7 Utvalet sine vurderingar
Eit samla utval står bak ein god del felles vurderingar. Desse vurderingane går fram av dette hovudkapitlet.
7.1 Forståing og vurdering av mandatet
Utvalet forstår mandatet slik at det er viktig at det innan vegsektoren er ei effektiv og føremålstenleg tilsynsorganisering.
Dei formelle tilsynsorgana som opererer i vegsektoren (Statens vegvesen og Politiet) utøvar hovudsakleg tilsyns- og kontrolloppgåver mot trafikantar og køyretøy.
Vegdirektoratet har ein del kontrolloppgåver retta mot regionvegkontora, til dømes tryggleiksgodkjenning av visse typar tunnelar, teknisk godkjenning av bruer og godkjenning av fråvik frå vegnormalane. Denne typen oppgåver blir løyst som ein integrert del av verksemda til vegstyremaktene. For Statens vegvesen skjer dette i stor grad etter regelverk og retningsliner fastsett av etaten sjølv. Unntak frå dette hovudbiletet er branntryggleik i tunnelar der Direktoratet for samfunnstryggleik og beredskap saman med dei lokale brannvesena har tilsynsansvar, og tryggleiken på ferjene, der Sjøfartsdirektoratet har tilsynsansvar.
Hovudoppgåva for utvalet har vore å sjå på behovet for å opprette eit sjølvstendig tilsyn. Ein viktig del av utvalsarbeidet består i å vurdere kva som vil vere ei føremålstenleg ansvarsdeling mellom Statens vegvesen og Vegtilsynet og mellom departementet og tilsynet. Det er òg naudsynt å sjå på behov for endringar i regelverket.
Mandatet slik det blei gitt frå regjeringa har fungert som ei overordna ramme som utvalet har konkretisert der det har vore behov for det. I mandatet er det ei avgrensing om at eit eventuelt vegtilsyn ikkje skal overta tilsynsoppgåver som i dag ligg hos andre etatar enn Statens vegvesen. Dette betyr at tryggleiksomgrepet ikkje omfattar tryggleik mot forureining frå veg og vegtrafikk, branntryggleiken i tunnelar, tryggleiken for vegarbeidarar og tryggleiken i ferjetrafikken. Tryggleiksomgrepet omfattar heller ikkje tryggleik for framkome for trafikantane. Vegtilsynet si verksemd vil likevel verke inn på framkome og miljø, og må difor ta omsyn til dette i si sakshandsaming.
I følgje mandatet skal utvalet vurdere om det er behov for eit sjølvstendig tilsyn i vegsektoren. I dette legg utvalet til grunn at eit eventuelt slikt behov må underbyggjast med vurderingar om det i dag er tilstrekkeleg tillit til styresmaktene si styring og kontroll med vegsektoren eller om det er ei uheldig rolleblanding som kan få konsekvens for tryggleiken, om eit sjølvstendig tilsyn vil kunne føre til ei betring av tryggleiken og kva økonomiske og administrative konsekvensar det vil ha. Tilsvarande gjeld om utvalet skulle kome fram til at det ikkje er eit slikt behov. Med eit sjølvstendig tilsyn har utvalet lagt til grunn at det er snakk om eit organ som organisatorisk er skild frå Statens vegvesen, men som ikkje treng å vere knytt til eit anna departement enn Samferdselsdepartementet.
Etter mandatet skal utvalet berre vurdere behovet for eit sjølvstendig tilsyn for veginfrastrukturen. Det vil mellom anna seie at utvalet ikkje skal vurdere eit tilsyn som får ansvar for det tilsynet Statens vegvesen i dag har med trafikantar og køyretøy. Med tanke på samanhengane mellom trafikant, køyretøy og veginfrastruktur er ikkje denne avgrensinga uproblematisk. Statens vegvesen har i dag allereie tilsyns- og kontrollansvar med trafikantane og køyretøya og ansvar for å kontrollere entreprenørane sitt arbeid med å bygge, drive,og vedlikehalde riks- og fylkesveg. Eit tilsynsansvar tillagt eit eksternt tilsynsorgan, men avgrensa til veginfrastrukturen, vil gi utfordringar fordi tilsynet ikkje har ansvaret for heile breidda av verkemiddel i trafikktryggleiksarbeidet.
For å kunne gjere heilskaplege vurderingar må tilsynsorganet dermed ha kompetanse ut over primæransvaret sitt, og samarbeide med dei andre aktørane i tryggleiksarbeidet. Det vil vere størst behov for samarbeid med Statens vegvesen, men òg med Direktoratet for samfunnstryggleik og beredskap, Statens havarikommisjon for transport og nokre forskings- og utdanningsinstitusjonar. Eit sjølvstendig vegtilsyn må, som dei andre nemnde aktørane i vegsektoren, ha ansvar for å sikre samarbeid om det heilskaplege trafikktryggleiksarbeidet i vegsektoren. Dersom dette samarbeidet ikkje finn gagnlege former, kan det oppstå suboptimalisering og gråsoner som gir redusert effektivitet.
