Del 3
Vurderinger og forslag

Innledning til del III Vurderinger og forslag

I kapittel 1 Mål, verdier og prinsipper pekte utvalget på de verdier og prinsipper som utdanningssystemet bygger på. Læring er grunnleggende viktig og hovedaktiviteten for barn og unge og skjer både på formelle læringsarenaer og uformelt i lek og samvær. Læring er også en livslang prosess for voksne mennesker. Læringsprosessene er gjensidig avhengig av det som skjer for øvrig i livet og det er helheten i dette som avgjør livskvalitet og utviklingsmuligheter.

Barnehagen og skolen er en del av et lokalsamfunn og må både behandles som og se seg selv som en del av en større helhet. Prinsippene om likeverdighet, tilpasning, inkludering og universelle løsninger har bred oppslutning i utdanningssystemet. Utvalget har funnet at prinsippene bør presiseres og at det må være et kontinuerlig arbeid å bistå pedagoger og ledere med å etterleve og realisere disse i hverdagen.

Et smalt fokus på grunnleggende ferdigheter og individuelle løsninger kan bringe raske forbedringer for noen, men vil på lengre sikt svekke befolkningens samlede kompetanse og bærekraft. Utdanningssystemet må tilpasse seg samfunnets utvikling, men samtidig være en motkraft mot det samme samfunnets uheldige utviklingstrekk. Det er en tydelig tendens i samfunnet til marginalisering av mennesker og grupper som er annerledes og gjenspeiles i oppfølgingen av de som trenger det mest.

Utvalget mener derfor at det er nødvendig å gjøre forbedringer både av roller, oppgaver og arbeidsmåter på dette feltet. Utvalget har samarbeidet med og holdt seg orientert om arbeid på nærliggende og overlappende områder og har søkt å bidra til at dette trekker sammen og slik skal utgjøre en del av en enda større helhet.

Utvalgets mandat er omfattende og legger opp til både en bred og dyp utredning. Utvalgets hovedkonklusjon er at forbedring av de allmenne ordningene er det viktigste grepet overfor barn, unge og voksne med særskilte behov. Å utvikle stadig mer spesialiserte ordninger for en stadig mer mangfoldig befolkning fører til utvanning av det fellesskapet samfunnet bygger på. Utvalget er like samstemt på at det er nødvendig med spesialisert kompetanse knyttet til hvordan det må tilrettelegges for at læring skal skje for hele mangfoldet. Derfor foreslo utvalget tiltak som skal gjelde alle barn og unge.

Statlig styring og kommunal frihet

St.meld. nr. 33 (2007-2008) Eit sterkt lokaldemokrati synliggjør spenningsforholdet mellom kommunen som både selvstendig politisk aktør og samtidig utøver av statlig politikk. Meldingen beskriver hvordan aksepten for ulikheter i kommunenes tjenestetilbud over tid har blitt mindre, mens ulikhetene langt på vei forklares ut fra forskjeller i kommunale inntekter. Disse forskjellene bidrar staten i stor grad til: «Det vil då framstå som eit svært lite effektivt styringssystem først å vera med på å skapa inntektsskilnader, og dernest prøva å motverke følgjene av slike skilnader gjennom sterkare statleg styring». Det framheves at statliggjøring av oppgaver og bruk av virkemidler som stykkprisfinansiering og rettighetsfesting, undergraver kommunenes fortrinn som arena for prioriteringer.

Styring forekommer på ulike måter og med ulike virkemidler. Utvalget vil nøye seg med å vise til fem tilnærminger til styring:

• Økonomisk styring gjennom fastsetting av økonomiske rammer og bevilgninger, eksempelvis i budsjetter og lønnsoppgjør

• Juridisk styring gjennom regler gitt i barnehageloven og opplæringsloven, med tilhørende forskrifter

• Ideologisk styring gjennom mål og verdier gitt i for eksempel læreplanverket, stortingsmeldinger og veiledere

• Vurderingsstyring gjennom ulike dokumentasjons- og rapporteringssystemer, eksempelvis nasjonale prøver og internasjonale undersøkelser

• Markedsstyring gjennom bruk av markedsmekanismer, eksempelvis økonomiske insentiver (bonus- og demonstrasjonsskoler), fritt skolevalg og offentliggjøring av resultater

Fordelingen mellom disse varierer over tid. De siste tiårene har staten styrt mindre ved hjelp av økonomiske og juridiske styringsvirkemidler. Kommuneloven av 1992, rammefinansieringssystemet og mindre øremerket finansiering bidro til at myndighet ble desentralisert til barnehage- og skoleeiere, og dels til barnehager og skoler. Samtidig etablerte stat og kommune ulike dokumentasjons- og rapporteringssystemer som sikret kontrollen med virksomheten i barnehage og skole. Barnehagens og skolenes handlingsrom begrenses dermed av nasjonale rammer, hovedsakelig i form av lover og forskrifter, men også ut fra hvor mye myndighet barnehage- og skoleeier delegerer til barnehagen og skolen, og hvordan midler fordeles mellom skolene innad i kommunen.

Imsen 1 karakteriserer Kunnskapsløftet og de nye læreplanene samlet sett som «en massiv deregulering av skolens indre arbeid», og spør om omleggingen av styringsstrategier på 1990- og 2000-tallet har forsterket kvalitetsforskjellene mellom skoler. Hun viser til at mange vil styre skolen, men at ulike styringsnivåer ikke uten videre drar i samme retning. Det norske systemet kjennetegnes av mange styringssystemer som virker samtidig, med til dels uklare ansvarsforhold. Imsen hevder at denne uklarheten har blitt større med Kunnskapsløftet.

St.meld. nr. 31 (2007–2008) Kvalitet i skolen viser hvordan Riksrevisjonens forvaltningsrevisjon konkluderer med at mange kommuner ikke fyller skoleeierrollen tilfredsstillende. Kunnskapsdepartementet mener derfor det er grunn til å justere balansen mellom lokalt handlingsrom og statlig styring i retning av en mer aktiv statlig styring. Denne styringen må sikre at skoleeiere og skoler ivaretar elevenes rettigheter, samtidig som det lokale handlingsrommet brukes målrettet og effektivt.

Et viktig moment ved utvalgets vurdering av den statlige styringen av barnehage og skole er at opplæringssektoren, ikke minst skolen, synes å være relativt reformtrett. Det er grunn til å tro at eventuelle større statlig initierte reformer og endringer vil bli tatt dårlig imot dersom lokale aktører ikke ser en klar nytteverdi av tiltakene. Eventuelle tiltak bør derfor bidra til å gjøre skolehverdagen lettere, og ikke øke arbeidsbyrden med rapportering, skjemavelde og andre byråkratiserende oppgaver.

Balanseforholdet mellom nasjonal styring og lokal autonomi rommer dilemmaer og avveininger og er en kontinuerlig utfordring i norsk forvaltning og politisk debatt. Verken sterk statlig styring eller sterk lokal styring sikrer god styring i seg selv. Statlig sektoransvar kan bidra innenfor de enkelte sektorene, men helheten vil fortsatt være et kommunalt ansvar. Generelt er det likevel slik at jo viktigere interesser som står på spill, desto mer øker presset for sterkere nasjonal styring. Utvalget vil vise til at sterkere statlig styring og lovpålegg må være spesielt begrunnet med «overordnede nasjonale hensyn». Et viktig spørsmål for utvalget har derfor vært om situasjonen for barn, unge og voksne med særskilte opplæringsbehov er av en slik karakter at den rettferdiggjør sterkere statlig styring.

Utvalget mener det er grunnlag for å si at skolen ikke i tilfredsstillende grad har lykkes i å gi en likeverdig opplæring for alle, og mener det er formålstjenlig å gå inn for en noe sterkere statlig styring av opplæringssektoren på enkelte avgrensede områder. Hensikten er ikke å endre praksis i det flertallet av kommuner som gjør en god jobb, men å bedre situasjonen der man ikke i tilstrekkelig grad når de utdanningspolitiske målene. Barnehager og skoler skal få bedre forutsetninger til å møte behovene til barn og unge med behov for særskilt hjelp og støtte.

Utvalget er oppmerksom på at kommune og fylkeskommune er pliktsubjekt når det gjelder lovpålagte oppgaver og nasjonale føringer. Utvalget har ikke basert forslagene på et eksplisitt skille mellom private og offentlige barnehager og skoler, og utvalget har derfor ikke omtalt eventuelt ulike konsekvenser disse imellom. Utvalget er klar over at flere av de forslag som presenteres vil kreve nærmere konsekvensutredning, blant annet med hensyn til hvordan de virker inn på for opplæringssektoren totalt sett.

Utvalgets hovedstrategier

I kapittel 2 Hovedutfordringer identifiserte utvalget de sentrale utfordringer knyttet til barnehagers og skolers evne til å gi gode tilbud til alle barn og unge. Hver for seg og sammen skaper de fire utfordringer utvalget ønsker å bidra til å løse; tendensen til ensretting og mangel på hensyn til mangfoldet blant dem som får opplæring, ulike oppfatninger av regelverket, mangel på samordning og samarbeidskompetanse og forhold knyttet til den spesialpedagogiske innsatsen. Disse utfordringene ble deretter oppsummert i tre hovedpoenger:

• Øker kvaliteten på opplæringen, øker også utbyttet.

• Regelverkets intensjoner må i større grad etterleves.

• Riktig kompetanse må finnes på riktig nivå.

Med utgangspunkt i disse hovedpoengene vil ­utvalget med dette peke på seks strategier i møtet med utfordringene i norsk skole:

• kapittel 13 Tidlig innsats og forebygging

• kapittel 14 Rett til ekstra tilrettelegging i opplæringen

• kapittel 15 tilpassede og flekible opplæringsløp

• kapittel 16 PP-tjenesten og Statped tettere på

• kapittel 17 Helhet krever tverrfaglig og tverretalig samarbeid

• kapittel 18 Økt kompetanse på alle nivå

Knyttet til de seks strategiene er en rekke virkemidler: kompetansetiltak og kulturbygging, faglige normer og rutiner, juridiske bestemmelser gjennom lov og forskrift, organisatoriske tiltak, samt økonomiske insentiver eller omfordeling av ressurser. Gjennom forslagene mener utvalget å ha tydeliggjort en oppfølgingsprosess overfor det enkelte barn og elev, den brede viften av tiltak som kan settes inn, samt en kompetansestyrking overfor personalet som må til for at dette skal lykkes.

13 Tidlig innsats og forebygging

13.1 Tidlig innsats og forebyggende tiltak

Både utdannings- og helsesektoren er i en omstillingsprosess med fokus på forebygging og tidlig innsats. Dette framgår ikke minst av St.meld. nr. 16 (2006–2007) … og ingen sto igjen – Tidlig innsats for livslang læring , som slår fast at skolen gjennom strategier for sosial utjevning skal gi alle elever mulighet til å realisere sitt læringspotensial. Et godt utgangspunkt ved skolestart øker sannsynligheten for å lykkes med videre skolegang, studier og arbeid. Jo tidligere barn og unge får hjelp, desto større er sannsynligheten for at større og mer komplekse problemer avverges.

Undersøkelser viser at det har vært en tendens i norsk skole til å «vente og se» i stedet for å intervenere tidlig i barnas og elevenes utvikling og læring. Den internasjonale PIRLS-undersøkelsen fra 2001 viste at annenhver lærer på 4. trinn har som en av sine undervisningsstrategier å «vente på elevens modning» hvis eleven henger etter i leseutviklingen. 2 I sin rapport om likeverd i norsk utdanning peker OECD på at skolen mangler strategier for å følge opp elever når man ser at de henger etter. 3 I kapittel 6 Grunnopplæringen viste utvalget at statistikk for omfanget av spesialundervisning, underbygger antakelsen om at tiltak settes inn på et sent tidspunkt.

Det er i dag en allmenn oppfatning at mange intensiverte lærings- og utviklingsstøttende tiltak settes inn for sent. Årsakene kan være flere og er ofte sammensatte. Det er fortsatt utbredt å håpe på at barn og systemer vil vokse problemene av seg ved økt modenhet og erfaring. For noen problemtilstanders vedkommende viser imidlertid empirien at dette er ønsketenkning. Det gjelder blant annet ved forsinket språkutvikling og når barn vokser opp i alvorlig belastede miljøer. Videre overses problemtilstander fordi miljøet mangler kompetanse om risikofaktorer og til å oppdage dem, alternativt blir problemene benektet fordi de er uønsket.

Tilsynelatende bagatellmessige problemer og forsinkelser kan skape betydelige utfordringer for læring og sosial utvikling. Dette gjelder særlig i tilfeller der det dreier seg om kombinasjoner av risikofaktorer, for eksempel et hjemmemiljø med svake ressurser kombinert med en disposisjon for lese- og skrivevansker, eller en oppvekstsituasjon preget av mange miljøskifter og utagerende temperament hos barnet. 4 Slike kombinasjoner er ikke uvanlige, og risikofaktorene er ikke påfallende hver for seg, men samlet sett kan de bidra til å bringe både barn og familie inn i negative utviklingssirkler. I en kartleggingsstudie som omfatter helsestasjonsansatte, pedagoger og ledere i barnehager fremkommer det at fagpersonell trenger mer kunnskap om å identifisere spesifikke risikofaktorer hos små barn. 5

Tidlig innsats må forstås både som innsats på et tidlig tidspunkt i barns liv og som tidlig inngripen når problemer oppstår eller avdekkes i førskolealder, i løpet av grunnopplæringen eller i voksen alder. Utvalget mener det er systemsvikt når manglende læring og utvikling utelukker barn og elever fra å delta i kunnskapssamfunnet. Dette rammer særlig barn og unge som ikke har foreldre med mulighet til å kompensere for svakheter i utdanningssystemet. Dersom tiltak settes inn tidlig og forebyggende kan de bringe barn og unge inn i positive læringssirkler, som forbedrer både det pedagogiske og sosiale utbyttet av opplæringen. 6

Begrepet forebygging er beslektet med tidlig innsats, men i den betydning av begrepet tidlig som viser til tidslinjen for en utviklings- og læringsfase. Ofte er forebygging knyttet til en tidlig livsfase, men først og fremst handler det om å forsøke å komme i forkant av problemene. Forebygging kan finne sted i hele livsløpet, og på alle arenaer der individer utsettes for nye erfaringer, nye læringskrav og omstillinger. Eksempelvis vil enhver overgang fra ett skoleslag til et annet være en særlig risikofase, slik også nye læringsutfordringer vil være det. Derfor vil enhver ny læringsarena fordre en forebyggende orientering.

Den forskningsbaserte kunnskapen vi har i dag om utvikling av problematferd, gir tunge argumenter for å legge vekt på forebygging. Dette kan gjøres gjennom å bedre barns oppvekstmiljø, samtidig som vi på individnivå styrker den sosiale og faglige kompetansen hos dem som allerede viser problemer. 7

Barn og unges utvikling er avhengig av en rekke faktorer som kan være vanskelig å skille fra hverandre. Forebyggende tiltak og tidlig innsats kan skje indirekte via aktiviteter sammen med andre barn og/eller voksne eller direkte i form av spesifikke innsatser. For barn som har behov for særskilt hjelp og støtte, kreves ofte en kombinasjon av ulike innsatser. En inkluderende barnehage og skole må kunne spille på ulike tiltak og virkemidler for at alle barns behov skal kunne tilgodeses. Det krever imidlertid kunnskap og bevissthet om hvordan en kan tilpasse miljøet for at alle barn skal få tilfredsstillende muligheter til læring og utvikling. Utvalget vil i denne sammenheng peke på at barn med nedsatt funksjonsevne først og fremst har de samme behov som alle barn. Likevel er det nødvendig å være oppmerksomme på de konsekvensene funksjonsnedsettelsen gir i møtet med miljøet. Det må finnes et godt system for å oppdage at barn ikke har det bra eller har behov for tilrettelegging. Det er for eksempel nødvendig med systematisk kartlegging knyttet til det sosiale og fysiske miljøet, så vel som kartlegging av barnets språklige, sosiale og emosjonelle utvikling.

For å kunne gi god og treffsikker tidlig innsats er kunnskap viktig. Forskningen om tidlig innsats og forebyggende satsingers langsiktige virkninger er mangelfull. Det er metodisk utfordrende å dokumentere langsiktig effekt fra førskolealderen, og en kan aldri med sikkerhet vite om et godt eller mindre godt resultat kan forklares ved en satsing eller fravær av satsing i førskolealderen, eller om den er blitt skapt av en senere erfaring eller opplevelse. Det finnes likevel internasjonale longitudinelle studier som blant annet viser positiv sammenheng mellom tidlig språkstimulering og senere skoleresultater. 8 I norsk sammenheng er det registrert positive forbindelser mellom språkforståelsen så tidlig som ved to år og leseferdigheter ved ni år hos en gruppe barn som kom fra familier der mor og eller far regnet seg som dyslektikere. 9 Samlet viser disse studiene at de språklige ferdigheter barn tilegner seg i førskolealderen ser ut til å få betydning for den senere utviklingen.

Tiltakene utvalget foreslår bygger på at barnehager og skoler må ha en forebyggende strategi, der problemer til enhver tid søkes håndtert tidligst mulig med tanke på å stimulere og forsterke positive lærings- og utviklingsbetingelser. Sentrale elementer i en slik tenkning er blant annet knyttet til faktorene «timing», kvantitet og kvalitet: Jo tidligere, mer og bedre det satses på forebyggende tiltak, desto mindre intensivt og omfattende blir det behov for «reparerende» tiltak senere. Jo mer kvalifisert og tilpasset det satses i oppfølgende faser, desto bedre blir det sosiale, kognitive og faglige utbyttet. Sentralt i denne tiltakstenkningen står samspillet mellom individet og omgivelsene, og i tiltaksutformingen i barnehage og skole blir en analyse av både individets behov og av ulike sider ved læringsmiljøet avgjørende.

En slik orientering øker sjansene for å kanalisere medfødte ressurser i positive læringssirkler. Fokuset må ligge på mestring gjennom tiltak basert på det barnet kan, snarere enn på mangler og det som hemmer. En utvikling preget av mestringsopplevelser gir tillit til egne krefter og muligheter. Den skaper framtidsoptimisme og forebygger motløshet, selv der miljøbetingelsene er uheldige. Tillit til egne evner og ressurser gir det beste vern og den sikreste motstandsdyktighet i møte med vanskelige oppvekstbetingelser.

13.2 Sterkere forpliktelser til tidlig innsats og forebygging

Prinsippet om tidlig innsats har vært styrende for den utdanningspolitikken som har blitt ført etter St.meld. nr. 16 (2006–2007), blant annet gjennom St.meld. nr. 31 (2007–2008) Kvalitet i skolen , St. meld. nr. 23 (2007–2008) Språk bygger broer , St.meld. nr. 11 (2008–2009) Læreren – Rollen og utdanningen , og St.meld. nr. 44 (2008–2009 Utdanningslinja og St.meld. nr. 41 (2008–2009) Kvalitet i barnehagen .

Kunnskapsdepartementet og Utdanningsdirektoratet har i oppfølgingen av disse meldingene satt i verk flere tiltak og ulike forsøksordninger knyttet til prinsippet om tidlig innsats. Utvalget vil særlig peke på departementets forslag om å lovfeste en plikt til tidlig innsats i lese- og regneopplæringen (Ot.prp. nr. 55 (2008–2009) Om lov om endringar i opplæringslova og privatskolelova ). Lovforslaget innebærer en form for tilpasset opplæring som krever at det på 1.–4. årstrinn blir satt inn en ekstra innsats rettet mot elever med svake ferdigheter i lesing og regning. Bestemmelsen er formulert som en plikt for kommunen og ikke som en individuell rettighet. Det skal ikke fattes enkeltvedtak for å sette i verk den tidlige innsatsen. Forslaget er knyttet opp til en plikt til styrket lærertetthet, men også til bruk av særskilt kompetanse:

«Departementet meiner det er viktig at skoleeigarane kan vurdere konkrete lokale behov. Sjølv om generelt høg lærartettleik er viktig for å styrkje lese- og rekneopplæringa dei første skoleåra, er det ikkje berre dette verkemiddelet skoleeigarane kan nytte for å oppfylle plikta til tidleg innsats på dei aktuelle trinna. Også bruk av spesialkompetanse kan ha betydning. I ein kommune kan det vere viktig å tilsetje ein person med særleg kompetanse på leseopplæring for å fremje spesielle undervisningsopplegg og utvikle kompetansen hos dei andre lærarane. Andre stader kan nokre timar i mindre grupper i kortare eller lengre tid vere eit aktuelt tiltak. I andre tilfelle kan enkelte elevar få ekstra undervisning utover normaltimetalet i kommunen. Departementet understrekar såleis at auka lærartettleik er eit sentralt verkemiddel for å oppfylle plikta til tidleg innsats på 1.–4. årstrinn, men at det framleis skal vere fleksibilitet. Organiseringa skal vere opp til skoleeigarane, og det kan vere aktuelt med mange av dei same prinsipp og metodar som i anna tilpassa opplæring. Dette kan gjerast i form av innsats i den ordinære norsk/samisk- og matematikkopplæringa, med periodar der opplæringa blir gitt i mindre grupper, med individuell oppfølging, og ved å kombinere fleire former for tilpassing.» 10

Ekstra innsats i lesing og regning på 1.–4. årstrinn må ses i sammenheng med Utdanningsdirektoratets nasjonale kartlegginger, som ble innført i 2009. Kartleggingene gjennomføres i leseferdigheter på 1. og 2. årstrinn og i tallforståelse/regneferdigheter på 2. og 3. årstrinn. 11

Utvalget vil også vise til utkast til nytt kapittel om vurdering i forskrift til opplæringsloven, som legger opp til at skoler skal være tettere på elevene. Skolen skal dokumentere hva slags opplæringstilbud elevene har fått (§ 3-1). Videre gis læreren et større ansvar enn tidligere for å skaffe seg et grunnlag for å vurdere kompetansen til eleven (§ 3-3). Læreren skal også gi elevene «grunngitt informasjon» om kompetansen deres og «meldingar med sikte på fagleg utvikling» (§ 3-11). Disse meldingene skal inneholde to komponenter: For det første skal de beskrive mestring og gi informasjon om kompetansen til eleven vurdert i forhold til kompetansemålene i læreplanen for fag. For det andre skal meldingene gi veiledning om hvordan eleven kan øke kompetansen sin i faget.

13.2.1 Plikt til kontinuerlig og systematisk oppfølging

Barn og unge som i dag ikke har tilfredsstillende utbytte av den ordinære opplæringen, og som ikke får spesialundervisning, fortjener mer oppmerksomhet. Selv om denne gruppen verken er konstant eller ensartet, vil ekstra oppfølging på konkrete områder kunne forbedre læringsutbyttet til svært mange barn og unge. Kartlegging og eventuell ekstra innsats på 1.–4. årstrinn i lesing og regning konkretiserer prinsippet om tidlig innsats og er etablert for å fange opp elever med behov for ekstra oppfølging. Utvalget mener at skolens evne til systematisk oppfølging må forsterkes som norm i hele grunnopplæringen. Utvalget foreslår derfor at barnehage- og skoleeier får plikt til å sørge for kontinuerlig og systematisk oppfølging av alle barns og elevers utvikling, læring og læringsmiljø. Utvalget foreslår videre at det videreutvikles varierte verktøy som en støtte for barnehager og skoler i oppfølgingen av barn og unge. Dette kan for eksempel gjøres gjennom en ressursbank som tar utgangspunkt i de mange gode verktøyene for kartlegging og oppfølging som brukes i barnehager og skoler i dag.

Foreløpige resultater fra en undersøkelse utført av NOVA 12 viser at 60 prosent av barnehagene rutinemessig kartlegger språket til alle barn, og 65 prosent av disse gjør dette en gang per år eller oftere. Samtidig ser utvalget et behov for å utjevne de forskjellene som eksisterer mellom barnehager med hensyn til i hvilken grad de kartlegger og foreslår at kommunen får plikt til å sikre språkkartlegging av barn omkring fylte tre, fire og fem år. For tospråklige barn må begge språk kartlegges.

Utvalgets forslaget om plikt til kontinuerlig og systematisk oppfølging bygger opp under ekstra innsats på 1.–4. trinn og de nasjonale kartleggingene i grunnopplæringen. Utvalget ser imidlertid behov for at skoler gis tilgang til gode kartleggings- og oppfølgingsverktøy for elever mellom 3. årstrinn og Vg1 og ikke bare de første skoleårene.

Bruk av kartleggingsverktøy i barnehage og skole må basere seg på profesjonelt skjønn og lærernes evne til å vurdere hva slags type kartlegging det er behov for. Det er viktig å understreke at kartlegging ikke nødvendigvis betyr en test begrenset til spesifikke ferdigheter. Ofte handler det om å være observante overfor signaler og inntrykk i møte med barn eller elever, enkeltvis eller i samspill, og at slike signaler eller inntrykk raskt følges opp av nærmere undersøkelser og eventuelt med adekvate tiltak. Utfordringen for de fleste barnehager og skoler er ikke mangel på kartlegginger, men evne og mulighet til å følge opp. Det viktigste grepet er derfor ikke mer bruk av kartleggingsverktøy, men bedre og mer konkrete oppfølgingsverktøy. Dette innebærer at barnehagen og skolen må ha et repertoar av oppfølgingstiltak som svarer til vanlige vansker og utfordringer, eksempelvis knyttet til språk, lesing, skriving, konsentrasjon og atferd. På de områdene der barnehagen og skolen skulle mangle kompetanse, er det viktig at dette gjøres tilgjengelig gjennom samarbeid med PP-tjenesten, eventuelt naboskoler og etter- og videreutdanningsprogrammer for lærere. Kontekstuelle forhold spiller i stor grad inn på barns og elevers utvikling og læring, og forståelsen av vansker må utvikles fra at barn og elever har problemer til at de er i problemer. Oppfølging må altså ikke utelukkende rettes inn mot det enkelte barn eller den enkelte elev, men også mot læringsmiljøet som helhet. Utvalget viser ellers til forslag i kapittel 18 Økt k ompetanse på alle nivåer om å styrke samspillet mellom kartlegging, evaluering og tiltak.

13.3 Læringsboka: et felles verktøy for tidlig innsats

I sammenheng med plikten til kontinuerlig og systematisk oppfølging, foreslår utvalget læringsboka . Læringsboka er et felles verktøy for tidlig innsats og oppfølging som følger barnets og elevens utvikling, læring og læringsmiljø gjennom barnehage, grunnskole og videregående opplæring. Læringsboka skal:

• fremme barnets/elevens læring, trivsel og personlige utvikling

• dokumentere barnehagens og skolens oppfølging, tilretteleggingsstrategier og læringsmiljø

• styrke samarbeidet og dialogen mellom barnehage/skole og hjemmet

• sikre sammenheng og overganger i opplæringsløpet

Læringsbokas praktiske funksjon og elementer er eksemplifisert i boks 13.3.

Flere forutsetninger må ivaretas for at læringsboka skal fungere som et nyttig verktøy. Barn og elever må ha én lærer som har ansvaret for den helhetlige oppfølgingen av deres utvikling og læring. Denne læreren skal utarbeide, vedlikeholde og oppdatere læringsboka og ha ansvar for kontakt med foreldrene. Læreren må samarbeide med barnets/elevens øvrige lærere og på jevnlig basis vurdere om barnets/elevens helhetlige læring og utvikling er tilfredsstillende. En slik rolle krever kompetanse og ressurser med hensyn til oppfølging, tilrettelegging og samarbeid.

Utvalget er opptatt av at personvern og eiendomsforhold til læringsboka blir klarlagt før verktøyet tas i bruk. Dette må ses i sammenheng med forslagene som ligger i St.meld. nr. 41 (2008-2009) Kvalitet i barnehagen og St.meld. nr. 44 (2008-2009) Utdanningslinja . I den første meldingen varsler departementet at det skal innføres et krav om at skriftlig dokumentasjon om barns interesser, lek, læring og utvikling overføres fra barnehage til skole. Tilsvarende foreslår departementet i den andre meldingen at det blir etablert gode systemer for overføring av relevant informasjon fra grunnskole til videregående skole. Departementet vil utrede nærmere hvilke krav som skal stilles til dokumentasjonen, hva dokumentasjonen skal inneholde og hvilken rolle barnehagen, skolen, foreldrene og barna selv skal ha i denne informasjonsutvekslingen. Departementet skriver at kravene til dokumentasjon ikke skal være omfattende, men sikre et minimum av informasjon om det enkelte barnet. Departementet vil også vurdere om det er behov for å endre grunnskolens regelverk om samarbeidet mellom barnehage og skole. Utvalget vil understreke at det er viktig at skoler får informasjon om barnet og eleven, men det er samtidig viktig å hindre feil bruk av dennen informasjonen.

