1 Sammendrag

1.1 Sammendrag

1.1.1 Innledning

Banklovkommisjonens Utredning nr. 26 Pensjonslovene og folketrygdereformen II inneholder utkast til en ny lov om kollektiv tjenestepensjonsforsikring.

Utredningen og lovutkastet er del to av Banklovkommisjonens arbeid med å vurdere og foreta tilpasninger av pensjonslovene til endringer i folketrygdloven. Første del av dette arbeidet fremgår av Banklovkommisjonens utredning nr. 23, NOU 2010: 6 Pensjonslovene og folketrygdreformen I. I brev av 7. juli 2009 ba Finansdepartementet om at Banklovkommisjonen skulle utrede og foreslå endringer i pensjonslovene for å tilpasse disse til endringene i folketrygdloven. Ved lov 5. juni 2009 nr. 32 om endringer i folketrygdloven (ny alderspensjon) ble det vedtatt nye regler for opptjening og beregning av alderspensjon i folketrygden basert på helt andre prinsipper enn tidligere. Det ble også fastsatt nye regler om fleksibelt uttak av alderspensjon.

Finansdepartementet åpnet i mandatet for at Banklovkommisjonens arbeid kunne deles opp i flere utredninger. Dette er bakgrunnen for at Banklovkommisjonen i utredning nr. 23 foreslo endringer i pensjonslovene som innebar nødvendige tilpasninger av lovene til ikrafttredelse av reglene om ny alderspensjon i folketrygdloven 1. januar 2011. Dette innebar blant annet åpning for at alderspensjon kan skje ved fleksibelt uttak fra 62 år. Det ble videre utarbeidet utkast til endringer i innskuddspensjonsloven, lov om individuelle pensjonsordninger og lov om obligatorisk tjenestepensjon slik at disse ble tilpasset øvrige hovedprinsipper i den nye alderspensjonen i folketrygden. For ytelsesbasert foretakspensjon ble det etablert en overgangsordning som innebar en tilpasning til fleksibelt uttak av alderspensjon, men at dagjeldende beregningsregler for øvrig ble videreført. Banklovkommisjonen la til grunn at overgangsordningen skulle gjelde inntil det er foretatt en gjennomgang og avklaring av hvordan forsikringsbaserte tjenestepensjonsordninger i privat sektor bør tilpasses den nye folketrygden i framtiden. Det opplegget Banklovkommisjonen foreslo i denne utredningen, og forslagene til lovendringer ble i all hovedsak fulgt opp av departementet og Stortinget, og endringslov 17. desember 2010 nr. 83 trådte i kraft 1. januar 2011.

Under arbeidet med hvordan forsikringsbaserte tjenestepensjonsordninger best kunne tilpasses den nye folketrygden i framtiden, så Banklovkommisjonen at det reiste seg særlige problemstillinger knyttet til fripoliser og de kapitalkrav som EU/EØS lovgivningen om nye kapitalkrav til pensjonsinnretningene (Solvens II) reiste i forhold til pensjonsinnretningenes soliditetsmessige situasjon. I løpet av 2011 sendte også Finansdepartementet i alt fire brev vedlagt ulike innspill fra Finanskriseutvalget, Finanstilsynet og Finansnæringens Fellesorganisasjon (FNO) til Banklovkommisjonen med anmodning om at disse ble vurdert i tilknytning til Banklovkommisjonens arbeid med tilpasningen av pensjonslovene til ny folketrygd. Disse innspillene reiste i hovedsak soliditetsmessige spørsmål knyttet til pensjonsregelverket og da særlig foretakspensjonsloven. Banklovkommisjonen valgte å adressere disse problemstillingene i en egen utredning, Utredning nr. 25, NOU 2012: 3 Fripoliser og kapitalkrav.

Banklovkommisjonen har etter dette fokusert på arbeidet med å finne ut hvordan forsikringsbaserte tjenestepensjonsordninger for alderspensjon best kan tilpasses folketrygdreformen, variasjoner i foretaksstruktur og foretakenes lønnsevne og økonomi.

For å få best mulig grunnlag for sin behandling og vurdering av hvordan forsikringsbaserte tjenestepensjonsordninger kan utformes, har Banklovkommisjonen overlatt det forberedende arbeidet til en arbeidsgruppe bestående av blant annet deltakere fra de store pensjonsinnretningene, Finansnæringens Fellesorganisasjon, Fafo, Finanstilsynet, Arbeidsdepartementet, Akademikerne, Landsorganisasjonen, Næringslivets Hovedorganisasjon, Spekter, Unio, Virke og forsikringsmegler innenfor livsforsikring.

1.1.2 Lovutkastet og forholdet til eksisterende pensjonsordninger og pensjonsrettigheter

Lovutkastet om kollektiv tjenestepensjonsforsikring i utredningen er etter Banklovkommisjonens vurdering den beste måten å åpne for og etablere forsikringsbaserte tjenestepensjonsordninger som er tilpasset hovedprinsippene i ny folketrygd, og ikke minst de soliditetsmessige og økonomiske utfordringene som pensjonsinnretninger og foretak har møtt de siste 10-15 år i forhold til opprettholdelse, finansiering og sikring av tjenestepensjonsordninger.

En ny type tjenestepensjonsordning vil reise spørsmål knyttet til sammenkobling av opptjente pensjonsrettigheter i eksisterende ytelsesbaserte foretakspensjonsordninger og nye pensjonsrettigheter som vil opptjenes i pensjonsordninger etter den nye loven. I tillegg vil en ny lov reise spørsmål om hvilke behov det er for å foreta endringer i andre lover. For en ny lov om kollektiv tjenestepensjonsforsikring gjelder dette blant annet innskuddspensjonsloven med forskrifter, forsikringsvirksomhetsloven kapittel 9, samt hva som bør skje med eksisterende foretakspensjonslov.

For Banklovkommisjonen har det fremstått som viktig av hensyn til arbeidslivets parter og tilbyderne av kollektive tjenestepensjonsordninger at det avklares så raskt som mulig hvordan et nytt forsikringsbasert tjenestepensjonsprodukt kan utformes. Først etter at man ser hovedlinjene av hvilke produkter som kan tilbys og velges i framtiden, herunder plassering og fordeling av de ulike risikoelementene knyttet til avkastning og dødelighet i forhold til det trepartsforholdet som inngår i en tjenestepensjonsordning, vil det være mulig å vurdere problemene knyttet til eksisterende pensjonsordninger og pensjonsrettigheter, herunder overgangsregler, samt endringer i andre lover. For å unngå forsinkelser, har Banklovkommisjonen derfor valgt å ta disse vurderingene inn i en egen utredning som en fase III i arbeidet med å tilpasse pensjonslovene til ny folketrygd.