7.2 Målsetjinga med og behovet for eit vegtilsyn
Dei siste åra har det vore om lag 250 drepne og 1000 varig skadde i trafikken kvart år. Det gjer trafikkulukker til ein av dei største risikofaktorane i samfunnet og ei svært stor utfordring i vegsektoren. Årsakene til og konsekvensane av trafikkulukkene er svært samansette. Forsking og analyser av ulukkene viser nær samanheng mellom forhold ved trafikantane, køyretøya og veginfrastrukturen. Ein slik samanheng gjer det viktig òg med auka fokus på at infrastrukturen har mykje å seie for trafikktryggleiken.
Det er ikkje kjent at nokon har blitt drepne eller varig skadde som følgje av samanbrot i vegkonstruksjonen, som nedfall i tunnel eller kollaps av bru.
Det er årleg om lag 2 personar som blir drepne av ulike former for ras på vegnettet. Sjølv om slike hendingar ikkje gir store utslag i ulukkesstatistikken fører dei i mange høve til ei kjensle av manglande tryggleik hjå trafikantane.
Det er òg store miljø- og tryggleiksutfordringar knytt til støy og luftforureining frå biltrafikken, men dette er område som høyrer inn under Statens forureiningstilsyn og difor fell utanfor mandatet til utvalet. Det same gjeld utfordringa knytt til veganleggsdrifta, der det årleg er om lag 2 drepne, men der Arbeidstilsynet har tilsynsansvaret.
Spørsmålet om å etablere eit vegtilsyn blei aktualisert etter raset i Hanekleivtunnelen på E18 i Vestfold 25. desember 2006. Etter denne hendinga er det gjennomført eit omfattande arbeid for å motverke tilsvarande hendingar. Ein har i dette arbeidet involvert det tunnelfaglege miljøet i Noreg. Resultatet er nye og meir utfyllande reglar og prosedyrar for planlegging, prosjektering, bygging, drift og vedlikehald av vegtunnelar. Det er òg sett i verk eit omfattande opplæringsprogram for å styrkje kompetansen i Statens vegvesen.
Raset i Hanekleivtunnelen skuldast at ansvars- og rolledelinga i Statens vegvesen ikkje var tilstrekkeleg klarlagd på det tidspunktet tunnelen blei bygd. Etter at produksjonsverksemda i Statens vegvesen blei skild ut som eit eige statleg aksjeselskap i 2003, er det ikkje lenger slike uklare ansvarsforhold på produksjonsområdet.
Jamført med historiske ulukkestal, og tiltaka etter raset i Hanekleivtunnelen, er det ikkje tvil om at eit eventuelt vegtilsyn må rette hovudfokuset sitt mot den delen av trafikktryggleiken som kan skrivast attende til en planlegging, bygging, drift og vedlikehald av infrastrukturen. Dette betyr ikkje at eit vegtilsyn ikkje skal ha ansvar for konstruksjonstryggleik og rastryggleik, men at aktiviteten til tilsynet på desse områda bør vere vesentleg lågare enn på trafikktryggleiksområdet, ut frå risikosituasjonen i dag.
For utvalet har trafikktryggleiken difor stått sentralt i vurderinga av behovet for eit vegtilsyn. Det betyr at utvalet i hovudsak har vurdert behovet for eit tilsyn opp mot moglege effektar på trafikktryggleiken. Mandatet sitt krav om å vurdere alternativ bruk av ressursane inneber at utvalet òg skal gjere det sannsynleg at same måloppnåing (auka tryggleik) ikkje like effektivt kan nåast med alternative verkemiddel og same ressursbruk.
Tillit hos vegbrukarar og politikarar er ført inn som eit moment i utvalet sitt arbeid. Under dette ligg ei meining om at det i dag eksisterer ei rolleblanding som gjer at det kan stillast spørsmål ved habiliteten til vegstyresmaktene. Dette gjeld særleg Statens vegvesen, som både er byggherre og har mynde til å utforme regelverket for anlegg, drift og vedlikehald av veg. Dersom ei eventuell rolleblanding er så alvorleg at ein trur at ei anna organisering vil kunne gi betre balanse mellom ulike omsyn, må dette leggjast vekt på.
Etter utvalet si vurdering må ein vere trygg på at å opprette eit vegtilsyn gir minst like godt tryggleiksarbeid som alternative løysingar der ein ikkje opprettar eit tilsyn. Utvalet har lagt til grunn at det ikkje er aktuelt å tilrå ei organisering som utvalet meiner gir dårlegare tryggleiksarbeid, sjølv om det kan tenkjast å auke legitimiteten.
