1 Samandrag

Mandatet til utvalet

Utvalet skal utgreie behovet for eit sjølvstendig tilsynsorgan med ansvar for infrastrukturtryggleiken i vegsektoren. Dersom utvalet tilrår eit sjølvstendig tilsyn med veginfrastrukturen, skal det òg tilrå ansvarsområde, avgrensingar mot andre aktørar og utgreie økonomiske og administrative konsekvensar av eit eventuelt tilsyn.

Kort om vegsektoren

Hovudaktørane i utviklinga av veginfrastrukturen er Stortinget, regjeringa, departementa, Statens vegvesen ved Vegdirektoratet og regionvegkontora, fylkeskommunane, kommunane, konsulentar og entreprenørar. Staten ved Statens vegvesen har ansvaret for riksvegane, fylkeskommunane har ansvar for fylkesvegane og kommunane for dei kommunale vegane. I dag er det totalt om lag 92 000 km offentleg veg. Av dette er om lag 27 000 km riksveg, om lag 27 000 km fylkesveg og 38 000 kommunal veg. Riksvegnettet er igjen inndelt i stamvegar (om lag 9000 km) og andre riksvegar (om lag 18 000 km). Forvaltningsreforma føreslår ei ny veginndeling som gjer at dagens stamvegar vil bli riksvegar og nær to tredeler av dagens riks­vegar vil bli fylkesvegar.

Tryggleiksutfordringar

Noreg er eitt av dei fire landa i verda som har oppnådd størst tryggleik på vegane. Sidan 1970 er drepne i trafikken meir enn halvert trass i at trafikken har blitt om lag tre gonger så stor. Likevel er det kvart år om lag 250 som blir drepne og 1000 som blir varig skadde i trafikkulukker. Auka tryggleik krev at tiltak retta mot trafikanten, køyretøyet og veginfrastrukturen blir sett i samanheng. Trafikantfeil er medverkande årsak i nesten alle alvorlege ulukker. Analyser og ekspertvurderingar kan tyde på at forhold ved veginfrastrukturen har vore medverkande årsak i 20-30 % av dødsulukkene. I nokre tilfelle er veginfrastrukturen òg utløysande årsak til ulukker.

Utvalet sine vurderingar

I samfunnsdebatten om trafikktryggleik tek ein del til orde for fleire og strengare krav til vegstandard, køyretøy og trafikantar. Utvalet vil framheve at eit høgt nivå på krav og tiltak er ein naudsynt, men ikkje tilstrekkeleg føresetnad for høgt tryggleiksnivå. For gode og varige resultat i trafikktryggleiksarbeidet er det òg naudsynt med ei organisering av systemet for trafikktryggleik med klart definerte roller og klar ansvarsdeling. Det er òg naudsynt med regelverk som underbyggjer tryggleiksansvaret til aktørane og funksjonelle samhandlingsprosedyrar mellom tilsynsstyresmakter og vegeigarar.

I følgje mandatet skal utvalet vurdere om det er behov for eit sjølvstendig tilsyn for infrastrukturen i vegsektoren. I dette legg utvalet at eit eventuelt slikt behov må underbyggast. Tilsvarande gjeld om utvalet skulle kome fram til at det ikkje er eit slikt behov.

Etter mandatet skal utvalet berre vurdere behovet for eit sjølvstendig tilsyn for veginfrastrukturen. Det vil mellom anna seie at utvalet ikkje skal vurdere eit tilsyn som får ansvar for tilsynet med trafikantar og køyretøy, noko som per i dag er Statens vegvesen sitt ansvar. Med tanke på samanhengane som utvalet har sett mellom trafikant, køyretøy og veginfrastruktur er denne avgrensinga ikkje uproblematisk. Eit tilsynsansvar tillagt eit eksternt tilsynsorgan, men avgrensa til veginfrastrukturen, vil gi utfordringar fordi tilsynet ikkje har ansvaret for heile breidda av verkemiddel i trafikktryggleiksarbeidet.

Utvalet er samstemt i at trafikktryggleiken må vere målsetjinga når behovet for eit vegtilsyn skal vurderast. Utvalet er òg samstemt i at eit eventuelt nytt tilsynsorgan for veginfrastrukturen må byggast opp som eit risikobasert systemtilsyn, og i synet på kva som kan gjerast for å betre trafikktryggleiken dersom ein vel å halde fram med dagens organisering. Utvalsmedlemene har ulike vurderingar av moglege effektar eit vegtilsyn vil kunne få for trafikktryggleiken, og konklusjonen frå utvalet er difor delt.

Utvalet har vurdert dei overordna rammene for ei oppgåvefordeling mellom eit eventuelt vegtilsyn på den eine sida og Vegdirektoratet og Sam­ferdselsdepartementet på den andre, slik mandatet ber om.

