6 Utvalgets vurderinger

Foto: Espen Tveit / Samfoto

I dette kapitlet følger utvalgets vurderinger basert på de undersøkelser, utredninger, rapporter og funn som utvalget har lagt til grunn i sitt arbeid. For nærmere omtale av ulike problemstillinger vises det til i kapitelene 3,4 og 5.

Utvalget har tatt initiativ til både kvantitative og kvalitative undersøkelser. Det fremgår av den enkelte rapport hvilke metoder, prinsipper og forutsetninger som er lagt til grunn. Rapportene fra undersøkelsene følger som vedlegg.

Vurdering av ulike problemstillinger er ordnet i rekkefølge slik de er nevnt i utvalgets mandat:

• Om systemet samlet sett bidrar til effektiv ressursbruk.

• Om systemet samlet sett fungerer slik at norske forbrukeres interesser nå og framover ivaretas med hensyn til pris, kvalitet, vareutvalg og tilgjengelighet.

• Graden av åpenhet og innsyn i priser, rabatter og betingelser, og om systemet samlet sett gir grunnlag for tilstrekkelig og tilfredsstillende samfunnsmessig kontroll som et utgangspunkt for konkurranse og effektiv ressursbruk.

• Om styrkeforholdene i verdikjeden de siste ti årene er endret i en slik grad at det er behov for en helhetlig konkurransepolitisk tilnærming som problematiserer fremveksten av kjøpsmakt.

• Om slike eventuelle endringer i verdikjeden virker negativt og på en slik måte at det virker hemmende for konkurransedyktighet, innovasjon og andre politiske målsetninger, herunder for landbruket og for norsk matindustri.

6.1 Vurdering av matkjeden med hensyn til effektiv ressursbruk

Verdikjeden for mat består av en rekke ulike markeder som henger sammen i flere vertikale verdikjeder, som for eksempel verdikjeden for ost, verdikjeden for kaffe og verdikjeden for fryst fisk. De fleste av disse verdikjedene er koblet sammen på ett eller flere ledd, for eksempel ved at varene omsettes gjennom de samme grossist- og detaljistleddene.

En sentral problemstilling i utvalgets arbeid har vært den betydning dagligvarekjedenes konsolidering, økende vertikal integrasjon og kjøpermakt har fått for maktutøvelse, ressursbruk og forbrukerinteressene. Dette er problemstillinger som også står sentralt i tilsvarende undersøkelser i andre europeiske land.

Sterk markedsmakt, enten dette er i form av en dominerende posisjon eller ikke, gir mulighet til å øke prisen og senke kvaliteten ved salg av produkter. Dette kan være et problem i flere av markedene i matkjeden, både på leverandør-, grossist- og detaljistleddet. En annen åpenbar fare under slike markedsforhold er at de etablerte aktørene benytter sin markedsmakt til å stenge ute konkurrenter. Det vil føre til ytterligere konsentrasjon i markedet som svekker konkurransen med påfølgende konsekvenser for forbrukernes velferd.

Utvalgets kartlegging viser noen klare avvik fra forutsetningene for velfungerende markeder. Slike avvik kan i sin tur føre til redusert samfunnsøkonomisk effektivitet til skade for forbrukeren.

Detaljist- og grossistleddet

Utvalgets kartlegging viser at den norske matkjeden kjennetegnes av betydelig konsentrasjon både på detaljist-, grossist- og leverandørleddet. Utviklingen på detaljistleddet har gått i motsatt retning av leverandørleddet. Fra å være svært fragmentert, med mange små og uavhengige butikker, har det skjedd enn konsolidering som har resultert i dagens situasjon med fem større konkurrenter på detaljistleddet, og fire paraplykjeder som konkurrerer i innkjøpsmarkedene. Over de siste tiårene har det også skjedd en gjennomgripende vertikal integrasjon, der grossistleddet er integrert med detaljleddet. I betydelig grad er også grossistleddet i ulike distribusjonskanaler, dagligvare, storhusholdning og servicehandel, integrert.

De store paraplykjedene har utnyttet skalafordeler i innkjøp og distribusjon, og utviklet en mer effektiv vertikal koordinering. Disse strukturendringene har ført til økt kjøpermakt i forhold til leverandørene i innkjøpsmarkedet og bidratt til betydelige effektivitetsgevinster, slik utviklingen også har vært i flere andre europeiske land.

I Skandinavia er konsentrasjonen i avsetningsmarkedet for dagligvare sterkere enn ellers i Europa, ikke minst gjelder dette i Norge der bare fire paraplykjeder kontrollerer markedet. Samtidig skiller den norske butikkstrukturen seg vesentlig fra andre land med mange, men små butikker spredt utover i distriktene. Utvalgets undersøkelser bekrefter at det norske markedet har høyere priser og dårligere utvalg sammenliknet med fleste andre europeiske land, uten at dette utelukkende kan forklares med særnorske beskyttelsestiltak og et høyt lønns- og kostnadsnivå.

Strukturen i det norske dagligvaremarkedet med fire store paraplykjeder, gjør at hver enkelt kjede er viktig for leverandørene. Selv den minste er stor nok til at en trussel om delisting1 er svært alvorlig for en leverandør. Samtidig er forholdet paraplykjedene i mellom verken jevnbyrdig eller statisk. NorgesGruppen er klart størst og har i innkjøpsmarkedet en andel på vel 40 pst. 2. De siste årene har Rema 1000 vokst raskt, og er nå nummer tre med en andel på nær 21 prosent. Coop har en stabil posisjon og ligger på rundt 24 %, mens ICA har tapt forholdsvis mye og ligger nå under 15 pst. Hvis vi regner med kiosk og storhusholdningsektorene har Norgesgruppen godt over 40 pst. av dagligvaremarkedet.

Denne utviklingen kan tolkes som om konkurransen i det norske markedet er tilfredsstillende. Utviklingen i styrkeforholdet mellom de to store kjedene på den ene siden og ICA på den andre, bygger opp under en slik forståelse. En slik betraktning gir imidlertid ikke hele bildet. I kraft av størrelse alene er forholdet mellom Norgesgruppen og Rema 1000 mer interessant. For det første er disse to grupperingene dominerende i storhusholdning og servicemarkedet og eier Bama Gruppen AS sammen. For leverandører som ikke har egen direktedistribusjon (dvs. unntatt produkter som flytende meieriprodukter, øl og mineralvann, brød og bakevarer), må paraplykjedenes grossistledd benyttes for å få tilgang til disse markedene. Prisnivået som grossistene tar ut i disse markedene, synes å ligge høyere enn i dagligvaresektoren. Utvalget har ikke hatt tilgang til nødvendig informasjon for å kunne angi mer presist årsaken til dette. Det synes likevel nødvendig å legge til rette for en skjerpet konkurranse i disse markedene for å sikre en mer effektiv ressursbruk.

For det andre ville en vente at med tilfredsstillende konkurranse ville største innkjøper, dvs NorgesGruppen kunne tilby de gunstigste forbrukerprisene i lavprissegmentet. I følge data innhentet for utvalget har NorgesGruppen normalt de beste innkjøpsbetingelsene. Likevel fremstår Norgesgruppens lavpriskjede Kiwi, jevnt over som dyrere enn Rema 1000. I prinsippet kan det være ulike forklaringer på dette, som ulikt varesortiment, ulikt servicenivå etc. I praksis er det imidlertid vanskelig å se tydelig forskjell på de to kjedekonseptene mht slike variabler. Dette kan derfor indikere at konkurransesituasjonen i markedet ikke er tilfredsstillende.

Flere leverandører registrerer at kutt i interne kostnader og reduserte priser ved leveranser til detaljist, ikke synes å gi tilsvarende effekt på reduserte forbrukerpriser. Dette går fram av den kvalitative undersøkelsen utvalget har gjort. Også dette kan indikere utilstrekkelig konkurranse. Paraplykjedenes påslag i grossistleddet kan også slå ut på en måte som kan sies å være urimelig for forbrukerne: Dersom råvarekostnadene for leverandørene øker, mens andre kostnader holdes uendret, fører likevel prosentvise påslag til at kostnadene på transport, markedsføring etc. øker.

Generelt vil utvalget bemerkes at det norske dagligvaremarkedet er preget av få og store dagligvarekjeder bak et grensevern på basale landbruksvarer og andre etableringshindringer, og som har utviklet stor grad av vertikal integrering og kontroll. Under slike omstendigheter er det grunn til å overvåke faren for konkurransebegrensninger. Særlig gjelder dette muligheten for stilltiende prissamarbeid. Det innebærer at konkurrenter uten å snakke sammen, kan tilpasse seg hverandres priser. Dette medfører at varene blir dyrere enn hva de vil være med en hardere konkurranse. Selv om ikke utvalget har undersøkt prissamarbeid, påpeker utvalgets flertall at det er rasjonelt for aktørene ikke å utfordre prisnivået for mye. Med bare fire kontrollerende aktører kan det forklares hvorfor det som tilsynelatende er rasjonelt for én aktør på kort sikt, nemlig å sette ned prisen og få flere kunder3, ikke er rasjonelt verken for denne aktøren eller kollektivet på lengre sikt: Dersom én aktør reduserer prisene tilstrekkelig, vil de øvrige aktørene tape kunder. Det vil derfor være rasjonelt også for dem å redusere sine priser for å ta tilbake tapte kunder. Resultatet blir at alle tjener mindre enn de gjorde fra før4. Å redusere prisen er dermed ikke en strategi det er rasjonelt å følge så lenge forbrukernes betalingsvilje, og evne er tilstede på det eksisterende prisnivået.

Utvalgets flertall peker videre på at forutsetningene for at dette fenomenet skal kunne forekomme er få og store aktører med god informasjon om hverandres prissetting. Konkurransetilsynet har pekt på at konsentrasjonen og etableringsbarrierer i dagligvaremarkedet tilsier at forholdene ligger godt til rette for samarbeid. Samtidig har tilsynet pekt på at det er krevende å etablere og vedlikeholde et prisnivå som ligger over konkurranseprisene i dagligvaremarkedet, fordi det oppstår koordineringsproblem når man skal finne frem til felles prisnivå for så mange produkter og utsalgspriser. I 2009 pekte tilsynet på at bortfallet av konkurrentene Smart Club og Lidl reduserte konkurransepresset, og at det kan gjøre det enklere å koordinere prissettingen.

Utvalgsmedlemmene Thomas Angell og Bjørn Kløvstad påpeker at dette er et teoretisk resonnement som ikke stemmer overens med erfaringene fra aktørene på detaljleddet. De opplever at prisnivået utfordres. Dette er et resultat av den harde konkurransen kjedene imellom som også gjenspeiles i kjedenes synkende marginer og endringer i markedsandeler.

Gjennom rapporter fra Nielsen Company har norske dagligvarekjeder tilgang til informasjon om hverandres priser. I 2007 vurderte Konkurransetilsynet å gripe inn mot utveksling av detaljert ukentlig prisinformasjon, fordi denne kunne være i strid med konkurranselovens forbud mot samarbeid som begrenser konkurransen. Etter å ha blitt orientert om tilsynets vurderinger valgte partene selv å endre praksis.

I Norge har lavprisbutikkene en markedsandel på 50,9 pst. av dagligvaremarkedet (2009)5. Andelen er bemerkelsesverdig høy i internasjonal sammenheng. Den har vært jevnt stigende de siste årene, drevet av suksessen i landets to største kjedeprofiler Rema 1000 og Kiwi.

I internasjonal sammenheng gjøres det en distinksjon mellom «harde» og «myke» lavpriskjeder, såkalt «Hard discount» og «Soft discount». De nordiske konkurransemyndighetene beskriver dem som følger:

«Hard discounters operate with low service, high rate of turnover, lowest possible costs and pursue a policy of low prices most persistently. They carry few items, many of which are private labels. Soft discounters, on the other hand, also use other parameters in their marketing and carry a more balanced selection of brands and private labels»6.

Rema 1000, Kiwi, Coop Prix, Bunnpris og Rimi er typiske «soft discount» profiler i det norske markedet. Etter Lidls uttreden, er det ingen kjedeprofiler som kategoriseres som «hard discount» i Norge. Utviklingen de siste årene har snarere gått i retning av en «up-trading» av lavprisprofilene i retning av supermarkeder, med større vareutvalg og mer ferskvare, men fortsatt relativt høy andel EMV og lav servicegrad. Typisk har både Rema 1000 og Kiwi introdusert piloter med større areal og vesentlig flere varelinjer. Introduksjonen av Coop Extra kan sees på som et ledd i den samme utviklingen. Mens lavprisprofilene i sin etableringsfase var sterkt inspirert av tyske «hard discounts» som Aldi og Lidl, henter paraplykjedene i dag inspirasjon fra den spanske supermarkedsuksessen Mercadona, som kombinerer flere varelinjer, mer ferskvarer, høyere servicegrad og større butikker med lavere priser enn i andre supermarkeder.