Utvalet er samstemt i at trafikktryggleik må vere målsetjinga for vurderinga av behovet for eit vegtilsyn, men er delt i tilrådinga si fordi utvalet har ulike vurderingar av kva effektar eit vegtilsyn vil kunne få på trafikktryggleiken, jf kapittel 8. Utvalet er òg samstemt i at eit eventuelt nytt tilsynsorgan for veginfrastrukturen må byggast opp som eit risikobasert systemtilsyn, jf kapittel 6.2.
7.3 Avgrensing, ansvarsdeling og omfang for eit vegtilsyn
I mandatet står det at «utvalet skal vurdere ei formålstenleg ansvarsdeling mellom Statens vegvesen og eit eventuelt tilsyn og mellom eit eventuelt tilsyn og departementet. Det er ein premiss at eit eventuelt nytt tilsyn ikkje skal overta tilsynsoppgåver som i dag ligg til andre etatar enn Statens vegvesen».
Utvalet har ikkje konkretisert ei oppgåvefordeling mellom eit eventuelt vegtilsyn og dei andre aktørane. Dette er eit omfattande arbeid som utvalet meiner må gjerast dersom ein vil gå vidare i arbeidet med å etablere eit nytt tilsynsorgan.
Teoretisk kan ein sjå for seg to ytterpunkt i oppgåvefordelinga. Det eine ytterpunktet er at vegtilsynet får ansvaret for all utøving av mynde som er knytt til tryggleiken ved veginfrastrukturen, dvs at tilsynet får ansvaret for:
å utarbeide og vedta forskrifter og vegnormalar
teknisk godkjenning av alle veganlegg
utøving av mynde knytt til søknader om å bygge langs veg, etablere avkøyringar med meir
reaksjonar ved avvik frå regelverket
Det andre ytterpunktet er at vegtilsynet berre vil ha mynde til å påpeike avvik frå eit regelverk som andre fastset.
Konklusjonen om at eit eventuelt vegtilsyn må vere eit risikobasert systemtilsyn legg føringar for kva for oppgåver og kapasitet tilsynet bør ha. Det første ytterpunktet er ikkje praktisk mogleg fordi det vil innebere ei svært stor overføring av oppgåver frå Samferdselsdepartementet, Vegdirektoratet, regionvegkontora, fylkeskommunane og kommunane.
Til dømes er det lite aktuelt at vegtilsynet skal få ansvar for ei stor mengd søknadar frå private om å få byggje avkøyrsler, byggje innanfor byggjegrensene langs veg, sette opp reklameskilt langs veg osb. Dette er oppgåver som i dag ligg til Statens vegvesen sine distriktskontor eller kommunane. Det verkar òg lite aktuelt at vegtilsynet skal få ansvar for å utarbeide og vedta vegnormalar eller få mynde til teknisk godkjenning av veganlegg. Her er det likevel behov for å vurdere nærare grensene mellom kva som bør vere fastsett i forskrift og kva som bør vere fastsett i vegnormalane, og om vegtilsynet bør ha ansvar for teknisk godkjenning på visse område.
Det kan vere aktuelt å leggje ansvaret for å initiere nye forskrifter som gjeld infrastrukturtryggleik og i siste instans fremje desse for departementet til eit vegtilsyn. Før dette blir avgjort må det gjerast ei nærare vurdering av gjeldande forskrifter, aktuelle regelverksendringar og kva som er ei føremålstenleg avgrensing mellom forskrifter og vegnormalar ved ei tilsynsorganisering.
7.3.1 Infrastruktur/trafikant/køyretøy – samarbeid og samhandling
Ulukkesanalysane tyder på at utforming,drift og vedlikehald av veginfrastrukturen har vore medverkande årsak i opp mot 30 prosent av dødsfalla og mange av ulukkene med hardt skadde. Utvalet vil likevel peike på at vegutforminga, køyretøya og trafikantåtferda ikkje er uavhengige av kvarandre. Ein kan til dømes ikkje slutte at 30 prosent av ulukkene ikkje ville ha skjedd om ein hadde utbetra vegen, jamfør kapittel 4.1. Ei ulukke skuldast som oftast eit samspel mellom veg, trafikant og kjøretøy. Utvalet meiner difor det er viktig at trafikktryggleikstiltak mot trafikant, køyretøy og veg må utgjere ein heilskap.
