10 Gjennomføring av et nytt lovverk for kollektiv tjenestepensjonsforsikring
10.1 Lovtekniske spørsmål
Banklovkommisjonens utkast til ny lov om kollektiv tjenestepensjonsforsikring inneholder et regelverk for opptjening av alderspensjon, beregning av årlig pensjon og utbetaling av pensjon i arbeidsforhold i privat sektor. Det regelverk som foreslås, er utformet med utgangspunkt i de prinsipper som ligger til grunn for alderspensjonssystemet i ny folketrygd, og imøtekommer dessuten ulike behov for vesentlige endringer i risiko- og kostnadsfordelingen i trekantforholdet mellom pensjonsinnretning, foretak og arbeidstakere som kollektiv pensjonsforsikring etablerer. Det er foran i avsnitt 5.2 gitt en oversikt over de prinsipper og hovedsynspunkter som er lagt til grunn ved utformingen av lovutkastet.
Lovutkastet inneholder forslag til omfattende regelverksendringer. Det dreier seg om forslag til regler som både formelt og reelt i betydelig grad og på viktige områder avviker fra regelverket for kollektive tjenestepensjonsforsikringer i foretakspensjonsloven. Banklovkommisjonen har vurdert om forslagene til lovendring burde utformes som et utkast til endringer i foretakspensjonsloven, men er ut fra omfanget og karakteren av de regelverksendringer det gjelder, kommet til at dette rent lovteknisk ikke lar seg gjennomføre på noen god måte. Resultatet av utredningsarbeidet «Pensjonslovene og folketrygdreformen II» legges derfor frem i form av et utkast til ny lov om kollektiv tjenestepensjonsforsikring (tjenestepensjonsloven).
Det regelverk som foreslås i lovutkastet, er ment å motsvare reglene i kapitlene 1 til 5 og 8 til 11 i foretakspensjonsloven om opptjening, beregning og utbetaing av alderspensjon og om forvaltningen av pensjonskapitalen i ytelsesbaserte tjenestepensjonsordninger. Lovutkastet kapitlene 1 til 3 er i hovedsak en redaksjonelt forenklet videreføring av hovedreglene om etablering av og medlemskap i tjenestepensjonsordninger i foretakspensjonsloven kapitlene 1 til 3. Også enkelte andre deler av lovutkastet bygger til dels på bestemmelser i foretakspensjonsloven, blant annet reglene i §§ 5-7a til 5-7d om fleksibelt uttak av pensjon som ble fastsatt ved lov 17. desember 2010 nr. 83, og regler om pensjonsordningens midler og premiefond i kapitlene 8 og 10 i foretakspensjonsloven. De sentrale deler av lovutkastet (kapitlene 4 til 6) er imidlertid i hovedtrekk utformet i samsvar med de prinsipper som ligger til grunn for pensjonssystemet for alderspensjon i folketrygdloven kapittel 20, og avviker således både reelt, formelt og i sin systematikk fra reglene for ytelsesbasert foretakspensjon i foretakspensjonsloven kapitlene 4, 5, 9 og 11.
Lovutkastet dekker imidlertid ikke alle områder som omfattes av regelverket i foretakspensjonsloven. Banklovkommisjonen har lagt vesentlig vekt på å utarbeide og fremlegge et forslag til et nytt regelverk om alderspensjon i forsikringsbaserte tjenestepensjonsordninger på et så tidlig tidspunkt som mulig. Av tidsmessige grunner har det derfor vært nødvendig å utsette behandlingen av enkelte områder, blant annet en gjennomgang av regelverket om håndtering av pensjonsordninger ved foretakendringer og om avvikling og omdanning av pensjonsordninger i foretakspensjonsloven kapitlene 13 til 15 og innskuddspensjonsloven kapittel 14. Det vises til Vedlegg 1 til Utredning nr. 25, NOU 2012: 3 Fripoliser og kapitalkrav som gir en oversikt over hvilke endringer som det vil være aktuelt å vurdere i denne sammenheng. Videre har den etappevise gjennomføringen av folketrygdreformen medført at Banklovkommisjonen i denne omgang ikke har hatt et tilstrekkelig grunnlag for å vurdere en tilpasning til ny folketrygd av reglene i foretakspensjonsloven kapitlene 6 og 7 om uførepensjon og pensjon til etterlatte, se nedenfor i avsnitt 10.2.