Denne samlede bevegelsen i retning av å styrke «soft discount» profilen kan sees som ytterligere en indikator på at konkurransen i det norske markedet ikke er så hard som den kunne vært. Spørsmålet er om bunnivået reelt sett utfordres. Konsekvensen av en stabil begrenset konkurranse, er at den mekanismen som i følge teorien skal presse prisene nedover ikke får virke som den skal. I stedet kan vi forvente at prisene i større grad reflekterer «hva markedet er villig til å betale». I et land preget av en stor, jevnt fordelt velstand og et handlemønster der impulshandelen dominerer, kan markedets betalingsvilje være svært god.

Utvalget er av den oppfatning at flere selvstendige paraplykjeder ville bedret mangfoldet, styrket konkurransen og bidratt til en mer effektiv ressursbruk. Behovet for større mangfold ligger ikke nødvendigvis i flere butikker, men i flere uavhengige kjeder. Utvalget mener at konkurransen mellom uavhengige kjeder nå er på et kritisk lavt nivå. Etter at Rema 1000 overtok Lidls nett i Norge og Coop kjøpte Smart Club, kontrollerer de integrerte kjedene så godt som 100 pst. av markedet. Det er derfor nødvendig å ha denne situasjonen under nøye observasjon. Det vises for øvrig til kapittel 7 for nærmere omtale og forslag.

Etableringshindringer på detaljistleddet

Under dagens rammebetingelser er det visse etableringsbarrierer på detaljleddet, særlig for kjeder som i dag ikke er etablert i Norge. Dette gjelder for eksempel rikspolitisk bestemmelse om kjøpesentre og tiltak som importvern, tollbestemmelser osv. Disse bestemmelsene bidrar til å støtte opp om sentrale politiske målsettinger. En modifikasjon av disse etableringsbarrierene vil kunne skjerpe konkurransen og bidra til en mer effektiv ressursbruk. Slike tiltak vil naturlig nok måtte avveies mot andre politiske målsettinger.

For at utenlandske kjeder skal kunne nyetablere seg i det norske markedet, er også sterke, norske merkevarer en betydelig konkurranseutfordring. Utvalget vil i tillegg peke på den nære sammenhengen mellom markedet for forretningseiendommer regulert til detaljhandel og markedet for detaljhandel med dagligvarer. Disse markedene står i et vertikalt forhold til hverandre, fordi eiendommer er en nødvendig innsatsfaktor for å drive dagligvarevirksomhet. De etablerte dagligvarekjedene har vært svært aktive og har skaffet seg sterke posisjoner i disse eiendomsmarkedene. Det er en måte å skaffe seg en ekstra kanal for å ta ut marginer fra et forretningssystem, men det er åpenbart også en viktig strategi for kjedene for å kunne sikre målsettinger om økte markedsandeler. Dette vil i tilegg kunne virke som effektive sperrer for etablering av konkurrerende virksomhet i lokale markeder.

Det vises for øvrig til kapittel 5 der EU-kommisjonens forslag når det gjelder eiendomserverv, er nærmere omtalt.

Leverandørleddet

Utvalgets undersøkelser viser at deler av de norske leverandørmarkedene er svært konsentrerte. I mer enn halvparten av de undersøkte markedene har markedsleder en markedsandel på over 50 pst. Det indikerer at konkurransen er svak og at markedsleder har sterk markedsmakt. Dette undertøttes av de kvalitative undersøkelsene utvalget har foretatt.

Både paraplykjedene og mindre leverandører peker på sterk leverandørkonsentrasjon som et problem, og trekker frem konsentrasjonen innen meierimarkedene som særlig problematisk. Større leverandører er ikke uenige i at leverandørkonsentrasjonen er høy, men understreker at det har skjedd en positiv utvikling i flere markeder over de siste 10-20 årene. Dette bekreftes av de kvantitative undersøkelsene, som blant annet viser at det innen enkelte kjøttprodukter og for egg har vært en utvikling mot lavere konsentrasjon de siste årene.

Endringene er imidlertid små i de fleste markedene. Dette tilsier at norske leverandørmarkeder fortsatt vil være konsentrerte, og at noen aktører fortsatt vil ha betydelig markedsmakt.

Kjøpmannen

Franchiseorganisering er en viktig kontraktsform for paraplykjedene med unntak for Coop. Franchise regulerer i utgangspunktet et samarbeid mellom to parter i et balansert interesseforhold. I den seinere tid har franchiseordningen kommet under debatt blant annet fordi mange kjøpmenn opplever at betingelsene ikke er balansert mellom partene når det gjelder fordeling av risiko, bonuser, muligheter for å tre ut av avtalen på akseptable vilkår mv. Ubalanserte franchiseavtaler kan bidra til å bygge opp etableringsbarrierer mot nye eller konkurrerende aktører. Fra fagbevegelsen er det kommet klare innvendinger på måten franchiseordningen fungerer når det gjelder konsekvenser for arbeidstakeres rettigheter.

Det finnes i dag ingen norsk særlov for franchiseforhold. Sverige innførte egen franchiselov i 2006. Denne loven regulerer mer presist betingelsene i slike avtaler og bidrar til å balansere interesseavveiningene mellom franchisegiver og franchisetaker.

Fra fagbevegelsens side pekes det på at en manglende norsk franchiselov bidrar til å svekke grunnleggende bedriftsdemokratiske prinsipper når det gjelder åpenhet, medbestemmelse og innsyn.

Verken kjøpmannen eller de ansatte i handelsnæringen utøver i dag noen synlig makt i matkjeden. Utvalgets flertall mener at en norsk franchiselov kan bidra vesentlig til å rette opp denne skjevheten i maktforholdene i matkjeden.

«Utvalgets mindretall, Thomas Angell, er ikke enig i at det er behov for en egen franchiselov så fremt formålet er å skape forutberegnelighet for hvordan grunnleggende bedriftsdemokratiske prinsipper om åpenhet, medbestemmelse og innsyn skal håndteres. Mindretallet kan ikke se hvordan rettighetene til ansatte hos franchisetaker er relevant for utvalgets arbeid, og innledningsvis minnes det om at ansatte hos franchisetaker har akkurat de samme arbeidstakerrettigheter som alle andre arbeidstakere.

Flertallet har vist til den svenske franchiselov i sin argumentasjon for at det er nødvendig med en norsk franchiselov. Det er derfor grunn til å nevne at den svenske franchiseloven ikke regulerer rettighetene til franchisetakers ansatte overhodet, men bare regulerer franchisegivers plikter til å gi en viss informasjon til franchisetaker før franchiseavtalen inngås.7 Tilsvarende gjelder, så vidt mindretallet er kjent med, også for franchiselovgivning i andre land.

Franchise er en viktig og forretningsmessig fornuftig organiseringsform som det er nødvendig å verne om. Det er derfor viktig at det ikke innføres endrete rammebetingelser som har negative effekter på franchise som organisasjonsform. Dersom franchisegiver må ta et større ansvar for den virksomhet som skjer hos franchisetaker, vil fordelene med å operere med et franchisekonsept reduseres betraktelig. Det må påregnes at franchisegiver ikke lenger vil kunne holde seg med en slank organisasjon, slik at f eks effektivitetsgevinsten av franchise uteblir og økte kostnader i siste ledd må veltes over på forbrukerne. Dersom konseptet utsettes for press vil det kunne bety en reduksjon i antall etableringer av ny franchisevirksomhet lokalt, noe som med all sannsynlighet vil få store negative konsekvenser for sysselsetting og for distriktene. Det vil samtidig påvirke konkurransesituasjonen negativt, og kan således neppe være forenlig med utvalgets fokus.

Mindretallet mener at det verken kan eller må være tvil om at det er den enkelte franchisetaker som er arbeidsgiver. En fordeling av ansvaret mellom franchisetaker og franchisegiver vil innebære stor risiko for at franchisetaker, som den minste aktøren i kontraktsforholdet, i praksis vil overlate HMS-arbeid og arbeidsgiveransvaret for øvrig til franchisegiver, samtidig som franchisegiver ikke vil ha tilstrekkelig nærhet (og heller ikke ressurser) til å kunne håndtere ansvaret tilfredsstillende. Man risikerer således en pulverisering og undergraving av franchisetakers arbeidsgiveransvar.

Når det gjelder flertallets adressering av behovet for medbestemmelse, kan dette oppfattes som et spørsmål om en utvidelse av representasjonsreglene til også å gjelde franchise. Hvis så er tilfellet, kan ikke mindretallet se at en slik utvidelse vil være treffende for å oppnå det som synes tilsiktet. Videre vil det ha uheldige selskapsrettslige og kontraktsrettslige implikasjoner. For det første har ikke en franchisegiver en arbeidsgivers innflytelse og beslutningsmyndighet. For det andre vil det kunne være et manglende interessefellesskap mellom partene i motsetning til det man ser i konsernforhold hvor selskapene innenfor konsernet knyttes sammen gjennom eierinteresser. En slik interessemotsetning kan lett føre til utfordringer knyttet til inhabilitet og taushetsplikt. Det kan også være interessemotsetninger mellom de ulike franchisetakerne. Videre vil man måtte forvente at antallet aksjonærvalgte styremedlemmer vil øke, dersom det åpnes for styrerepresentasjon fra franchisetakernes ansatte. Dette vil trolig være en naturlig konsekvens av aksjonærenes behov for å sikre seg flertall og annen innflytelse i styrearbeidet. Vi ser at en slik utvidelse vil kunne vanskeliggjøre styrenes arbeidsform og beslutningsdyktighet og kan også ha negativ virkning for ansatte representanters faktiske innflytelse i styret. Til slutt nevnes det paradoks at ansatte hos en kontraktsmotpart skal få direkte innflytelse i styret hos franchisegiver. Dette støter etter vårt syn mot alminnelige oppfatninger med hensyn til hvem som skal ha innflytelse i et styre, og griper inn i den reelle avtalefriheten og grunnleggende selskapsrettslige forhold.

Når det gjelder flertallets argument om at det er nødvendig med en franchiselov for å regulere varigheten på franchisekontrakten, finner mindretallet grunn til å understreke at det fremstår som svært uheldig gjennom lov å skulle søke å regulere et direkte kontraktsforhold mellom to profesjonelle parter i forhold til spørsmålet om avtaleforholdets varighet. Mindretallet kan ikke se at frykten for innelåsning skal tillegges så stor vekt at det overskygger profesjonelle parters kontraktsfrihet.»

Forbrukerne

Dersom utvikling av økt kjøpermakt i forhold til leverandørene også har medført økt selgermakt ut mot forbruker, er den totale effekten på samfunnsøkonomisk effektivitet av økt kjøpermakt uklar. Konsentrasjonen på detaljistnivå har økt og beslutninger om pris og vareutvalg er i dag sentralisert innenfor den enkelte paraplykjede. Det synes derfor rimelig å anta at utviklingen også har medført at paraplykjedene har økt sin selgermakt ut mot forbrukerne.

6.2 Forbrukernes interesser når det gjelder pris, kvalitet, vareutvalg og tilgjengelighet

Konkurranseloven har til formål å fremme konkurranse for å bidra til effektiv bruk av samfunnets ressurser. Det skal tas særlig hensyn til forbrukernes interesser ved anvendelse av loven, jf. konkurranseloven § 1 annet ledd. Hensynet til forbrukeren er videre eksplisitt inntatt i konkurranseloven § 10 tredje ledd, som et av flere vilkår for unntak for konkurransebegrensende samarbeid. I bestemmelsen om kontroll med foretakssammenslutning (oppkjøp og fusjoner) heter det at det skal gripes inn mot foretakssammenslutninger som vil føre til eller forsterke en vesentlig begrensning av konkurransen i strid med lovens formål. Selv om forbrukerhensynet følger direkte av lovens formål, har Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet8uttalt at det skal legges til grunn en totalvelferdsstandard. Dette innebærer at man ved avveiningen av ervervets negative og positive virkninger, aksepterer alle samfunnsøkonomiske effektivitetsgevinster som en følge av ervervet, og ikke bare de som kommer forbrukerne til gode. Dette i motsetning til EU og de fleste andre land det er naturlig å sammenligne seg med, som legger en forbrukervelferdsstandard til grunn.

Konkurransepolitikken er et viktig fundament for at sentral forbrukerpolitiske målsetninger nås. En fordelingsmessig nøytral konkurransepolitikk har ikke som formål å beskytte forbrukerne mot urimelige priser, selv om det likevel er slik at virksom konkurranse gir forbrukerne valgfrihet og mulighet til å påvirke tilbudet av varer og tjenester. Standarden er avgjørende for hvilke typer effektivitetsgevinster som anses som relevante, og dermed kan den også være avgjørende for om det blir gjort inngrep mot en foretakssammenslutning eller ikke. Selv om spørsmålet hittil ikke er satt på spissen under konkurranseloven, kan det ikke utelukkes at den standarden som legges til grunn vil få betydning for fremtidige foretakssammenslutninger innen matvaresektoren.

Utvalget mener derfor det er grunn til å se på utformingen av formålsbestemmelsen, og særlig dens betydning i forhold til kontrollen med foretakssammenslutninger på nytt. Det vises her til det mandatet for lovutvalget som ble oppnevnt av Regjeringen 17. desember 2010 som skal vurdere behovet for endringer i konkurranseloven, herunder formålsbestemmelsen og reglene om kontroll med foretakssammenslutninger.