I Nasjonal transportplan 2010-2019 har dei fire transportetatane arbeidd fram ein «halveringsstrategi» med tiltak innanfor infrastrukturen, trafikant og køyretøy. Å gjennomføre desse tiltaka vil halvere talet på hardt skadde og drepne samanlikna med å ikkje setje inn nye tiltak. Utrekningane av effekten viser at det er mogleg å auke trafikktryggleiken gjennom tiltak i infrastrukturen om trafikktryggleiken blir prioritert høgare enn dei andre transportpolitiske måla (framkome, miljø og tilgjenge)
7.3.2 Systemtilsyn
Utvalet er som nemnd samla om at eit eventuelt nytt vegtilsyn må drive eit risikobasert systemtilsyn. Dette betyr eit tilsyn som:
ser til at verksemda det blir ført tilsyn med følgjer forskrifter og har normalar, retningsliner, prosedyrar og liknande
kontrollerer /fører tilsyn med at kommunane, fylkeskommunane og Statens vegvesen har eit etablert system for å fange opp avvik frå desse
kontrollerer /fører tilsyn med at kommunane, fylkeskommunane og Statens vegvesen har eit system som gjer at lærdom frå avvik blir ført tilbake i verksemda
rettar aktiviteten mot område der det er stor risiko for ulukker
ikkje driv detaljert kontroll med vegstyresmaktene si kontraktsoppfølging
Eit systemtilsyn kan ha ansvar for å fastsetje overordna regelverket, dvs forskrifter, knytt til tryggleiken for veginfrastrukturen. Det meir spesifikke regelverket må utformast av aktørane sjølv.
Eit systemtilsyn kan i prinsippet opprettast som eit reint supplement til vegstyresmaktene, det vil seie at tilsynet ikkje skal overta oppgåver som vegstyresmaktene har i dag. Alternativt kan eit systemtilsyn overta ansvaret vegstyresmaktene i dag har for å utarbeide og vedta forskrifter og normalar knytt til tryggleiken ved veginfrastrukturen og for ulike ordningar med tryggleiksgodkjenningar og godkjenningar av fråvik frå vegnormalane.
Forskriftene etter veglova og vegtrafikklova blir i dag i stor grad vedtatt av Samferdselsdepartementet etter framlegg frå Vegdirektoratet. Vegnormalane blir utarbeidd og vedtatt av Vegdirektoratet med noko bistand frå regionvegkontora, men normalar som kan ha miljø- eller samfunnsmessige konsekvensar skal godkjennast av Samferdselsdepartementet. Nokre kommunar har eigne vegnormalar. For riksveg godkjenner Vegdirektoratet fråvik frå vegnormalane og har ansvaret for kontroll og godkjenning av tunnelar og bruer. Vegnormalane gjeld for alle offentlege vegar, men fylkeskommunane og kommunane har mynde til sjølv å gjere fråvik. Bruer på fylkesvegnettet må likevel godkjennast av Statens vegvesen.
Som det er gjort greie for over, er det behov for å vurdere nærare grensene mellom kva som bør vere fastsett i forskrift og kva som bør vere fastsett i vegnormalane, og om vegtilsynet bør ha ansvar for teknisk godkjenning på visse område.
7.3.3 Forsking og utvikling – grensedraging
I tillegg til forskings- og utdanningssektoren sit Statens vegvesen på mykje av kompetansen innanfor forsking og utvikling på trafikktryggleiksområdet. Statens vegvesen og Samferdselsdepartementet finansierer det meste av forsking og utvikling på området. Utvalet ser ikkje bort frå at ein meir mangslungen kunnskapsproduksjon kunne ha vore ein fordel, og at konkurrerande kunnskapsmiljø som til dømes eit vegtilsyn kunne vore med på å få fram ny kunnskap.
Utvalet vil òg trekkje fram den rolla Statens vegvesen i dag speler for forsking og utvikling innanfor trafikktryggleik, der det er eit nært samarbeid med fleire forskings- og utdanningsinstitusjonar knytt til kunnskapsutvikling, metodeutvikling og opplæring. Det er viktig at FoU i regi av eller finansiert av Vegdirektoratet ikkje blir redusert dersom ein opprettar eit vegtilsyn. For å oppretthalde nærleiken mellom byggherrerolla og kunnskapsutviklinga i sektoren, meiner utvalet at det er viktig å sikre at kunnskapsutviklinga internt i vegetaten ikkje blir dårlegare dersom ein opprettar eit vegtilsyn. Utvalet meiner difor at informasjon om og områdeovervaking av trafikktryggleik må vere oppgåver både for Statens vegvesen og eit eventuelt tilsyn.