Innanfor utvalet si tidsramme har det ikkje vore mogleg å konkretisere ei oppgåvefordeling. Dette er eit omfattande arbeid som eit fleirtal i utvalet meiner må gjerast dersom ein går vidare i arbeidet med å etablere eit nytt tilsynsorgan.

Eit mindretalet i utvalet meiner oppgåvefordelinga mellom eit eventuelt vegtilsyn og dei andre aktørane er eit kritisk punkt for å kunne vurdere om oppretting av eit vegtilsyn er hensiktsmessig eller ikkje.

Utvalet er samd om at det òg innanfor dagens organisering er mogleg med eit betre tryggleiksarbeid i vegsektoren, og har vist til nokre tiltak som utvalet meiner kan ha ein positiv effekt.

Konklusjon

Forslag frå eit fleirtal i utvalet:

For å styrkje det totale systemet for vegtrafikktryggleik føreslår fleirtalet i utvalet – leiaren Jorunn Ringstad og medlemmene May Kristin Ensrud, Ingun Hagesveen, Per Steinar Jensen, Bård Morten Johansen, Tor Nordstrøm og Hanne Varhaug Søberg – at det bør opprettast eit statleg vegtilsyn for veginfrastruktur. Fleirtalet vil understreke at framlegget om eit statleg vegtilsyn ikkje er meint som eit alternativ til eksisterande planar for vidareutvikling av Statens vegvesen sitt arbeid med infrastrukturtryggleik. Dette arbeidet ser fleirtalet som ein naturleg konsekvens av etablering av eit vegtilsyn og modernisering av arbeidet med tryggleik i vegsektoren.

Bakgrunnen for forslaget er det store talet skadde og drepne i vegsektoren, dette gjer veg­trafikken til den største risikoen i transportsektoren. I dag fører ikkje styresmaktene eit uavhengig tilsyn med veginfrastrukturen. Sjølv om årsakene til trafikkulukker er samansette og tala kan vere vanskelege å tolke, viser analysar at ei vesentleg mengd ulukker med drepne og skadde kunne vore unngått med ein betre veginfrastruktur. Fleirtalet meiner at oppretting av eit vegtilsyn vil gi staten meir tillit og truverde med ei rolle som uavhengig tilsynsstyresmakt for vegtrafikktryggleik.

Fleirtalet ser forvaltningsreforma som eit viktig argument for eit vegtilsyn for infrastruktur. Eit slikt tilsyn vil vere ein ny og uavhengig aktør som langt tydelegare enn i dag vil setje trafikktryggleik på dagsorden og vere ein pådrivar for prioritering av tryggleik. Eit vegtilsyn vil bidra til at balanseringa av tryggleik i høve til andre faktorar som kostnader og finansiering blir meir synleg i det offentlege rom i samband med planlegging, utbygging, drift og vedlikehald av vegar.

Fleirtalet meiner det er viktig med ein tydelegare grenseoppgang mellom den som skal kontrollere og den som blir kontrollert enn det vi har i dag. Fleirtalet viser til at i andre næringar der tryggleik står sentralt er eigne tilsyn for tryggleik organisert uavhengig av den som driv næringsverksemd eller tenesteyting. Fleirtalet meiner at det er godt dokumentert at oppretting av sjølvstendige tilsyn er eit organisatorisk tiltak som kan bidra til at risikoen blir redusert. Fleirtalet vil mellom anna vise til at alle representantane frå sektorar der tilsyn er etablerte som har vore invitert til utvalet har uttalt at ein moderne tryggleiksforvaltning med internkontroll og tilsyn har medverka positivt i arbeidet med å betre tryggleiken.

I mandatet til utvalet er spørsmålet om eit eventuelt vegtilsyn avgrensa til tryggleik knytt til infrastrukturen. Fleirtalet sitt framlegg om eit vegtilsyn for infrastruktur inneber at det vil bli to statlege organ som fører tilsyn med trafikktryggleik. Forslaget inneber at det noverande ansvaret for tilsyn med infrastrukturtryggleik blir overført frå Statens vegvesen til vegtilsynet. Det krev ei fagleg og ansvarsmessig grenseoppdraging mot køyretøy og trafikantar. Fleirtalet ser positivt på moglegheitene for samarbeid mellom dei ulike tilsynsorgana og føreslår at det blir etablert ei formalisert ordning eller ein avtale mellom vegtilsynet og Statens vegvesen om arbeid med trafikktryggleik. Då ein likevel finn grunn til å understreke dei faktorar som kan tale for at eit samla fagmiljø for trafikktryggleik ikkje blir delt opp, tilrår fleirtalet at departementet føretek ei fornya vurdering av om det no eller seinare bør opprettast eit vegtilsyn for trafikktryggleik som ikkje er avgrensa til infrastruktur.