Enkelte medlemmer av Banklovkommisjonen har knyttet særmerknader til dette og har ment at disse spørsmålene burde vært vurdert samtidig og at Banklovkommisjonen burde ha tatt seg den nødvendige tid til å utarbeide et samlet forslag som også omfatter endringer i andre lover og overgangsregler i forhold til eksisterende pensjonsordninger og pensjonsrettigheter.

Som fase III av arbeidet med tilpasning av pensjonslovene til folketrygdereformen vil Banklovkommisjonen utarbeide en utredning som ser på spørsmålene knyttet til sammenkobling av eksisterende pensjonsordninger og nye tjenestepensjonsordninger samt hvilke overgangsregler og overgangsperioder som er nødvendig før en endelig tilpasning til ny folketrygd er på plass. Det vil videre bli sett på hva som bør gjøres med eksisterende foretakspensjonslov samt endringer i andre lover. Banklovkommisjonen tar sikte på at en utredning om fase III kan ferdigstilles vinteren 2013. I kapittel 10 i utredningen er det gitt en kort beskrivelse av de spørsmål som Banklovkommisjonen tar sikte på å behandle i fase III av arbeidet.

1.1.3 Banklovkommisjonens vurderinger og lovutkast

I utredningens kapittel 2 er Banklovkommisjonens mandat inntatt og det er gitt en beskrivelse av hvordan Banklovkommisjonen har organisert sitt arbeid med utredningen. I utredningens kapittel 3 er det gitt nærmere informasjon om folketrygden, andre pensjonsordninger og tidligere utredningsarbeid som danner bakgrunn for arbeidet.

I kapittel 4 er det innledningsvis gitt en nærmere beskrivelse av foretakspensjonsloven og de ytelsesbaserte foretakspensjonsordningene og hvordan disse tradisjonelt har væt koblet direkte til alderspensjon beregnet på grunnlag av de gamle reglene i folketrygden. Det er også gitt en beskrivelse av folketrygdreformen.

Folketrygdreformen er den umiddelbare årsak til Banklovkommisjonens gjennomgang av foretakspensjonsloven med sikte på en nødvendig modernisering av regelverket. Imidlertid har andre nasjonale og internasjonale forhold de siste 10-15 år medført at foretakspensjonsordningene har kommet under press. Også disse forhold har vært av vesentlig betydning for Banklovkommisjonen ved utarbeidelsen av en ny forsikringsbasert tjenestepensjonsordning. Det vises til kapittel 4 og innledningsvis i kapittel 5. Fra arbeidsgiverhold er det fremhevet at ytelsesbaserte pensjonsordninger medfører store økonomiske belastninger for mange foretak og at de årlige kostnadene fremtrer som uforutsigbare. I tillegg har de regnskapsmessige krav til balanseføring av framtidige pensjonsforpliktelser som gjeldspost i balansen, medført betydelige problemer for mange foretak i form av kapitalbinding. Fra arbeidstakerhold har de ytelsesbaserte foretakspensjonsordningene stort sett gitt gode pensjoner. Pensjonssystemet er imidlertid ikke tilpasset den betydelige mobiliteten i arbeidsmarkedet i dag. I praksis har dette medført at pensjonsnivået har blitt bestemt av et antall fripoliser utstedt etter ulike lønnsnivåer. I tillegg har avkastningen som er blitt tilført fripolisene vært liten over flere år. For pensjonsinnretningene har de ytelsesbaserte foretakspensjonsordningene medført betydelige økonomiske utfordringer. Dette skyldes at markedsforholdene de siste 10-15 år har gjort det vanskelige å oppnå den avkastningen som pensjonsinnretningene har lagt til grunn ved sine beregninger av premie som skal være nødvendig for å dekke pensjonsytelsene ved oppnådd opptjeningsalder. Det skyldes videre at de forsikredes levealder over tid har økt vesentlig mer enn forventet og forutsatt i den dødelighetsstatistikk med risikomarginer som er blitt lagt til grunn ved premieberegningen. Det har vist seg vanskelig å skulle forutsi forventet levealder ved pensjonsytelser som ligger 40 til 50 år fram i tid. I tillegg til den belastning disse forhold har påført pensjonsinnretningenes kapitalreserver, må det ventes at en gjennomføring av EU/EØS lovgivning om Solvens II vil stille ytterligere kapitalkrav knyttet til forpliktelsene som ligger i ytelsesbaserte foretakspensjonsordninger. Alle disse forhold gjør at det etter Banklovkommisjonens vurdering er behov for å tenke nytt i forhold til utformingen av de lovmessige rammene for et forsikringsbasert tjenestepensjonsprodukt.

Når det gjelder pensjonssystemet i ny folketrygd, fremtrer dette etter Banklovkommisjonens vurdering på mange måter som en slags mellomform – en «hybrid» – mellom et innskuddsbasert og et ytelsesbasert pensjonssystem. De prinsipper som ligger til grunn for ny folketrygd, kan derfor gi et utgangspunkt for utformingen av et nytt regelverk for forsikringsbaserte pensjonsordninger som i større grad enn hittil gis karakter av et forsikringsrettslig rammeverk for kollektiv tjenestepensjonsforsikring, og som dermed tillater større variasjonsbredde enn foretakspensjonsloven. Banklovkommisjonen har lagt vekt på å utforme et tjenestepensjonssystem som rettslig og økonomisk er frittstående i forhold til pensjonssystemet i folketrygden. Lovutkastet som er inntatt i kapittel 13, er derfor utformet formelt uavhengig av folketrygdloven, men dette har ikke vært til hinder for at pensjonssystemet i den nye folketrygden er benyttet som modell og en sentral prinsippleverandør ved utformingen av det nye rammeverket for forsikringsbaserte tjenestepensjonsordninger. Pensjonssystemet i ny folketrygd er blant annet utformet på grunnlag av et prinsipielt skille mellom opptjeningsperioden og utbetalingsperioden. Dette er fulgt opp i lovutkastet. Det samme gjelder alleårsprinsippet og et prinsipp om fordeling av levealderrisiko mellom pensjonsinnretning og medlemmer gjennom levealdersjustering. Det vises til avsnitt 5.2 i utredningen. Strukturmessig følger lovutkastet strukturen i foretakspensjonsloven. Der det er hensiktmessig, er også ordlyden i enkeltbestemmelser gjort lik.

