7 Utvalgets anbefalinger

Foto: Scanpix

Matkjedeutvalget skal ifølge mandatet foreslå relevante tiltak som utvalget, ut fra utvalgets egen kartlegging og vurdering, mener er riktige og nødvendige for å fremme utredningens formål. Utvalget skal også vurdere administrative og økonomiske konsekvenser av tiltak det foreslår gjennomført.

Med utgangspunkt i utvalgets kartlegging, analyser og vurderinger, vil utvalget anbefale at følgende tiltak gjennomføres:

Utvalgets medlemmer, alle unntatt Thomas Angell og Bjørn Kløvstad, foreslår:

1. Prinsipper og retningslinjer for forhandlinger mellom aktørene i matvarekjeden, lov om forhandlinger og god handelsskikk i dagligvaresektoren mv.

Utvalgets flertall viser til beskrivelse og vurdering i kapitlene 3 og 6 når det gjelder de forhandlinger som årlig finner sted mellom leverandører og paraplykjedene (den såkalte «høstjakta» og eventuelle mellomliggende forhandlinger).

I dag skjer disse forhandlingene innenfor de generelle rammer som lovgivningen setter. Ut fra den kartlegging som utvalget har foretatt, kan det stilles spørsmål ved om en slik regulering gir tilstrekkelige retningslinjer for å sikre at forhandlingsmekanismen ivaretar hensynet til forbrukernes interesser og hensynet til god handelsskikk.

Utvalget har funnet at flere europeiske land har gjennomført konkrete tiltak for å avbøte de problemene som oppstår i slike forhandlinger på grunn av forskjeller i selger- og kjøpermakt, selskapsstørrelse, strategivalg og tilgang på profesjonell rådgiving. Utvalgets flertall viser til at Storbritannia har innført en egen adferdskodeks for forhandlinger mellom i aktører i matkjeden – Grocery Supply Code of Practise (GSCOP). Tilpasset norske forhold mener utvalgets flertall at innføring av en tilsvarende kodeks vil kunne bidra til klarere prosedyrer, større åpenhet og forutsigbarhet og dermed også til et bedre forhandlingsklima. For å gi en slik regulering effekt, vil det også være nødvendig å etablere virkemidler for håndheving og sanksjonering.

Konkurranselovens formål er å fremme konkurranse for derigjennom å bidra til effektiv bruk av samfunnets ressurser. I lovens formål framkommer det også at det skal tas særlig hensyn til forbrukernes interesser ved anvendelsen av loven. Dersom det i forhandlingssituasjoner i matkjeden framkommer atferd som begrenser konkurransen i strid med §10 og §11 i konkurranseloven, vil disse bestemmelsene komme til anvendelse. Forhold som omhandler urimelig forretningsatferd i forhandlingssituasjoner mv., men som ikke begrenser konkurransen, rammes imidlertid ikke av konkurranseloven. Matkjedeutvalgets flertall mener derfor at det bør innføres egne lovregler som sikrer god handelsskikk i matkjeden og som legger til rette for at forbrukernes interesser ivaretas i tilstrekkelig grad. Slike forhold og hensyn ligger også til grunn for utformingen av den britiske GSCOP, som regulerer forhold som faller utenfor den britiske konkurranseloven (CompetitionAct).

Utvalgets flertall anbefaler at adferdkodeksen hjemles i en ny lov om forhandlinger og god handelsskikk i dagligvaresektoren mv.

Nærmere om Lov om forhandlinger og god handelsskikk i dagligvaresektoren mv.

