1 Innledning
1.1 Matkjedeutvalgets mandat og sammensetning
1.1.1 Oppnevning og mandat
Utvalget ble oppnevnt i statsråd 19. februar 2010. Innledningsvis i utvalgets mandat blir det vist til Regjeringens politiske plattform for 2009 – 2013, jf. avsnittet om forbrukerpolitikk:
Gjennomføre en utredning om styrkeforholdene i verdikjeden for mat som skal bidra til åpenhet og innsyn, samt sikre forbruker interessene og en tilfredsstillende samfunnsmessig kontroll.
Utvalgets mandat har for øvrig følgende ordlyd:
«Mål
Det skal gjennomføres en utredning om styrkeforholdene i verdikjeden for mat. Hovedmålet er å beskrive hvilke konsekvenser utviklingen innen matvarekjeden har hatt og vil kunne ha framover. Utvalget skal legge til grunn effektiv ressursbruk som et overordnet formål for utredningen. Utvalget skal foreslå tiltak som kan ivareta:
Forbrukernes interesser med hensyn til pris, kvalitet, vareutvalg og tilgjengelighet.
Mulighetene for åpenhet og innsyn i hele matvarekjeden som sikrer tilstrekkelig og tilfredsstillende samfunnsmessig kontroll og effektiv bruk av samfunnets ressurser.
Utvalget skal kartlegge:
Status og utviklingstrekk mht. forbrukerpriser og vareutvalg for mat solgt gjennom dagligvarekjedene i Norge, herunder internasjonal sammenlikning.
Graden av og muligheten for organisert innflytelse fra forbrukere på de ulike ledd i verdikjeden.
Utviklingstrekk på tilbydersiden med vekt på innovasjon og produktutvikling og fremveksten av nye og mindre leverandører. Gjøre en internasjonal sammenligning.
Omstillingsevne og innovasjonsevne i matvarekjeden ut fra endringer i etterspørselen.
Status og utviklingstrekk i verdikjeden for mat i Norge, herunder status for vertikal integrering innenfor grossistfunksjoner, distribusjon, industri, primærproduksjon og evt. også på andre måter. Gjøre en internasjonal sammenligning.
Konkurranseforholdene i ulike deler av verdikjeden, herunder aktørenes markedsandeler i ulike markedskanaler. Om mulig bør kartleggingen omfatte lokale/regionale geografiske områder. Gjøre en internasjonal sammenligning.
Styrkeforholdene i matvarekjeden, særlig mellom handelskjeder og leverandører, herunder:
Forhandlingssystemene mellom leverandører og dagligvarekjeder inklusive omfanget og innretningen av gebyrsystemer, rabattordninger og andre former for leverandørforpliktelser av betydning (joint marketing mv.).
Utbredelsen og utviklingen av handelens egne merkevarer (EMV), prissettingen og hvordan EMV påvirker styrkeforholdet mellom leverandørene og dagligvarekjedene.
Om det er innslag av felles opptreden på kjøpersiden.
Dominerende leverandørers utvikling de ti siste årene.
Om det er tilstrekkelig grad av åpenhet og innsyn, bl.a. når det gjelder å kunne vurdere graden av pristransmisjon i rabattsystemene, og når det gjelder å ivareta behovet for samfunnsmessig kontroll.
Fordeling av risiko mellom ulike ledd i verdikjeden, særlig ved innovasjon og produktutvikling.
Andre forhold som utvalget mener er viktig å kartlegge.
På basis av kartleggingen skal utvalget vurdere:
Om systemet samlet sett bidrar til effektiv ressursbruk.
Om systemet samlet sett fungerer slik at norske forbrukeres interesser nå og framover ivaretas med hensyn til pris, kvalitet, vareutvalg og tilgjengelighet.
Graden av åpenhet og innsyn i priser, rabatter og betingelser, og om systemet samlet sett gir grunnlag for tilstrekkelig og tilfredsstillende samfunnsmessig kontroll som et utgangspunkt for konkurranse og effektiv ressursbruk.
Om styrkeforholdene i verdikjeden de siste ti årene er endret i en slik grad at det er behov for en helhetlig konkurransepolitisk tilnærming som problematiserer fremveksten av kjøpsmakt.
Om slike eventuelle endringer i verdikjeden virker negativt og på en slik måte at det virker hemmende for konkurransedyktighet, innovasjon og andre politiske målsetninger, herunder for landbruket og for norsk matindustri.
