2 Utvalgets arbeid

2.1 Oppnevning og sammensetning av utvalget

Ved kongelig resolusjon 28. mai 2010 oppnevnte regjeringen et lovutvalg for å utrede regler om tvang mv. innen psykisk helsevern.

Utvalget har hatt følgende sammensetning:

• Kari Paulsrud, advokat (utvalgsleder)

• Nadia Ansar, psykolog

• Marit Bjartveit, avdelingsleder/avdelingsoverlege, Akuttpsykiatrisk avdeling, Oslo universitetssykehus HF

• Marius Emberland, advokat, Regjeringsadvokaten

• Børre Oscar Bilset Gundersen

• Unn Hammervold, psykiatrisk sykepleier/avdelingsleder, Rogaland A-senter

• Anne Grethe Klunderud, landsleder i Mental Helse

• Tor Kolden, advokat

• Mette Yvonne Larsen, advokat

• Ståle Luther, prosjektleder, Troms politidistrikt

• Hege Orefellen

• Harald Sunde, allmennlege, Kirkenes legesenter

• Ingunn Sætervadet, nestleder i Landsforeningen for pårørende innen psykisk helse (LPP)

• Bjørn Henning Østenstad, førsteamanuensis doktor (ph.d.) i rettsvitenskap, Det juridiske fakultet, Universitetet i Bergen

• Trond Fjetland Aarre, avdelingssjef, Nordfjord psykiatrisenter

Utvalgets sekretariat har bestått av:

Rådgiver Mona Keiko Løken og seniorrådgiver Olav Nyttingnes.

Utvalget takker alle eksterne bidragsytere for verdifulle bidrag. Det må imidlertid understrekes at synspunkter, vurderinger og anbefalinger i utredningen står for utvalgets egen regning.

2.2 Utvalgets mandat

Ved kongelig resolusjon 28. mai 2010 ble utvalget gitt følgende mandat:

«1. Utvalget skal utrede etiske, faglige og rettslige sider av dagens regler og praksis om tvang innen psykisk helsevern. Følgende skal særlig gjennomgås:

• Forholdet mellom psykisk helsevernloven og samtykkebestemmelsene i pasientrettighetsloven og menneskerettigheter.

• Behandlingsvilkåret for etablering av tvungent psykisk helsevern.

• Vilkårene for iverksetting av behandling under tvang (herunder tvangsmedisinering) og bruk av tvangsmidler.

• Gjeldende kontrollordninger for overprøving av tvangsvedtak.

2. Siktemålet med å utrede tvangsbestemmelsene er å:

• sikre en grundig gjennomgang av de gjeldende tvangsbestemmelsene innenfor psykisk helsevern i forhold til pasientenes rettsikkerhet, herunder ivaretakelse av hensynet til lik og forsvarlig utøvelse av tvang i landet

• sikre at eventuelle forslag til lovendringer er godt begrunnet og vurdert både tverrfaglig og av brukere/pårørende

3. Utvalget skal vurdere om regelverket bør endres for å klargjøre rettstilstanden i saker der domstolen kommer til at en pasient under psykisk helsevern skal skrives ut etter psykisk helsevernloven § 3-3 første ledd nr. 6.

4. Dersom utvalget kommer til at det bør foretas lovendringer, skal det foreslås konkrete lovendringer. Betydningen eventuelle lovendringer kan ha for annet regelverk skal vurderes og beskrives. Både konsekvensene av å beholde behandlingsvilkåret og av å fjerne vilkåret, skal vurderes og beskrives.

5. Utvalget skal i arbeidet legge til grunn bl.a. følgende dokumenter:

• Rapport 2. juni 2009 «Vurdering av behandlingsvilkåret i psykisk helsevernloven» fra arbeidsgruppe nedsatt av Helsedirektoratet, ledet av Jan Fridtjof Bernt.

