11 Likestillingsmessige, økonomiske og administrative konsekvenser

11.1 Hovedpunkter i lovutkastet

Banklovkommisjonen framlegger i denne utredningen et utkast til en ny lov om kollektiv tjenestepensjonsforsikring. Utredningen er fase II av det arbeidet Banklovkommisjonen startet opp i sin utredning nr. 23, NOU 2010: 6 Pensjonslovene og folketrygdreformen I, med å tilpasse pensjonslovene til den nye alderspensjonen i folketrygdloven. Utkastet inneholder ikke forslag til endring av minstekravene til tjenestepensjonsordninger i loven om obligatorisk tjenestepensjon.

Lovutkastet er et viktig steg i tilpasningen av tjenestepensjonslovgivningen til den nye alderspensjonen i folketrygden, men imøtekommer dessuten ulike behov for vesentlige endringer i risiko- og kostnadsfordelingen i det trekantforhold mellom pensjonsinnretning, foretak og arbeidstakere som kollektiv pensjonsforsikring etablerer. Lovutkastet er videre et viktig steg for at foretak og pensjonsinnretninger skal kunne tilpasse tjenestepensjonsordningene på en fleksibel måte til den situasjon som over tid er skapt av det lave nivået i rentemarkedene og av en vesentlig økning i befolkningens levetid og dermed i pensjonenes utbetalingsperiode. Lovutkastet legger også til rette for at pensjonsinnretningene skal kunne tilby pensjonsprodukter som er bedre tilpasset de kapitalkrav som vil komme ved en innføring av EU/EØS lovgivningen om Solvens II.

Lovutkastet etablerer en ny form for forsikringsbasert tjenestepensjonsordning basert på to ulike modeller – standardmodellen og grunnmodellen. Begge modellene er – på samme måte som alderspensjonssystemet i ny folketrygd – basert på et «hybrid»-opplegg, det vil si har egenskaper som forbindes med både innskudds- og ytelsesbaserte pensjonsordninger. Forskjellen mellom modellene ligger først og fremst i at standardmodellen gir foretaket en mulighet til å etablere en tjenestepensjonsordning med en standard eller et tjenestepensjonsnivå opp til om lag det nivå som hittil har vært vanlig i ytelsesbaserte foretakspensjonsordninger. Grunnmodellen har ikke de samme tilvalgsmuligheter som standardmodellen og har som et viktig mål å etablere et forsikringsbasert tjenestepensjonsalternativ som ikke, eller i minst mulig grad, utløser plikt for foretaket til å foreta balanseføring av framtidige pensjonsforpliktelser i sitt regnskap. Standardmodellen vil medføre enkelte fremtidige pensjonsforpliktelser for foretaket som etter regnskapsreglene vil kreves balanseført, men omfanget av balanseføringen vil bli vesentlig redusert i forhold til det som nå gjelder for ytelsesbasert foretakspensjon.

Hver av modellene kan utformes med sikte på ulike tjenestepensjonsnivåer. Det kreves at det i pensjonsplanen for pensjonsordningen skal fastsettes hva foretaket årlig skal innbetale i årspremie, og foretakene kan således tilpasse årlige pensjonskostnader til egen økonomi og lønnsevne. Årspremien skal fastsettes i prosent av lønn for den enkelte arbeidstaker. Loven fastsetter maksimalgrensene for den årlige innskuddspremien og er en rammelov for hvordan tjenestepensjonsforsikringene kan utformes. For standardmodellen er maksimalgrensen foreslått til 7 prosent av lønn fra 0 til 12 G og for grunnmodellen er grensen satt til 8 prosent for tilsvarende lønn. Foretaket kan i tillegg betale inn en tilleggspremie for lønn mellom 7,1 og 12 G på inntil 18,1 prosent. Dette har sin bakgrunn i at det ikke gis opptjening i folketrygden for lønn over 7,1 G, og at opptjeningen i folketrygden for lønn mellom 0 og 7,1 G er basert på 18,1 prosent av lønn. Innenfor maksimalgrensene kan foretaket i det enkelte år foreta innskudd på inntil to prosent av lønn utover det som er fastsatt i pensjonsplanen. Det årlige innskuddet vil danne en pensjonsbeholdning for det enkelte medlem.