En regulering av forhandlingsmekanismen bør ta utgangspunkt i et prinsipp om god handelsskikk. Prinsippet om god handelsskikk relaterer seg til redelighet og god skikk i forhandlingsprosessen. Prinsippets kjerne er at forhandlingene skal gjennomføres på en redelig måte, og at den sterke part i et kontraktsforhold ikke skal benytte sin forhandlingsposisjon til å sikre seg urimelige fordeler. En urimelig fordel kan for eksempel være betaling for markedsføringstiltak som ikke følges opp med reelle tiltak rettet mot forbrukerne, kreve overtakelse av strategiske verktøy som for eksempel distribusjon eller konkurransesensitiv informasjon som resepter, innovasjonsplaner mv. Et generelt prinsipp om god handelsskikk i dagligvarebransjen kan ha følgende innhold:

• Aktørene i verdikjeden for mat må til enhver tid behandle hverandre i tråd med prinsippet om god handelsskikk. Prinsippet om god handelsskikk innebærer at foretak vil opptre redelig, basere forretningsforhold på gjensidighet, unngå urimelige forretningsvilkår, tilstrebe en rimelig risikofordeling og respektere andre parters immaterielle rettigheter.

En konsekvens av dette prinsippet er at partenes rettigheter og plikter må fremgå klart av avtaleforholdet. Ytelse og motytelse bør beskrives klart, og det skal være et balansert forhold mellom ytelse og motytelse. Dette vil være en forutsetning for at ytelsene også skal komme forbrukeren til gode. Det generelle prinsippet om god handelsskikk bør derfor kombineres med et prinsipp om at forbrukerne skal sikres en rimelig andel av ytelsene. Et forbrukerprinsipp kan ha følgende innhold:

• Forbrukerne skal sikres en rimelig andel av ytelser i verdikjeden for mat gjennom pris, utvalg, kvalitet og tilgjengelighet.

Andre forhold som bør vurderes regulert i en lov om forhandlinger og god handelsskikk:

• Felles markedsføring (JM).

• Prisdrivende kalkylemodeller.

• Hylleplassbetaling.

• Delisting, herunder vilkår, varsling og tidsfrister.

• Risikofordeling.

• Bruk av sanksjoner i kontraktsforholdet, herunder krav om balanse og ikke preg av straff.

• Innsyn i kalkyler, bl.a. der kjeden markedsfører egne konkurrerende produkter (EMV).

• Diskriminering mellom kjedenes EMV og andre produsenters varer.

• Kopiering av merkevarer (immaterielle rettigheter).

• Skriftlige avtaler og avtaler med tilbakevirkende kraft.

• Langsiktighet og forutsigbarhet i avtaleforhold.

• Uspesifiserte rundsumbetalinger.

Et mindretall i utvalget bestående av medlemmene Aina Bartmann, Jan-Egil Pedersen, Eli Reistad, Grete Sjurgard, Kristin Taraldsrud Hoff og Bent Sofus Tranøy mener at salg med tap også bør vurderes regulert i lov om forhandlinger og god handelsskikk mv.

Det er flere metoder for prissetting paraplykjedene benytter seg av, herunder salg med tap. Disse medlemmer viser til at salg med tap/dumping av mat virker forstyrrende for en sunn konkurranse i markedet. Dumping bidrar til å vanskeliggjøre arbeidet med kvalitetsprodukter og matmangfold, og undergraver viktige nasjonale målsettinger knyttet til matproduksjon.

Disse medlemmene konstaterer at en rekke av kildene til KPMG har pekt på dette problemet. Leverandørene og paraplykjedene beskriver også praksisen som et problem.

Salg med tap har i utgangspunktet fire mulige finansieringskilder: Forbrukerne, leverandørene, butikkeierne og paraplykjedene. Det må være krav til transparens i prissettingen og det må være tydelig for forbrukerne hvordan salg med tap er finansiert.

Når det gjelder salg med tap, bør det som hovedregel være forbudt, men det kan spesifiseres unntak fra denne hovedregelen.

I land der videresalg med tap er forbudt, er det for eksempel utformet unntak som gjelder 1) når maten er i ferd med å gå ut på dato eller på annen måte står i fare for å forringes eller 2) selges til veldedige formål eller 3) ved sesongsalg.