13.3.1 Samarbeid med hjemmet

Utvalgets forslag om kontinuerlig og systematisk oppfølging, og forslaget om læringsbok, bygger opp under bestemmelser om oppfølging og samarbeid i opplæringsloven. I § 3-2 i forskrift til opplæringsloven heter det at kontaktlæreren minst to ganger i året skal ha en planlagt og strukturert samtale med foreldrene om hvordan elevene arbeider til daglig, og redegjøre for hvordan elevene står i forhold til kompetansemålene i fagene. Samtalen skal munne ut i en oppsummering, blant annet med sikte på å bli enige om hva det særskilt skal legges vekt på i det videre arbeidet. I tillegg til samtalen kan det nyttes skriftlig melding.

Det finnes ingen tilsvarende bestemmelser for barnehagen, og utvalget foreslår at det gjennomføres foreldresamtaler minimum to ganger per år, også i barnehagen. Utvalget har merket seg at departementet i St.meld. nr. 41 (2008–2009) også har gått inn for dette.

13.4 Prosedyre for tidlig innsats

Læringsboka skal sikre kontinuerlig og systematisk oppfølging av barn og elever og sammen med ulike oppfølgingsverktøy bidra til å styrke lærerens profesjonelle skjønn. Dette danner grunnlaget for en prosedyre for tidlig innsats (jf. boks 13.2):

• Når eleven begynner på skolen vil det foreligge informasjon fra barnehagen, gjennom læringsboka, bedre kartleggings- og oppfølgingsverktøy og rutiner for sikring av overganger (jf. forslag i kapittel 15 Tilpassede og fleksible opplæringsløp ).

• Mål for opplæringen framgår av læreplan for Kunnskapsløftet/Kunnskapsløftet – Samisk, samt i lokale læreplaner. Med utgangspunkt i elevenes bakgrunn og mål for opplæringen, setter skolen mål for elevgruppen, eventuelt individuelle mål der kunnskap om enkeltelever tilsier dette.

• Der skolen med bakgrunn i faglig skjønn og/eller i formaliserte kartlegginger ser at en elev ikke har forventet og ønsket læringsutvikling, har skolen plikt til å foreta tilpasninger i opplæringen med sikte på å øke læringsutbyttet for eleven. En skal altså ikke vente og se om situasjonen løser seg av seg selv, dersom informasjon tilsier at det er behov for å handle. Men tilpasningen skal heller ikke være mer omfattende enn situasjonen krever. Tilpasningen kan for eksempel handle om tettere oppfølging av eleven, differensiering av tempo og nivå eller bruk av andre læringsarenaer, læringsmetoder og læremidler i gruppen/klassen. Elevens foresatte skal orienteres om tilpasningen og vil i mange tilfeller være en viktig samarbeidspart. Ofte vil det være hensiktsmessig å søke råd hos skolens ressursteam eller annen relevant kompetanse i kommunen. Tilpasningen som gjøres og hvilke resultater en forventer å oppnå skal beskrives i læringsboka, sammen med plan for evaluering.

• Dersom evalueringen viser at tilpasningen ikke har forventet effekt, har eleven rett til ekstra tilrettelegging i opplæringen etter opplæringslovens § 5-1. Dette beskrives nærmere i kapittel 14 Rett til ekstra tilrettelegging i opplæringen.

13.5 Systematisering og forenkling

Skal forpliktelser til kontinuerlig og systematisk oppfølging, oppfølgingsverktøy og læringsboka oppleves som nyttige og relevante tiltak, er det nødvendig at myndighetene også samordner, effektiviserer og forenkler de mange satsingene som staten, kommunene og skolene har satt i gang når det gjelder kartlegging, planer og rapportering. Mange av disse innsatsene har overlappende intensjoner og funksjoner. Utvalgets forslag skiller seg fra tidligere innsatser ved at hovedtyngden ligger på oppfølgingsdelen.

Utvalget foreslår at dokumentasjons- og rapporteringsarbeid i barnehage og skole begrenses til det som tjener barnets og elevens utvikling, læring og læringsmiljø. Omfanget av dokumentasjons- og rapporteringssystemer må derfor gjennomgås med sikte på å skape mer sammenheng og frigjøre ressurser til lærings- og utviklingsarbeid.

Utvalget er bekymret for at lærere bruker mer tid enn nødvendig på rapportering, dokumentasjon og administrasjon. Utvalget har sett denne problemstillingen i sammenheng med de forslagene som fremmes i denne utredningen. I dette kapittelet fremmes det forslag knyttet til kontinuerlig og systematisk oppfølging og læringsbok. Disse kan isolert sett oppleves som ytterligere press knyttet til dokumentasjon og rapportering. Utvalget vil imidlertid understreke at tiltakenes eksistensberettigelse må knyttes til om de gir en pedagogisk gevinst eller ikke. Det gir liten mening å sette inn tiltak som nesten utelukkende fører til rapportering og administrasjon. Utvalgets tiltak kan ikke komme «oppå» alt annet.

Ambisjonen må være at skolene skal forholde seg til et enklere dokumentasjons- og rapporteringssystem, og at systemet kan fungere som et supplement til og en rettesnor i lærerens kontinuerlige oppfølging av elevene. Skoler som har brukt kartleggingssystemer fra nasjonale sentre rapporterer om at disse gir verdifull informasjon om elevenes læringsutvikling og at de bidrar til å gjøre læreres kontinuerlige oppfølgingsarbeid bedre. En forutsetning for kartlegginger er imidlertid at disse innrettes som et verktøy for lærere og elever. Utvalget ønsker ikke et testsystem for å ivareta offentlighetens behov for resultater.

13.6 Særmerknader

13.6.1 Særmerknad fra utvalgsmedlem Jorun Sandsmark, KS

Dette medlemmet mener at gjeldende lovverk er klart på at barnehage- og skoleeier har ansvar for å følge opp barns og elevers utvikling og læring. Når det gjelder elever, vises det til forskrift til opplæringsloven §§ 3-3 og 4-4, og forslag til ny vurderingsforskrift (høringsnotat av 19.12.2008 forslag til § 3-11). Dette medlemmet mener at forslaget til ny forskrift er svært dekkende for oppfølging av elevenes læring, og at det er unødvendig å gjenta dette i nye/flere reguleringer.

Dette utvalgsmedlemmet er skeptisk til at det pålegges kommunene en plikt til språkkartlegging av alle barn hvert år i tre år. Hyppigheten av kartleggingen bør være gjenstand for en pedagogisk vurdering.

Læringsbokas funksjon og omfang er etter dette utvalgsmedlemmets mening ikke godt nok utredet, og dens funksjon og juridiske status er uklar. Det er uklart hva som ligger i «innføre». Dette rommer alt fra et praktisk verktøy som skolen og læreren kan velge å bruke, til en individuell rett for alle barn og elever. Dersom den siste forståelsen ligger til grunn, vil dette innebære at forvaltningslovens bestemmelser om enkeltvedtak vil gjelde. Inkludert klagerett. Dersom alle elever skal ha en individuell rett til læringsbok, vil det etter dette utvalgsmedlemmet mening innebære en ytterligere rettsliggjøring av skolen. Selv om man forutsetter at læringsboka skal samle dokumentasjon som allerede finnes i en eller annen form, legges det inn et rettighetsperspektiv som får konsekvenser også i form av saksbehandlingsrutiner. Dette utvalgsmedlemmet er også bekymret i forhold til en ytterligere individualisering av opplæringen.

Når det gjelder omfanget av dokumentasjon og rapportering, er det etter dette utvalgsmedlemmets mening viktig å se at dokumentasjon og rapportering har ulike funksjoner på de ulike nivåene i styringssystemet. Hva som tjener barns og elevers læring og utvikling er svært sammensatt. Elever, foreldre, lærere, skoleledere, kommunens administrative og politiske ledelse, statlig nivå og innbyggerne generelt trenger ulik kunnskap. Eksempelvis trenger kommunestyrer informasjon om læringsresultater for å fatte beslutninger om barnehagenes og skolenes økonomi, og lærere trenger informasjon om læringsresultater for bedre å kunne legge til rette for læring. Det er viktig at det ikke dokumenteres og rapporteres mer informasjon enn den som skal brukes i forhold til læring, til ledelse og styring og til informasjon til innbyggerne. Når dokumentasjon og informasjon har ulike funksjoner, er det viktig å samordne omfanget. For kommunale/fylkeskommunale skoleeiers vedkommende fremkommer dette av opplæringsloven § 13-10. En gjennomgang og samordning på nasjonalt nivå er en oppgave for alle partene som er nevnt ovenfor.

14 Rett til ekstra tilrettelegging i opplæringen

I kapittel 1 Mål, verdier og prinsipper beskriver utvalget opplæringen som en grunnleggende rett for alle barn. FNs konvensjon om barns rettigheter gir alle barn og unge under 18 år rett til liv og helse, skolegang og utvikling, deltakelse og innflytelse, samt omsorg og beskyttelse. I Norge har alle barn rett til barnehageplass, rett og plikt til grunnskoleopplæring og rett til videregående opplæring.

Utvalget har i denne utredningen tatt utgangspunkt i prinsippet om tidlig innsats og at 20-25 prosent av elevene i skolen ikke har tilstrekkelig utbytte av opplæringen, periodevis eller kontinuerlig. I kapittel 13 Tidlig innsats og forebygging har utvalget foreslått en plikt for barnehage- og skoleeier til kontinuerlig og systematisk oppfølging av barn og elever, der læringsboka er et sentralt verktøy. I dette kapittelet vil utvalget sikre elever rett til læring gjennom ekstra tilrettelegging dersom eleven ikke har tilfredsstillende utbytte av opplæringen.

14.1 Dagens rett til spesialundervisning

Det overordnede og generelle prinsippet for all opplæring er at opplæringen skal tilpasses evner og forutsetninger hos den enkelte elev, lærling og lærekandidat, både i grunnskole og i videregående opplæring. I dagens kapittel 5 i opplæringsloven skilles det mellom ordinær opplæring og spesialundervisning, og bestemmelsen om spesialundervisning kommer til anvendelse når eleven ikke har eller ikke kan få tilfredsstillende utbytte av det ordinære opplæringstilbudet. Eleven gis da en rett til spesialundervisning med tanke på å sikre et forsvarlig læringsutbytte sammenlignet med andre elever og i lys av de opplæringsmålene som er realistiske for eleven.

I kapittel 6 Grunnopplæringen viste utvalget at retten til spesialundervisning blir ivaretatt på ulike måter fra skole til skole. Uavhengig av definisjon, skjer spesialpedagogisk tilrettelegging på forskjellige måter: bruk av assistenter, økt lærertetthet, praktisk bistand til elever i form av omsorg, pleie eller mobilitet, bruk av materielle ressurser, med videre. Tilretteleggingen innebærer dermed ikke nødvendigvis verken bruk av undervisning eller spesialpedagogisk kompetanse.

Det finnes også eksempler på at spesialpedagogisk kompetanse bringes inn på områder der den tradisjonelt ikke har vært benyttet. Et eksempel er Ot.prp. nr. 55 (2008–2009) Om lov om endringar i opplæringslova og privatskolelova der det ble lagt fram et forslag til ny § 1-3, andre ledd, i opplæringsloven (endringer i kursiv):

§ 1-3 Tilpassa opplæring og tidleg innsats

Opplæringa skal tilpassast evnene og føresetnadene hjå den enkelte eleven, lærlingen og lærekandidaten.

På 1. til 4. årstrinn skal kommunen sørgje for at den tilpassa opplæringa i norsk eller samisk og matematikk mellom anna inneber særleg høg lærartettleik, og er særleg retta mot elevar med svak dugleik i lesing og rekning.

Forslaget synliggjør at dagens skille mellom ordinær opplæring og spesialundervisning er i ferd med å bli visket ut. Det presiseres for eksempel i forarbeidene at det kan være formålstjenlig å benytte spesialisert kompetanse som logopeder eller spesialpedagogisk personale i gjennomføringen av målrettede tiltak for å bedre ferdighetene i fagene norsk eller samisk og matematikk på 1.-4. årstrinn. Dette synliggjør at bruk av spesialpedagogisk kompetanse også er viktig i andre sammenhenger utover retten til spesialundervisning etter § 5-1.

14.2 Ekstra tilrettelegging i opplæringen

Utvalget foreslår at retten til spesialundervisning i opplæringsloven § 5-1 erstattes av en rett til ekstra tilrettelegging i opplæringen . Denne retten utløses når eleven ikke har eller kan få et tilfredsstillende læringsutbytte. Tilretteleggingen omfatter det mangfold av tiltak som settes i verk i form av:

• personellressurser (færre elever per lærer enn i ordinær opplæring, tilleggslærere, assistenter eller annet personell, kompetanse og kompetanseheving)

• materielle ressurser (ulike typer hjelpemidler, fysisk tilpasning av undervisningsrom, spesialiserte læremidler) 13

• organisatorisk tilrettelegging

I kapittel 13 Tidlig innsats og forebygging har utvalget foreslått en plikt til kontinuerlig og systematisk oppfølging av barn og elever, og der læringsboka er et sentralt verktøy. Utvalget foreslår en plikt til samhandling mellom barnehage/skole og PP-tjeneste når tiltak som er satt inn for å bedre læringsutbyttet ikke har hatt ønsket effekt.

For noen elever vil retten til ekstra tilrettelegging være åpenbar og ofte godt beskrevet allerede før skolestart, mens det for andre fortsatt vil være et spørsmål om skjønnsmessig vurdering. Hva som er en riktig tilrettelegging for den enkelte elev, må også vurderes ut fra et faglig skjønn.

For de aller fleste elever bør ekstra tilrettelegging være av så kort tidshorisont som det er formålstjenelig. Hensikten med tilretteleggingen er nettopp å overflødiggjøre de grep som iverksettes, slik at læringsmiljøet og/eller eleven på lengre sikt ikke vil ha behov for slik tilrettelegging.

Utvalget foreslår at den som har ansvaret for gjennomføringen av ekstra tilrettelegging i opplæringen, må ha relevant kompetanse til å møte de utfordringene som ligger til grunn for tilretteleggingen, eksempelvis spesialpedagogisk kompetanse. Der deler av arbeidet utføres av assistent, skal personer med spesialpedagogisk eller annen særlig relevant kompetanse veilede denne for å sikre et forsvarlig læringsutbytte i tråd med målene i læreplanen eller i tråd med de individuelle målene som er satt opp for eleven.

Utvalget foreslår at individuell opplæringsplan slik denne beskrives i opplæringsloven § 5-5 skal inngå i læringsboka, jf. forslag i kapittel 13 Tidlig innsats og forebygging . Læringsboka vil for barna/elevene med individuell opplæringsplan være mer omfattende enn for de øvrige.

Utvalget understreker at det ikke er noe skille mellom tilpasset opplæring og ekstra tilrettelegging i opplæringen. Det er hele tiden snakk om én opplæring, som skal være tilpasset, men for noen elever vil tilpasningen kreve ekstra tilrettelegging. Vurdering av hvilken tilrettelegging eleven har behov for, gjøres i samarbeid med PP-tjenesten. Vurderingen må omfatte både opplæringstilbudet, elevens læringsutvikling og -forutsetninger og læringsmiljøet.

14.2.1 Sakkyndig vurdering

Utvalget er opptatt av at eleven skal få den hjelp som er nødvendig, så raskt som mulig, og at plikten til å tilpasse opplæringen ikke utsettes i påvente av nærmere vurdering av om eleven har rett til ekstra tilrettelegging eller ikke. En vesentlig utfordring i forhold til dagens spesialundervisning består i å frigjøre kapasitet hos PP-tjenesten slik at denne kan arbeide tettere mot skolene og barnehagene (jf. kapittel 16 PP-tjenesten og Statped - tettere på ). Dette må ses i sammenheng med at det brukes mye tid og ressurser på sakkyndige vurderinger. Disse vurderingene er heller ikke alltid av en slik art at de er til hjelp i arbeidet med tilretteleggingen.

Som et ledd i oppfølgingen av St.meld. nr. 16 (2006–2007) … og ingen sto igjen foreslo departementet å forenkle saksbehandlingsreglene i opplæringsloven § 5-3. Sakkyndig vurdering skulle ikke være et ufravikelig og absolutt krav før det ble fattet vedtak om spesialundervisning, men bare der det ville være nødvendig for at saken skulle bli godt nok opplyst, eller dersom elev eller foresatte ba om det. Forslaget var ment å frigjøre ressurser fra PP-tjenesten til systemrettet arbeid, men ble møtt med mye kritikk i høringsrunden. Forslaget ble derfor ikke fremmet i Ot.prp. nr. 40 (2007–2008).

Utvalget mener ekstra tilrettelegging i opplæringen ikke må forutsette sakkyndig vurdering. Mange ganger vil det være klart hvilken tilrettelegging det er behov for. Dersom skole, foresatte og PP-tjeneste er enige om tiltakene, er det ingen grunn til å bruke unødig mye tid og ressurser på formelle prosedyrer. Utvalget foreslår derfor at vedtak 14 om ekstra tilrettelegging i opplæringen til vanlig kan fattes uten sakkyndig vurdering slik det forutsettes i dagens § 5-3 i opplæringsloven, men basert på barnehagens og skolens egen saksforberedelse, gjort i samarbeid med PP-tjenesten.

Forslaget forutsetter at tilretteleggingen er godt begrunnet og beskrevet i læringsboka, og har tydelige og tidsavgrensede mål, og en plan for evaluering. Det forutsetter også samtykke fra foresatte. Vedtaket vil fortsatt kunne påklages dersom eleven eller foresatte mener at tiltakene i vedtaket ikke er gode nok, eller at tiltakene ikke er egnet til å møte de læringsutfordringene som ligger til grunn for vedtaket.

I Danmark vedtok man en tilsvarende endring i prosedyren ved henvisning til spesialundervisning i enkelte fag. Endringen trer i kraft 1. august 2009 og er som følger:

Ved henvisning til specialundervisning i enkelte fag kan inddragelse af pædagogisk-psykologisk rådgivning dog undlades, hvis skolens leder vurderer, at det ikke er nødvendigt, og hvis forældrene er enige heri. Elevens synspunkter skal tillægges passende vægt under hensyntagen til elevens alder og modenhed.

Utvalgets forslag vil bidra til å frigjøre kapasitet i PP-tjenesten. Det skiller seg fra det som ble lagt fram i forbindelse med oppfølgingen av St.meld. nr. 16 (2006–2007) ved at PP-tjenesten i tråd med utvalgets forslag arbeider mer ute i barnehagene skolene og dermed trekkes inn i prosessen før beslutningen tas om hvilken ekstra tilrettelegging i opplæringen som skal gis. Gjennom å endre kravet om obligatorisk sakkyndig vurdering til en plikt til samhandling mellom barnehage/skole og PP-tjeneste, vil man oppnå en bedre effektivitet i systemet. Tiltak kan settes i gang raskere, uten at man må vente på at den sakkyndige vurderingen foreligger. Forslaget vil dermed også støtte opp under utvalgets strategi om tidlig innsats.

Det er viktig å anerkjenne den usikkerheten mange foresatte kan kjenne overfor ekstra tilrettelegging i opplæringen. En sakkyndig vurdering vil i mange tilfeller kunne bidra til å skape trygghet og sikkerhet rundt de grep barnehagen og skolen gjør. I noen tilfeller vil det i tråd med dette være naturlig å innhente en sakkyndig vurdering. Utvalget foreslår at det skal utarbeides sakkyndig vurdering dersom

• det er sannsynlig at det må gjøres avvik fra læreplanen

• skolen ikke har den nødvendige kompetanse

• foresatte og barnehagen/skolen krever det

• tilretteleggingen vil kunne forutsette større organisatoriske endringer

Vurderingens hovedfokus skal være på under hvilke betingelser eleven kan lære, hva det er realistisk at eleven kan lære med hensyn til læreplanens mål, og den må også ta utgangspunkt i det læringsmiljøet eleven er en del av.

14.2.2 Avvik fra læreplanene

I utgangspunktet gjelder læreplanene for de respektive skoleslagene også for elever med rett til spesialundervisning slik lovverket er utformet i dag. Dette følger av opplæringsloven § 5-5, første ledd: «Reglane om innhaldet i opplæringa i denne lova og i forskrifter etter denne lova gjeld for spesialundervisning så langt dei passar».

Dersom de nødvendige ressursene stilles til rådighet, vil elever med behov for ekstra tilrettelegging i opplæringen ofte kunne få tilfredsstillende utbytte av opplæringen ved å arbeide etter målene i læreplanene. Disse elevene kan ha krav på egnet tilrettelegging for at de skal kunne følge læreplanen og oppnå tilfredsstillende utbytte.

I noen tilfeller vil det likevel være behov for å gjøre avvik fra læreplanen. Det følger da av § 5-5 første ledd at det kan gjøres unntak fra læreplanene i den grad de ikke passer i den situasjonen en står overfor. Det er i prinsippet ingen grenser for hvor store avvikene kan være. Forutsetningen er likevel at bortvalg/sterkt avvikende progresjon og eventuelle alternative valg framstår som forsvarlige og adekvate ut fra situasjonen.

Utvalget mener derfor at der omfattende og vedvarende behov tilsier at tilrettelegging i opplæringen innebærer avvik fra læreplanens mål, skal det ligge til grunn en sakkyndig vurdering. I slike tilfeller er det viktig at det foretas en kvalitetssikring og at det stilles strengere krav til opplysning av saken enn det som følger av den generelle utrednings- og informasjonsplikten i forvaltningsloven § 17.

Selv om en avgjørelse om å avvike fra målene i læreplanen i utgangspunktet i siste instans må tas av eleven/foreldrene, har disse krav på veiledning. Det er viktig at både den som gir, og den som får veiledning, er klar over hvilke konsekvenser bortvalg kan få for det videre valget av utdanning og yrke. Dette innebærer at jo større behovet for tilrettelegging er, desto større er betydningen av tett og god kontakt mellom skole og hjem.

14.3 Samarbeid mellom skole og hjem

Opplæringsloven § 5-4, første ledd lyder slik:

Eleven eller foreldra til eleven kan krevje at skolen gjer dei undersøkingar som er nødvendige for å finne ut om eleven treng spesialundervisning, og eventuelt kva opplæring eleven treng. Undervisningspersonalet skal vurdere om ein elev treng spesialundervisning, og melde frå til rektor når slike behov er til stades.

Dette innebærer at skolen har et selvstendig ansvar for at det blir forsvarlig vurdert om alle elever får tilfredsstillende utbytte av opplæringen, og ansvar for å ta opp spørsmålet om hva som eventuelt kan gjøres for å få dette til. Skolen kan ikke forholde seg passiv i påvente av at initiativet skal komme fra eleven/foreldrene. Noe annet er at skolen også plikter å foreta de nødvendige undersøkelser dersom eleven/foreldrene selv ber om det. At skolen har dette ansvaret, betyr likevel ikke at lærerne nødvendigvis må foreta disse undersøkelsene selv.

I tredje ledd av § 5-4 fremgår det videre at tilbud om spesialundervisning så langt råd er, skal utformes i samarbeid med elev og foresatte, og at det skal legges stor vekt på deres syn. Dette innebærer at skolen, PP-tjenesten og vedtaksinstansen har ansvar for at samarbeidet med eleven og foreldrene blir ivaretatt på en god måte på de ulike trinnene i prosessen, slik at en kan komme fram til et egnet opplæringstilbud for eleven. Dette skaper store forventninger til at samarbeidet mellom skolen og elev/foresatte er godt.

14.4 Barn i førskolealder

Barn under opplæringspliktig alder har etter opplæringsloven § 5-7 rett til spesialpedagogisk hjelp dersom de har særlige behov for dette. Retten er ikke betinget av at barnet går i barnehage.

De senere årene har synet på læring i barnehagen endret seg, og barnehagen regnes nå som en arena for livslang læring, jf. blant annet overføringen av ansvaret for barnehagene fra Barne- og familiedepartementet til Kunnskapsdepartementet. Eksempelvis varslet St.meld. nr. 23 (2007–2008) Språk bygger broer en «presisering av at opplæringsloven § 5-7 hjemler rett til språkstimulering, herunder opplæring i norsk, hvis barnet har særskilte behov for dette».

I denne sammenhengen er det naturlig å ta opp spørsmålet om retten hjemlet i opplæringsloven § 5-7 bør tas inn i barnehageloven. En slik endring ble tatt opp allerede i NOU 1995: 18 Ny lovgivning om opplæring. Støtte til førskolebarn med særlige behov reguleres i dag også i barnehageloven, slik at det finnes to lovverk og to finansieringssystemer.

I tråd med forslaget om at § 5-1 i opplæringsloven formuleres som en rett til ekstra tilrettelegging i opplæringen, foreslår utvalget at en rett til ekstra tilrettelegging før opplæringspliktig alder hjemles i barnehageloven. Retten må utformes i tråd med barnehagens særpreg og også omfatte barn som ikke går i barnehage.

14.5 Voksenopplæring

I kapittel 7 Voksenopplæring omtales den avgrensningen av mandatet som ble gjort når det gjelder opplæring for voksne med særskilte behov. Voksnes rett til spesialundervisning på grunnskolenivå er regulert i opplæringslovens § 4A-2. Denne bestemmelsen er, som for vanlig grunnskoleopplæring, knyttet til spørsmålet om den voksne har et tilfredsstillende utbytte av det ordinære opplæringstilbudet for voksne: Har man ikke tilfredsstillende utbytte, har man rett til spesialundervisning.

I tråd med forslaget om at § 5-1 i opplæringsloven formuleres som en rett til ekstra tilrettelegging i opplæringen, foreslår utvalget en rett til ekstra tilrettelegging på grunnskolens område for voksne. Utvalget anbefaler videre at man utreder behovet for en lovfestet rett til ekstra tilrettelegging i videregående opplæring som er organisert særskilt for voksne.

OECD-undersøkelsen «Adult Literacy and Lifeskill Survey» fra 2005 anslo at om lag 400 000 nordmenn i yrkesaktiv alder har for svake leseferdigheter eller for dårlig tallforståelse til å fungere i et moderne arbeidsliv. Utvalget vil understreke at dette er en betydelig utfordring og at dette er et meget viktig tema. Utvalget mener denne problemstillingen fortjener en egen utvalgsutredning og foreslår at det opprettes et eget utvalg som skal vurdere tiltak for bedre å sikre voksne grunnleggende ferdigheter, med særlig vekt på ferdigheter i lesing, skriving, tallforståelse og digitale ferdigheter. Utredningen bør også sees i sammenheng med arbeidsmarkedspolitiske og velferdspolitiske tiltak for å få voksne i utdanning og arbeid.

14.6 Særmerknader

14.6.1 Særmerknad fra utvalgsmedlem Jorun Sandsmark, KS

Dette utvalgsmedlemmet ser ikke noe problem i at «rett til spesialundervisning» erstattes av «rett til ekstra tilrettelegging i opplæringen» under forutsetning av at rettens innslagspunkt er «ikke tilfredsstillende læringsutbytte» slik som i gjeldende lov. Det legges til grunn at utvalget ikke har ment å endre innslagspunktet for retten til tiltak, og at gjeldende rett på det punktet videreføres. Dette utvalgsmedlemmet vil presisere at avvik fra læreplanen også inngår i ekstra tilrettelegging.

Dette utvalgsmedlemmet mener at forslagene knyttet til ekstra tilrettelegging i opplæringen berører ulike problemstillinger. En problemstilling er hvilke tilrettelegginger som vil falle inn under retten til tiltak som forutsetter enkeltvedtak, for eksempel forhold til mer generelle organisatoriske tiltak i skolen. En annen problemstilling knytter seg til selve saksbehandlingen og forholdet mellom sakkyndig vurdering og vedtak. Selv om en forenklet prosedyre i forhold til enkeltvedtak, uten sakkyndig vurdering, vil kunne bidra til en raskere saksgang og eventuelt tidligere innsats, vil det i mange tilfeller være uklart både hva skolens egen saksforberedelse skal omfatte og omfanget av og innholdet i samarbeidet med PPT. I henhold til forvaltningsloven § 17 har forvaltningsorganet både en utrednings- og en informasjonsplikt. Forvaltningsorganet skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes. Både saksforberedelse/utredning og samarbeidet med PPT, må dokumenteres. Det forhold at kommunen ved tilrettelegginger må vurdere hvorvidt eleven har rett på tilrettelegginger, og eventuelt begrunne det og treffe enkeltvedtak, reiser også særlige utfordringer og spørsmål. En tredje problemstilling i forlengelsen av ovennevnte, er hvorvidt forslagene om to ulike enkeltvedtak i praksis vil innebære reduserte muligheter for skoleeier og den enkelte skole til å tilpasse opplæringen i form av organisering og ressurser uten at det fattes enkeltvedtak. En konsekvens av dette er at antallet enkeltvedtak som følge av lovendringen, faktisk vil kunne øke. En fjerde problemstilling er at systemet blir komplisert for både elever, foreldre og skolen.