• Utredning januar 2009 «Menneskerettslige aspekter ved tvangsmessig frihetsberøvelse, herunder lovoppsatte vilkår. Kort om bruk av tvang i behandlingsøyemed i psykisk helsevern, i og utenfor institusjon.» av professor dr. juris Aslak Syse.

• Prop. 1 S (2009 – 2010) s. 140 avsnitt 3 og 4, kap 732 (innledningen) under overskriften «prioriterte områder» s. 112, 2. spalte jfr også kap 734, post 72 Utviklingsområder innen psykisk helsevern og rus, s. 139/140

• Politisk plattform for flertallsregjeringen (2009 – 2013): kap. 9: Helse og omsorg

• Brev fra Utenriksdepartementet 12. juni 2009 vedrørende FNs konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne.

• Rt. 2001 s. 752

• NOU 2010:3 Drap i Norge i perioden 2004 – 2009

• Relevante konvensjoner som berører menneskerettighetene

6. Utvalget skal utrede økonomiske, administrative og andre vesentlige konsekvenser av sine forslag i samsvar med Utredningsinstruksen kapittel 2. Minst ett av utvalgets forslag skal baseres på uendret ressursbruk.

7. Utvalget skal i løpet av arbeidsperioden avholde minst et høringsmøte hvor ulike brukergrupper er bredt representert. Det vises til artikkel 4 i FNs konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne. Utvalget skal legge frem en NOU innen ett år fra det oppnevnes. Dersom det oppstår tvil om mandatets innhold og omfang, eller dersom utviklingen i arbeidet skulle tilsi det, kan utvalget ta opp med Helse- og omsorgsdepartementet en presisering eller justering av mandatet.»

2.3 Bakgrunnen for mandatet

Utvalgets mandat har følgende bakgrunn:

«I politisk plattform for flertallsregjeringen (2009 – 2013) kapittel 9 fremgår det at regjeringen skal fortsette å styrke arbeidet med å redusere og kvalitetssikre bruk av tvang. Parallelt med opptrappingsplanen for psykisk helse (1999 – 2008) og fremveksten av tydelige lovfestede pasientrettigheter, har debatten om tvang innen psykisk helsevern i større grad åpnet seg mer for bruker- og rettighetsperspektivet.

Særlig har spørsmålet om berettigelsen av det såkalte behandlingsvilkåret i psykisk helsevernloven vært gjenstand for debatt. For at en person skal kunne tvangsinnlegges må pasienten ha en alvorlig sinnslidelse. I tillegg må minst ett av to alternative tilleggsvilkår være oppfylt. Enten må tvangsinnleggelsen være nødvendig for å hindre at pasienten:

«får sin utsikt til helbredelse eller vesentlig bedring i betydelig grad redusert, eller det er en stor sannsynlighet for at vedkommende i meget nær framtid får sin tilstand vesentlig forverret»

Kilde: (behandlingsvilkåret)

eller

«utgjør en nærliggende og alvorlig fare for eget eller andres liv eller helse».

Kilde: (farevilkåret)

Det mest omdiskuterte er behandlingsvilkåret.

Stortinget ba i Innst. O. nr. 66 (2005 – 2006) om en grundigere vurdering av behandlingsvilkåret i psykisk helsevernloven. I august 2008 nedsatte Helsedirektoratet en arbeidsgruppe som blant annet ble gitt i mandat å foreta en slik vurdering. Arbeidsgruppen, ledet av professor dr. juris Jan Fridthjof Bernt, avga sin rapport i juni 2009. Arbeidet resulterte ikke i et samlet standpunkt til spørsmålet om lovendringer. Et flertall anbefalte imidlertid at det bør nedsettes et lovutvalg for å vurdere etiske, faglige og rettslige sider av dagens regler og praksis innen psykisk helsevern, særlig sett i forhold til pasientrettighetsloven og menneskerettighetsforpliktelser.

