2 Sammendrag

Kapittel 1 Innledning

Kapitlet inneholder utvalgets mandat og sammensetning. Det gjøres rede for utvalgets arbeidsform, undersøkelser som utvalget har satt i bestilling, relevante internasjonale undersøkelser og noen grunnleggende prinsipper til forståelse av noen av de rapportene som følger som vedlegg.

De kvalitative undersøkelsene som utvalget har bestilt hos revisjonsfirmaet KPMG, er særskilt omtalt og forklart.

Kapittel 2 Sammendrag

Dette sammendraget.

Kapittel 3 Matkjeden – status og utvikling

Dette kapitlet beskriver viktige tema, prosesser og problemstillinger når det gjelder maktforholdene i matkjeden.

Historisk gjennomgang

Det gis en kort historisk gjennomgang av strukturendringene i matkjeden fra 1970-tallet og frem til i dag. Den gang var strukturen på butikksiden preget av mange selvstendige kjøpmenn og leverandører, og grossister dominerte maktforholdene i matkjeden. I 2011 er dette radikalt endret med en sterk integrering av de ulike leddene i verdikjeden.

Maktanalyse

Det redegjøres videre for den maktanalytiske tilnærmingen som er lagt til grunn for vurdering av styrkeforholdene i verdikjeden for mat. Det skilles mellom tre hovedformer for makt som strukturerer: direkte makt over utfall eller resultat, regimakt og idémakt. Utvalget konkluderer med at handelens paraplykjeder har økt sin forhandlingsstyrke overfor leverandørene. Paraplykjedenes makt ligger i kontroll over markedsadgangen og evne til å sikre ønsket utfall over forhandlingsresultatene både når det gjelder kortsiktige økonomiske mål, og mer langsiktige og strategiske mål.

Franchise

Med unntak av Coop har alle paraplykjeder butikkjeder hvor butikkene driftes etter franchiseprinsipper. I de kvalitative undersøkelsene har informanter fra kjøpmannsiden problematisert tre forhold i avtalene mellom butikkjede og kjøpmenn/franchisetakere; 1) Manglende innsyn i beregninger som ligger til grunn for de økonomiske ytelser som er avtalt, 2) Sterke bindinger som begrenser muligheten for å trekke seg ut av et samarbeid som ikke fungerer tilfredsstillende og 3) Vanskelig for kjøpmenn å skifte mellom ulike butikkjeder.

Forhandlingene («høstjakta»)

De årlige forhandlingene mellom paraplykjedene og leverandørene omtales ofte som høstjakta. Disse forhandlingene er av stor betydning for produsenter, leverandører, paraplykjeder, butikkjeder, kjøpmenn og ikke minst landets forbrukere. I løpet av et par måneder før årsskiftet avklares det hvilke varer som vil få markedsadgang til landets butikker påfølgende år og til hvilke betingelser. I praksis forhandler alle norske og utenlandske leverandører med fire innkjøpere som kontrollerer adgangen til dagligvaremarkedet i Norge.

Leverandørene beskriver forhandlingene som en vanskelig prosess. De opplever en konstant og reell trussel om ikke å få inngått en avtale eller at viktige produkter blir fjernet fra det obligatoriske sortimentet hvis ikke enighet oppnås. Leverandørene tegner et bilde der paraplykjedene i økende grad ensidig utformer regien og innholdet i forhandlingene.

JM (Joint Marketing), bonuser og rabatter

Det er ikke enkelt å danne seg et klart bilde av prisoverveltningen eller pristransmisjonen gjennom matkjeden på grunn av et komplekst system av rabatter, bonuser, kampanjepriser og andre markedsføringstiltak. Utvalgets kartlegging har avdekket betydelig uenighet mellom leverandører og paraplykjeder når det gjelder beregningsgrunnlaget for rabatter og bonuser. Uenigheten er blant annet knyttet til hvilken av aktørene som skal fastsette beregningsgrunnlaget for varen og hvem som skal ha rett til å endre dette beregningsgrunnlaget. Leverandørene etterlyser også bedre dokumentasjon for gjenytelsene når de betaler paraplykjedene for felles markedsføringstiltak.

Det stilles også spørsmål ved om rabatter og bonuser i siste instans virkelig kommer forbrukeren til gode.