Ut fra behovet for fleksibilitet inneholder lovutkastet to hovedalternativer for regulering av spørsmål om kostnads- og risikofordeling i pensjonsordningen. Foretaket kan enten velge å utforme den kollektive tjenestepensjonsforsikringen etter reglene om «standardmodell» eller etter reglene om «grunnmodell». Ett medlem av Banklovkommisjonen mener at navnet på standardmodellen ikke er egnet.

Standardmodellen har egenskaper som forbindes med de forsikringsbaserte pensjonsordninger som tradisjonelt har vært mest brukt i privat sektor i form av blant annet muligheter for årlig oppregulering av pensjonsopptjeningen på grunnlag av lønnsutvikling. Ved bruk av de muligheter som ligger i modellen, vil foretak kunne sikre arbeidstakeren en alderspensjon på om lag samme nivå som er normalt innenfor dagens ytelsesbaserte foretakspensjonsordninger. Standardmodellen vil medføre enkelte framtidige pensjonsforpliktelser for foretaket som etter regnskapsreglene vil kreves balanseført, men omfanget av balanseføringen vil beløpsmessig bli vesentlig redusert i forhold til det som nå gjelder for ytelsesbasert foretakspensjon.

Grunnmodellen er beregnet på foretak som vil sikre arbeidstakerne alderspensjon ved en forutberegnelig årlig innbetaling og uten variable tillegg og uten, eller i minst mulig grad, å utløse krav til balanseføring av framtidige pensjonsforpliktelser. Hovedegenskapene i de to modellene er i utgangspunktet bygget opp på samme måte. Fellestrekkene for modellene er nærmere beskrevet i avsnitt 5.3 til 5.6. Kapittel 6 og 7 har fokus på forskjellene mellom de to modellene.

Hver modell kan utformes med sikte på ulike tjenestepensjonsnivåer. Det kreves at det i pensjonsplanen for pensjonsordningen skal fastsettes hva foretaket årlig skal innbetale i årspremie for arbeidstakerne. Årspremien skal fastsettes i prosent av den enkelte arbeidstakers lønn. Foretakene kan således tilpasse årlige pensjonskostnader til egen økonomi og lønnsevne. Den årlige pensjonspremien vil inngå i en pensjonsbeholdning for den enkelte arbeidstaker som danner grunnlag for utbetaling av alderspensjon på uttakstidspunktet. På samme måte som i folketrygden bygges det således på et alleårsprinsipp der alle inntektsår i utgangspunktet vil telle likt for oppbyggingen av en pensjonsbeholdning.

Lovutkastet fastsetter maksimalrammer for årspremien. Utkastet inneholder ikke forslag til endring av minstekravene til tjenestepensjonsordninger i lov om obligatorisk tjenestepensjon. For standardmodellen er maksimalgrensen foreslått satt til 7 prosent av lønn fra 0 til 12 G og for grunnmodellen er grensen satt til 8 prosent for tilsvarende lønn. Ett medlem av Banklovkommisjonen gir uttrykk for at det bør være mulig å fastsette årsinnskuddet i forhold til lønn mellom 1 og 12 G. Foretaket kan i tillegg betale inn en tilleggspremie for lønn mellom 7,1 og 12 G på inntil 18,1 prosent. Dette har sin bakgrunn i at det ikke gis opptjening i folketrygden over 7,1 G og at opptjeningen i folketrygden for lønn inntil 7,1 G er basert på 18,1 prosent. Innenfor de årlige maksimalrammene kan foretaket i enkelte år foreta innskudd på inntil to prosent av lønn utover det som er fastsatt i pensjonsplanen hvis de ønsker og har økonomisk evne til dette. Beregningen av maksimalgrensen er basert på at det skal kunne være mulig å oppnå et samlet pensjonsnivå som i dag er normalt for tjenestepensjonsordninger, nemlig om lag to tredeler av lønn. Enkelte medlemmer har gitt uttrykk for at det i en ny lov bør være rom for foretak som ønsker å sikte mot et samlet pensjonsnivå tilsvarende det som er maksimalgrensen i foretakspensjonsloven i dag (samlet pensjonsnivå på 70 prosent).

Loven åpner for at arbeidstakerne selv kan bidra til pensjonssparing i pensjonsordningen, gjennom en tilskuddsordning for arbeidstakerne. Denne ordningen er utformet noe annerledes enn i foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven i dag. Etableringen av tilskuddsordningen forutsetter at to tredeler av arbeidstakerne er enig om dette og blir med i tilskuddsordningen. Den enkelte arbeidstaker er gitt en rett til å reservere seg mot å bli med i tilskuddsordningen ved etableringen. For arbeidstakere som ansettes etter dette, vil tilskuddsordningen være en del av arbeidsavtalen. Arbeidstakernes tilskudd kan være inntil halvparten av maksimalgrensen for årlig innskudd, og samlet innskudd fra foretaket og arbeidstakerne kan ikke overskride lovens maksimalgrenser. Enkelte medlemmer har gitt uttrykk for at det ikke bør være krav med hensyn til hvor mange arbeidstakere som ønsker å delta i tilskuddsordningen. Disse mener også at arbeidstakers tilskudd bare bør være begrenset av at det samlede innskudd fra foretak og arbeidstaker ikke skal overskride lovens maksimalgrenser.

Pensjonsinnretningen vil ha risikoen for at pensjonsbeholdningen ikke årlig reduseres i verdi med mindre det er avtalt investeringsvalg. Dette innebærer at pensjonsinnretningen er underlagt en årlig nullgaranti. Det er fra enkelte medlemmer i Banklovkommisjonen knyttet særmerknader til fleksibilitet med utforming av en slik garanti, blant annet ved at denne bør kunne gjøres flerårig.

