3 Vegsektoren – ei oversikt
I tråd med at mandatet ber utvalet vurdere ei ordning med eit tilsyn med ansvar for infrastrukturen i vegsektoren, er denne oversikta retta inn mot desse sidene. Framstillinga gir difor ikkje ei fullstendig oversikt over alle sidene av vegsektoren.
3.1 Omfang
Vegsektoren omfattar:
veginfrastruktur , dvs. vegar, bruer, tunnelar, ferjer, ferjekaier, skilt, lys, signal, vegoppmerking og anna utstyr som høyrer til vegen
trafikantar , dvs. folk som går, syklar, køyrer bil, er passasjer i bil, tek buss, tek trikk eller på annan måte tek seg fram på vegane
køyretøy , dvs. personbilar, små og store varebilar, bussar, syklar og andre framkomstmiddel som kan nyttast på vegane
transportørar, person- og godstransport
vegstyresmaktene , dvs. offentlege organ som fastset regelverk, ser til at regelverket blir følgd, vedtek rettar og pliktar for rettssubjekt, prioriterer midlar, forvaltar vegane og utviklar og formidlar kunnskap
konsulentar som gjennomfører utgreiingsoppgåver knytt til veginfrastrukturen (planlegging, utbygging, drift og vedlikehald), trafikantane eller køyretøya
entreprenørar som byggjer, driftar og held vegane vedlike
industrien med tilhøyrande salsapparat , dvs. dei som produserer og sel køyretøy, utstyr til køyretøy, vegutstyr, maskiner og anna maeriale som blir nytta i vegproduksjonen og vegdrifta
forskings- og utdanningsinstitusjonar som utviklar naudsynt kompetanse
interesseorganisasjonar som arbeider for betre framkome, trafikktryggleik eller miljø
3.2 Vegstyresmaktene og deira ansvar
Vegstyresmaktene og deira ansvar og oppgåver er definert i veglova § 1a og § 9.
Staten ved Statens vegvesen (Vegdirektoratet og regionvegkontora) har ansvaret for riksvegane. Fylkeskommunane har ansvar for fylkesvegane og kommunane har ansvaret for dei kommunale vegane. Hovudansvaret går fram av formålet med veglova:
«...å tryggje planlegging, bygging, vedlikehald og drift av offentlege og private vegar, slik at trafikken på dei kan gå på eit vis som trafikantane og samfunnet til ei kvar tid kan vere tente med. Det er ei overordna målsetting for vegstyremaktene å skape størst mogleg trygg og god avvikling av trafikken og ta omsyn til grannane, eit godt miljø og andre samfunnsinteresser elles.»
I tillegg til ansvaret Statens vegvesen har for riksvegane, er dei statlege regionvegkontora gjennom veglova § 10 stilt til disposisjon og underlagt fylkeskommunane for oppfølging av fylkesvegane. For riksvegar er regionvegkontora underlagt Vegdirektoratet. Sidan regionvegkontora tener både staten og fylkeskommunane, blir dette kalla «sams vegadministrasjon». Med sitt ansvar for både riksvegar og fylkesvegar er Statens vegvesen ein særs viktig aktør i vegsektoren.
Statens vegvesen har ansvar for planlegging, bygging, drift og vedlikehald av riks- og fylkesvegnettet etter veglova. Etter vegtrafikklova har Statens vegvesen ansvar for godkjenning, kontroll og tilsyn av køyretøy, trafikantar, køyreskular, verkstader m.m. Etaten utarbeider framlegg til, og dels vedtek, forskrifter, retningsliner og normalar for vegutforming, vegtrafikk, trafikantopplæring og køyretøy. Etaten har òg ansvar for retningsliner, kontrahering m.m. når det gjeld ferjetilbod på riksvegar for staten og på fylkesvegar for fylkeskommunane.
Statens vegvesen har i alt om lag 4700 tilsette og består av eit Vegdirektorat lokalisert i Oslo, Trondheim, Tromsø og Vadsø og fem regionvegkontor: nord, midt, vest, sør og aust. Regionvegkontora har hovudkontor i Bodø, Molde, Leikanger, Arendal og Lillehammer. I kvar region er det fleire distriktskontor med tilhøyrande trafikkstasjonar. Totalt er det 30 distriktskontor og 72 trafikkstasjonar i heile landet. Distriktskontora er eit organisasjonsnivå underlagt regionvegkontoret, men er formelt ein del av det same forvaltningsnivået som regionvegkontora.
Vegdirektoratet og regionvegkontora er formelt definert som to forvaltningsnivå. Direktoratet arbeider strategisk med faglege utgreiingar, overordna planlegging, budsjett, styringssystem, rådgjeving og utvikling av regelverk, metodar og verktøy, medan regionvegkontora har utøvande ansvar for planlegging, utbygging, drift og vedlikehald av veginfrastrukturen og for tilsyn med trafikantar og køyretøy.
Samferdselsdepartementet fastsette 27. mai 2005 instruks for Statens vegvesen. Instruksen har reglar om organisering, føremål, ansvar, dagleg leiing, intern leiing og beredskap.
Etter instruksen har Statens vegvesen sektoransvar for veg og vegtrafikk innan rammer fastsett av overordna styresmakt. Statens vegvesen har ansvar for at det blir utvikla ny kunnskap innan fagfeltet og skal medverke til at utdanningsinstitusjonane gjennomfører program som sikrar fagleg kvalitet og rekruttering til sektoren.
Sektoransvaret fritek ikkje andre for ansvar, men Statens vegvesen skal oppmuntre og støtte dei andre ansvarlege slik at sektoren sitt bidrag til samfunnet blir best mogleg.
Statens vegvesen har ansvar for formalisering og oppfølging av samarbeidet med ulike styresmakter, interesseorganisasjonar og næringsliv for å betre trafikktryggleiken.
Frå 1. januar 2003 blei Statens vegvesen sitt produksjonsapparat for bygging, vedlikehald og drift skilt ut som eit eige entreprenørselskap, Mesta AS. Mesta AS er i dag underlagt Nærings- og handelsdepartementet, og deltek i fri konkurranse med private entreprenørar om kontraktar for bygging, utbetring, vedlikehald og drift av veg.
Periodisk køyretøykontroll er under avvikling som tenestetilbod frå Statens vegvesen. Slik kontroll vil dermed i framtida berre bli utført hjå private verkstader med autorisasjon.
