8 Tilrådingar frå utvalet

Dette kapitlet presenterer tilrådingane til utvalet.

8.1 Organisatoriske tiltak i arbeidet med trafikktryggleik

Utvalet vil peike på at vegtrafikk er eit statleg reguleringsområde som samanlikna med andre sektorar har stor risiko for dødsfall og alvorleg skadde. Tryggleiken i vegsektoren er eit stort samfunnsproblem som utfordrar styremaktene si regulering og gjennomføring av trafikktryggleikstiltak.

Utviklinga gjennom mange år både her i landet og internasjonalt viser at samfunnet si generelle styring av helse, miljø og tryggleik ikkje berre stiller store krav til tekniske løysingar, men òg til arbeidsmåtar og organisering av tryggleiksarbeidet. Det er gjennom mange år med systematisk tryggleiksarbeid oppnådd stadig betre resultat, òg når det gjeld trafikktryggleik. Med utgangspunkt i prinsippet om internkontroll er det lagt stor vekt på organisering og system som bidrar til klare ansvars- og rollefordelingar.

Mange og ulike tiltak må til for å oppnå varige forbetringar i trafikktryggleiken. Dette er ein lang og kontinuerleg prosess. I debatten om trafikktryggleik hevdar ein del at det trengst fleire og strengare krav til vegstandard, køyretøy og trafikantar. Utvalet meiner dette er ein naudsynt, men ikkje tilstrekkeleg føresetnad for høgt tryggleiksnivå. For gode og varige resultat er det òg naudsynt at aktørane i trafikktryggleiksarbeidet har klart definerte roller og ei tydeleg ansvarsdeling. Det er òg naudsynt at aktørane sitt ansvar er underbygd av regelverk, og at det finst gode prosedyrar for samhandling mellom aktørane.

Å opprette et vegtilsyn for infrastruktur er eit tiltak som endrar organiseringa av trafikktryggleiksarbeidet. Utvalet legg til grunn eit vegtilsyn etter den modellen som er skildra i kapittel 6.2, altså eit tilsyn som rettar seg mot det offentlege vegnettet. Eit vegtilsyn vil medføre endra ansvar, roller og arbeidsmåtar for styresmaktene og vil òg få påverknad på forholdet mellom styresmaktene og dei ulike aktørane på vegsektoren. Generelt vil dette igjen kunne få verknader både for trafikktryggleiken og for kva løysingar og ressursbruk ein vel ved utbygging, drift og vedlikehald av infrastruktur. I kva grad dei ulike konsekvensane talar for eller mot å etablere eit sjølvstendig tilsyn for veginfrastrukturen, har utvalet handsama i samband med tilrådingane som er lagde fram under.

8.2 Forslag om eit vegtilsyn for ­infrastruktur

8.2.1 Forslag frå eit fleirtal i utvalet:

For å styrkje det totale systemet for vegtrafikktryggleik føreslår fleirtalet i utvalet – leiaren Jorunn Ringstad og medlemmene May Kristin Ensrud, Ingun Hagesveen, Per Steinar Jensen, Bård Morten Johansen, Tor Nordstrøm og Hanne Varhaug Søberg – at det bør opprettast eit statleg vegtilsyn for veginfrastruktur. Framlegget er basert på den hovudmodellen for eit vegtilsyn som utvalet har gjort greie for i kapittel 6.2

Bakgrunnen for forslaget er det store talet skadde og drepne i vegsektoren, dette gjer vegtrafikken til den største risikoen i transportsektoren. I dag fører ikkje styresmaktene eit uavhengig tilsyn med veginfrastrukturen. Sjølv om årsakene til trafikkulukker er samansette og tala kan vere vanskelege å tolke, viser analysar at ei vesentleg mengd ulukker med drepne og skadde kunne vore unngått med ein betre veginfrastruktur. Fleirtalet meiner at oppretting av eit vegtilsyn vil gi staten meir tillit og truverd med ei rolle som uavhengig tilsynsstyresmakt for vegtrafikktryggleik.

Fleirtalet meiner både prinsipielle og faglege grunnar talar for at det bør vere ein uavhengig instans som fører tilsyn med eigarane av offentlege veger. Desse grunnane fylgjer nedanfor.

Tiltak for å redusere talet på drepne og skadde i vegtrafikken er ei stor og viktig oppgåve for samfunnet, og fleirtalet meiner at eit vegtilsyn for infrastruktur vil vere ei organisatorisk endring i vegsektoren som over tid vil føre til betre trafikktryggleik. Utgangspunktet for fleirtalet er at tilstrekkelege forbetringar av trafikktryggleiken vil krevje noko vesentleg nytt i organiseringa av verksemda til staten og at det ikkje er eit alternativ å ikkje endre organiseringa.

Fleirtalet vil understreke at framlegget om eit statleg vegtilsyn ikkje er meint som eit alternativ til eksisterande planar for vidareutvikling av arbeid til Statens vegvesen med infrastrukturtryggleik. Dersom det blir etablert eit vegtilsyn vil det framleis vere viktig at Statens vegvesen styrkjer arbeidet sitt på området ut frå tryggleiksansvaret som følgjer av rolla som eigar og forvaltar av sentrale deler av vegnettet.