Risikoen for at det oppnås en årlig avkastning utover null vil enten ligge på foretaket eller arbeidstakerne. I standardmodellen skal pensjonsbeholdningen oppreguleres med alminnelig lønnsvekst slik dette er definert i folketrygden eller ved endring i grunnbeløpet. Det kan alternativt fastsettes i pensjonsplanen at pensjonsbeholdningen skal reguleres i samsvar med lønnsøkningen innenfor alminnelig lønnsutvikling i foretaket. Denne årlige reguleringen skal i utgangspunktet dekkes av avkastningen på forvaltningen av midlene knyttet til pensjonsbeholdningene. Dersom dette ikke er tilstrekkelig, kan reguleringspremien trekkes av et reguleringsfond som er bygget opp av tidligere års avkastning. Eventuell udekket reguleringspremie skal dekkes av foretaket. Foretaket kan også forplikte seg til å oppregulere pensjonsbeholdningen i samsvar med ny lønn etter skifte av stilling og lignende. Oppreguleringen i disse tilfelle skal i sin helhet finansieres av foretaket.

I opptjeningsperioden skal pensjonsbeholdningen tilføres en forholdsmessig andel av den kapital som faktisk frigjøres som følge av at medlemmer dør før uttak av pensjon (dødelighetsarv), og arbeidstakerne vil således ha risikoen for utviklingen av levealder og dødelighet i opptjeningsperioden.

Alderspensjon skal kunne utbetales fra 62 år. Ved beregningen av pensjonsytelsene på utbetalingstidspunktet skal det skje en levealdersjustering basert på folketrygdens delingstall. Som følge av at folketrygdens delingstall er fastsatt på grunnlag av en gjennomsnittsberegnet dødelighet for hele befolkningen og at medlemmene i kollektive tjenestepensjonsforsikringer vil kunne ha en forventet levealder som avviker fra dette, er det foreslått at det skal skje en bransjefastsatt justering av delingstallet. Dersom en pensjonsinnretning som følge av sammensetning av medlemmer i sin portefølje har en forventet levetid som avviker fra bransjejusteringen, skal en eventuell tilleggsrisiko knyttet til levealder i utbetalingstiden dekkes ved særskilt premie. En slik premie skal fordeles på objektivisert grunnlag på de pensjonsordninger i pensjonsinnretningen som har en avvikende forventet levealder i forhold til det som er lagt til grunn ved bransjejusteringen av delingstallet. Enkelte medlemmer i Banklovkommisjonen mener at reglene og prinsippene i lovutkastet om levealdersjustering må utredes nærmere før de kan vedtas. Enkelte medlemmer har videre gitt uttrykk for at de mener at levealdersjusteringen i folketrygden og tjenestepensjonsforsikringen medfører en for stor avkorting av pensjonsytelsene ved uttak ved 62 år enn ved senere uttak. De mener at det bør åpnes for tiltak som kan bidra til å dempe avkortingen av alderspensjonen for de som tar ut pensjon tidlig i form av å stoppe eller redusere opptjeningen etter 62 år.

Bruken av levealderjustering og et kjønns- og aldersnøytralt delingstall gjør det mulig å fastsette den årlige innskuddspremien for den enkelte arbeidstaker uavhengig av kjønn samtidig som lik pensjonsbeholdning gir lik pensjonsytelse uavhengig av om arbeidstakeren er mann eller kvinne. Pensjonsytelsen blir også nøytral i forhold til det tidspunkt vedkommende velger å ta ut alderspensjon.

Pensjonen skal som hovedregel være livsvarig og utbetales til medlemmet dør, men det kan i pensjonsplanen fastsettes en tidsavgrenset pensjon med utbetaling til medlemmer har fylt 80 år, i alle tilfelle til pensjonen har løpt i minst 10 år. Dersom pensjonsbeholdningen er av begrenset størrelse, er det gitt bestemmelser som forkortet utbetalingstid. Ett medlem i Banklovkommisjonen er av den oppfatning at det ikke bør åpnes for å avtale tidsavgrensede ytelser i kollektiv tjenestepensjonsforsikring.

Pensjonsytelsen skal oppreguleres med årlig avkastning med mindre det i pensjonsplanen fastsettes at pensjonsytelsen skal reguleres tilsvarende alminnelig lønnsvekst deretter fratrukket 0,75 prosent. Dette er i samsvar med den reguleringen som skjer i folketrygden. Dersom det fastsettes slik regulering i pensjonsplanen, skal reguleringspremien i utgangspunktet dekkes av årlig avkastning eller eventuelt av et pensjonsreguleringsfond bygget opp av tidligere års avkastning. Udekket del av reguleringspremien skal dekkes av foretaket.

I stedet for at pensjonsinnretningen forvalter pensjonsordningens midler kan det avtales at den enkelte arbeidstaker skal ha investeringsvalg ved at pensjonsbeholdningen knyttes til en individuell investeringsportefølje for den enkelte arbeidstaker. Pensjonsinnretningen vil i disse tilfeller ikke ha noen nullgaranti og foretaket vil ikke ha noe oppreguleringsansvar. Ett medlem i Banklovkommisjonen mener at det ikke bør åpnes for at pensjonsbeholdningen kan underlegges individuell investeringsportefølje. I standardmodellen åpnes det videre for at pensjonsinnretningen og foretaket kan avtale at pensjonsordningens midler kan underlegges investeringsvalg for foretaket. Foretaket vil i disse tilfellene ha risikoen for at årlig avkastning vil bli tilstrekkelig til å dekke oppregulering av pensjonsbeholdning og pensjonsytelser, herunder risikoen for negativ avkastning. I forhold til arbeidstakerne vil pensjonsinnretningens nullgaranti formelt sett gjelde, men i praksis vil pensjonsordningen bli brakt til opphør dersom foretaket ikke klarer å dekke sine forpliktelser.

I opptjeningsfasen vil foretaket bære kostnadene knyttet til administrasjon og forvaltning av pensjonsordningene på samme måte som i dagens ytelsesbaserte foretakspensjonsordninger og innskuddspensjonsordninger, se utredningens kapittel 8. I grunnmodellen vil foretakets ansvar for administrative kostnader direkte knyttet til pensjonsytelser under utbetaling være begrenset. Ett medlem i Banklovkommisjonen mener at medlemmer i grunnmodellen både skal dekke kostnader knyttet til administrasjon og forvaltning i utbetalingsperioden.