Banklovkommisjonen tar sikte på å behandle disse spørsmålene i utredningen «Pensjonslovene og folketrygdreformen III». Det vil der bli fremlagt forslag til nye lovregler på disse områdene med sikte på nødvendig utbygging av det lovutkast som fremlegges i utredningen her.
10.2 Supplerende uførepensjon og etterlattepensjon
Foretakspensjonsloven ble utarbeidet for å imøtekomme behovet for et tidsmessig lovverk for ytelsesbaserte tjenestepensjonsordninger. Formålet med slike pensjonsordninger har vanligvis vært å gi arbeidstakerne så vel alderspensjon som uføre- og etterlattepensjon i tillegg til ytelsene fra dagjeldende folketrygd, og loven ble utformet som et i hovedsak felles lovverk for opptjening av disse tre formene for pensjonsytelser. Foretakspensjonsloven kapitlene 6 og 7 om uførepensjon og pensjon til etterlatte er imidlertid nært knyttet til og bygger i stor grad på lovens regelverk for alderspensjon. Etter folketrygdreformen er det ikke grunnlag for en slik bred tilnærmingsmåte.
For det første, folketrygdreformen har medført behov for vesentlige tilpasninger og endringer i regelverket for alderspensjon basert på kollektiv tjenestepensjonsforsikring. Utgangspunktet ved utformingen av de deler av lovgivningen for forsikringsbaserte tjenestepensjonsordninger som gjelder uførepensjon og pensjon til etterlatte, må dermed også bli et annet enn i foretakspensjonsloven.
For det annet er folketrygdreformen basert på et tresporet opplegg med prinsipielt egne pensjonssystemer for henholdsvis alderspensjon, uførepensjon og pensjon til etterlatte. Alderspensjonssystemet ble fastsatt ved lov 5. juni 2009 og er trådt i kraft. Folketrygdens uføretrygdsystem som først ble fastsatt ved lov 16. desember 2011 nr. 59, er derimot ennå ikke satt i kraft og det nye systemet for pensjoner til etterlatte er fortsatt under arbeid. Det vises til avsnitt 3.1.2 ovenfor. Opplegget for folketrygdreformen medfører derfor at det i forhold til hver av de tre typer av pensjon må vurderes særskilt hvilken rolle supplerende pensjon basert på kollektiv tjenestepensjonsforsikring fortsatt skal ha. Allerede lovgivningen om uføretrygd i ny folketrygd som nylig er vedtatt, viser dette. Dessuten fremgår det at nye regler om supplerende uførepensjon fra tjenestepensjonsordninger i alle tilfelle må utformes prinsipielt uavhengig av, og i hovedsak uten direkte tilknytning til, regelverket for tjenestepensjonsordningers alderspensjon, herunder også det regelverk for alderspensjon som er foreslått i lovutkastet. Det samme vil gjelde for pensjon til etterlatte når regelverket for ny folketrygd på dette området er blitt fastsatt.
Banklovkommisjonen legger til grunn at forsikringsbaserte tjenestepensjonsordninger i privat sektor fortsatt skal kunne omfatte uførepensjon og/eller pensjon til etterlatte. Det vises til at slike ytelser fortsatt omfattes av tjenestepensjonsordninger i offentlig sektor etter tilpasningen til ny folketrygd, noe som fremgår av lov 28. juli 1949 nr. 26 om Statens pensjonskasse kapitlene 6 og 7 og lov 16. desember 2011 nr. 60 om pensjonsordning for stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer kapitlene 5 og 6. Banklovkommisjonen legger imidlertid også til grunn at folketrygdreformen medfører behov for omfattende tilpasninger og endringer i foretakspensjonsloven kapittel 6 og 7 om uførepensjon og pensjon til etterlatte. Det tas sikte på å utrede disse spørsmålene i «Pensjonslovene og folketrygdreformen III». Banklovkommisjonen antar at det på disse områdene vil bli aktuelt med så vidt omfattende regelverksendringer at det ikke foreligger grunnlag for å inkludere foretakspensjonsloven kapitlene 6 og 7 i lovutkastet, heller ikke som en midlertidig løsning. Dersom det skulle bli aktuelt å gjennomføre regelverket om alderspensjon i lovutkastet før ny lovgivning om tjenestepensjonsordningers uførepensjon og/eller etterlattepensjon er på plass, vil det i tilfelle måtte utformes egnede overgangsløsninger.