Med forvaltningsreforma vil fylkeskommunane overta ansvaret for store delar av riksvegnettet. Staten vil framleis ha ansvar for dei riksvegane som i dag er stamvegar, og truleg, nokre få riksvegstrekningar i tillegg. Statens vegvesen skal framleis fungere som ein sams vegadministrasjon som skal tene både fylkeskommunane og staten. Fleirtalet vil peike på at dette vil medføre endå tettare samarbeid mellom fylkeskommunen og Statens vegvesen. Fleirtalet meiner det vil vere uheldig dersom det same statlege organet skal føre tilsyn med fylkeskommunen, fordi tilsyn krev distanse til den som blir kontrollert. Det er fleirtalet sitt syn at dette tilhøvet i seg sjølv er eit viktig argument for eit vegtilsyn for infrastruktur.

I NOU 2000: 24  Et sårbart samfunn er det sagt at spørsmålet om å opprette eit frittståande vegtilsyn på line med det ein har på andre transportområde er reist. Utvalet skriv: «Dette vil sikre at kravene til en sikkerhetsstandard på hele vegnettet vil bli stilt fra en instans uavhengig av den som bygger og driver vegnettet.»

Med eit vegtilsyn for infrastruktur får vi ein ny og uavhengig aktør som tydelegare enn i dag vil kunne setje trafikktryggleik på dagsorden og vere pådrivar for å prioritere. Dette vil stimulere og utfordre kompetanse og arbeidsmåtar i miljø som i dag arbeider med tryggleik.

Fleirtalet vil peike på at det er lettare å sjå svakheitar utanfrå. Ein uavhengig, ekstern instans vil betre kunne vurdere om krav blir etterlevd og følgd opp. Eit vegtilsyn vil lettare kunne løfte perspektivet opp frå det daglege arbeidet til eit større, heilskapleg samfunnsperspektiv, noko som er særs viktig når ein skal gi råd til departementet. Eit vegtilsyn har betre moglegheit til å setje av tid og ressursar til å vurdere status og utvikling i tryggleiksarbeidet og til å vurdere heilskapen ved tryggleiksarbeidet i sektoren.

Generelt vil eventuelle krav om å gjennomføre tryggingstiltak bli pålagt og følgd opp av juridiske sanksjonar. Eit vegtilsyn vil medføre ekstern vurdering av systemet i Statens vegvesen, og vegtilsynet vil kunne krevje forbetringar òg i dei tilfella der ein internt i vegvesenet ikkje ser behov for endringar. Tilsvarande gjeld overfor dei andre vegeigarane, fylkeskommunar og kommunar.

Samanlikna med i dag vil eit vegtilsyn gjere at ein unngår ressurskonfliktar mellom vegprosjekt og regelverksutvikling/tilsyn. Til dømes vil det truleg vere lettare for vegtilsynet enn for Statens Vegvesen å prioritere kontroll av om kontinuerleg oppdatering av vegnormalar skjer etter planen.

Eit vegtilsyn for infrastruktur vil bidra til at avveginga av tryggleik mot andre faktorar og interesser, til dømes kostnader og finansiering, blir meir synleg for samfunnet ved planlegging, utbygging, drift og vedlikehald av veg. Slik kan ein utvikle betre system for slike avvegingar enn det som finst i dag.

Fleirtalet vil understreke at opprettinga av eit vegtilsyn vil gi staten meir tillit og truverd i rolla som uavhengig tilsynsstyresmakt for vegtrafikktryggleik. Slik blir òg staten sin legitimitet som forvaltar av eit sentralt og viktig område av samfunnstryggleiken styrka.

Fleirtalet vil vise til at tilsyna i andre næringar der tryggleik er ein sentral og viktig faktor, er organisert uavhengig av den som driv næringsverksemd eller tenesteyting. Dette gjeld til dømes industrien, olje- og gassverksemda, bygg og anlegg, samt på transportområda luft, sjø og jernbane. Vegsektoren har ikkje på tilsvarande måte ei uavhengig tilsynsstyresmakt for infrastrukturen. Fleirtalet finn det dokumentert at opprettinga av et tilsyn vil auke fokuset på arbeidet med tryggleik og at dette vil betre tryggleiken i sektoren. Fleirtalet vil mellom anna vise til at alle representantane frå sektorar der tilsyn er etablerte og som har vore invitert til utvalet har uttalt til utvalet at moderne tryggleiksforvaltning med internkontroll og tilsyn har verka positivt i arbeidet med å betre tryggleiken.

Statens vegvesen forvaltar vegar eigd av staten, og regionkontora i Statens vegvesen forvaltar fylkesvegane for fylkeskommunen. Fleirtalet vil peike på at dette ikkje er det same som eit uavhengig statleg tilsyn, slik utvalet har skildra dette tidlegare, jf. kap 6. Fleirtalet vil òg vise til at Statens vegvesen heller ikkje fører tilsyn med kommunale vegar. Desse utgjer ein stor del av det offentlege vegnettet og blir i utgangspunktet bygde, drivne og vedlikehaldne i samsvar med vegnormalane, sjølv om vegnormalane ikkje er juridisk bindande for kommunen.