Storleiken på eit slikt tilsyn ligg truleg i intervallet om lag 50 til om lag 100 årsverk, men dette må utgreiast nærare. Eit vegtilsyn vil føre systemretta tilsyn basert på vurdering av risiko, og i utgangspunktet ikkje kontrollere tekniske detaljar. Systemorientert og risikobasert oppfølging av vegeigar skal kome i tillegg til og ikkje vere erstatning for den oppfølging av eigen verksemd som vegeigarane sjølv gjennomfører. Vegtilsynet må ha heimel i lov eller forskrift om kva sanksjonar som kan nyttast. Blir det avdekka omfattande og grunnleggande manglar ved systemet for styring av tryggleik må vegtilsynet kunne gi pålegg som sikrar gjennomgang og endring av tryggleiksarbeidet.

Forslag frå eit mindretal i utvalet

For å styrkje arbeidet med trafikktryggleiken i vegsektoren vil eit mindretal i utvalet – medlemmene Kjell Bjørvig, Lasse Fridstrøm og Inger-Anne Ravlum – tilrå at ressursane som vil gå med til eit nytt statlig tilsynsorgan med usikker verknad på tryggleiken heller blir nytta til tiltak med dokumenterte gode effektar. Det er truleg mogleg å auke trafikktryggleiken gjennom tiltak i infrastrukturen om trafikktryggleiken blir prioritert høgare enn dei andre transportpolitiske måla, men dette er prioriteringar departementet og Stortinget må gjere.

Det er etter mindretalet sitt syn viktig å halde oppgåvene med veginfrastruktur, trafikantåtferd og køyretøyutvikling samla. Eit eventuelt tilsyn med veginfrastrukturen skal ikkje inkludere trafikant og køyretøy. Mindretalet er redd at dette utilsikta kan føre til at meir effektive tryggleikstiltak på trafikant- og køyretøyområdet blir nedprioriterte.

Eksterne vurderingar seier at Statens vegvesen arbeider godt med trafikktryggleiken i vegsektoren. Det er påvist noko forbetringspotensiale innan dagens organisering, men ikkje av slik karakter eller omfang at mindretalet meiner det gjer det aktuelt å opprette eit nytt uavhengig tilsynsorgan. Mindretalet vil òg trekkje fram den rolla Statens vegvesen speler for forsking og utvikling innan trafikktryggleik, eit område der Noreg er langt framme.

Mindretalet meiner oppgåvefordelinga mellom eit vegtilsyn og dei andre aktørane er eit kritisk punkt for å kunne vurdere om det er hensiktsmessig å opprette eit tilsyn. For å vurdere om eit vegtilsyn vil kunne løyse eventuelle rollekonfliktar er det avgjerande kva oppgåver som skal overførast frå dagens vegstyresmakter til det nye organet, noko utvalet ikkje har konkludert på i særleg grad. Mindretalet meiner heller ikkje gjennomgangen av dagens ansvar, oppgåver og roller påviser store rollekonfliktar innan Statens vegvesen sine oppgåver.

Eit eventuelt nytt tilsyn vil konkurrere med Statens Vegvesen om den same knappe fagkompetansen, noko som vil kunne bety eit tilbake­slag for tryggleikskompetansen i Statens vegvesen, og dermed, i allfall på kort sikt, vil kunne få negativ effekt for trafikk­trygg­leiken.

Mindretalet vurderer det òg som tvilsamt om eit vegtilsyn vil ha positive effektar for trafikktryggleiken. Dermed kan eit nytt tilsynsorgan bety auka byråkrati utan positiv effekt for tryggleiken. Mindretalet legg til grunn at eit nytt tilsynsorgan både kan komplisere styringa av trafikktryggleiksarbeidet og føre til mindre effektiv utnytting av naudsynt fagkompetanse.

Mindretalet meiner eit vegtilsyn vil vere eit kompliserande innslag i styringsrelasjonane mellom statsråden/departementet og forvaltnings­organet og stride mot vanleg forvaltningspolitisk tenking. I og med at eit tilsyn med infrastrukturen ikkje skal drive tilsyn med sjølve vegen, vil tilsynet avgrense seg til å undersøkje internkontrollsystema til veghaldarane. Mindretalet tilrår at departementet heller nyttar kompetente eksterne aktørar til å utføre ettersyn med internkontrollsystema.

Eit nytt uavhengig vegtilsyn utfordrar etter mindretalet si vurdering Statens vegvesen sitt sektoransvar på ein måte som kan reise spørsmål om vidareføringa av sektoransvaret. Mindretalet er redd dette vil svekkje trafikktryggleiksarbeidet. Mindretalet viser òg til at det ikkje er kjent at andre land har eigne tilsynsorgan for veginfrastrukturen, og den generelle tendensen i land som gjennomfører reformer i vegsektoren går i retning av å samle oppgåvene i større einingar.