I opptjeningsperioden skal pensjonsbeholdningen tilføres en forholdsmessig andel av den kapital som faktisk frigjøres i pensjonsinnretningen som følge av at medlemmer dør før uttak av pensjon (dødelighetsarv), og arbeidstakerne vil således ha risikoen for utviklingen av levealder og dødelighet i opptjeningsperioden. Videre skal pensjonsbeholdningen i opptjeningsperioden også tilføres oppnådd avkastning av pensjonskapitalen. Avkastningen skal benyttes til årlig oppregulering av pensjonsbeholdningen. Denne oppreguleringen er avhengig av hvilken modell som velges. I grunnmodellen skjer oppreguleringen på grunnlag av den årlige avkastningen, og i år hvor det ikke oppnås et positivt avkastningsresultat, vil det ikke skje oppregulering. Arbeidstakerne er imidlertid sikret mot verdireduksjon av pensjonsbeholdningen gjennom en nullgaranti fra pensjonsinnretningene. I standardmodellen er arbeidstakerne sikret en årlig oppregulering lik alminnelig lønnsvekst eller lønnsøkning innenfor alminnelig lønnsutvikling i foretaket. Denne oppregulering skal i utgangspunktet dekkes av avkastningen, men foretaket vil ha et ansvar for å dekke resten av reguleringspremien dersom avkastningen ikke er tilstrekkelig. I standardmodellen kan det også avtales oppregulering av pensjonsbeholdningen på grunnlag av lønnsøkning som skyldes skifte av stilling mv.

Ved uttak av pensjon vil pensjonsbeholdningen danne grunnlag for beregning av den årlige pensjonsytelsen som arbeidstakeren vil få utbetalt i alderspensjon i resten av sin levetid. Pensjonen skal som hovedregel være livsvarig, men det kan i pensjonsplanen fastsettes tidsavgrenset pensjon med utbetaling til medlemmet har fylt 80 år, i alle tilfelle likevel minst i 10 år fra uttaksåret. Ved beregningen av årlig pensjon skal det foretas levealdersjustering basert på det antall år som tilsvarer arbeidstakerens forventede levetid på uttakstidspunktet og den dødelighetsarv som beregnes frigjort i den forventede utbetalingsperioden. Ved levealdersjusteringen benyttes folketrygdens delingstall med en bransjefastsatt justering ut fra avvik mellom forventet levetid i befolkningen som sådan og i den populasjon som inngår i tjenestepensjonsordningene i pensjonsinnretningene. Pensjonsytelsen skal i standardmodellen oppreguleres årlig etter alminnelig lønnsvekst deretter fratrukket 0,75 prosent. Denne reguleringen skal dekkes av årlig avkastning eller, om dette ikke er tilstrekkelig, av foretaket. I grunnmodellen skjer det en årlig regulering på grunnlag av avkastningen.

I korthet skiller kollektiv tjenestepensjonsforsikring seg fra ytelsesbaserte foretakspensjonsordninger ved at det er årspremien som fastsettes i pensjonsplanen. I ytelsesbaserte foretakspensjonsordninger er det nivået på pensjonsytelsen som ordningen har som mål å gi, som defineres i pensjonsplanen. Tjenestepensjonsforsikringen skiller seg fra innskuddspensjonsordninger ved at ordningene er forsikringsbasert og det tilføres dødelighetsarv i opptjeningsperioden samt at pensjonsinnretningene vil garantere for at pensjonsbeholdningene ikke reduseres i verdi med mindre det er valgt investeringsvalg.

Fortsatt vil det gjenstå behov for å utrede spørsmål knyttet til håndteringen av allerede opptjente pensjonsrettigheter i forbindelse med overgang fra eksisterende pensjonsordninger til kollektiv tjenestepensjonsforsikring. Dette vil bli sentralt i Banklovkommisjonens arbeid med en fase III av arbeidet med tilpasning av pensjonslovene til ny folketrygd. Dette arbeidet vil også omfatte tilpasninger til ny folketrygd av reglene for uføre- og etterlatteytelser i de kollektive pensjonsordningene. Dessuten vil det være behov for å vurdere endringer i annen lovgivning, herunder en avklaring av forholdet til foretakspensjonsloven som ikke vil kunne videreføres i sin nåværende form.