Dette viser etter fleirtalet si oppfatning at trafikktryggleik, medrekna infrastrukturtryggleik, er underlagt ei statleg regulering der det uavhengige statlege tilsynet er avgrensa eller på vesentlege område har manglar. Fleirtalet meiner difor det kan reisast spørsmål ved om tryggleiksvurderingane blir lagt nok vekt på i omfattande faglege og politiske prosessar der mange interesser er representerte og finansielle omsyn veg tungt.

Fleirtalet ser på eit vegtilsyn for infrastruktur som ei organisatorisk reform som vil vere eit effektivt bidrag til trafikktryggleiksarbeidet ikkje berre internt i staten, men i heile samfunnet. Ei slik reform må som andre organisatoriske endringar og forbetringstiltak sjåast i eit langsiktig trafikktryggleiksperspektiv der ein gjerne ikkje ser resultata omgåande, men der ein legg grunnlaget for stadig betre tryggleik.

I mandatet til utvalet er spørsmålet om eit eventuelt vegtilsyn avgrensa til tryggleik knytt til infrastrukturen, og skal ikkje omfatte køyretøy og trafikantar. Fleirtalet sitt framlegg om eit vegtilsyn for infrastruktur inneber at det vil bli to statlege organ som fører tilsyn med trafikktryggleik, vegtilsynet for infrastruktur og Statens vegvesen for køyretøy og trafikantar. Desse tre faktorane heng saman, noko utvalet har gjort greie for tidlegare. Eit vegtilsyn for infrastruktur vil difor òg måtte ha ein viss kompetanse på køyretøy og trafikant, særleg når det gjeld grensesnittet til infrastruktur.

Fleirtalet meiner dei prinsipielle og generelle argumenta som er nemnd overfor ovanfor, altså større grad av sjølvstende, klarare fordeling av ansvar og roller, forvaltningsreforma og det at eit vegtilsyn vil vere ein pådrivar i arbeidet med trafikktryggleik, gjer vegtilsyn til ei meir føremåls- og kostnadseffektiv løysing enn ei vidareutvikling av Statens vegvesen som tilsynsstyresmakt.

Forslaget inneber ei overføring frå Statens vegvesen til vegtilsynet av det noverande ansvaret for tilsyn med infrastrukturtryggleik, og vil krevje ei fagleg og ansvarsmessig grenseoppdraging mot køyretøy og trafikantar. Det vil vere naudsynt med samarbeid og koordinering mellom vegtilsynet og Statens vegvesen når det gjeld arbeid med trafikktryggleik. Fleirtalet føreslår å etablere ei formalisert ordning eller ein avtale mellom vegtilsynet og Statens vegvesen om arbeidet med trafikktryggleik for å finne gode løysingar på generelle grenseflatespørsmål og konkrete saker. Ei slik ordning bør i tillegg til å utveksle erfaringar òg omfatte risikovurderingar og statistikk, regelverksutvikling og internasjonalt arbeid.

Fleirtalet finn likevel grunn til å understreke at ei løysing med to statlege tilsyn for trafikktryggleik ikkje er ei ideell løysing. Fleirtalet ser at det er faglege grunnar som talar for at styresmaktene sitt fagmiljø for trafikktryggleik styresmaktene ikkje blir oppsplitta. Mot ein slik bakgrunn vil fleirtalet tilrå at departementet føretek ei fornya vurdering av om det no eller seinare bør opprettast eit vegtilsyn for trafikktryggleik som ikkje er avgrensa til infrastruktur. Fleirtalet ser eit slikt vegtilsyn som eit endå meir slagkraftig og effektivt tiltak for trafikktryggleik, eit tiltak som vil innebere ei klarare fordeling av ansvar og roller mellom statlege organ, og meiner at dette vil leggje grunnlaget for større grad av legitimitet i den statlege reguleringa av trafikktryggleik.

Dersom ei slik løysing blir vurdert, vil fleirtalet peike på at det òg bør opnast for å vurdere eit samla transporttilsyn på Samferdselsdepartementet sitt område, altså å slå saman vegtilsynet med Statens jernbanetilsyn og Luftfartstilsynet. Fleirtalet viser til at ein liknande løysing nylig er oppretta i Sverige, og meiner erfaringane frå Sverige bør inngå i ei slik vurdering.

Statskonsult har i Notat 2000:8  Statlege tilsyn peika på ei liknande løysing. Under avsnittet Transport står: «Foreslår samling av sikkerhetsfunksjonene i et eget transporttilsyn, uansett hva slags transport det er snakk om.  NOU 2000: 24 Sårbarhetsutvalget anbefaler et liknende forslag.»

