4 Tryggleik i vegsektoren

4.1 Hovudbiletet

Noreg er eitt av dei fire landa i verda som har oppnådd størst tryggleik på vegane. Sidan 1970 er drepne i trafikken meir enn halvert sjølv om trafikken har blitt om lag tre gonger så stor.

Likevel er det kvart år om lag 250 som blir drepne og 1000 som blir varig skadde i trafikkulukker. Fordelinga av drepne eller varig skadde mellom riksveg, fylkesveg og kommunal veg er om lag 70, 15 og 15 %. Årsakene til den store delen drepne og varig skadde på riksvegane er at riksvegane har nær 70 % av det totale trafikkarbeidet samstundes som fartsnivået er høgare. Det er svært få drepne og alvorleg skadde på det private vegnettet, berre om lag 2-3 % av totalen.

Figur 4.2 under er henta frå Nasjonal handlingsplan for trafikktryggleik og viser fordeling av skadegrad på riksveg, fylkesveg og kommunal veg. Figuren viser òg trafikkarbeid og veglengd for desse vegtypane.

I snitt er det årleg om lag to drepne av ulike typar ras og steinnedfall. Det er ingen kjende tilfelle av drepne eller varig skadde som følgje av konstruksjonssamanbrot som nedfall i tunnel eller bruer som kollapsar.

Om lag 1,5 millionar menneske er utsette for støy eller luftforureining ut over tilrådde grenseverdiar. Dette resulterer i store helseplagar og tidlegare død for mange, truleg langt fleire enn talet på drepne og varig skadde i vegtrafikkulukker. Støy og luftforureining fell utanfor mandatet til utvalet, fordi Statens forureiningstilsyn er etablert som tilsyn på området.

Årleg er det i snitt om lag to drepne i arbeid med anlegg av veg. Dette fell òg utanfor mandatet til utvalet, fordi Arbeidstilsynet er etablert som tilsyn.

Det er svært sjeldan at det berre er ei utløysande årsak til ei trafikkulukke. Vanlegvis er det fleire medverkande årsaker. Trafikantfeil er medverkande årsak i om lag 90 % av dødsulukkene. Dei mest utslagsgjevande feila er for høg fart, rus, søvnmangel, konsentrasjonssvikt og manglande beltebruk. I tillegg til trafikantfeil, er forhold ved veginfrastrukturen eller køyretøya ofte medverkande årsaker til dødsfall. Veginfrastrukturen kan medverke til at konsekvensane av trafikantfeila får mindre konsekvensar. Analyser og ekspertvurderingar frå Statens vegvesen og Transportøkonomisk institutt kan tyde på at forhold ved veginfrastrukturen har vore medverkande årsak i 20- 30 % av dødsulukkene. I nokre tilfelle er veginfrastrukturen òg utløysande årsak, til dømes ved mangelfull skilting eller der doseringa og kurvaturen er uventa dårleg. Vinterdrifta kan òg vere ein medverkande årsak, fordi trafikantane ofte vel ein køyrefart som gjer at bremsestrekninga blir for lang eller fører til tap av veggrep i kurver. Eigenskapar ved køyretøya kan både hindre ulukker og redusere konsekvensane av dei. Alkolås, fartssperre, avstandsvarsling, antiskrens med meir er tekniske innretningar som kan forhindre ulukker. Kollisjonssikring som til dømes ettergivande karosseri, kupévern og airbag reduserer konsekvensane av ulukkene.

Åtferda til trafikanten, til dømes kor fort dei køyrer, blir påverka av korleis vegen ser ut. Betre vegar vil difor ikkje alltid føre til færre alvorlege ulykker. Faktisk kan ei vegutbetring føre til auka fart, og dermed fleire ulukker. Redusert framkome gir lågare fart og større tryggleik. Fartshumpar og såkalla miljøprioritert gjennomkøyring er døme på at samanhengen mellom vegutforminga og trafikantåtferda faktisk blir utnytta for å fremje trafikktryggleiken. Desse tiltaka er effektive nettopp fordi trafikantane tilpassar farten til forholda på og kring vegen.

Sjølv om forhold ved veginfrastrukturen ikkje er medverkande årsak i meir enn 20 - 30 % av dødsulukkene er tiltak for å betre infrastrukturen særs viktige. Det kan vere grunn til å tru at noko tilsvarande gjeld for ulukker med hardt skadde.