Når det gjelder innholdet i retten, mener dette medlemmet det er viktig å dreie fokus fra timeressurser til hvilken læring som skal søkes oppnådd (mål for læringen) og hvilke betingelser som må legges til rette for læringsarbeidet. Dette kan oppnås gjennom å stille krav til innholdet i den sakkyndige vurderingen og/eller til selve vedtaket. Dette medlemmet mener at den sakkyndige vurderingen og/eller vedtaket om ekstra tilrettelegging bør inneholde:

1. Mål for opplæringen – Avvik fra læreplanens mål og innhold

2. Organisering

3. Ressurser forstått som personellressurser (kompetanse og kapasitet) og materielle ressurser (fysisk tilpasning, hjelpemidler, læremidler)

Dette utvalgsmedlemmet støtter ikke forslaget om at barnehagen/skolen, det vil si kommunen, skal kunne kreve sakkyndig vurdering. Forslaget innebærer en inngripen i elevers og foreldres ansvar og myndighet som ikke er utredet. Dersom kommunen mener det er behov for sakkyndig vurdering og ekstra tilrettelegging i opplæringen, er det en oppgave for kommunen å få til dette i samarbeid med elever og foreldre, slik dette er hjemlet i gjeldende lovverk.

Utvalgsmedlem Marianne Ween slutter seg i det grunnleggende til denne særmerknaden.

14.6.2 Særmerknad fra utvalgsmedlem Bente E. Hagtvet

Dette utvalgsmedlemmet støtter forslaget om at den individuelle retten til spesialundervisning i opplæringsloven §5-1 opprettholdes (strekpunkt 1), men gjerne med en endret betegnelse: «rett til spesialpedagogisk hjelp». Et alternativ vil være å beholde dagens betegnelse, «rett til spesialundervisning». Slik utvalgets forslag er formulert virker det mer uklart enn i gjeldende lovverk når rett til «ekstra tilrettelegging» inntrer og hvem den skal gjelde for. Disse forhold kommenteres nedenfor.

Navnespørsmålet

Dette medlemmet reserverer seg mot betegnelsen «ekstra tilrettelegging i opplæringen». Betegnelsen gir ikke de signaler om en tilrettelegging som er spesielt rettet inn mot et bestemt individs behov og forutsetninger. Den mangler også en tydelig retning på innholdet i det retten utløser. «Spesialpedagogisk hjelp» understreker at den individuelle retten trer i kraft for å sikre at dette bestemte individet gjennom særskilte tiltak skal sikres et tilfredsstillende læringsutbytte. Dette harmonerer med ideen om positiv diskriminering og den inklusjonsinnretning et samlet utvalg har. «Spesialpedagogisk hjelp» har dessuten et meningsinnhold som gir løfter om en mer spesialisert kompetanse knyttet til opplæringen.

Betegnelsen «ekstra tilrettelegging» har en åpen innholdsretning og vil derfor få svært ulik betydning i ulike kontekster. Dette vil gi grunnlag for store tolkningsvariasjoner og gi en usikker praksis.

Den individuelle rettens innslagspunkt

Det framstår i utvalgets forslag som mer uklart når rett til «ekstra tilrettelegging» inntrer og hvem den skal gjelde for, enn i gjeldende bestemmelse i opplæringsloven om rett til spesialundervisning. Forslaget kan samlet sett forstås som en forskyvning fra å vektlegge en individuell rett til å vektlegge skolens plikt.

Utvalgsmedlem Tove-Lill Labahå Magga slutter seg til denne særmerknaden.

15 Tilpassede og fleksible opplæringsløp

I dette kapittelet fremmer utvalget forslag for å gjøre grunnopplæringen mer tilpasningsdyktig og fleksibel. Utvalget ønsker at læreplanverket for Kunnskapsløftet forbedres og tydeliggjøres, at det utvikles mer fleksible opplæringsløp i videregående opplæring og at den sosialpedagogiske delen av rådgivningstjenesten får økt fokus og kompetanse. Utvalget vil med dette signalisere en retning for videre utvikling av grunnopplæringen. Forslagene «tetter hull», men tar ikke for seg hele omfanget og kompleksiteten i opplæringen.

15.1 Et tydeligere læreplanverk

Læreplanverket er et sentralt styringsdokument for grunnopplæringen og arbeidsgrunnlag for lærernes virksomhet, basert på det verdigrunnlaget og de bestemmelsene som er nedfelt i lovverket. Læreplanen uttrykker dermed også de forpliktelsene samfunnet har påtatt seg i opplæringen av barn og unge. Gjennom utdanningsreformen Kunnskapsløftet fikk grunnopplæringen et nytt og gjennomgående læreplanverk. Mens tidligere læreplanverk har fokusert på kunnskap og prosesser, legger det nye læreplanverket vekt på ferdigheter og resultater.

15.1.1 Ulike syn på kunnskap og læring

Læreplanverket 15 består av tre deler:

• Den generelle delen av læreplanen som er videreført fra Reform 94 og Reform 97 og omtaler overordnede mål og generelle retningslinjer for opplæringen.

• Prinsipper for opplæringen (inkludert Læringsplakaten ) er et nytt dokument i Kunnskapsløftet og handler om utvikling av sosial og kulturell kompetanse, motivasjon for læring og læringsstrategier, elevmedvirkning, tilpasset opplæring, likeverdige muligheter og samarbeid med hjemmet og lokalsamfunnet.

• Læreplanene for fag omtaler formålet for faget, grunnleggende ferdigheter i faget og kompetansemål i faget. Kompetansemålene legger ikke føringer på arbeidsmåter eller metoder, med mindre metoden i seg selv er en del av kompetansen. Innholdet i de enkelte fagene skal i stor grad utvikles gjennom lokalt læreplanarbeid.

De tre hoveddelene av planen bygger på ulike syn på kunnskap og læring. I den generelle delen legges det vekt på betydningen av felles referanserammer, og på at elevene skal ha de samme kunnskapene. Omtalen av de generelle opplæringsprinsippene representerer en «prosessorientert læreplantype», mens læreplaner for fag framhever «målrelatert kunnskap og læring». Læreplanen gir på denne måten et flertydig grunnlag for det praktiske skolearbeidet, men uten at det legges noen føringer på hvordan de ulike retningslinjer og syn kan omsettes i konkrete undervisningsopplegg.

De første rapportene i evalueringen av Kunnskapsløftet er samlet sett kritisk til læreplanverket for Kunnskapsløftet. Pedagogisk forskningsinstitutt ved Universitetet i Oslo, som har ansvaret for et delprosjekt om reformens forutsetninger, skriver følgende: «Ut fra dette kan man i læreplanverket finne steder for å begrunne nesten ethvert pedagogisk standpunkt og nesten enhver form for opplæringspraksis». 16 NIFU STEP, 17 som har ansvaret for at delprosjektet om roller og ansvarsfordeling mellom beslutnings- og forvaltningsnivåene og aktørene i grunnopplæringen, konkluderer med at læreplanverket sender ut uklare og utilstrekkelige signaler. 18 Nordlandsforskning, som har ansvar for et delprosjekt om sammenhengen mellom undervisning og læring, skriver at læreplanene gir liten støtte til lærerne, og videre at det er stor variasjon læreplanene imellom i hvilken grad de stiller tydelige krav til progresjon for utviklingen av grunnleggende ferdigheter. 19

Utvalget er bekymret for at læreplanverket kan føre med seg betydelige forskjeller i innhold og større avhengighet av lærebøker. Det felles kulturelle og samfunnsmessige innholdet i skolen kan reduseres og bli mindre tydelig, noe som igjen kan bety at skolesystemet får dårligere vilkår for å utjevne sosiale ulikheter.

15.1.2 Lokale læreplaner

Læreplanene for de enkelte fagene forutsetter at det konkrete innholdet i opplæringen, hvordan opplæringen skal organiseres og hvilke arbeidsmåter som skal brukes i opplæringen, bestemmes på lokalt nivå. Skolene må dermed konkretisere læreplanene gjennom lokale planer som er konsistente med kompetansemålene og de grunnleggende ferdighetene. Dette innebærer at skolene i stor grad får frihet/ansvar for å definere innholdet i opplæringen og egnede gjennomføringsinstrumenter selv. Tankegangen bygger opp under Kunnskapsløftets desentraliserte styringssystem.

Lokale læreplaner ble første gang introdusert i forbindelse med Mønsterplan 1987 (M87), men i langt mindre omfang enn det Kunnskapsløftet legger opp til. Lærerne var da skeptiske til verdien av de lokale læreplanene, og man erfarte dessuten at kvaliteten og omfanget på de lokale læreplanene varierte stort skolene imellom. 20

Utdanningsdirektoratet skriver at det lokale læreplanarbeidet dreier seg om å «[t]ydeliggjøre sammenhengen mellom den generelle delen av læreplanen, prinsipper for opplæringen og læreplanene for fag». 21 Direktoratet drøfter ikke hva det innebærer å «tydeliggjøre sammenhengen», eller hvordan det kan gjøres. Læreplanene gir heller ingen retningslinjer om hvordan utvalget av lærestoff kan gjøres, og dermed drøftes heller ikke de dilemmaene lærere vil oppleve når de skal velge (og velge bort) lærestoff og sørge for at alle elevene får et opplegg som kan skape god sammenheng i kunnskapstilfanget. Pedagogisk forskningsinstitutt skriver at «handlingsrommet for «de profesjonelle» [lærerne] er stort, og veiledningen er tilsvarende liten […] Gir retorikk og «store ord» nødvendigvis et kunnskapsløft?». 22

Lokalt læreplanarbeid innebærer mye arbeid for skoler og lærere. Det forutsetter svært god faglig oversikt og innsikt og et tett samarbeid mellom lærere på ulike nivåer i skolen. Dersom planene skal fungere hensiktsmessig må innholdet, progresjonen og arbeidsmåtene som beskrives i de lokale planene trekke i samme retning. Peder Haug omtaler kompleksiteten i systemet på denne måten:

«Skal systemet fungere, må planane innhaldsmessig henge saman for alle fag. Og det må gjelde både vertikalt og horisontalt. Det må vere samanheng både på og mellom dei ulike årsstega. Det føreset at ein i alle fall eit stykke på veg må planlegge for heile skulen under eitt. Då kjem det til syne eit klart ekstra samordningsbehov mellom barnetrinnet og ungdomstrinnet, for ikkje å snakke om mellom grunnskulen og den vidaregåande skulen.» 23

Det lokale læreplanarbeidet er fagdidaktisk og pedagogisk krevende, men er samtidig en tydelig bevisstgjøring og profesjonalisering av skolen og den enkelte lærer. Det er etter utvalgets oppfatning nødvendig at lærerne har et faglig og pedagogisk handlingsrom til å gjøre lokale og individuelle tilpasninger når det gjelder innhold og læringsaktiviteter. Uten et slikt handlingsrom kan lærerne vanskelig ta ansvar for å tilpasse opplæringen til ulike elevforutsetninger. De fleste lærere har imidlertid neppe tilstrekkelig kompetanse til et omfattende lokalt læreplanarbeid, og det kan knapt være effektiv tidsbruk å lage parallelle lokale læreplaner i alle fag. Utvalget mener at det generelle lokale læreplanarbeidet må reduseres og begrenses til det som tjener læringsmiljøet og barnets/elevens læring og utvikling.

I St.meld. nr. 31 (2007–2008) Kvalitet i skolen varsler departementet «at læreplanjusteringer bør gjennomføres når det er behov for det. Mindre og hyppigere justeringer er å foretrekke framfor store endringer hvert tiende år. Det kan derfor være aktuelt å foreta justeringer i læreplanene de nærmeste årene». Departementet varsler videre at de vil «utarbeide veiledende læreplaner i fag», og de første veilederne forelå i juni 2009. Departementet legger vekt på «at lærerne raskt skal kunne få veiledning om hvordan de kan legge opp innhold og arbeidsformer i undervisningen». Utvalget er i tvil om veiledende læreplaner er hensiktsmessig så lenge læreplanene i utgangspunktet sender uklare og tvetydige signaler.

Utvalget foreslår at læreplanverket for Kunnskapsløftet gjennomgås med sikte på å gi fagplanene tydelige innholdsmomenter, og sørge for at læreplanverket blir et helhetlig og konsistent styringsdokument og arbeidsgrunnlag for opplæringen. Utvalget ser ikke for seg et nytt læreplanverk eller en omfattende læreplanreform, men mener det er viktig å omsette erfaringene som har blitt gjort med læreplanverket til et mer tydelig læreplanverk. Dersom det skal gjøres avvik fra læreplanene, jf. kapittel 14 Rett til ekstra tilrettelegging i opplæringen, må det dessuten være tydelig hva man faktisk gjør avvik fra.

15.1.3 Differensierte læreplaner i fellesfagene i videregående opplæring

Utfordringene i videregående opplæring er andre enn i grunnskolen. Med tre studieforberedende og ni yrkesforberedende utdanningsprogrammer å velge mellom, legger selve tilbudsstrukturen i noen grad til rette for differensiering. Flere av fagene er imidlertid fellesfag for de ulike utdanningsprogrammene. Det gjelder de fagene som i læreplanen har såkalte gjennomgående planer.

En særlig utfordring gjelder opplæringen i fellesfagene i yrkesfaglige utdanningsprogrammer. Det er forutsatt at opplæringen i fellesfagene skal yrkesrettes, det vil si innrettes slik at fagene blir mest mulig relevante for den yrkesopplæringen som gis, når det gjelder både innhold og aktiviteter. Dersom yrkesrettingen ikke blir god nok, vil elevene lett oppfatte opplæringen i teorifagene som lite aktuell. Frafallet i videregående opplæring settes gjerne i sammenheng med at teorifagene oppleves som lite relevante av elever som aller helst vil skaffe seg praktisk kompetanse.

NOU 2008: 18 Fagopplæring for framtida (Karlsenutvalget) drøftet disse problemene og foreslo blant annet å gjennomgå læreplanene i fellesfagene «med sikte på at læreplanmålene i størst mulig grad skal egne seg for yrkesretting», og at det skal stilles tydelige krav i forskriftene om yrkesretting. Det er imidlertid tvilsomt om «yrkesretting» er tilstrekkelig til å løse de eksisterende problemene. Med de ulike programmene som finnes i videregående opplæring, mener utvalget at det i stedet er viktig å utvikle mer differensierte læreplaner i fellesfagene, slik at en får planer som kan danne et bedre grunnlag for opplæringen i ulike yrkesfaglige programmer. Utfordringen er å utvikle planer som kan forene allmenndannende innhold med ønskelig yrkesretting, samtidig som nivået ikke må svekkes.

Utvalget foreslår at det utvikles differensierte læreplaner i fellesfagene for studieforberedende og yrkesforberedende utdanningsprogrammer, som kan imøtekomme elever på yrkesfaglige utdanningsprogrammer bedre enn i dag.

15.2 Mer fleksibilitet på ungdomstrinnet

Selv om mange lenge har erkjent at ungdomstrinnet har særlige utfordringer, har dette trinnet på mange måter fått liten oppmerksomhet i den utdanningspolitiske debatten. Omtalen av ungdomstrinnet i de siste års stortingsmeldinger har først og fremst dreid seg om trinnets rolle som forberedelse til videregående opplæring og om tiltak for å få til en bedre overgang til videregående opplæring.

Ungdomstrinnet er en del av grunnskolen og har en viktig selvstendig rolle i den obligatoriske skolegangen. Det er den siste delen av grunnskolen, der alle elever møtes på samme skole før de tar valg om videre utdanningsløp som fører til at elevene i større grad går hver sin vei. Ungdomstrinnet møter elevene i en brytningstid i deres utvikling og skal samtidig gi dem kunnskaper, holdninger og ferdigheter som grunnlag for deres personlige utvikling, for senere deltakelse i utdanning og yrkesliv, og for aktiv deltakelse i et demokratisk samfunn.

Opplæring preget av allsidighet, tilpasning og medbestemmelse har stor betydning for ungdomstrinnet. Samtidig har mange pekt på at det er nødvendig å legge større vekt på praktisk opplæring for å kunne ta bedre vare på alle elevene. Kompetansemålene i læreplanen må være utgangspunkt for læringsarbeid som ikke bare omfatter teori, men som omfatter både praktiske og teoretiske tilnærminger, og legger vekt på bruk av praktisk rettede, varierte og allsidige arbeidsformer. Eksempler på praktiske tilnærminger kan være aktiv bruk av språket til kommunikasjon i fremmedspråk, praktiske regneferdigheter knyttet til for eksempel matlaging eller håndverksaktiviteter og bruk av ulike feltobservasjoner eller forsøk i læringsarbeidet i naturfag.

For å gjøre opplæringen mer praktisk og relevant for den enkelte elev kan ordningen med omdisponering av inntil 25 prosent av timetallet mellom fag kunne utnyttes bedre enn i dag. I St.meld. nr. 44 (2008–2009) Utdanningslinja foreslår departementet at det utarbeides veiledningsmateriell med eksempler på hvordan omdisponering av timetallet kan skje. En kartlegging fra Utdanningsdirektoratet tyder på at muligheten i liten grad brukes i dag. Nordlandsforskning begrunner dette med reglenes utforming, manglende modeller, organisering og ressurser og manglende oppmerksomhet. 24 Dette betinger en annen og mer fleksible innretning på bestemmelsene, sammen med konkrete modeller for hvordan ordningen kan brukes. Utvalget oppfordrer til at dette utredes nærmere.

15.3 Bedre gjennomføring i videregående opplæring

I kapittel 6 Grunnopplæringen ble det vist til at andelen elever som oppnår studie- eller yrkeskompetanse innen fem år etter påbegynt opplæring, har ligget stabilt på i underkant av 70 prosent etter at retten til videregående opplæring ble innført i 1994. 25 Det ble også vist til faktorer som øker sannsynligheten for å falle fra opplæringen:

• Familiebakgrunn: Bor ikke sammen med begge foreldrene, foreldre har lav utdanning og et negativt syn på utdanning, innvandrerbakgrunn

• Skolerelaterte forhold: Dårlige prestasjoner og høyt fravær på tidligere nivåer, lav arbeidsinnsats, atferdsavvik, lave utdanningsambisjoner

• Strukturelle forhold: Fikk ikke innfridd førsteønsket, får ikke læreplass, går yrkesfaglige kurs

Mye av forskningen på frafall i videregående opplæring studerer hvilke faktorerved eleven som øker sannsynligheten for frafall. Når over 30 prosent av elevene ikke når studie- eller yrkeskompetanse, er det imidlertid først og fremst faktorer ved systemet som svikter. Svak gjennomføring må derfor betraktes som en systemfeil. Ettersom gjennomføring i videregående opplæring henger tett sammen med arbeidsledighet, kan det skape nye og større samfunnsproblemer.

Utvalget mener at videregående opplæring ikke i tilstrekkelig grad har klart å videreutvikle seg fra kulturen som gymnasene og yrkesskolene representerer. Da disse ble omorganisert til en felles videregående opplæring i 1970-årene, var hensikten å gi elever som tidligere ikke ville tatt utdanning utover grunnskole, anledning til å ta videre utdanning. Dette målet har bare i begrenset grad blitt nådd. Selv om tilgangen på videregående opplæring har blitt massivt utvidet, både gjennom rettigheter, elevplasser og tilbudsstruktur, er det svært mange elever som i dag ikke fullfører opplæringen med en sluttkompetanse.

I kapittel 6 Grunnopplæringen pekte utvalget på utviklingstrekk og systemegenskaper ved grunnopplæringen, og et felles referansepunkt for denne utviklingen er at ikke alle elever ivaretas godt nok:

• Mange elever er ikke godt nok forberedt fra grunnskolen når de begynner i videregående opplæring. Uten tilstrekkelige grunnleggende ferdigheter og basiskunnskaper vil det være vanskelig å oppnå studie- eller yrkeskompetanse

• Det mangler rutiner for å sikre overgangen mellom grunnskole og videregående opplæring. Videregående opplæring har ikke tilstrekkelig kunnskap om elevers læringsutbytte og læringsutvikling fra grunnskolen, noe som gjør det vanskelig å vurdere hvilke elever som trenger særskilte oppfølgingstiltak

• Videregående opplæring bygger på kulturen og innholdet fra gymnasene og yrkesskolene og ivaretar ikke i tilstrekkelig grad spredningen i elevenes forutsetninger

• Tilbudsstrukturen i videregående opplæring er lite fleksibel og utnyttes ikke i tilstrekkelig grad.

15.3.1 Bedre overgang til videregående opplæring

I kapittel 13 Tidlig innsats og forebygging fremmet utvalget flere forslag for å sikre tidlig innsats og en bedre faglig oppfølging av elevene. Realiseringen av blant annet forslaget om læringsbok vil være et viktig virkemiddel for å sikre at elever er godt forberedt når de begynner i videregående opplæring. Samtidig legger læringsboka til rette for at man kan studere elevers prestasjoner i grunnskolen slik at man igjen kan avdekke hvilke faglige utfordringer elevene vil møte i videregående opplæring. Utvalget er opptatt av å sikre overganger i utdanningsløpet og foreslår derfor at barnehage- og skoleeiere etablerer rutiner for å sikre overganger og samarbeid mellom barnehage, skoler og lærebedrifter. Dette er særlig viktig for ungdom som er i faresonen for å falle utenfor opplæringssystemet. Slike rutiner finnes bare i begrenset grad i dag, og i mange tilfeller starter elever i videregående opplæring uten at lærere har informasjon om elevens læringsutbytte og læringsutvikling i ungdomsskolen. Det er viktig at den informasjonen som ligger i læringsboka overføres når elever skifter skole. På denne måten kan lærere og rådgivere bevisstgjøres på elever som vil ha nytte av ekstra tilrettelegging under videregående opplæring.

15.3.2 Større bredde i tilbudsstrukturen

Markussen 26 mener at utdanningssystemet må «slutte å sende ungdom inn i utdanningsløp de ikke har mulighet til å klare» og etterlyser en endret «grunnforståelse» som sier at strukturen i videregående opplæring må ta høyde for at en andel av elevene ikke har forutsetninger for å nå studie- eller yrkeskompetanse:

«Det må skje en endring i den grunnforståelsen som både Reform 94 og Kunnskapsløftet bygger på, den grunnforståelsen som implisitt sier at norske ungdommer er likere enn de i virkeligheten er, den grunnforståelsen som implisitt sier at så godt som alle har mulighet for å oppnå studie- eller yrkeskompetanse. Dersom pedagogikken og pedagogene bare er gode nok, og dersom vi klarer å drive god nok differensiert og tilpasset opplæring, så vil så godt som alle klare studie- eller yrkeskompetanse.»

I Sverige har man gjennom «IV-programmet» etablert individuelt utformede utdanningsprogrammer tilpasset elever som ikke har bestått grunnskolen. 27 I overkant av 10 prosent av elevene i Sverige går ut av grunnskolen uten å tilfredsstille kravet om bestått, og 9 prosent begynner på IV-programmet. Mens 68 prosent av elevene i svensk videregående skole fullfører opplæring, gjelder imidlertid dette bare 15 prosent av de som begynte i IV-programmet. Fordelingsutvalget (NOU 2009: 10), som studerte økonomiske forskjeller i Norge, skriver:

«Så langt tilsier erfaringene fra Norge og Sverige at effekten av å tilby utdanningsprogrammer innenfor videregående opplæring som er tilpasset elever med svake forutsetninger har liten effekt på fullføringen. Dette tyder på tiltak bør settes inn tidligere, slik at elevene går inn i videregående opplæring med bedre forutsetninger For elever som allerede er i ferd med å droppe ut av skolen ser det ut til at en del individuelt tilrettelagte forsterkningstiltak kan ha god effekt. Her er både ressurser og kompetanse i sektoren en barriere. Insentivstrukturen på tilbudssiden (fylkeskommune, skole) kan også være en barriere mot økt gjennomføring for elever med svake forutsetninger og/eller problematferder.» 28

Utvalget vil understreke at gjennomføring i videregående opplæring er et komplekst felt, og at det er mange forhold som spiller inn på om elever gjennomfører. Det er viktig å påpeke at frafall bare kan bekjempes gjennom et bredt spekter av tiltak, 29 og det finnes sånn sett ingen «vidunderkurer». Utvalget har bygget sine forslag på prinsippene om tidlig innsats og tilpasset opplæring, og mener at kontinuerlig og systematisk oppfølging vil gjøre elever bedre forberedt på videregående opplæring. Utvalget legger seg dermed på linje med Fordelingsutvalget. Dette utelukker imidlertid ikke at det gjøres forbedringer i strukturen for videregående opplæring, uten at dette trenger å representere nok en omfattende strukturreform. Elever som står i fare for å falle fra, må få et bedre tilbud enn idag.

En ny inngang til videregående opplæring

Videregående opplæring skal som hovedregel ende i studie- eller yrkeskompetanse. Likevel er det en del elever som ved overgangen fra grunnskole til videregående opplæring ikke har tilstrekkelige forutsetninger for studie- eller yrkeskompetanse. Gjennom læringsboka kan grunnskolen og videregående opplæring gjøre en vurdering av om eleven på det aktuelle overgangstidspunktet har forutsetninger for studie- eller yrkeskompetanse. Med denne vurderingen som utgangspunkt kan grunnskolen og videregående opplæring anbefale et løp med avvik fra læreplanen. Det ligger et uutnyttet potensial for dette gjennom lærekandidatordningen. Problemet er imidlertid at verken denne ordningen, eller eventuelt andre ordninger med avvik fra læreplanen, er tilstrekkelig utviklet og formalisert. Utvalget anbefaler derfor at fylkeskommunene videreutvikler og tilgjengliggjør konkrete tilbud for elever som ikke har forutsetninger for studie- eller yrkeskompetanse ved overgangen til videregående opplæring. Det er samtidig viktig at elever som starter på et opplæringsløp med avvik fra læreplaner gis anledning til å fullføre et ordinært løp i videregående opplæring på et senere tidspunkt dersom forutsetningene skulle endre seg. Et slikt tilbud må forstås som et alternativ til ikke å delta i videregående opplæring, og ikke som et alternativ til et fullt løp.

Aktiv bruk av lærekandidatordningen

Utvalget mener at tilbudsstrukturen i videregående opplæring ikke i tilstrekkelig grad fanger opp spredningen i elevenes forutsetninger. Det er imidlertid mulig innenfor dagens struktur å tilrettelegge for tilpassede opplæringsløp i langt større omfang enn det som gjøres i dag. I 2000 ble det mulig å tegne opplæringskontrakt for lærekandidater med sikte på kompetanse på et lavere nivå, gjennom lærekandidatordningen. Målet med opplæringen kan variere fra å oppnå deler av ett eller flere av målene i læreplanen, til en opplæring tett opp til et fullverdig fag- eller svennebrev. Utgangspunktet for opplæringen skal være læreplanen, kandidatens faglige nivå (muligheter og begrensninger) og kandidatens ønsker om hva opplæringen skal føre fram til. Opplæringsperioden ender med et kompetansebevis, men lærekandidater skal, dersom forutsetningene endrer seg, kunne konvertere kontrakten til en ordinær lærekontrakt med fullstendig fag- eller svennebrev som mål.

Skoleåret 2007–2008 var det nærmere 190 000 elever og læringer i videregårende opplæring, men under 1000 av disse var på et planlagt løp med sikte på kompetanse på lavere nivå (avvik fra læreplanen). I 2006 foreslo en arbeidsgruppe 30 nedsatt av departementet å videreutvikle lærekandidatordningen, blant annet for å øke gjennomføringen i videregående opplæring. Gruppen anbefalte et organisert, praksisbasert toårig løp, som etter fullført opplæring vil gi en sluttvurdering i form av et såkalt praksisbrev. Elever som ikke har tilstrekkelige forutsetninger for å gjennomføre videregående opplæring med dagens krav, får dermed mulighet til å oppnå en formalisert kompetanse på et lavere nivå og med en kortere tidshorisont. Det er viktig å understreke at dette kun gjelder dersom elevene skal ta opplæring i bedrift. Dette kan være betenkelig fordi utdanningssystemet overlater til et konjunktursvingende privatmarked å ta vare på og gi god opplæring til de mest utsatte ungdommene.

I St.meld. nr. 16 (2006–2007) … og ingen sto igjen ble forslaget fulgt opp, og departementet skrev at «muligheten for å få opplæring som gir kompetanse på lavere nivå, skal kunne benyttes av flere enn det som er tilfellet i dag». Departementet varslet at de ville sette i gang en prosess for å utvikle konkrete eksempler på kompetanse på lavere nivå og prøve dette ut i noen fylkeskommuner. De første forsøkene med praksisbrev ble satt i gang i Vestfold, Rogaland og Oslo i 2007 innenfor fagområdene anleggsgartner, tømrer og industriell matproduksjon. I 2008 ble ordningen utvidet til 16 fag og alle fylkeskommuner er invitert til å ta den i bruk. Utdanningsdirektoratet startet høsten 2008 en evaluering av forsøket.