Fleirtalet legg til grunn at storleiken på eit vegtilsyn er i samsvar med det utvalet har gjort greie for i punkt 6.2.8.2 og i kapittel 7 om kapasiteten eller storleiken på ein hovudmodell for eit vegtilsyn. Storleiken ligg truleg i intervallet 50 til 100 årsverk. Det er gjort greie for faktorar som vil påverke dimensjoneringa, blant anna behovet for revidering og utvikling av regelverket for infrastrukturtryggleik og kva aktivitets- og kvalitetsnivå ein legg seg på i samband med planlegging, bygging, drift og vedlikehald i vegsektoren. Uviklinga i risikobiletet vil òg spele inn. Fleirtalet vil i denne samanhengen minne om at eit vegtilsyn vil føre systemretta tilsyn basert på vurdering av risiko, og i utgangspunktet ikkje kontrollere tekniske detaljar. Fleirtalet vil understreke at det er uvisse knytt til dimensjoneringa av eit vegtilsyn, og at det ikkje har vore mogleg for utvalet å gå nærare inn i dette spørsmålet. Fleirtalet tilrår at departementet utgreier omfanget på oppgåvene til eit vegtilsyn nærare, og mellom anna ser på tilhøvet mellom utvikling av regelverk på den eine sida og tilsyn, områdeovervaking og informasjon på den andre. Fleirtalet vil òg tilrå at eit vegtilsyn blir bygd gradvis opp over ei tid, til det nivået som blir vurdert som tenleg ut frå erfaringar undervegs.

Utvalet ser det som nærliggjande at vegtilsynet skal vere administrativt og fagleg knytt til Samferdselsdepartementet, fordi Statens vegvesen vil rapportere til Samferdselsdepartementet om tryggleik for køyretøy og trafikantar. Fleirtalet legg vekt på at ei slik løysing vil innebere at Samferdselsdepartementet, som i dag, vil ha ansvaret for all trafikktryggleik, at det framleis blir eit samla kompetansemiljø i Samferdselsdepartementet og at det konstitusjonelle ansvaret for trafikktryggleik ikkje blir delt. Løysinga inneber òg at både vegtilsynet og Statens vegvesen rapporterer til Samferdselsdepartementet om tryggleik, og at Statens vegvesen dessutan rapporterer i eigenskap av forvaltar av statens vegar (planlegging, bygging, drift og vedlikehald). Fleirtalet vil peike på at rolla til vegtilsynet krev eit minimum av avstand til næringsverksemd og økonomiske interesser på samferdselsområdet for å sikre uavhengig sakshandsaming og unngå rollekonflikt.

Fleirtalet vil òg peike på at ein i prinsippet kan sjå for seg at vegtilsynet blir underlagt eit anna departement som er nøytralt når det gjeld sektorpolitikk og næringsinteresser i vegsektoren. Fleirtalet viser til at det er to departement som har ansvar for tryggleik utan å ha sektoransvar for næringsverksemd, økonomiske interesser og liknande. Det er Arbeids- og inkluderingsdepartementet med Arbeidstilsynet og Petroleumstilsynet, og Justisdepartementet med Direktoratet for samfunnstryggleik og beredskap. Ut frå den løysinga som er tilrådd ser ikkje fleirtalet det som naturleg å gå nærare inn i spørsmålet om tilknyting til departement.

8.2.2 Forslag frå eit mindretal i utvalet

For å styrkje og vidareutvikle arbeidet med trafikktryggleiken i vegsektoren, vil eit mindretal i utvalet – medlemmene Kjell Bjørvig, Lasse Fridstrøm og Inger-Anne Ravlum – tilrå at ressursar som vil gå med til oppretting og drift av eit nytt statleg tilsynsorgan med, etter mindretalet si vurdering, ein usikker verknad på tryggleiken, heller blir nytta til andre tiltak med dokumenterte gode effektar for tryggleiken. Mindretalet viser her til vurderingane i kapittel 7.4 av tiltak innan dagens organisering og kapittel 9 om kva tryggleiksforbetringar ein kan oppnå med alternativ ressursbruk.

Om det trengs eit tilsyn

Mindretalet viser til at eit samla utval meiner at vurderinga av at det trengst eit tilsyn med korleis veghaldarane (Statens vegvesen, fylkes­kommunane og kommunane) driv tryggleiks­arbeid på infrastrukturen må byggje på ei antaking om at dette ikkje er godt nok i dag. Mindretalet vurderer at eit for dårleg arbeid kan skuldast at trafikk­tryggleik ikkje er prioritert høgt nok samanlikna med dei andre måla for vegsektoren, at veghaldarane ikkje prioriterer tryggleiken høgt nok innan dei rammevilkåra og politiske styringssignala som er gitt, eller at dei manglar kunnskap om korleis tryggleiken kan bli betre.

Eit prioriteringsproblem? Mindretalet viser til at «halveringsstrategien» til dei fire transport­etatane inneheld tiltak innan infrastruktur-, trafikant- og køyretøyområdet som vil halvere talet på hardt skadde og drepne samanlikna med om det ikkje vert sett inn nye tiltak. Berekningane viser at det er mogleg å auke trafikktryggleiken gjennom tiltak i infrastrukturen om trafikktryggleiken vert prioritert høgare enn dei andre transportpolitiske måla (framkome, miljø og tilgjenge). Det er ikkje Statens vegvesen eller eit eventuelt tilsyn, men departementet og i siste instans Stortinget, som må gjere slike prioriteringar.