Figur 4.3 er eit utsnitt frå den danske «Havarikommisionen for Vejtrafikulykker» sin rapport nr. 2 (2003) om «Ulykker på motorveje». Rapporten dokumenterer analyser av 39 alvorlege ulukker på motorveg hausten 2002 og vinteren 2002-2003 i utvalde politidistrikt. Det var i alt 112 personar involvert i ulukkene, som førar, passasjer eller fotgjengar. Av desse var det 16 drepne, 16 hardt skadde, 45 lettare skadde og 35 uskadde. Resultata frå analysane kan ikkje brukast direkte i Noreg, men utsnittet frå rapporten er ein god illustrasjon på samanhengen mellom trafikant, køyretøy og veginfrastruktur.

Figur 4.4 under er henta frå Nasjonal handlingsplan for trafikktryggleik (2006-2009). Den viser trafikktryggleiksarbeidet med tiltak som barrierar mot ulukker og tiltak som skal hindre alvorlege konsekvensar når ulukker likevel skjer. Figuren viser òg at det er viktig å føre kunnskap og erfaring tilbake for å etablere nye barrierar mot ulukker og gjennomføre nye tiltak som kan redusere konsekvensane av ulukkene.

Auka tryggleik krev systematisk, langsiktig og kreativt arbeid der tiltak retta mot trafikanten, køyretøyet og veginfrastrukturen blir sett i samanheng og vurdert i perspektivet vist i figuren over.

4.2 Mål for trafikktryggleiken

Stortinget har gjennom Nasjonal transportplan fastsett ein visjon om at det ikkje skal skje ulukker i transportsektoren som fører til at personar blir drepne eller livsvarig skadde, nullvisjonen.

Det svenske Vägverket lanserte «Nollvisionen» i 1995. Dette representerte ein ny tenkjemåte i arbeidet med trafikktryggleik. I St.meld. nr. 46 (1999-2000) om Nasjonal transportplan 2002-2011 blei nullvisjonen definert som rettesnor for arbeidet med trafikktryggleiken i Noreg.

Visjonen er ei klargjering av at det er moralsk og etisk uakseptabelt at folk blir drepne eller varig skadde i trafikkulukker. Visjonen er vidare ei klargjering og endring av fokus, ved at merksemda særleg skal rettast mot dei mest alvorlege ulukkene.

Med nullvisjonen blir ulukker sett i eit systemperspektiv der alle elementa som påverkar ulukkene og utfallet av dei inngår: trafikanten, køyretøyet, vegen og omgjevnadane til vegen. Elementa i vegtrafikksystemet må tilpassast kvarandre og spele saman for at systemet skal vere trygt. Mennesket sine føresetnader, meistrings- og tåleevne, må vere premissar som ligg til grunn ved utforminga av systemet. Ei ulukke skuldast som regel svikt i samspelet mellom elementa og er såleis systemfeil, ikkje berre personlege feil eller tilfeldige hendingar. Veg- og trafikkmiljøet må utformast slik at det hjelper trafikantane til riktige handlingar og vernar dei mot alvorlege konsekvensar av feilhandlingar.

Kva fart ein bilist vel, sett i høve til vegutforming og køyretøy, er ein sentral del av samspelet i trafikken. Kreftene kroppen blir utsett for i kollisjon er i stor grad bestemt av tyngda og farten til køyretøyet. Kollisjonstestar syner at dersom ein køyrer ein relativt ny bil, brukar bilbelte og frontkolliderar med ein tilsvarande bil eller eit fast hinder, har ein gode sjansar for å overleve med ein fart opp til 70 km/t. Aukar farten utover dette, blir sjansane for å overleve redusert dramatisk. Tilsvarande kritiske grenser er 50 km/t for sidekollisjonar og 30 km/t når ein fotgjengar eller syklist blir påkøyrd av ein bil.

Utforminga av vegtrafikksystemet må byggje på erkjenninga om at det er menneskeleg å gjere feil, og på kunnskap om kor sterke kollisjonskrefter menneskekroppen tåler. I eit trygt system er det faktorar som motverkar feilhandlingar og alvorlege konsekvensar av desse.