Konkurransen i det nasjonale og regionale markedet

Utvalget beskriver nærmere konkurranseforholdene i matkjeden. Ved vurdering av innkjøp, grossistvirksomhet og distribusjon, behandles hver av de fire paraplykjedene som én enkelt, integrert aktør. Ved detaljsalg betraktes de assosierte butikkjedene i Norgesgruppen som selvstendige aktører. Utvalget karakteriserer markedet som sterkt konsentrert. Høy konsentrasjonen i et marked kan isolert sett svekke konkurransen og øker også sannsynligheten for at aktørene kan lykkes med konkurransedempende samarbeid eller andre konkurransedempende strategier. Se forøvrig utvalgets vurdering i kapittel 6.

Egne merkevarer (EMV)

Utvalget gir en bred omtale av EMV. Det gis en beskrivelse om utviklingen av EMV den seinere tid både nasjonalt og internasjonalt. EMV har i dag et relativt begrenset omfang i Norge, selv om andelen av EMV varierer sterkt mellom varegruppene. EMV-andelen er imidlertid i rask vekst.

Det er en generell oppfatning blant leverandørene at taktisk og strategisk prising av EMV finansieres gjennom de bonuser og JM–midler som er innbetalt av leverandørene. Paraplykjedene, på sin side, framholder at EMV, som andre produkter, må vise en lønnsomhet over tid.

I utvalgets undersøkelser peker leverandørene på flere forhold som skaper usikkerhet og konflikter ved økende EMV-produksjon. Det gjelder irritasjon over ulike former for kopiering av merkevarer, innsyn som forlanges av paraplykjedene i resepter og produksjonskalkyler, urimelig bruk av kryssprising og ulike avanser på EMV og industriens merkevarer mv.

Enkelte leverandører gir uttrykk for at deres eneste mulighet for å overleve i markedet ligger i produksjon av EMV, framfor ytterligere satsing på sine opprinnelige merkevarer.

Leverandørleddet

Det gis en tilsvarende bred omtale av leverandørleddet, både sett i et historisk perspektiv, men særlig i lys av strukturendringer i matkjeden den seinere tid.

I likhet med paraplykjedene opererer ikke leverandørene bare i dagligvaremarkedet. Også storhusholdningsmarkedet og servicehandelen er av stor betydning. De fleste norske leverandørmarkedene er svært konsentrerte. Dette gjelder også ut fra en internasjonal sammenligning.

I teorien har leverandørene flere virkemidler de kan bruke til å utøve makt. De kan nekte å levere varer til kunden, og ved inngåelse av avtaler kan leverandøren forlange ulike former for vertikale bindinger for å utøve kontroll over kjeden. Muligheten for å bruke slike virkemidler avhenger selvsagt av leverandørens forhandlingsstyrke. Også konkurranseloven setter visse begrensninger. Paraplykjedene hevder at mange leverandører utnytter sin markedsposisjon til å diktere betingelser som de oppfatter som urimelige.

Distribusjon som et viktig markedsstrategisk verktøy omtales.

Med grunnlag i utvalgets kartlegging, er det sannsynlig at det bare er de største leverandørene som er i stand til å legge vesentlig press på paraplykjedene i forhandlingene.

Til slutt beskrives utviklingstrekk i utvalgte bransjer, herunder redegjøres det for dominerende leverandørers utvikling de siste ti årene i disse bransjene.

Storhusholdning og kiosk, bensinstasjon og servicehandelen(KBS)

De fleste storhusholdningsbedriftene er i stor grad tilknyttet ulike former for innkjøpsavtaler og innkjøpssamarbeid.

I 2009 ble 43 pst. av innkjøpsvolumet distribuert av de to fullsortimentsgrossistene ASKO Storhusholdning (NorgesGruppen) og Servicegrossistene, mens 57 pst. ble distribuert av andre aktører, herunder direkte fra leverandører, spesialgrossister mv.

Fra leverandørhold blir det pekt på at NorgesGruppens markedsandel er betydelig, og at det er vanskelig ikke å distribuere sine produkter gjennom NorgesGruppens system. Dette er ikke en beskrivelse NorgesGruppen er enig i. De påpeker betydelig konkurranse innen flere varegrupper blant annet innen meieri, bryggeri og kjøtt.