Opplæringen gis med utgangspunkt i relevante kompetansemål i de fagspesifikke læreplanene. Målet er at elevene skal få en kompetanse som er etterspurt i arbeidslivet. Det gis også noe opplæring i norsk, matematikk og samfunnsfag, men det meste av opplæringen foregår i bedrift. Opplæringen avsluttes med en kompetanseprøve, og det utstedes kompetansebrev som dokumenterer den kompetansen som er oppnådd. Kandidater som ønsker det, har rett til å fortsette opplæringen og oppnå full kompetanse i faget (fag- eller svennebrev) i løpet av ordinær opplæringstid.

I kullene etter innføringen av Reform 94 har 20–25 prosent av elevene oppnådd en kompetanse på lavere nivå, eksempelvis gjennom lærekandidatordningen, men under en prosent oppnådde dette som følge av et planlagt løp. Erfaringene knyttet til planlagt kompetanse på lavere nivå er sånn sett begrenset. Det er likevel åpenbart at fleksibiliteten i dagens videregående opplæring ikke er god nok. Utvalget mener det er viktig at det prøves ut ulike ordninger med kompetanse på lavere nå, og erfaringene som gjøres med praksisbrevforsøket må ses på som ett av flere grep i arbeidet med å gjøre videregående opplæring mer tilpasset elevenes ulike forutsetninger og behov.

Tilgang til læreplasser må sikres for elever med særskilte behov

Tilgangen på læreplasser er avgjørende for at elever skal ha mulighet til å fullføre påbegynte utdanningsløp. Økonomiske konjunkturer vil imidlertid påvirke tilgangen, og de aller fleste år har det vært vanskelig å skaffe læreplasser til alle som har behov. Det er dessuten dels store variasjoner i tilgang mellom fagene. Ofte er det ikke samsvar mellom de yrkesfaglige utdanningsprogrammene som elevene søker, og den kompetansen arbeidslivet etterspør. Mange elever opplever derfor at de kommer i «klem» mellom sin egen motivasjon og arbeidslivets etterspørsel.

Det er særlig elever med svake karakterer, stryk og/eller stort fravær i Vg1 og Vg2 som sliter med å få læreplass. Egeninnsatsen for å skaffe seg læreplass er i mange tilfeller svakere blant disse elevene, og bedrifter vil i utgangspunktet velge de beste søkerne. Karlsenutvalget tok opp denne problemstillingen, men kom ikke med noen anbefalinger. Utvalget påpekte imidlertid at enkelte fylkeskommuner i dag gir økt tilskudd eller ekstra støtte til bedrifter som påtar seg å tegne lærekontrakter med elever som har mangler fra skolen.

Tidlig start og systematikk i arbeidet med å formidle læreplasser, spesielt for de elevene der utfordringene er størst, kan bidra til å gi flere elever lærlingplass. Utvalget foreslår at fylkeskommunen etablerer insentivordninger som tilrettelegger for at lærebedrifter kan ta i mot flest mulig lærlinger. Man kan selvfølgelig ikke pålegge bedrifter å ta imot lærlinger som har høyt fravær eller svake prestasjoner. Det er imidlertid sånn at elever med særskilte behov vanligvis koster mer enn gjennomsnittseleven om de ikke får læreplass og må fortsette i skolen. Tilskudd eller ekstra støtte vil ofte være en forutsetning for å skaffe læreplass for denne gruppen elever. Hvis fylkeskommunen betaler lærebedriften et tilskudd som tilsvarer kostnadene med den alternative plassen i skole, vil ikke dette medføre merkostnader for fylkeskommunene. Uavhengig av hvordan man løser dette, mener utvalget at fylkeskommunen må forpliktes til å etablere ordninger som tilrettelegger for at lærebedrifter kan ta i mot elever med svake forutsetninger som lærlinger.

Alle skal få tilbud om et 2+2-løp i yrkesfaglige utdanningsprogrammer

Dersom det viser seg at det ikke er mulig å skaffe læreplass, har eleven i dag tilbud om å få den resterende utdanningen som elev på Vg3 i regi av skolen i et yrkesfag innenfor eget utdanningsprogram. Strykprosenten blant elever som avslutter fagutdanningen med Vg3 i skole er vesentlig høyere enn for lærlinger. Forskning viser at selv etter kontroll for karakterer og fravær har elever ved skolebaserte Vg3-tilbud høyere sannsynlighet for stryk sammenlignet med lærlinger. 31 Dette indikerer at skoletilbudet, som bare går over ett år, er et kvalitativt dårligere tilbud. Utvalget foreslår at elever får tilbud om et 2+2-løp i yrkesfaglige utdanningsprogrammer uavhengig av om de får læreplass eller ikke. Dersom eleven ikke får plass i lærebedrift, skal fylkeskommunen utvikle et tilbud med to års varighet på linje med opplæring i bedrift, eksempelvis gjennom en elevbedrift.

Ungdom med behov for varig tilrettelagt arbeid

Det er vanskelig å sikre meningsfylt arbeid for de ungdommene med omfattende behov som vil ha behov for et varig tilrettelagt arbeid. Mange av disse går ut i en livsvarig arbeidsledighet. Utvalget foreslår i kapittel 17 Helhet krever tverrfaglig og tverretatlig samarbeid forpliktende samarbeid mellom kommune/fylkeskommune og NAV for å sikre at all ungdom er i arbeid eller utdanning.

I kommunene vil det være et mangfold av arbeidsoppgaver med stor variasjon og varierende vanskegrad. Det har vist seg å være forholdsvis enkelt å finne arbeidsoppgaver som kan tilpasses ulike individuelle forutsetninger ved å ta kommunen og nærmiljøet i bruk som lærings-, praksis-, og arbeidsarena. 32333435 For mange elever som ikke går videre i utdanningsløpet, men som er avhengig av tilrettelagt arbeid i nærheten av der de bor, vil opplæring i lokalsamfunnet også gi trygghet og evne til å mestre de nære omgivelser.

For å lykkes i dette er det nødvendig at kommunene systematisk kartlegger og har oversikt over arbeidsoppgaver i kommunenes lokalsamfunn, samarbeider med lokalt næringsliv for å unngå uheldig konkurranse og etablerer permanent arbeidsledelse. Det er eksempler på at man har lyktes i å etablere slik arbeidsledelse i samarbeid med for eksempel VTA-bedrifter. 36 Arbeidsoppgavene kan utvikles ved å ta utgangspunkt i ugjorte arbeidsoppgaver i ulike offentlige og private virksomheter. På den måten vil man kunne sikre inkludering og eventuelt også utvikle ferdigheter som på lengre sikt kan føre til tilsetting i disse organisasjonene. De elevene det her er snakk om, er som oftest velkjente for kommunene, og de er som oftest grundig utredet. Dette innebærer at kommunene tidlig kan planlegge fremtidig nødvendig tilrettelagt arbeid etter endt videregående opplæring. Kommunenes rolle som oppdragsgiver og referansepunkt må imidlertid tydeliggjøres både overfor kommunene selv og overfor de samarbeidende instansene.

For de videregående skolene innebærer dette at de må fokusere på tettere oppfølging ved arbeidsplassering i løpet av skoletiden og samhandle systematisk med elevenes hjemkommune slik at opplæringen målrettes inn mot fremtidige aktuelle arbeidsoppgaver der. Det er viktig at de videregående skolene erkjenner at kommunene har et særlig ansvar for disse elevenes framtidige sysselsettingstilbud og at de følgelig tilpasser sin undervisning slik at denne støtter opp om denne sysselsettingen.

15.4 Et løft for sosialpedagogisk rådgivning

I kapittel 8 PP-tjenesten, oppgølgingstjenesten og rådgivningstjenesten presenteres en kunnskapsbase for situasjonen i rådgivningstjenesten.

Utvalget er opptatt av at rådgivningstjenesten ikke kan være en frittsvevende enhet på siden av skolens daglige virksomhet. Rådgivning skal ikke være skippertak, men en integrert og gjennomgående del av skolens støttenettverk rundt eleven. Rådgiver skal ha en intern og en ekstern funksjon ved både å spille på lag med hele lærerkollegiet og også trekke på ressurser utenfor skolen.

Utvalget har inntrykk av at rådgivers oppgaver, kompetanse og ressurser varierer sterkt mellom skoler, blant annet som følge av uklare forskriftsbestemmelser knyttet til organisering, kompetanse og ressurser. Skoleeiere har dessuten organisert tjenesten på ulike måter, og flere har lagt inn ekstra ressurser utover nasjonale minstestandarder. I evalueringen av prosjekt «Delt rådgivningstjeneste» 37 uttalte mange skoler at de ønsket en opprydning i arbeidsoppgaver knyttet til tjenesten. I SINTEFs kunnskapsoversikt fra 2008 heter det dessuten: «Gjennom mange år hadde man ved mange skoler sett at rådgiveren hadde blitt en oppsamlingspost for oppgaver som i noen tilfeller ikke hadde noen klar adressat i organisasjonen, i andre tilfeller at rådgiver faktisk av gammel vane utførte oppgaver som naturlig skulle tilhøre andre». 38

Utvalget er på denne bakgrunn tilfreds med at tjenestens oppgaver og funksjon deles og presiseres i de nye forskriftsbestemmelsene, gjeldende fra 1. januar 2009. For enkelte skoler og skoleeiere vil bestemmelsene bygge opp under nåværende praksis, for andre vil det oppstå et gap mellom intensjon og realitet. På sikt vil imidlertid bestemmelsene bidra til at tjenesten blir jevnere og bedre skolene imellom. Det er samtidig en fortutsetning at sentrale myndigheter og skoleeiere følger opp de nye bestemmelsene med rammebetingelser som gjør det mulig å ivareta lovens intensjon om en delt, tilgjengelig og kompetent tjeneste som kan gi veiledning og råd, og ikke bare informasjon.

Utvalget merker seg at ressursene til rådgivningstjenesten ikke har økt i perioden 1963–2006 og registrerer at departementet i St.meld. nr. 16 (2006–2007) varsler at de vil vurdere om rådgiverressursen skal bestemmes gjennom en felles ressursbestemmelse i særavtalene om leseplikt og tidsressurser. Utvalget foreslår at partene i arbeidslivet vurderer gjeldende regulering av funksjonstilleggene mellom yrkes- og utdanningsrådgivere og sosialpedagogiske rådgivere. Utvalget registrerer også at det har blitt opprettet en del tjenester utenfor skolens regi, eksempelvis karrieresentre. Utvalget vil understreke at ressurser til rådgivning i utgangspunktet bør kanaliseres mot førstelinjetjenesten, jf. forskrift til opplæringsloven § 22–1 som sier at rådgivning skal «[…] vere tilgjengeleg for elevane ved den enkelte skolen». Tjenesten skal i utgangspunktet være lokalisert på den enkelte skole, og ikke i eksterne rådgivningssentre.

Utvalget har understreket at det er en skjevhet i oppmerksomhet og kunnskap mellom de to rådgiverfunksjonene. Yrkes- og utdanningsrådgivning har fått langt større politisk oppmerksomhet sammenliknet med sosialpedagogisk rådgivning. På samme måte har de fleste forskningsprosjekter knyttet til rådgivning i skolen vært knyttet til yrkes- og utdanningsrådgivning. Paradokset er at rådgivere i sin hverdag bruker absolutt mest tid på sosiale og psykososiale spørsmål. 39 Økt oppmerksomhet og kunnskap om yrkes- og utdanningsrådgivning har gitt denne delen av tjenesten et velfortjent løft. I en av delrapportene i evalueringen av Kunnskapsløftet heter det: «En utilsiktet virkning av det sterke fokuset på karriereveiledningen er i følge informanter at den sosialpedagogiske rådgivningstjenesten kommer i bakgrunnen og at de svakeste elevene taper på dette.» 40 Det er viktig at også den sosialpedagogiske funksjonen er gjenstand for utviklingsarbeid. Utvalget foreslår at rådgivningstjenestens sosialpedagogiske funksjon evalueres og at oppgavene vurderes i sammenheng med PP-tjenestens og Oppfølgingstjenestens oppgaver.

Utvalget vil komme tilbake til forslag om rådgiveres utdanning og kompetanse i kapittel 18 Økt kompetanse på alle nivåer .

15.5 Særmerknader

15.5.1 Særmerknad fra utvalgsmedlem Jorun Sandsmark, KS

Når det gjelder forslaget om læreplanrevisjon, viser dette utvalgsmedlemmet til St. meld. nr. 31 (2007-2008) Kvalitet i skolen, kap. 4.3.1 Videre arbeid med læreplanene i Kunnskapsløftet.

16 PP-tjenesten og Statped tettere på

Utvalget skal ut fra mandatet beskrive PP-tjenesten og Statped og legge fram forslag til bedre organisering og ressursbruk enn i dag. Kapittel 8 og 9 presenterte de to tjenestene. Disse presentasjonene, samt dokumentasjon i vedlegg 3, ligger til grunn for endringer utvalget foreslår i ansvar, oppgaver og roller for PP-tjenesten og Statped.

Det er utfordrende å finne ut hvilken tilrettelegging som er nødvendig for å sørge for at læringsutbyttet blir tilfredsstillende. Av og til er det nødvendig med bidrag fra fagpersoner med en annen kompetanse enn det som finnes ved den enkelte barnehage og skole. Kapittel 8 og 9 i utredningen pekte på flere utfordringer knyttet til organisering og dimensjonering av PP-tjenesten og Statped. Det er mange forutsetninger som må oppfylles for at barnehager og skoler skal få effektiv og god hjelp:

• Kommunen må ha rutiner for rask og tett oppfølging av barn og elever. Rutinene må være forankret i ledelsen og være en del av systemet knyttet til opplæringsloven § 13-10.

• Kommunen må ha bestillerkompetanse, det vil si kunne være presis i hva man trenger hjelp til og ha kunnskap om hvor man skal henvende seg for å få slik hjelp.

• Fagpersoner utenfra må ha god kunnskap om barnehage og skole og kjenne rammeplan, læreplaner og lovverk. Videre må de ha kjennskap til viktige utfordringer i barnehage og skole.

• Den faglige hjelpen må være lett tilgjengelig, fleksibel og komme innen rimelig tid.

• Fagpersoner i PP-tjenesten og det statlige spesialpedagogiske støttesystemet må kunne tilføre kompetanse som barnehager og skoler ikke har selv. De må ha nødvendig kunnskap om det lokalmiljøet barnet, ungdommen eller den voksne er en del av, og de må arbeide med utgangspunkt i de rammebetingelsene barnehagen og skolen har – faglig, økonomisk og fysisk.

• Roller og ansvarsforhold må være avklart og oppfattet av alle parter.

• Ansatte i barnehage, skole, PP-tjeneste og Statped må ha samarbeidskompetanse.

I følge utvalgets mandat skal forslag fremmes innenfor dagens ressursramme. For å fremme flere av forslagene utvalget mener er hensiktsmessige, er det derfor nødvendig å omdisponere ressurser. Utvalgets inndekking skjer gjennom to grep:

• Samorganisering og samlokalisering av Statped i fire spesialpedagogiske regionale flerkompetansesentre (kapittel 16.3).

• Avvikling av sentrene for sammensatte lærevansker (SLV-sentrene) i sin nåværende form (kapittel 16.3.1).

16.1 Forholdet mellom PP-tjenesten og Statped

Utvalget har vurdert oppgavefordelingen mellom kommunal og fylkeskommunal PP-tjeneste og Statped og organiseringen av tjenestene ut ifra følgende kriterier:

• Tilgjengelighet : Tjenestene må være like tilgjengelige i hele landet.

• Nærhet : Tjenestene må kjenne forholdene i kommune/fylkeskommune.

• Effektivitet : Det må være klar oppgavefordeling mellom kommunal PP-tjeneste og Statped.

• Sikring av spisskompetanse : Noen vansker krever kompetanse som det ikke er realistisk at alle kommuner/fylkeskommuner kan ha. Denne kompetansen må ivaretas og videreutvikles innenfor regionsentrene.

Vurderingene av PP-tjenesten og Statped viser at det er god kompetanse knyttet til begge tjenestene. Imidertid er oppgavefordelingen mellom dem uklar og til dels overlappende. Dersom det foretas en klarere oppgave- og arbeidsdeling mellom tjenestene, vil faglige og økonomiske ressurser kunne gi bedre utbytte for brukere og for samfunnet. Det er i dag også betydelig grad av overlapping mellom faggrupper, brukere og tjenestetilbud i Statped og deler av spesialisthelsetjenesten, spesielt Habiliteringstjenesten for barn og unge (HABU) og barne- og ungdomspsykiatriske poliklinikker (BUP).

PP-tjenesten utsettes for kryssende forventninger. På den ene siden etterlyses mer systemrettet arbeid og oppfølging i tilretteleggingen av opplæringen i barnehage og skole. På den annen side bindes mye av arbeidsdagen opp av lovfestede krav til sakkyndighetsarbeid med tilhørende utredning og dokumentasjon. Barnehager og skoler etterlyser også sterkere innsats fra Statped i den konkrete oppfølging av tilrettelegging av metoder og arbeidsmåter i det pedagogiske arbeidet.

Statpeds tilbudsstruktur, med kompetansesentre som historisk er knyttet til forskjellige vansker i ulike typer spesialskoler, synes å være lite egnet til å ivareta behovene for brukere med sammensatte problemer. Statped har selv pekt på nødvendigheten av å avklare hvilke behov for veiledning og støtte Statped kan og bør ivareta, og hva barnehage, skole og PP-tjenesten selv kan og bør ivareta. Det samme avklaringsbehov har Statped signalisert når det gjelder samordning og arbeidsdeling mellom opplæringssektoren og helsetjeneste, psykiatri, NAV, m.fl.

Samlet disponerer PP-tjenesten og Statped nær 2.900 årsverk og en økonomisk ramme på ca 1.900 mill. kr. Disse ressursene kan i prinsippet disponeres på høyst ulike måter, og utvalget har vurdert flere modeller for framtidig organisering og ressursbruk. Utvalget har særlig vurdert modellene ut fra mandatets krav om nærhet og effektivitet i tjenestetilbudet, og mener regionmodellen vil være mest hensiktsmessig i lys av disse kravene. De ulike modellene utvalget har vurdert omtales nærmere i vedlegg 5.

Utvalget har lagt betydelig vekt på innspill fra ulike aktører, fremkommet i møter med representanter for kommuner og fylkeskommuner, brukerorganisasjoner, Statped og ulike fagmiljøer m.m. Signalene om at samfunnet bør satse ytterligere på PP-tjenesten som en viktig aktør i opplæringssektoren har vært relativt entydige. Samtidig understreker flere viktigheten av å videreføre den spesialiserte kompetansen Statped har på fagområder der det ikke er hensiktsmessig å bygge opp lokal kompetanse. For eksempel vil, med unntak av de store kommunene, de fleste kommuner sjelden ha barn og elever med alvorlige syns- eller hørselsvansker, mens tilnærmet alle kommuner vil til enhver tid vil ha barn og unge med psykiske vansker, som viser ulike former for problematferd eller som har sosiale problemer. Det samme gjelder lese-, skrive- og matematikkvansker.

Alle modeller som har vært vurdert har både fordeler og ulemper. Utvalgets tilråding om modell for framtidig organisering og dimensjonering av Statped er basert på skillet mellom høy og lav forekomst, jf. kapittel 11 Målgrupper samt vedlegg 4. Det er naturlig at PP-tjenesten forventes å følge opp ved vansker med høy forekomst, mens Statped bistår kommunenivået ved vansker med lav forekomst.

16.2 PP-tjenestens ansvar og oppgaver

PP-tjenesten er en sentral aktør for å sikre et tilpasset, likeverdig og inkluderende barnehage- og skoletilbud. Derfor har utvalget satt søkelyset på de faktorer som kan bidra til at PP-tjenesten får en mer sentral rolle i utviklingen av barns og unges læringsmiljø. Dette handler om kapasitet, kompetanse og strukturer for samhandling mellom PP-tjenesten og oppdragsgiverne.

Undersøkelser viser at PP-tjeneste, barnehage og skole langt på vei har sammenfallende ønsker når det gjelder bruk av tjenesten. Alle parter ønsker en PP-tjeneste som er til stede i barns og unges læringsmiljø, og som er i tett dialog og samhandling med personale i barnehage og skole. Dette er også bakgrunnen for utvalgets forslag i kapittel 14 Rett til ekstra tilrettelegging i opplæringen om plikt til samhandling mellom barnehage/skole og PP-tjeneste når tiltak som er satt inn for å bedre læringsutbyttet ikke har hatt ønsket effekt.

Samhandlingen må ha tilrettelegging med det enkelte barns behov for øye, samtidig som man tar sikte på å bedre utviklings- og læringsmiljøet for alle barn og elever. Et systemperspektiv innebærer blant annet en grunnforståelse av at all læring og samhandling må forstås i lys av det miljø og de omgivelser som til enhver tid preger barnehagen og skolen. PP-tjenestens og myndighetenes ønsker om mindre tid på sakkyndighetsarbeid til fordel for mer tid på systemrettet arbeid er så langt ikke blitt realisert. Utvalgets forslag i kapittel 14 om at ekstra tilrettelegging i opplæringen til vanlig kan fattes uten sakkyndig vurdering, vil kunne frigjøre slik kapasitet. Utvalget ønsker å legge til rette for at PP-tjenesten i større grad bidrar med kompetanse- og organisasjonsutvikling i barnehager og skoler og ønsker en presisering av PP-tjenestens ansvar for og rolle i arbeidet med dette.

Utvalget foreslår at PP-tjenesten skal være tettere på barnehager og skoler, og videreutvikle kompetanse på læringsmiljø, problematferd og sammensatte lærevansker, da dette er vansker med høy forekomst. Skolene trenger også økt kunnskap og bistand i forbindelse med generell tilrettelegging av opplæringen og differensiering. Når det gjelder utfordringer knyttet til utvikling av læringsmiljøet i skolen, foreslår utvalget i kapittel 18 Økt k ompetanse på alle nivåer at det etableres et femårig program der PP-tjenesten, eventuelt i samarbeid med andre aktører, skal bidra gjennom utviklingsarbeid, veiledning og kompetanseheving. Programmet gis en økonomisk ramme på ca 19 mill. kr. per år.

Barnehagen har fått en tydeligere plass i opplæringsløpet de siste årene, og utvalget vurderer at PP-tjenesten må være en aktiv deltager i utviklingen av et godt utviklings- og læringsmiljø også i barnehagen. Ut fra prinsippet om tidlig innsats er det viktig at det er gode strukturer for samarbeid mellom PP-tjenesten og barnehage. I dag er ikke PP-tjenestens rolle overfor barnehagen omtalt annet enn i § 5-7 i opplæringsloven. I praksis har PP-tjenesten i mange kommuner en langt mer aktiv innsats rettet mot barnehagen enn det som fremgår av lovverket, og barnehagene har ofte klare forventninger til PP-tjenesten. Utvalget foreslår derfor at det tas inn en bestemmelse om PP-tjeneste i barnehageloven.

16.2.1 Fortsatt frihet i kommunal og fylkeskommunal organisering og dimensjonering av PP-tjenesten

Det er store variasjoner i PP-tjenestens organisering og dekningsgrad. Noen tjenester er rent kommunale, noen interkommunale og noen rent fylkeskommunale, mens andre er aldersgjennomgående. Det er også stor variasjon i størrelse på kontorene, og naturlig nok forskjell i fagsammensetning.

Utvalget har diskutert om en bør anbefale lov- eller forskriftsfesting av gjennomgående PP-tjeneste, og om det bør fastsettes normer for bemanning av tjenesten. Utvalget har ikke funnet det riktig å komme med konkrete forslag verken når det gjelder gjennomgående tjeneste eller bemanningsnorm. Dette innebærer å gripe for tungt inn i det kommunale selvstyret.

Utvalget er imidlertid opptatt av at overganger i opplæringsløpet sikres. Forslag fremmet i kapittel 13 Tidligere innsat og forebygging om læringsbok for alle barn og unge og om overgansrutiner i kapittel 14 Tilpassede og fleksible opplæringløp er viktige virkemiddler i denne sammenheng. En gjennomgående PP-tjeneste vil også kunne være et viktig bidrag til helhet og sammenheng i opplæringsløpet, og mange kommuner og fylkeskommuner har valgt en slik organisering. Utvalget vurderer imidlertid at hensynet til helhet og sammenheng også vil ivaretas på en god måte ved tydelige samarbeidsrutiner forankret i henholdsvis kommunens og fylkeskommunens ledelse.

Utvalget ser at PP-tjenester med små kontorenheter er sårbare, både når det gjelder kompetanse og kapasitet. Selv om mange kommuner også velger interkommunale løsninger, er det fortsatt mange små PPT-enheter. Flere kommuner velger imidlertid også andre alternativer for organisering av sine tjenester, blant annet ved samordning og eventuelt samlokalisering i større barne- og ungdomstjenester og lignende. Slike organiseringer ivaretar ofte utfordringene knyttet til små enheter på en like god måte som interkommunale løsninger.

Utvalget kommer ikke med konkrete forslag til lov- eller forskriftsfesting av organisering eller bemanningsnorm. Utvalget vil imidlertid peke på viktigheten av at kommunene organiserer tjenester på en slik måte at de dekker det behovet barn, unge og voksne samt barnehage og skole har for hjelp fra PP-tjenesten, og ser til at lovens forpliktelser oppfylles på best mulig måte. Et viktig virkemiddel vil være å etablere tydelige samarbeidsrutiner mellom henholdsvis PP-tjeneste og barnehage og skole. Slike rutiner bør forankres på barnehage- og skoleeiernivå.

16.2.2 Kompetansebehov i PP-tjenesten på kort sikt

Undersøkelser viser at PP-tjenesten gjennomgående har høy formalkompetanse. Førskolelærere og lærere er også i større grad fornøyd med PP-tjenestens kompetanse enn med tjenestens kapasitet og tilgjengelighet. Likevel signaliserer særlig ledere for PP-tjenesten behov for kompetanseutvikling på områdene organisasjonsutvikling, samspills- og relasjonsanalyse, psykososiale vansker og atferdsvansker, samt på lovverk, læreplaner, m.m. Det synes å være relativt god sammenheng mellom PP-ledernes vurdering av kompetansebehov og de ønsker og forventninger som rettes til PP-tjenesten fra barnehager, skoler og barnehage/skoleeiere. Ventelister og krav om sakkyndige vurderinger gjør likevel at arbeidet med utredninger og dokumentasjon tar for mye plass i det daglige arbeidet.

Utvalget ser det som svært viktig å videreut­vikle PP-tjenestens kompetanse. Det er en nødvendig forutsetning for å nå målet om at PP-­tjenesten skal være en sentral aktør for å sikre et godt barnehagetilbud for alle, og for å sikre tilpasset, likeverdig og inkluderende opplæring i hele opplæringsløpet. Videre er det nødvendig med en langt mer strategisk og langsiktig utvikling av denne delen av det kommunale og fylkeskommunale tjenesteapparatet, enn det som er gjort hittil.

Behovet for kompetanseutvikling må ses i lys av utvalgets forslag til oppgave- og ansvarsfordeling mellom PP-tjenesten og Statped. Dette innebærer behov for en styrking av PP-tjenestens kompetanse på de høyfrekvente fagområdene som Statped i mindre grad skal arbeide med. Videre er det nødvendig at PP-tjenesten øker kompetansen på samspills- og relasjonsanalyse, organisasjonsutvikling, lovverk og læreplanarbeid, m.m. I forlengelsen av dette har utvalget drøftet både kortsiktige og langsiktige strategier for kompetanseutvikling.

På kort sikt foreslår utvalget to tiltak for kompetanseutvikling i PP-tjenesten:

• Det etableres et nasjonalt utviklingssenter for PP-tjenesten (16.4.1), underlagt Utdanningsdirektoratet, med faglig tilknytning til et universitet eller høgskole. Sentret gis en økonomisk ramme på ca. 6 fagårsverk – 8 mill. kr.

• Det etableres et femårig kompetanseutviklingsprogram for PP-tjenesten og tjenestens samarbeidspartnere med en økonomisk ramme på ca. 50 mill. kr. pr. år totalt 250 mill. kr. over fem år.

Utvalget har drøftet varighet, forankring og styring av de to tiltakene. Utvalget er delt med tanke på hvorvidt det foreslåtte nasjonale utviklingssentret bør etableres som et permanent eller midlertidig tilbud. Flertallet mener de oppgavene senteret er tiltenkt ikke vil kunne løses en gang for alle og at senteret derfor foreslås opprettet permanent. Det er naturlig at man i utformingen av kompetanseutviklingsprogrammet gjør nytte av planer og erfaringer fra tilsvarende tilbud, for eksempel erfaringene fra evalueringen av SAMTAK, et treårig program for kompetanseheving i skole og PP-tjenesten, som ble gjennomført i perioden 2000–2002.