11.2 Likestillingsmessige konsekvenser i forhold til kjønn og alder

Den årlige innskuddspremie for de enkelte arbeidstakere som er fastsatt i pensjonsplanen for en kollektiv tjenestepensjonsforsikring, er uavhengig av om medlemmet er mann eller kvinne. Den er også uavhengig av arbeidstakerens alder og gjenstående tid til et mulig uttak av alderspensjon. Dette gjør at årsinnskuddet er kjønns- og aldersnøytralt.

Videre er levealdersjustering basert på folketrygdens delingstall som er fastsatt på grunnlag av en gjennomsnittsberegnet dødelighet for hele befolkningen. Folketrygdens delingstall er derfor kjønns- og aldersnøytrale og gjør ikke forskjell på menn og kvinner. På bakgrunn av at det for hvert årskull beregnes et sett med delingstall avhengig av uttakstidspunktet for alderspensjonen, er også folketrygdens delingstall nøytrale i forhold til det tidspunkt vedkommende velger å ta ut alderspensjon. I lovutkastet er det lagt opp til at den bransjejustering som skal skje av folketrygdens delingstall ved levealderjustering i kollektiv tjenestepensjonsforsikring for tilpasning i forhold til at forventet levetid i forsikringskollektivet vil kunne avvike fra gjennomsnittet i befolkningen for øvrig, skal være kjønnsnøytral. Også beregning av premie som følge av at en pensjonsinnretning kan ha en populasjon med forventet levetid som avviker fra bransjejusteringen, skal skje på objektivisert grunnlag.

Dette medfører at lovutkastet er basert på at pensjonsordningene skal være kjønns- og aldersnøytrale både i opptjeningsperioden og utbetalingsperioden.

11.3 Økonomiske og administrative konsekvenser

11.3.1 Økonomiske og administrative konsekvenser for det offentlige

Banklovkommisjonen legger til grunn at en ny lov på pensjonsområdet ikke bør utløse behov for ytterligere ressurser i Finansdepartementet eller Finanstilsynet som skal forvalte loven. Både Finansdepartementet og Finanstilsynet besitter kompetanse og har bygget opp ressurser til å forvalte pensjonsloven. Lov om kollektiv tjenestepensjonsforsikring vil på mange områder kunne sammenlignes med de pensjonslovene som disse institusjoner allerede forvalter. Systematisk og redaksjonelt utgjør imidlertid lovutkastet en viss forenkling av regelverket, blant annet som følge av at det er utformet etter prinsipper som allerede ligger til grunn for ny folketrygd. På samme måte som ved annen ny lovgivningen vil myndighetene måtte bruke ressurser på å bygge opp kunnskap hos medarbeiderne om regelverket, og det vil kunne kreve ekstra ressurser i starten å dekke informasjonsbehov utenfra. På sikt bør det imidlertid ikke være knyttet noe ekstra ressursbehov til forvaltning av denne loven sett i forhold til de andre pensjonslovene. Banklovkommisjonen har ved utarbeidelsen av lovutkastet lagt vekt på at tjenestepensjonsforsikringsprodukter skal kunne utformes på en forholdsvis enkel og oversiktlig måte.

Sett fra myndighetenes ståsted, vil man gjennom en lov om kollektiv tjenestepensjonsforsikring få tjenestepensjonsprodukter som er bedre tilpasset de sentrale prinsippene og hensynene bak folketrygdreformen, og derigjennom vil viktige samfunnsmessige og samfunnsøkonomiske hensyn ivaretas.

Lovutkastet inneholder en generell forskriftshjemmel samt enkelte andre hjemler til å fastsette nærmere regler. Loven er imidlertid ikke lagt opp slik at forskrifter må være på plass før man eventuelt kan sette loven i kraft. Tvert imot er det lagt opp til at forskrifter kan fastsettes dersom det etter en viss tid viser seg at det er behov for nærmere regler på enkelte områder.