Utforkøyringar og møteulukker er dominerande ulukkestypar med om lag 65 prosent av dei drepne eller hardt skada. Om lag 70 prosent av dei mest alvorlege ulukkene skjer på riksvegnettet. Her er det mest trafikk og høgast fart. I tillegg skjer dei aller fleste ulukkene på «gamal» veg, og ikkje på nybygd veg, som er konstruert etter dagens vegnormalar. Det ville ha kosta mellom 600 og 700 milliardar kroner å oppgradere det eksisterande riksvegnettet til den standarden som gjeld for nybygd veg. Til samanlikning er investeringsbudsjettet for Statens vegvesen i 2008 12 milliardar kroner, inkludert brukarfinansiering. Det er urealistisk å sjå for seg at heile det offentlege vegnettet skulle ha ein standard som nybygde vegar. For eksisterande veg er det mindre utbetringar, drift og vedlikehald av eksisterande veg som må prioriterast.

Som det går fram av kapittel 4 og 7 er årsakene til trafikkulukkene samansette. Årsaks­forholda kan delast i tre hovudgrupper – trafikantfeil, ­forhold ved køyretøya og forhold ved veginfrastrukturen. Desse forholda er ikkje uavhengige av kvarandre, men trafikantfeil er medverkande årsak i nesten alle ulukkene. Dei mest utslagsgivande trafikantfeila er for høg fart, rus, søvnmangel, konsentrasjonssvikt og manglande beltebruk. Samanhengen mellom dei medverkande årsakene til trafikkulukker illustrerer etter mindretalet sitt syn kor viktig det er å samle oppgåvene med veginfrastruktur, trafikantåtferd og køyretøyutvikling.

Eit eventuelt tilsyn med veginfrastrukturen skal ikkje inkludere trafikant og køyretøy. Om oppretting av tilsynet skal ha effekt, er det grunn til å tru at denne avgrensinga vil føre til auka merksemd om tiltak innan infrastrukturen. Mindretalet er redd dette utilsikta kan føre til at meir effektive tryggleikstiltak på trafikant- og køyretøyområdet blir nedprioritert. Dette ville blitt annleis med eit tilsyn som òg hadde ansvar for trafikant- og køyretøyområdet, men med utgangspunkt i mandatet har ikkje utvalet vurdert ei slik løysing

Eit organisasjonsproblem? Innan gjeldande økonomiske rammer, politiske prioriteringar og andre føringar frå Sam­ferdselsdepartementet, er det sannsynlegvis mogleg for Statens vegvesen å prioritere trygg­leiken høgare enn det som er gjort i dag. Mindretalet viser til at arbeidet til Statens havari­kommisjon for transport og rapportar som Statens vegvesen sine ulykkes­analyse­grupper har laga, viser at etaten har eit forbetringspotensial til dømes knytt til vegutforming, skilting og vinterdrift. Statens vegvesen har likevel utvikla gode system for trafikktryggleiks­revisjonar av planar, trafikktryggleiksinspeksjonar for nybygd veg og eksisterande vegar, og gode registreringar av trafikktryggleiksstandarden på vegnettet som grunnlag for prioritering av tiltak.

Mindretalet har merka seg dei eksterne vurderingane som seier at Statens vegvesen arbeider profesjonelt og effektivt med trafikktryggleiken i vegsektoren, at store delar av trafikktryggleiksarbeidet er basert på faktisk kunnskap og at verksemda har vore retta breitt inn mot vegsystemet, trafikantane og køyretøya, jf kapittel 7.4.2. Det er påvist nokre område for moglege forbetringar innan dagens organisering, men desse er ikkje av slik karakter eller omfang at dei etter mindretalet si vurdering gjer det aktuelt å opprette eit nytt uavhengig tilsynsorgan.

Eit kunnskapsproblem? Noreg, saman med Sverige, ligg langt framme internasjonalt på området forsking og utvikling innan trafikktryggleik. I tillegg til forskings- og utdanningssektoren sit Statens vegvesen på mykje av denne kompetansen. Statens vegvesen og Samferdsels­departementet finansierer det meste av forsking og utvikling på området. Mindretalet ser ikkje bort frå at denne innsatsen kunne vore styrka, men meiner at etablering av eit tilsyn i seg sjølv ikkje vil føre til at den samla innsatsen vil bli større, men at ansvaret for kunnskaps­produksjonen som Statens vegvesen i dag har blir flytta eller delt mellom tilsynet og Statens vegvesen. Konkurrerande kunnskapsmiljø kan medverke til å få fram ny kunnskap. Etter mindretalet sitt syn er ikkje dette argumentet tilstrekkeleg til å opprette eit uavhengig tilsyn. Det er andre måtar å fremje konkurrerande kunnskapsmiljø på, som ikkje vil ha dei negative sideeffektane på det totale tryggleiksarbeidet som mindretalet meiner det vil gi å splitte oppgåvene innan trafikktryggleiken.

Mindretalet vil òg trekkje fram den rolla Statens vegvesen i dag speler for forsking og utvikling innan trafikktryggleik, der det er eit nært samarbeid med fleire forskings- og utdanningsinstitusjonar knytt til kunnskapsutvikling, metodeutvikling og opplæring. I tråd med det som er vanleg for tilsynsorgan, har utvalet gått inn for at eit eventuelt nytt uavhengig tilsyn med veginfrastrukturen òg skal ha ansvar for å drive informasjon og område­overvaking. For å oppretthalde nærleiken mellom byggherrerolla og kunnskaps­utviklinga innan sektoren, meiner mindretalet at oppretting av eit tilsyn med veginfrastrukturen må skje på ein slik måte at kunnskapsutviklinga internt i vegetaten ikkje vert dårlegare. Mindretalet meiner difor at slike oppgåver må ivaretakast av både Statens vegvesen og eit eventuelt nytt tilsyn, det vil seie ei dublering av desse oppgåvene.