Med nullvisjonen blir merksemda retta mot dei dominerande ulukkestypane der det er mange drepne og varig skadde: møteulukker, utforkøyringsulukker og fotgjengarulukker. Desse ulukkestypane omfattar om lag 80 % av dei drepne, men representerer berre 50 % av alle ulukkene.

Figur 4.5 under er henta frå Nasjonal handlingsplan for trafikktryggleik og viser fordeling på ulukkestypar i gjennomsnitt for perioden 2000-2004.

I transportetatane sitt framlegg til Nasjonal transportplan er nullvisjonen broten ned til eit etappemål: «antall personer som blir drept eller hardt skadde i vegtrafikken skal reduseres med minst en tredel innen 2020». Utgangspunktet for målfastsetjinga er gjennomsnittet for åra 2004-2007, som er 1200 drepne eller varig skadde. Indikatorane for etappemålet er todelt:

1. antall drepne eller hardt skadde i vegtrafikkulukker

2. antall drepne i vegtrafikkulukker.

For å oppnå målet er det i planforslaget lista opp ei rekkje tiltak retta mot trafikant, køyretøy og veginfrastruktur.

4.3 Organisering av trafikktryggleiksarbeidet

Trafikktryggleiksarbeidet er organisert med mange aktørar.

Samferdselsdepartementet styrer trafikktryggleiksarbeidet gjennom Nasjonal transportplan. I oppfølginga har Vegdirektoratet i samarbeid med Politidirektoratet, Trygg Trafikk og Sosial- og helsedirektoratet utarbeidd handlingsplanar for trafikktryggleiksarbeidet. Gjeldande handlingsplan presenterer utfordringane i trafikktryggleiksarbeidet og kva tiltak det skal satsast på i planperioden. Planarbeidet har som siktemål å etablere godt samarbeid mellom dei mest sentrale aktørane slik at ressursane i trafikktryggleiksarbeidet blir utnytta best mogleg. Handlingsplanen er retningsgjevande for Statens vegvesen, Politiet, helsestyresmaktene, Trygg Trafikk, fylkeskommunane og kommunane.

Staten, fylkeskommunane og kommunane har som eigarar av riksveg, fylkesveg og kommunal veg ansvaret for tryggleiken ved bygging, drift og vedlikehald av om lag 92 000 km offentleg veg. Det offentlege vegnettet er fordelt på om lag 27 000 km riksveg, 27 000 km fylkesveg og 38 000 km kommunal veg. Etter forvaltningsreforma, jf. Ot.prp. nr. 10 (2008-2009) vil fylkeskommunane overta store delar av riksvegnettet, slik at staten vil sitje att med ansvaret for om lag 10 000 km riksveg.

Fylkeskommunen har etter vegtrafikklova § 40 a) ansvar for «å tilrå og samordne tiltak for å fremje trafikktryggleiken i fylket.» I oppfølginga av dette ansvaret har dei fleste fylka oppretta eigne utval for trafikktryggleik (FTU) som har rolle som pådrivar overfor kommunar, fylkeskommune, etatar og alle andre som har ei rolle i trafikktryggleiksarbeidet.

Ansvaret for trafikktryggleiksarbeidet innan kommunen er ofte fordelt på fleire verksemder. Gjennom oppgåver som arealplanlegging, utbygging og drift av kommunalt vegnett har kommunane ansvar knytt opp mot fysiske forhold som påverkar trafikktryggleiken. Innan opplæringa i grunnskulen og i barnehagane har kommunane ansvar for å formidle kunnskap om trafikktryggleik. Skuleskyssordninga er òg eit kommunalt ansvar der trafikktryggleiken står sentralt. Helsetenesta i kommunane er òg ansvarleg for trafikktryggleikssituasjonen, ved at dei til ei kvar tid skal ha oversikt over helsetilstanden i kommunen og kva faktorar som kan verke inn på denne. Helsetenesta skal vidare kome med framlegg om helsefremjande og førebyggjande tiltak.

Politiet har eit særleg ansvar for overvaking og kontroll av trafikantane. Trygg Trafikk er ein landsomfattande organisasjon for det friviljuge trafikktryggleiksarbeidet med særleg ansvar for opplæring og informasjon. Likeins gjeld dette bilorganisasjonar, transportselskap, trafikkskular med fleire som har påverknad på trafikktryggleiken.