I mandatet er det lagt til grunn av Finansdepartementet at Banklovkommisjonens forslag i utgangspunktet bør være provenynøytrale for det offentlige. Om lovforslaget blir provenynøytralt eller ikke, beror i stor grad på hvordan foretakene vil reagere på at det etableres et nytt forsikringsbasert tjenestepensjonsalternativ. Det er vanskelig å foreta noe anslag på hvor mange foretak som for eksempel vil velge å omdanne sine ytelsesbaserte foretakspensjonsordninger til kollektiv tjenestepensjonsforsikring og om, og i hvilken grad, det er foretak som vil velge å omdanne sine innskuddspensjonsordninger til tjenestepensjonsforsikring. Skatteprovenyet vil også bero på om foretakene vil velge standardmodellen eller grunnmodellen og hvilket nivå for årlig innskuddspremie som vil inngå i de enkelte foretaks pensjonsordninger. Det antas at det ikke vil være mange foretak som vil legge seg på de maksimale rammene for årspremie. Særlig gjelder dette tilleggspremien for lønn mellom 7,1 og 12 G. Det vises også til at et alminnelig uttrykt ønske fra foretakene i forbindelse med dette arbeidet har vært å oppnå et nivå på årlige pensjonskostnader som ikke er så høyt som i ytelsesbasert foretakspensjon. Ut fra de forhold Banklovkommisjonen kan vurdere, antas det at lovforslaget ikke vil ha negative provenyvirkninger. Banklovkommisjonen legger til grunn at dette spørsmål i alle tilfelle vil bli vurdert av Finansdepartementet i forbindelse med proposisjonsbehandlingen.

11.3.2 Økonomiske og administrative konsekvenser for pensjonsinnretningene

Når det gjelder konsekvensene av lovutkastet for pensjonsinnretningene er det viktig å påpeke at det ved utarbeidelsen av lovutkastet har vært lagt vekt på å finne løsninger som skal være mindre belastende og risikofylte for pensjonsinnretningene med tanke på oppbygging og akkumulering av avkastningsrisiko og levealdersrisiko over tid. Sett i forhold til eksisterende foretakspensjonsordninger og dagens situasjon i rente- og verdipapirmarkedene, vil det i lengden neppe være mulig for pensjonsinnretningene å drive virksomhet basert på kollektiv tjenestepensjonsforsikring uten vesentlige endringer i samlet risikoeksponering. Det vises også til at de kapitalkrav som pensjonsinnretningene vil møte ved en gjennomføring av EU/EØS lovgivningen om Solvens II i norsk rett og gjeldende situasjon med at et lavrentemarked har eksistert over en viss tid, uansett ville kreve at pensjonsinnretningene foretok justeringer i sin virksomhet og de produkter som i dag tilbys. Det påpekes i denne sammenheng også at løsningene for hva som skal skje med eksisterende pensjonsrettigheter i fase III i Banklovkommisjonens arbeid med å tilpasse pensjonslovene til ny folketrygd, vil bli viktig for pensjonsinnretningene med tanke på deres soliditetsmessige situasjon.

En ny lov som åpner for helt nye skattebegunstigede tjenestepensjonsprodukter, vil medføre at pensjonsinnretningene vil måtte bruke en god del ressurser i starten dersom de ønsker å tilby produktet. De må for det første bruke ressurser på å bygge opp kompetanse på lovgivningen. Videre må det foretas beregninger og oppbygging av datasystemer tilpasset premieberegning og forvaltning av det nye produktet. De må videre gjøre avveininger av eventuelt hvilke variasjonsmuligheter og standarder de vil legge inn i sine produkter og hvordan de ønsker å markedsføre disse. Ut fra dette må det utarbeides standarder for kundeavtaler osv. Dette vil kreve en god del ressurser og investeringer i de enkelte pensjonsinnretninger.

Videre må bransjen som sådan bruke en del ressurser innledningsvis for å utarbeide en bransjestandard for justering av folketrygdens delingstall i forhold til avvik i forventet levetid mellom populasjonen i tjenestepensjonsordningene og befolkningen for øvrig. Det antas at dette arbeidet vil kreve mest ressurser i en innledningsfase før systemet er på plass. Det vil imidlertid også kreve noe arbeid, men begrensede ressurser, i forbindelse med oppfølging av dette over tid.