Når det gjelder rettigheter for fratrådte arbeidstakere, er det i kapittel 9 fastslått at pensjonsordningens midler på fratredelsestidspunktet skal sikres ved utstedelse av et pensjonsbevis. Pensjonsbeholdningen skal eventuelt tilføres en forholdsmessig andel av reguleringsfondet. Ett medlem i Banklovkommisjonen mener at en slik andel ikke skal tilføres den fratrådte arbeidstakers pensjonsbeholdning. Dersom pensjonsbeholdningen er mindre enn halvparten av grunnbeløpet i folketrygden og medlemmet har pensjonsbevis fra tidligere arbeidsforhold skal det ikke utstedes pensjonsbevis, men pensjonsbeholdningen skal overføres det pensjonsbeviset vedkommende har fra tidligere. Medlemmet kan i stedet kreve overføring av pensjonsbeholdningen til individuell pensjonsavtale. I pensjonsordninger etter standardmodellen skal pensjonsbeviset også omfatte en administrasjonsreserve. Pensjonsbeholdningen knyttet til et pensjonsbevis vil bli oppregulert med årlig avkastning på midlene. Premie knyttet til pensjonsinnretningenes avkastningsgaranti (nullgarantien) skal trekkes av administrasjonsreserven, årlig avkastning eller pensjonsbeholdningen med mindre pensjonsbeviset er underlagt investeringsvalg.

Det foreslås at loven skal tre i kraft på det tidspunkt Kongen fastsetter. I kapittel 10 er det påpekt mindre justering som eventuelt da må gjøres i blant annet skatteloven.

I utredningens kapittel 11 er det gjort en drøftelse av likestillingsmessige, administrative og økonomiske konsekvenser av lovutkastet.

1.2 Summary

1.2.1 Introduction

The Banking Law Comission’s Report No. 26, the Pension Acts and National Insurance Reform II, contains a draft for a new act on collective service-pension insurance.

The report and the draft bill are the second part of The Banking Law Comission’s work on evaluating and making adjustments to the pension acts to match changes in the National Insurance Act. The first part of this work is apparent from The Banking Law Comission’s Report No. 23, NOU 2010: 6 the Pension Acts and National Insurance Reform I. By letter of 7 July 2009 The Ministry of Finance asked that The Banking Law Comission should report on and propose amendments to the pension acts in order to adapt them to the changes in the National Insurance Act. By Act of 5 June 2009 No. 32 to amend the National Insurance Act (new old-age pension), new rules were adopted for earning and calculation of old-age pension in the national insurance system based on wholly different principles than previously. New rules on flexible drawdown of old-age pension were also adopted.

In its terms of reference the Ministry of Finance allowed for The Banking Law Comission’s work to be divided up into several reports. This is why in Report No. 23 The Banking Law Comission proposed amendments to the pension acts involving necessary adaptations of the acts for entry into force of the rules on a new old-age pension in the National Insurance Act of 1 january 2011. This involves inter alia an opening for flexible withdrawal from the old-age pension from the age of 62. In addition, draft amendments to the Defined-Contribution Pensions Act, the Act on Individual Pension Schemes and the Act on Mandatory Occupational Pension have been prepared, so that these are adapted to the other main principles of the new old-age pension in the national insurance system. For defined-benefit company pension a transitional arrangement was established that means an adaptation to a flexible drawdown of old-age pension, but that the limitation rules at the time were otherwise continued. The Banking Law Comission found that the transition scheme should apply until a review and clarification had been made of how insurance-based service-pension schemes in the private sector should be adapted to the new national insurance future. The set-up that The Banking Law Comission proposed in this report and the proposals for legislative amendments, were followed up by the Ministry and the Storting and Amending Act No. 83 of 17 December 2010 entered into force on 1 january 2011.

During the work on how insurance-based service-pension schemes best could be adapted to the new national insurance system in future, The Banking Law Comission saw that it raised special problems related to paid-up policies and the capital requirements that the EU/EEA legislation on new capital requirements of the pension entities (Solvency II) would make in relation to the pension entities’ financial strength. In the course of 2011 the Ministry of Finance thus sent a total of four letters attached to various initiatives from the Financial Crisis Committee, the Financial Supervisory Authority of Norway and Finance Norway (FNO) to The Banking Law Comission with a request that these be considered in connection with The Banking Law Comission’s work on adaptation of the pension acts to the new National Insurance Act. These initiatives mostly raised questions of solidarity in relation to the pension regulations and the company pensions acts in particular.

The Banking Law Comission elected to address these issues in a separate report, Report No. 25, NOU 2012: 3 Paid-up Policies and Capital Requirements.

The Banking Law Comission has subsequently focused on the work of finding out how insurance-based service-pension schemes for the old-age pension can best be adapted to the national insurance reform, variations in undertaking structure and the undertakings’ profitability and finances.

In order to get the best possible basis for its consideration and assessment of how insurance-based service-pension schemes can be designed, The Banking Law Comission has left the preparatory work to a working party consisting of inter alia participants from the big pension entities, Finance Norway, the Institute for Labour and Social Research, the Financial Supervisory Authority of Norway, the Ministry of Labour, the Federation of Norwegian Professional Associations (Akademikerne), the Norwegian Confederation of Trade Unions (LO), the Confederation of Norwegian Enterprise (NHO), the unions Spekter, Unio and Virke and life assurance brokers.

1.2.2 The draft bill and the relation to existing pension schemes and pension rights

The draft bill on collective service-pension insurance in the report is in The Banking Law Comission’s opinion the best way in which to open for and establish insurance-based service- pension schemes that are adapted to the main principles of the new national insurance system and not least the financial-strength and financial challenges that pension entities and undertakings have encountered in the last 10-15 years in relation to maintenance, financing and securing of service-pension schemes.

A new type of service-pension scheme will raise questions related to the connection of earned pension rights in existing defined-benefit company pension schemes and new pension rights that will be earned in pension schemes under the new Act. In addition a new Act will raise questions of what need there is to make amendments to other legislation. For a new Act on collective service-pension insurance this concerns inter alia the Defined-Contribution Pension Act with statutory regulations, the Insurance Activities Act Chapter 9, and what ought to happen to the existing Defined-Benefit Pensions Act.

For The Banking Law Comission it has been important, for the sake of the parties to industry and the offerers of collective service-pension schemes, that it be clarified as quickly as possible how a new, insurance-based service-pension product can be designed. Not until we see the main lines of what products can be offered and chosen in future, including placement and distribution of the various risk elements related to return on capital and mortality in relation to the tripartite relationship of service-pension scheme, will it be possible to consider the problems related to existing pension schemes and pension rights, including transitional rules, plus amendments to other acts. In order to avoid delays The Banking Law Comission has therefore elected to include these evaluations in a separate report as Phase III of the work of adapting the pension acts to the new national insurance system.