Forskings- og utdanningsinstitusjonane utviklar ny kunnskap og sørgjer for rekrutteringsgrunnlaget i tryggleiksarbeidet.

Vegdirektoratet er i dag det mest sentrale, statlege fagorganet for trafikktryggleik. Vegdirektoratet har det overordna faglege og økonomiske ansvaret for vegplanlegging, vegbygging, vegvedlikehald, vegdrift, føraropplæring, køyretøyforskrifter, kontroll av køyretøy og verkstader, samt register over førarar og køyretøy. Vegdirektoratet vedtek mellom anna vegnormalar, retningsliner for vegplanlegging, køyretøyforskrifter og normalplanar for opplæring til førarprøva. Fleire avdelingar og seksjonar i Vegdirektoratet arbeider med desse spørsmåla.

Statens vegvesen sine regionvegkontor har det operative ansvaret for planlegging, bygging, vedlikehald og drift av riks- og fylkesvegane, samt tilsyn med trafikantar og køyretøy. Regionvegkontora er vegadministrasjon både for staten og fylkeskommunane, jf. veglova § 10, der det går fram at regionvegkontora høyrer inn under Vegdirektoratet i riksvegsaker og under fylkeskommunane i fylkesvegsaker. Dette er ei ordning som blir vidareført etter forvaltningsreforma.

4.4 Rammeverket for tryggleik

Under følgjer eit oversyn over det viktigaste regelverket for planlegging, bygging, vedlikehald og drift av offentlege vegar.

4.4.1 Lover

Veglova har mellom anna reglar om:

• Inndeling og nedlegging av vegar

• Vegstyresmaktene

• Planlegging, anlegg og vedlikehald av veg

• Fordeling av vegutgifter

• Byggverk, avkøyringar, gjerder med meir langs veg

• Inngrep i eigedom

• Private vegar

Vegtrafikklova har mange reglar som gjeld trafikantar og køyretøy og som difor fell utanfor mandatet til utvalet. Det er likevel nokre reglar som òg kan seiast å gjelde infrastrukturen. Dette gjeld reglane om:

• skilting

• fartsgrenser

• forbod mot trafikk, bestemte former for trafikk eller farleg gods

• trafikkregulering

• vegprising

• parkering

Plan- og bygningslova. Alle vegtiltak må handsamast etter plan- og bygningslova før dei kan gjennomførast. I tillegg kjem ei rekkje andre lover som kan verke ved sidan av plan- og bygningslova.

Brann- og eksplosjonsvernlova. Vegtunnelar er rekna som byggverk etter lova og kan vere særskilte brannobjekt som styresmakta for brannvern (i første rekkje kommunen) skal føre tilsyn med. Dei generelle krava til branntryggleik er innarbeidd i vegnormalane, men kvar enkelt tunnel skal under planlegginga likevel vurderast i samsvar med retningsliner fastsett av Kommunal- og regionaldepartementet og utarbeidd av Direktoratet for samfunnstryggleik og beredskap og Vegdirektoratet.

Arbeidsmiljølova. Alle verksemder som er involverte i arbeid på veg er underlagt krava i arbeidsmiljølova. Hovudmåla i lovverket er at alle skal ha eit fullt forsvarleg arbeidsmiljø, med trygge tilsetjingsvilkår og meiningsfylt arbeid. Lova slår fast at arbeidsgjevaren har ansvaret for at krava i lovverket blir følgd, eit ansvar som er utdjupa i internkontrollforskrifta.

4.4.2 Forskrifter

Med heimel i veglova, vegtrafikklova, og plan- og bygningslova og brann og eksplosjonsvernlova, er det utarbeidd ei rekkje forskrifter som direkte eller indirekte gjeld veginfrastrukturen. Ei liste for desse forskriftene er teke inn som vedlegg.

4.4.3 Retningsliner og normalar

Med utgangspunkt i veglova § 13 og vegtrafikklova §§ 5 og 6 med tilhøyrande forskrifter har Vegdirektoratet utarbeidd ei lang rekkje retningsliner og normalar som gjeld ved planlegging, bygging, vedlikehald og drift av vegar. Desse retningslinene og normalane er i stor grad dekka opp i handbøker frå Vegdirektoratet.