KBS -markedet har de senere årene hatt dårlig lønnsomhet og store utfordringer som følge av bl.a. lengre åpningstider i dagligvarehandelen, bortfall av spilleautomater og salg av tobakk under disk. Samtidig er matserveringen i dette markedet økende og er blitt et stadig viktigere konkurranseelement.

Råvareproduksjon

Det gis en oversikt over produksjons- og strukturutvikling både for sjømat og landbruksprodukter. Nasjonale og internasjonale rammebetingelser beskrives som grunnlag for å vurdere råvareleddets posisjon og markedsmakt i matkjeden.

Innsyn og åpenhet

Til slutt gis en nærmere omtale om innsyn og åpenhet i matkjeden når det gjelder prisdannelse og styrkeforhold. Utvalget drøfter nærmere bruken av den kvalitative undersøkelsen som KPMG har gjennomført på vegne av utvalget. Utvalget mener at til tross for at mange funn behøver en grundigere oppfølging og dokumentasjon, fremstår mange beskrivelser og uttalelser i undersøkelsen som troverdige og etterrettelige.Utvalget mener derfor at rapporten gir et godt grunnlag for å vurdere de ulike aktørers handlemåte og maktbruk i matkjeden.

Kapittel 4 Situasjonen for norske forbrukere

I dette kapitlet går utvalget nærmere inn på forbrukernes rettigheter og interesser. Forbrukerinformasjon, opprinnelsesmerking og holdbarhetsmerking gjennomgås. Helse- og miljøhensyn i matproduksjonen drøftes. Forbrukerens valgmuligheter vurderes i forhold til vareutvalg, priser, hylleplassering og merking av dagligvarer.

Vareutvalg

Utvalget har fått gjennomført studier av vareutvalg og priser i Norge og sammenliknet med tilsvarende data i Sverige og Danmark. Undersøkelsen viser at en gjennomsnittsbutikk i Sverige har dobbelt så mange produktvarianter som i Norge for det vareutvalget som er med i undersøkelsen. Forskjellene er minst for nærbutikker (supretter), men øker jo større butikkene blir.

Priser

Når det gjelder prisutviklingen på mat og alkoholfrie drikkevarer har prisveksten totalt sett vært lavere i Norge enn i EU i den siste tiårsperioden, først og fremst som følge av momsreformen i 2001. Etter 2001 har Norge hatt en noe høyere prisvekst på mat og alkoholfrie drikkevarer.

I 2008 hadde Norge imdlertid det høyeste prisnivået for mat- og alkoholfrie drikkevarer i Europa (ca 55 pst. høyere enn gjennomsnittlig EU-27 nivå), etterfulgt av Danmark og Sveits (hhv. 46 og 38 pst. høyere). Politiske, institusjonelle, strukturelle og geografiske ulikheter bidrar til å forklare forskjeller i det generelle prisnivået. Norsk avgiftspolitikk og landbrukspolitikk er noen av de viktigste årsakene til prisforskjellene mellom Norge og våre handelspartnere. Høye matpriser i Norge må også sees i sammenheng med det generelt høye kostnadsnivået i Norge, og den politiske viljen til å beskytte norsk landbruksproduksjon. Disse faktorene forklarer imidlertid ikke hele prisforskjellen.

Organisert forbrukerinnflytelse

Til slutt drøftes ulike former for organisert forbrukerinnflytelse.

SIFO har gjort en undersøkelse blant et utvalg organisasjoner om deres erfaringer og synspunkter på egne aktiviteter og innflytelse innen mat- og dagligvarefeltet. Samlet sett opplever organisasjonene å ha blandede erfaringer for innflytelse på feltet. Mens påvirkningsmulighetene overfor produsenter og myndigheter oppfattes som begrenset, opplever flere av organisasjonene en større grad av åpenhet hos dagligvarekjedene.

Interessepolitisk spiller Forbrukerrådet en hovedrolle. Forbrukerrådet kan sies å ha så vel folkelig som politisk aksept som den sentrale og generelle ivaretaker av institusjonalisert forbrukerinnflytelse, og fremme av forbrukerinteresser i Norge.

Kapittel 5 Internasjonale initiativ og undersøkelser om forhold i matkjeden

I dette kapitlet beskrives en rekke internasjonale initiativ og utredninger om maktforholdene i matkjeden og tiltak som er innført eller vurderes innført i ulike land, for å sikre en bedre maktbalanse og større mangfold.