6.2.1 Priser

Utvalgets undersøkelser viser at matvareprisene i Norge generelt stiger raskere enn andre konsumvarepriser. Sammenliknet med andre europeiske land, har likevel økningen i de norske matvareprisene vært moderat. Dette kan først og fremst tilskrives den norske momsreduksjonen og ikke konkurransesituasjonen i markedet.

I den seinere tid har det vært en betydelig økning i de internasjonale råvareprisene. Denne prisøkningen har slått sterkere inn på forbruksprisene i EU-landene enn i Norge. Det skyldes blant annet det norske importvernet.

Likevel har Norge, med unntak av fisk, det høyeste prisnivået for mat og alkoholfrie drikkevarer i Europa. Årsaken til dette er sammensatt.

Landbruksvarer som kjøtt, ost og melk er beskyttet av særlige tiltak, i tråd med sentrale målsettinger i norsk landbrukspolitikk. Slike beskyttelsestiltak har en prislapp som også vil slå ut på forbrukerprisene. Utvalget går ikke nærmere inn på denne problemstillingen ettersom det ligger utenfor utvalgets mandat å vurdere virkningen av politisk gitte rammebetingelser.

Hensyntatt særnorske bestemmelser, finner utvalget likevel forskjeller i matvareprisene mellom Norge og de andre nordiske land som verken kan tilskrives landbrukspolitikk, handelspolitikk eller ulikt avgiftsnivå. Et vesentlig element som bidrar til å forklare prisforskjellen, er det generelt høye norske lønns- og kostnadsnivået. I alle markeder vil prisen en tilbyder oppnår på en vare, være avhengig av kjøpers betalingsevne og –vilje. Høyt lønnsnivå i Norge kan derfor forklare noe av årsakene tilhøye priser.

Det er flere måter å måle norske matvarepriser på. Utviklingen av matvarepriser kan sees ut fra endringer i andelen av forbruksutgifter. I 2006-2008 gikk 11,6 pst. av norske forbrukeres husholdningsutgifter årlig til mat og alkoholfrie drikkevarer, mens nivået lå på 12,7pst. i EU-27 totalt i 2006. Det er imidlertid viktig å være klar over at denne andelen ikke bare sier noe om hvor mye vi bruker på mat, men også om hvor mye vi bruker på andre forbruksgoder. Norge ligger på Europatoppen i utgifter til forbruk. Dette målet forteller således vel så mye om velferdsnivået i Norge som om prisnivået på mat. Prisutviklingen av mat kan også måles i forhold til konsumprisindeksen. For mer informasjon om valg av målemetoder for undersøkelse av prisutviklingen av mat i Norge og Europa (konsumprisindeks og prisnivåindekser) vises det til kapittel 4 samt tilhørende vedlegg fra Norsk institutt for landbruksøkonomisk forskning (NILF).

En fersk undersøkelse fra HSH (høsten 2010)9 viser at norske forbrukere er betydelig mindre prisbevisste enn dagligvarekunder i andre europeiske land. På den andre side er det lavpriskjedene som vokser sterkest i Norge, men bare 36 pst. av forbrukerne er fornøyd med prisene. En mulig forklaring på disse to tilsynelatende motsatte tendensene i det norske forbruksmønsteret, er at den norske forbrukeren oppsøker lavpriskjedene i tillit til at prisene her er lavest, men uten å bry seg særlig om å kontrollere at det faktisk forholder seg slik. Nordmenn benytter seg primært lite av tilbud når de er i butikken. Bare 1 av 7 velger butikk ut fra hvilke tilbud butikken har på den aktuelle handleturen10.

Butikktettheten i Norge er betydelig høyere enn i andre land. I utvalgets undersøkelse er det gjort sammenlikninger med Sverige. Ettersom kjedene i Norge tilstreber tilnærmet lik pris i hele landet på de fleste varer, vil et slikt utstrakt butikknett til alle deler av landet føre til høyere transport- og distribusjonskostnader. Lav befolkningstetthet forsterker denne kostnadsøkningen.

Forklaringen på det relativt høye kostnadsnivået på norske dagligvarer er altså sammensatt av flere forhold som både reflekterer geografiske, demografiske, økonomiske og politiske betingelser. Samtidig er forskjellene så store at generelt høyere marginer i matkjeden i Norge som følge av konkurransebegrensninger på industri eller i dagligvare ikke kan utelukkes.

Kjøpermakt balansert mot selgermakt er viktig for en sunn, effektiv konkurranse i markedet. Med utgangspunkt i de kvalitative undersøkelsene er det grunnlag for å uttrykke en viss tvil ved om de gevinstene kjedene oppnår ved å utnytte kjøpermakt blir videreført i form av lavere priser, bedre utvalg eller andre goder for forbrukerne. De kompliserte prismekanismene gjennom årlige forhandlinger («høstjakta») med rabatter, bonuser, JM osv, gjør det vanskelig å gjennomføre sammenlignbare studier på pristransmisjon gjennom matkjeden for å sjekke disse forholdene. Større åpenhet og bedre dokumentasjon i forhandlingene mellom aktørene i matkjeden vil gjøre et slikt arbeid vesentlig enklere med bedre muligheter til å trekke sikre konklusjoner som gjelder forbrukerens interesser.

6.2.2 Vareutvalget

Forbrukerens vareutvalg bestemmes ikke bare av antallet produkter eller produktvarianter, men også av tilgangen til alternative distribusjonskanaler som dagligvarebutikker, restaurant og servicehandel, spesialbutikker, gårdsutsalg, bondens marked osv. Selv om de to sistnevnte distribusjonskanalene har vokst i omfang de senere år, utgjør de en svært liten del av den totale dagligvareomsetningen. Vareutvalget i dagligvarehandelen, særlig i lavprisbutikkene, med over 50 pst. av dagligvareomsetningen, er derfor svært viktig.

Det har vært en økning når det gjelder utvalget av sentrale grupper av matvarer i norske dagligvarebutikker de senere årene, ikke minst i lavprisbutikkene. For forbrukeren har det vært positivt at veksten i vareutvalg har vært særlig sterk for ferskvarer, drevet fram blant annet av kjedenes EMV satsing. Denne utviklingen har medført at det ikke lenger er det samme skarpe skillet mellom lavprisbutikker og supermarkeder. Likevel viser HSHs undersøkelse (høsten 2010) at det er nettopp i utvalget av ferskvarer, helseriktige og økologiske produkter forbrukerne er minst fornøyd.

Sammenlignet med vareutvalget i land det er naturlig å sammenligne seg med, f. eks det svenske, er det norske vareutvalget begrenset. Selv om utvalgets undersøkelse bekrefter at veksten i vareutvalget i Norge er høyere enn i Sverige, er vareutvalget i svenske butikker svært mye større i både nærbutikker, mellomstore butikker og hypermarkeder. Det kan være flere mulige forklaringer på dette, f.eks. ulike importregler, en mindre konsentrert svensk næringsmiddelindustri, mindre sentralstyring av innkjøpspolitikken i svenske dagligvarekjeder osv.

En annen forklaring kan være at vareutvalget i Norge i stor grad er preget av industriens og paraplykjedenes strategier for å øke inntjeningen. «Superszising» og lite differensiering av landbruksvarer/kvaliteter er eksempler på dette.

Supermarkedenes hyller har fått en særlig framtredende rolle som utstillingsvindu og tilgjengelighetsstruktur for varene fra primærprodusenter og industri. På grunn av manglende alternative distribusjonskanaler, knapphet på plass i hyllene, og knapphet på tid og oppmerksomhet hos forbrukerne, har hyllene blitt omdreiningspunkt for maktkamp og forsøk på å påvirke og styre forbrukerne. Forbrukerne er dermed prisgitt de valgmulighetene og den valgarkitekturen som bys fram. Valgene de foretar vil være «arrangerte» mellom alternativer ordnet og organisert av handel og industri. Der hvor det er få eller ingen alternativer, eller der hvor alternativene er vanskelige å få øye på, kan forbrukerne neppe utøve noen form for makt og innflytelse. Det kan de heller ikke dersom informasjon om priser, kvaliteter og alternativer er mangelfull, uklar eller lite troverdig. Forutsetningene om frie, informerte forbrukervalg er da ikke oppfylt.

Studien Nielsen Company gjennomførte for HSH høsten 201011, viser at halvparten av kundene i norske dagligvareforretninger er fornøyd med vareutvalget. 26 pst. er direkte misfornøyde. Selv om det fra denne studien ikke er mulig å finne noen entydig og uttømmende forklaring på ulikheten i vareutvalget, finner utvalget at den store forskjellen mellom norske og svenske dagligvarebutikker er iøynefallende.

Vareutvalget er viktig av flere årsaker. Forbrukerens ønsker og behov er uensartet og varierer ikke bare etter smak, men også etter inntekt og livssituasjon. Mat er også en kulturbærer og er viktig for geografisk, kulturell eller etnisk identitet. Derfor har vareutvalget en direkte effekt på forbrukerens velferd. Vareutvalg og valgmuligheter er dessuten viktig for at forbrukeren skal kunne ta egne valg i markedet ut fra hensyns om miljø, etikk og helse.

Det er på det rene at utvalget av helseriktig og sunn mat, lokale produkter og økologisk mat er begrenset i norsk dagligvarehandel sammenlignet med andre land. F. eks har det til nå vært begrenset med tyngre satsinger på produktserier blant industriens og kjedens merker som i varetar forbrukernes ønske om bedre kosthold, god helse eller prioriteringer av kortreist mat/lokal opprinnelse. Utvalgets rapport, som beskriver status og utvikling av vareutvalget av økologisk mat i norske butikker, bekrefter dette. Det er vanskelig å tro at norske forbruksønsker og trender skulle adskille seg vesentlig fra tilsvarende preferanser hos konsumentene i andre skandinaviske land og i Europa for øvrig. Slik sett mener utvalget at den norske matvaresektoren, sammenlignet med andre land, er relativt lite sensitiv både for nye forbrukerønsker og behov for et mer variert varetilbud. De kvalitative undersøkelsene kan gi en pekepinn om noen årsakssammenhenger. For eksempel vil et rigid forhandlingssystem mellom kjeder og leverandører, som ensidig kretser rundt temaene pris, bonuser, rabatter, volum og andre leveringsbetingelser, lett sette andre viktige hensyn og forbruksønsker til side. Dette aktualiserer spørsmålet om hvordan forbrukernes interesser kan fremmes på en bedre og tydeligere måte i samhandlingen mellom matkjedens ulike aktører. Skal en lykkes med slike målsettinger, mener utvalget det er nødvendig å finne bedre mekanismer for fordeling av risiko mellom leverandør og kjede i innovasjonsprosessene, utarbeide nye insentiver og belønningssystemer i produktutviklingen, avklare rammevilkår mellom næringsaktører og offentlige myndigheter etc. Utvalget ser på vareutvalget som en viktig indikator på matvaresektorens evne til å respondere på ønsker og trender i forbrukermønsteret, og mener det er behov for et sammensatt sett av virkemidler for å få til en merkbar forbedring. Se for øvrig kapittel 7 for forslag til tiltak.

6.2.3 Tilgjengelighet

I undersøkelsen Nielsen Company gjorde for HSH12 , går det fram at norske forbrukere gjennomgående er godt fornøyd med tilgjengeligheten til dagligvarebutikkene (76 pst.). Det omfatter åpningstider, beliggenhet, infrastruktur, parkering mv.

Såkalt intern tilgjengelighet er også blitt undersøkt. Undersøkelsen viser en noe lavere tilfredshet (ca 60 pst.) enn den eksterne. Intern tilfredshet omfatter bl.a. om det er enkelt å finne fram til varene i butikken, effektiv kassabetjening, kødannelser.

6.2.4 Forbrukerinnflytelse

Norge har ikke en samlende, uavhengig og medlemsbasert forbrukerorganisasjon. Det finnes imidlertid et bredt spekter av særinteresseorganisasjoner innen helse- og miljøområdet som har sterke interesser på mat- og dagligvarefeltet. Mange av disse organisasjonene har et høyt medlemstall og besitter betydelig ekspertise på viktige områder. De kan på denne måten påberope seg en viss fagligtyngde og representativitet når det gjelder å ivareta sentrale forbrukerinteresser innen sitt interesseområde. I en rekke land spiller frivillige organisasjoner en viktig rolle som talerør og pådriver på vegne av forbrukerne. Det kan skje gjennom kampanjer, pressgruppevirksomhet og andre aksjoner eller gjennom direkte samarbeid med industri og dagligvarekjeder om råvarevalg, produktutforming og innkjøp. I andre land ser vi en rekke eksempler på slike samarbeid mellom organisasjoner og næringsliv når det gjelder helse- og ernæring, miljø og dyrevelferd.