Nokre av normalane gjeld for alle typar offentlege vegar, men kan fråvikast av den aktuelle vegstyresmakta. Retningslinene og normalane er juridisk å sjå på som interne instruksar i Statens vegvesen, og er difor bindande for riksvegar. I og med at Statens vegvesen ved regionvegkontora forvaltar fylkesvegane på vegne av fylkeskommunane, blir likevel desse retningslinene og normalane i praksis òg lagt til grunn for fylkesvegane. I praksis er det òg slik at kommunane i stor grad legg til grunn dei same retningslinene og normalane i si forvaltning av kommunal veg. Dette har nok samanheng med at vegnormalane er utforma for alle typar offentlege vegar og at kommunane ser på vegnormalane som tekniske krav utarbeidd av ekspertar som kommunane ikkje har sjølv. Nokre kommunar har likevel utarbeidd sine eigne normalar basert på dei som Vegdirektoratet har utarbeidd.

4.4.4 Internasjonale føringar

Veginfrastrukturen er i liten grad regulert gjennom internasjonale føringar. Dei sentrale føringane som ligg føre eller som er undervegs er presentert i dette kapitlet.

4.4.4.1 EU sitt tunneldirektiv:

Europakommisjonen sitt framlegg av 30. desember 2002 til tunneldirektiv (KOM(2002) 769 endeleg) blei vedteke 29. april 2004 som Europaparlaments- og Rådsdirektiv 2004/54/EF. Det blei sett i kraft for medlemslanda 30. april 2006.

Føremålet er å sikre lågaste tilletne tryggleiksnivå for trafikantar i tunnelar gjennom krav til å førebyggje kritiske hendingar som kan setje menneskeliv, miljø og tunnelanlegg i fare, samt å sørgje for vern ved eventuelle ulukker.

Direktivet gjeld for tunnelar over 500 meter på det transeuropeiske vegnettverket (Trans-European Road Network- TERN). TERN-vegane i Noreg er E6, E16, E18, E39, riksveg 23 og nokre grensekryssingar frå E6 mot landegrensa (E10, E14, E75, E105). TERN blei oppretta for å fremje internasjonale transportar og ein effektiv indre marknad i Europa, noko ein ville oppnå gjennom tettare samarbeid om lange og grenseoverskridande gods- og passasjertransportar. TERN inngår i Trans-European Transport Network som blei ein del av EØS-avtalen i 1999. Fortalen til direktivet oppmodar likevel til å nytte same tryggingskrav på tunnelar som ikkje blir omfatta direkte av direktivet.

Direktivet inneheld ei rekkje konkrete krav til både infrastruktur og tunneldrift. Direktivet omfattar både organisatoriske og tekniske krav og skal gjelde både for eksisterande og nye tunnelar. Dette omfattar blant anna talet på løp, evakueringsruter, ventilasjon, naudutgangar, havarilommer og stigningsgrad. Vidare blir det sett krav til diverse utstyr som belysning, brannsløkkjarar, tilførsle av sløkkjevatn, TV-overvaking og høgtalarar.

Ombygging/utrusting av eksisterande tunnelar skal utførast i samsvar med ein plan som i utgangspunktet ikkje må strekkje seg over meir enn ti år. Om særskilde vilkår er tilstades kan den utvidast med inntil 5 år. Det er tilfelle for Noreg som altså kan rekne med å kunne bruke 15 år på ei eventuell oppgradering.

Når det gjeld strukturelle tiltak blir det opna for å gjennomføre alternative tryggingstiltak i staden for kostbare ombyggingar. Det blir likevel teke atterhald i direktivet om at det må gjennomførast risikoanalysar som viser at tryggleiken er tilfredsstillande.

Direktivet søkjer å harmonisere medlemsstatane si organisering av tryggleiken ved at det i kvart land blir peika ut ein eller fleire administrative styresmakter som skal ha eit generelt ansvar for å kontrollere tunneltryggleiken og at instruksane i direktivet blir overhaldne.

Tryggleiken i planane for nye tunnelar skal godkjennast før bygging, og etter bygging skaltryggleiken i tunnelen godkjennast før opning. Tidsrommet mellom inspeksjonane skal ikkje overstige seks år.

Tunnelforvaltar og redningstenestene skal i samarbeid med tryggleikskontrolløren jamleg arrangere felles øvingar.