De menneskerettslige aspektene knyttet til bruk av tvang i det psykiske helsevernet er utredet av professor dr. juris Aslak Syse. Hans utredning fra januar 2009 lå til grunn for arbeidsgruppens arbeid. Utredningen konkluderer med at den norske reguleringen av tvang innen psykisk helsevern ikke er i strid med konvensjoner om menneskerettigheter som Norge er bundet av.

I forbindelse med norske forberedelser av mulig ratifikasjon av FNs konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne har det vært reist spørsmål om Norge må endre tvangsbestemmelsene i psykisk helsevernloven, herunder behandlingsvilkåret. Helse- og omsorgsdepartementet har innhentet uttalelse fra Utenriksdepartementet i saken og Utenriksdepartementet konkluderer i brev 12. juni 2009 med at tvangsbestemmelsene ikke er i strid med konvensjonen og at det således ikke er nødvendig med lovendringer før en eventuell ratifikasjon. Helse- og omsorgsdepartementet slutter seg til denne fortolkningen. Denne fortolkningen samsvarer også med hva flere andre stater som har ratifisert konvensjonen har lagt til grunn (Tyskland, Sverige, Australia).

Behov for lovutvalg

I tråd med anbefalingen fra flertallet i arbeidsgruppens rapport fra juni 2009 mener regjeringen at det er behov for å oppnevne et utvalg som skal gjennomgå tvangslovgivningen innen psykisk helsevern.

En oppnevning av lovutvalg vil også være i tråd med Stortingets ønske om at det skulle foretas en grundigere vurdering av behandlingsvilkåret i psykisk helsevernloven, jf. Innst. O nr. 66 (2005 – 2006).

Selv om dagens regler om tvang innen psykisk helsevern ikke synes å være i strid med menneskerettighetene, kan det likevel ikke utelukkes at bestemmelsene bør gjennomgås og eventuelt endres. Det vises til debatten om behandlingskriteriet. Ulike verdier, som hensynet til individets rett til selvbestemmelse og integritetsvernet på den ene side og samfunnets plikt til å minske og forebygge lidelser hos personer med psykisk sykdom på den andre side, kan komme i konflikt. Det kan være behov for en vurdering av hvor grensen skal gå mellom de ulike hensynene. Videre kan geografiske variasjoner i bruk av tvang tale for at det bør foretas en gjennomgang av regelverket og praktiseringen av det. Et lovutvalg vil også bidra til å ivareta deltagelse og nær kommunikasjon med representative organisasjoner for personer med nedsatt funksjonsevne, noe konvensjonen forutsetter.

Behov for klargjøring av rettstilstanden i saker der domstolen konkluderer med utskriving i medhold av psykisk helsevernloven § 3-3 første ledd nr. 6.

Det er også behov for en vurdering og eventuelt forslag til klargjøring av reglene som gjelder tidspunktet for når utskriving kan finne sted i saker der domstolen konkluderer med utskrivning i medhold av psykisk helsevernloven § 3-3 første ledd nr. 6. Dette gjelder særlig på hvilket grunnlag domstolen kan gjøre unntak fra hovedregelen om at en utskriving skal finne sted straks, jf. tvisteloven §§ 36-9 og 36-10.

Regjeringsadvokaten og Helsedirektoratet har påpekt overfor departementet at rettstilstanden kan oppfattes som noe uklar i slike saker. En Høyesterettsdom fra 2001 (Rt. 2001 s. 752) kom til at pasient A skulle utskrives fra tvungent psykisk helsevern etter § 3-3 tredje ledd (dagens § 3-3 første ledd nr. 6). I den forbindelse kom Høyesterett (HR) til at:

«Utskrivingen skjer senest 1-en- måned etter forkynnelsen av Høyesteretts dom.»

Det ble blant annet vist til at

«det er grunn til å frykte raskere forverring dersom han (pasienten) blir utskrevet uten at noe tilbud er forberedt for ham».

Av dommen fremgår også følgende:

«Når utskriving skjer etter § 3-3 tredje ledd, må det være anledning til å treffe en slik bestemmelse.»