7.3.4 Regelverk – grensedragning
Utvalet vil peike på at lista over oppgåver ( sjå kapitel 7.3.2) ikkje tar stilling til kven – departementet, tilsynet eller Vegdirektoratet – som skal gjere desse oppgåvene. Det er elles vanleg at styresmaktene ikkje berre utarbeider detaljerte reglar, men fastset funksjonskrav. Forskriftene i vegsektoren er overordna og lite detaljerte og blir i stor grad fastsett av Samferdselsdepartementet etter framlegg frå Vegdirektoratet. Det meir detaljerte regelverket blir i hovudsak utarbeidd og fastlagd av Vegdirektoratet som set dei tekniske krava til vegutforminga (normalar, retningsliner, prosedyrar og anna). Det er òg Vegdirektoratet som handsamar søknader frå regionane om fråvik frå normalane når det gjeld riksveg. For fylkesveg og kommunal veg er det kommunane og fylkeskommunane som sjølv avgjer fråvik frå vegnormalane.
Om det blir oppretta eit uavhengig tilsyn for veginfrastrukturen, bør departementet i samråd med Statens vegvesen og vegtilsynet gå gjennom arbeidet med forskrifter, normalar og liknande og vurdere om delar av dette arbeidet bør bli overført til tilsynet.
7.3.5 Offentlege og private vegar
Utvalet har lagt til grunn at eit vegtilsyn berre skal ha tilsyn med offentlege vegar (riksveg, fylkesveg og kommunal veg) og tilhøyrande vegforvaltarar (Statens vegvesen, fylkeskommunane og kommunane, jamfør kap 6.2.3). Utvalet grunngir dette med ulukkestala for offentlege og private vegar og utstrekninga av, og funksjonen til, det private vegnettet. Berre 2-3 prosent av ulukkene med drepne eller alvorleg skadde skjer på privat veg. Ein svært stor del av det private vegnettet er skogbilvegar, samlevegar eller tilkomstvegar med liten trafikk og lågt fartsnivå. Mange private vegar er ikkje opne for allmenn motorisert ferdsel.
Utvalet gjer likevel merksam på at det er nokre døme på private vegar med stor trafikk, og at desse kan framstå som ein del av det offentlege vegnettet.
7.3.6 Sanksjonar
Vegtilsynet må ha naudsynte verkemiddel til rådvelde overfor vegeigar i avvikssituasjonar, slik at avvik frå regelverket blir retta i rimeleg tid. Vegtilsynet må ha heimel i lov eller forskrift om kva sanksjonar som kan nyttast. Kva reaksjonsmåtar som blir nytta, må vegtilsynet vurdere i kvart enkelt tilfelle, og alle avgjerder vil kunne påklagast til departementet.
Systemorientert og risikobasert oppfølging frå vegtilsynet skal kome i tillegg til og ikkje vere erstatning for oppfølginga av eiga verksemd som vegeigarane sjølv gjennomfører. Sentralt i ein slik tilsynsstrategi står kontinuerleg dialog mellom vegtilsynet og vegeigarane. Ein slik dialog skal påverke avgjerder og handlingar i vegsektoren på ein måte som bidreg til best mogleg tryggleik. Når det viser seg at dialog ikkje er tilstrekkeleg, bør det nyttast lovfesta verkemiddel. Ved avvik frå regelverkskrav er det aktuelt med sanksjonar for å markere at brotet på regelverket blir rekna som alvorleg.
Med eit funksjonelt regelverk som ikkje går i detalj i tekniske metodar og løysingar, bør ein vanlegvis ikkje krevje konkrete endringar eller bestemte tekniske løysningar – med mindre regelverket stiller krav om dette. I dei tilfella konkrete manglar skal rettast, bør det normalt bli gitt pålegg om å rette på manglane, men ikkje seiast noko om korleis dette skal gjerast. Blir det avdekka omfattande og grunnleggjande manglar ved systemet må tilsynet kunne gi pålegg som sikrar gjennomgang og endring av styringssystemet. Elles er det generelt viktig at eit tilsyn har sterke reaksjonsmåtar i tilfella med grove brot på regelverket for tryggleik. Slike moglege sanksjonar til bruk i særskilde høve vil òg gi eit vegtilsyn meir autoritet og ha førebyggjande effekt i arbeidet med tryggleik.
7.4 Tiltak som kan betre tryggleiken innanfor dagens organisering
Utvalet er samstemt i at det er mogleg å betre trafikktryggleiken innanfor dagens organisering.
7.4.1 Trafikktryggleik kan prioriterast høgare
Sjølv om det er komplekse samanhengar i trafikktryggleiksarbeidet, er det mykje kunnskap om verknaden av ulike trafikktryggleikstiltak.
Mykje av denne kunnskapen er dokumentert og samla i «Trafikksikkerhetshåndboka» (http://tsh.toi.no/) utarbeidd av Transportøkonomisk institutt. Handboka oppsummerer meir enn 1600 nasjonale og internasjonale forskingsrapportar og inneheld ei evaluering av om lag 130 konkrete trafikktryggleikstiltak. Handboka gir gode svar på kva trafikktryggleikstiltak som verkar og kor kostnadseffektive dei er.