10.3 Ikraftsetting. Overgangsspørsmål
Banklovkommisjonen viser til at lovutkastet er utarbeidet med sikte på at det nye lovverket om alderspensjon i forsikringsbaserte tjenestepensjonsordninger skal gjennomføres og settes i kraft fra det tidspunkt Kongen fastsetter (lovutkastet § 7-1). Et særskilt spørsmål i denne sammenheng er om ikraftsetting skal utstå til et nytt samlet regelverk for kollektiv tjenestepensjonsforsikring er blitt vedtatt, eller om regelverket om alderspensjon kan settes i kraft uavhengig av et nytt regelverk for uførepensjon og etterlattepensjoner. Uavhengig av hvilken fremgangsmåte som velges, vil det også være behov for enkelte endringer i annen lovgivning, blant annet lovtekniske tilpasninger. De viktigste av endringene er i denne omgang utformet som overgangsregler (nedenfor i avsnitt 10.4).
Lovutkastet er utformet på grunnlag av et skille mellom opptjenings- og utbetalingsperioden, og inneholder regler om opptjening av alderspensjon, beregning av årlig pensjon og uttak av pensjon. Reglene om uttak av pensjon bygger i hovedsak på den ordning for fleksibelt uttak av pensjon som ligger til grunn for ny folketrygd, og som ble gjennomført allerede ved endringer i foretakspensjonsloven ved lov 17. desember 2010 nr. 83. Utkastets regler om opptjening av alderspensjon og beregning av årlig pensjon vil derimot innebære vesentlige endringer i gjeldende lovgivning, blant annet som følge av vidtgående tilpasning til pensjonssystemet i ny folketrygd.
Særskilt ikraftsetting av dette regelverket vil åpne for en omdanning av innskuddspensjonsordninger til forsikringsbaserte alderspensjonsordninger, og for at nye foretak etablerer slike pensjonsordninger. For nyetablerte foretak og for foretak som ønsker en omdanning fra innskuddspensjonsordning til tjenestepensjonsforsikring vil derfor en ikrafttredelse av loven uten at overgangsbestemmelser er på plass, være av betydning fordi dette ikke vil reise problemer i forhold til allerede opptjente rettigheter. For ytelsesbaserte pensjonsordninger derimot vil særskilt ikraftsetting innebære at ny pensjonsopptjening deretter vil skje etter reglene i den nye lovgivningen, enten som følge av endringer i pensjonsplanen i samsvar med de nye alderspensjonsreglene, eller som følge av avvikling av alderspensjonsdelen av den ytelsesbaserte pensjonsordningen i kombinasjon med etablering av ny alderspensjonsordning. I begge tilfelle vil det oppstå viktige spørsmål om sammenkobling av ny pensjonsopptjening og allerede opptjente pensjonsrettigheter (foran i avsnitt 4.4.2). Tilsvarende spørsmål vil for øvrig også oppstå ved iverksetting av et samlet regelverk for kollektiv tjenestepensjonsforsikring.
Banklovkommisjonen legger vesentlig vekt på at det ved ikraftsettingen av et nytt regelverk for kollektiv pensjonsforsikring legges til rette for en mest mulig fleksibel overgang mellom nye forsikringsbaserte tjenestepensjonsordninger og de eksisterende ytelsesbaserte pensjonsordninger. Det forutsetter, for det første, at det legges opp til en overgangsordning som innebærer at fortsatt opptjening av alderspensjon på grunnlag av det nye regelverket i hovedsak vil fremstå som en videreføring av virksomheten i eksisterende tjenestepensjonsordninger. I så fall vil overgangen til det nye regelverk i første omgang kunne gjennomføres ved at foretaket ved nødvendig tilpasning av pensjonsordningens pensjonsplan, går over til en opptjeningsordning som er i samsvar med de krav det nye regelverket for alderspensjon stiller. Arbeidstakernes rett til opptjent pensjon vil i tilfelle bli videreført innenfor pensjonsordningen og utgjøre et grunnlag for videre pensjonsopptjening etter den nye opptjeningsordningen. Opptjent pensjon for den enkelte arbeidstaker vil i så fall utgjøre summen av tidligere og ny opptjening.