EU har etablert et Høynivåforum «for bedre funksjon i verdikjeden for mat». Høynivåforumet skal bistå Kommisjonen med utvikling av politikk for matnæringen. Mandatet omfatter 10 konkrete punkter foreslått av Kommisjonen og 30 anbefalinger fra et tidligere høynivåforum. Norge har fått observatørstatus i dette forumet.

Storbritannia

Utvalget har særlig studert utviklingen i Storbritannia. Storbritannia har siden 2002 hatt et system med relativt konkrete og detaljerte adferdsregler for bransjen. Det første regelverket var frivillig, og ble derfor ikke anvendt i praksis. Regjeringen konkluderte med at dette ikke var tilfredsstillende og vedtok å innføre forpliktende regelverk.

Etter to utredningsrunder trådte lovreglene i den såkalte GSCOP (Grocery Supply Code Of Practice) i kraft i februar 2010. Regjeringen som tiltrådte i 2010 har bestemt at lovverket skal styrkes med en håndhevende og overvåkende myndighet i form av en voldgiftsdommer (adjudicator).

Kapittel 6 Matkjedeutvalgets vurderinger

Dette kapitlet inneholder utvalgets vurderinger basert på de undersøkelser, informasjoner og innspill som er nærmere beskrevet i kapitlene 3-5.

Det vises til kapitel 6 og 7 for en mer utførlig beskrivelse av utvalgets vurderinger og anbefalinger. Nedenfor beskrives noen viktige funn, sterkt sammenfattet:

• Den norske matkjeden kjennetegnes av betydelig konsentrasjon både på detaljist-, grossist- og leverandørleddet. Konsentrasjonen i avsetningsmarkedet for dagligvare i Skandinavia er sterkere enn ellers i Europa, ikke minst i Norge med bare fire paraplykjeder som kontrollerer markedet.

• Det er grunn til å overvåke faren for konkurransebegrensninger. Særlig gjelder det muligheten for stilltiende prissamarbeid. Det betyr at konkurrenter uten å snakke sammen, kan tilpasse seg hverandres priser.

• Deler av de norske leverandørmarkedene er svært konsentrerte. I mer enn halvparten av de undersøkte markedene har markedsleder en markedsandel på over 50 pst. Det indikerer at konkurransen er svak og at markedsleder har sterk markedsmakt.

• Verken kjøpmannen eller de ansatte i handelsnæringen utøver i dag noen synlig makt i matkjeden. Utvalgets flertall mener at en norsk franchiselov kan bidra vesentlig til å rette opp denne skjevheten i maktforholdene i matkjeden.

• De relativt høye prisene på norske dagligvarer er sammensatt og reflekterer både geografiske, demografiske, økonomiske og politiske betingelser. Samtidig er forskjellene så store at heller ikke generelt høyere marginer i matkjeden i Norge som følge av konkurransebegrensninger på industri eller dagligvareledd, kan utelukkes.

• Selv om veksten i det norske vareutvalget øker noe mer enn det svenske, viser sammenligninger at utvalget i svenske butikker er svært mye større i både nærbutikker, mellomstore butikker og hypermarkeder. Også utvalget av helseriktig og sunn mat, lokale produkter og økologisk mat er begrenset i norsk dagligvarehandel sammenlignet med andre land. Utvalget understreker at det fremstår som svært utilfredsstillende for forbrukerne at det fra myndighetenes side legges inn betydelige ressurser på å tilrettelegge for både sunne, økologiske og lokalproduserte matvarer uten at dette gir seg et tilsvarende utslag i et bredere sortiment av slike varer i dagligvareforretningene.

• Utvalget karakteriserer det som et tankekors at forbrukerne, som i prinsippet sitter med den ultimate kjøpermakten, ikke er i stand til å samordne eller organisere seg slik at de bedre kan fremme sine interesser. På den andre siden har Norge etablert et sterkt statlig engasjement på vegne av forbrukerne i form av et offentlig finansiert forbrukerråd.