Handboka skildrar mellom anna effekten av konkrete trafikktryggleikstiltak samla i nokre hovudgrupper:
vegutforming og vegutstyr
vegvedlikehald
trafikkregulering
køyretøyteknikk og personleg verneutstyr
køyretøykontroll og godkjenning av verkstader
krav til førarar, føraropplæring og yrkeskøyring
trafikkopplæring og informasjon
kontroll og sanksjonar
Effekt- og kostnadsberekningane syner at det er mogleg å oppnå store reduksjonar i talet på drepne og skadde i trafikken gjennom auka prioritering av kjende tiltak innan desse hovudgruppene av tiltak.
Likevel er det grenser for kva forbetringar det er mogleg å oppnå på kort sikt. Noreg er saman med Sverige, Nederland og Storbritannia blant dei landa i verda som har oppnådd størst tryggleik på vegane. Det betyr at mykje er gjort rett og at dei største effektane av kjende tiltak allereie er tekne ut. Ytterlegare forbetringar krev kreative nye tiltak og endå meir målretta innsats.
Mange av dei mest effektive trafikktryggleikstiltaka er knytt til utvikling av køyretøy og ulike system for kommunikasjon mellom veg og køyretøy. Teknologisk utvikling på køyretøysida ligg utanfor det norske styresmakter kan påverke. Men styresmaktene kan likevel påverke kor raskt og i kva grad ny og sikrare teknologi blir teke i bruk i Noreg. Den høge eingongsavgifta på personbilar gir stort rom for å innføre insentiv knytt til tryggleiksutstyr i køyretøya.
Den politiske prioriteringa av trafikktryggleikstiltak skjer i hovudsak gjennom Stortinget si handsaming av stortingsmeldinga om Nasjonal transportplan kvart fjerde år, dei årlege statsbudsjetta og planlegginga og budsjetteringa til fylkeskommunane og kommunane.
«Nullvisjonen» er i Nasjonal transportplan definert som rettesnor for trafikktryggleiksarbeidet. Resultat i retning av Nullvisjonen krev målretta og langsiktig arbeid der det kan vere ei føremon å talfeste delmål. Transportetatane har i sitt framlegg til Nasjonal transportplan for 2010-2019 talfesta eit mål om ein tredel færre drepne og varig skadde i år 2020. Framlegget inneheld òg ei skildring av kva tiltak som må til for å nå målet, og ei analyse om kva som må til dersom målet er ei halvering av talet på drepne og varig skadde i 2020.
7.4.2 Tiltak knytt til Statens vegvesen
Som det går fram av kapittel 4 er det mange viktige aktørar i trafikktryggleiksarbeidet.
Sjølv om Statens vegvesen ikkje har hand om alle verkemidla i trafikktryggleiksarbeidet, har etaten stor innverknad på trafikktryggleiken. Dei politiske organa (Samferdselsdepartementet, fylkestinga og kommunestyra) er avhengige av faglege vurderingar for å setje seg realistiske mål i trafikktryggleiksarbeidet. Dette krev at staten, fylkeskommunane og kommunane har tilgang på heilskapleg kompetanse som kan hjelpe dei å vurdere verknader og kostnader av ulike trafikktryggleikstiltak.
Innan tidsramma til utvalet har det ikkje vore mogleg å gjennomføre grundige analysar av organiseringa av trafikktryggleiksarbeidet i Noreg. Med utgangspunkt i bakgrunnen for oppnemninga av utvalet og kor viktig rolle Statens vegvesen spelar i trafikktryggleikarbeidet, har utvalet brukt mest tid på å gjere seg kjend med Statens vegvesen sitt tryggleiksarbeid i vegsektoren. Utvalet har i sine vurderingar i hovudsak støtta seg på to evalueringar som Agenda Utredning & Utvikling AS nyleg har gjennomført, informasjon som Vegdirektoratet har kome med i utvalsarbeidet og eit innspel til utvalet frå ei gruppe konsulentar: Transportøkonomisk institutt, Det Norske Veritas AS, Proactima AS og Safetec Nordic as.
Sistnemnde innspel er eit arbeid der oppdragstakarane blei bedne om å vurdere Statens vegvesen sitt arbeid med trafikanttryggleik. Resultata frå arbeidet er presentert for utvalet og er tenkt brukt vidare av Statens vegvesen i etaten sitt arbeid med ny organisasjon frå 1. januar 2010.
Den eine evalueringa frå Agenda Utredning & Utvikling er utført på oppdrag frå Vegdirektoratet i 2006, og er ei generell vurdering av omorganiseringa av etaten i 2003. Den andre evalueringa til Agenda er utført på oppdrag av Samferdselsdepartementet i 2007 etter raset i Hanekleivtunnelen.