Relevante forslag som drøftes eller er gjennomført i andre land, og i hvilken grad tilsvarende forslag bør følges opp i Norge.
Utvalget skal foreslå relevante tiltak som utvalget, ut fra utvalgets egen kartlegging og vurdering, mener er riktige og nødvendige for å fremme utredningens formål.
Utvalget skal vurdere administrative og økonomiske konsekvenser av tiltak det foreslår gjennomført.
Utvalget skal legge fram utredningen for Regjeringen som en rapport innen 1.11.2010. Faglige utredninger fra relevante forskningsmiljøer, som utvalget har innhentet, skal følge rapporten som selvstendige vedlegg.
Sekretariatet for arbeidet legges til BLD, FAD og LMD og knytter til seg nødvendig ekstern fagekspertise.»
I brev av 29. september 2010, fikk utvalget innvilget utvidet frist for framlegging av rapporten. Ny frist ble satt til 31. mars 2011.
1.1.2 Matkjedeutvalgets sammensetning
Einar Steensnæs (leder), Haugesund. Seniorrådgiver Oslosenteret for fred og menneskerettigheter.
Bente Gustavson, Hokksund. Innkjøpssjef Vestre Viken HF.
Grete Sjurgard, Lom. Bonde.
Thomas Angell, Rælingen. Direktør Handel- og Servicenæringens Hovedorganisasjon.
Bjørn Kløvstad, Hamar. Informasjonsdirektør i Coop Norge SA.
Helge Hasselgård, Tofte. Adm. dir. i Dagligvareleverandørenes Forening.
Jan Egil Pedersen, Porsgrunn. Forbundsleder i Norsk Nærings- og Nytelsesmiddelarbeiderforbund.
Eli Reistad, Prestfoss. Bonde.
Ola Brattvoll, Bergen. Markedsdirektør i Lerøy/Konserndirektør, Marin Harvest (til 31.12.2010)
Gro Tvedt Andersen,Oslo. Underdirektør i Forbrukerrådet
Thea Susanne Skaug, Stabekk. Advokat i Arntzen de Besche Advokatfirma AS
Kristin Taraldsrud Hoff, Oslo. Statsviter og analytiker, Selvstendig næringsdrivende.
Aina Bartmann, Oslo. Prosjektleder Bondens marked
Anne Borge Johannesen, Trondheim. Førsteamanuensis ved Norges Teknisk- Naturvitenskapelige Universitet
Bent Sofus Tranøy, Eiksmarka. Førsteamanuensis ved Høyskolen i Hedmark
Ola Brattvoll, ba seg fritatt fra utvalget i desember 2010 av personlige grunner.
1.2 Avgrensninger av Matkjedeutvalgets arbeid
Formålet med utredningen har vært å undersøke styrkeforholdene i verdikjeden for mat for å sikre en utvikling som er til det beste for norske forbrukere, og en robust norsk matkjede i tråd med vedtatte målsetninger.
Utvalget har lagt til grunn at forhold som kan være i strid med konkurranselovgivningen er et ansvar for konkurransemyndighetene og at slike forhold følgelig ligger utenfor utvalgets mandat. Utvalget har konsentrert seg om å undersøke forhold i verdikjeden for mat som i utgangspunktet forutsettes å være i overensstemmelse med konkurranselovgivningen, men som likevel kan oppfattes som urimelig forretningspraksis og i strid med god handelsskikk, eller som kan ha en negativ virkning på viktige samfunns- og forbrukerinteresser,
Det er videre lagt til grunn at det ligger utenfor utvalgets mandat å vurdere tiltak som er etablert for å nå landbrukspolitiske mål.
1.3 Metode
1.3.1 Inngangen til maktbegrepet
En måte å analysere styrkeforholdene i verdikjeden på er å studere utøvelse og fordeling av makt. Et sentralt grunnlag for å utøve makt er at det eksisterer en såkalt maktavhengighetsrelasjon. Det vil si at en aktørs handling ikke bare påvirker i hvilken grad aktøren når egne målsetninger, men også påvirker i hvilken grad andre kan nå sine mål1.
Dette kan i sin tur relateres til at en aktør disponerer over ressurser som andre er avhengige av for å nå sine respektive mål2. Tre faktorer er sentrale for å forstå i hvilken grad kontroll over ressurser gir en aktør makt:
Viktigheten av en ressurs.