Certain members of The Banking Law Comission have attached special remarks to this and are of the opinion that these questions ought to be considered at the same time and that The Banking Law Comission ought to have taken the necessary time to prepare an integrated proposal that also includes amendments to other acts and transitional rules in relation to existing pension schemes and pension rights.

As Phase III of the work on adaptation of the pension acts to the national insurance reform The Banking Law Comission prepare a report that will look at the questions related to the connection of existing pension schemes and new service-pension schemes and what transitional rules and transitional periods that are necessary before a final adaptation to the new national insurance system is in place. It will also be looked at what ought to be done with the existing company pensions acts plus amendments to other acts. The Banking Law Comission aims to complete a report on Phase III in the winter of 2013. Chapter 10 of the report provides a brief description of the questions that The Banking Law Comission aims to deal with in Phase III of the work.

1.2.3 The Banking Law Comission’s evaluations and draft bill

Chapter 2 of the report includes The Banking Law Comission’s terms of reference and describes how The Banking Law Comission has organised its work on the report. Chapter 3 of the report provides more detailed information on the national insurance system, other pension schemes and previous report work that forms the background to the work.

Chapter 4 begins with a description of the company pensions acts and the defined-benefit pension schemes and how these were traditionally connected direct to the old-age pension calculated on the basis of the old rules of the national insurance system. A description of the national insurance reform is also provided.

That reform is the immediate occasion of The Banking Law Comission’s review of the Defined-Benefit Pensions Act with a view to a necessary modernisation of the regulatory system. However, other national and international factors in the last 10-15 years have put the company pension schemes under pressure. Also these factors have been of material significance for The Banking Law Comission in the preparation of a new insurance-based service-pension system, see Chapter 4 and the introduction to Chapter 5. From the employer’s side it is emphasised that the current defined-benefit company pension schemes cause excessive financial burdens on many undertakings and that the annual costs appear unpredictable. In addition the accounting requirements for balance-sheet recognition of future pension commitments as liabilities in the balance sheet have led to considerable problems for many undertakings, in the form of capital binding. From the employee point of view the defined-benefit company-pension schemes have by and large yielded good pensions. The pension system is not, however, adapted to the considerable mobility in today’s labour market. In practice this has meant that the pension level has been determined by a number of paid-up policies issued under various salary levels. In addition, the yield that has been added to the paid-up policies over the years has remained small. For the pension entities defined-benefit company-pension schemes have represented considerable financial challenges. This is due to the fact that over the last 10-15 years market conditions have made it difficult to achieve the return on capital the pension entities assumed in their calculations of the premiums necessary to calculate pension benefits at pensionable age. It is also due to the fact that the insured’s longevity has increased drastically more than expected and assumed in the mortality statistics upon which the calculation of the premium is based. It has proven hard to predict expected lifetime for pension benefits 40 or 50 years ahead. In addition to the burdens that these factors have laid on the pension entities’ capital reserves, it must be expected that an implementation of EU/EEA legislation on Solvency II will create additional capital requirements related to the commitments inherent in defined-benefit pension schemes. All these factors mean that in The Banking Law Comission’s evaluation there is a need for fresh thinking in relation to the design of the statutory frameworks for an insurance-based service-pension product.

As regards the pension system in the new national insurance system, in The Banking Law Comission’s opinion this is in many ways a hybrid between a defined-contribution pension schemes and a defined-benefit pension schemes. The principles that underlie the new national insurance system may therefore constitute a point of departure for the design of new regulations for insurance-based pension schemes that to a greater degree than hitherto are given the character of an insurance-law framework for collective service-pension insurance, and which thereby permits a greater range of variation than company pensions acts. The Banking Law Comission has emphasised the design of a service-pension system that is legally and financially independent from the pension system of the national insurance system. The draft bill included in Chapter 13 has therefore been formally drawn up independently of the National Insurance Act, but this has not prevented the pension system in the new national insurance systems being used as models and a key source of principle in the design of the new templates for insurance-based service-pension schemes. The pension system of the new national insurance systems is inter alia based on a distinction in principle between the earning and the disbursement periods. This has been followed up in the draft bill. The same applies to the all-years principle and a principle on distribution of actuarial risk between the pension unit and the member through actuarial adjustments, see Section 5.2 of the report. Structurally speaking the draft bill follows the structure of the Defined-Benefit Pensions Act. Where expedient, also the wording of individual provisions has been made similar.

Given the need for flexibility, the draft bill contains two main alternatives for regulation of the question of apportionment of costs and risks in the pension scheme. The undertaking may either choose to design the collective service-pension insurance policy under the rules of the «the standard model» or under the rules of «the basic model». One member of The Banking Law Comission considers that the name «the standard model» is inappropriate.

The standard model has qualities that are associated with the insurance-based pension schemes that have traditionally been most used in the private sector in the form of inter alia possibilities for annual adjustment of the pension earning on the basis of salary trends. When using opportunities inherent in the model, undertakings can secure the employee an old-age pension on about the same level as is normal within the present defined-benefit pension schemes. The standard model involves certain future pension commitments for the undertaking that under the accounting rules must be recognised in the balance sheet, but the scope of the recognition as regards size of the amount will be greatly reduced in relation to what is now the case for a defined-benefits company pension scheme.

The basic model is meant for undertakings that want to secure employees the old-age pension with a predictable annual inpayment and without variable supplements and without, or at least to the minimum degree possible, triggering requirements for balance-sheet recognition of future pension commitments. The main characteristics of the two models are in principle built up in the same way. The common features of the models are further described in Sections 5.3 to 5.6. Chapters 6 and 7 focus on the differences between the two models.

Each model may be designed with a view to various levels of service-pension. It is demanded that the pension scheme stipulate what the undertaking shall pay in every year in annual premium for the employees. The annual premium shall be stipulated as a percentage of the individual employee’s salary. The undertakings may thus adapt annual pension costs to their own finances and profitability. The annual pension premium will be part of a pension stock for the individual employee, forming the basis for the disbursement of his old-age pension at the time of drawdown. In the same way as in the national insurance system, therefore, an all-year principle is built in, whereby all income years in principle will count equally for the development of a pension stock.