SIFO-undersøkelsen blant et utvalg frivillige organisasjoner i Norge,13 viser at disse samlet sett har varierende erfaringer når det gjelder muligheten for innflytelse på mat- og dagligvarefeltet. Mens påvirkningsmulighetene overfor produsenter og myndigheter oppfattes som begrenset, opplever flere av organisasjonene en større grad av åpenhet hos dagligvarekjedene. F. eks. har handelen, i samarbeid med miljøorganisasjoner, stilt miljø- og helsekrav til produsenter og leverandører av fisk og sjømat. Disse positive erfaringene samstemmer med observerte utviklingstrekk i andre land, der det er en gjensidig interesse for alliansebygging mellom dagligvarekjeder og frivillige organisasjoner på felter som miljø- og bærekraft, ernæring og dyrevelferd både mot leverandører og myndigheter. Resultatene gir holdepunkter for at frivillige organisasjoner kan spille en vesentlig rolle i å artikulere forbrukerønsker overfor dagligvarekjedene. Utvalget mener det her foreligger et potensial for en interessant kollektiv forbrukerinnflytelse som enda ikke er fullt ut utnyttet. Det burde ligge til rette for at flere organisasjoner kan utvikle et tettere samarbeid med ulike næringsaktører og på den måten påvirke produktutvikling, og bidra til et sterkere fokus på sammenhengen mellom pris og kvalitet, helse og miljø.

Forbrukerrådet

Norge har etablert et sterkt statlig engasjement på vegne av forbrukerne i form av et offentlig finansiert forbrukerråd. Forbrukerrådet har en fri og uavhengig stilling i forbrukerpolitiske spørsmål. Rådet har samlet sett en bred kontaktflate mot ulike aktører på mat- og dagligvarefeltet, både med bransjeorganisasjoner og enkeltaktører, inkludert representanter fra de fire store eiergruppene. Kontaktene omfatter også ulike myndighetsorganer, kunnskapsmiljøer og frivillige organisasjoner, blant annet innen området helse, miljø og etisk handel. Forbrukerrådet har relativt god tilgang til beslutningstakere i både offentlig og privat sektor og involveres i saker og prosesser også på mat- og dagligvareområdet. Utover disse oppgavene ivaretar Forbrukerrådet viktige forbrukerinteresser i Norge og fyller på den måten noe av den samme funksjon som de medlemsbaserte organisasjonene ivaretar i andre land. Forbrukerrådet nyter stor tillit i befolkningen og scorer høyt på omdømmeundersøkelser som er gjennomført. Utvalget anerkjenner således Forbrukerrådets viktige rolle når det gjelder å ivareta viktige forbrukerpolitiske spørsmål.

Det er et tankekors at kundene, som i prinsippet sitter med den ultimate kjøpermakten, ikke er i stand til å samordne eller organisere seg slik at de kan bedre fremme sine interesser. Hver enkelt forbruker har svært begrenset kjøpermakt. Kjedene styrer likevel sine vurderinger ut fra detaljert kunnskap om forbrukerens atferd: hva de handler, når, hva som påvirker deres beslutninger, mv. Alle kampanjer, innovasjon, lanseringer og andre aktiviteter er planlagt i detalj basert på kunnskap om forbrukeratferd. Når paraplykjedene øker sin regimakt betyr det også at de får bedre muligheter til å regissere forbrukerne og deres atferd, ikke bare leverandørene. Gjennom EMV, lojalitetsprogrammer, kuponger, tilgift, kundekort, mv. øker detaljeringsgraden i forbrukersegmenteringen, og paraplykjedene vil kunne øke sin idémakt over forbrukerne.

6.3 Åpenhet og innsyn i priser, rabatter og betingelser

Samfunnets behov for åpenhet og innsyn i priser, rabatter og betingelser må balanseres opp mot markedsaktørenes behov for konfidensialitet knyttet til personalopplysninger, forretningssensitiv- og konkurransesensitiv informasjon. Markedsaktørenes håndtering av slik informasjon er en forutsetning for en velfungerende konkurranse.

Hvordan den samlede verdiskapingen i matkjeden fordeles mellom de ulike aktørene i kjeden, er ikke et forhold som direkte omfattes av utvalgets mandat. Men dette er imidlertid et tema som blir heftig debattert både i Norge og i mange EU-land. Fremveksten av en sterkere kjøpermakt i innkjøpsmarkedet, påvirker det relative maktforholdet mellom selgere og kjøpere, og vil resultere i en tilsvarende endring i fordelingen av samlet verdiskaping til fordel for kjøperne. Med mindre det skjer en tilstrekkelig vekst i den samlede verdiskapingen, vil en videre utvikling i denne retningen kunne svekke konkurranseevnen i de bakenforliggende leddene. Dersom målet er å vedlikeholde en robust norsk verdikjede for mat, vil det være nødvendig å se nærmere på denne problemstillingen.

I EU har fordelingen av verdiskapingen blitt debattert blant annet på bakgrunn av et konkret tilfelle der lavere melkepriser fra primærprodusenter ikke ga tilsvarende nedgang i forbrukerpriser. Både EU-parlamentet og Kommisjonen har tatt initiativ for å analysere situasjonen for matvareprodusenter og leverandørindustri. Hvordan prisdannelsen utvikles gjennom verdikjeden er imidlertid vanskelig å finne ut av. Dels skyldes dette aktørenes legitime behov for å beskytte konkurransesensitiv informasjon, dels skyldes det et komplisert system av rabatter, bonuser, kampanjetiltak og markedsføringstiltak for ulike varelinjer i forhandlinger mellom partene, som gjør det svært vanskelig å få et klart bilde av pristransmisjonen gjennom matkjeden.

I Norge har det vært tilsvarende presseoppslag og debatt når det gjelder høye matpriser på den ene siden og en betydelig formuesoppbygging hos eierne i handelsleddet på den andre siden. Det hevdes gjerne at dette er en indikasjon på en problematisk ubalanse i maktforholdene i matkjeden, som slår ut i økt kontroll og ensidig diktat av betingelser overfor øvrige aktører, og et unødvendig høyt prisnivå for forbrukerne. Disse påstandene gjentas også i de kvalitative undersøkelser som KPMG har foretatt på oppdrag fra utvalget. Spesielt pekes det på kostnadsøkningen i grossistleddet gjennom såkalt D-prising (jfr kap 3). På den andre siden hevdes det fra handelens side at den økte inntjeningen er oppnådd gjennom vesentlige rasjonaliserings- og effektiviseringstiltak og ved økte volumer. De mener store deler av norsk matindustri henger etter når det gjelder rasjonell, effektiv drift, og at de vil kunne forbedre inntjening vesentlig ved å gjennomføre tilsvarende tiltak som i handelen.

I den kvalitative undersøkelsen utvalget har gjennomført, kommer det klart frem at både primærprodusenter og leverandører har problemer med å forstå og å få innsikt i hvordan forbrukerprisen settes og begrunnes. Tilsvarende har også mange kjøpmenn vanskelig for å skjønne sammenhengen mellom deres fortjeneste og prisen som settes på varene. Uklarhet om bonuser og rabatter blir kreditert i henhold til avtaler, skaper usikkerhet og har i enkelte tilfeller blitt trukket for rettsapparatet for en avklaring. Det etterlyses derfor mer åpenhet og innsikt i prisdannelsen, både for å sikre at inngåtte avtaler følges opp etter forutsetningene, og for at alle involverte aktører kan få et bedre bilde av hvordan verdiskapingen i matkjeden blir fordelt mellom partene.

Marginene i matindustrien varierer mye. Store deler av industrien har også gjennomført betydelig reduksjon i interne kostnader. Leverandørene erkjenner likevel behovet for ytterligere å styrke egen konkurransekraft med tanke på fremtidig utvikling. Samtidig uttrykkes det bekymring over at de effektiviseringsgevinster som er tatt ut i industrien over flere år, i for liten grad har blitt stående igjen i virksomheten til innovasjon og produktutvikling. Det hevdes at slike innsparinger i stor grad går med til å møte nye leveringskrav fra dagligvarekjedene. I varierende grad får slike kostnadsbesparelser utslag i reduserte forbrukerpriser.

Utvalget har ikke tilstrekkelige forutsetninger for å ta stilling til de ulike påstandene som fremkommer i de kvalitative undersøkelsene. Det at fordelingen av verdiskapingen er endret til fordel for handelsleddet, er en konsekvens av økt kjøpermakt i innkjøpsmarkedene. Samtidig er det grunn til å tro at økt kjøpermakt som motvekt til selgermakt har bidratt til økt samfunnsøkonomisk effektivitet i disse markedene. Bruken av ikke-lineære kontraktselementer som bonuser, volumrabatter og JM kan i utgangspunktet fremme effektiviteten i disse markedene ved å stimulere økt omsatt kvantum og økt samlet overskudd i innkjøpsmarkedet. Dette kan igjen komme forbrukerne til gode i form av lavere priser14. Slike kontraktselementer kan imidlertid også ha negative effektivitetseffekter dersom de bidrar til begrenset konkurranse i markedet.

For å kunne gi en mer presis beskrivelse av prisdannelse og pristransmisjon, er det nødvendig å gjennomføre nye marginstudier og analyser. Utvalget erkjenner at det kan være krevende å finne en egnet strategi og metode til å gjennomføre slike studier. De marginstudiene som tidligere er gjennomført, har vært omstridt i bransjen på grunn av ulike tolkninger av de ulike funnene. Utvalget vil likevel understreke at det synes nødvendig med nye initiativ for å skape større grad av åpenhet, forutsigbarhet og en bedre balanse i maktforholdene i matkjeden. Det vises i denne forbindelse til utvalgets anbefalinger i kapittel 7.

Det vises for øvrig til de initiativ som nå tas EU for å kartlegge tilsvarende problemstillinger gjennom EUs Høynivåforum for verdikjeden for mat. Norge har fått observasjonsstatus i Høynivåforumet og følger dette arbeidet tett. Det synes derfor naturlig at Norge vurderer å gjennomføre tilsvarende tiltak som Høynivåforumet tar initiativ til.

6.4 Utviklingen i styrkeforholdene i verdikjeden de siste ti årene

6.4.1 Dagligvarenorge blir til et rike

Fram til 1980 var det norske dagligvaremarkedet preget av et regionalisert marked med samvirkebedrifter, industri og grossister som primært betjente regionalt avgrensede markeder. Detaljistene var små og uavhengige og opptrådte i svært liten grad samlet i kjeder og felles innkjøpsforbund. Så sent om i 1981 var bare 39 pst. av dagligvarebutikkene tilknyttet en kjede. Relasjonene var svært fredelige, preget av lite priskonkurranse og der grossistene, i allianse med produsenter og leverandører, i stor grad satt med makta og kontrollen over distribusjonen.

Grossistene hadde dermed en nøkkelposisjon i skjæringspunktet mellom en relativt velorganisert industri og et atomisert detaljistledd. Grossistene praktiserte i stor grad «åpne kanaler», med få eller ingen barrierer mot leverandørsiden. Grossistenes avanse ble beregnet prosentvis, så jo høyere innkjøpspris, jo høyere ble den nominelle avansen. Selv om vareutvalget på butikkleddet nok var begrenset sammenlignet med dagens butikker, fantes det samtidig store regionale og lokale variasjoner.

En forutsetning for at denne alliansen kunne bestå, var at konkurransen mellom grossistene så vel som mellom detaljistene var begrenset . Produsentenes veiledende pris var i stor utstrekning bestemmende for priser på detaljistleddet. Forbrukerne på sin side var mer lojal enn de er i dag, dagligvareinnkjøp ble rutinemessig foretatt i nærbutikken. Dette ga liten grobunn for konkurranse om kundene.

Disse forutsetningene endret seg vesentlig i løpet av 1980-tallet. Allerede i 1992 var 96 pst. av butikkene tilknyttet en kjede. Bak denne utviklingen finner vi store forandringer både på forbruker- og tilbudssiden. 1970- og 1980-tallet markerte kvinnenes inntog i arbeidslivet med store følger for innkjøpsmønsteret, der stadig større deler av innkjøpene ble gjort i helger og i trafikklokaliserte supermarkeder. Økt bilhold gjorde forbrukeren mer mobil og mindre avhengig av nærbutikken, noe som gjorde konkurransen om kunden mer attraktiv for handelen. Samtidig skjedde det fra 1960-tallet en privat velstandsutvikling der kjøpekraften økte dramatisk for store befolkningsgrupper. Dette skapte gode tider for varehandelen.

På detaljistsiden begynte en ny type unge og konkurranseorienterte aktører å gjøre seg gjeldende. Fra om lag 1980 vokste lavpriskjedene fram representert i første rekke av Odd Reitan og Stein Erik Hagen. Lavpriskjedene satset ut fra den 80-20 regelen, det vil si å basere tilbudet på de 20 prosentene av sortimentet som stod for 80 prosent av omsetningen. Gjennom franchiseorganisering åpnet mulighetene seg for en hurtig vekst både gjennom kjøp av eksisterende butikker og etablering av nye. Begge kjedene var basert på et sterkt sentralstyrt konsept med hensyn til innkjøp, sortiment, distribusjon, profil, prispolitikk og markedsføring. For å få dette til måtte kjedene få kontroll over grossistfunksjonene og i løpet av kort tid ble grossistene integrert i detaljistleddet. Lavpriskjedene, gjennom sine krav om sentraliserte innkjøp, bidro til at leverandørene etablerte landsdekkende salgsfunksjoner.