Råderett over ressursen.
Konsentrasjon av ressurskontroll.
Dersom en aktør disponerer en ressurs som er viktig for en forhandlingsmotpart og har full kontroll over denne, og det samtidig ikke finnes mange alternativer, har denne aktøren makt over sin motpart.
Vi kan utdype vår forståelse av makt ved å skille mellom tre forskjellige nivåer makt kan utøves på. Den enkleste formen for makt er der hvor en aktør har direkte kontroll over utfall flere aktører har interesse av. Kontroll over en ressurs, som i neste omgang gir deg anledning til å ta en høy pris, er et eksempel på slik makt. I matkjeden kan det på dette nivået være aktuelt å snakke om portvoktermakt. Det vil si makten til å avgjøre om andre skal få bringe sitt produkt ut i markedet. De to neste nivåene tematiserer mer indirekte former for makt og kan kalles for henholdsvis agenda- eller regimakt og idémakt. Regimakt er makten over rammene andre handler innenfor. En aktør med slik makt har for eksempel kontroll over hvilken informasjon forbrukeren får om et produkt, og hvordan denne presenteres. Et annet eksempel kan være kontroll over rekkefølgen andre aktører gjør sine valg i. Endelig har vi idémakt. Dette er kontroll eller innflytelse over andres vurderinger av riktig og galt, mulig og umulig og ønskelig eller ikke ønskelig. Tradisjonelt har religiøse autoriteter vært en viktig utøver av denne formen for makt. I våre dager er det ikke uvanlig å tilskrive den som kontrollerer en sterk merkevare den samme typen makt over sine kunder.
To sentrale tilleggsmoment i vurdering av styrkeforholdene i verdikjeden for mat er fordelingen av risiko mellom aktørene, og identifisering av hvilke aktører som er i posisjon til å fastsette hvilke standarder som skal gjelde for aktørene i verdikjeden.
1.3.2 Utfordringer for informasjonsinnhenting
Utfordringer knyttet til utvalgets informasjonsinnhenting har vært:
Innenfor verdikjeden for mat er det en rekke typer informasjon som oppfattes som sensitiv både med tanke på konkurranse, innovasjon, investeringer og øvrig forretningsdrift.
Bransjen består av et begrenset antall aktører. Å bli identifisert som informant kan oppleves som belastende og risikabelt.
Tidligere marginstudier har vist seg krevende å gjennomføre, og har vært omdiskuterte. Det er en rekke forhold som påvirker prisdannelsen og som kan være vanskelig å identifisere. Utvalget har kartlagt disse forholdene, men har ikke hatt anledning til å etterprøve rene produktregnskaper.
Utvalgets undersøkelser har skjedd innenfor en begrenset tidsperiode.
1.3.3 Kvantitative undersøkelser, internasjonale undersøkelser og internasjonale studier
Utvalget har innhentet en rekke kvantitative data i kartleggingen. Mye er tidligere publisert materiale om forhold knyttet til strukturen og sammensetningen i verdikjeden for mat. Dette er informasjon om markedsandeler, eierskap, utviklingen i egne merkevarer (EMV) og ulike varekategorier. Det er foretatt konsentrasjonsberegninger for flere relevante varemarkeder og for dagligvare, og der er gjennomført en kartlegging av dagligvarestrukturen i utvalgte kommuner.
På oppdrag fra utvalget er det gjennomført en sammenlignende prisstudie for utvalgte varekategorier i Sverige, Danmark og Norge, og en sammenlignende studie av vareutvalg og innovasjon for utvalgte varekategorier i Sverige, Danmark og Norge. Utvalget har også tatt initiativ til en økonomisk analyse av betydningen av ulike vertikale relasjoner på konkurranseforhold i verdikjeden for mat, samt oversikter over utviklingen innen storhusholdning og i markedet for kiosk-, bensinstasjon- og servicehandel (KBS).
Uvalget har også gjort seg kjent med internasjonale undersøkelser og lignende utredningsarbeid fra relevante EU-land, fra EU-parlamentet og EU-kommisjonen.