Et slikt opplegg forutsetter imidlertid at tidligere opptjente pensjonsrettigheter lar seg integrere i den videreførte pensjonsordningen på en slik måte at arbeidstakerne fullt ut sikres utbetaling av den pensjonsytelse som er opptjent ved overgangen til en ny opptjeningsordning. De spørsmål som oppstår i denne sammenheng vil være et sentralt tema i utredningen «Pensjonslovene og folketrygdreformen III». I denne sammenheng vil det blant annet bli vurdert i hvilken utstrekning håndteringen av de tilsvarende spørsmål i loven om Statens pensjonskasse §§ 24 og 24a og de tilsvarende bestemmelser i stortings- og regjeringspensjonsloven §§ 3-6 og 4-6 her vil kunne gi egnede utgangspunkter.
Et alternativ til det opplegget som er skissert ovenfor, ville være at foretaket kombinerte en avvikling av den eksisterende pensjonsordningen etter foretakspensjonslovens regler med etablering av en ny pensjonsordning for kollektiv tjenestepensjonsforsikring. Den umiddelbare virkning av avviklingen vil i tilfelle være at pensjonsinnretningen må utstede et betydelig antall fripoliser til sikring av de pensjonsrettigheter arbeidstakerne har opptjent frem til avviklingstidspunktet. En slik diskontinuitet i arbeidstakernes pensjonsopptjening vil imidlertid neppe være i arbeidstakernes interesse, og vil dessuten medføre en betydelig skjerping av kapitalkravene til pensjonsinnretningen når det nye kapitalkravsregimet i Solvens II blir gjennomført i løpet av de nærmeste årene. Overgangsreglene bør derfor så vidt mulig utformes slik at overgangen til et nytt regelverk for kollektiv pensjonsforsikring ikke fører til en avvikling av ytelsesbaserte pensjonsordninger i et omfang av betydning, jf. foran i avsnitt 4.3.3 og Utredning nr. 25, NOU 2012: 3 avsnitt 4.4.1.
10.4 Overgangsregler
Ved ikraftsetting av en lov om kollektiv tjenestepensjonsforsikring i samsvar med Banklovkommisjonens lovutkast, vil det være behov for endringer i enkelte andre lover samt ulike overgangsregler. Av praktiske grunner er utkast til slike regler ikke tatt inn i lovutkastet, blant annet fordi de påbygninger på lovutkastet som vil bli fremlagt i utredningen «Pensjonslovene og folketrygdreformen III», her vil kunne reise særlige spørsmål. Banklovkommisjonen mener at det i denne omgang vil være tilstrekkelig inntil videre å regulere de viktigste spørsmålene ved overgangsregler, og at de konkrete endringer i tidligere lovgivning vil kunne gjennomføres på et senere tidspunkt.
Banklovkommisjonen har lagt til grunn, for det første, at bestemmelsene om et foretaks plikt til å ha tjenestepensjonsordning, minstekravene til pensjonsordningen og de øvrige bestemmelser i lov om obligatorisk tjenestepensjon (unntatt § 5) skal gjelde tilsvarende for tjenestepensjonsordninger opprettet i samsvar med utkastet til lov om kollektiv tjenestepensjonsforsikring. En bestemmelse som gjør dette klart er tatt inn i lovutkastet § 7-2 første ledd.
Banklovkommisjonen har lagt til grunn, for det annet, at tjenestepensjonsordninger opprettet i samsvar med utkastet til lov om kollektiv tjenestepensjonsforsikring skal behandles skattemessig på samme måte som tjenestepensjonsordninger etter foretakspensjonsloven eller innskuddspensjonsloven, jf. skatteloven §§ 6-45 til 6-47 og foran i avsnitt 5.3.5. Forutsetningen er således at et foretak skal gis fradrag for kostnad til årlige innskuddspremier og tilskudd til dekning av risikopremier og kostnader knyttet til tjenestepensjonsordningen i henhold til reglene i lovutkastet kapittel 4 avsnittene II eller III, samt for tilskudd til premiefond for pensjonsordningen etter regler tilsvarende reglene i skatteloven § 6-46 første ledd. Forutsetningen er også at arbeidstakere skal gis fradrag for tilskudd til tjenestepensjonsordningen i henhold til en tilskuddordning i samsvar med vilkår og regler i lovutkastet § 4-25. Bestemmelser som gjør dette klart, er tatt inn i lovutkastet § 7-2 annet og tredje ledd.
For det tredje er det i lovutkastet § 7-2 fjerde ledd inntatt en alminnelig hjemmel for Kongen til å fastsette andre overgangsregler.