Grensedraging mot byggherre, drift og vedlikehald: Moglege rollekonfliktar

Mindretalet viser til drøftinga av moglege rollekonfliktar i kapittel 6.1.4. og til dei vurderingane som er gjort i NOU 2000:24 Et sårbart samfunn , og i St.meld. nr 17 (2002-2003) Om tilsyn , jf kapittel 2. I desse dokumenta er det lagt vekt på rollekonfliktar som kan oppstå som følgje av at eit og same organ er styresmakt og samstundes har næringsinteresser, driv produksjons­verksemd eller har tilsyn med næringsverksemd innan same området.

På bakgrunn av St.meld. nr. 32 (1994-95) om grunnlaget for samferdselspolitikken fekk Statskonsult (direktoratet for forvaltningsutvikling) i oppdrag å greie ut organiseringa av tilsynsfunksjonane til transportetatane der det var eller ville kunne oppstå habilitetsproblem. Statskonsult konkluderte den gongen (desember 1996) med at spørsmåla om truverd i vegsektoren var så små at det ikkje kunne forsvare ein eigen tilsynsetat. Statskonsult var særleg merksame på produksjonsverksemda i Statens vegvesen som eit område der det kunne vere problem knytt til habilitet eller truverd. Produksjonsoppgåvene blei definert til det å utføre vegutbygging, vegdrift og periodisk køyretøykontroll (EU-kontroll). På desse områda utførte Statens vegvesen på den tida oppgåver som andre kunne gjere i ein etablert open marknad med private tenesteytarar. Statskonsult la i konklusjonen vekt på at Statens vegvesen ikkje hadde inntekter frå veg eller vegtransport. Mindretalet viser til at det er gjort store endringar i organiseringa i vegsektoren sidan 1996. I 2003 blei alle produksjonsoppgåvene knytt til utbygging, drift og vedlikehald skilt ut frå Statens vegvesen, og den periodiske køyretøykontrollen er avvikla som eit tenestetilbod frå Statens vegvesen. Statens vegvesen har dermed blitt eit meir reindyrka forvaltningsorgan. Eventuelle rollekonfliktar som kan oppstå som følgje av at eit og same forvaltningsorgan er både bestillar og utførar (byggherre og entreprenør) er altså ikkje lengre tilstades for riksvegar og fylkesvegar, der Statens vegvesen er veghaldar.

Mindretalet meiner oppgåvefordelinga mellom eit eventuelt vegtilsyn og dei andre aktørane er eit kritisk punkt for å kunne vurdere om det er hensiktsmessig eller ikkje å opprette eit tilsyn. For å ta stilling til om oppretting av eit vegtilsyn vil løyse eventuelle rollekonfliktar, er det naudsynt å ta stilling til kva for oppgåver som skal overførast frå dagens vegstyresmakter (Statens vegvesen, fylkeskommunar og kommunar) til eit nytt organ. Utvalet drøftar ikkje dette i særleg grad i kapittel 6.2, der hovudmodellen for eit eventuelt tilsyn er presentert. Utvalet tek ikkje stilling til om forskriftskompetansen og ansvaret for vegnormalane faktisk bør bli lagt til eit tilsyn. I hovudmodellen er det heller ikkje tatt stilling til om søknad om fråvik frå vegnormalane skal handsamast av tilsynet eller av vegeigarane, som i dag. Det er heller ikkje tatt stilling til om godkjenninga av tunnelar, som i dag ligg til Vegdirektoratet, bør bli overført til eit tilsyn. Utvalet tar heller ikkje stilling til kva for sanksjonar eit eventuelt tilsyn skal kunne nytte seg av. Eit samla utval skriv i kapittel 8.1. at det er naudsynt med ei tydeleg ansvarsdeling for at tryggleiksarbeidet skal få gode og varige resultat. Etter mindretalet sitt syn vil ikkje dette målet bli godt ivaretatt med oppretting av eit tilsyn etter hovudmodellen utvalet har skissert.

Mindretalet viser til gjennomgangen av dagens ansvar, oppgåver og roller som utvalet har gjort i kapittel 3.5. Mindretalet meiner gjennomgangen viser at dei oppgåvene Statens vegvesen har i dag, ikkje representerer store rollekonfliktar.