1.3.4 Kort om den kvalitative metoden som er anvendt i kartleggingen
For å få bedre innsikt i, og forutsetninger for å forstå viktige forhold i matkjeden, har utvalget valgt å bruke en kvalitativ metode for å kartlegge styrkeforholdene i verdikjeden. Bransjekunnskap og kompetanse er innhentet gjennom å intervjue personer som kjenner ulike sider av bransjen godt. Informasjonen som har kommet fram i de kvalitative studiene, har supplert informasjon fra kvantitative undersøkelser, tematiske orienteringer og faglige utredninger som er gjennomført for utvalget.
Det er gjennomført både åpne og lukkede intervjuer. De åpne intervjuene har vært utført av personer i utvalgets sekretariat, mens de lukkede intervjuene er gjennomført av revisjonsfirmaet KPMG (se nærmere omtale under).
Sekretariatet har gjennomført 34 åpne intervjuer med om lag 50 personer. Videre er det i regi av KPMG gjennomført 53 lukkede intervjuer og 10 oppfølgingsintervjuer med til sammen 60 personer. I sum har dette gitt gode forutsetninger til bedre å forstå hvordan verdikjeden for mat fungerer.
Utvalg av informanter
Informantene har vært personer med relevant bakgrunn og erfaringer fra bransjen, herunder nåværende og tidligere leverandører, toppledere, innkjøpere fra handelen, fra storhushusholdning, markedsdirektører, kjøpmenn, gårdsmatprodusenter etc.
De fleste ledd i verdikjeden er dekket, og de fleste varekategori er representert. Innen samme varekategorien er to eller flere leverandører intervjuet, alle paraplykjeder er representert, småskala produsenter er representert og i tillegg er enkelte uavhengige personer med inngående kjennskap til eller lang erfaring i dagligvarebransjen intervjuet.
De lukkede samtaler/intervjuer KPMG har gjennomført, har kommet i stand som følge av:
Oppfølging i etterkant av åpne intervjuer, der informanten har ønsket å gi ytterligere informasjon dersom det kunne loves anonymitet.
Annen videreformidling fra utvalgets sekretariat.
Direkte kontakt med KPMG fra personer og selskaper som har ønsket å bidra til utvalgets arbeid.
Anbefalinger fra andre intervjuobjekter.
Intervjuguiden
Informasjonsinnhentingen er foretatt ved intervjuer basert på en utarbeidet intervjuguide. Temaene i intervjuguiden er valgt ut med utgangspunkt i utvalgets mandat. Videre har man tatt utgangspunkt i tilsvarende arbeider fra EU og Storbritannia. Sentrale aktører har blitt invitert til å gi innspill til intervjuguiden, samt til å bidra med annen relevant informasjon. Metode og intervjuguide er til sist kvalitetssikret gjennom bruk av forskermiljøene i NILF og SIFO, der Eivind Jakobsen ved SIFO står som kvalitetsansvarlig.
Sensitiv informasjon
For å sikre en god håndtering av sensitiv informasjon er de lukkede intervjuene utført av revisjonsfirmaet KPMG. Informantene i de lukkede intervjuene ble forsikret om full konfidensialitet. Dette innebærer at verken informantene eller konkrete virksomheter skal kunne identifiseres ut fra den informasjonen som er presentert for utvalget, eller i forbindelse med utvalgets sluttrapport.
Informasjon gitt i intervjuene kan betraktes som sensitiv av informantene av ulike årsaker. Dels kan det være informasjon som kan ha konkurransemessig eller strategisk betydning for virksomheten. Dels ønsker informantene å være anonyme av frykt for eventuelle represalier, eller for å slippe den personlige belastningen med å stå fram med avslørende opplysninger. Dette er sannsynligvis årsaken til at noen informanter holdt tilbake relevant informasjon, og at noen få informanter også trakk seg fra inngåtte intervjuavtaler.
Det må tas høyde for at informasjonen i større eller mindre grad kan være farget av subjektive opplevelser, og at noe informasjon kan være fortegnet for å forsøke å påvirke utvalgets arbeid og konklusjoner i en bestemt retning.
KPMG har fulgt opp og systematisert den informasjonen de har mottatt, og til en viss grad etterprøvd registrerte opplysninger ved å kryssjekke med andre kilder. KPMG har fortløpende i prosessen hatt dialog med sekretariatet og andre som gjennomførte de åpne intervjuene. En bearbeidet rapport fra KPMG der alle kilder er anonymisert, følger utvalgets rapport i eget vedlegg.
Utvalgets undersøkelser og annet bakgrunnsmateriale for utvalget, er publisert i et særskilt vedlegg.