Disse medlemmene ber om en utredning av hvordan salg med tap eventuelt kan reguleres. Disse medlemmene foreslår at utredningsarbeidet gjennomføres av et ombud for dagligvaresektoren.

2. Ombud for dagligvaresektoren

Håndhevelse og sanksjonering

Reglene som skal sikre god handelsskikk i dagligvarebransjen og forbrukernes interesser i en velfungerende forhandlingsmekanisme gjennom hele verdikjeden, vil være av både markedsførings-, kontrakts- og forbrukerrettslig karakter. Håndhevingen av reglene bør derfor legges til en egen instans, et ombud, som organisatorisk legges inn som en del av forbruker- og matmyndighetene.

Alle aktører i matkjeden, det vil si primærprodusenter, leverandører, paraplykjeder og kjøpmenn, kan melde saker til ombudet. Også arbeidstakere og forbrukere bør ha en slik adgang. Ombudet skal også på eget initiativ aktivt overvåke og rapportere etterlevelsen av loven. Ombudet skal ha myndighet både til å påpeke brudd på regelverket myndighet til å pålegge en part å rette opp brudd på regelverket, om nødvendig ved sanksjon. Ombudets avgjørelser må ha en klageadgang. Utvalget mener denne naturlig kan legges til Markedsrådet.

Utvalgets flertall, alle unntatt Thomas Angell og Bjørn Kløvstad, viser til utredning fra advokat dr. juris Olav Kolstad vedrørende behov for lovregulering på området, det rettslige grunnlaget for Ombudet og andre forslag knyttet til lovreguleringen.

Det vises særskilt til merknadene når det gjelder vurderingene av behovet for egen lovregulering for handlinger som strider med god handelsskikk.

Utvalget har ikke tatt stilling til om en slik lovregulering bør få anvendelse på flere områder, eventuelt for alle bransjer innen handelsnæringen. En slik vurdering ligger utenfor utvalgets mandat.

Uttalelse fra utvalgets mindretall, medlemmene Thomas Angell og Bjørn Kløvstad: Forslaget om en egen lov om god handelsskikk mellom dagligvarekjeder og leverandører er basert på to hovedhensyn; forbrukernes interesser samt å sikre en velfungerende forhandlingsmekanisme gjennom hele verdikjeden.

Utvalgets mindretall mener det ikke er nødvendig med en egen lov på dette området idet disse interessene allerede er ivaretatt i dagens lovgivning. Hensynet til forbrukerne er blant annet sikret i konkurranseloven hvor det fremgår av lovens formålsbestemmelse at et av hensynene med loven er å ivareta forbrukernes interesser. I markedsføringsloven ivaretas forbrukerne blant annet av generalklausulen om urimelig handelspraksis. Det er således ikke behov for ytterligere lovregulering for å sikre forbruksinteresser.

Dagens lovgivning legger videre begrensninger i partenes handlinger i avtaleforhandlinger. Markedsføringsloven kapittel 6 oppstiller et forbud mot å foreta handling som strider mot god forretningsskikk, noe som blant annet rammer illojale konkurransehandlinger. Det er videre inntatt bestemmelser i avtaleloven og alminnelige kontraktsrettslige regler som legger bånd på partene. En egen lovregulering av forhandlingene i dagligvarebransjen vil ikke nødvendigvis bidra til å sikre en bedre gjennomføring av forhandlingene enn i dag.

Videre er handel mellom næringsdrivende basert på et grunnleggende prinsipp om avtalefrihet som omfatter både forhandlinger forut for avtaleinngåelsen og det nærmere innhold av avtaler. Prinsipielt bør man derfor være varsom med å gripe inn i denne avtalefriheten ved lovgivning. Også av denne grunn bør forslaget til en egen lov om god handelsskikk forkastes.