Med sentraliserte og nasjonale forhandlinger var dagligvarenorge gjort til et rike.

6.4.2 Maktforholdene for paraplykjeder og leverandører

Kapitlene 1.3 og 3.1 redegjør for utvalgets analytiske tilnærming til studiet av makt. Tre ulike tilnærminger skisseres: makt over utfall, regimakt og idémakt. Det viktig å forstå sam- og motspillseffekter mellom de tre nivåene av makt. Det er ofte nærliggende å tenke seg at forholdet mellom nivåene er additivt eller kanskje til og med multiplikativt – det vil si at vi kan legge sammen eller gange opp makt gjennom nivåene. For strukturen i det norske dagligvaremarkedet virker det imidlertid mer nærliggende å analysere situasjonen som et spill der paraplykjedene besitter stor grad av det som kan betraktes som portvoktermakt og stor grad av regimakt. Leverandørenes viktigste ressurs å sette i mot, blir idémakt i form av kontroll over attraktive merkevarer.

Når man analyserer verdikjeden for mat ved å se etter hvem som har makt over utfall, er det avgjørende spørsmålet i hvilken grad de fire store paraplykjedene i realiteten er portvoktere som står mellom leverandørene på den ene siden og kundene på den andre. I dette perspektivet blir det viktig å få oversikt over kjedenes samlede maktressurser gjennom verdikjeden: fra andel EMV via kontroll over distribusjon og grossistvirksomhet og fram til kontroll over eiendom egnet for detaljhandel i dagligvarer. Jo sterkere denne kontrollen er, jo større er faren for uønskede effekter på prisdannelse, vareutvalg og innovasjon.

For leverandørene fremstår paraplykjedene som portvoktere til et attraktivt dagligvaremarked. De fire paraplykjedene har en sterk, avgjørende kontroll over hvem som skal få solgt sine varer i dette markedet. For de aller fleste leverandører, betyr klarsignal til markedet fra minst en av disse fire kjedene forskjellen mellom liv eller død for virksomheten. Denne adgangskontrollen fremstår derfor for dem som en nærmest skremmende mulighet for maktutøvelse. Presset på leverandørenes marginer, stadige krav om økte rabatter og JM og frykt for represalier som, delisting er noen av virkemidlene som nevnes fra leverandørhold i de kvalitative undersøkelsene gjort for utvalget.

Regimakt

Ved å kontrollere planogrammer og mulighet for delisting, har paraplykjedene regimakt. Det samme er tilfelle når det gjelder å kunne definere hvem som får være med i forhandlinger og hvordan distribusjon skal foregå. Videre gir hylleplassering sterkt regimakt blant annet gjennom å bestemme hvor mange konkurrenter som skal få være i hylla samtidig, å avgjøre hvem som får attraktive hylleplasser og å bestemme hvilke innovasjoner som skal få plass. I tillegg til å ha store markedsandeler i dagligvaremarkedet har paraplykjedene kontroll med driften av butikkjedene, sentraliserte innkjøp, kontroll med forhandlingssystemet, sentral styring og standardisering av sortimentet og sentral styring med prissettingen. Alle fire kjedene har dessuten integrert detaljist-, grossist- og distribusjonsleddene blant annet gjennom å overta distribusjon fra leverandørens produksjonsanlegg. EMV er i rask vekst, og sentralt styrte transaksjonssystemer gir kontroll over pengeflyten i varestrømmen. I tillegg har paraplykjedene økt sin kompetanse og innsikt i leverandørenes produksjonskalkyler gjennom informasjon fremskaffet i forhandlinger og satsingen på EMV. Den senere utvikling der flere produsenter ser seg nødt til å starte med EMV produksjon, kombinert med frykten for kopiering av sine merkevarer, forsteker inntrykket av paraplykjedenes regimakt.

Leverandørenes virkemidler

Paraplykjedene mener på sin side at det er den store leverandørkonsentrasjonen vi har i Norge som er hovedproblemet, og at dette skiller Norge fra de fleste andre europeiske land. I sin relasjon med dagligvarekjedene har leverandørene en rekke virkemidler til rådighet. Et ytterpunkt vil være at leverandøren nekter å levere varer til kjeden. Når det inngås leveranseavtaler kan leverandøren ta inn ulike former for vertikale bindinger for å utøve kontroll over kjeden. Dette kan være prisbindinger, for eksempel i form av rabatter som gir kjeden insentiver som samsvarer med leverandørens ønsker. Dette kan også være bindinger som ikke legges på pris, for eksempel avtaler om en eksklusiv posisjon for leverandøren, en status som kategorikaptein eller hovedleverandør, eller avtale om plassering i bestemte sortiment i dagligvarekjeden. Videre mener paraplykjedene at konkurransen i dagligvaremarkedet er svært god og høyst reell, og at de raske endringene i markedsandeler mellom paraplykjedene de siste årene er et konkret uttrykk for dette.

Variasjoner i makt- avhengighetsforholdet

Det relative makt- og avhengighetsforholdet mellom paraplykjede og leverandør vil variere. Mange leverandører besitter selv betydelig forhandlingsmakt gjennom kontroll over råvaretilgang, merkevarer, muligheter for å betjene et nasjonalt marked, egne distribusjonsmuligheter, evnen til å etablere lojalitet og tillit hos forbruker, og i å produsere merkevarer som alle dagligvareforretninger må ha i sitt sortiment. Men alle leverandører er ikke i en slik posisjon. Mindre leverandører opplever den sterke konsentrasjon på handelsleddet som en stor utfordring. Store leverandører med sterke nasjonale og/eller internasjonale varemerker, kombinert med fire paraplykjeder som reserverer plass for EMV og de merkevarene forbrukerne er vant til å finne, gir liten plass til nr 3 og 4 leverandører i de butikkformatene man har i Norge.

Studier viser at leverandørenes merkevarer ikke er noen sterk driver for å trekke kunder til kjedene, og at andelen som ikke kjenner til kjedenes EMV-merker er synkende15. Utviklingen i lanseringer og omsetning av EMV, er med på å underbygge dette funnet. Stadig mer av produsentenes markedsføringsbudsjetter brukes på JM og andre tiltak i butikk, mindre brukes på eksterne kanaler for markedskommunikasjon. Dette er en naturlig strategisk reaksjon på en situasjon der man ikke kan være sikker på at nysatsninger i det hele tatt havner i butikk. Disse forholdene medfører en svekket posisjon for leverandørene. Videre viser markedsanalyser at de fleste forbrukere har preferanse for et sett av 1-3 merker, men at de ofte utsetter valg av merke til de kommer til butikken p.g.a. tilbud og aktiviteter der. I sju av ti innkjøp er merke eller produkt ikke planlagt på forhånd. To av tre forbrukere har ingen skrevet handlelapp, men bruker butikken som huskeliste. Butikken er dermed et medium med stort potensial for å påvirke kundens atferd og dermed økt salg. Det er stort sett bare for produkter som bleier, tobakk, snus og aviser at det er butikken som løper risikoen for tap dersom de ikke har produktene inne. For øvrige kategorier vil forbrukeren velge et annet merke dersom deres førstevalg ikke finnes i butikken, og det er merkevareleverandørene som har tapsrisikoen.16

EU-Kommisjonens rapport17 viser at de sterkeste merkevarene gjennom de siste ti årene, har opprettholdt sin posisjon i flere store markeder som Frankrike, Tyskland og Spania. EMV vokser imidlertid med ca ett prosentpoeng per år, og det er merkevarene i midtsjiktet som blir skviset. Dette innebærer en polarisering av markedene.

Paraplykjedenes portvoktermakt og regimakt svekker leverandørenes idémakt

Mulige scenarier Økt portvoktermakt (som gir anledning til troverdige trusler om ikke å ta inn et produkt) i samspill med økt regimakt (som betyr at markedsføring i butikk blir viktigere også for produsentene) bidrar sammen til å redusere effekten av leverandørenes idémakt. Dersom leverandørene ikke føler seg trygge på at innovasjoner blir tatt inn i butikk, og kopiering av nylanseringer i form av EMV er en reell trussel, blir det stadig vanskeligere for leverandørene å vedlikeholde og fornye sin idémakt. Det betyr imidlertid ikke at idémakten er borte, men at kjedene i høyere grad også besitter denne makten. Kjedenes arbeid med å bygge kundelojalitet gjennom EMV er et eksempel på dette.

De kvalitative undersøkelsene gir ikke et entydig bilde av hvordan en samlet dagligvarebransje vil utvikle seg framover. Basert på bransjens egne innspill og vurderinger kan utviklingen fremover preges av følgende innslag:

• Økt trykk for å nå målsetting om 100 % grossistdistribusjon.

• Opprettholde egen distribusjon til butikk.

• Sterk vekst i markedsandelen for EMV.

• Intensivert kamp om posisjonen som nr to blant paraplykjedene.

• Effektivisering og kostnadsreduksjon i matindustrien.

• Økt strategisk samarbeid mellom større leverandører og kjede, men under gitte forutsetninger:

  • Leverandør og kjede fortsetter som selvstendige enheter.

  • Kontroll over forretningssensitiv og produktsensitiv informasjon.

  • Retten til å velge kunder.

  • Styrke konkurranseevnen for å kunne konkurrere godt med et stadig mer svekket importvern.

  • Styrke produktutvikling og innovasjon.

Listen er ikke uttømmende og inneholder også strategier som ikke lar seg forene uten videre.

Matkjedeutvalgets vurdering av en konkurransepolitisk tilnærming

Utvalget vurderer rollene til aktørene i matkjeden som varig endret. Kjøpermakt er i utgangspunktet positivt for å balansere ut selgermakt. Dette bidrar til en mer effektiv allokering av samfunnets ressurser. Imidlertid er det bare et fåtall leverandører som kan balansere paraplykjedenes økte forhandlingsmakt med tilsvarende selgermakt. Dersom leverandørene eller kjedene har en atferd og gjennomfører tiltak i markedet som begrenser konkurransen i strid med konkurranselovens § 10 og § 11, vil disse bestemmelsene komme til anvendelse. Dersom kjøpermakten benyttes til å presse gjennom forretningsatferd, som er urimelig, men som ikke nødvendigvis rammes av konkurranseloven, mener utvalget at det er behov for å problematisere følgende forhold:

• Økt oppmerksomhet og åpenhet om hvordan maten produseres og hvordan verdiene fordeles og brukes.

• Utvikle spilleregler for god forretningsskikk som reduserer inntrykket av urimelig kryssprising og subsidiering.

• Sette grenser for det samarbeid mellom konkurrenter som oppstår når kunden blir leverandørens viktigste konkurrent.

• Legge til rette for utvikling av nye markeder som øker markedsadgangen og omsetningen av nye produkter fra små og mellomstore leverandører.

• En helhetlig vurdering som ser de ulike markedskanalene under ett.

• Stille krav til eksklusivitetsavtaler i vertikale relasjoner, særlig med vekt på ytterpunktene i verdikjeden.

• En mer åpen prosess om hvordan strategier for kategoriutvikling settes med tanke på å involvere mindre leverandører og forbrukerinteresser.

Det er i seg selv positivt for konkurransen at framveksten av landsdekkende dagligvarekjeder og integreringen av grossister, distributører og detaljister har bidratt til å svekke den dominerende posisjon som enkelte større leverandører hadde for snart 20 år siden. I realiteten kunne de største leverandørene den gang bestemme mye av betingelsene og prisene i butikkene til mange små og frittstående kjøpmenn. I det norske markedet er det fortsatt en sterk leverandørkonsentrasjon innen flere varekategorier som bør følges nøye.

Paraplykjedenes integrasjon gir økt kontroll med varestrømmen, og paraplykjedene har større innflytelse over prissettingen og betingelsene på flere ledd i verdikjeden. Ved at enkelte paraplykjeder også har sterke engasjementer innen andre markedskanaler (storhusholdning og KBS), vil dette gi ytterligere forhandlingsmakt overfor leverandørleddet. De ulike omsetningskanalene representerer en mulighet for mange leverandører til omsetning av sine produkter på andre arenaer enn i dagligvareforretningene. Hotell- og restaurantmarkedene er ofte en attraktiv omsetningskanal for småskalaprodusenter. I storhusholdningssektoren er mange av aktørene organisert i innkjøpsgrupperinger. Dette gir mulighet til økt kjøpermakt overfor grossistvirksomhetene og leverandørene i sektoren.

For øvrig kan det stilles spørsmål ved hvorfor ikke flere grossister lykkes med å etablere seg i storhusholdningsmarkedet når undersøkelsene viser at det mulig å ta ut høyere priser i dette markedet sammenliknet med detaljistmarkedet.

Utvalgets flertall er av den oppfatning at dersom utviklingen i Norge fortsetter i samme takt og retning der paraplykjedene kan diktere mer eller mindre ensidige betingelser i avtalesettene, vil en slik utvikling være uheldig i forhold til en sunn konkurranse og et balansert maktforhold i matkjeden. Selv om det som fremkommer i de kvalitative undersøkelsene i de fleste tilfellene fremstår som subjektive oppfatninger og utsagn som ikke kan dokumenteres i tilstrekkelig grad, finner utvalget det lite tvilsomt at denne kartleggingen har avdekket forhold som er uheldige for en utviklingen av en robust norsk matkjede.