Mindretalet vil understreke at arbeidet med normalar, retningsliner og anna regelverk krev høg teknisk kompetanse om veginfrastrukturen. Det er i dag ikkje noko anna miljø nasjonalt som har den nødvendige kompetansen til å gjere dette arbeidet. Mindretalet vil vise til det allereie i dag er knapt om fagkompetanse innan vegsektoren. Dette gjeld særleg teknisk kompetanse for å utvikle forskrifter, normalar og retningsliner, handsaming av fråvik frå vegnormalane og teknisk godkjenning av bruer og tunnelar. Å byggje opp eit alternativt miljø som heller ikkje kan nyte godt av kompetanseoverføringa frå byggherre­sida i Statens vegvesen, vil kunne bli krevjande. Eit eventuelt tilsyn vil medføre store utfordringar med rekrutteringa. Uansett korleis ansvarsdelinga mellom Statens vegvesen og eit eventuelt tilsyn blir, vil dei to etatane konkurrere om same fagkompetanse. Det vil òg vere naudsynt for eit eventuelt tilsyn å ha kompetanse innan trafikant- og køyretøyområdet, sjølv om tilsynet ikkje er direkte retta mot desse områda. Om ressursane til tilsynet skal hentast frå Statens vegvesen, kan det i alle fall på kort sikt kunne bety eit tilbake­slag for tryggleikskompetansen i Statens vegvesen, og mindretalet er redd dette vil få negativ effekt for trafikk­trygg­leiken. Mindretalet har difor kome fram til at det vil ha klare fordelar å halde kompetansemiljøet samla.

Mandatet ber utvalet særleg sjå på grensedragninga mellom kontrollverksemd og byggherre-, drifts- og vedlikehaldsoppgåver. Mindretalet vil trekke fram arbeidet som har vore gjort i Statens vegvesen dei siste åra med å integrere arbeidet med trafikktryggleik betre i byggherre­oppgåvene, og med å sjå arbeidet med betre trafikktryggleik i infrastrukturen i samband med arbeidet med trafikant og køyretøy. Mindretalet fryktar dette blir reversert om det blir for skarp grense­gang mellom det tilsynet skal ha ansvaret for og det vegstyresmaktene skal ha ansvar for. Om eit nytt tilsyn skal ha slike oppgåver, trengst det på den andre sida ein kritisk masse av kompetanse og oppgåver.

Mindretalet vil òg vise til at det ikkje er enkelt å trekkje ei klar grense mellom rolla som byggherre og rolla som styresmakt etter plan- og bygningslova. I praksis vert alle vegprosjekt og utbetringar – og med det vegstandarden – avklart gjennom kommunedelplanar og deretter i reguleringsplanar. I begge tilfelle er det kommunane som gjer vedtak. Mindretalet meiner at om det vert oppretta eit tilsyn, bør ein ikkje endre oppgåvene Statens vegvesen i dag har etter plan- og bygningslova.

Eit nytt tilsynsorgan for veginfrastrukturen vil innebere ei oppsplitting av tryggleiksarbeidet og nye grensesnitt. Konsekvensen kan bli ei negativ utvikling i tryggleiksarbeidet fordi styringa av trafikktryggleiksarbeidet blir meir komplisert, og fordi det blir vanskelegare å utnytte kompetansen effektivt. Mindretalet legg òg vekt på at det å opprette eit nytt tilsynsorgan må ha som mål at det skal gi god effekt for trafikktryggleiken. I arbeidet til utvalet har det ikkje vore mogleg å dokumentere slike positive effektar for trafikktrygg­leiken av oppretting av tilsynsorgan. Mindretalet vurderer det òg som tvilsamt om eit slikt tilsyn vil ha positive effektar for trafikktryggleiken. Dermed kan eit nytt tilsynsorgan bety auka byråkrati utan positiv effekt for tryggleiken i vegsektoren.

Internkontroll og styring av forvaltningsorgan

Trafikkulukkene er eit stort samfunnsproblem og den største tryggleiksutfordringa i vegsektoren, jf kapittel 4 om tryggleik i vegsektoren og utvalet sine vurderingar i kapittel 7. Noreg, Sverige, Nederland og Storbritannia er stabilt blant landa i verda som har oppnådd best resultat i trafikktryggleiksarbeidet. Det er likevel uakseptabelt at det i Noreg er om lag 250 drepne og 1000 varig skadde kvart år i vegtrafikken. Situasjonen gjer det naudsynt med eit endå meir målretta arbeid for å kome nærare nullvisjonen. Dette krev sterk og klar styring og god utnytting av fagkompetansen i sektoren. Mindretalet legg til grunn at eit nytt tilsynsorgan både kan komplisere styringa og føre til mindre effektiv utnytting av naudsynt fagkompetanse.

Mindretalet viser til at Statens vegvesen er eit ordinært forvaltningsorgan underlagt Samferdselsdepartementet. Det vil seie at statsråden sin instruksjon ikkje er avskoren og at statsråden står ansvarleg overfor Stortinget for det Statens vegvesen gjer. Fylkeskommunar og kommunar er folkevalde forvaltningsnivå og står ansvarleg overfor fylkesting og kommunestyre. Dei alminnelege reglane for økonomistyring og budsjettering gjeld for Statens vegvesen, og etaten er underlagt kontroll frå Riksrevisjonen. Departementet styrer etaten med utgangspunkt i budsjettvedtak frå Stortinget, gjennom tildelingsbrev og løyvingar, rapportering frå etaten og i styringsdialogen, på same måte som alle andre ordinære forvaltningsorgan blir styrt frå departementa dei ligg under.

