusjoner av de etiske, faglige og organisatoriske valg og utfordringer som dilemmaene i feltet reiser, f.eks knyttet til nøkkelspørsmålet om hvordan man i opplæringen i praksis skal håndtere det samtidige kravet om inklusjon og tilfredsstillende læringsutbytte. At NOU’en ikke forener overordnet ideologi om likeverd med analyser av praktiske utfordringer, kan forlede leseren til å tro at lik opplæring er det rette, bare den er tuftet på «korrekt» ideologi. Derved kommer NOU’ens budskap til å bryte med ideen om ulikhet for å skape likeverd. Den får på tiltaksplanet og i sine begrunnelser preg av en likhetsideologi som ikke uttrykkes eksplisitt.

Dette inntrykket forsterkes av de forskningsresultater som skal underbygge utvalgets strategi og som presenteres i tekstens faktadel. Nyere forskning dokumenterer stadig oftere at særskilte og intensiverte innsatser gir positiv effekt på opplæring av individer med særskilt behov, forutsatt at den utføres av kompetente yrkesutøvere. Dette er trenden enten opplæringen organisatorisk skjer innenfor eller utenfor fellesskapet. Kompetansen er avgjørende. Men i NOUens faktadel trekker man først og fremst fram forskning som dokumenterer svake effekter av spesialundervisning, og særlig hentes forskning fra adferdsfeltet der resultatene ofte er svakere enn for andre grupper. Dette etterlater (feilaktig?) det hovedinntrykket i leseren at spesialundervisning generelt er lite å satse på.

Inkonsistens og ubalanse

Når en tekst omgår og alminneliggjør det spesielle og samtidig bekjenner seg til ambisjonen om en likeverdig og inkluderende opplæring, da framtrer et inntrykk av inkonsistens. Denne NOU’en bekjenner seg ikke med tydelighet verken til en ideologi eller en praksis som behandler individer med til dels svært ulike opplæringsbehov ulikt. Dermed står den i fare for å tilsløre den delen av virkelighet som kjernen i mandatet omfatter, nemlig opplæring av hele mangfoldet av barn, unge og voksne med særlige opplæringsbehov.

Det forsterker inntrykket av ubalanse at mye av faktagrunnlaget som skal underbygge det uheldige ved spesialundervisning, ofte beskrevet som segregerende løsninger, hentes fra adferdsfeltet. Derved underslås at individer med andre behov enn dem med problematferd kan ha stort utbytte av andre organisatoriske løsninger enn flertallet. Det kan dreie seg om en ungdom som skal ha lesetrening på barneskolenivå, en blind som skal ha punktskriftopplæring, eller et førskolebarn som skal ha intensivert språkstimulering i smågrupper enkelte dager i uken.

Tendensen til en ensrettet likhetstenkning gjenspeiles i forslagene. Det kan forføre leseren til å tro at opplæringen i praksis er lettere enn den er. NOU’en løfter i liten grad fram det mangfoldet av spesialpedagogisk kompetanse og løsninger som må dyrkes for å kunne gi kvalifisert opplæring i disse utfordrende opplæringssituasjonene, og som det ikke kan forvente at allmennlærerne alene alltid skal være kvalifiserte for å håndtere. Mange elever får også i dag intensivert opplæring , med og uten enkeltvedtak, både innenfor og utenfor fellesskapet. Det er ikke organiseringsformen som avgjør om opplæringen virket inkluderende eller segregerende.

Usynliggjøring av individer med behov for særskilt tilrettelegging og av spesialpedagogisk kompetanse

Den mest markerte tilsløringen av ulikheter i tilretteleggingsbehov foregår i denne NOUen gjennom språkbruken. At språk kan stigmatisere, er gammelt nytt, og man skal derfor velge ord med omhu. Mange ord som har vært i aktiv bruk i omtale av individer med særlige behov og «vansker» er gjennom tidene blitt byttet ut fordi de over tid fikk odiøse medbetydninger, for eksempel «åndsvak», «evneveik» osv. Men samtidig må fenomen ha betegnelser som er sigende for at fenomenet skal bli sett og forstått i vanlig språklig kommunikasjon.

I denne NOU’en er det en tendens til å anvende så allmenngjørende termer om sentrale sider ved opplæringen av individer med særlige behov, at man står i fare for å usynliggjøre både behovet og den kompetansen opplæringen er avhengig av. Det er ikke barn, unge og voksne med behov for en særskilt tilrettelagt opplæring tjent med. NOU’en vil i Del 3 fjerne betegnelsen «ordinær undervisning», og anvender i egne tiltak ikke betegnelsen «spesialundervisning». Det skal nærmest dreie seg om én opplæring for alle. «Retten til spesialundervisning» reformuleres til «rett til ekstra opplæring». Man omtaler i liten grad «spesialpedagogisk kompetanse», gir den liten aktiv anerkjennelse og kjører den ikke fram som et viktig bidrag til å virkeliggjøre en mer kvalifisert tilpasset opplæring i ordinær som spesielt tilrettelagt opplæring. Resultatet av tankegangen kan bli at allmennlæreren blir sittende igjen med ansvaret for en enda vanskeligere virkelighet enn i dag, og at elever med særskilte behov ikke får den drahjelpen de trenger for å få et tilfredsstillende utbytte av opplæringen.

Det samme gjelder omtalen av Det statlig spesialpedagogiske støttesystemet, som ofte omtales i degraderende vendinger. I en overskrift omtales dette kompetansesystemet som representerer Norges spisskompetanse på synshemmede, hørselshemmede, utviklingshemmede osv ved en navneendring fra «støttesystem til lagspill». Overskriften angir retningen for den endringsprosessen man ser for seg. Når ord med en tydelig mening, erstattes med ord med en i beste fall utydelig mening, blir budskapet i beste fall uklart. Overskriften er dessuten insinuerende og antyder at det til nå ikke har vært lagspill. Det antyder også at det i framtiden ikke skal være støttesystem. Er individer med spesielle opplæringsbehov tjent med det? Når man fjerner ord fra dagsorden, eller omtaler dem i degraderende vendinger, da står de fenomen ordene viser til i fare for hhv å forsvinne og å bli degradert og fjernet. Ønsker man å degradere den nasjonale spisskompetansen?

Det er alvorlig at NOU 2009:18 i forslag til tiltak ikke bidrar sterkere til å styrke den spesialpedagogiske kompetansen og til å bevirke tiltak som gjør aktiv bruk av spesialpedagogiske arbeidsmåter. Spesialpedagogikk er et fag- og forskningsfelt som både nasjonalt og internasjonalt skal være spesialister i opplæringen av barn, unge og voksne med særskilte behov. Det er påfallende at man i denne NOU’en har bidratt til å usynliggjøre betydningen av spesialpedagogikk som fag og forskningsfelt, og også den spesialpedagogiske kompetansen. De barn, unge og voksne som er avhengige av ulik opplæring for å bli inkludert, er ikke tjent med dette. Heri ligger hovedbegrunnelsen for denne særmerknaden.

Utvalgsmedlemmet Tove-Lill Maggahå slutter seg til særmerknaden.

Utvalgsmedlemmet Marianne Ween slutter seg i det grunnleggende til særmerknaden.