Fylkeskommunane har ansvaret for planlegging, bygging, vedlikehald og drift av fylkesvegnettet, samt ansvar for kollektivtrafikk. Med unntak for stamvegnettet, er det òg fylkeskommunane som i praksis prioriterer investeringstiltaka for riksvegnettet. I og med at Statens vegvesen ved regionvegkontora følgjer opp fylkesvegane på vegne av fylkeskommunane, har fylkeskommunane relativt liten administrasjon til samferdsel. Organiseringa innan samferdselsområdet varierer mellom fylkeskommunane. Med forvaltningsreforma vil fylkeskommunane overta ansvaret for store delar av riksvegnettet. Staten vil framleis ha ansvar for dei riksvegane som i dag er stamvegar, og truleg for nokre få riksvegstrekningar i tillegg. Statens vegvesen skal framleis fungere som ein sams vegadministrasjon som skal tene både fylkeskommunane og staten.
Kommunane har ansvaret for planlegging, bygging, vedlikehald og drift av kommunale vegar. Kommunane organiserer arbeidet med sitt vegnett på ulike måtar, noko som er ein naturleg konsekvens av at kommunane er ulike i folketal, geografisk storleik, busetjingsmønster, klimatiske føresetnader og næringslivsstruktur.
I tillegg er det fleire andre organ som dels har ansvar og mynde i vegsektoren, til dømes Statens havarikommisjon for transport, Direktoratet for samfunnstryggleik og beredskap, Arbeidstilsynet, Statens forureiningstilsyn og Sjøfartsdirektoratet.
3.3 Utfordringar
I gjeldande Nasjonal transportplan for perioden 2006-2015 har Stortinget definert fem hovudmål:
Færre drepne og alvorleg skadde i vegtrafikken
Meir miljøvenleg transport i byane
Betre framkome i og mellom regionar
Eit meir effektivt transportsystem
Eit transportsystem som er tilgjengeleg for alle og eit transporttilbod som gjer det mogleg for alle å leve eit aktivt liv
Kort oppsummert gjeld hovudmåla omsyn til framkome, tryggleik og miljø. Den største utfordringa i vegsektoren er å balansere mellom desse. Ei sterk vektlegging av eitt omsyn vil ofte slå ut negativt for dei andre. Prioriteringa mellom omsyna er eit viktig politisk spørsmål og skjer i Nasjonal transportplan, statsbudsjetta og andre meldingar og proposisjonar som regjeringa legg fram for Stortinget.
Samferdselsdepartementet arbeider for tida med Nasjonal transportplan for perioden 2010-2019. Arbeidet er mellom anna basert på eit framlegg frå transportetatane (Jernbaneverket, Kystverket og Statens vegvesen) og Avinor.
Samferdselsdepartementet og Fiskeri- og kystdepartementet har sett fire hovudmål for transportpolitikken for den kommende planperioden:
Betre framkome og reduserte avstandskostnadar for å styrkje konkurransekrafta i næringslivet og medverke til å oppretthalde hovudtrekka i busetjingsmønsteret
Byggje transportpolitikken på ein visjon om at det ikkje skal skje ulukker med drepne eller livsvarig skadde i transportsektoren
Medverke til å redusere miljøskadelege verknadar av transport, samt medverke til å oppfylle nasjonale mål og internasjonale plikter til Noreg på miljøområdet
Transportsystemet skal vere universelt utforma
I tillegg skal etatane presentere strategiar for å få meir godstransport over på sjø og bane i staden for på veg, og for at kollektivtrafikk og gange og sykling skal utgjere ein større del av persontransporten i byane.
Den kraftige veksten i både gods- og persontransporten dei siste åra gjer utfordringane endå større.
Næringslivet og folk flest set stadig større krav til at transportsystemet er påliteleg, effektivt og trygt, med gode miljøkvalitetar og universell utforming.
Krava til eit effektivt næringsliv blir stadig høgare, og konkurranseevna er avhengig av effektiv og føreseieleg transport av personar og gods. Dårleg vegstandard er difor ei stor utfordring for næringslivet.
Noreg er eit av landa i verda med størst tryggleik i vegsektoren. Sidan 1970-åra har det vore ei god risikoutvikling. Der er likevel ikkje akseptabelt at det i gjennomsnitt dei siste åra er om lag 250 drepne og 1000 varig skadde i trafikken.
Klimagassutsleppa frå vegtrafikken er store, og har dei siste åra auka med om lag 2-3 % kvart år på grunn av transportveksten.
Ein stor del av folket er plaga av støy og lokal luftforureining. Konsekvensen er at mange får redusert helsetilstand og døyr tidlegare enn dei ville ha gjort utan eller med mindre forureining.
Nye krav om universell utforming skal gjere det enklare for alle å bruke samfunnstenester. Dette er ei stor utfordring fordi ein stor del av infrastrukturen ikkje er universelt utforma og fordi vinterdrifta er krevjande.
3.4 Vegnettet
Vegnettet skal tene person- og godstransporten i samfunnet og må vere utforma med tanke på alle trafikantgrupper: køyrande, kollektivreisande, syklistar, gåande og dei som brukar andre framkomstmiddel. Som det går fram over, må utviklinga av vegnettet òg ta omsyn til andre samfunnsmål enn framkome.
Vegnettet i Noreg er utvikla gradvis sidan dei første køyrevegane for hest og kjerre på 1600-talet, til motorisert ferdsel tidleg på 1900-talet og sterk vekst i biltrafikken frå 1950-åra og fram til i dag. Store deler av det eksisterande vegnettet er utvikla i ei tid med lågare trafikkmengder og andre standardkrav enn dagens. Det betyr at ein stor del av det eksisterande vegnettet ikkje har ein standard som svarer til krava som gjeld når ny veg skal byggjast i dag.
For riksveg utgjer nybygd veg årleg om lag 0,5 % av den samla riksvegstrekninga. For fylkesveg er den prosentvise delen nybygd veg lågare. For kommunal og privat veg er tala meir usikre, men biletet er truleg nokså likt som for riksveg. Nye vegar blir bygde etter vegnormalar med standardløysingar som er oppdaterte med omsyn til framkome, tryggleik og miljø. Dette syner at dei største utfordringane er knytt til utbetring, drift og vedlikehald av eksisterande vegar.