Mindretalet meiner at eit eventuelt tilsyn for veginfrastrukturen vil vere eit uryddig innslag i styringsrelasjonane mellom statsråden/departementet og forvaltningsorganet, og stride mot det som har vore alminneleg forvaltningspolitisk tenking. Som for andre ordinære forvaltningsorgan meiner mindretalet at styringa av Statens vegvesen skal følgje alminnelege reglar for etatsstyring. Det finst ikkje døme på uavhengige tilsyn som har eit ordinært forvaltningsorgan eller fylkeskommunar og kommunar som einaste pliktsubjekt. Dei andre tilsyna innan transportsektoren har òg transportutøvarar som pliktsubjekt, i tillegg til infrastrukturhaldarar. Andre tilsyn innan helse, miljø og tryggleik har òg eit breiare spekter av pliktsubjekt

Mindretalet ser ikkje bort frå at styring med ein teknisk krevjande sektor og ein stor etat som Statens vegvesen er komplisert og at det kan oppstå asymmetrisk informasjon – at den styrte har betre informasjon enn den som styrer. I og med at eit tilsyn med infrastrukturen ikkje skal drive tilsyn med sjølve vegen, vil tilsynet avgrense seg til å undersøke om Statens vegvesen, fylkeskommunane og kommunane har gode nok internkontrollsystem. Mindretalet meiner at eit permanent eksternt tilsyn av den storleiken utvalet har drøfta ikkje vil vere ein effektiv eller riktig måte å sjå til at ordinære forvaltningsorgan og folkevalde organ har internkontroll­systema på plass. Mindretalet tilrår departementet å vurdere å nytte aktørar med god kompetanse til å utføre tematiske kontrollar av Statens vegvesen sin tryggleiksstyring og internkontroll.

Andre spørsmål

Mindretalet finn at ulukkessituasjonen på det offentlege vegnettet gir grunn til å vidareutvikle Statens vegvesen og kommunane sitt ansvar for tryggleiken på veginfrastrukturen. Forvaltnings­reforma der fylkeskommunane overtek ansvaret for to tredeler av riksvegnettet frå staten gjer det òg meir aktuelt med ei systematisk oppfølging for å ivareta nasjonale tryggleikskrav, mellom anna gjennom sterkare nasjonale føringar i lovar og forskrifter enn det som er tilfelle i dag. Mindretalet meiner likevel at regionreforma ikkje endrar dei grunnleggande styringssystema i vegsektoren. Reforma inneber at fylkeskommunane får ansvar for ein større del av vegnettet. Ordninga etter veglova § 10 med felles veg­administrasjon for staten og fylkeskommunane vert vidareført. Mindretalet kan difor ikkje sjå at denne reforma gjer trongen for eit uavhengig tilsyn for veginfrastrukturen vesentleg meir eller mindre påtrengande.

Mindretalet vil peike på at tilsyn og kontroll med alle offentlege vegar er ei svært krevjande oppgåve fordi det i tillegg til det framtidige riksvegnettet på om lag 10 000 km vil omfatte eit fylkesvegnett på om lag 44 000 km, truleg administrert av 19 fylkeskommunar. Føringane og tilsynsbehovet for det kommunale vegnettet vil kanskje bli noko mindre omfattande enn for fylkesvegnettet, men om lag 38 000 km veg administrert av 430 kommunar vil òg vere ei krevjande oppgåve. Statens vegvesen har oppgåver i heile landet og har gode føresetnader for å utføre kontrolloppgåver knytt til fylkeskommunale og kommunale vegar. Ei eventuell utviding av tilsynsoppgåvene til Vegdirektoratet og Statens vegvesen krev etter mindretalet si vurdering ei klarare rolledeling i Statens vegvesen, jf utvalet sine vurderingar i kapittel 7.4.2.

Mindretalet viser til at Vegdirektoratet i dag har sektoransvar for trafikktryggleik, jf instruksen til etaten. Sektoransvaret er ein svært viktig funksjon på eit område der gode resultat er avhengig av at mange aktørar arbeider i same retning. Eit nytt uavhengig vegtilsyn utfordrar etter mindretalet si vurdering Vegdirektoratet sitt sektoransvar på ein måte som kan reise spørsmål om vidareføringa av sektoransvaret. Mindretalet er redd dette vil svekke trafikktryggleiksarbeidet.

Organisering av tilsynsoppgåver i andre land

Mindretalet viser til at det ikkje er kjent at andre land har eigne tilsynsorgan for veginfrastrukturen. Det er heller ikkje kjent at dette blir drøfta i andre land. Den generelle tendensen i land som gjennomfører reformer i vegsektoren, til dømes Sverige og New Zealand, går dessutan i retning av å samle oppgåvene i større einingar. Sverige har nyleg etablert eit nytt organ i transportsektoren: Transportstyrelsen. I dette organet har ein samla alle tilsynsfunksjonane for transportgreinene veg, bane, sjø og luft. Tilsynet i vegsektoren omfattar tilsynet med trafikant, køyretøy og infrastruktur, samt andre tilsynsoppgåver som grip inn i vegsektoren. Organiseringa av transportsektoren og tilsynsarbeidet er i Sverige dermed innretta på ein heilt annan måte enn i Noreg.