I innspelet utvalet har fått frå konsulentgruppa seier konsulentane at Statens vegvesen arbeider profesjonelt og effektivt med trafikktryggleiken i vegsektoren. Konsulentane peikar på at store deler av trafikktryggleiksarbeidet baserer seg på faktisk kunnskap om verknaden av ulike strategiar og tiltak. Tiltaka har dessutan vore fordelt over eitt breitt spekter knytt til vegsystemet, trafikantane og køyretøya. Oppdragsgjevaren til Statens vegvesen, Samferdselsdepartementet, har òg i fleire stortingsmeldingar og brukarundersøkingar sagt seg godt nøgd med etaten sitt arbeid på området.
Resultata av trafikktryggleiksarbeidet er gode. Sidan det organiserte trafikktryggleiksarbeidet starta i 1970 er talet på drepne i trafikken meir enn halvert, sjølv om trafikken har blitt om lag tre gonger så stor. Statens vegvesen har hatt ei hovudrolle i dette arbeidet.
Konsulentinnspelet peikar på nokre årsaker til dei gode resultata Statens Vegvesen har oppnådd i trafikktryggleiksarbeidet. Desse viser til at etaten
har utvikla nye tiltak og verktøy til nytte for tryggleiksarbeidet
er kunnskapsbasert, det betyr mellom anna at etaten evaluerar eigen aktivitet, er ein viktig bidragsytar til forsking og utvikling av nye verktøy og metodar, og brukar kunnskapen i arbeidet sitt og prioriteringane sine
søkjer samarbeid med andre aktørar i nasjonale handlingsprogram for trafikktryggleik
Utvalet har ikkje gjennomført analyser som gir grunnlag for å kome med detaljerte framlegg om kva som bør gjerast annleis i vegsektoren og i Statens vegvesen for å oppnå ytterlegare forbetringar i tryggleiken. Med utgangspunkt i dei to rapportane nemnd over frå Agenda Utredning & Utvikling AS, merknader frå Riksrevisjonen, informasjon frå Vegdirektoratet og innspelet frå konsulentane, kan det vere potensiale for forbetring på nokre områder. Det må understrekast at det som er omtala nedanfor er basert på desse kjeldene, og at utvalet ikkje har gjort sjølvstendige vurderingar utover dette.
Det er likevel nokre utfordringar:
Regelverket kan forenklast
Statens vegvesen kan utvikle ein meir lærande organisasjon
Ei tydelegare rolle for Vegdirektoratet i tryggleiksarbeidet
Tydelegare rolledeling og forenklingar i organisasjonen
Byggherrefunksjonen kan styrkast
Det er gode grunnar til å vurdere korleis ein kan oppnå meir tryggleik. Det er framleis for mange ulukker, og risikoen for å bli drepen eller skadd i trafikken er mykje høgare enn i yrkeslivet totalt sett, i heimen eller i dei fleste fritidsaktivitetar. Det er òg nokre trekk ved utviklinga som kan gi fleire ulukker, mellom anna trafikkveksten og at det blir fleire i høgrisikogruppene.
7.4.2.1 Regelverket kan forenklast
Regelverket for planlegging, bygging, drift og vedlikehald er omfattande og komplisert. Vegdirektoratet har utarbeidd ei rekkje retningsliner, normalar, rettleiarar, rundskriv og brev som skal leggjast til grunn for og set krav til regionvegkontora sitt arbeid. Kompleksiteten gjer det vanskeleg for regionvegkontora og andre å orientere seg om kva krav som til ei kvar tid gjeld. Det kan difor vere grunn til å utvikle regelverket med sikte på forenkling og betre struktur. Forvaltningsreforma aktualiserer eit slikt arbeid.
7.4.2.2 Statens vegvesen kan utvikle ein meir lærande organisasjon
Agendarapporten frå 2007 viser døme på at Statens vegvesen ikkje følgjer opp eigne system og regelverk. Eit komplisert regelverk kan vere ein viktig årsak til dette, men det verkar òg naudsynt å utvikle ein betre kultur for å dele kunnskap internt i organisasjonen slik at ein dreg nytte av både gode og dårlege erfaringar.
Dei tilsette i Statens vegvesen møter mange mål, krav og prosessar som det er utfordrande å handtere. Dette kan vere årsak til at vedtak, strategiar og policy ikkje alltid blir følgd godt nok opp, seier rapporten. Konsekvensen kan vere at det utviklar seg ulik praksis på viktige område og at det tek lengre tid enn planlagt å gjennomføre vedtekne endringar.
Forenklingar i regelverk, prosessar og sjølve organiseringa er nøkkelfaktorar for å skape meir rom for læring.