Vegnettet er etter veglova delt inn i offentlege og private vegar. Offentlege vegar er riksvegar, fylkesvegar og kommunale vegar. I dag er det totalt om lag 92 000 km offentleg veg, det vil seie ei lengd som tilsvarar ein køyretur om lag 37 gonger Noreg på langs. Av dette er om lag 27 000 km riksveg, om lag 27 000 km fylkesveg om lag 38 000 kommunal veg.
Riksvegnettet er igjen inndelt i stamvegar (om lag 9000 km) og andre riksvegar (om lag 18 000 km). Denne inndelinga er fastsett av Stortinget. Stamvegar er alle vegar som er skilta som europavegar, gjennomgåande ruter som er viktige for transport mellom landsdelar og hovudtransportruter til og frå utlandet. Stamvegane og dei andre riksvegane blir forvalta på noko ulik måte. Den viktigaste skilnaden er at fylkeskommunane i stor grad bestemmer prioriteringa for investeringsprosjekt utanom stamvegnettet.
I arbeidet med forvaltningsreforma er det gjort framlegg om ei ny veginndeling. I hovudsak vil det som er stamvegar i dag bli riksvegar. Nær to tredeler av det som er riksvegar i dag vil bli fylkesvegar. Det er ikkje planlagt endringar for det kommunale vegnettet.
Det er om lag 75 000 km private vegar. Av dette er om lag 50 000 km skogsbilvegar. Ein stor del av det private vegnettet har særs liten trafikk eller er stengt for allmenn motorisert ferdsel. Nokre private vegar skil seg ikkje funksjonelt ut frå det offentlege vegnettet, og kan ha stor allmenn motorisert ferdsel.
Det krev store ressursar å ta vare på og utvikle det eksisterande vegnettet til ein standard som samfunnet meiner er akseptabel med tanke på framkome, tryggleik og miljø. Summen av krav og ønske om nye vegprosjekt, betre vegstandard og betre vedlikehaldsstandard, er svært mykje høgare enn dei økonomiske rammene i vegsektoren.
Dersom ein tenkjer seg at alle riksvegane skal rustast opp til standarden som i dag gjeld for bygging av heilt ny veg, vil det krevje investeringar i storleiken 600-700 milliardar kroner. Det årlege investeringsbudsjettet for riksveg er i dag rundt 12 milliardar kroner medrekna bompengar.
Dersom ein tenkjer seg at alle riksvegane skal rustast opp til den standarden dei hadde då dei blei bygde, vil det krevje ei investering i storleiken 15 milliardar kroner for riksvegar og 11 milliardar kroner for fylkesvegar.
3.5 Ansvar, oppgåver og roller i arbeidet med veginfrastrukturen
3.5.1 Ei hovudinndeling
Roller og oppgåver i arbeidet med veginfrastrukturen kan i teorien delast inn på fleire måtar. Inndelinga under er valt for å gi best mogleg forståing av dei prinsipielle og praktiske skilnadane mellom ulike roller og arbeidsoppgåver.
I arbeidet med veginfrastrukturen kan ein definere seks hovudroller:
Styresmakt
Fagorgan
Sektoransvarleg
Eigar
Byggherre/vegforvaltar
Produsent/tenesteleverandør
Ei hovudinndeling i arbeidsoppgåver kan sjå slik ut:
Fastsetjing av regelverk
Planlegging
Prosjektering
Kjøp og oreigning av grunn
Bygging
Drift og vedlikehald
Eigedomsforvaltning
Vegforvaltning
Hovudaktørane i utviklinga av veginfrastrukturen er:
Stortinget
Regjeringa
Departementa
Statens vegvesen, Vegdirektoratet
Statens vegvesen, Regionvegkontora
Fylkeskommunane
Kommunane
Konsulentar
Entreprenørar
3.5.2 Kort om roller i arbeidet med infrastrukturen
Styresmakt: vedta lover og forskrifter, gjere vedtak, fastsetje økonomiske rammer, styre underliggjande organ og representere Noreg i internasjonale fora.
Fagorgan: utarbeide grunnlag for politiske avgjerder. Eit døme på dette er transportetatane sitt framlegg til Nasjonal transportplan, som gir regjeringa grunnlag for å leggje fram sitt forslag for Stortinget. Eit anna døme er når regionvegkontora medverkar til planlegginga i fylkeskommunane og kommunane si planlegging.
Sektoransvarleg: ansvarleg for å koordinere arbeid eller utvikle fagkunnskap innan særskilde område, blant anna innan trafikktryggleik. Dette er eit nasjonalt ansvar som er pålagd Statens vegvesen gjennom instruksen for etaten, Nasjonal transportplan og andre meldingar og proposisjonar lagt fram for Stortinget.
Statens vegvesen sitt sektoransvar er breiare enn etaten sitt forvaltaransvar for riks- og fylkesvegar. Statens vegvesen skal medverke til kunnskapsutvikling, kompetanseutvikling og eit best mogleg koordinert arbeid i heile sektoren.
Eigar: ansvar som grunneigar. Eigar av riksveg, fylkesveg og kommunale veger er høvesvis staten, fylkeskommunane og kommunane. Statens vegvesen forvaltar riksvegane og fylkesvegane på vegne av staten og fylkeskommunen og kan difor strengt tatt ikkje definerast som eigar. Statens vegvesen er likevel registrert som eigar, heimelshavar og kontaktinstans for riksveggrunn i det offentlege eigedomsregisteret (GAB-registeret). For fylkesveg er fylkeskommunen registrert som eigar/heimelshavar med Statens vegvesen som kontaktinstans.
Byggherre/vegforvaltar: ansvar for utbygging, drift og vedlikehald av vegane. I hovudsak handlar denne rolla om å planleggje vegtiltaket, utarbeide konkurransegrunnlag, innhente og vurdere tilbod, inngå kontraktar med entreprenørar og følgje opp kontraktar. Statens vegvesen har byggherrerolla for riks- og fylkesvegar. Kommunane er byggherre for kommunale veger.
Produsent/tenesteleverandør: utføraransvar for bygging, drift og vedlikehald av vegane. Som oftast er utføraransvaret basert på ei formell kontrakt med Statens vegvesen eller kommunen som byggherrar. Statens vegvesen har ingen eigenproduksjon, kommunane har det i varierande grad. Kommunane kan difor både ha byggherrerolla og produsentrolla, særleg innan drift- og vedlikehald.