Det vil være naturlig at det foreslåtte utviklingssentret gis ansvar for utvikling og gjennomføring av kompetanseutviklingsprogrammet. Det forutsettes uansett at arbeidet skjer i nært samarbeid med kommunesektoren, UH-sektoren, øvrige nasjonale sentre og Statped. Spesialisthelsetjenesten og andre fagmiljøer vil også være aktuelle bidragsytere og samarbeidspartnere.

16.3 Omorganisering av Statped

Statped har i mange år arbeidet i retning av samorganisering og samlokalisering av de ulike sentrene. Den faglige begrunnelsen har vært, som tidligere påpekt, at mange av brukerne har sammensatte problemer; mange er multifunksjonshemmede og har behov for tjenester fra ulike fagfelt. Det ligger derfor store potensielle faglige synergieffekter i samorganisering og samlokalisering. Dette var også et mål for den utredningen direktoratet fremmet for departementet i 2005, der det imidlertid ble tatt til orde for at denne prosessen kunne ta betydelig tid.

Samorganisering og samlokalisering i flerkompetansesentre vil muliggjøre et tettere samarbeid mellom ulike fagområder enn i dag. Dette vil kunne gi en betydelig faglig gevinst sammenlignet med dagens mer fragmenterte senterstruktur, og komme viktige brukerinteresser i møte.

Gjennom regionsvise møter med enheter i Statped ble utvalget kjent med at det var ulike synspunkter på spørsmål om fremtidig organisering og lokalisering. Utvalget vurderer at sterke faglige argumenter taler for samling av virksomheten i form av regionale flerkompetansesentre under en felles ledelse, og foreslår derfor at Statped organiseres i fire samorganiserte og samlokaliserte spesialpedagogiske regionsentre (Sørøst, Vest, Midt og Nord), sammenfallende med helsteforetakenes regionstruktur. Utvalget foreslår videre at regionsentrene lovfestes.

Utvalget har også vurdert en organisering i fem regioner slik Utdanningsdirektoratet foreslo i 2005. En slik organisering vil kunne gjøre koordinering av tjenester og samarbeid mellom helsesektoren og opplæringssektoren vanskeligere. Utvalget tar ikke konkret stilling til spørsmålet om lokalisering, men understreker at beliggenheten må sikre brukerne lett tilgjengelighet og lette samarbeidet med aktuelle instanser i andre sektorer.

Manglende tilgjengelighet og fleksibilitet, samt manglende samarbeid og samordning, er etter utvalgets oppfatning de svakeste sidene ved dagens system. Høy og spesialisert kompetanse er fortsatt helt avgjørende og må derfor ivaretas videre.

I tillegg til faglige gevinster kommer også en økonomisk gevinst i form av reduserte felleskostnader og reduserte husleieutgifter. Utvalget foreslår at de midler som frigjøres i form av reduserte fellesutgifter og redusert husleie ved samorganisering og samlokalisering av sentrene, midlertidig avsettes som omstillingsmidler slik at de nye regionsentrene kan utvikle sin nye rolle. Disse besparelsene er ut fra et forsiktig anslag bergnet til ca. 14 mill kr per år.

PP-tjenesten og regionsentrene har ulik bredde- og spisskompetanse og forventes både å samhandle og utfylle hverandre. Regionsentrene skal i størst mulig grad være direkte tjenesteytere og bistå i tilrettelegging i læringsmiljøene. Dette innebærer at de fortsatt skal arbeide på oppdrag fra kommunene/fylkeskommunene som ivaretar samordning og helhet.

Fordelingen av ansvar og oppgaver mellom PP-tjenesten og regionsentrene bygger på skillet mellom områder med lav og høy forkomst. I tråd med denne arbeidsdelingen, foreslår utvalget at regionsentrenes oppgaveportefølje skal innbefatte spisskompetanse på fagområdene syn, hørsel, språk/tale/kommunikasjon, ervervet hjerneskade og omfattende og sammensatte lærevansker.

16.3.1 SLV-sentrene

Kompetansesentrene på fagområdene syn, hørsel, språk/tale/kommunikasjon og ervervet hjerneskade dekker alle områder med lav forekomst, og har klart definerte målgrupper. SLV-sentrene synes imidlertid å ha mindre klart definerte arbeidsoppgaver. De dekker ikke bare området omfattende og sammensatte lærevansker, men i realiteten også en rekke områder med relativt høy forekomst, slik som for eksempel lese-, skrive- og matematikkvansker. Nettopp fordi dette er områder med høy forekomst, vil den lokale kompetansen ofte være like stor og relevant som i SLV-sentrene. På disse områdene er det også etablert nasjonale sentre.

Årsrapportene viser at SLV-sentrene ivaretar en lang rekke arbeidsoppgaver og tjenestetilbud, brukergrupper og diagnoser, og deltar i en rekke ulike prosjekter. Det kan synes som om oppgaveporteføljen ved SLV-sentrene har vokst i bredden og blitt mer tilfeldig og uoversiktlig sammenlignet med de øvrige sentrene. Tilbudet overlapper også delvis andre tjenesteytere som PP-tjenesten, Habiliteringstjenesten for barn og unge (HABU) og Barne- og ungdomspsykiatriske poliklinikker (BUP).

SLV-sentrene disponerer i dag vel 145 årsverk og har en økonomisk ramme på 100 mill kr. Utvalget foreslår at sentrene for sammensatte lærevansker avvikles i sin nåværende form. 30 årsverk overføres til de regionale spesialpedagogiske sentrene for å ivareta behovet for kompetanse innenfor områder med lav forekomst knyttet til omfattende og sammensatte lærevansker. Dette innebærer at ca 80 mill kr frigjøres til andre formål.

Utvalget mener denne endringen innebærer en hensiktsmessig ressursutnyttelse, særlig fordi barn og elever med vansker med høy forekomst vil kunne få lettere tilgang på hjelp og støtte gjennom sin lokale PP-tjeneste, samtidig som man unngår overlapping i ansvar og oppgaver med andre tjenesteytere. I tillegg vil plasseringen av kompetanse knyttet til omfattende og sammensatte lærevansker i de regionale flerkompetansesentrene legge til rette for tettere samarbeid med de øvrige fagområdene.

16.3.2 Konsekvenser av regionmodellen – hovedtrekk

Utvalgets forslag til ny organisasjonsstruktur er på makronivå. Beslutninger om for eksempel fordeling av landsdekkende funksjoner og konsentrasjon av særskilt spisskompetanse ved enkelte regionsentre må gjøres senere. Det samme gjelder fordelingen av årsverk mellom ulike fagområder. En samling av fagområdene i flerkompetansesentra under felles ledelse vil kunne bidra til en bedre ivaretakelse av brukernes behov enn ved dagens modell.

Region Sørøst

• Øverby kompetansesenter , Gjøvik (to avdelinger) avvikles som eget senter. Funksjonene og ressursene ved Øverby som er tilknyttet avdeling for ervervet hjerneskade beholdes, men lokaliseres til nye flerkompetansesentre. Denne funksjonen er i dag definert som landsdekkende, men i realiteten er det de nærmest beliggende fylkene som har klart best dekning.

• Funksjonene ved Bredtvet kompetansesenter , Oslo (språk/tale/kommunikasjon) videreføres, men avvikles som eget senter og videreføres i regionsenteret.

• Torshov kompetansesenter , Oslo (sammensatte lærevansker) avvikles som eget senter.

• Sørlandet kompetansesenter , Kristiansand (sammensatte lærevansker) avvikles som eget senter.

• Skoledriften (grunnskole) ved Skådalen kompetansesenter , Oslo (hørsel) avvikles. Skådalens utadrettede virksomhet videreføres i regionsenteret.

• Skoledriften ved Nedre Gausen kompetansesenter , Holmestrand (hørsel) avvikles. Ressurser knyttet til senterets utadrettede virksomhet videreføres i regionsenteret.

• Skoledriften ved Briskeby skole og kompetansesenter , Lier (hørsel), og ved Andebu kompetanse- og skolesenter , Andebu (hørsel), videreføres med nåværende lokalisering. Utvalget tilrår at skolene godkjennes etter privatskoleloven og at organiseringen av deres utadrettede virksomhet blir vurdert nærmere.

• Virksomheten ved Huseby kompetansesenter , Oslo (syn) videreføres, men avvikles som eget senter og videreføres i regionsenteret.

• Lillegården kompetansesenter , Porsgrunn (atferd, læringsmiljø) omtales i kapittel 16.4.3.

Dette innebærer at hele eller deler av følgende virksomheter i prinsippet blir samlokalisert i Region Sørøst, under felles ledelse:

• Øverby kompetansesenter, avdeling for ervervet hjerneskade

• Bredtvet kompetansesenter

• Huseby kompetansesenter

• De utadrettede avdelingene ved Skådalen kompetansesenter og Nedre Gausen kompetansesenter

• Aktuelle årsverk tilknyttet Øverby kompetansesenter, avdeling for sammensatte lærevansker samt aktuelle årsverk ved Torshov kompetansesenter og Sørlandet kompetansesenter.

Region Vest

I Statped Vest er samorganiserings- og samlokaliseringsbestrebelsene kommet lenger enn i de øvrige deler av Statped, og den samlede virksomheten har i dag felles ledelse.

• Avdeling Eikelund , Bergen og avdeling Søreide , Sandane, begge med funksjonen sammensatte lærevansker, avvikles som egen avdeling/senter. Aktuelle årsverk ved disse avdelingene med funksjonen sterkt sammensatte og alvorlige lærevansker videreføres ut fra det omfang som er antydet foran.

• Avdeling Eikelund , Bergen, med funksjonen språk/tale/kommunikasjon, videreføres i regionsenteret.

• Synspedagogisk kompetanse og kompetanse innenfor ervervet hjerneskade bygges (videre) ut i flerfaglig senter.

• På hørselsfeltet foreslås avdeling Hunstad (grunnskolen) avviklet, mens ressurser tilknyttet Statped Vests utadrettede virksomhet videreføres i regionsenteret.

Region Midt

• Trøndelag kompetansesenter (sammensatte lærevansker) avvikles som eget senter, mens funksjonen omfattende og sammensatte lærevansker videreføres i nytt flerfaglig senter ut fra det omfang som er antydet foran.

• Grunnskoledriften ved Møller kompetansesenter (hørsel) avvikles. Møllers utadrettede virksomhet beholdes og videreføres i regionsenteret.

• Virksomheten ved Tambartun kompetansesenter (syn) videreføres, men avvikles som eget senter og lokaliseres i regionsenteret.

• Kompetanse i språk/tale/kommunikasjon og kompetanse innenfor ervervet hjerneskade bygges (videre) opp i regionsenteret.

• Den samlede virksomheten omorganiseres og samlokaliseres i ett flerkompetansesenter under felles ledelse.

Region Nord

Utvalget foreslår at Region Nord etableres med sin relative andel av rammen til de nye spesialpedagogiske regionssentrene, basert på befolkningsgrunnlaget i de tre nordligste fylkene. Som det framgår av kapittel 9 har statens innsats på det spesialpedagogiske området i Nord-Norge vært noe annerledes enn i resten av landet, noe som både har historiske og geografiske årsaker. Utvalget ser at det for Nord-Norge kan være uhensiktsmessig med ett samlokalisert senter for hele landsdelen. Utvalget foreslår at det i Region Nord åpnes for en sentermodell med to til tre lokaliseringer, i ulike deler av landsdelen. Dette vil ivareta geografiske hensynpå en bedre måte og samtidig være lettere å innpasse i den organisering av kompetanse som eksisterer i dag

Når det gjelder SEAD, Samisk spesialpedagogisk støtte, som i dag er knyttet til Statped Nord, presenteres utvalgets forslag i 16.4.2.

16.3.3 Tilbudet innenfor hørselsfeltet

Hørselssektoren har gjennomgått store endringer de seneste årene i form av en betydelig nedgang i antall heltidselever, uten at tilbudsstrukturen er endret vesentlig. Dette misforhold ble påpekt i St.meld. nr. 14 (2003-2004) Om opplæringstilbod for hørselshemma , men er i liten grad tatt opp i Utdanningsdirektoratets forslag til framtidig struktur fra 2005. Misforholdet ble imidlertid påpekt overfor utvalget i innspillene fra hørselsfeltet senhøsten 2007, og er nå tatt opp til bred diskusjon blant annet i Norges Døveforbund.

St.meld. nr. 14 (2003-2004) foreslo blant annet at grunnskoletilbudet ved Skådalen nedlegges og overføres til Vetland skole for hørselshemmede i Oslo kommune. Barnehagetilbudet ved Skådalen ble avviklet for noen år siden. Det hører med i dette bildet at antall heltidselever er sunket ytterligere både ved Skådalen og de øvrige grunnskolene for hørselshemmede fra 2002 og fram til i dag.

Statped ivaretok tidligere også heltidsopplæring av elever på videregående skoles nivå (i Stavanger og Bergen). Dette tilbudet er nå avviklet. Heltidsopplæring på videregående skoles nivå foregår i dag ved Andebu kompetanse- og skolesenter (AKS) og ved Briskeby skole og kompetansesenter. Begge er privat eid av henholdsvis Stiftelsen Signo og Hørselshemmedes Landsforbund, men statlig finansiert etter avtale med Statped/direktoratet.

Elevtallet ved de statlige og de statlig finansierte hørselsskolene framgår i kapittel 9 Statlig spesialpedagogisk støttesystem (Statped) . Den sterke elevtallsnedgangen, spesielt på grunnskolens nivå, skyldes blant annet ulike medisinske og teknologiske framskritt, herunder cochleaimplantat. Utvalget foreslår med bakgrunn i reduserte behov at de statlige hørselsskolene på grunnskolens nivå etter hvert avvikles.

Etter utvalgets oppfatning er det ikke naturlig med et fortsatt statlig ansvar for heltidsopplæring ved hørselsskolene på grunnskolenivå, med ett unntak. Det gjelder grunnskoleopplæringen ved Andebu (AKS). AKS har mange sterkt multifunksjonshemmede og døvblinde elever. Selv om det har vært få grunnskoleelever ved AKS de seneste årene, og det per 2008 ikke er noen grunnskoleelever, bør muligheten for heltids grunnskoleopplæring ved AKS fortsatt holdes åpen.

Stortinget har i Innst. S. nr. 161 (2003–2004) (til St.meld. nr. 14 (2003–2004)) uttalt at dagens grunnskoleavdelinger ved Skådalen, Møller, Statped Vest og Nedre Gausen skal opprettholdes så lenge foreldrenes valg tilsier det: «Komiteen vil imidlertid presisere at denne løsningen ikke må stenge for fremtidige endringer i forhold til skiftende behov, og forutsetter at departementet og Statped følger utviklingen nøye».

Den sterke nedgangen i antall elever tyder på at det nå kan være hensiktsmessig med bare én grunnskole for døve elever/tegnspråkbrukere i det sentrale østlandsområdet. Det er imidlertid opp til de respektive kommuner og staten å avklare dette nærmere. Statped Vest og Bergen kommune har inngått en intensjonsavtale om å overføre grunnskoleopplæringen fra Hunstad skole til en kommunal 1-10-skole.

Utvalget understreker at det ellers fortsatt vil være nødvendig at hørselssentrene/-avdelingene bidrar intensivt til veiledning overfor og kompetanseutvikling i kommuner og fylkeskommuner med døve og hørselshemmede barn og elever. En slik modell med fullt kommunalt ansvar for skoledriften, men med faglig utadrettet bistand fra Statped, har vært praktisert av kompetansesentrene Tambartun og Huseby i en årrekke.

Også innenfor videregående opplæring har elevtallet for hørselshemmede med heltidsopplæring gått ned. Her har det vært større svingninger i elevtallet, men det synes som om elevgrunnlaget ved Briskeby og Andebu (AKS) har stabilisert seg. Utvalget ser at det fortsatt kan være et tilstrekkelig elevgrunnlag for særskilte heltidsskoler for hørselshemmede på videregående opplæringsnivå. Utvalget mener at så lenge behovet tilsier det, er det derfor naturlig at Briskeby skole og Andebu (AKS) med nåværende lokalisering fortsetter å ivareta denne opplæringen.

De to skolene har imidlertid ingen «godkjenning» i dag, annet enn at de driver skole og en viss utadrettet kompetansesentervirksomhet etter avtale med Statped. Utvalget mener at skolene av prinsipielle årsaker bør få sin godkjenning og finansiering i privatskoleloven. Utvalget foreslår derfor at skoledriften ved Briskeby skole og kompetansesenter og Andebu søkes godkjent i privatskoleloven da behovet synes å være stabilt.

I privatskoleloven er det i dag godkjent 10 skoler for elever med nedsatt funksjonsevne. I høringsnotat om forslag til endringer i opplæringsloven og privatskoleloven høsten 2008 gikk departementet inn for at dette godkjenningsgrunnlaget bare skal gjelde godkjente skoler som var i drift før 1. januar 2009. I Ot.prp. nr. 55 (2008-2009), som ble fremmet 3. april 2009, har imidlertid departementet gått inn for at privatskoleloven fortsatt skal ha hjemmel for å kunne godkjenne nye private skoler for elever med nedsatt funksjonsevne.

Dersom de to skolene godkjennes etter privatskoleloven, må det tas stilling til skolenes utadrettede virksomhet. Denne kan enten fortsatt ivaretas av skolene etter særskilt avtale med og finansiering av direktoratet, eller overtas av aktuelle spesialpedagogiske regionsentre. Uavhengig av lovforankring forutsetter utvalget at de to skolene/sentrene også i framtiden vil inngå i direktoratets nettverk hva angår fellesfaglige møter og etatssamlinger m.v.

Fylkessynspedagog- og fylkesaudiopedagogtjenesten

Utvalget forutsetter at fylkesaudiopedagogene (17 årsverk og stillinger ved Skådalen), som er hørselssentrenes «forlengede arm» på fylkesplanet, skal knyttes til de spesialpedagogiske regionsentrene faglig og organisatorisk. Det samme gjelder fylkessynspedagogene (20 årsverk), se vedlegg 3.

16.4 Nye nasjonale sentre

16.4.1 Nasjonalt utviklingssenter for PP-tjenesten

Innspillene utvalget har mottatt går samstemt i retning av at det er ønskelig å styrke PP-tjenestens rolle som den viktigste aktøren i kommunenes/fylkeskommunenes arbeid med bedre tilrettelegging av opplæringen, og som bidragsyter i arbeidet med å sikre tilpasset, likeverdig og inkluderende opplæring i hele læringsløpet.

Som eiere av PP-tjenesten har kommunene og fylkeskommunene ansvar for å sikre at tjenesten er av god kvalitet. Staten har imidlertid et medansvar. Dette ansvaret ble tidligere ivaretatt av den såkalte «Faglig enhet for PP-tjenesten», som ble finansiert av det daværende Utdannings- og forskningsdepartementet. Ved omorganiseringen av departementet i 2003 og overføringen av oppgaver til Læringssenteret og senere Utdanningsdirektoratet, ble enheten avviklet.

Utvalget ser behovet for en permanent statlig organisasjon som kan bistå kommuner og fylkeskommuner med langsiktig kompetanseoppbyggings- og utviklingsarbeid for PP-tjenesten, både i organisatoriske og faglige spørsmål. Dette er oppgaver som ikke blir «løst» en gang for alle, men som stadig krever vedlikehold og nytenkning, blant annet på grunn av kontinuerlig nyrekruttering og behov for etter- og videreutdanning. Nordlandsforsknings studie om PP-tjenesten referert i kapittel 8 gir informasjon om hvor de største utfordringene i PP-tjenesten ligger.

Med bakgrunn i den desentraliserte modellen for PP-tjenesten, med stor lokal frihet i bemanning, organisering og faglig sammensetning av tjenesten, er det viktig å ha et organ som kan bidra til å sikre nasjonale standarder. Det vil være viktig med en langsiktig statlig utviklingsstøtte for PP-tjenesten. Utvalget foreslo derfor i 16.2.2 etableringen av et nasjonalt utviklingssenter for PP-tjenesten. Sentret skal ha en pådriverrolle og være en ressursbase i arbeidet med organisatorisk og faglig utvikling av tjenesten. Aktuelle oppgaver kan blant annet være:

• kompetanseutviklingstiltak i samarbeid med kommunene/fylkeskommunene og KS, arbeidstakerorganisasjoner, universitets- og høgskolesektor og andre fagmiljøer

• kompetanseutvikling ikke primært innrettet som individuell kompetanseutvikling eller kursing, men som utviklingsarbeid i samhandling mellom barnehage, skole, PP-tjeneste og samarbeidspartnere

• rådgivning og utviklingsstøtte til kommuner/fylkeskommuner/PP-tjenester

• utvikling av ressursmateriell for PP-tjenesten

• Initiere forsknings- og utviklingsarbeid på feltet

• utadrettet informasjonsvirksomhet mot allmennheten

• utviklingsarbeid i forhold til praksisbasert kompetanse

• deltakelse i lærerutdanningen

• gjennomføring av undersøkelser og kartlegginger på vegne av sentrale myndigheter

• aktivt arbeid for å realisere nasjonale mål for PP-tjenesten, og gi råd til KS og statlige myndigheter

Det er viktig at et slikt senter søker samarbeid med nasjonale sentre innen helse- og sosialsektoren slik at det tverrfaglige arbeidet også blir styrket.

16.4.2 Samisk spesialpedagogisk støtte (SEAD)

Mellom 1. januar 2004 og 31. desember 2007 var SEAD organisert som en egen enhet i Statped basert på en avtale mellom Utdanningsdirektoratet og Sámi allaskuvla (Samisk høgskole). Fra 1. januar 2008 er SEAD en egen enhet i Statped Nord. SEAD har ifølge samarbeidsavtalen mellom Statped og Sámi allaskuvla følgende oppdrag:

• SEAD har et landsdekkende ansvar for spesialpedagogiske tjenester overfor samiske brukere og skal lede, koordinere og bidra faglig i arbeidet med å utvikle spesialpedagogisk kompetanse for samiske brukere i hele landet

• SEAD skal bygge opp spesialpedagogisk kompetanse lokalt og veilede det lokale og regionale støttesystemet

• SEAD skal bistå Sámi allaskuvla i kunnskapsproduksjon og formidling, og bistå Sametingets opplæringsavdeling i kompetanse- og læremiddelutvikling på det spesialpedagogiske fagfeltet og PP-tjenesten i kompetanseutvikling og tjenesteproduksjon

I tjenesteyting til samiske brukere har SEAD ledet, samordnet og bidratt faglig i det statlige arbeidet med å utvikle spesialpedagogisk kompetanse for samiske brukere i hele landet. Utviklingen av etter- og videreutdanning i spesialpedagogikk har skjedd i samarbeid med Sametinget, Sámi allaskuvla og Høgskolen i Finnmark.

SEAD har vært henvisnings- og kontaktinstans når det gjelder støttesystemets innsats både for målgruppen og satsingsområdene, og for å koordinere samarbeidet i det samisk-språklige nettverket når det gjelder fagutvikling.

På bakgrunn av det som utvalget har vurdert som manglende likeverdighet i det spesialpedagogiske tilbudet for samiske brukere, foreslår utvalget at SEAD styrkes, og at det får en annen tilknytningsform enn i dag. Utvalget foreslår at SEAD med nåværende ressursramme tas ut av Statpeds portefølje og legges under Utdanningsdirektoratet som et nasjonalt senter for samisk spesialpedagogisk støtte. Sentret knyttes faglig til Sámi allaskuvla. Utvalget foreslår at ressursrammen økes ut over dagens nivå med ca. 4 fagårsverk – 3 mill. kr. En del av disse årsverkene bør lokaliseres fast i Sør-Norge.

16.4.3 Lillegården kompetansesenter

Utvalget har i flere sammenhenger løftet fram betydningen av at oppmerksomheten rettes mot sammenhengen mellom læringsutbytte og læringsmiljø/problematferd. Lillegården kompetansesenter har innenfor Statped-systemet hatt ansvar for å arbeide systemrettet mot utvikling, veiledning og formidling av kompetanse innenfor fagområdet læringsmiljø i skolen. Senteret er tildelt et nasjonalt ansvar for initiering, implementering og institusjonalisering av utviklingsstrategien Læringsmiljø og pedagogisk analyse (LP-modellen). Det er bred enighet om læringsmiljøets betydning for elevenes faglige og sosiale læring og utvikling. Senteret har spesiell kompetanse knyttet til læreren som leder, relasjonen lærer-elev og problematisk atferd på skolen.

Arbeidet har basis i forskningsbasert kunnskap. Følgende hovedområder beskriver virksomheten:

• LP-modellen omfatter nå hele grunnopplæringen: 162 grunnskoler i 46 kommuner i tillegg til oppstart i sju videregående skoler i fire fylkeskommuner.

• Deltakelse og koordineringsansvar i internasjonalt utviklingsarbeid på oppdrag fra Utdanningsdirektoratet: OECD-nettverket SBV (School Bullying and Violence), inkluderende opplæring i Georgia, EØS-finansieringsordninger og European Agency.

• Et aktivt formidlings- og kommunikasjonsarbeid gjennom omfattende publisering i trykte og digitale medier med vekt lagt på forskningsbasert viten og overvåking av fagfeltet læringsmiljø i skolen (nettstedet LOM på Skolenettet).

Statped arbeider med å kvalifisere skolen og PP-tjenesten til selv å utvikle reflekterende og analytiske arbeidsformer med hensyn til faktorer i elevenes læringsmiljø. Det legges avgjørende vekt på skoleomfattende strategier.

Lillegården kompetansesenter arbeider på en annen måte og på andre felter enn øvrige Statped-sentre. Utdanningsdirektoratet foreslo derfor i mai 2005 at Lillegården skulle tas ut av Statpeds portefølje og etableres som et Nasjonalt senter for læringsmiljø og problematferd, under Utdanningsdirektoratet. På bakgrunn av det store behovet for slik faglig kompetanse, og som det har vært tydelig signalisert til utvalget, vil utvalget støtte direktoratets tilråding. Utvalget mener at dette bør realiseres snarest mulig.

Utvalget foreslår derfor at Lillegården kompetansesenter med nåværende økonomiske ressursramme tas ut av Statpeds portefølje og legges under Utdanningsdirektoratet som et nasjonalt senter for læringsmiljø og problematferd. Senteret knyttes faglig til et universitet eller en høgskole. Utvalget er delt på midten om hvorvidt plasseringen gjøres varig eller for en prosjektperiode på fem år hvoretter man vurderer videre tilknytning (7 stemmer for hvert av alternativene).

Utvalgsmedlem Einar Christiansen er direktør for Lillegården kompetansesenter og fratrådte ved behandlingen av dette forslaget. Ett medlem unnlot å stemme.

16.5 Oversikt over omdisponering av ressurser

Tabell 16.1 gir en samlet framstilling av de midler som utvalget foreslår frigjort ved endringer i det statlige støttesystemet, og hvordan midlene foreslås omdisponert på permanent og midlertidig basis.

Etter at de foreslåtte tidsbegrensede tiltakene er avsluttet, foreslår utvalget at de frigjorte midlene brukes til å styrke PP-tjenesten i kommuner og fylkeskommuner. KS og Kunnskapsdepartementet avtaler nærmere hvordan dette skal skje. De frigjorte midlene utgjør totalt 83 mill kr.

Et alternativ er at midlene går inn i rammetilskuddet til kommuner og fylkeskommuner med føringer om styrking av PP-tjenesten. Et annet alternativ er øremerkede midler til styrking av PP-tjenesten kvantitativt og/eller kvalitativt. Et tredje alternativ er at det nasjonale utviklingssenteret for PP-tjenesten, dersom dette opprettes på varig basis, får hånd om disse midlene til opprettelse av for eksempel regionale tyngdepunktstillinger i PP-tjenesten med avtalebasert tjenesteyting, eventuelt andre utviklingsprosjekter til fortsatt styrking av kompetanseutviklingen i PP-tjenesten.

Et samlet utvalg vil peke på at en ny vekting av arbeidsoppgaver for PP-tjenesten og større ambisjoner enn tidligere for barns og elevers utvikling og læring, tilsier at statlige myndigheter bør vurdere å styrke PP-tjenesten kvantitativt og kvalitativt ut over dagens nivå og gjeldende rammer. Det er i denne forbindelse naturlig å merke seg nedgangen i samlet ressurstilførsel til PP-tjenesten og Statped etter 1994.

16.6 Særmerknader

16.6.1 Særmerknad fra utvalgsmedlem Jorun Sandsmark, KS

Dette utvalgsmedlemmet mener at behovet for en bestemmelse om PPT i barnehageloven, avhenger av hva bestemmelsen skal omhandle.

Dette utvalgsmedlemmet støtter ikke forslaget om et nasjonalt utviklingssenter for PPT. Medlemmet mener at forslaget må ses i sammenheng med forslaget om et femårig kompetanseutviklingsprogram for PPT og samarbeidspartnere. Medlemmet foreslår at vurderingen av behovet for et nasjonalt senter inngår som en del av avslutningen av dette programmet, som dette medlemmet støtter.