The draft bill stipulates maximum frameworks for the annual premium. The draft does not contain proposals to change the minimum requirements for service-pension schemes in the Mandatory Occupational Pensions Act. For the standard model the maximum limit is set at 7 per cent of salary from 0 to 12 G (baseline figure of the national insurance) and for the basic model the limit is set at 8 per cent for the corresponding salary. One member of The Banking Law Comission has stated that it should be possible to stipulate the annual contribution in relation to salary between 1 and 12 G. The undertaking may in addition pay a supplementary premium for salaries between 7.1 and 12 G of up to 18.1 per cent. This is because there is no earning of points in the national insurance system over 7.1 G and because earning in the national insurance system for salaries up to 7.1 G are based on 18.1 per cent. Within the annual maximum frameworks the undertaking may in individual years undertake contributions of up to two per cent of salary over and above what is stipulated in the pension plan if they want and are financially able to do so. The calculation of the maximum limit is based on the idea that it should be possible to attain a total pension level that is today normal for service-pension schemes, namely about two-thirds of salary. Certain members have suggested that in a new Act there ought to be room for undertakings that desire to aim for total pension level corresponding to what is the maximum level in the Defined-Benefit Pensions Act today (70 per cent).

The Act allows the employees themselves to contribute to pension savings in the pension system, through a top-up scheme for the employees. This scheme is designed somewhat differently than in the Defined-Benefit pensions Act and the Defined-Contribution Pensions Act today. The creation of the top-up scheme presupposes that two-thirds of the employees are agreed on this and join the top-up scheme. The individual employee is given a right to refuse to join the top-up scheme on its creation. For employees appointed after this, the top-up scheme will be part of their contract of employment. The employees’ top-ups may be up to half of the maximum limit for annual top-ups, and total top-ups from the undertaking and the employees cannot exceed the maximum limits of the Act. Individual members have stated that there ought not be a criterion for how many employees want to participate in the top-up scheme. These also consider that the employer’s top-ups ought to be restricted only by a rule that the total top-ups from undertaking and employee cannot exceed the maximum limits of the Act.

The pension entity will have the risk of the pension stock not being annually reduced in value unless investment choices are agreed. This means that the pension entity is subject to an annual zero guarantee. Some members of The Banking Law Comission have made special remarks on flexibility in the formulation of such a guarantee inter alia that it ought to be made multi-year.

The risk of achieving an annual return on capital over and above zero will rest on either the undertaking or the employees. In the standard model the pension stock shall be upwardly adjusted by a general salary growth as this is defined in the national insurance system or by a revision of the baseline figure. Alternatively, it can be stipulated in the pension plan that the pension stock shall be adjusted in conformity with the salary increase within the general salary trends in the undertaking. This annual adjustment shall in principle be covered by the yield on the administration of funds related to the pension stocks. If this is not sufficient, the adjustment premium may be drawn from an adjustment fund built up from previous years’ return on capital. Any uncovered adjustment premium shall be covered by the undertaking. The undertaking may also commit itself to adjust the pension stock in conformity with new salary after change of position and so forth. The upwards adjustment in these cases shall in its entirety be financed by the undertaking.

In the earning period the pension stock shall have added to it a proportionate share of the capital that is actually liberated in consequence of members dying before the extraction of pension (mortality inheritance) and the employees will thus have the risk for trends in longevity and mortality in the earning period.

The old-age pension shall be payable from the 62^th birthday. When calculating the pension benefits at the date of disbursement, there shall be an adjustment for longevity based on the national insurance system’s apportionment figures. In consequence of the fact that the national insurance system’s apportionment figures are laid down on the basis of an average calculated mortality for the entire population and that the members of collective service-pension insurance policies may have an expected lifetime that deviates from this, it has been proposed that there be an adjustment of the apportionment figures undertaken by the industry. If a pension entity, in consequence of the composition of members in its portfolio, has an expected lifetime that deviates from the industry adjustment, any supplementary risk related to longevity in the disbursement period shall be covered by special premium. Such a premium shall be apportioned on an objectivised basis between the pension schemes in the pension entity which have a deviant expected lifetime in relation to what was assumed by the industry’s adjustment of the apportionment figures. Certain members of The Banking Law Comission consider that the rules and principles of the draft bill regarding adjustment for longevity must be studied more closely before they can be accepted. Certain members have also indicated that they think that the longevity adjustment in the national insurance system and in the service pension insurance policy involves too great a reduction of the pension benefits for withdrawal at 62 years than for later withdrawals. They think that the door should be opened to measures that can soften the reduction of the old-age pension for those who take out their pension early in the form of stopping or reducing the earnings after 62 years.

The use of longevity adjustment and of gender- and age-neutral apportionment figures makes it possible to stipulate the annual contribution premium for the individual employee independently of gender at the same time as an equal pension stock gives the same pension return regardless of whether the employee is a man or a woman. The pension benefit, therefore, will be neutral also in relation to when the beneficiary chooses to take out the old-age pension.

The pension shall as a main rule be lifelong and be paid until the member dies, but the pension plan may stipulate a time-limited pension with disbursement until members have reached their 80^th birthdays, at any rate until the pension has run for at least ten years. If the pension stock is of a limited size, provisions have been made that reduce the disbursement time. One member of The Banking Law Comission is of the opinion that the door ought not to be opened to agree time-limited benefits collective service-pension insurance.

The pension benefit shall be upwardly regulated with an annual return on capital unless the pension plan states that the pension benefit shall be regulated in accordance with ordinary salary growth and then less 0.75 per cent. This is in conformity with the adjustment in the national insurance system. If such adjustment is stipulated in the pension plan, the adjustment premium shall in principle be covered by the annual return on capital or perhaps by a pension regulation fund built out of previous years’ return on capital. The uncovered portion of the adjustment premium shall be covered by the undertaking.

Instead of the pension entity managing the funds of pension scheme, it may be agreed that the individual employee shall have investment choices through the pension stock being linked to an individual investment portfolio for the individual employee. In such cases the pension entity will not have any zero guarantee and the undertaking will not have any responsibility for upwards adjustment. One member of The Banking Law Comission thinks that the door ought not to be opened for the pension stock to be subject to an individual investment portfolio. The standard model also allows for the pension entity and the undertaking to agree that the funds of the pension scheme can be subjected to investment choices for the undertaking. In these cases the undertaking will have the risk for annual return on capital being sufficient to cover upward adjustment of pension stock and pension benefits, including the risk of negative return on capital. In relation to the employees, the pension entity’s zero guarantee will formally speaking apply, but in practice the pension scheme will be wound up if the undertaking cannot meet its commitments.