3.5.3 Arbeidsoppgåver knytt til dei ulike rollene
3.5.3.1 Oppgåver som styresmakt
Dei mest sentrale lovene for veginfrastrukturen er veglova, vegtrafikklova og plan- og bygningslova.
Kongen har gjennom kgl.res. fastsett forskrifter knytt til veginfrastruktur:
Delegering av myndighet til Samferdselsdepartementet etter vegloven § 9 første ledd og § 10 tredje ledd (om organisering av og styringsområde for Vegdirektoratet og instruks for vegdirektøren)
Forskrift om minimum sikkerhetskrav for visse vegtunneler
Forskrift om innkreving av bompenger i visse tilfeller – gjennomføring av direktiv 1999/62/EF
Forskrift om eigedomsinngrep etter veglova
Delegering av mynde til Samferdselsdepartementet etter veglova § 50 fjerde ledd (om å fastsetje forskrift om eigedomsinngrep)
Delegering av myndighet til Samferdselsdepartementet etter vegloven § 62 første ledd (generell heimel til å fastsetje forskrifter)
Etter plan- og bygningslova er det ved kgl.res. fastsett forskrifter og rikspolitiske retningsliner som er førande for planlegginga etter lova. Viktige døme på dette knytt til veginfrastruktur er:
Rikspolitiske retningsliner for samordna areal- og transportplanlegging
Rikspolitiske retningslinjer for barn og planlegging
Forskrift om rikspoltisk bestemmelse om kjøpesentere
Forskrift om rikspolitiske retningslinjer for vernede vassdrag
I ny plan- og bygningslov vil dette bli ført vidare. I tillegg blir det innført ei ordning der Kongen kvart fjerde år skal fastsetje nasjonale forventningar til den lokale planlegginga.
Samferdselsdepartementet styrer Vegdirektoratet. Dette skjer gjennom rapportering, eigne etatsstyringsmøte og årlege tildelingsbrev basert på statsbudsjettet og politiske føringar i Nasjonal transportplan og andre overordna dokument.
Eksempel på forskrifter knytt til veginfrastruktur etter veglova og vegtrafikklova:
Delegering av myndighet til Vegdirektoratet etter vegloven §§ 3 og 7 (om omklassifisering av riksveger)
Instruks for Statens vegvesen
Forskrift om anlegg av offentleg veg
Forskrift om betaling av bomavgift og tilleggsavgift
Forskrift om plassering av skogsvirke ved riksveg
Forskrift om retningslinjer for behandling av avkjørselssaker for riksveg
Forskrift om offentlige trafikkskilt, vegoppmerking, trafikklyssignaler og anvisninger
Forskrift om offentlige undersøkelser og om varsling av trafikkulykker med videre
I plansaker etter plan- og bygningslova der det er konflikt mellom kommunen, fylkeskommunen eller statlege fagorgan er det Miljøverndepartementet som tek den endelege avgjerda om planløysing. Dersom konflikten gjeld riksveg samrår Miljøverndepartementet vanlegvis med Samferdselsdepartementet som igjen normalt ber om Vegdirektoratet si vurdering.
Vegdirektoratet styrer regionvegkontora. Dette skjer gjennom etaten sitt styringssystem og eigne styringsmøte, utarbeiding av retningsliner og rettleiarar, koordinerande arbeid og avgjerder og råd i nokre enkeltsaker.
Vegdirektoratet fastset forskrifter. Døme knytt til veginfrastrukturen er forskrifter om:
forbud mot variabel reklame langs offentlig veg
alminnelige regler om bygging og vedlikehold av avkjørsler fra offentlig veg
gjerde ved offentlig veg
last for klassifisering av bruer og ferjekaier (usikker status som forskrift)
I praksis er det òg slik at Vegdirektoratet i stor grad utarbeider framlegg til forskrifter fastsette av Samferdselsdepartementet.
Vegdirektoratet har utarbeidd omfattande retningsliner, normalar og rettleiarar for regionvegkontora, blant anna vegnormalar med svært omfattande tekniske spesifikasjonar. Vegnormalane utfyller Samferdselsdepartementet si forskrift om anlegg av offentleg veg og gjeld for alle offentlege vegar. Kommunane og fylkeskommunane står fritt til å la vere å følgje vegnormalane, men for riksveg er vegnormalane bindande for regionvegkontora som instruks frå Vegdirektoratet. I praksis blir vegnormalane i stor grad lagt til grunn, òg av fylkeskommunane og kommunane. Det same gjeld for rettleiarane Vegdirektoratet har utarbeidd. I samband med forvaltningsreforma blir det vurdert kva delar av vegnormalane som bør gjerast bindande for fylkeskommunane gjennom forskrifter.
§ 3 i Samferdselsdepartement si forskrift om anlegg av offentleg veg har følgjande ordlyd:
1. Vegnormaler som kan ha miljø- eller samfunnsmessige konsekvenser, skal godkjennes av Samferdselsdepartementet.
2. Statens vegvesen ved Vegdirektoratet kan innenfor rammen av forskriftene fastsette utfyllende bestemmelser - vegnormaler. Målet med normalene er effektiv og trafikksikker transport av mennesker og gods, og best mulig tilpasning til bebyggelse, bomiljø, bymiljø, landskap, naturmangfold, kulturmiljø, vegetasjon og landbruksarealer.
3. Det skal redegjøres for miljø- og samfunnsmessige konsekvenser av vegnormalene før de vedtas. Offentlige og private institusjoner og organisasjoner som skal benytte vegnormalene, eller som skal ivareta brukerinteresser, bør gis anledning til å uttale seg. Statens vegvesen ved Vegdirektoratet bestemmer på hvilken måte høring skal foregå. Høring kan unnlates hvis den ikke vil være praktisk gjennomførlig eller må anses åpenbart unødvendig.
4. Myndighet til å fravike vegnormalene innenfor forskriftenes rammer, legges til Statens vegvesen ved Vegdirektoratet for riksveg, fylkeskommunen for fylkesveg og kommunen for kommunal veg.
5. Vegnormalene skal sikre en tilfredsstillende og enhetlig kvalitet på vegnettet ut fra samferdselspolitiske mål. Vegnormalene vil derfor måtte inneholde en del standardkrav. Vegnormalene skal likevel gi frihet til å velge løsning tilpasset forholdene på stedet.