Brannvesenet fører tilsyn med tunnelane med heimel i brann- og eksplosjonsvernlova, og Direktoratet for samfunnstryggleik og beredskap (DSB) er overordna styresmakt.

I Statens vegvesen si handbok 021 om vegtunnelar er det krav til tryggingsutstyr i ulike tunnelklasser avhengig av tunnellengd og trafikkvolum. På nokre område blir det stilt strengare krav i Noreg, til dømes med omsyn til talet på løp, belysning, avstandar mellom gangbare gjennomgangar og havarilommer. Handboka er under revisjon. På dei punkta der direktivet stiller strengare krav (til ventilasjon, evakueringsruter og TV-overvaking) vil dette bli innarbeidd i handboka. Av nye krav til utstyr er videovervaking og evakueringslys det mest kostnadskrevjande. Auken i tilsyn/kontroll kan føre til auka utgifter.

«Forskrift om minimum sikkerhetskrav til visse vegtunneler» (tunneltryggingsforskrifta) blei vedteken i kgl.res. 15.05.07 og sett i kraft same dato. Forskrifta omfattar alle riksvegar over 500 meter, ikkje berre TERN-vegane.

4.4.4.2 Infrastrukturdirektivet

EU-kommisjonen sitt framlegg til direktiv om forvaltning av tryggleiken i veginfrastrukturen (KOM (2006)569) blei vedteke 19. november 2008 som Europaparlaments- og Rådsdirektiv 2008/96/EF. Direktivet blei sett i verk 19. desember 2008, og medlemslanda har to år på å innarbeide direktivet i nasjonal lovgiving.

Føremålet med direktivet er å integrere trafikktryggleik i alle fasar av planlegging, prosjektering og drift av veginfrastrukturen på det transeuropeiske nettet, med unntak av tunnelar som allereie er omfatta av tunneldirektivet.

Dette skal skje gjennom krav til:

• Trafikktryggleiksmessig konsekvensanalyse av kva konsekvensar ein ny veg eller ei vesentleg endring av det eksisterande vegnettet vil få for trafikktryggleiken.

• Trafikktryggleiksrevisjonar som skal sikre uavhengig kontroll og teknisk verifikasjon av design i samband med nyanlegg eller renovering av vegar.

• Blackspotanalysar 1 og førebyggjande tiltak på deler av gjeldande vegnett med mange ulukker.

• Trafikktryggleiksinspeksjonar av eksisterande vegnett for å identifisere tilhøve med mogleg trafikktryggleiksrisiko.

Vedlegga til direktivet inneheld detaljerte krav til innhald i desse prosedyrane. Desse vedlegga er å rekne som ikkje-bindande tilrådingar til medlemslanda.

Direktivet skal vidare sikre at veginfrastrukturforvaltarar får naudsynt rettleiing, utdanning og informasjon for å gjennomføre prosedyrane gjennom krav til kursing og sertifisering av revisorar og inspektørar. Vidare siktemål med direktivet er å betre datagrunnlaget for trafikkulukker gjennom krav til ulukkesrapportar og erfaringsoverføring mellom medlemslanda.

Direktivet får få konsekvensar for norsk praksis då desse prosedyrane allereie blir gjennomførd i Noreg. Krav til konsekvensanalyse finst i dag i plan- og bygningslova. Utover dette finst det ikkje lovmessige krav til blackspotanalyse, trafikktryggleiksrevisjon eller trafikktryggleiksinspeksjon, men retningsliner for slike tiltak internt i Statens vegvesen er nedfelt i Handbok 115 om Blackspotanalysar og Handbok 222 om trafikktryggleiksrevisjonar og -inspeksjonar.

Samferdselsdepartementet har for tida direktivet til vurdering. Departementet vil mellom anna vurdere om innhaldet i direktivet er akseptabelt slik det står eller om det er trong for norske tilpassingar. Når direktivet blir innlemma i EØS-avtalen vil ein gjere naudsynte endringar i norsk lovgiving for å gjennomføre direktivet. Det skal etter direktivet settast ned ein komité som skal assistere Kommisjonen, mellom anna med kompetanse til å vedta endringar i dei materielle standardane som går fram av vedlegga til direktivet. Noreg vil kunne ta del i denne komiteen. Sjølv om Noreg ikkje har stemmerett, vil norske styresmakter likevel ha gjennomslagskraft i kraft av kunnskapane og omdømet på området.