In the earnings phase the undertaking will bear the costs of administration and management of the pension scheme in the same way as in today’s defined-benefit company-pension schemes and defined-contribution schemes, see the report’s Chapter 8. In the basic model the undertaking’s responsibility for administrative costs directly related to pension benefits under disbursements will be limited. One member of The Banking Law Comission considers that members of the basic model shall cover costs of both administration and management in the disbursement period.

As regards rights for employees who have left, Chapter 9 describes that the funds of the pension scheme at the time of leaving shall be secured by issuance of a pension certificate. The pension stock may be topped up with a proportionate share of the adjustment fund. One member of The Banking Law Comission considers that such a share ought not to be added to the pension stock of a departed employee. If the pension stock is less than half of the baseline amount of the national insurance system and the employee has a pension certificate from prior work, no pension certificate shall be issued, but the pension stock shall be transferred to the existing pension certificate. The member may instead demand transfer of the pension stock to an individual pension agreement. In pension schemes under the standard model, the pension certificate shall also comprise an administration reserve. The pension stock related to a pension certificate will be upwardly adjusted with an annual return on capital on the funds. Premiums related to the pension entities’ return on capital guarantee (the zero guarantee) shall be drawn from the administration reserve, annual return on capital or the pension stock unless the pension certificate is subject to investment choices.

It is proposed that the Act enter into force at such time as the King shall determine. Chapter 10 points out some minor adjustments that may have to be made inter alia in the Tax Act.

Chapter 11 of the report discusses equality-of-opportunity, administrative and financial consequences of the draft bill.

1.3 Banklovkommisjonens sammensetning

Banklovkommisjonen har ved avgivelsen av denne utredning følgende 25 medlemmer:

• Professor dr. juris Erling Selvig, leder (Universitetet i Oslo)

• Advokat/fagsjef Camilla Forgaard Andreassen (Virke)

• Juridisk direktør Olav Breck (Sparebankforeningen i Norge)

• Banksjef Ottar Dalsøren (Sparebanken Sogn og Fjordane/Finansforbundet)

• Rådgiver Anne Nesheim Egeberg (Forbrukerrådet)

• Økonomisk rådgiver Eystein Gjelsvik (Landsorganisasjonen i Norge)

• Avdelingsdirektør Jacob Hanssen (Arbeidsdepartementet)

• Juridisk direktør Olav Heldal (DNB ASA)

• Juridisk direktør Kristin Juliussen (Spekter)

• Advokat Øivind Fegth Knutsen, Bærum

• Avdelingsdirektør Øystein Løining (Finansdepartementet)

• Direktør Per Melsom, Oslo

• Spesialrådgiver Kristin Diserud Mildal (Næringslivets Hovedorganisasjon)

• Seniorrådgiver Astrid Nyberget (Konkurransetilsynet)

• Sjeføkonom Erik Orskaug (Hovedorganisasjonen for universitets- og høyskoleutdannede)

• Direktør Stefi Kierulf Prytz (Finansnæringens Fellesorganisasjon)

• Avdelingsdirektør Erling G. Rikheim (Finansdepartementet)

• Seniorrådgiver Egil Rokhaug (Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet)

• Direktør Marius Ryel (Norges Bank)

• Generalsekretær Rolf A. Skomsvold (Pensjonskasseforeningen)

• Generalsekretær Tove Storrødvann (Akademikerne)

• Seksjonssjef Runa Kristiane Sæther (Finanstilsynet)

• Seksjonsdirektør Trond Søyland (Finansnæringens Fellesorganisasjon)

• Sorenskriver Liv Synnøve Taraldsrud (Eiker, Modum og Sigdal tingrett)

• Avdelingsdirektør Bente Øverli (Forbrukerombudet).

I brev av 25. august 2009 åpnet Finansdepartementet for å oppnevne representanter fra en del arbeidstakerorganisasjoner som ikke allerede var medlemmer av Banklovkommisjonen mens kommisjonen utreder endringer i lovreglene for private tjenestepensjoner mv. Fra Akademikerne ble generalsekretær Tove Storrødvann oppnevnt. Hovedorganisasjonen for universitets- og høyskoleutdannede (Unio) er representert ved sjeføkonom Erik Orskaug. I tillegg oppnevnte Finansdepartementet seniorrådgiver Jacob Hanssen fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet (nå Arbeidsdepartementet) som medlem av Banklovkommisjonen. Ved brev av 27. februar 2012 oppnevnte Finansdepartementet videre juridisk direktør Kristin Juliussen fra Spekter som medlem av Banklovkommisjonen i tilknytning til arbeidet med pensjonslovene.

I brev av 10. mai 2012 meddelte Finansdepartementet at autorisert regnskapsfører Solveig Nordkvist, som har representert Virke, ønsket å fratre som medlem av Banklovkommisjonen. I brev av 10. mai 2012 oppnevnte Finansdepartementet advokat Camilla Forgaard Andreassen, Virke, som nytt medlem av Banklovkommisjonen.

Finansnæringens Fellesorganisasjon hadde i brev av 2. november 2011 til Finansdepartementet, ønske om utskifting av medlemmer i Banklovkommisjonen. I brev av 10. mai 2012 oppnevnte Finansdepartementet følgende nye medlemmer av Banklovkommisjonen: Juridisk direktør Olav Heldal, DNB ASA, direktør Stefi Kierulf Prytz, FNO og seksjonsdirektør Trond Søyland, FNO.

I brev av 15. juni 2012 oppnevnte Finansdepartementet Kristin Diserud Mildal som medlem av Banklovkommisjonen i forbindelse med kommisjonens arbeid med å tilpasse pensjonslovene til ny folketrygd.

I brev av 15. juni 2012 fritok Finansdepartementet Arnhild Dordi Gjønnes som medlem av Banklovkommisjonen i forbindelse med kommisjonens arbeid med å tilpasse pensjonslovene til ny folketrygd.

Sekretariatet har, ved utarbeidelsen av denne utredningen, bestått av:

• Seniorrådgiver Lise Ljungmann Haugen, hovedsekretær.

• Administrerende direktør Sven Iver Steen.

• Bankrådgiver Kari Lærum.