6. Vegnormalene er en del av det tekniske grunnlaget for valg av løsning gjennom planlegging. Planbehandlingen skal skje med hjemmel i plan- og bygningsloven.
7. Ved planlegging og utbygging av vegnettet skal det fastlegges hvordan gang- og sykkeltrafikken skal avvikles.
Vegnormalane er utforma slik at viktige tryggleikskrav ikkje kan fråvikast av regionvegkontora utan formell godkjenning frå Vegdirektoratet. Vegdirektoratet handsamar årleg om lag 50 søknader om fråvik. Dette er eit lite tal om ein ser på omfanget av bygge- og vedlikehaldsprosjekt og tekniske krav i vegnormalane. Søknadene om fråvik er som regel grunngitt godt ut frå miljømessige og økonomiske omsyn, og Vegdirektoratet godkjenner om lag 80 % av søknadene.
Vegdirektoratet er for riksveg klageorgan for regionvegkontora sine vedtak etter veglova og vegtrafikklova, til dømes vedtak om:
dispensasjon frå byggegrensene langs riksvegar, jf. veglova § 29
vedtak om utvida byggegrense langs riksveg eller i kryss med riksveg, jf. veglova § 29
fjerning av vegetasjon langs riksveg, jf. veglova § 31
dispensasjon frå reglene om leidningar i og nær riksveg, jf. veglova § 32
vedtak om reklame langs veg, jf. veglova § 33
fjerning av ulovleg byggverk langs riksveg, jf. veglova § 36
fjerning eller flytting av lovlege byggverk langs riksveg, jf. veglova § 37
byggegrenser langs framtidige planlagde riksvegar, jf. veglova § 38
gjerde og grind langs riksveg, jf. veglova §§ 44, 47 og 48
oreigning til riksvegformål, jf. veglova § 50
skilting, vegoppmerking og signalanlegg, jf. vegtrafikklova § 31
Mynde til vedtak om skilting og oppmerking er i stor grad lagt til lokale organ, dvs regionvegkontora, kommunane og politiet. I nokre tilfelle gjer Vegdirektoratet vedtak som første instans, jf skiltforskrifta § 26 nr 1 om høgna fartsgrense og § 27 nr 2 om motorvegskilting. Skiltforskrifta § 31 gir heimel for at Vegdirektoratet kan overprøve vedtak fatta av regionvegkontor, kommune eller politi.
Vegdirektoratet representerer Noreg i fleire internasjonale vegtrafikkfaglege fora.
Regionvegkontora gjer vedtak som første instans etter veglova og vegtrafikklova både for riksveg og fylkesveg i saker som kan påklagast til Vegdirektoratet. I tillegg kjem mynda regionvegkontora har til å gjere vedtak i avkøyrslessaker, jf veglova §§ 40-43 (Fylkesmannen er klageorgan).
Statens vegvesen si mynde til å utarbeide og fremje planar etter plan- og bygningslova § 9-4, betyr i praksis at regionvegkontora eit stykke på veg har planmynde på line med kommunane og fylkeskommunane. Dette blir ført vidare og forsterka i ny plan- og bygningslov som er vedteken av Stortinget og truleg blir sett i verk 1. juli 2009. Regionvegkontora har òg, som andre statlege fagorgan, mynde til å fremje motsegn mot lokale planforslag.
Fylkeskommunane styrer regionvegkontora i arbeidet med bygging, drift og vedlikehald av fylkesvegane. Fylkeskommunane har mynde til å vedta fråvik frå vegnormalane slik Vegdirektoratet har det for riksvegar. Fylkeskommunane er etter veglova klageinstans for regionvegkontora sine vedtak om fylkesveg.
Fylkeskommunen har planmynde etter plan- og bygningslova og kan vedta fylkesplan eller fylkesdelplanar. Slike planar kan gi overordna føringar for veginfrastrukturen, som til dømes vegutbygging, utbetringar av eksisterande vegnett, transport og arealbruk i fylket. Fylkeskommunen har òg mynde til å fremje motsegn mot planforslag.
Kommunane har mynde til å vedta fråvik frå vegnormalane for kommunal veg på same måte som Vegdirektoratet har for riksveg og fylkeskommunen for fylkesveg. For kommunal veg har kommunane stort sett mynde til å gjere vedtak i første instans etter veglova og vegtrafikklova, slik regionvegkontora har det for riksveg og fylkesveg.
Kommunane har planmynde etter plan- og bygningslova, og er tillagt mynde til å vedta kommuneplan, kommunedelplan og reguleringsplan for alle typar vegar. Kommunane si mynde til å gjere endeleg planvedtak fell bort dersom statlege fagorgan, fylkeskommunen eller nabokommune har motsegn til planen.
3.5.3.2 Oppgåver som fagorgan
Vegdirektoratet utfører omfattande utgreiingsoppgåver som grunnlag for politiske avgjerder i Samferdselsdepartementet, regjeringa og Stortinget. Framlegg til Nasjonal transportplan er det viktigaste dømet på dette. Vegdirektoratet koordinerer transportetatane (Statens vegvesen, Jernbaneverket, Avinor og Kystverket) sitt arbeid med transportplanen. Arbeidet er basert på generelle retningsliner fastsett av Samferdselsdepartementet. Framlegget til transportplan blir sendt på brei høyring før Samferdselsdepartementet og regjeringa gjer sine endringar og legg planen fram for Stortinget. Før og undervegs i denne prosessen blir Vegdirektoratet beden om å gjennomføre faglege utgreiingar som skal gi departementet og regjeringa best mogleg grunnlag for å konkludere.
Som ledd i arbeidet med statsbudsjettet utarbeider Vegdirektoratet budsjettframlegg basert på generelle retningsliner frå Samferdselsdepartementet (innanfor definerte alternative økonomiske rammer) og gjennomfører faglege utgreiingar.
Både framlegget til Nasjonal transportplan og budsjettframlegget er basert på innspel frå regionvegkontora og fylkeskommunane.