Utvalgsmedlemmet støtter forslaget om en regionalisering av Statped. Medlemmer mener imidlertid at problematikken knyttet til å beholde og videreutvikle spisskompetanse ikke er godt nok utredet.

Utvalgsmedlemmet mener at et femårig program som skal bistå kommuner og fylkeskommuner i arbeidet med utvikling av læringsmiljøet i skolen bør ses i sammenheng med programmet nevnt over. Lillegården må vurderes samtidig med behovet for et nasjonalt utviklingssenter for PPT. Det vil være lite rasjonelt å skulle bygge opp kommunenes og fylkeskommunenes kompetanse og samtidig signalisere at den samme kompetansen finnes ved Lillegården. Dette medlemmet mener det er for tidlig å fastsette både behovet for et nasjonalt utviklingssenter og Lillegården før de to nevnte programmene nærmer seg avslutningen.

16.6.2 Særmerknad fra utvalgsmedlemmene Bente E. Hagtvet og Marianne Ween

Dette mindretallet støtter forslaget om å styrke PP-tjenesten, både ved å opprette et nasjonalt utviklingssenter for PP-tjenesten og ved et femårig kompetanseutviklingsprogram for PP-tjenesten. Tilsvarende støttes forslaget om å etablere et femårig program for å bistå kommuner og fylkeskommuner i arbeidet med utvikling av læringsmiljøet i skolen, samt at Lillegården kompetansesenter får et særskilt ansvar for å bistå kommuner og fylkeskommuner i arbeidet med utvikling av læringsmiljøet i skolen.

Dette mindretallet støtter også ideen om regionalisering av Statlig spesialpedagogisk støttesystem i fire flerfaglige regionssentre med én ledelse, og med den foreslåtte fagportefølje. Det må imidlertid etableres tydelig føringer om forpliktende samarbeid på tvers av sentre for å opprettholde og videreutvikle spisskompetansen i nåværende system innenfor de respektive kompetanseområdene. De nåværende sentrene bør i utgangspunktet ikke påtvinges en samlokalisering; de bør i første omgang organiseres som nettverk med sterke samarbeidsforpliktelser.

Dette mindretallet støtter ikke at sentrene/avdelingene for sammensatte lærevansker (SLV) avvikles umiddelbart. Dette begrunnes i det kompetansetap en avvikling vil innebære, og som ikke står i forhold til kompleksiteten i de spesialpedagogiske utfordringer utdanningssystemet står overfor. Det foreslås at sentrenes virksomhet føres videre ved at de får en ny tjenesteprofil rettet mot mer sammensatte og alvorlige lærevansker, samt at de inngår i nettverk med et regionsenter og ledes av dette senterets direktør. Det nye og regionaliserte Statped skal bestå som en tredjelinjetjeneste under Utdanningsdirektoratet og ha et særlig ansvar for å støtte PP-tjenestens tjenesteytende virksomhet. Skolens mangfold fordrer at man har en robust beredskap med høy kompetanse som kan bistå PP-tjenesten, og denne styrkingen av Statpeds kompetanse når det gjelder sammensatte og alvorlige lærevansker vil være et viktig bidrag til økt robusthet. Kompetansesentrene skal også bidra til kunnskapsutvikling innenfor sine respektive kompetanseområder i samarbeid med Universitets- og høyskolesektoren.

Finansieringen av kompetansehevingen av PPT og atferdsfeltet skal ifølge dette mindretallet foregå ved innsparinger grunnet administrative forenklinger ved regionaliseringen og gjennom en styrking av Statpeds ramme. Utviklingssenteret for PPT og de to kompetansehevingsprogrammene må dimensjoneres i tråd med rammens omfang.

Begrunnelsen for ikke å slanke Statped ligger i det store behovet for spisskompetanse i sektoren, samt i at sektoren er blitt slanket over flere år allerede. Mens psykisk helsevern og Barneverntjenesten er blitt styrket med hhv 105% og 39% årsverk den siste 14-års-perioden, er Statped blitt redusert med 40% og PPT styrket med 33% (jf informasjon i NoU’ens begrunnelser). Denne reduksjonen innenfor utdanningssektoren, og særlig i Statped, medfører ikke bare en svekkelse av spesialpedagogisk spisskompetansen, men også av læringsperspektivet i opplæringen av barn og unge som strever med å lære og/eller viser problematferd.

De øvrige forslag nevnt under Kap 16 støttes, dvs. at SEAD etableres som nasjonalt senter under Utdanningsdirektoratet og at hørselsskoler for grunnskolen bygges ned.

Utvalgsmedlem Tove-Lill Labahå Magga slutter seg til særmerknaden.

17 Helhet krever tverrfaglig og tverretatlig samarbeid

17.1 Helhet og sammenheng

Læring er en livslang prosess som både skjer i formelle opplæringssituasjoner og uformelt i lek, samvær og arbeid. Skole, hjem, og fritid utgjør viktige arenaer som henger sammen og utfyller hverandre. Dersom barn og unge skal oppleve sammenheng mellom det formelle og det uformelle må hjelp og støtte henge sammen. Dette er viktig for trygghet og trivsel, som igjen er viktig for barn og unges utvikling og læring. Det er den enkelte og dennes familie som best kan avgjøre om tjenesteapparatet lykkes med å skape helhet og sammenheng. Brukermedvirkning er avgjørende både på individnivå og systemnivå.

I kapitlene 5–10 beskrives både barnehage, grunnopplæring og de øvrige kommunale og statlige tjenester som har stor betydning for barn, unge og voksne med behov for tilrettelegging. I kapittel 11 har utvalget gått nærmere inn på den store variasjonen det er i behovet for tjenester og kompetanse. Brukerundersøkelser viser høy tilfredshet på mange, men ikke alle tjenesteområder. Den største utfordringen ligger i å koordinere tjenestene og å sikre samarbeid mellom ulike aktører.

Helhet og sammenheng må ivaretas både på individnivå og på systemnivå. Det betyr at kommunen må ta ansvar for at den enkelte og familien opplever at det er sammenheng mellom de tjenestene de mottar, selv om de isolert sett er på ulike områder. På samme måte er det viktig at det er sammenheng mellom tjenester i ulike livsfaser– fra spedbarnsalder, førskolealder og gjennom barne- og ungdomsskoletid til videregående opplæring og overgang til voksenliv og arbeid. Sammenheng i livsområder krever at det også er sammenheng mellom ulike forvaltningsnivåer og instanser, mellom det som ivaretas av kommune og fylkeskommune og de deloppgavene som ligger til det statlige nivået. Felles ansvar krever også en felles forståelse både av behovet for samarbeid, og hva som er målet for samarbeidet.

Med tverrfaglig samarbeid forstår utvalget at flere yrkesgrupper arbeider sammen for å løse oppgaver. Tverrfaglig samarbeid krever at felles faglige mål og prioriteringer avklares på tvers av ulike faglige disipliner.

Med tverretatlig samarbeid forstår utvalget samarbeid på systemnivå, på tvers av instanser og forvaltningsnivåer, både horisontalt, vertikalt og diagonalt. Tverretatlig samarbeid krever at en avklarer hvilke mål og oppgaver som foreligger for de ulike instansenes ansvarsområder når det er et felles ansvar for samme barn eller ungdom.

I kapittel 10 ble viktige problemstillinger knyttet til samspillet mellom ulike aktører i systemene rundt barn og unge oppsummert:

• rettigheter og bestemmelser er hjemlet i ulike lovverk og forskrifter

• faglig ideologi, profesjonsinteresser og domenekonflikter

• sektorinndeling, uklare ansvarsforhold og overlappende oppgaver

Utfordringen er hvilke tiltak som kan bidra til å fremme samarbeid, skape sammenheng mellom tjenestene og samtidig sikre effektiv ressursutnyttelse. En viktig tilnærming i mange forskningsprosjekter om tverrfaglig og tverretatlig samarbeid, er nødvendigheten av et felles samarbeidssystem og felles mål for tjenestene. 41 Dette vil nødvendigvis gjøre det lettere og også finne felles metoder og strategier for å nå målene.

Utvalget foreslår i dette kapittelet tiltak for å møte behovet for sammenheng mellom ulike tjenester som ytes samtidig. Tiltak som peker på behovet for kompetanse på dette området er omtalt i kapittel 18 Økt kompetanse på alle nivåer .

17.2 Bestemmelser om samarbeid og koordinering må være presisert i lovverk

17.2.1 Individuell plan (IP)

Individuell plan er et virkemiddel for å oppnå koordinerte tjenester tilpasset individuelle behov. Utformingen av individuell plan skal bidra til å plassere ansvar mellom ulike tjenester og nivåer. Planen må ta et overordnet utgangspunkt i den enkeltes behov og beskriver sammenhengen i tjenestetilbudet. Planprosessen er viktigere enn selve planproduktet, men de tiltak en er blitt enige om, må være forpliktende for tjenesteapparatet. Brukeren skal være med i utformingen av den individuelle planen, og det er viktig at planen er skrevet i et språk brukeren føler seg bekvem med. 42 I rapporten «Jeg har en plan» 43 understrekes det at individuell plan kan være et godt verktøy for å sikre at den enkelte føler seg sett, hørt og verdsatt.

Riksrevisjonen foretok i 2006–2007 en undersøkele av tilbudet til barn og unge med psykiske problemer. 44 Riksrevisjonen konkluderer med at oppgavefordelingen mellom tjenestene er uklar, og at samarbeidsavtaler og samarbeidsverktøy ikke benyttes som forutsatt. Riksrevisjonen la til grunn at individuell plan har et virkeområde langt utenfor helse- og sosialsektoren. Undersøkelsen viste imidlertid at slike planer var «omtrent fraværende» for denne gruppen. De konkluderte med at arbeidet med individuelle planer ikke har fått tilstrekkelig fotfeste verken i poliklinikkene eller i kommunene. Utvalget ser det som svært viktig at disse virkemidlene blir tatt systematisk i bruk overfor barn og unge med problematferd, psykiske og sosiale problemer.

Det er viktig at andre planer for barn og elever samordnes i den individuelle planen. Utvalget har i kapittel 13 Tidlig innsats og forebygging foreslått læringsbok for alle barn og elever i barnehage og skole. Utvalget foreslår at denne, sammen med den individuelle opplæringsplanen (IOP), inngår som en del av den individuelle planen.

Utvalget foreslår at bestemmelser om individuell plan hjemles i barnehageloven og opplæringsloven. Dermed vil rett til en individuell plan være et gjennomgående punkt i lovverkene knyttet til barnehage og skole. Utvalget foreslår videre at bestemmelsene i dagens særlover om individuell plan harmoniseres. En fellesbestemmelse om individuell plan i aktuelle lovverk, vil etter utvalgets oppfatning ha en viktig pedagogisk effekt, og gi flere profesjoner og instanser et aktivt forhold til verktøyet. Dette kan danne utgangspunkt for en videre vurdering av om barnelovgivningen i sin helhet kan harmoniseres.

Utvalget vil framheve at individuell plan bør videreutvikles som verktøy for koordinert innsats og for å sikre overganger i opplæringsløpet. Det er imidlertid grunn til å peke på at selv om gode verktøy er nødvendig er det langt fra tilstrekkelig. Prosessen i arbeidet med individuell plan er det vesentligste for et godt resultat.

Utvalget understreker i kapittel 15 Tilpassede og fleksible opplæringsløp at kommuner og fylkeskommuner må ha rutiner for overganger mellom barnehage, skole og lærebedrifter. Forslaget må ses i sammenheng med forslaget om læringsbok som skal bidra til nettopp dette. Overganger er sårbare og stiller ekstra krav til samarbeid. Å få til smidige og gode overganger krever også tid. Tilrettelegging både av det fysiske miljøet og å skaffe den nødvendige kompetansen krever planlegging. Overgangen fra grunnskole til videregående opplæring kan være ekstra krevende, fordi det da er et nytt forvaltningsnivå som trer inn og de nødvendige tjenester som skal bistå for å legge opplæringen best mulig til rette for den enkelte, ligger på henholdsvis kommunalt og fylkeskommunalt nivå.

Utvalget vil peke på at samarbeid knyttet til overganger i opplæringsløpet er avhengig av tid, og av en forståelse av at ulike tjenester må opptre med en viss samtidighet og av gode samarbeidsrutiner mellom kommune og fylkeskommune. Der en ikke har en gjennomgående PP-tjeneste vil det være helt nødvendig med gode samarbeidsrutiner mellom kommunal og fylkeskommunal tjeneste, både for å ivareta elever som har behov for omfattende tilrettelegging og for å forebygge frafall.

17.2.2 Koordinerende enhet

Forskrift om habilitering og rehabilitering stiller krav til at alle kommuner og regionale helseforetak skal ha en koordinerende enhet for habilitering og rehabilitering. Hensikten med bestemmelsen er å sørge for faste kontaktpunkter for samhandling på tvers av tjenestenivåer og sikre kontinuitet i tilbudet til den enkelte bruker/pasient. Sosial- og helsedirektoratet 45 skriver blant annet følgende:

• Den koordinerende enheten bør integreres i det eksisterende organisatoriske apparatet

• Koordinerende enhet bør forankres i et overordnet nivå

• Koordinerende enhet bør sikres en styringsmyndighet på tvers av sektorer og virksomheter

• Virksomheten bør forankres i samarbeidsavtaler mellom kommunen, spesialisthelsetjenesten, NAV-kontor og Statlig spesialpedagogisk støttesystem

• Koordinerende enhet bør ha ansvar for opplæring og rutiner knyttet til individuell plan for å sikre brukermedvirkning

Normann, Sandvin og Thommesen 46 framhever at koordinerende enhet må gis et innhold og en autoritet som fremmer samarbeid både med instanser i kommunen, med brukerorganisasjoner og med spesialistnivået.

17.2.3 Personlig koordinator – en tjenesteyter med hovedansvar

Begrepet personlig koordinator er ikke hjemlet i lov eller forskrift. I forskrift om individuell plan står det imidlertid at en skal sikre at det til enhver tid er en tjenesteyter som har hovedansvaret for oppfølging av tjenestemottakeren. Forskriften er slik sett klar på at det er tjenesteyter og ikke foreldrene eller tjenestemottakeren selv som har ansvaret for å koordinere aktuelle tiltak og tjenester. Utvalget foreslår en rett til én tjenestekoordinator (personlig koordinator) ved behov for langvarige og koordinerte tjenester, uavhengig av om tjenestemottaker har individuell plan. Dette vil motvirke at foreldre må påta seg den belastende administratorrollen overfor det offentlige hjelpeapparatet og sikre at de som har behov for koordinert og langvarig bistand, men av ulike grunner ikke ønsker individuell plan, likevel får nødvendig bistand.

Utvalgets forslag om hjemling av individuell plan i barnehageloven og opplæringsloven vil medføre at personale i barnehage og skole samt andre aktører skal kunne påta seg rollen eller funksjonen som personlig koordinator. Det er viktig å påpeke at det kan være en krevende oppgave å være koordinator. En må ikke pålegge en enkelt fagperson å være koordinator for uforholdsmessig mange barn og elever. Det vil føre til en uthuling av rollen/funksjonen.

I rapporten «Jeg har en plan» 47 blir det vist til nødvendigheten av at organisasjoner og virksomheter lager et system for utnevning av koordinator, opplæring, veiledning og systematisk samarbeid på tvers av ulike nivåer/etater og sektorer. De viser til at dette vil kunne falle på plass når det er opprettet koordinerende enheter i alle kommuner slik forskrift om habilitering og rehabilitering krever.

17.2.4 Taushetsbestemmelser og informasjonsplikt

De som yter tjenester til barn, unge og deres familier blir ofte kjent med opplysninger av personlig karakter. Mottakere av tjenestene er tilsvarende ofte i sårbare situasjoner. Det tilsier en varsomhet med å bringe opplysninger videre til andre. Utvalget vil derfor understreke nødvendigheten av å ha strenge bestemmelser om taushetsplikt. Samordning av ulike tjenester må ikke fjerne de begrensningene taushetsplikten setter.

Taushetsplikten skal ikke være til hinder for tverrfaglig og tverretatlig samarbeid, 48 men blir gjerne trukket fram som et hinder for ikke å kunne utveksle viktig informasjon og skape et godt samarbeid. Med bruk av informert samtykke er det imidlertid fullt mulig å finne gode løsninger som åpner for mulighet til både samordning av tjenester og gode overganger mellom livsfaser. 49

De aller fleste som mottar tjenester fra flere instanser ønsker at tjenesteyterne skal utgjøre et samkjørt lag rundt det enkelte barn og familien. Informert samtykke vil være det beste faglige grunnlaget for å meddele opplysninger til andre og vil kunne berede grunnen for et godt samarbeid. Utvalget vil derfor peke på viktigheten av mer aktiv bruk av informert samtykke. Det er imidlertid viktig å presisere at den som gir samtykket må få vite konkret hva det består i, hvem opplysningene skal gis til og hvilke konsekvenser det vil kunne ha å gi det.

I forbindelse med nylig vedtatte endringer i barnevernloven pekes det på at samarbeidet mellom barnevern og andre offentlige instanser skal bedres, og at målet er at utsatte barn og unge skal tilbys like muligheter som andre barn og unge i samfunnet. En av lovendringene er at det innføres en tilbakemeldingsplikt til meldere. Utvalget håper at dette også gjør det lettere for barnehager, skoler og andre samarbeidspartnere å oppfylle sin meldeplikt til barnevernet, da de har en nøkkelrolle i å sikre tidlig innsats og forebygging.

17.3 Samarbeid på systemnivå

Som vist til i kapittel 10 benyttes det mange organisatoriske grep for å sikre samarbeid. Et av de mest omfattende grepene er etableringen av NAV, den nye arbeids- og velferdsforvaltningen.

Sammenslåing av tjenester er ikke alltid nødvendig og heller ikke alltid tilstrekkelig for å oppnå samarbeid. Mye samarbeid mellom personalet vil lettes av at samarbeid er forankret i ledelsen. Konkrete samarbeidsavtaler må fastsette rutiner for dialog og etablere felles planer og strategier. Ansvarsdeling må klargjøres og det bør avtales hvordan uenighet skal håndteres. Alle bidragsytere i et samarbeid vil ha begrensninger både når et gjelder økonomiske ressurser og tid og kapasitet.

Regjeringen la i juni 2009 frem St.meld. nr. 47 (2008–2009) Samhandlingsreformen der det legges opp til at kommunene skal få et utvidet ansvar for innbyggernes helse. Reformen forutsetter økt samarbeid på tvers av kommunegrenser og mellom kommuner og helseforetak.

17.3.1 Samordning av spesialisttjenester

Når det gjelder spesialisttjenester ser utvalget det som helt nødvendig med en bedre samordning enn i dag. (For nærmer omtale av aktuelle tjenester, se kapittel 9)

I utkast til Handlingsplan for habilitering 50 er det foreslått en samlet og helhetlig spesialisthelsetjeneste for barn og unge gjennom etablering av egne barne- og ungdomsklinikker i helseforetakene. Klinikkene skal bestå av barneavdelingene, habiliteringstjenestene for barn og unge og psykisk helsevern, og de tre fagområdene anbefales organisert som likeverdige tjenesteenheter under en felles ledelse.

I begrunnelsen for dette tiltaket pekes det på at en god del barn og unge med funksjonsnedsettelser og kroniske sykdommer og deres familier, ikke i tilstrekkelig grad får det tverrfaglige og helhetlige tjenestetilbudet fra spesialisthelsetjenesten som de har behov for. Videre sies det at det er behov for å bedre «på tvers-samarbeidet» rundt barn og unge med problematferd og gi barn og unge med kroniske sykdommer et mer helhetlig tilbud som inkluderer bistand fra psykisk helsevern for barn og unge og barnehabiliteringstjenesten.

Utvalget ser svært positivt på dette og vil peke på behovet for at samordningen også skjer mot de statlige instansene som har spesialpedagogiske oppgaver. Et slikt tiltak vil sikre at alle tjenester på statlig nivå blir koordinert, og at ikke en og samme bruker får hjelp av flere spesialisttjenester uten at disse vet om hverandre og uten at innsatsen mot den enkelte blir koordinert.

Som eksempel vil utvalget nevne at Statped Nord og Helse Nord i mars 2009 inngikk en avtale om å samarbeide med hverandre om brukere med autismespekterforstyrrelser og Asperger syndrom, og slå autismenettverkene i opplæringssektoren og helsesektoren sammen til ett nettverk med både opplæringskompetanse og helsekompetanse. Tilsvarende har Statped Nord og Helse Nord startet drøftinger om bedre samhandling mellom opplæring og helse innenfor habiliteringsfeltet, med et forpliktende felles inntakssystem for begge sektorer. Partene har understreket at en slik koordinering må forankres i både Utdanningsdirektoratet og Helsedirektoratet, da det er sambruk av ressurser og kompetanse.

Utvalget foreslår at spesialisttjenesten innenfor opplæringssektoren (spesialpedagogiske regionsentre) og spesialisthelsetjenestene (barne- og ungdomsklinikkene) inngår samarbeidsavtaler. På denne måten kan man sikre at det foretas en tydelig grenseoppgang av ansvar mellom disse instansene og tjenestenes oppgaver overfor kommunene.

17.3.2 Henvisningsrett til spesialisthelsetjenester

PP-tjenesten samarbeider i dag i utstrakt grad med spesialisthelsetjenesten, særlig barnehabiliteringen og barne- og ungdomspsykiatriske poliklinikker (se kapittel 8). En henvisningsrett for PP-tjenesten til disse viktige samarbeidspartnerne på statlig nivå, vil bedre mulighetene til å sikre god sammenheng mellom tjenester som ytes på kommunalt og statlig nivå. Som henvisende instans vil PP-tjenesten være sikret direkte tilbakemeldinger på de oppdrag spesialisttjenesten har utført og dermed kunne gi rask og adekvat oppfølging til den enkelte på lokalt nivå.

Utvalget foreslår at PP-tjenesten får selvstendig henvisningsrett til barne- og ungdomspsykiatrisk poliklinikk (BUP) og barnehabiliteringstjenesten (HABU).

17.3.3 Samarbeid mellom PP-tjenesten og oppfølgingstjenesten (OT)

Utvalget har diskutert om oppfølgingstjenesten bør slås sammen med PP-tjenesten til en felles tjeneste. (PPT og OT er nærmere beskrevet i kapittel 8.) Utvalget vil peke på at det er ønskelig at oppfølgingstjenesten har nærhet til elevene og i større grad kan arbeide forebyggende. Mange fylkeskommuner har foretatt denne tette koblingen mellom de to tjenestene. I Akershus er oppfølgingstjenesten organisert i tre regioner der det er en felles leder av PP-tjenesten og oppfølgingstjenesten. Utvalget mener at denne organiseringen kan være riktig og viktig for mange fylkeskommuner. Det er likevel viktig at den konkrete organiseringen bestemmes ut fra en hensiktsmessighetsbetrakning i den enkelte fylkeskommune. Det sentrale er at PP-tjenesten og oppfølgingstjenesten samarbeider tett og at dette samarbeidet fremmes og tydeliggjøres. På denne måten kan man sikre felles innsats overfor elever som er i faresonen for ikke å starte i videregående opplæring eller falle fra underveis.

17.3.4 Samarbeidsavtale mellom fylkeskommune, NAV og kommune om ungdom

Utvalget har sett at overganger mellom livsfaser er en samarbeidsutfordring. Overgangen fra videregående skole og ut i arbeid eller aktivitet for de som ikke skal gå over på videre studier er svært sårbar. Det kan være vanskelig å sikre meningsfylt arbeid for ungdom med omfattende behov for varig tilrettelagt arbeid. Dette gjelder også hvis skolegangen blir avbrutt. Utvalget viser til det store frafallet i videregående opplæring og er bekymret for at virkemiddelapparatet innenfor skole-, arbeids- og velferdssektoren ikke er tilpasset variasjonen og de ulike behovene i denne målgruppen.

Arbeids- og inkluderingsdepartementet (AID) og KS har sett behovet for et styrket samarbeid mellom NAV og utdanningsmyndighetene i fylkeskommuner og kommuner og anbefaler at det inngås egne avtaler om utdanningsfeltet. Avtalepartene (AID og KS) oppfordrer NAV og alle fylkeskommuner

• til å inngå avtaler om samarbeidsformer, tiltak og tjenester på utdannings- og opplæringsområdet

• til å inngå avtaler om samarbeidsformer, tiltak og tjenester for arbeidssøkere som har behov for opplæring på grunnskolens nivå

• til at avtalene, når det er hensiktsmessig, også inkluderer andre avtalepartnere.

Utvalget ser positivt på at AID og KS oppfordrer berørte parter til å inngå samarbeid, støtter en slik prosess med informasjon, følger opp og vil sørge for evaluering av lokale samarbeidsavtaler.

Utvalget vil peke på at samarbeidet må være tydeligere forankret og foreslår at det innføres forpliktende samarbeidsavtaler mellom kommunene, fylkeskommunene og NAV for å sikre at ungdom er i arbeid eller utdanning. Kommunene kan ha viktige bidrag i henhold til helse- og sosiallovgivningen. Dette bør legges inn i de sentrale føringene for NAV.

17.4 Skolefritidsordning (SFO) og fritidstilbud

Opplæringsloven pålegger kommunene å ha et skolefritidstilbud før og etter skoletid for alle elever fra og med 1. til og med 4. trinn. Videre stadfester loven at barn med behov for særskilt hjelp og støtte skal ha et skolefritidstilbud til og med 7. trinn. I følge sosialtjenesteloven plikter kommunen blant annet å tilby brukerstyrt personlig assistanse (BPA), avlastningstiltak og støttekontakt.

Kommunen eller fylkeskommunen har ingen forpliktelser til å tilby unge et SFO-tilbud etter 7. trinn. Mange kommuner har likevel etablert ulike ordninger for å imøtekomme behovet for et «etter-skole-tilbud», mens det i andre kommuner ikke finnes tilbud eller de tilbudene som finnes er av lav kvalitet.

I en kartlegging av fritidstilbud, 51 herunder SFO, i flere kommuner konkluderes det blant annet med at det er stor variasjon i disse tilbudene, at innhold og organisering av tilbudene varierer og at det er enkelte grupper som faller utenfor fritidstilbudene. Det vises til at det er et særlig stort forbedringspotensial når det gjelder SFO, støttekontakt og transport.

I den samme rapporten pekes det på at felles for de fleste barn og unge med behov for tilsyn etter skoletid og ulike former for støtte for å kunne delta i fritidsaktiviteter, er at de ønsker valgmuligheter og bredde og variasjon i fritidstilbudet. Dette ivaretas ikke i tilstrekkelig grad i dag.

Det vil medføre kostnader å etablere ytterligere lovpålagte tilbud på dette området, og det ligger slik sett utenfor utvalgets mandat å foreslå konkrete tiltak. Utvalget vil imidlertid peke på betydningen av hensiktmessige og forutsigbare tiltak og ordninger på dette området. Det vil være viktige bidrag i likeverdig deltakelse for de barn og unge det gjelder, og skape en bedre hverdag for familiene totalt sett.

Utvalget vil framheve betydningen av en kvalitativt god skolefritidsordning. Utvalget anbefaler at det klargjøres hvem som har ansvar for tilbud etter skoletid for de som har behov for det etter 7. trinn. Utvalget vil også peke på betydningen av at alle barn og unge kan få delta i selvvalgte fritidsaktiviteter sammen med andre. Det krever fleksible løsninger når det gjelder ledsagertjenester, støttekontakt, avlastning, med mer.

17.5 Barnevernets ansvar knyttet til barn og unges opplæring

Det nasjonale tilsynet på opplæringsområdet 52 har avdekket mangler når det gjelder tilpasset opplæring for barn og unge i barnevernsinstitusjoner. I tilsynsrapporter kommer det blant annet fram at flere elever som bor i barnevernsinstitusjoner ikke får den opplæringen de har rett til etter loven. Det gjelder både retten til opplæring, omfanget av og innholdet i opplæringen. Forhold som gjelder spesialundervisning blir ofte ikke behandlet etter reglene i opplæringsloven og forvaltningsloven. Flere elever får ikke opplæring av lærere tilsatt ved skolene, og det sikres ikke at alle elever får opplæring av lærere med nødvendig og relevant kompetanse.

Å overta omsorgen for et barn er et svært alvorlig inngrep, og det innebærer også å skulle overta foresattes forpliktelser slik de er uttrykt i loven. Barnevernstjenesten må sørge for at dette ansvaret tas på alvor både i forvaltningen og av daglige omsorgspersoner.

De samme forholdene er berørt i en forskningsrapport fra NOVA. 53 Resultater her viser at barnevernsklienter har dårligere levekår enn tilsvarende personer i totalbefolkningen. De har blant annet lavere utdanning, mindre inntekt, er oftere avhengig av sosialhjelp og flere er arbeidsledige. I konklusjonene i NOVA-studien pekes det på viktigheten av å gå videre med tiltak ut fra de funnene som er gjort, samt at det vil være aktuelt å foreslå videre forskning.