Det er uklart hvem som omfattes av lovforslaget. En egen lov om god handelsskikk mellom dagligvarekjeder og leverandører vil skape avgrensningsproblemer, særlig for kjeder som selger noe næringsmidler ved siden av sine hovedprodukt. Lover bør i størst mulig grad gis et generelt virkeområde og kun være bransjerettet dersom andre løsninger ikke er tilstrekkelig til å sikre formålet. Det foreligger ikke dokumentasjon som tilsier at det er behov for en særregulering av forhandlingene mellom dagligvarekjeder og leverandører.

Lovutkastet inneholder forslag til et nytt ombud som skal tillegges sanksjoneringskompetanse. Det bestrides at det er behov for økt tilsyn på dette området utover det allerede eksisterende. Forutsatt at det er behov for økt kontroll må man unngå å bygge opp nye instanser og byråkrati. Dagligvarebransjen har over flere år rapportert og gitt innsyn til Konkurransetilsynet. Dersom man ønsker å gå inn for økt kontroll av dagligvarebransjen og forhandlingene mellom kjedene og leverandørene, bør man styrke Konkurransetilsynet fremfor å etablere nye instanser.

3. Dagligvareportal

Utvalget mener det er riktig å utvikle bedre verktøy for å lette forbrukernes muligheter for å sjekke vareutvalg, kvalitet og for å kunne gjennomføre prissammenligninger. Mer opplyste forbrukere bidrar til skjerpet konkurranse mellom dagligvarebutikker og -kjeder, og vil dermed øke sannsynligheten for at forbrukerne kan få del i eventuelle gevinster kjedene henter ut som resultat av økt kjøpermakt.

En offentlig finansiert dagligvareportal bør i størst mulig grad bidra til at den enkelte forbruker får perfekt informasjon om alle alternative valg som er tilgjengelig i markedet. Med perfekt informasjon menes både at egenskapene ved alle produktvalg gjøres synlig, slik at forbrukeren forholder seg til et mest mulig gjennomsiktig marked, samt at informasjonen forbrukeren mottar er korrekt og gyldig i kjøpsøyeblikket.

To hensyn er viktig å ivareta: at informasjonen er fullstendig, og at den blir løpende oppdatert.

Markedsportalen for dagligvarer bør gi forbrukeren innsikt i valgmulighetene vedkommende har før kjøpsbeslutningen tas. Dette er sentralt for at forbrukeren skal høste størst mulige fordeler i markedet. Portalen skal ha en brukervennlig utforming som gir brukeren mulighet til å rangere produkter etter pris og/eller egenskaper. Eksempelvis bør en forbruker like enkelt kunne finne fram til økologiske alternativer eller næringsdeklarasjon, som laveste pris for en bestemt vare. Markedsportalens hovedmål skal være å gi forbrukeren makt og mulighet til å ta gode valg.

Hva skal en offentlig markedsportal gjøre for forbrukerne?

• Sammenstille: Skape et oversiktlig totalbilde av produktene eller tjenestene innenfor et marked, slik at forbruker får et grundig beslutningsgrunnlag basert på pris og kvalitet. Tjenesten vil også vise næringsinnholdet i matvarene og håndtere eventuelle merkeordninger. En markedsportal kan også informere om forskjellige egenskaper og kvaliteter ved et produkt, for eksempel miljøegenskaper. Dermed kan konkurransen øke på grunnlag av egenskapene man velger å fremheve.

• Formidle: En markedsportal skal formidle data på en pedagogisk og lett tilgjengelig måte.

• Forenkle: En markedsportal skal spare forbrukeren for en tidkrevende innhenting av en lang rekke enkeltopplysninger.

• Gi tryggere handel: Informasjon presentert i en markedsportal skal være etterrettelig, slik at forbruker kan være sikker på at pris og produktegenskaper er korrekte.

Hva skal en offentlig markedsportal gjøre for og med aktørene i matkjeden?

• Bidra til større åpenhet rundt priser, produktegenskaper og markedsstrukturer.

• Føre til skjerpet konkurranse.

• Utgjøre en arena for å presentere produkter overfor kundene på en god, etterrettelig måte.