Staten har innført ei ordning med ekstern kvalitetssikring av konseptval i tidlegfase (KS1) for alle store statlege investeringar større enn 500 millionar kroner. Samferdselsdepartementet har fastsett retningsliner for etatane sitt arbeid med KS1. Det er blant anna krav om at det før planlegging etter plan- og bygningslova skal utarbeidast ei konseptvalutgreiing (KVU). Regionvegkontora har ansvar for det praktiske arbeidet med konseptvalutgreiinga, men det må skje i nær dialog med Vegdirektoratet, som skal gå god for utgreiinga før den formelt blir oversendt Samferdselsdepartementet. Samferdselsdepartementet avgjer i samråd med Finansdepartementet kven som skal gjennomføre den eksterne kvalitetssikringa (rammeavtale med fem samanslutningar av konsulentar). Etter KS1 avgjer Samferdselsdepartementet om saka skal leggjast fram for regjeringa for avgjerd om vidare planlegging.
Regionvegkontora har for fylkesvegane (og til dels for riksvegar som ikkje er stamveg) eit tilsvarande ansvar for fagleg tilrettelegging overfor fylkeskommunen som Vegdirektoratet har overfor Samferdselsdepartementet.
Regionvegkontora skal medverke som statleg fagorgan i fylkeskommunane og kommunane si planlegging og handsaming av enkeltsaker etter plan- og bygningslova. Dette betyr at regionvegkontora gjennom kunnskapen sin om transport, vegteknikk, trafikkanalysar, trafikktryggleik, vegutforming, kollektivtrafikk, støy, luftforureining med meir må medverke til best mogleg planløysningar og avgjerder i enkeltsaker. Regionvegkontora har ansvar for å ivareta nasjonale og viktige regionale interesser knytt til transport og veginfrastruktur, og må i nokre tilfelle bruke retten sin til å fremje motsegn mot lokale planframlegg og påklage enkeltvedtak. Reglane om avkøyrsler og byggegrenser i veglova, vegnormalane, rikspolitiske retningsliner for samordna areal- og transportplanlegging og forskrift om kjøpesenter er viktige grunnlag for regionvegkontora.
3.5.3.3 Oppgåver som sektoransvarleg
Statens vegvesen sin instruks av 27. mai 2005 fastlegg rammene for etaten sitt sektoransvar:
«Statens vegvesen har sektoransvar for veg og vegtrafikk. Ansvaret innebærer initiativ- og uttalerett for å fremme sektorens bidrag til et bedre samfunn innenfor rammer fastsatt av overordnet myndighet. Statens vegvesen har ansvar for at det utvikles ny kunnskap innen fagfelt og skal bidra til at utdanningsinstitusjonene gjennomfører programmer som sikrer faglig kvalitet og rekruttering til sektoren.
Sektoransvaret fritar ikke andre fra det ansvar de har, men Statens vegvesen skal oppmuntre og støtte de øvrige primært ansvarlige slik at sektorens bidrag til samfunnet blir best mulig.
Statens vegvesen har ansvar for formalisering og oppfølging av samarbeidet med ulike myndigheter, interesseorganisasjoner og næringsliv for å bedre sikkerheten i vegtransporten.»
Gjennom Nasjonal transportplan og andre meldingar som er lagde fram for Stortinget, er det nærare fastsett kva område Statens vegvesen skal ha sektoransvar for. Dette kan oppsummerast med følgjande stikkord:
Samordne transportetatane sitt arbeid med Nasjonal transportplan
Koordinere arbeidet med trafikktryggleik
Koordinere arbeidet med kollektivtransport
Koordinere arbeidet med nasjonal sykkelstrategi
Koordinere arbeidet med universell utforming innan transportsektoren
Redusere miljøbelastninga frå vegane og vegtrafikken
Vere pådrivar i arbeidet med miljøvennleg transport i byane
Leggje til rette for effektiv vegtransport
Utvikle og sikre veg- og vegtrafikkfagleg kompetanse
Medverke til forsking og utvikling
Utvikle ein velfungerande anleggsmarknad
For tida arbeider Vegdirektoratet med å klargjere og konkretisere sektoransvaret til Statens vegvesen ytterlegare, mellom anna basert på tidlegare stortingsmeldingar, instruksen for etaten og eigne vurderingar av korleis avgrensinga bør vere. Samferdselsdepartementet konkluderer om avgrensinga etter eit framlegg frå Vegdirektoratet.
3.5.3.4 Oppgåver som eigar
Eigarane av veggrunnen for riksveg, fylkesveg og kommunal veg er staten, fylkeskommunen og kommunen. Oppgåver som følgjer av grunneigaransvaret skil seg ikkje frå andre grunneigarar sitt ansvar. Utviklinga og forvaltninga av veginfrastrukturen blir i praksis i liten grad ivareteke gjennom grunneigarrolla, men gjennom rollene som vegstyresmakt, fagorgan og byggherre/vegforvaltar.
3.5.3.5 Oppgåver som byggherre/vegforvaltar
Planlegging
Det er diskutabelt om planlegging skal definerast som byggherreoppgåve eller ei oppgåve som følgjer med i rolla som styresmakt. Statens vegvesen har gjennom plan- og bygningslova § 9-4 i stor grad mynde til å utarbeide og fremje planforslag. Stortinget har vedteke ny plandel i plan- og bygningslov og har bestemt at denne ordninga skal utvidast til å gjelde alle «myndigheter med ansvar for større samferdselsanlegg og teknisk infrastruktur» . Miljøverndepartementet kategoriserer òg Statens vegvesen si planleggingsverksemd som utøving av offentleg mynde som skil seg frå private utbyggjarar si planleggingsverksemd. For kommunane sin del er det endå tydelegare at det ikkje er skarpe grenser mellom desse rollene, sidan kommunen både er planstyresmakt og har ansvaret for utbygging, drift og vedlikehald av kommunal veg.
Planlegging er ein aktivitet som omfattar mange nivå. I vegsektoren er planlegging definert som all aktivitet frå overordna føringar i Nasjonal transportplan til detaljprosjektering. Dersom ein skal definere byggherreoppgåver innan planlegging, kan desse avgrensast til prosjektplanlegging etter plan- og bygningslova. Det vil seie etter at den overordna planlegginga er ført så langt at den har avdekka eit behov for å planleggje eit vegprosjekt.