En del foretak har valgt å avvente med å foreta endringer i sine ytelsesbaserte foretakspensjonsordninger i påvente av en vurdering og utredning av et hybridalternativ til ytelsesbaserte foretakspensjonsordninger og innskuddspensjonsordninger. Et nytt lovutkast og ny lov om kollektiv tjenestepensjonsforsikring vil derfor måtte påregnes å utløse et forholdsvis stort informasjonsbehov hos foretak og arbeidstakere, som skal dekkes av pensjonsinnretningene og næringsorganisasjonene. Dette vil kreve en god del ressurser fra pensjonsinnretningene og det er viktig at behovet for informasjon ikke undervurderes.

Pensjonsinnretningene og livsforsikringsbransjen har fulgt Banklovkommisjonens arbeid med utarbeidelsen av lovutkastet tett, blant annet gjennom deltakelse i Banklovkommisjonens arbeidsgruppe. Pensjonsinnretningene er således godt forberedt på å følge opp en prosess med utarbeidelse av produkter og systemer basert på lovutkastet.

11.3.3 Økonomiske og administrative konsekvenser for foretakene

Fra foretakene har det vært uttrykt ønske om å finne forsikringsbaserte tjenestepensjonsløsninger som er mindre kostnadskrevende og gir mere forutsigbarhet enn dagens ytelsesbaserte foretakspensjonsordninger. Lovutkastet gir mulighet for dette. Det gir dessuten ny og mer fleksibilitet ved utformingen av forsikringsbaserte pensjonsordninger samtidig som det legges til rette for videreføring av en standard på pensjonsordningen som hittil har vært betraktet som normalt nivå for de ytelsesbaserte foretakspensjonsordningene. Lovutkastet med de to ulike modellene og tilvalgsmuligheter er dermed et svar på et ønske om nye valgmuligheter og tjenestepensjonsprodukter både fra arbeidstaker- og foretakshold og fra pensjonsinnretningene. Dette vil også gjøre det mulig å se tjenestepensjon i sammenheng med øvrige lønns- og arbeidsvilkår. Dersom foretaket velger en kollektiv tjenestepensjonsforsikring for seg selv og sine arbeidstakere, vil dette være ut fra en vurdering av at dette vil være den beste løsningen på sikt for foretaket. Sett i forhold til ytelsesbaserte foretakspensjonsordninger, antas det at det vil ligge en kostnadsbesparelse i overgang til en tjenestepensjonsforsikring, både i forhold til direkte innbetalinger til pensjonsordningen og i forhold til den kapitalmessige bindingen som balanseføring av framtidige pensjonsforpliktelser medfører for foretaket. Dette avhenger imidlertid av nivået på nåværende pensjonsordning og hvordan den nye tjenestepensjonsforsikringen utformes. Banklovkommisjonen påregner også at en del foretak vil kunne være interessert i å gå over fra innskuddspensjonsordning til en tjenestepensjonsforsikring. Om dette vil bli dyrere for foretaket, vil avhenge helt av hvilket nivå for årsinnskudd og eventuelle tilvalg man velger for den nye pensjonsordningen.

Sett i forhold til innskuddspensjonsordninger, vil tjenestepensjonsforsikringer etablert etter standardmodellen kunne innebære en reduksjon av arbeidstakernes risiko knyttet til oppregulering av pensjonsbeholdningen i opptjeningstiden og regulering av pensjonsytelsene i utbetalingstiden. Dette vil kunne være viktig for foretak som konkurrerer om, og ønsker å tiltrekke seg, godt kvalifisert arbeidskraft.

For foretakene vil loven kreve ressurser for å sette seg inn i informasjon om produktet dersom foretaket ønsker å vurdere overgang til, eller etablering av, en slik pensjonsordning. Skulle de velge å etablere en tjenestepensjonsforsikring, vil arbeid med valg av modell og eventuelt tilvalgsmuligheter, utarbeidelsen av en avtale og fastsettelse av en pensjonsplan kreve en god del ressurser. Det samme gjelder informasjon til arbeidstakerne. For at denne informasjonen skal bli tilstrekkelig og god, vil foretakene være avhengig av informasjonsmateriell fra pensjonsinnretningene og sine egne næringsorganisasjoner.