Balanserte maktforhold i matkjeden vil i siste instans tjene både den enkelte forbruker og bygge opp under en robust norsk matkjede. Utvalget tror ikke det vil være mulig å rette opp påpekte skjevheter og ubalanse gjennom anvisninger og anmodninger til aktørene i matkjeden. Utvalget viser i så måte til erfaringer fra bl.a. Storbritannia der tvungne ordninger som en egen adferdskodeks for forhandlinger i matkjeden – Grocery Supply Code of Practise (GSCOP) og en Ombudsman, ble innført etter at forsøk med frivillige ordninger ikke ga en tilfredsstillende atferdsendring. Utvalget ser det derfor påkrevd å introdusere nødvendige konkrete, obligatoriske tiltak for å rette opp påpekte skjevheter. I den sammenheng viser Utvalgets flertall til anbefalingene og forslag beskrevet i kapittel 7.

Utvalgets mindretall, Thomas Angell, er uenig i Matkjedeutvalgets flertalls valg av, og bruk av, innhentet informasjon og de beskrivelser, vurderinger og konklusjoner dette har ledet utvalgsflertallet til.

Matkjedeutvalget har hatt tilgang til, og selv initiert, en lang rekke solid dokumentasjon om de problemstillinger utvalget skal vurdere, utarbeidet av landets mest anerkjente institusjoner på feltet som SIFO, NILF, Konkurransetilsynet og NHH. Det er imidlertid mindretallets oppfatning at Matkjedeutvalget i liten grad har lagt vekt på denne dokumentasjonen. I stedet har utvalget selektivt benyttet seg av de subjektive holdninger og utsagn som fremkommer av KPMGs lukkede intervjuer.

KPMG understreker selv at intervjuene har hatt ulike fokusområder avhengig av eksempelvis motivene til de enkelte bidragsyterne og den informasjon de har ønsket å formidle. Det understrekes også at utsagn og informasjon som er fremkommet i intervjuene, ofte ikke er underbygget av dokumenter eller data. KPMG gjør også oppmerksom på at informasjonen gjengitt i deres rapport således i stor utstrekning utgjøres av utsagn og sitater. Det understrekes videre at informasjonen ikke verifiserer faktum.

Utvalgets mindretall mener det er beklagelig at utvalgsflertallet likevel tillegger KPMGs rapport langt større vekt enn solid faglig dokumentasjon bestilt av utvalget.

Mindretallet har også i denne sammenheng merket seg at konklusjoner som er fremkommet vel dokumentert, eksempelvis at det er hard konkurranse i det norske markedet, under arbeidets gang i utvalget er blitt tonet ned til for eksempel «en mulig tolkning er at denne utviklingen (endring i markedsandeler) vitner om at konkurransen i det norske markedet kan være tilfredsstillende».

Et annet eksempel hentet fra omtale av «høstjakten» kan også belyse flertallets selektive valg av utsagn. Det fremstilles som om forhandlingene mellom paraplykjedene og leverandørindustrien i liten grad dreier seg om annet enn pris, sortiment, volum og leveringsbetingelser. Det faktiske forhold er at det dreier seg om mange flere elementer som nyhetsplaner, mediaplaner, kategoriutvikling, markedsplaner, tiltak for å skape vekst, osv. Det kan se ut til at flertallet velger å se bort fra dette. Matkjedeutvalgets medlemmer ble også invitert til å bli med på forhandlingene for selv å få mulighet til observere hvordan de forgår. Ingen av utvalgsmedlemmene takket ja til dette,

Avslutningsvis vises det til øvrige særmerknader.

6.5 Endringer i verdikjeden som kan virke hemmende for konkurransedyktighet, innovasjon og andre politiske målsetninger

6.5.1 Konkurransedyktighet og innovasjon

Innovasjonsstrategiene i matindustrien skal imøtekomme flere krav og formål. Nye forbruksmønstre og trender i markedet krever nye produksjonsmetoder og nye produkter. Myndigheter og frivillige organisasjoner presser på for at det satses på nye produkter som fremmer god helse, møter strengere miljøkrav og gir forbrukerne valg mellom ulike kvaliteter. Samtidig legger industrien betydelig vekt på at innovasjonene skal bidra til en optimal og kostnadseffektiv utnyttelse av tilgjengelig råvare. Matindustrien blir nå sterkt utfordret av paraplykjedene. Dette skjer gjennom økt satsing på EMV, sterkere kontroll over markedsadgangen og at paraplykjedene generelt har hevet sitt kompetansenivå gjennom eget markeds- og innovasjonsarbeid. En konsekvens av dette er at innovasjonsarbeidet for matindustrien får økt betydning og er blitt mer markedsstyrt.

Det er også grunn til å peke på at paraplykjedene i større grad enn før kan kontrollere innovasjonskapasiteten. Dette henger sammen med sterkere kontroll med kjøps- og forbrukeropplysninger, evne til finansiering m.v.

Forhandlinger og innovasjon

Gjennom de kvalitative undersøkelsene synes forhandlingene mellom paraplykjedene og leverandørene fra matindustrien i liten grad å dreie seg om annet enn pris, sortiment, volum og leveringsbetingelser. Innovasjoner har ingen selvstendig posisjon i forhandlingssystemet. Forbrukerfokuset i forhandlingene synes lite tilstedeværende.

Dette står i sterk kontrast til klart definerte samfunnsinteresser på en rekke områder knyttet til mat. Nasjonalt råd for ernæring lanserte nye kostholdsråd i januar 2011 der det blant annet gis råd til matbransjen og servicenæringen om å utvikle og markedsføre sunne matvarer. Det offentlige har også brukt betydelige midler på innføringen av nøkkelhullmerket, myndighetenes merkeordning for sunne matvarer.

Videre har myndighetene som mål at 15 pst. av matproduksjonen og matforbruket skal være økologisk innen 2020. Det er vedtatt en egen handlingsplan for å øke økologisk produksjon og forbruk. Myndighetene har i tillegg et mål om at 20 pst. av matmarkedet i 2020 skal være lokale spesialiteter, målt i kroneverdi. Det bevilges til sammen betydelige offentlige midler, blant annet over jordbruksavtalen, for å stimulere til produksjon og omsetning av økologisk mat og lokalt matmangfold.

Forbrukerne er prisgitt de valgmulighetene og den valgarkitekturen som bys frem i dagligvarebutikkene. HSHs undersøkelse18 viser at forbrukernes tilfredshet med vareutvalget i mange varekategorier er lav. Dette er et tydelig uttrykk for at norske forbrukere ønsker et bedre vareutvalg innen områder som er forbundet med samfunnsinteresser og hvor det er satt politiske målsetninger. Utvalget vil understreke at det fremstår som svært utilfredsstillende for forbrukerne at det fra myndighetenes side legges inn betydelige ressurser på å tilrettelegge for sunne, økologiske og lokalproduserte matvarer uten at dette gir seg et tilsvarende utslag i et bredere sortiment av slike varer i dagligvareforretningene.

Forhandlingsklimaet i de årlige forhandlingene er blitt tøffere. Kompetansekravene øker og risikoen for produsentene knyttet til innovasjoner øker. Det pekes på mindre grad av forutsigbarhet i avtalene. I den grad denne beskrivelsen er dekkende for den faktiske situasjonen, vil dette være negativt for et dynamisk og effektivt innovasjonsarbeid. Det vil også skape store problemer for de mindre leverandørene som er mer avhengig av et godt samarbeid med alle aktører i kjeden for å lykkes med sitt innovasjonsarbeid.

Det synes å være bred enighet om at et godt samarbeid mellom leverandører og paraplykjeder er nødvendig for å sikre et vellykket innovasjonsarbeid. Når både leverandørene og paraplykjedene uttrykker misnøye med innovasjonstakten, er det vanskelig å tolke dette annerledes enn at samarbeidet og tillitsforholdet mellom aktørene når det gjelder innovasjon er for dårlig.

Sentraliserte innkjøp og sentraliserte forhandlinger i fire paraplykjeder fører til at terskelen er høy for å komme inne i det obligatoriske sortimentet for mindre leverandører. For de minste leverandørene og småskala produsenter kan kjedenes frivillige sortiment være et alternativ. I dag er det imidlertid betydelige forskjeller mellom de ulike paraplykjedene når det gjelder den enkelte kjøpmanns mulighet til å ta inn lokale produkter. Gjennomgående er det få incitamenter i det sentralstyrte sortimentet for å ta inn lokale produkter fra sentralt hold. Dette fører til at småskala produsenter ofte blir avhengig av lokal etterspørsel og den enkelte kjøpmanns interesse og velvilje for å få tilgang til markedet. Muligheten for å ekspandere i et regionalt, eventuelt nasjonalt marked, med økte volumer er således sterkt begrenset. Utvalget har likevel merket seg en viss positiv endring på dette området, antakeligvis som en følge av en økt etterspørsel etter lokalproduserte produkter i premiumsegmentet.

Utvalget vil peke på at terskelen for markedsadgang for mindre leverandører med egne merker og småskala produsenter generelt sett synes høy. Dette er dels en konsekvens av paraplykjedens økte sentralstyrte makt, men også fordi de største leverandørene i sterkere grad blir premissgivere for hele varekategorier, f.eks gjennom utformingen av planogrammer. Dette er en uheldig utvikling med tanke på varemangfoldet og forutsetingene for en gunstig konkurranse mellom ulike kvaliteter og prissettinger i de enkelte varekategoriene.

Bondens marked er en avgjørende salgskanal for mange småskala produsenter. Møtet mellom produsent og forbruker gir en merverdi for begge parter. Utvalget understreker betydningen av å sikre og videreutvikle dette konseptet. Utvalget vil i denne sammenheng peke på at det bør legges til rette for at småskala produsenter kan samarbeide om bestillingsrutiner og distribusjon ut til markedet. Utvalget understreker også at kostnadene ved distribusjon kan bli særlig høge for småskalaprodusentene siden volumene er svært små. Utvalget ber om at det vurderes kostnadsreduserende distribusjonsløsninger for småskalaprodusenter.

Varegrupper med stort innslag av vertikal kontroll

Økt vertikal kontroll fra paraplykjedene har kommet lengst i verdikjedene for kjøtt, egg, brød, frukt og grønt, enten gjennom vertikal integrasjon, eksklusivitetsavtaler, eller EMV produksjon. Eksklusivitetsavtaler i denne sammenheng omfatter også tilfeller der leverandøren i prinsippet kan levere til andre paraplykjeder, men i realiteten ikke har muligheter til dette. Dette er f.eks. tilfelle når produksjon og distribusjon er bygget opp med tanke på å tilpasse seg en enkelt paraplykjedes spesifikasjonskrav og systemer. Frukt- og grøntsektoren er et typisk eksempel på dette.

I grøntsektoren er importandelen stor og den er økende. Importen og importmulighetene er en avgjørende rammebetingelse i sektoren. BAMA er en kjedeintegrert grossist til både NorgesGruppen og Rema 1000. Bama sin markedsandel er 70 pst. i dagligvaremarkedet. Innen grøntsektoren har paraplykjedene vertikal kontroll til og med primærprodusentleddet. Som grøntprodusent er man forpliktet til å levere et avtalt volum. Dersom man ønsker å levere til en konkurrent, må det søkes om dispensasjon. Fra primærprodusentene blir det understreket at produksjonsplanlegging og samarbeid er helt avgjørende for å sikre en rimelig grad av forutsigbarhet. Selv om det avtales konkrete produksjonsvolum for en sesong, er det ingen garanti for at volumet blir solgt, eller at det blir gitt kompensasjon dersom solgt volum blir vesentlig lavere enn avtalt. Primærprodusent får heller ingen prisgarantier, og ved kampanjer er det ikke uvanlig at primærprodusent deler kostnadene gjennom reduserte priser. Produsentene viser også til at distributørene og paraplykjedene enkelt kan forstyrre markedssituasjonen ved å handle utenom de inngåtte avtalene.

Dette systemet er tilpasset store volum av standardprodukter, der de store og effektive grøntprodusentene vil kunne klare seg bra, mens mindre produsenter eller produsenter som ønsker å utvikle egen virksomhet og gå nye veier, møter betydelige etableringshindre. Dette får i sin tur klare konsekvenser både når det gjelder mangfoldet og innovasjon i bransjen.

Utvalget mener det er behov for tiltak i grøntsektoren som sikrer en mer rimelig balansering av risiko mellom aktørene og som åpner for bedre markedsadgang både for nye og mindre produsenter.

Mulige konsekvenser for landbruket og norsk matindustri

Målene for norsk landbrukspolitikk er nærmere omtalt i kap. 3.