Utvalget vil peke på at barn og unge som av ulike årsaker får tiltak gjennom barnevernet eller der barnevernet har overtatt omsorgen, er i en sårbar situasjon som krever ekstra årvåkenhet og tett oppfølging i barnehage og skole. Dette krever et utstrakt samarbeid mellom barneverntjenester og opplæringssektoren. Betydningen grunnopplæringen har for videre utdanning, arbeid og videre voksenliv må etter utvalgets oppfatning tas på alvor.

Utvalget vil peke på at det er viktige utfordringer forbundet med barn og unge som får sin opplæring knyttet til barnevernsinstitusjoner. Det er blant annet uklare forhold knyttet til ansvar for opplæring når barn og unge bor i barnevernsinstitusjoner. Etter at staten overtok det fylkeskommunale barnevernet er det fortsatt fylkekommunen som har det økonomiske, juridiske og faglige ansvaret for opplæring for barn og unge som bor i institusjoner. Dette gjelder uavhengig av hvor opplæringen skjer. Etter utvalgets oppfatning synes dette å være en ansvarsfordeling som skaper uklarheter og er lite hensiktsmessig.

Utvalget forutsetter at mangler som er avdekket gjennom siste års tilsyn når det gjelder opplæring av barn og unge i barnevernsinstitusjoner følges opp raskest mulig.

Utvalget foreslår at det iverksettes tiltak for at barn under barnevernets omsorg/i barnevernets tiltak får oppfylt sine rettigheter etter barnehageloven og opplæringsloven.

17.6 Brukermedvirkning

17.6.1 Brukermedvirkning på individnivå

En bruker er den beste til å vurdere sine egne behov og ønsker. Brukeren har forventninger om egen framtid og erfaringer fra eventuell tilrettelegging som følge av vansker og utfordringer. Brukeren vil kunne beskrive disse slik at lærere og andre involverte får et bedre beslutningsgrunnlag når nye tiltak skal settes inn.

Brukermedvirkning på individnivå er oftest begrunnet i tanken om at berørte parter skal høres og at man har rett til å få innsyn i sin egen sak. Retten er ikke basert på at brukeren skal ha særskilte kunnskaper på området som behandles. Det er imidlertid ikke godt beskrevet i lov eller forskrifter hva medvirkningen skal inneholde og hvilken medbestemmelsesrett brukeren eventuelt måtte ha. Spesialundervisning slik den er hjemlet representerer ikke bare en rett til tilrettelagt opplæring, den gir også brukeren rett til å delta i utforming av vedtak om tilrettelegging.

I motsetning til brukermedvirkning på individnivå, er brukermedvirkning på systemnivå basert også på ekspertkunnskap som bidrag til beslutningstakere. Her vil brukere som deltar i foreldreutvalg, PP-tjenesten, kompetansesentre eller liknende, forventes å bidra med spesiell kunnskap om den gruppen de representerer. Denne kunnskapen er ikke basert på fagkompetanse, men på en allmenn og forsterket kunnskap fra for eksempel funksjonshemmedes organisasjoner eller fra foreldrekollegiet ved skolen. Kunnskapen er ulik ekspertenes fordi den baserer seg på erfaringer, opplæring og kontakter fra brukergruppen.

Mange brukergrupper har i dag sterke og kompetente organisasjoner som kan målbære deres ønsker og behov og arbeide for bedre tilbud både i det sivile liv, med hensyn til behandling og rehabilitering og når det gjelder tilpasning i skolen. Kunnskapen om disse organisasjonene er ikke integrert i skolens og kompetansesentrenes oppgaver. I lov om pasientrettigheter er sykehusets plikt til å informere om relevante brukerorganisasjoner nedfelt. Grunnskolen og den videregående skole har i noen tilfeller ønsket brukernes organisasjoner velkommen til å støtte eleven, oftest ved informasjon til lærer og medelever.

Brukermedvirkning på systemnivå er i dag godt forankret i statlige kompetansesentre og rehabiliteringsinstitusjoner. Likt som for helsevesen og kommuner ser man at beslutningene endres der brukerne deltar før beslutninger tas. Det er hevet over tvil at kunnskap om vansker, mer vekt på samarbeid og kunnskap om hvordan tjenester ser ut fra brukerens side vanskelig kunne ha kommet inn i disse etatene fra de enkelte fagmiljøer eller institutter.

Modellutprøving, inkorporering av mestringsperspektiv i tilbudene, samarbeid mellom barnehage/skole og kommune/spesialisttjenester foregår i dag i mange tilfeller på grunn av brukermiljøers tverrfaglige kontakter og helhetlige syn på brukernes behov. Det er også slik at representanter for brukermiljøer og brukerorganisasjoner i større grad snakker samme fagspråk som sine offentlige samarbeidspartnere, enn den enkelte bruker. Slik vil den kompetente brukerrepresentant kunne bidra med målrettede forslag tilpasset den enkelte arena på en måte som kan brukes i praksis av offentlige og fagdominerte instanser.

Funksjonshemmedes fellesorganisasjon (FFO) ga i 2007 ut en veileder om brukermedvirkning på systemnivå. 54 FFO peker på at det er få eksempler på formalisert brukermedvirkning på systemnivå i PP-tjenesten, og framhever betydningen av slik brukermedvirkning på denne måten:

«[…] FFO mener at brukermedvirkning i PP-tjenesten er viktig fordi det er en kilde til videreutvikling av offentlige tilbud […] Organisasjonene sørger for et bredt grunnlag av brukererfaringer og kan formidle dette til tjeneste­yter på generelt grunnlag […]».

Behov for en formalisert brukermedvirkning begrunnes blant annet med asymmetrien i relasjon mellom bruker og hjelpeapparat:

I større grad enn vi i hjelpeapparatet er bevisst på opplever brukere/foresatte et asymmetrisk maktforhold mellom bruker og hjelpeapparat. Dette trenger på ingen måte å skyldes utidig opptreden fra fagpersoners side, men det faktum at bruker/foresatte har et hjelpebehov, og hjelperen representerer et system som disponerer ressurser både i form av tid som settes av til saken og i form av hva som tilrås i tjenestens sakkyndighet. Videre oppleves barnehage, skole og hjelpeapparat å sitte med en «definisjonsmakt», med hensyn til å definere brukere/foresatte som gode eller mindre gode foreldre og samarbeidspartnere. De fleste foreldre ønsker et godt samarbeidsforhold til de fagpersoner de skal forholde seg til over tid, og vil nødig bli oppfattet som vanskelige og utakknemlige. Derfor kan det være vanskelig for den enkelte bruker å fremme kritikk i enkeltsaker, og reise kritiske spørsmål til PP-tjenestens mer prinsipielle valg. Representanter i et brukerråd vil derimot møte tjenesten i en annen rolle, med et mandat i ryggen og uten at rollen innebærer noe avhengighetsforhold.

Følgende forutsetninger stilles i håndboka til brukermedvirkning:

• Brukermedvirkningen må være reell.

• Den bør berøre de vesentlige sider ved virksomheten.

• Den må føre til en bedre tjeneste for brukeren.

17.7 Særmerknader

17.7.1 Særmerknad fra utvalgsmedlem Jorun Sandsmark, KS

Dette utvalgsmedlemmet støtter ikke forslagene om selvstendig henvisningsrett for PPT til spesialisttjenesten. Dersom PPT skal ha henvisningsrett, bør dette knyttes til en utdanningsgruppe og ikke til PPT generelt. PPT for videregående opplæring og OT er begge fylkeskommunale tjenester og det ligger innenfor fylkeskommunens ansvar at og hvordan disse samarbeider. Det foreligger allerede en avtale mellom Arbeids- og inkluderingsdepartementet og KS om styrket samarbeid mellom NAV og utdanningsmyndighetene i kommuner og fylkeskommuner. Det er inngått avtaler i alle fylkeskommuner.

18 Økt kompetanse på alle nivåer

Utvalget fikk i sitt mandat i oppdrag å vurdere fremtidige kompetansebehov i tiltakskjeden rettet mot barn, unge og voksne med særskilte behov. Samarbeid mellom støttesystemet og universitets- og høyskolesektoren skulle dessuten omtales særskilt.

Behovet for både mer og ny kompetanse og kombinasjon av kompetanser kommer tydelig fram i nesten alle sammenhenger der mandatets problemstillinger berøres. Utvalget mener derfor at økt kompetanse er en hovedstrategi for å styrke barnehagens og skolens evne til å skape inkluderende miljøer. Dette gjelder både den allmenne kompetansen, mer spesialisert kunnskap, samt evnen til samarbeid.

Det er mange ulike profesjoner som arbeider med barn, unge og voksne med behov for ekstra hjelp og støtte i opplæringen og som bistår med undervisning, tilrettelegging, behandling og ulike former for veiledning. Forslagene i kapittelet er primært rettet mot hovedgruppene av arbeidstakere i barnehager og skoler, men utvalget foreslår også tiltak overfor andre yrkesgrupper i tiltakskjeden.

18.1 Førskolelærer- og allmennlærerutdanningen

Kompetanse i forhold til tilpasset, inkluderende og likeverdig opplæring vil være viktig for at barnehager og skoler skal kunne utvikle en forebyggende strategi basert på tidlig innsats. Barn og unge som ikke har forventet og ønsket læringsutbytte, må møtes med intensiverte utviklings- og læringsstøttende innsatser i barnehage og skole.

Selv om lærerens betydning for elevenes læringsutbytte er komplisert og vanskelig å måle, er det stor enighet om at lærere har stor innflytelse på læringsutbyttet. Dette gjelder i ordinær opplæring, så vel som i spesialundervisning. 555657 Lausten 58 viser i resultater fra delprosjektet

«Effektundersøgelse af innsatsen over for børn og unge med lettere vanskeligheder.

[…] en sammenheng mellom positiv effekt og en fleksibel praksis, en god brug av undervisningsmaterialer, en høj grad av undervisningsdifferentiering, et godt teamsamarbejde, et godt kendskab til specialpædagogik, en kvalificeret, løbende intern evaluering samt elevinddragelse i evalueringen. Når man baserer sin praksis i forhold til særlige indsatser på ovenstående faktorer, så tager man også hånd om problematikkernes indbyggende kompleksitet.»

Resultatene fra denne undersøkelsen stemmer godt overens med de tre viktigste formene for kompetanse som Dansk Clearinghouse finner hos gode lærere: 59

• Relasjonskompetanse: elevaktivering, elevmotivering og evne til å ta hensyn til ulike elevforutsetninger

• Ledelseskompetanse: tydelig ledelse av undervisningsarbeidet og evne til å gi elevene ansvaret for å opprettholde og utforme regler

• Didaktikk-kompetanse: Høyt faglig nivå kombinert med evne til å formidle faget

18.1.1 Lærerutdanningen som arena for styrking av læreres kompetanse

Kapittel 6 Grunnopplæringen viste stor variasjon mellom skoler i valg av tiltak knyttet til elever med rett til spesialundervisning. Fylling 60 viser hvordan 90 prosent av lærerne i grunnskolen og i videregående opplæring forstår tilpasset opplæring og spesialundervisning ut fra en individorientert tilnærming. Denne tilnærmingen bidrar til en individualisering av tiltakene. Det er derfor viktig å utvikle en forståelse som knytter pedagogisk og spesialpedagogisk kompetanse sammen.

Lærerutdanningen er en hovedarena for styrking av lærernes kompetanse. Styrer og pedagogiske ledere i barnehagen skal som hovedregel ha førskolelærerutdanning (barnehageloven § § 16 og 17), mens den som tilsettes i grunnskolen og i videregående opplæring skal ha faglig og pedagogisk kompetanse (opplæringsloven § 10–1).

Selv om alle lærerutdanninger i utgangspunktet sikter mot å kvalifisere studentene til en inkluderende barnehage eller skole, synes ikke dette å være nok. Haug 61 konkluderer med at kvalifiseringen av allmennlærerstudentene ikke er god eller tilstrekkelig. Samtidig er det store variasjoner i både innhold og omfang når det gjelder viktige prinsipper som inkludering og tilpasset opplæring. Noe av forklaringen synes å ligge i ulik kompetanse, holdninger og kulturer knyttet til hvordan skolene forholder seg til svært sammensatte elevgrupper sett i relasjon til prinsippene om tilpasset og inkluderende opplæring. Det mangfoldet av elever lærere møter i skolen, må de også møte i lærerutdanningen.

Mange av de vanskene som finnes blant elevene, opptrer fra begynnelsen av som «vanlige vansker hos vanlige barn». Det gjelder for eksempel utfordringer knyttet til lesing, skriving og regning, og det gjelder en del miljøbetingede sosioemosjonelle vansker. Slike vansker møter alle lærere i alle grupper/klasser. Mange av problemene kan løses dersom vanskene møtes raskt og med kyndighet, slik utvalget har understreket i kapittel 13 Tidlig innsats og forebygging .

Skolene må dermed ha kompetanse til å møte utfordringer og dilemmaer som har relativt høy forekomst, eksempelvis knyttet til begynneropplæring (lesing, skriving, regning) og samspillvansker/psykiske vansker. Kompetanse i forhold til å vurdere resultater av læringsprosesser er viktig for å kunne skape gode læringsvilkår. Videre må lærere også ha kompetanse i hvordan skolen i samarbeid med foreldrene og det tverrfaglige hjelpeapparatet, kan gi elevene gode muligheter for læring.

Kombinert med gode rutiner for sikring av tidlig innsats, jf. kapittel 13 Tidlig innsats og forebygging , er det grunn til å anta at styrket lærerkompetanse på disse områdene vil bidra til bedre læringsbetingelser for elever med behov for tilrettelegging i opplæringen. Utvalget foreslår at den allmenne kvalifiseringen i relevante grunnutdanninger følges nært opp og styrkes ut fra behovet for kompetanse knyttet til ekstra tilrettelegging i opplæringen, herunder spesialpedagogiske emner. Utvalget foreslår også at ordningene for etter- og videreutdanningstilbud innenfor sektoren blir styrket, både når det gjelder allmenn kvalifisering og kvalifisering med hensyn til barn og elever med behov for ekstra tilrettelegging.

GNIST er navnet på den store lærersatsingen der Kunnskapsdepartementet og de viktigste aktørene innenfor skole og utdanning har gått sammen for å sikre økt status og bedre rekruttering til læreryrket. Mobiliseringen er overbygningen for en rekke konkrete tiltak som skal gjennomføres de kommende årene: rekrutteringskampanje, kompetanseoppbygging for lærere og skoleledere og en ny lærerutdanning. Utvalget foreslår at styrkingen av grunn-, etter- og videreutdanning for lærere samordnes innenfor rammene av GNIST.

18.1.2 Den nye allmennlærerutdanningen

St.meld. nr. 11 (2008–2009) Læreren – rollen og utdanningen omtaler lærerens oppgaver slik:

«Lærere må kunne omgås elevene på en god måte, følge læringen deres tett og kunne se om og når elever trenger økt støtte. Foruten sosial kompetanse og kunnskap om læring på ulike årstrinn fordrer dette tilgang på informasjon om de enkelte elevene og om deres læring og framgang. Ikke minst er dette viktig for at elevene skal få nødvendig hjelp og støtte på et tidlig tidspunkt.

Læreren skal sikre at opplæringen er i samsvar med målene i læreplanverket samtidig som den er tilpasset elevenes ulike forutsetninger og behov. Elevene skal oppleve at de mestrer faglige utfordringer. De skal føle at de er inkludert i et sosialt fellesskap.»

Styrkingen av den helhetlige og praksisnære lærerutdanningen som er vedtatt på bakgrunn av denne stortingsmeldingen, kan gi lærerne bedre kompetanse til å håndtere oppgaver og utfordringer som er knyttet til mangfoldet blant elever. Utvalget mener det er viktig at den konkrete utformingen av allmennlærerutdanningen gjenspeiler de gode intensjonene. Lærerutdanningen må styrkes ved at pedagogiske emner vektlegges tydeligere i den obligatoriske delen og at studentene gis kompetanse til å håndtere oppgaver og utfordringer knyttet til mangfoldet i elevgruppen. I tillegg bør lærerutdanningen også gi studentene muligheter til fordypning innenfor pedagogiske og spesialpedagogiske områder.

Inkludering som pedagogisk utfordring, slik utvalget har beskrevet i kapittel 2 Hovedutfordringer , lar seg ikke løse ved enkle metoder. Den krever ansvarlige og bevisste lærere, lærere som ser sine egne muligheter og grenser i møtet med en mangfoldig elevgruppe. Lærerne må også håndtere dilemmaer der det foreligger en rekke valgalternativer. En økning av lærernes kompetanse bør også skje gjennom refleksjon knyttet til praktiske situasjoner der lærere sammen og gjennom kollegaveiledning reflekterer over og drøfter de situasjonene de står i og ser etter ulike måter for å forstå, iaktta og velge i foreliggende situasjoner. Med økende krav til vurderinger av effekter av tiltak gjennom blant annet kartleggingsprøver, utfordres lærernes kompetanse og evne til å utnytte informasjonen i elevresultater i utviklingen av tiltak. Utvalget anbefaler at samspillet mellom kartlegging, evaluering og tiltak styrkes som kompetansefelt i lærerutdanningene.

18.2 Utdanning av barne- og ungdomsarbeidere

Barne- og ungdomsarbeidere er en relativt ny yrkesgruppe som gradvis erstatter ufaglærte assistenter. Barne- og ungdomsarbeidere er utdannet for å kunne arbeid innenfor hele oppvekstfeltet. De utgjør den absolutt største arbeidstakergruppen i barnehagene, og antallet assistenter har de siste årene økt kraftig i grunnopplæringen.

Økningen er særlig knyttet til en ekstra innsats overfor barn og unge med særskilte behov. En assistent vil i enkelte tilfeller bistå læreren i forbindelse med ekstra tilrettelegging i opplæringen. Det bør da kreves at det er læreren som står ansvarlig for opplæringen og at assistenten veiledes av læreren. Kunnskapsdepartementet har lagt til grunn at bruk av assistent kan betraktes som et element i rettmessig spesialpedagogisk hjelp etter loven, dersom bruken av assistent framstår som et forsvarlig og adekvat tiltak som er egnet til i rimelig grad å oppnå det formål som loven her skal sikre. Assistentens oppgaver i forbindelse med ekstra tilrettelegging i opplæringen bør synliggjøres i læringsboka, jf. forslag til kapittel 13 Tidlig innsats og tilrettelegging .

For barn og unge er assistentene viktige nærpersoner og utvalget mener at deres kompetanse må videreutvikles. De antas i tillegg å bidra til et bedre mangfold i personalet, slik at dette i større grad reflekterer den befolkningen barnehage og skole skal betjene. Utvalget foreslår at barne- og ungdomsarbeidere får hevet sin kompetanse på læringsmiljø og vanlige læringsutfordringer hos barn, slik at de kan bidra til en inkluderende barnehage og skole.

18.3 Behovet for mer kompetanse i barnehager og skoler

Utvalgets forslag knyttet til tidlig innsats, jf. kapittel 13 Tidlig innsats og forebygging , forutsetter høy kompetanse på skolene, særlig i vansker med høyfrekvent forekomst. Man kan likevel ikke forutsette at hver enkelt lærer skal ha all den kompetansen som man til enhver tid har behov for. Det er derfor viktig at skolene setter sammen et personale med kompetanse som dekker de konkrete behovene som barnehager og skoler gjerne vil møte. Noen skoler har i dag organisert ressursteam bestående av helsesøster, sosialrådgiver, spesialpedagog, representanter fra PP-tjenesten, med mer. Ressursteamene besitter dermed samlet sett en kompetanse som gjør det mulig å gjøre de riktige grepene overfor elever med behov for oppfølging eller ekstra tilrettelegging.

Utvalget er opptatt av at skolene sikres en tilgang på personale med kompetanse som dekker bredden i de mangfoldige behovene elever har, også når det gjelder tilrettelegging av læringsmiljø. Utvalget finner særlig grunn til å kommentere skolenes behov for spesialpedagogisk og sosialpedagogisk kompetanse.

18.3.1 Spesialpedagogisk kompetanse

Spesialpedagogikkens overordnede mål er å fremme gode lærings-, utviklings- og livsvilkår for barn, unge og voksne som av ulike grunner møter – eller er i betydelig risiko for å møte – vansker og barrierer i sin utvikling, læring og livsutfoldelse. Det innebærer to sentrale oppgaver: For det første å forebygge at vansker og barrierer oppstår eller får utvikle seg, og for det andre å avhjelpe og redusere vansker og barrierer som finnes. 62

Barnehager og skoler har ikke bare behov for spesialpedagogisk kompetanse til segregerte tiltak. Det er minst like relevant i vanlige barnegrupper og klasser, direkte med barn og unge eller gjennom veiledning for øvrige lærere. Det kan likevel være en utfordring at mange studenter som tar masterutdanninger i spesialpedagogikk, samtidig ikke har praktisk-pedagogisk utdanning. Det bør derfor være mulig å ta praktisk-pedagogisk utdanning i forlengelsen av masterstudiet, eventuelt i kombinasjon med tilleggsstudier med fokus på et undervisningsfag.

Utvalget ser et klart behov for å styrke den spesialpedagogiske kompetansen, både i lærerutdanningene og i masterutdanningene i spesialpedagogikk. Spesialpedagoger skal på den ene siden hjelpe barn og unge med å tilpasse seg en situasjon eller en institusjon, og på den andre siden ha kunnskap om hvordan sette inn tiltak på systemnivå, slik at barnehage og skole tilpasser seg de barna og elevene som går der.

Utover forslagene knyttet til lærerutdanningene, foreslår utvalget at profesjonsorienteringen i de disiplinorienterte masterutdanningene blir styrket når det gjelder praktisk-pedagogisk orientering, krav til praksis i studiene og rådgivning ved starten av yrkeskarrieren. Utvalget viser også til forslag om et kompetanseutviklingsprogram for barnehager og skoler, nærmere omtalt i 18.4.

18.3.2 Sosialpedagogisk/sosialfaglig kompetanse

Rådgivningstjenesten i skolen er nærmere beskrevet i kapittel 8, og i kapittel 15 har utvalget fremet forslag for å styrke den sosialpedagogiske delen av tjenesten.

Det har tidligere ikke blitt stilt formelle kompetansekrav til sosialpedagogiske rådgivere utover godkjent lærerutdanning og tre års praksis fra arbeid i skolen. Kravet om undervisningskompetanse for tilsetting som rådgiver falt bort fra og med 1. januar 2009, og i stedet heter det at rådgivningen skal utføres av personer med «relevant kompetanse» (forskrift til opplæringsloven § 22–4). Relevant kompetanse utdypes ikke nærmere, men i forbindelse med forskriftsarbeidet har Utdanningsdirektoratet sendt høringsbrev med forslag til «anbefalt formell kompetanse» til rådgivere. 63 Dette er utdanning på minimum bachelornivå, med minimum 60 studiepoeng rådgiverrelevante fag. Som relevante fag nevnes humaniora, samfunnsvitenskap, utdanningsvitenskap, allmennlærerutdanning, faglærerutdanning og utdanning innen helse- og sosialfag. Videre bør minst 30 studiepoeng dekke en masteroppgave innenfor rådgivning. Direktoratet har også sendt forslag til «anbefalte kompetansekriterier» ut til høring. Dette er 22 punkter for utdannings- og yrkesrådgivere og 16 punkter for sosialpedagogiske rådgivere, med oversikt over rådgiveres ønskede kunnskaper, ferdigheter og holdninger.

Verken den anbefalte formelle kompetansen eller de anbefalte kompetansekriteriene er fulgt opp etter høringsrunden. Dermed er det uklart hva slags kompetanse som er relevant for tilsetting som rådgiver i skolen. Utvalget viser til NOU 2008: 18 Fagopplæring for framtida (Karlsenutvalget) der det foreslås at det fastsettes nasjonale kompetansekrav for å arbeide som yrkes- og utdanningsrådgiver. Utvalget vil understreke at dersom denne type kompetansekrav skal innføres, må det også innføres tilsvarende bestemmelser for sosialpedagogiske rådgivere. Utvalget mener at det ikke lenger kan være tilstrekkelig å basere seg på at lærere i større eller mindre grad også skal fylle funksjonen som rådgiver. Videreutvikling av rådgivers kompetanse må ses i sammenheng med at rådgivning er et prioritert område i strategien for videreutdanning av lærere 2009–2012, «Kompetanse for kvalitet».

Skolen har allerede helsesøster i sitt miljø og utvalget mener det er viktig at skolene også har kompetanse for å tilrettelegge for elever med behov for ekstra tilrettelegging i opplæringen. Skoler må kunne spille på ulik kompetanse, og det må legges til rette for at også andre profesjoner enn lærere kan fylle rollen som sosialpedagogisk rådgiver.

Utvalget foreslår at dagens utdanningstilbud til rådgivere i grunnopplæringen gjennomgås og vurderes med utgangspunkt i kompetansebehovene i rådgivningstjenesten, og at det etableres et etter- og videreutdanningstilbud for sosialpedagogiske rådgivere.

18.4 Komptansebehovet i PP-tjenesten og i de spesialpedagogiske regionsentrene

Kompetansebehovet i PP-tjenesten og de spesialpedagogiske regionsentrene er beskrevet i kapittel 16. Utvalgets vurdering av de utfordringer disse tjenestene står overfor, må ses i lys av utvalgets forslag til oppgave- og ansvarsfordeling mellom PP-tjenesten og regionsentrene.

Oppgave- og ansvarsfordeling innebærer behov for en styrking av PP-tjenestens kompetanse på områder med høy forekomst som Statped i mindre grad skal arbeide med. PP-tjenesten må derfor videreutvikle kompetanse på læringsmiljø, problematferd og sammensatte lærevansker, da dette er utfordringer med høy forekomst. Når det gjelder de særlige utfordringene knyttet til utvikling av læringsmiljøet i skolen, foreslår utvalget at PP-tjenesten skal bidra i et femårig program med utviklingsarbeid, veiledning og kompetanseheving.

Utvalget beskriver videre hvordan det er nødvendig at PP-tjenesten øker kompetansen på samspill- og relasjonsanalyse, organisasjonsutvikling, lovverk og læreplanarbeid med mer.

På kort sikt foreslår utvalget to tiltak for kompetanseutvikling i PP-tjenesten (se nærmere beskrivelser i kapittel 6):

• Det etableres et nasjonalt utviklingssenter for PP-tjenesten. Sentret skal ha en pådriverrolle og være en ressursbase i arbeidet med organisatorisk og faglig utvikling av tjenesten.

• Det etableres et femårig kompetanseutviklingsprogram for PP-tjenesten og tjenestens samarbeidspartnere.

Etter at de foreslåtte tidsavgrensede tiltakene er avsluttet, foreslår utvalget at KS og Kunnskapsdepartementet avtaler nærmere at midlene kan brukes til å styrke PP-tjenesten i kommuner og fylkeskommuner.

For regionsentrene innebærer oppgave- og ansvarsfordelingen ansvar for spisskompetanse på fagområdene syn, hørsel, språk/tale/kommunikasjon, ervervet hjerneskade og omfattende og sammensatte lærevansker. Regionsentrene vil dermed ha ansvar for videreutvikling av kompetansen på disse fagområdene. Utvalget foreslår at det settes av omstillingsmidler slik at regionsentrene kan utvikle sin nye rolle som flerkompetansesenter.

Med bakgrunn i manglende likeverdighet i det spesialpedagogiske tilbudet for samiske brukere, foreslår utvalget at SEAD (Samisk spesialpedagogisk støtte) styrkes. SEAD vil dermed ha ansvaret for å utvikle spesialpedagogisk kompetanse for samiske brukere i hele landet.

Utvalget foreslår at Lillegården kompetansesenter blir nasjonalt senter for læringsmiljø og problematferd. Lillegården vil dermed fortsatt ha et særlig ansvar for å arbeide systemrettet mot utvikling, veiledning og formidling av kompetanse innenfor området læringsmiljø i skolen.

Utvalget foreslår videre at det etableres et femårig kompetanseutviklingsprogram for barnehager og skoler, der PP-tjenesten, eventuelt i samarbeid med andre aktører, skal bidra til utviklingsarbeid, veiledning og kompetanseheving. Programmet gis en økonomisk ramme på ca. 19 mill. kr. per år. dette kommer ved siden av kompetanseutviklingsprogrammet for PP-tjenesten.

18.5 Statped og universitets- og høgskolesektoren

Statped og universitets- og høgskolesektoren (UH) har atskilte oppgaver og funksjoner, men på enkelte områder er oppgavene overlappende. Dette gjelder kompetanseutvikling og forskning innenfor det spesialpedagogiske fagområdet.

18.5.1 Statped

Statpeds oppgaver er nærmere beskrevet i kapittel 9 Statlig spesialpedagogisk støttesystem (Statped) . Forskningsbasert kunnskap er en av Utdanningsdirektoratets strategiske føringer for Statped 2009–2011: «Statped skal i samarbeid med universiteter, høgskoler og andre forskningsmiljøer styrke innsatsen på utvikling av forskningsbasert kunnskap, for å øke kvaliteten på tjenestene».