Foretakenes organisasjoner har fulgt Banklovkommisjonens arbeid med utarbeidelsen av lovutkastet tett, blant annet gjennom deltakelse i Banklovkommisjonens arbeidsgruppe, og er således godt forberedt på å følge opp en prosess med utforming av nye tjenestepensjonsordninger basert på lovutkastet.

11.3.4 Økonomiske konsekvenser for arbeidstakerne

Et nytt tjenestepensjonsprodukt og overgang fra én tjenestepensjonsordning til en annen vil alltid kunne skape usikkerhet hos arbeidstakere i et foretak. Lovutkastet vil medføre vesentlige endringer i risiko- og kostnadsfordelingen i det trekantforhold mellom pensjonsinnretning, foretak og arbeidstakere som kollektiv pensjonsforsikring etablerer, blant annet ved at risiko som hittil har ligget hos pensjonsinnretningene nå allokeres til arbeidstakerne. Reelt er dette grunnlaget for både reglene om pensjonsinnretningenes nullgaranti, om tilføring av oppnådd årlig avkastning til arbeidstakernes pensjonsbeholdning og oppreguleringsformål og levealdersjustering av årlig pensjon i hovedsak på samme måte som i folketrygden. Dette må ses i sammenheng med ordningen for disponering av årlig avkastning.

Ved en samlet vurderingen av hvilken betydning disse endringene vil ha for arbeidstakerne, må det imidlertid etter Banklovkommisjonens oppfatning skilles mellom de umiddelbare virkninger og virkningene over tid i så vidt langt tidsperspektiv som kollektiv pensjonsforsikring vil dekke. Banklovkommisjonen mener at de regelverksendringer lovutkastet vil medføre, vil gi grunnlag for et tjenestepensjonssystem som for arbeidstakerne vil gi nødvendig forutsigbarhet også på den måte at det vil gi grunnlag for et langt mer bærekraftig pensjonssystem for foretak og pensjonsinnretninger enn ytelsesbasert foretakspensjon i privat sektor nå synes å gjøre. Det vil generelt sett være i arbeidstakernes interesse at også kollektiv tjenestepensjonsforsikring over tid lar seg tilpasse næringslivsstrukturen i Norge og de forskjeller som foreligger mellom de enkelte foretaks lønnsevne og økonomi.

I arbeidet med lovutkastet har Banklovkommisjonen sett det som viktig at et nytt tjenestepensjonsprodukt er godt tilpasset den økte mobiliteten i arbeidsmarkedet slik at opptjente pensjonsrettigheter enkelt og kostnadsmessig effektivt kan følge med arbeidstakeren ved skifte av stilling, og at pensjonskapital opptjent hos én arbeidsgiver lar seg enkelt slå sammen med pensjonskapital opptjent hos andre arbeidsgivere. Det er også lagt vekt på at pensjonsbeholdningen knyttet til pensjonsbevis gjennom oppnådd avkastning beregnet ut fra en nullgaranti skal kunne ha en bedre nivåsikring enn hva som hittil har vært tilfelle for fripoliser utgått fra ytelsesbaserte foretakspensjonsordninger.

Også for arbeidstakerne vil håndteringen av allerede opptjente pensjonsrettigheter i ytelsesbaserte foretakspensjonsordninger ved overgang til nye pensjonsordninger etter lovutkastet, være en viktig del av arbeid med tilpasningen av pensjonslovene til ny folketrygd i fase III av utredningsarbeidet i Banklovkommisjonen.

Det legges til grunn at også for arbeidstakerne og deres organisasjoner vil det kreve ressurser å skaffe seg informasjon og sette seg inn i et nytt regelverk. Gjennom deltakelsen i Banklovkommisjonens arbeidsgruppe har arbeidstakerorganisasjonene kunnet følge Banklovkommisjonens arbeid med utarbeidelsen av lovutkastet tett, og de burde således være godt forberedt på å følge opp en prosess hvor produkter og systemer basert på lovutkastet blir gjennomført.