Utvalget foreslår at Forbrukerrådet får i oppgave å utrede og forberede etableringen av en prisportal, og at det settes ned en referansegruppe med representanter for BLD/LMD, konkurransemyndighetene og bransjeorganisasjoner.

4. Matmerking

For at forbrukerne skal kunne gjøre informerte valg er det viktig at man får tilstrekkelig informasjon om maten som kjøpes. En forutsetning for å kunne utøve forbrukermakt på matområdet er kunnskap om hva maten inneholder, hvor og hvordan den er produsert. For forbrukerne er det derfor avgjørende at merking av produktene er relevant, nøyaktig, forståelig og synlig. Nøyaktig deklarasjon av hva produkter inneholder er av vesentlig betydning for allergikere og personer med matintoleranse. I tillegg må merkingen være etterprøvbar. Forbrukeren skal få informasjon om hvor og hvordan maten er produsert, og hvor innholdet i maten kommer fra. På dette området har forbrukernes rett til informasjon blitt svekket i takt med økningen i EMV produkter uten tilfredsstillende merking. Dette er lite tilfredsstillende i et forbrukerperspektiv.

Matkjedeutvalget anbefaler derfor at:

1. Næringsdeklarasjon på dagligvarer blir obligatorisk. Forbrukerne skal alltid få informasjon om hva maten inneholder, som f. eks. hvor mye sukker, mettet fett, kostfiber, salt osv. det er i maten. Merkingen må samtidig være enhetlig slik at det er lett å sammenligne ulike produkter.

2. Opprinnelsesmerking, produsent og produksjonssted skal innføres som en obligatorisk merking. Dette kravet gjelder også EMV.

5. Endring i konkurranselovens fusjonskontroll

Den norske konkurranseloven har en formålsparagraf som sier at ved anvendelse av loven skal det tas særlig hensyn til forbrukernes interesser. Ved kontroll med foretakssammenslutninger legges likevel en totalvelferdsstandard til grunn. Dette innebærer at foretakssammenslutningens virkning på ressursbruken vurderes uten at det tas hensyn til fordelingsmessige virkninger. Dette i motsetning til EUs fusjonsforordning, der det legges til grunn en forbrukervelferdsstandard, som innebærer at eventuelle effektivitetsgevinster må komme forbrukerne til gode gjennom lavere priser for å kunne vektlegges.

Utvalget er kjent med at lovutvalget som ble nedsatt 17. desember 2010 for å foreta en gjennomgang av konkurranseloven blant annet er bedt om å vurdere formålsbestemmelsen i konkurranseloven, og om det er behov for å presisere hvilken velferdsstandard som skal legges til grunn. Matkjedeutvalget er enig i at det foreligger et slikt behov.

6. Utredning om eierskapsbegrensning i dagligvarehandelen

Et mindretall i utvalget bestående av medlemmene Aina Bartmann, Jan-Egil Pedersen, Bent Sofus Tranøy, Kristin Taraldsrud Hoff og Gro Tvedt Andersen, ber mat- og forbrukermyndighetene utrede spørsmålet om en lovregulering av eierskap i dagligvarehandelen.

Retten til mat og retten til ytringsfrihet er begge forankret i FNs konvensjon om menneskerettigheter. Begge sett av rettigheter er avhengige av politiske reguleringer som sørger for at ingen aktører blir så mektige at de alene kan definere innholdet i matmangfold eller meningsmangfold. Disse medlemmene ønsker derfor å peke på at på samme måte som eierskapsbegrensning i medieeierskapsloven skal «verne ytringsfriheten, de reelle ytringsmuligheter og et allsidig medietilbud», bør en lov om eierskap i dagligvarebransjen verne matmangfoldet og forbrukernes reelle valgmuligheter.