Etter plan- og bygningslova må det utarbeidast reguleringsplan for alle store bygge- og anleggstiltak. I tillegg har Samferdselsdepartementet og Miljøverndepartementet fastsett eit endå strengare plankrav i retningsliner for planlegging av riks- og fylkesvegar etter plan- og bygningslova. I praksis betyr dette at nesten alle vegprosjekt og vegutbetringar må avklarast gjennom reguleringsplan etter plan- og bygningslova.
Nye veganlegg blir normalt planlagde gjennom to plannivå etter plan- og bygningslova: først blir hovudelement som vegtrasé, kryss og vegstandard fastsett i kommunedelplan, deretter blir detaljutforminga avklart gjennom reguleringsplan. For begge plantypane er det kommunestyret som gjer vedtak etter ei lovbestemt omfattande offentleg sakshandsaming som involverer andre styresmakter, private, interessegrupper og brukarar.
Reglane for planlegging med tilhøyrande konsekvensutgreiing set strenge krav til faglege utgreiingar som skal vise verknadene for miljø, naturressursar og samfunn, medrekna tryggleik. Den offentlege prosessen og det at kommunestyra er vedtaksorgan inneber i praksis sterk ekstern kontroll av alle forhold ved Statens vegvesen sine framlegg til planløysingar. Det inneber òg kontroll med vegutforminga og vegstandarden.
I tillegg til handsaminga etter plan- og bygningslova kan det vere aktuelt med særskilt handsaming etter ulike sektorlover, som til dømes kulturminnelova, naturvernlova, forureiningslova, vassdragslova og brann- og eksplosjonsvernlova.
Tunnelar skal handsamast etter forskrifta om tryggleik i tunnelar. Etter denne forskrifta er det mellom anna krav om at Vegdirektoratet skal godkjenne tryggleiken i alle riksvegtunnelar med lengd over 500 meter før dei blir tatt i bruk.
Det er regionvegkontora og kommunane som har ansvaret for praktisk vegplanlegging etter plan- og bygningslova. Vegdirektoratet kjem med faglege råd etter spørsmål frå regionvegkontora og andre på fleire fagområde som trafikkberekningar, trafikktryggleik, kollektivtrafikk, universell utforming, støy, luftforureining, landskapsforming, vegutforming, planprosess, kulturminne, naturvern, kostnadsvurderingar og samfunnsøkonomi.
Planlegginga i Statens vegvesen skjer både i eigen regi og ved kjøp av konsulenttenester. Stort sett blir planprosjekta i Statens vegvesen utført med eigne tilsette som prosjektleiarar og i prosjektgrupper. Ein kjøper konsulenttenester ved faglege utgreiingar som Statens vegvesen ikkje sjølv har kapasitet eller kompetanse til å gjennomføre. I kommunesektoren er biletet meir variert. Mange kommunar kjøper òg konsulenttenester til planprosjektleiinga.
I tillegg til den eksterne kontrollen med vegtiltak har Statens vegvesen eit internkontrollsystem med krav som skal sikre planløysingar med god kvalitet. Systemet med vegnormalar og krav om søknad ved fråvik står her sentralt. Det er òg andre interne krav. Her følgjer ei skildring av ordninga med revisjonar og inspeksjonar for å oppnå god trafikktryggleik.
For alle nye planar for riksveganlegg skal det gjennomførast trafikktryggleiksrevisjonar i tråd med Vegdirektoratet si handbok 222. Handboka inneheld ei detaljert skildring av korleis dette arbeidet skal gjerast, mellom anna er det teke inn eit krav som skal sikre vurdering med «nye auge»:
«Revisor skal ha en objektiv og uavhengig rolle og bør derfor ikke være ansatt i den region der prosjektet hører hjemme. Dette er avhengig av størrelse og involvering i prosjektet. Som et minimum skal revisor være fra et annet distrikt.»
Vegdirektoratet har ansvaret for å godkjenne revisorar ut frå bestemte krav til utdanning og praksis. Om lag 200 personar er godkjende som revisorar. Av desse er om lag 150 tilsette i Statens vegvesen. Resten er konsulentar, i hovudsak norske og nokre svenske.
Byggesakshandsaming
Reguleringsplanane for vegtiltak er tradisjonelt svært detaljerte om vegen si utforming, men formelt sett er det ikkje naudsynt å avklare alle detaljar i reguleringsplanen. Attståande detaljar må i tilfelle bli avklart etter reglane om byggesaker i plan- og bygningslova, noko som òg krev involvering av offentlege styresmakter, private og andre i den grad avgjerda kan verke inn på deira ansvar, rettar eller interesser.
Prosjektering
Prosjektering er her avgrensa til den detaljprosjekteringa som skjer etter vedteken reguleringsplan, dvs. tekniske byggeplanar som byggherren utarbeider som del av konkurransegrunnlaget. Det er likevel ikkje noko skarp grense mellom prosjektering før og etter reguleringsplanvedtak. Det er til dømes ofte naudsynt med detaljert prosjekteringsgrunnlag for å kunne fremje reguleringsplanforslag.
Det er viktig prinsipiell skilnad på prosessen før og etter reguleringsplanvedtak. Prosessen før vedtak er open for alle og retta inn mot eit planvedtak. Prosessen etter er retta inn mot kontrakt med entreprenør.
Prosjekteringa i Statens vegvesen skjer både i eigen regi og ved kjøp av konsulenttenester. Verksemda er styrt av omfattande teknisk regelverk i handbøker (mykje av det same som for planlegging), prosesskodar fastsett av Vegdirektoratet og Norske Standardar. I praksis er det regionvegkontora som har ansvaret for prosjekteringa.
Kjøp og oreigning av eigedom
Kjøp og oreigning av eigedom er i alle vestlege land ei oppgåve som er sterkt regulert, og derfor finst det klart definerte reglar for sakshandsaming før styresmaktene kan vedta eller gi godkjenning til oreigning. For veg kan oreigning skje ved at vegstyremaktene gjer vedtak om oreigning etter veglova § 50 eller ved at kommunen gjer vedtak etter plan- og bygningslova § 35 for gjennomføring av reguleringsplan. Regionvegkontora og kommunane har mynde til oreigning og utfører desse oppgåvene i stor grad med eigne tilsette, men det er òg ein liten konsulentmarknad ein kan kjøpe tenester frå ved arbeidstoppar. Kjøp og oreigning av eigedom til vegføremål inngår i prosessen med å gjennomføre vegtiltak, men inngår likevel ikkje i byggherrerolla. Det er ei oppgåve som blir utførd i rolla som styresmakt.