Flere av de største leverandørene fra norsk matindustri har påtatt seg eller er blitt tillagt viktige roller i utøvelsen av landbrukspolitikken. Samvirkeorganisasjonene i landbruket har, dels gjennom sin organisasjonsform og dels gjennom markedsregulatorrollen, funksjoner knyttet til både regulering av produksjonsvolum, forsynings og mottaksforpliktelser, fordelingspolitiske oppgaver og inntektspolitiske målsettinger. Maktforflytningen i retning av paraplykjedene reduserer disse organisasjonenes mulighet til å utføre slike oppgaver. Endringen skyldes særlig tre forhold:

• Kjedene overtar deler av verdikjeden (for eksempel distribusjon) uten å overta de forpliktelser og funksjoner som organisasjonene har hatt.

• Leverandørene mister markedsmakt / konkurransekraft som er nødvendig for å ivareta særskilte hensyn som å motta vare i hele landet.

• Maktforskyvningen gir isolert sett lavere prisuttak for leverandørene. Dette reduserer i sin tur matindustriens mulighet til å betale avtalt målpris til primærprodusentene.

Endringene medfører at oppgaver som tidligere ble løst av matindustrien i økende grad nå løses gjennom offentlige budsjettbevilgninger. Fraktutjevning i samvirke erstattes av økte offentlig frakttilskudd, prisuttak i markedet erstattes med budsjettstøtte.

Det norske importvernet på en del landbruksprodukter bringer norsk prisnivå over prisnivået ellers i Europa. Både primærprodusenter og leverandører hevder at kjedenes19 importkapasitet utfordrer priser og volumer, ut over det som følger av reell priskonkurranse. Importmuligheten trenger ikke føre til faktisk import, men inngår i det sett av virkemidler kjedene rår over. Innen kjøttsektoren er det nå en utvikling mot at det etableres lukkede kanaler mellom den enkelte paraplykjede og leverandører som leverer kun til denne. Dette medfører særlige utfordringer for markedsreguleringen for kjøtt.

Det har vært en betydelig endring i markedsandeler innefor fjørfekjøtt de siste årene. Nortura har en markedsandel på om lag 50 % på fjørfekjøtt. Cardinal er nå etablert som den eneste større konkurrenten til Nortura med om lag like stor andel av markedet.

Utvalget konstaterer derfor at det har vært en del særtrekk ved prisutviklingen for kjøtt, endringer i markedsandeler i kjøttindustrien, vertikale avtaler og en utvikling i andel EMV for kjøtt som man ikke ser i samme grad for andre landbruksvarer.

Samvirkeselskapet Nortura er markedsregulator for kjøtt av storfe, svin og lam. Utvalget konstaterer at Nortura i den siste 10-års perioden har tapt markedsandeler på tilførsel av slakt av rødt kjøtt og svin fra omkring 77 % til om lag 67 %.

Utvalget understreker på generelt grunnlag at en svekkelse av markedsregulators markedsandel vil kunne gi store konsekvenser for muligheten til å ta ut målpriser slik det forutsettes i jordbruksavtalen.

Utvalget viser videre til at det har vært tradisjon for visse utjevninger mellom produsenter, særlig innenfor samvirke, ut over de virkemidler som finnes spesielt for dette i landbrukspolitikken. Eksempler er utjevning av transportkostnader og priser. Utvalget konstaterer at med lave markedsandeler, særlig i kombinasjon med sterk konkurranse om store og markedsnære leveranser, vil det antakelig over tid være vanskelig for de ledende bedriftene i bransjen selv å bære slike utjevningskostnader. Dette vil kunne få konsekvenser for distrikter og grupper av produsenter.

Utvalget mener den særegne prisutviklingen i kjøttsektoren, vertikale avtaler (lukkede kanaler), den sterke veksten i andelen EMV, samt endringer i markedsandeler, gir grunnlag for ekstra oppmerksomhet på denne sektoren framover. Utvalget viser til de øvrige vurderinger knyttet til styrkeforholdet i verdikjeden annet sted i dette kapitlet, og til utvalgets anbefalinger i kapittel 7.

Utvalget viser til at det i EU stimuleres til dannelse av produsentorganisasjoner for å styrke primærprodusentens stilling i verdikjeden. I Norge har slike samvirkeforetak spilt en viktig samfunns- og næringsmessig rolle gjennom lang tid. Et slikt samarbeid om innkjøp og salg har sikret primærprodusentene en nødvendig selgermakt mot en stadig sterkere kjøpermakt.

Distribusjon

Paraplykjedene kontrollerer i dag en svært stor andel av distribusjonen av dagligvarer. Leverandører av drikkevarer, meieri, bakeri, iskrem og lesestoff, har beholdt deler av egen distribusjon. Disse er i dag under betydelig press fra paraplykjedene som ønsker å overta distribusjonen. Generelt vil kontroll på distribusjonsleddet være et strategisk verktøy i salgsarbeidet da dette gir optimal forbrukerrespons gjennom styring av produksjon i forhold til etterspørsel og jevn tilgang av produkter i markedet. En ytterligere kontroll over distribusjon fra paraplykjedenes side vil bidra til å forsterke en utvikling i retning av lukkede kanaler mellom paraplykjeder og leverandører, og vil kunne fungere som etableringshinder for nye leverandører. Ensidig kontroll over distribusjon fra paraplykjedenes side vil også svekke samfunnsøkonomisk effektivitet ved at enkeltaktører får full kontroll over et vesentlig ledd i verdikjeden. Interessekonflikten mellom leverandører og paraplykjedene på området understreker hvilken betydning distribusjon har for de ulike aktørers effektivitet og kostnadsfordeling seg imellom.

Utvalget mener distribusjon av melk er i en særstilling og kan ikke se at en overtakelse i regi av paraplykjedene uten videre vil gi noen fordeler for forbruker eller gi økt samfunnsøkonomisk gevinst. En slik overtakelse vil derimot åpenbart styrke paraplykjedenes makt i matkjeden på bekostning av bonden som råvareleverandør gjennom samvirkebedriften Tine SA.

I tråd med utvalgets generelle vurderinger om forskyving av maktforholdene, mener utvalget at en ytterligere kontroll over distribusjon fra paraplykjedenes side vil være et steg i feil retning.

Egne merkevarer – EMV

Paraplykjedenes EMV har vært et sentralt tema i utvalgets arbeid. Kjedene introduserer EMV dersom én eller flere av følgende betingelser er oppfylt:

• pris er viktigste konkurranseparameter

• produktet finnes ikke på markedet

• kjeden kan selge et tilsvarende produkt billigere

• merkevaren har mistet styrke

• det er lav merkebevissthet i kategorien

• det er svak konkurranse

• det er svekket lønnsomhet for merkevaren

• det er liten markedsstøtte fra merkevareleverandørene

• det er mangelfull innovasjon i varekategorien

• det er ledig kapasitet hos produsentene

• det allerede er høy EMV-andel i andre markeder som indikerer lønnsomhet.

Innslaget av EMV i norsk dagligvarehandel er svært varierende fra varegruppe til varegruppe, men generelt er EMV i vekst. I 2010 ble det omsatt EMV i dagligvarekjedene for ca 17,5 mrd. kroner. Dette utgjør 11,8 pst. av total omsetning i dagligvaremarkedet. Hvert fjerde produkt som ble solgt i norsk dagligvare var EMV. I tillegg selges det EMV i storhusholdningsmarkedet og dels i servicemarkedet. Ca 41 pst. av verdien av EMV som selges er innen kategorien fersk mat. Det aller meste innen denne kategorien er produkter fra norsk produksjon og norske leverandører. Utvalget har vurdert hvilken effekt denne utviklingen har for forbrukerne og for styrkeforholdet mellom leverandører og dagligvarehandel.

EMV er et utrykk for den vertikale integrasjonen i verdikjeden og er et viktig strategisk virkemiddel i maktrelasjonene mellom leverandører og paraplykjeder. Den umiddelbare effekten av EMV, er at paraplykjedenes portvoktermakt styrkes. Ved å introdusere EMV i en kategori blir det mindre plass i hyllene til konkurrerende merkevarer. En trussel om delisting av merkevarer blir dermed mer realistisk og troverdig. Dette kan skje direkte i form av umiddelbar delisting, eller indirekte ved at strategisk prising og hylleplassering sørger for en gradvis reduksjon i antall konkurrerende merkevarer i kategorien.

Over tid fører EMV-strategier til en forskyvning av regimakt fra leverandørene til paraplykjedene. «Førstegenerasjon» EMV ble primært brukt som såkalte pricefighters, mens de i dag også brukes til å skape kundelojalitet til kjedene. EMV bygges opp som selvstendige merkevarer for å profilere kjeden. Undersøkelser20 viser at det bare er de opprinnelige pricefighters (eks. First Price, Euroshopper og Landlord) som fremstår som EMV, mens navn som Nordfjord kjøtt, Goman, Slakter´n, Solvinge etc. fremstår for forbrukerne som selvstendige merkevarer. Ulik EMV-portefølje vil dermed kunne bidra til at en kjede skiller seg ut fra andre kjeder. Dermed blir det vanskeligere for forbruker å sammenligne pris og kvalitet mellom kjedene. Videre kan dette svekke konkurransen mellom kjedene. Sammen med virkemidler som kuponger, lojalitetskort, medlemskap og økt integrasjon i grossist- og distribusjonsleddet er dette en utvikling som ytterligere vil kunne redusere transparens i bransjen, øke kjedenes makt og svekke konkurransen.

For små produsenter kan EMV være en måte å komme inn i kjedene på. Slik sett kan EMV være en faktor som bidrar til å utligne makt mellom små og store leverandører. For andre leverandører kan EMV-produksjon være en nødvendighet for å overleve. EMV-produksjon er effektivt ved at det utnytter eventuell ledig produksjonskapasitet. Å levere utelukkende for EMV til én kunde er imidlertid en sårbar posisjon. Leverandøren får et avhengighetsforhold til kjeden, og kan miste hele inntektsgrunnlaget om avtalen sies opp. Dette kan gi paraplykjeden anledning til billig oppkjøp og dermed etablering av helt fullintegrert vertikalt kartell i den verdikjeden det måtte gjelde. Utvalgets undersøkelser21 viser at EMV i premium segmentet (eks Jacobs og Smak forskjellen) også kan oppfattes trussel mot de små produsentenes spesialprodukter. De frykter at når de først lykkes med et spesialprodukt, vil de etter hvert bli tvunget til å produsere dette produktet under merkevaren Jacobs eller Smak forskjellen.

I ytterste konsekvens, hvis en leverandør må gi opp i kampen om hylleplass for sine egne merkevarer og i stedet går over til å produsere EMV, har kjeden overtatt idémakten, dvs. makten som gir en aktør evne til å påvirke andre aktørers ønsker og oppfatninger av hva som er rimelig og mulig. Når en produsent må gi opp selvstendig produksjon og gå over til å produsere EMV for en kjede bidrar dette til å konsolidere kjedens makt i retning av total portvoktermakt. Da er paraplykjeden bare et lite skritt unna det vi tradisjonelt ville kalle et fullt integrert vertikalt kartell, et lite skritt fordi kjeden bare eier varemerket og ikke produksjonsutstyret.

Etter utvalgets oppfatning er det ikke godtgjort at økningen i EMV-andelen i norsk dagligvare så langt har hatt negative virkninger for norske forbrukere. Kartleggingen gir ingen indikasjoner på at økt innslag av EMV foreløpig har gitt økte priser eller dårligere vareutvalg. Utvalget vil likevel peke på fem forhold knyttet til EMV som bør følges nøye fremover.

For det første er det grunn til å være oppmerksom på de store forskjellene mellom produktgrupper. I enkelte kategorier har EMV-andelen vokst raskt, til et nivå som er sammenliknbart med andre europeiske land. For disse produktgruppene kan det være nyttig å undersøke utviklingen i FoU, som en indikasjon på hvordan EMV-introduksjonen påvirker innovasjon og andre næringspolitiske målsettinger.

For det andre vil en sterk økning i EMV-produksjonen øke profilkjedenes forhandlingsmakt i matkjeden slik at det kan skapes økt ubalanse i maktforholdene.

For det tredje vil utvalget peke på at det ikke er gitt at økt profittoverføring fra produsenter til kjedene gjennom økt EMV-produksjon kommer forbrukerne til gode. Sterk konkurranse mellom kjedene og bedre oversikt over pristransmisjonen i aktuelle produktkategorier vil være effektive tiltak for å sikre at også forbrukeren nyter godt av bonuser og effektivitetsgevinster.

For det fjerde vil utvalget peke på utfordringene knyttet til forbrukernes interesser med hensyn til informasjon om produktopprinnelse og muligheten til å sammenligne pris og kvalitet på tvers av paraplykjedene.

For det femte er utvalget opptatt av hvilken kvalitet forbrukerne tilbys i de EMV-produktene som ikke plasseres i premiumsegmentet. Dette gjelder både pricefighters og EMV under selvstendig navn (jfr. fotnote 21). Utvalget er kjent med at produsenter som både produserer selvstendige merkevarer og EMV, leverer en lavere kvalitet i sin EMV-produksjon. «Den tiden er forbi at du kunne få samme kvalitet under et annet navn22», som en kilde uttrykker det. Utvalget er bekymret for om utviklingen i EMV på sikt vil føre til dårligere kvalitet for flere kategorier.