Disse medlemmene peker på at paraplykjedenes kontroll over det norske dagligvaremarkedet er tilnærmet enestående i Europa, gitt det faktum at fire kjeder kontrollerer over 99 pst. av markedet. De siste årene har man i tillegg sett en utvikling hvor krysseierskap, erverv og ulike samarbeidsavtaler, gir kjedene økt kontroll over verdikjeden, og derved sterk regi på varestrømmen. Alle aktører som ønsker å nå ut til forbruker med sine produkter er derfor avhengige av å ha avtale med minst en av kjedene. Dette virker etableringshindrende for nye aktører. Medlemmene Aina Bartmann, Jan-Egil Pedersen, Bent Sofus Tranøy, Kristin Taraldsrud Hoff og Gro Tvedt Andersen mener også at utviklingen i paraplykjedene ikke har kommet forbrukerne til gode i tilstrekkelig grad i form av økt utvalg og rimeligere priser. I et demokrati- og forbrukerperspektiv er det en uønsket utvikling at de fire paraplykjedene har en så avgjørende innflytelse på hva norske forbrukere tilbys av utvalg, kvalitet, mattrygghet, tilgjengelighet og priser.

Utviklingen med økt konsentrasjon, krysseierskap og vertikal integrasjon har skjedd til tross for Konkurransetilsynets kontroll med foretakssammenslutninger. Dette tilsier at det kan være behov for eierbegrensninger utover det som fanges opp av fusjonsregelverket i konkurranseloven.

Medlemmene Aina Bartmann, Jan-Egil Pedersen, Bent Sofus Tranøy, Kristin Taraldsrud Hoff og Gro Tvedt Andersen forslår derfor at behovet for en egen lov om eierskapsbegrensninger innenfor dagligvarehandelen utredes. Utredningen bør vurdere et øvre tak på erverv og ervervslignende avtaler for aktører med betydelig eierstilling.

En lov om eierskapsbegrensning i dagligvarehandelen bør i tillegg ha en intensjon om at paraplykjeder i sum ikke skal kontrollere mer enn 90 % av det samlede dagligvaremarkedet. Det vil gi rom for framvekst av en uavhengig sektor av selvstendige kjøpmenn, spesialbutikker, mathaller og alternative salgskanaler. Dette er nødvendig for å sikre forbrukerne økt tilgang på tradisjonsmat, økologisk mat og andre unike kvalitetsprodukter.

7. Andre anbefalinger

Utvalget viser til vurderingene i kapittel 6 og anbefaler at følgende forhold i tillegg bør holdes under observasjon/vurderes nærmere av relevante myndigheter og aktører:

• Vurdere nærmere konkurranseforholdene innen storhusholdning og servicemarkedet.

• Ta initiativ til en studie av pristransmisjonen i matkjeden.

• Utvikle kostnadsreduserende distribusjonsløsninger for småskalaprodusenter.

• Følge utvikling i EU nøye med tanke på tiltak som kan være relevante for å fremme balanserte maktforhold og en sunn konkurranse i den norske matkjeden.

• Vurdere nærmere behovet for en norsk franchiselov.

Administrative og økonomiske konsekvenser av utvalgets forslag

Forslagene 1 til 7 vil kunne få ulike konsekvenser med tanke på administrative og økonomiske forhold. Forslag nummer 1 om en ny lov om forhandlinger og god handelskikk i dagligvaresektoren mv., vil innebære at Regjeringen fremmer og Stortinget vedtar loven. Forslag nummer 2, ombud for dagligvaresektoren, vil innebære institusjonaliseringen av et slikt ombud. Utvalget ser for seg at et ombud vil være en institusjon av mindre omfang som ikke vil legge beslag på store økonomiske ressurser. I denne sammenheng vil utvalget peke på den engelske modellen der dagligvareaktørene er foreslått å finansiere ombudet. Utvalget vil oppfordre til at ulike finansieringsmodeller også drøftes i Norge ved en eventuell opprettelse av et ombud. De øvrige forslagene har ut fra utvalgets vurdering mindre økonomiske og administrative konsekvenser.