Ifølge Regjeringsadvokaten har det i ettertid hersket usikkerhet om hvordan dommen skal fortolkes. Flere domstoler har utsatt utskriving i lengre perioder enn en måned med henvisning til HR dommen og begrunnelsene har variert. I ett tilfelle har Oslo tingrett ved dom 29. oktober 2008 utsatt utskriving til senest seks måneder etter forkynning av dommen.

HR-dommen er ikke omtalt i forarbeidene til ny tvistelov. Det er særlig bestemmelsene i tvisteloven §§ 36-9 og 36-10 som har betydning i denne forbindelse. Tvisteloven § 36-9 angir hovedregelen som går ut på at opphør av tvangsvedtak skal få virkning straks. (Dette er også i tråd med grunnleggende menneskerettigheter – EMK). Retten har imidlertid anledning til i visse tilfelle, dersom tungtveiende grunner tilsier det, å bestemme at dommen ikke skal få foregrepet virkning.»

2.4 Møter og arbeidsform i utvalget

Utvalget hadde sitt første møte 18. juni 2010. Det siste møtet ble avholdt 3. mai 2011. Til sammen har utvalget hatt ti samlinger, hvorav seks har vært dagsmøter og fire har gått over to dager. De fleste møtene har vært avholdt i Oslo-området. Fristen for avlevering av utredningen er ifølge mandatet «innen ett år» fra oppnevnelsestidspunktet.

I den første halvdelen av utvalgets virketid, i 2010, ble det foretatt en kunnskapsinnhenting som ligger til grunn for utvalgets vurderinger. I den andre halvdelen av virketiden, i 2011, har utvalget arbeidet med overordnede vurderinger, veivalg og konkret utforming av utvalgets forslag.

Utvalget inviterte til åpent høringsmøte med bruker- og pårørendeorganisasjoner, profesjonsorganisasjoner og helsepersonell 10. januar 2011. Møtet samlet over 200 deltakere. Det var valgt tre temaer for høringsmøtet: samtykkekompetanse i psykisk helsevern, om dagens særlovgivning for psykiske lidelser er legitim, og spørsmålet om hvordan faren for selvmord best kan møtes.

Møtet i september 2010 var lagt til Nordfjordeid med besøk ved Nordfjord psykiatrisenter og møte med lokal kommunal helse- og sosialtjeneste og politi. Møtet i oktober 2010 var lagt til Akuttpsykiatrisk avdeling ved Oslo universitetssykehus HF, Ullevål.

I februar 2011 besøkte deler av utvalget Skottland og England. Utvalget ble orientert om den skotske psykisk helsevernloven som har et kriterium om beslutningskompetanse for bruk av tvang, og Irlands arbeid med en felles lov om økonomiske beslutninger, velferdsbeslutninger og helsebeslutninger på vegne av mennesker som mangler beslutningskompetanse. Utvalget ble også orientert om begrunnelsene for England og Wales’ avvisning av et kriterium om manglende beslutningskompetanse for tvang i psykisk helsevern.

Deler av utvalget besøkte i mars 2011 Förvaltningsrätten i Stockholm for orientering om domstolens overprøving av tvangsvedtak og klagebehandling i psykisk helsevern. I tillegg besøkte utvalget Socialstyrelsen, og fikk der en presentasjon av svensk psykiatrilovgivning og ordningen med Personligt Ombud.

Utvalget har som en del av kunnskapsinnhentingen invitert et bredt utvalg av brukere, pårørende, forskere, helsepersonell og jurister som har bidratt med foredrag og presentasjoner. I tillegg har utvalgsleder, utvalgsmedlemmer og sekretariatet alene eller sammen avholdt en rekke møter med enkeltpersoner, organisasjoner og tjenester for å få innspill til arbeidet.

Det er innhentet kunnskapsoppsummeringer og skriftlige innspill fra ulike kompetansemiljøer. Flere av disse er vedlagt utredningen.