For øvrig vil utvalget påpeke at utviklingen av lukkete kanaler kontrollert av paraplykjedene får konsekvenser for landbrukspolitikken (se tidligere avsnitt i kapittel 6.5).

Velferdsvirkninger av EMV for forbruker

På kort sikt ser introduksjonen av EMV ut til å ha positiv effekt på pris og utvalg. Mer detaljerte empiriske undersøkelser er imidlertid nødvendig for å kunne slå fast om introduksjonen av EMV har ført til økt velferd. Velferdsvirkningen av at dagligvarekjedene introduserer EMV avhenger av hvordan utvalget og prisene påvirkes. De fleste førstegenerasjons EMV, er produkter som selges til en lavere pris enn konkurrerende merkevarer. Siden forbrukerne har ulike preferanser vil de reagere ulikt på dette.

Utvalget har vurdert om det er sannsynlig at en slik utvikling vil være til skade for norske forbrukere. To mulige skadehypoteser er vurdert: Svekket innovasjon, og kryssubsidiering med påfølgende utestenging av leverandørenes merkevarer.

EMV og innovasjon

EMV øker paraplykjedenes kjøpermakt overfor leverandørene. Det er fremholdt at økt kjøpermakt på lang sikt kan svekke produsentenes evne og insentiver til å innovere, og dermed gi et svekket vareutvalg på lengre sikt. Argumentasjonen bak dette er som følger: Utviklingen av dagligvarekjedenes egne merkevarer endrer profittfordelingen vertikalt i verdikjeden. Redusert profitt på produsentleddet kan føre til redusert innovasjon, og dermed motvirke at nye produkter blir utviklet og introdusert på markedet. Virkningen forsterkes ved at kjedenes egne merkevarer er kopier av produsentenes produkter. De er dermed gratispassasjerer på produsentenes produktutvikling. Slik gratispassasjervirksomhet svekker produsentenes insentiver til å investere i produktutvikling.

Som kunder av produsentene, får kjedene informasjon om produsentenes produktutvikling, og kan dermed få informasjon om nylanseringer i god tid før de skjer. Det kan gjøre det lettere å introdusere tilsvarende produkter kort tid etter produsentenes produktlanseringer, med det resultat at produsentenes fortjeneste fra innovasjon går ned. Det er også mulig at nedgang i absolutt profitt som følge av økt kjøpermakt til kjedene, fører til at noen produsenter reduserer innovasjonssatsingen, men dette er langt fra sikkert. Resonnementet over ser bort fra at det ikke er det absolutte profittnivået som avgjør insentivene til å innovere, men forskjellen på hva en produsent kan forvente i gevinst dersom det satses på innovasjon i forhold til om dette ikke skjer. Så sant overskuddet ikke synker til et nivå som gjør det umulig for produsenten å finansiere innovasjon, er det derfor mulig at kjedenes satsing på EMV også kan føre til at produsenten øker innovasjonsinnsatsen, ikke reduserer den. Innovasjon er et av produsentens sterkeste våpen i konkurransen mot kjedenes EMV. Økt EMV-satsing kan føre til at produsentene innoverer raskere enn før, for å skape avstand til kjedenes EMV-kopier.

Det hører også med i totalbildet at det skjer innovasjon gjennom handelens utvikling av EMV. To av kjedene har opplyst at de utvikler EMV til segmenter der de mener leverandørene ikke har et bredt nok utvalg.

Utvalget anser svekket innovasjon som en reell fare dersom EMV-innslaget blir særlig høyt. Siden EMV-andelen varierer sterkt mellom varekategoriene, kan det være interessant med en nærmere undersøkelse av virkningen på innovasjonen i varegrupper der EMV-andelen i dag er høy.

Flere EMV ser ut til å merkes med mindre informasjon sammenliknet med merkevarer. En av kjedene har som bevisst strategi ikke å merke hvor maten er produsert. På dette området har forbrukernes rett til informasjon blitt svekket i takt med økningen i EMV. Dette er lite tilfredsstillende i et forbrukerperspektiv.

Kryssubsidiering og markedsmakt med EMV

Det er flere forhold ved EMV som kan bidra til å øke kjedemakten:

• Styrket økonomi gjennom høyere bruttomarginer og lavere tap på prissenkede merkevarer.

• Økt kundelojalitet.

• Profilering av kjeden gjennom utvalgte EMV.

• Alternative produkter (EMV) gir et pressmiddel i forhandlinger med merkevareleverandørene.

• Redusert sårbarhet overfor innsatsfaktorer som ellers ligger utenfor kjedenes kontroll (eks. valutasvingninger og råvarepriser).

• Gjennom eksklusive EMV-avtaler eller direkte eierskap i EMV-produsenten, får paraplykjeden avgjørende kontroll over hva som skal produseres, over produktenes avsetning og produsentens marginer.

• Gjennom EMV-virksomhet blir kjeden både kunde og konkurrent til sine leverandører.

I utvalgets undersøkelser fremholder leverandørene at EMV prises gunstig, sett i relasjon til den utviklingen som paraplykjedene ønsker det skal være i kategorien23. I den offentlige debatten er det stilt spørsmål ved om kjedenes prising av EMV kan føre til strategiske tilpasninger fra kjedenes side som potensielt kan skade konkurransen, og dermed virke negativt på forbrukernes velferd. I de kvalitative intervjuene ble det presentert et resonnement omtrent som følger: Kjedene setter ned prisen på egne merkevarer, mens prisen på den konkurrerende merkevaren settes opp. Overskuddet fra salget av produsentens merkevare benyttes til å subsidiere kjedenes EMV. Målet er å skvise merkevareprodusentene slik at dagligvarekjedene kan kontrollere verdikjeden selv og sette høye priser på sine EMV når disse ikke lenger møter konkurranse fra en sterk produsentmerkevare. For forbrukeren er resultatet høyere pris og lavere kvalitet. Utvalget har ikke gjort egne prisundersøkelser av prisutviklingen på EMV. Men for produktgruppen kjøtt, der EMV andelen er høy og veksten sterk, har det vært en lavere prisutvikling sammenliknet med øvrige matvarer. Utvalget har ikke opplysninger om kvalitetsutviklingen på kjøtt.

At dagligvarekjedene setter forskjellige priser på EMV og andre varer må i utgangspunktet regnes som normal forretningsdrift. Utvalget har imidlertid merket seg at leverandørene hevder at EMV i enkelte sammenhenger gis urimelige konkurransefordeler. Forbrukerne vil verdsette merkevarer ulikt. Noen vil være villig til å betale en høy pris for en kjent merkevare, mens andre uansett kjøper billigste alternativ. Dersom det derimot er slik at det foregår kryssubsidiering slik at prisen på EMV settes så lavt at den påfører kjedene tap, mens den konkurrerende merkevaren genererer et overskudd, vil kjedens samlede profitt fra salget av disse to produktene bli redusert. I et slikt tilfelle er det nærliggende å anta at dette inngår i en strategi for å presse merkevareprodusenten helt eller delvis ut av markedet. Utvalget har ikke foretatt noen marginstudier som gir grunnlag for å hevde at dette er tilfelle i det norske markedet. I de kvalitative undersøkelsene utvalget har foretatt, har kjedene selv har opplyst at de ikke selger EMV med tap.

Erfaringer fra andre land med betydelig høyere andel EMV enn vi finner i Norge, viser for øvrig at det ikke er vanlig at EMV tar over en kategori fullstendig, og at de sterkeste merkevarene i en kategori normalt beholder en sterk posisjon også etter introduksjon av EMV. Dette varierer imidlertid fra kategori til kategori, og enkelte kategorier er helt overtatt av EMV (dog uten at EMV-navnet knytter produktet til paraplykjeden)24. Et redusert volum av merkevarer og høyere volum av EMV vil kunne få negative konsekvenser bakover i verdikjeden.

Utvalget konstaterer at EMV utgjør en stadig større del av konkurransebildet. Utvalget mener at EMV kan ha positive effekter for konkurransen innen enkeltkategorier og ha gunstige effekter for forbrukeren, under forutsetning av at EMV ikke gis urimelige konkurransefortrinn ved skjeve kalkyler, urimelig hyllepreferanser eller diskriminering av konkurrerende merkevarer. Det er grunn til å være særlig oppmerksom på situasjonen som oppstår ved at paraplykjedene gjennom sin EMV-aktivitet blir direkte konkurrent til sine leverandører. Dersom paraplykjedene har innsyn i leverandørenes kalkyler samtidig som de kontrollerer forbrukerpriser og hylleplassering, vil det innebære et urimelig konkurransefortrinn for kjedenes EMV fremfor leverandørenes merkevarer.

Salg med tap

Salg med tap er forbudt i flere europeiske land. Slike forbud har ulike utforminger, bl.a. med ulike former for unntak eller tilleggskrav. Land som har, eller har hatt slikt forbud, er Tyskland, Østerrike, Hellas, Bulgaria, Romania, Irland og Frankrike. I Irland er forbudet opphevet, i Romania er det foreslått opphevet. Etter et vedtak i EU-parlamentet vurderes forbud mot å selge matvarer med tap også i EU.

Det finnes empiriske undersøkelser av hvordan forbudene har virket i Frankrike og Irland. Den britiske Competition Commission har flere ganger vurdert både omfanget av, virkningen av, og eventuelle tiltak mot salg med tap. Salg med tap har også vært vurdert av konkurransekomiteen i OECD.

De internasjonale undersøkelsene identifiserer tre måter salg med tap kan skade konkurransen:

1. Salg med tap kan inngå i en predasjonsstrategi for å ekskludere andre detaljister. Hvis en slik strategi er vellykket, kan den føre til et dårligere dagligvaretilbud for forbrukerne.

2. Salg med tap kan – tilsiktet eller ikke – ha negativ effekt på mindre detaljister, inkludert servicehandel og spesialbutikker, som kan presses ut av markedet.

3. Salg med tap kan føre til villedning av forbrukere, slik at de tror at detaljistens samlede prisnivå er lavere enn det faktisk er.

Også andre forhold er vurdert i disse undersøkelsene.

Salg med tap er kjent fra norsk dagligvarehandel, med bleier og svineribbe som ferske eksempler. De kvalitative undersøkelsene utvalget har gjennomført har stadfestet at dagligvarekjedene har tapt penger på flere av priskampanjene de senere årene. Det er altså ikke omstridt at salg med tap skjer innen norsk dagligvarehandel. Disse undersøkelsene har imidlertid ikke avdekket hvilke typer produkter som selges med tap, hvor stort tapet er, eller det totale omfanget av salg med tap.

Salg med tap kan få konsekvenser for mangfoldet i vareutvalget på sikt. Det har vist seg meget krevende å opprettholde en tilstrekkelig merpris på premiumkvaliteter under og etter slike kampanjer.

Ekstreme kampanjetilbud på enkelte stykningsdeler av kjøtt (eks svineribbe før jul), fører til overskudd av andre stykningsdeler på grisen. Dette fører igjen til at disse produktene enten må selges til reduserte priser og/eller at det må benyttes tiltak til markedsregulering. Dette medfører redusert pris og/eller økte kostnader for bonden i form av omsetningsavgift til reguleringstiltak. Resultatet kan bli at målprisen som er fastsatt i jordbruksoppgjøret ikke kan nås selv i et ellers balansert marked.

Det er likevel mye som taler i mot et rent forbud mot salg med tap. Det vil være krevende å beregne hva den faktiske innkjøpsprisen er. I Frankrike, som lenge har hatt en slik regulering, har det vært en utfordring å finne frem til hvilke rabatter som skal regnes med for å få etablert den faktiske kostnaden til forretningen. Den endelige virkningen av slike bestemmelser kan bli at forbrukerprisene settes betydelig høyere enn de faktiske kostnadene.

Selv med en klar utforming av forbudet vil det likevel være mulig å omgå dette gjennom avtaler mellom kjede og leverandør.

Et forbud kan også gi konkurranseskadelige effekter og begrense butikkenes mulighet til å ta hensyn til forbrukernes preferanser i sin prising.

Selv om utvalget ikke har funnet at salg med tap skaper konkurranseproblemer som skader forbrukeren, mener utvalget likevel at denne forretningspraksisen er uheldig og bør unngås. Utvalget viser til at et forbud allerede er innført i en rekke europeiske land og nå er gjenstand for en vurdering i EU. Utvalget anbefaler derfor at erfaringene og utvikling av regelverk på dette området følges nøye med tanke på norske forhold.

Et mindretall i utvalget bestående av medlemmene Aina Bartmann, Jan-Egil Pedersen, Eli Reistad, Grete Sjurgard, Bent Sofus Tranøy og Kristin Taraldsrud Hoff, viser til aktørenes enighet om at dette er en forretningspraksis som er uheldig. Disse medlemmene har også registrert de erfaringer som er gjort i andre land, både negative og positive. Det har ikke vært kapasitet til å foreta en grundigere utredning av dette spørsmålet innenfor rammen av utvalgets arbeid. Disse medlemmer ber derfor om en nærmere utredning av hvordan salg med tap eventuelt kan reguleres. jf. kap 7.