Ein annan nøkkelfaktor er å rekruttere og utvikle leiarar som motiverer til læring og samhandling, som er tydelege, tek avgjerder raskt når det er naudsynt, tek tak i og løyser konfliktar straks dei oppstår og som tenkjer konsekvens ved avvik.
Agenda si evaluering og brukarundersøkingar Statens vegvesen har gjort, viser at etaten samarbeider godt med kommunane, fylkeskommunane, statlege fagorgan og andre i prosessane med Nasjonal transportplan, budsjett og planlegging etter plan- og bygningslova. I andre samanhenger er samarbeidet meir ustrukturert og variabelt. Etaten bør generelt bli flinkare til å lytte til og invitere til eksterne innspel. Dette kan gjelde alt frå meldingar frå brukarar, samarbeidet med konsulentar og til dei større prosessane der etaten bør arbeide systematisk for å invitere til andre synsvinklar.
7.4.2.3 Ei tydelegare rolle for Vegdirektoratet i tryggleiksarbeidet
Statens vegvesen er organisert med eit vegdirektorat underlagt Samferdselsdepartementet og som eit forvaltningsnivå overordna regionvegkontora. Dette er eit godt utgangspunkt for å få fram fagleg uavhengige vurderingar som grunnlag for prioritering av effektive tiltak. I arbeidet med å oppnå betre tryggleik på vegane, er det særleg viktig at organiseringa legg til rette for direktoratet si rolle som sjølvstendig fagorgan.
Dersom Vegdirektoratet står fram med ei fagleg klar og uavhengig stemme for trafikktryggleiken, vil dette styrke tilliten til trafikktryggleiksarbeidet. Dette vil igjen kunne gi positive resultat i form av auka tryggleik. Det blir gjort mykje godt trafikktryggleiksarbeid i Vegdirektoratet og på regionvegkontora, men dette bør kome meir tydeleg fram enn i dag, der til dømes media ofte søkjer andre informasjonskjelder enn Statens vegvesen.
7.4.2.4 Tydelegare rolledeling og forenklingar i organisasjonen
Korleis Statens vegvesen organiserer si verksemd har mykje å seie for korleis etaten er i stand til å løyse sine oppgåver, til dømes innanfor trafikktryggleiksområdet.
Statens vegvesen arbeider for tida med endringar i organisasjonen. Det er viktig at dette arbeidet resulterer i ein organisasjon med tydeleg fordeling av roller og ansvar.
For å gjere direktoratsrolla til Vegdirektoratet tydelegare kan det til dømes vere grunn til å vurdere organisatoriske tiltak for å reindyrke rollene meir enn i dag. Det betyr at det kan vere grunn til å vurdere ei organisering med vekt på Vegdirektoratet sine roller som styresmakt, fagorgan, sektoransvarleg og byggherre/vegforvaltar, jf kapittel 3.5.
Det kan òg vere grunn til å vurdere forenklingar i organiseringa av regionvegkontora. Dagens organisering fører til mange grensesnitt der det lett oppstår tvil om ansvar og til dels roller. For eksterne kan det vere vanskeleg å forstå kven i Statens vegvesen ein skal ta kontakt med i ulike samanhengar. Det kan vere grunn til å sjå etter om ordrelinene i etaten kan bli enklare dersom vegregionane blir enklare og meir einsarta organisert enn i dag.
7.4.2.5 Byggherrefunksjonen kan styrkast
Samla sett har Statens vegvesen stor kapasitet og kompetanse som byggherre. I Vegdirektoratet er byggherre-/vegforvaltaroppgåvene delt mellom ein Byggherreseksjon på Utbyggingsavdelinga som har overordna ansvar for gjennomføring av investeringsprosjekt, ein Seksjon for veg- og ferjeforvaltning på Veg- og trafikkavdelinga som har overordna ansvar for forvaltning, drift og vedlikehald av eksisterande vegar, og fleire seksjonar på Teknologiavdelinga med ansvar for teknisk godkjenning og fagleg utvikling. I regionane er byggherreoppgåvene fordelt på ulike måtar mellom regionvegkontora på utbyggingsavdelinga, trafikkavdelinga, ressursavdelinga, distriktskontora og i store utbyggingsprosjekt.
Vegdirektoratet har informert utvalet om at det i omorganiseringsarbeidet i Statens vegvesen vil bli vurdert sterkare samling av byggherreoppgåvene. Dette vil etter Vegdirektoratet sitt syn kunne auke kompetansen, betre effektiviteten og gjere styringa enklare. Særleg for oppfølginga av entreprenørar som utfører drift og vedlikehald vil ei sterkare samling av byggherreoppgåvene kunne styrkje kompetansen til Statens vegvesen på kontraktutforming og kontraktsoppfølging. Dette vil òg kunne ha verknad for tryggleiken på vegane.