• I den kvalitative undersøkelsen utvalget har gjennomført, kommer det klart frem at både primærprodusenter og leverandører har problemer med å forstå og å få innsikt i hvordan forbrukerprisen settes og begrunnes. Tilsvarende har også mange kjøpmenn vanskelig for å skjønne sammenhengen mellom deres fortjeneste og prisen som settes på varene. Uklarhet om bonuser og rabatter skaper usikkerhet, og har i enkelte tilfeller blitt trukket for rettsapparatet for en avklaring. Utvalget etterlyser derfor mer åpenhet og innsikt i prisdannelsen, for å sikre at inngåtte avtaler følges opp etter forutsetningene, men også for at alle involverte aktører kan få et bedre bilde av hvordan verdiskapingen i matkjeden blir fordelt mellom partene. Utvalget mener det er nødvendig med nye initiativ og undersøkelser for å skape større grad av åpenhet og forutsigbarhet når det gjelder prisdannelse og pristransmisjon i matkjeden.

• Utvalget peker bl.a. på disse forhold som bør iakttas for å få en bedre maktbalanse i matkjeden:

  • Økt oppmerksomhet om hvordan maten produseres og hvordan verdiene fordeles og brukes.

  • Utvikle spilleregler for god forretningsskikk.

  • Legge til rette for økt markedsadgang for små og mellomstore leverandører.

  • Stille krav til innholdet i eksklusivitetsavtaler i vertikale relasjoner.

  • En mer åpen prosess som involverer mindre leverandører og forbrukerinteresser i kategoriutvikling.

• Utvalget er av den oppfatning at dersom utviklingen i Norge fortsetter i samme takt og retning, der handelens paraplykjeder kan diktere mer eller mindre ensidige betingelser i avtalesettene, vil en slik utvikling være uheldig for en sunn konkurranse og et balansert maktforhold i matkjeden.

• Utvalget mener at det kan være behov for tiltak i grøntsektoren som sikrer en mer rimelig balansering av risiko mellom aktørene og som åpner for bedre adgang til markedet både for nye og mindre produsenter.

• Når det gjelder distribusjon, mener utvalget at en ytterligere kontroll over distribusjon fra paraplykjedenes side vil bidra til å forsterke en utvikling i retning av lukkede kanaler mellom paraplykjeder og leverandører, og vil også kunne fungere som etableringshinder for nye leverandører.

• Utvalget har gitt en omfattende vurdering av innslaget av egne merkevarer (EMV). Selv om utvalget konstaterer at det ikke er godtgjort at økningen i EMV-andelen i norsk dagligvare så langt har hatt negative virkninger for norske forbrukere, vil det likevel være behov for å følge denne utviklingen nøye fremover. Utvalget peker særlig på at det er store forskjeller mellom varegruppene når det gjelder EMV. Både volum og vekst er størst innen ferskmat. Videre vil økning i EMV-produksjon ytterligere forskyve makt i retning av paraplykjedene. Forbrukernes interesser hva gjelder pris og kvalitet må sikres bedre enn hva tilfellet er i dag. Kryssubsidiering ved EMV er også nærmere omtalt og vurdert.

• Selv om utvalget ikke har funnet at salg med tap skaper konkurranseproblemer som skader forbrukeren, mener utvalget likevel at slik forretningspraksis er uheldig og bør unngås. Utvalget viser til at et forbud allerede er innført i en rekke europeiske land og er gjenstand for en vurdering i EU. Utvalget anbefaler derfor at erfaringene og utvikling av regelverk på dette området følges nøye med tanke på norske forhold. Det vises for øvrig til forslag i kapittel 7.

Kapittel 7

Dette kapitlet inneholder utvalgets anbefalinger og forslag.

Forslagene omfatter:

• Lov om forhandlinger og god handelsskikk i dagligvaresektoren mv.

• Ombud for dagligvaresektoren

• Dagligvareportal

• Matmerking

• Endring i konkurranselovens fusjonskontroll

• Utredning om eierskapsbegrensning i dagligvarehandelen

I tillegg anbefales det at følgende forhold vurderes nærmere/holdes under observasjon:

• konkurranseforholdene innen storhusholdning og servicemarkedet

• studie av pristransmisjonen i matkjeden

• utvikle kostnadsreduserende distribusjonsløsninger for småskalaprodusenter

• vurdere tiltak i EU som grunnlag for ytterligere initiativ for å fremme balanserte maktforhold og en sunn konkurranse i den norske matkjeden

• en norsk franchiselov.