De statlige spesialpedagogiske kompetansesentrene ble etablert i 1992. Flere av kompetansesentrene inngikk tidlig avtaler med høgskoler og universiteter om samarbeid knyttet til utdanning og kunnskapsutvikling. Stortinget vedtok i 1998 gjennom behandlingen av St. meld. nr. 23 (1997–98) Om opplæring for barn, unge og vaksne med særskilde behov , at det skulle legges til rette for at hvert kompetansesenter fikk en faglig tilknytning til en høgskole eller et universitet. I langsiktig plan for Statped 2004–2006 skrives blant annet følgende:

«De fleste enhetene innenfor Statped har inngått samarbeidsavtaler med ett eller flere universitet eller høgskoler. Disse avtalene omfatter flere samarbeidsområder, i hovedsak dreiser det seg om felles FoU-arbeid, om kompetanseutvikling og om utdanning av fagfolk. Dette samarbeidet børe utvikles videre, særlig med tanke på en mer konsentrert innsats omkring kunnskapsutvikling på tydelig definerte områder, om en klarere fordeling av ansvar for ulike områder mellom enhetene i Statped, og om oppbygging av et nasjonalt nettverk mellom sentrale forsknings- og utdanningsmiljøer og deler av støttesystemet. Dette også med tanke på videre utvikling av internasjonale nettverk. Det kan for eksempel etableres regionale avtaler mellom Statped og aktuelle universitets- og høgskolemiljøer.» 64

Det vises samme sted til at samarbeidet mellom enheter i Statped og UH-sektoren oftest initieres av kompetansesentrene. I årsmelding fra Statped 2005 framheves det at

«[…] tjenestetilbudet må sees i sammenheng med gjennomføringen av Kunnskapsløftet, der Statped også skal være en viktig aktør. Samarbeidet mellom Statped og universitets- og høgskolesektoren skal styrkes både innen forsknings- og utviklingsarbeid (FoU) og utvikling av studietilbud. Gjennom samarbeidsavtaler med universiteter og høyskoler har Statped i en rekke prosjekter sørget for at praksisrelevante problemstillinger bringes inn i forskningsarbeid. Samarbeidet gir god teoriforankring for sentrenes tjenesteutvikling. Fagpersonell har bidratt med forelesninger og veiledning til studenter. Forskningsbasert kunnskap pløyes tilbake ved sentrenes deltakelse i innovasjonsarbeid i skolen.»

En gjennomgang av Statpeds årsrapporter for 2008 viser samme mønster i samarbeidsrelasjonene. De ulike Statped-sentre samarbeider med UH-sektoren ved å gi forelesninger, utvikler og samarbeider om studietilbud og deltar i forsknings- og utviklingsarbeid. Flere sentre oppgir å være praksisarena for studenter, og det er etablert et samarbeidsforum mellom sentrene og ulike universitet/høgskoler.

Statped Vest er det eneste Statped-sentret som i årsrapportene for 2008 beskriver en etablert samarbeidsavtale. Samarbeidet Statped Vest har med Universitetet i Bergen er formalisert og godt forankret i institusjonene og er ikke bare et samarbeid mellom fagpersoner. Samarbeidet er tosidig og innebærer at Statped Vest er praksisplass for studenter fra universitetet, samtidig som fagpersoner fra Statped Vest bidrar ved å undervise på universitetet. Dette kan brukes som eksempel på hvordan samarbeid mellom Statped og UH-sektoren kan legges opp.

18.5.2 Universitets- og høgskolesektoren

Universiteter og høgskoler skal ifølge universitets- og høgskoleloven 65

1. tilby høyere utdanning på høyt internasjonalt nivå.

2. utføre forskning og faglig og kunstnerisk utviklingsarbeid på høyt internasjonalt nivå.

3. formidle kunnskap om virksomheten og utbrer forståelse for prinsippet om faglig frihet og anvendelse av vitenskapelige og kunstneriske metoder og resultater, både i undervisningen av studenter, i egen virksomhet for øvrig og i offentlig forvaltning, kulturliv og næringsliv.

Utfordringene til UH-sektoren er særlig knyttet til å gi lærerutdanningene på ulike nivå et innhold som legger grunnlaget for at lærere blir gode til å lede og støtte elever med ulike forutsetninger for læring og ulik opplevelse av mestring. 66 Ved universiteter og høgskoler var det i 2008 etablert tre mastergradsutdanninger i tilpasset opplæring, en mastergradsutdanning i tilpasset opplæring og spesialpedagogikk og 12 mastergradsutdanninger i spesialpedagogikk. 67 Flere av mastergradene i spesialpedagogikk er samarbeidsprosjekter mellom en høgskole og et universitet.

18.5.3 Samarbeid mellom Statped og UH-sektoren

Det har ikke vært en ekstern evaluering knyttet til forholdet mellom Statped og UH-sektoren. Utredninger og årsmeldinger fra Statped gir grunn til å anta at det ikke er etablert en mer systematisk samordning av forskning, utdanning og praksis. Grenseflaten mellom Statped og UH-sektoren er særlig utdanning, kompetanseutvikling og forskning knyttet til opplæring av barn, unge og voksne med behov for ekstra tilrettelegging. Grenseflatene kan illustreres slik:

Kunnskapsdepartementet har presisert at kompetansesentrene ikke skal være forskningsinstitusjoner. I den forbindelse vil utvalget vise til at Statped etter dette har brukt betydelige midler på å tilrettelegge for ansattes arbeid med doktorgrader. Per 31. desember 2008 hadde 15,5 årsverk ved sentrene doktorgradsutdanning. Per 1. januar 2009 er i alt 17 ansatte ved Statped i gang med doktorgradsstudier. 13 av disse har hel eller delvis lønn eller tar doktorgraden i kombinasjon med stilling ved sentret. Dette innebærer at betydelige ressurser går med til å legge til rette for ansattes forskning. Utvalget finner det riktig å minne om departementets presisering, særlig i lys av behovet for en mer koordinert forskningsinnsats på dette feltet.

Samarbeidet mellom Statped og UH-sektoren må ses i lys av andre samarbeidsforhold der både Statped og UH-sektoren inngår, som samarbeid innenfor rusfeltet, helse og barnevern, samt samarbeid med kommuner og fylkeskommuner (der barnehager, skoler og PP-tjenesten inngår). Når det gjelder samarbeid mellom Statped og UH-sektoren er det viktig at man tar hensyn til arbeidsfordelingen mellom Statped og PP-tjenesten, jf. kapittel 16 PP-tjenesten og Statped – tettere på .

Det er av stor betydning at samarbeidet utvikles videre, med sikte på en god gjensidig forankring mellom praksisfeltet og teoriutviklingen. Dette samarbeidet kan gi åpenbare gevinster:

• en mer praktisk relevant og forskningsbasert utdanning

• god mulighet til forskning gjennom unik tilgang på data

• forskningsbasert dokumentasjon av spesialpedagogiske tjenester

• kompetanseutvikling i Statped og UH-sektoren (økt spesialpedagogisk kompetanse, økt forskningskompetanse)

• bedre lærerutdanning

• økt kvalitet for bedre læring i barnehage og skole

• utvikling av relevante spesialpedagogiske studietilbud

• mulighet til å formidle og få diskutert ny kunnskap

Det kan også være ulemper i samarbeidet:

• ikke tatt nok høyde for ressursbehov og rammebetingelser

• kamp om forskningsmidler, ulike finansierings- og meriteringssystemer

• ulikhet i arbeidsbetingelser for Statped-ansatte og UH- ansatte

• ulik kompetanse for Statped-ansatte og UH-ansatte

• stort press på UH-sektoren om utvikling av samarbeidsformer med en rekke ulike aktører

• manglende avklaring av Statpeds rolle som forskningsinstitusjon

• ulike posisjoner i forståelsen av spesialpedagogisk kompetanse og praksis

Samarbeidet må innfelles i en modell med mål, krav og forventninger som de ulike aktørene er forpliktet av. Dette handler i hovedsak om en klar fordeling av ansvar og mulighet for å utnytte felles kompetanse og ressurser i forhold til institusjonenes primære mål. Samarbeidet må

• være systembasert og forankret hos Statped og ledelsen i universitet/høgskoler

• utvikles regionalt

• bygge videre på eksisterende samarbeid der dette fungerer godt

• bygge på en felles forståelse av og motivasjon for samarbeidet

Med bakgrunn i dette foreslår utvalget at det inngås forpliktende samarbeidsavtaler mellom de spesialpedagogiske regionsentrene og universitets- og høgskolesektoren.

18.6 Forskning

Utvalget er opptatt av at man må styrke forskning knyttet til barn, unge og voksne med behov for ekstra tilrettelegging i opplæringen. For å styrke utdanningsforskningen har Kunnskapsdepartementet bedt Forskningsrådet planlegge, implementere og gjennomføre et nytt langsiktig forskningsprogram for perioden 2009–2018. Forskningsrådet etablerte på denne bakgrunn det langsiktige programmet Utdanning 2020 . Programmet skal fremme forskning av høy vitenskapelig kvalitet og styrke kunnskapsgrunnlaget for politikkutforming, forvaltning, profesjonsutdanning og profesjonsutøvelse. Flere fag- og forskningsmiljøer skal stimuleres til å forske på problemstillinger knyttet til utdanningssektoren og til grenseflatene mot andre sektorer, herunder arbeidslivet.

Evalueringer av utdanningsforskningen beskriver et fragmentert forskningsfelt preget av varierende vitenskapelig kvalitet, små fagmiljøer, svak internasjonal publisering og spredt ressursinnsats. 6869 Departementet peker på tre hovedutfordringer som utgangspunkt for styrkingen:

• å styrke utdanningsforskning som et fler- og tverrfaglig forskningsfelt

• å styrke kunnskapsgrunnlaget for praksis og policybeslutninger

• å styrke den vitenskapelige kvaliteten

Utvalget mener de utfordringene departementet beskriver er dekkende også for feltet barn, unge og voksne med behov for ekstra tilrettelegging i opplæringen. Sider ved dette feltet er underforsket. Utvalget foreslår at forskingen knyttet til barn, unge og voksne med behov for ekstra tilrettelegging i opplæringen styrkes. Det er behov for å heve kvaliteten på denne forskningen, slik at kunnskapsgrunnlaget for politikkutforming og praksis styrkes. Dette bør skje innenfor Utdanning 2020. Dette vil bidra til å gjøre forskningen på feltet mindre fragmentert.

Utvalgsmedlem Jorun Sandsmark er medlem av styret for Utdanning 2020 og fratrådte under behandlingen av dette punktet.

18.7 Samarbeid og koordinering

Samarbeid og koordinering krever en egen kompetanse. Utvalget mener at mange aktører mangler grunnleggende kompetanse når det gjelder tverrfaglig og tverretatlig samarbeid.

Trygghet i egen fagkompetanse er en nødvendighet i alt samarbeid. I tillegg er det nødvendig med felles kompetanse og en felles forståelse av samarbeid. Samarbeidskompetanse innebærer blant annet problemløsningsevne og samarbeidsevne. I samarbeidsevne ligger språk- og kulturforståelse, innsikt og ferdighet i kommunikasjon og gruppeprosess, og holdninger preget av respekt og likeverd.

Holck 70 peker på nødvendigheten av en annen og mer hensiktsmessig kompetanse hos aktørene enn det de har i dag. Denne kompetansen innebærer at fagpersoner kan analysere og finne fram til hvorvidt faglige oppgaver henger sammen. Videre framheves det som viktig at de kan styre egen fagkompetanse slik at den henger sammen med andre fagområders kompetanse og tjenestemottakernes ønsker, rettigheter og behov. Holck peker også på kommunenes bestillerkompetanse som et viktig element for å tilskynde nødvendig samordning mellom spesialisttjenestene

Utvalget vil peke på at også koordineringsarbeid er en egen kompetanse, som blant annet krever evne til å lede møter, trekke nødvendige konklusjoner og som krever innsikt i og respekt for hverandres fagområder. I tillegg må en kunne organisere aktuelle ressurser rundt den enkelte og etablere hensiktsmessige rutiner basert på analyser av avhengighetsforhold mellom ulike faglige oppgaver.

Utvalget vil peke på at de ulike utdanningene i feltet ikke gir de nødvendige ferdighetene som kreves for å kunne samarbeide og koordinere tiltak til beste for den enkelte. Dette gjelder både pedagogiske utdanninger og utdanninger innenfor helse- og sosialfag. Utvalget foreslår at samarbeids- og koordineringskompetanse og kunnskap om andre yrkesgrupper det er aktuelt å samarbeide med, sikres bedre i pedagogiske og helse- og sosialfaglige yrkesutdanninger.

Dersom de ulike utdanningsinstitusjonene etablerer et samarbeid om utviklingen av slik kompetanse, vil dette kunne skape en plattform for samarbeid som kan og må fortsette i praksisfeltet, slik at det ikke blir rom for profesjonskamper og ansvarsfraskrivelse.

18.8 Særmerknader

18.8.1 Særmerknad fra utvalgsmedlem Jorun Sandsmark, KS

Dette utvalgsmedlemmet er opptatt av kompetanse som endringsstrategi. Utdanninger som skal kvalifisere for arbeid i barnehager og skoler, må bygge på lovverk og rammeplan/læreplan for barnehage/skole/fagopplæring. Ikke minst er det viktig at de grunnprinsippene som barnehage og skole bygger på, er grunnleggende og gjennomgående i disse utdanningene. Dette gjelder både grunnutdanningene og videre- og etterutdanning. Dette medlemmet mener at de sju kompetansene som omtales i St. meld nr. 11 (2008-2009) Læreren – rollen og utdanningen, er et godt utgangspunkt. Etikk må også omfatte plikt til å handle i forhold til barn og elevers læring og utvikling.

Læreren har stor betydning for elevers læring og utvikling. Dette utvalgsmedlemmet mener derfor utredningen i mye større grad burde vektlagt lærernes behov for kompetanse, støtte og veiledning. Lærerutdanningen og de første årene i læreryrket er kritisk. Det er viktig at den nye grunnskolelærerutdanningen setter læreren i stand til å møte dagens elevutfordringer, til refleksjon om hvordan man kan realisere de grunnleggende prinsippene og verdiene i praksis, gir faglig tyngde og mot og vilje til å handle. Samtidig er det viktig at læreren har nødvendig støtte og mulighet for faglig utvikling. Dette utvalgsmedlemmet vil understreke behovet for at alle som arbeider med barn, unge og voksne i kommunen har kompetanse, vilje og mulighet til samarbeid.

19 Økonomiske og administrative konsekvenser av utvalgets forslag

19.1 Generelt om økonomiske konsekvenser

I kapittel 3 er det gitt en samlet oversikt over utvalgets forslag. Mandatet klargjør at utvalget skal fremme forslag innenfor dagens ressursramme. Etter utvalgets vurdering vil de forslagene som er fremmet ikke kreve økte utgifter for staten eller kommunal sektor, samlet sett. I avsnitt 19.2 vurderer utvalget økonomiske konsekvenser relatert til de respektive kapitlene i del III. Mange av forslagene vil kunne realiseres gjennom en omdisponering innenfor dagens rammer. Flere av tiltakene vil dessuten kunne bety besparelser gjennom bedre organisering av oppgaver og kompetanseheving. Det hefter imidlertid ofte usikkerhet ved slike økonomiske beregninger.

På lengre sikt vil en realisering av utvalgets forslag kunne bety mindreutgifter for samfunnet totalt sett, i form av bedre læringsresultater og mindre behov for kostbare tiltak som i dag går til å kompensere i etterkant for systemfeil og svikt i utdanningssystemet.

Om tiltak medfører høyere eller lavere utgifter avhenger i noen grad av tidsperspektivet, og også av hvor bredt eller snevert en definerer samfunnets utgifter. Tiltak får ofte effekter først etter noe tid. God utdanning bidrar til økonomisk vekst og kan på sikt redusere behovet for helse-, sosial- og trygdeytelser.

Utvalget har ikke basert forslagene på et eksplisitt skille mellom private og offentlige barnehager og skoler, og utvalget omtaler derfor ikke eventuelle ulike konsekvenser disse imellom.

19.2 Økonomiske konsekvenser av utvalgets forslag

I kapittel 13 Tidlig innsats og forebygging foreslår utvalget en plikt for barnehager og skoler til oppfølging av barn og elever gjennom innføring av læringsboka, språkkartlegging i barnehagen, en ressursbank med ulike oppfølgingsverktøy og utviklingssamtale i barnehagen.

Etter utvalgets oppfatning vil disse tiltakene ikke generere kostnader. Mye av dette foregår allerede i dag i de fleste barnehager og skoler, men en pliktbestemmelse medfører at barnehager og skoler ikke kan unnlate å følge opp. Læringsboka vil forenkle arbeid barnehagen og skolen allerede i dag er pålagt, blant annet knyttet til kommunikasjon med hjemmet. Læringsboka vil også lette kommunikasjonen i overgangene mellom opplæringsnivåene og overflødiggjøre skriftlig dokumentasjon som i dag må ivaretas på andre måter.

Utviklingskostnader i forbindelse med læringsboka og en ressursbank med varierte kartleggings- og oppfølgingsverktøy med veiledning til førskolelærere/lærere forutsettes ivaretatt av Utdanningsdirektoratet innenfor gjeldende ressursrammer.

I kapittel 14 Rett til ekstra tilrettelegging i opplæringen foreslår utvalget blant annet endringer i opplæringsloven der retten til spesialundervisning foreslås erstattet av en rett til ekstra tilrettelegging i opplæringen. Videre foreslås endringer i bestemmelser om vedtaksmyndighet, sakkyndige vurderinger med mer. De foreslåtte lovendringene vil neppe få økonomiske konsekvenser. Omforming av retten til spesialundervisning er ikke ment som et sparetiltak, men erstattes av en annen form for rettighetsfesting som er mer målrettet og funksjonell og favner videre enn dagens spesialundervisning.

I kapittel 15 Tilpassede og fleksible opplæringsløp foreslår utvalget en gjennomgang og revidering av deler av læreplanverket for Kunnskapsløftet, differensierte læreplaner i fellesfagene for studieforberedende og yrkesforberedende utdanningsprogrammer, bedre rutiner for å sikre overganger mellom utdanningsnivåene, bedre utnyttelse av tilbudsstrukturen i videregående opplæring og økonomiske insentivordninger i fylkeskommunen for å øke lærebedriftenes muligheter til i større grad enn i dag å ta imot elever som har behov for mer tilrettelegging.

Disse tiltakene har ingen økonomiske konsekvenser, men er primært av administrativ karakter. Dette gjelder også forslaget om fylkeskommunale insentivordninger (tilskudd) for å øke lærebedriftenes villighet til å opprette læreplass for elever med for eksempel høyt fravær eller svake prestasjoner. Dette skyldes at fylkeskommunene allerede har ekstra kostnader med disse elevene i dag, i form av alternativ plass i skole.

I kapittel 16 PP-tjenesten og Statped tettere på foreslår utvalget etableringen av et nasjonalt utviklingssenter for PP-tjenesten, et femårig kompetanseutviklingsprogram for PP-tjenesten og samarbeidspartnere, en femårig kompetanseheving av skoler i utvikling av læringsmiljø og tilrettelegging, tidsbegrensede omstillingsmidler for spesialpedagogiske regionsentre, samt økt ressursramme for SEAD (Samisk spesialpedagogisk støtte).

Utvalget har beregnet de økonomiske kostnadene for disse tiltakene til ca. 94 mill. kroner til sammen (2008-prisnivå), hvorav en begrenset andel er av permanent karakter. I samsvar med mandatets forutsetning om at utvalgets forslag skal fremmes innenfor dagens ressursramme. 80 mill. kroner av disse kostnadene dekkes gjennom en foreslått nedbygging av dagens sentre for sammensatte lærevansker i Statped tilsvarende 115 årsverk, mens de resterende 14 mill kroner foreslås frigjort gjennom samorganisering og samlokalisering av dagens Statped i fire regionsentre (6 mill. kroner i reduserte felleskostnader og 8 mill. kroner i redusert husleie). Det siste er etter utvalgets oppfatning et forsiktig anslag.

Ved eventuelle oppsigelser i Statped vil det kunne bli aktuelt med midler til ventelønn og lønn etter rettsvilkårsavtalen for overtallige. Omfanget er vanskelig å forutse på forhånd, og vil blant annet avhenge av arbeidsmarkedet. Det er imidlertid grunn til å tro at det er få som vil ha problem med å få nytt arbeid, i alle fall på noe sikt. De siste årene har utgifter til ventelønn og rettsvilkårsavtalen, som dekkes over statsbudsjettets kapittel 230, gått jevnt ned fra 15,8 mill. kroner i 2005 til 9,4 mill. kroner i 2008.

Kapittel 17 Helhet krever tverrfaglig og tverretatlig samarbeid innebærer forslag fra utvalget om blant annet individuell plan, varslingsrutiner mellom tjenesteleverandører, henvisningsrett for PP-tjenesten til BUP og HABU, med mer. Disse forslagene har ikke økonomiske konsekvenser, men administrative følger.

Utvalgets samlede konklusjon er at det på kort sikt ikke er knyttet merutgifter for stat eller kommunal sektor ved de tiltakene som er foreslått, sett under ett. Flere av forslagene vil imidlertid kunne medføre økte utgifter for kommunal sektor på noe sikt, fordi en god lokal oppfølging av utvalgets forslag og intensjonene bak disse ikke nødvendigvis kan ivaretas innenfor kommunesektorens eksisterende ramme. Flere av utvalgets forslag gir dermed signaler om et høyt ambisjonsnivå på barnas og elevenes vegne. Utvalget kan derfor ikke se bort ifra at dette kan medføre et utgiftspress som det vil være vanskelig å motstå, i alle fall på noe sikt.

Utvalget ser også at det vil være nødvendig å se ressursene i sammenheng over en lengre periode. Det vil nødvendigvis ta noe tid før de frigjorte ressursene blir tilgjengelige, så det vil derfor bli nødvendig å starte kompetansehevingen i kommunene før og parallelt med nedbyggingen av sentrene for sammensatte lærevansker.

Styrkingen av PP-tjenesten som konkret er foreslått av utvalget er av kvalitativ natur. Sist det ble foretatt en omfordeling av ressurser fra Statped til PP-tjenesten (fra år 1999/2000), ble PP-tjenesten styrket med 300 fagårsverk, fulgt av et kvalitetshevingsprogram (SAMTAK) som var svært begrenset sammenlignet med det som er foreslått her. Ved utvalgets forslag her blir det ikke foretatt noen kvantitativ styrking av PP-tjenesten. Utvalget vil imidlertid peke på at det trolig vil legges et økt press på kommunene om styrking av PP-tjenesten også kvantitativt, som følge av ønsker om å satse både på kvalitet og kvantitet. Jf. for eksempel i den forbindelse forslaget om å lovfeste PP-tjenestens tilknytning til barnehagen, noe som vil føre til ønsker om en kvantitativ styrking av PP-tjenesten, selv om tjenesten i dag betjener barnehagene i et betydelig omfang.

I den forbindelse vil utvalget peke på den skjevheten som har utviklet seg over mange år når det gjelder tildeling av ressurser til ulike sektorer som har med barn og unge å gjøre, der det samlet har vært en betydelig vekst, men der det spesialpedagogiske støtteapparatet (PP-tjenesten og Statped) har hatt en nedgang i sine ressurser, målt ved årsverk. Dette er illustrert i tabell 10.1 i kapittel 10, som viser antall årsverk i enkelte aktuelle tjenester for barn og unge i 1994, 2000 og 2007. Tabellen viser at det har vært en samlet nedgang i antall årsverk i PP-tjenesten og Statped på til sammen 4 prosent fra 1994 til 2007/2008.

Utvalget er kjent med den satsingen som kommer med utviklingsveiledere for grunnskolen generelt. Dette prosjektet er av stor verdi og vil trekke i samme retning som de forslagene utvalget har kommet med. Det er gjennom å forbedre de allmenne tilbudene at mange av barna og de unge med særskilte behov best blir hjulpet. Lykkes vi ikke med det, vil behovet for ressurser til ekstra tilrettelegging øke ytterligere. Utvalget foreslår derfor at ressursene som frigis når kompetanseutviklingsprogrammet er gjennomført etter 5 år, blir sett i sammenheng med ressurser til disse utviklingsveilederne og med tanke på en økning av kommunesektorens ramme for å øke antall årsverk i PP-tjenesten. Alternativt kan de frigitte ressursene videreføres i form av midler til kommunene til konkrete utviklingsprosjekter for PP-tjenesten etter nærmere avtale mellom KS og departementet.

19.3 Effektivisering

I mandatet heter det at utvalgets forslag skal bidra til bedre organisering og effektiv ressursbruk i den framtidige tiltakskjeden. Flere av utvalgets forslag handler om tidlig innsats og tett oppfølging i et forebyggende perspektiv, noe som i seg selv tilsier effektiv ressursutnyttelse.

En PP-tjeneste som jobber mer fleksibelt og nærmere skoler og barnehager, og mindre med utredninger, vil kunne gi en mer effektiv innsats og raskere resultat for den enkelte. Å avgrense sakkyndighetsarbeidet vil være en bedre måte å utnytte den faglige kapasiteten på enn i dag.

Mye ressurser og svært mye innsats og aktiviteter settes i dag inn overfor barn, unge og voksne med spesielle opplæringsbehov. For mange gir innsatsen god effekt, men for andre kan virkningene være variable og usikre. Utvalget har generelt lagt vekt på økt kompetanse på alle nivåer, og mener at høyere og riktigere kompetanse vil kunne gi bedre resultater for den enkelte. Eksempelvis har utvalget advart mot et økende antall timer med assistent og anbefalt mer spesialisert og intensivert innsats for å bidra til læring.

Utvalget har beskrevet hvordan Statped og PP-tjenesten har overlappende oppgaver, og foreslår derfor en klarere grenseoppgang mellom disse to tjenestene. Videre har utvalget pekt på overlapping i brukergrupper, profesjoner og tiltak mellom sentrene for sammensatte lærevansker i Statped og Habiliteringstjenesten for barn og unge (HABU) i helseforetakene. Utvalget har derfor blant annet foreslått at det inngås forpliktende samarbeidsavtaler med avklaring av arbeids- og oppgavefordelingen mellom disse instansene, med forankring på eiersiden. Det er omfattende behov for bistand i kommunene og blant brukerne, og det er derfor viktig at den samlede kapasiteten utnyttes best mulig.

Også i en del andre tilfeller er det uklarhet i ansvars- og oppgavefordeling mellom ulike aktører. Utvalget registrerer at det går med mye krefter for både ansatte og foresatte i håndteringen av dette. Hjelpemiddelområdet er et eksempel på behovet for forenklinger. Generelt ser utvalget at der det er kompliserte modeller for kostnadsfordeling, går det med betydelige ressurser til byråkrati og samarbeid som ellers kunne gått til direkte innsats overfor barn og unge.

Utvalget mener likevel at den største effektiviseringsgevinsten ligger i å få til en tettere oppfølging av den enkelte, slik at flere får økt læringsutbytte og man bryter en bekymringsfull utvikling. Både menneskelige og samfunnsmessige gevinster av forebyggende arbeid og satsing på barn og unge er god dokumentert i andre sammenhenger.

Utvalget er også opptatt av den ventede samhandlingsreformen i helsevesenet og håper den har en sterk prioritering av barn og unge. Det er grunn til å minne om at barn og unge har barnehagen og skolen som sin hverdagsarena, og der er det godt kvalifiserte ansatte. Helsepersonell som arbeider med forebyggende tiltak har derfor mye å hente ved å spille på lag med sine kollegaer i utdanningssystemet.

19.4 Administrative konsekvenser

Utvalget har foran påpekt at flere av de foreslåtte tiltakene ikke vil ha økonomiske konsekvenser, men heller administrative konsekvenser for de aktuelle tjenester, organer og personer. Mye av dette må ses på som en del av det løpende forbedringsarbeidet i berørte etater og instanser.

Den foreslåtte omorganiseringen av Statped vil ha betydelige organisatoriske og administrative konsekvenser. Forslaget om samorganisering og samlokalisering i fire flerfaglige regionsentre, under en felles ledelse i hver region, betyr at flere sentre vil bli avviklet som selvstendige enheter og inngå som avdelinger i flerkompetansesentret.

Dette vil innebære en betydelig omstillingsprosess, som for de enkelte sentrenes vedkommende er nærmere beskrevet i kapittel 17. Statped har imidlertid betydelig erfaring med slike større eller mindre omstillingsprosesser, og Statped Vest har et godt stykke på vei fullført en slik omstilling. Utvalget er derfor ikke bekymret for at Statped ikke vil greie å gjennomføre en slik omlegging av virksomheten på en god og effektiv måte.