Bygging
Statens vegvesen har byggherreansvaret for riks- og fylkesvegprosjekt. I byggherreansvaret ligg det heile og fulle ansvaret for gjennomføring av prosjektet. Kommunane har same ansvaret for kommunale vegar.
I byggherreansvaret ligg ansvar for at prosjektet blir gjennomført i samsvar med gjeldande lover og forskrifter på området, det som er fastsett i plan etter plan- og bygningslova og etter rammene fastsett for prosjektet gjennom budsjett og andre overordna politiske føringar. Alle riks- og fylkesvegprosjekt blir gjennomførte av entreprenørar som har kontrakt med Statens vegvesen. Dette er i stor grad òg ordninga når kommunane byggjer kommunale vegar. Byggherreansvaret skal i dette systemet bli ivareteke gjennom utforminga og oppfølginga av kontraktane.
For styring av utbyggings-, drifts- og vedlikehaldsprosjekt, er det i Statens vegvesen innført ein felles prosjektstyringsteori for alle fasar i et vegprosjekt: plan, bygging, drift og vedlikehald. Denne går fram av Vegdirektoratet si handbok 151 om styring av utbyggings-, drifts- og vedlikehaldsprosjekt. Handboka definerer dei overordna krava til organisering, kvalitetssikring, økonomistyring, framdrift, erfaringsoverføring og dokumentasjon. Meir spesifikke krav til og ordningar for kvalitetssikring er nærare definert i andre normalar og retningsliner frå Vegdirektoratet.
Drift og vedlikehald
Drift og vedlikehald er definert som ein del av byggherrerolla, sjølv om det i dagleg tale kanskje er slik at omgrepet «byggherre» berre blir brukt for utbyggingsprosjekt.
Statens vegvesen har ansvaret for drift og vedlikehald av riks- og fylkesveg. I byggherreansvaret ligg det heile og fulle ansvaret for drift og vedlikehald. Kommunane har det same ansvaret for kommunale vegar.
I dette ligg ansvaret for at drift og vedlikehald er i samsvar med gjeldande lover og forskrifter på området og etter dei rammene som er fastsett gjennom budsjett og andre overordna politiske føringar. All drift og vedlikehald av riks- og fylkesvegar blir gjennomført av entreprenørar som har kontrakt med Statens vegvesen, i hovudsak for 5-årsperiodar når det gjeld vegdrifta. Slike driftskontraktar blir kalla «funksjonskontraktar»
Drift og vedlikehald av kommunale vegar blir dels utført med eigne tilsette og dels gjennom kontraktar kommunane inngår med entreprenørar. Det verkar som om det er store skilnader mellom kommunane når det gjeld fordelinga mellom eigenregi og kjøp. Det ser òg ut til å vere stort mangfald i kvalitetssystem og organisatoriske løysingar i gjennomføringa. Oppgåvene i kommunane kan gjennomførast med bruk av kommunale einingar, kommunale føretak, kommunale aksjeselskap, interkommunale selskap og private entreprenørar.
For riks- og fylkesvegar har regionvegsjefen det formelle byggherreansvaret, men skal skriftleg delegere mynde til distriktssjefen for å utøve byggherreoppgåvene.
Den geografiske inndelinga av ordinære funksjonskontraktar er fastsett av Vegdirektoratet, og endringar i inndelinga må godkjennast av Vegdirektoratet.
Regionvegkontora har fullmakt til å inngå funksjonskontraktar for opptil 200 millionar kroner (pr. mars 2008), utan å leggje konkurransegrunnlaget fram for Vegdirektoratet til førehandsgodkjenning og utan at entreprenørvalet blir lagt fram for i Vegdirektoratet. Fullmakta gjeld òg for andre kontraktar innanfor drift og vedlikehald.
Teknisk kvalitet og miljøkvalitet skal følgjast opp av både entreprenør og byggherre. Grunnlaget for entreprenøren er kontrakten og system for eigenkontroll. For byggherren er det kontrollplanen for prosjektet som gjeld.
Entreprenøren skal ha eit dokumentert kvalitetssystem som skal nyttast. Kvalitetssystemet skal vere basert på NS-EN ISO 9001. Det skal òg lagast ein kvalitetsplan for gjennomføring av kontrakten. Kvalitetsplanen skal oppdaterast gjennom heile kontraktsperioden for å sikre kontinuerleg forbetring av planen i samsvar med lover, forskrifter og krava til Statens vegvesen.
Vegkapitalen skal ikkje bli redusert som følgje av manglar gjennom arbeid entreprenøren gjer etter kontrakten. Det skal difor gjennomførast ei synfaring ved utgangen av kontrakten. Det skal skrivast sluttattest til entreprenøren for utført entreprise.
Det skal òg skrivast sluttrapport for kontrakten. Sluttrapporten skal innehalde skildring av kontrakten, økonomi, HMS, etterslep (status før oppstart og etter avslutning av kontrakt), og erfaringar med kvalitet og måloppnåing, utførte mengder, handtering av etterslep og avslutning av kontrakten.
3.5.3.6 Oppgåver som produsent/tenesteleverandør
Produsentoppgåvene med veginfrastrukturen inneber blant anna å utføre bygging, drift og vedlikehald, men òg ein del arbeid med planlegging og prosjektering kan definerast som produsentoppgåver. Innhaldet i produsentoppgåvene går fram av det som står over om planlegging, prosjektering, bygging, drift og vedlikehald.
For riks- og fylkesvegar blir all bygging, drift og vedlikehald utført av entreprenørar etter konkurranse. Biletet er meir variert for kommunale vegar. Mange kommunar har eigne tilsette og eige utstyr til å utføre produksjonsoppgåver, særleg gjeld dette vegdrifta.
Til planlegging og prosjektering kjøper Statens vegvesen konsulenttenester i storleiken 0,8 milliardar kroner pr. år og entreprenørtenester i storleiken 15 milliardar kroner pr. år.
Tal frå kommunane sitt rapporteringssystem (KOSTRA) syner at totale midlar til investering, drift og vedlikehald av kommunale vegar utgjer om lag 30 % av tilsvarande midlar for riks- og fylkesvegnettet. Det har ikkje vore mogleg for utvalet å finne ut kor stor del av desse midlane som blir brukt til kjøp av tenester.