3 Arbeidet hittil og bakgrunnen for det

3.1 Ny folketrygd

3.1.1 Ny alderspensjon

Oversikt alderspensjon

Banklovkommisjonens arbeid med tjenestepensjonslovene er utløst av en større reform i folketrygden. I NOU 2010: 6 Pensjonslovene og folketrygdreformen I, avsnitt 2.1, har Banklovkommisjonen gitt en oversikt over ny alderspensjon i folketrygden gjennomført ved lov 5. juni 2009 nr. 32 om endringer i folketrygdloven (ny alderspensjon). Selv om det i nevnte utredning allerede er gitt en oversikt over ny folketrygd, finner Banklovkommisjonen det hensiktsmessig å gå gjennom hovedpunktene i folketrygdreformen også innledningsvis i utredningen her, siden hovedpunktene i reformen utgjør sentrale føringer for utformingen av de framtidige private tjenestepensjonsordningene. Det vises til at det i mandatet inntatt ovenfor i avsnitt 2.1 er lagt til grunn av Finansdepartementet at det regelverket Banklovkommisjonen foreslår, i hensiktsmessig grad skal følge opp hovedprinsippene i den nye folketrygden. I tillegg til oversikten i dette kapitlet vil det for øvrig i de alminnelige motivene bli gitt en mer inngående beskrivelse av detaljene i den nye alderspensjonen i folketrygden der Banklovkommisjonen har funnet behov for dette i sammenheng med vurdering av enkelthetene i lovutkastet.

De nye reglene om opptjening av alderspensjon i folketrygden trådte i kraft 1. januar 2010 og er inntatt i folketrygdloven kapittel 20. Det nye regelverket gjelder fullt ut for opptjening av alderspensjon i folketrygden for alle personer født etter 1962, og forholdsmessig for personer født i perioden 1954-1962. Fleksibelt uttak av alderspensjon og levealdersjustering er innført for nye alderspensjonister fra 1. januar 2011, mens regler for regulering av pensjoner under opptjening og utbetaling er innført for alle alderspensjonister fra 1. januar 2011.

Den nye alderspensjonen er basert på et system der inntektspensjon ytes alle som opptjener pensjonsrettigheter i form av en pensjonsbeholdning. For de uten slik opptjening eller med lav tidligere inntekt ytes en garantipensjon, jf. folketrygdloven § 20-3.

Hovedelementene i den nye alderspensjonen er:

• opptjening av rett til pensjon basert på alle inntektsår fram til uttak,

• uttak av alderspensjon kan skje fra det tidspunkt den enkelte bestemmer fra fylte 62 år,

• størrelsen på den årlige pensjonsytelse beror på pensjonsbeholdningen og forventet gjenstående levetid (forventet utbetalingsperiode) på uttakstidspunktet (levealdersjustering), og

• det skjer en verdisikring av alderspensjonen i form av regulering av pensjonsbeholdningen i opptjeningstiden og av pensjon under utbetaling.

Opptjening. Pensjonsbeholdning

Opptjening av inntektspensjon i den nye alderspensjonen i folketrygden er basert på et alleårsprinsipp. Pensjonsgivende inntekt fastsettes for hvert kalenderår fra en person er 13 år til 75 år (loven § 3-15). Etter § 20-5 er den årlige pensjonsopptjeningen 18,1 prosent av et beløp begrenset oppad til 7,1 ganger grunnbeløpet i folketrygden (G). Grunnbeløpet er pr. 1. mai 2012 kroner 82 122. I tillegg kommer pensjonsopptjening på grunnlag av førstegangstjeneste, mottak av pensjonspenger eller omsorgsarbeid.

Summen av årlig pensjonsopptjening til enhver tid utgjør den enkeltes pensjonsbeholdning (§ 20-4). Etter § 20-21 skal pensjonsgivende inntekt for tiden før 1. januar 2010 legges til grunn for beregning av pensjonsbeholdningen pr. 1. januar 2010. Pensjonsbeholdningen er et sentralt begrep i den nye folketrygden, både fordi det gir uttrykk for opptjent rett til pensjon og fordi pensjonsbeholdningen på tidspunktet for uttak av pensjon (pensjoneringstidspunktet) utgjør grunnlaget for beregningen av livslang, årlig pensjonsytelse (§ 20-3).

Pensjonsbeholdningen skal årlig reguleres i samsvar med alminnelig lønnsvekst, jf. §§ 20-4 tredje og fjerde ledd og 20-18 første ledd. Det er på denne måten lagt inn en beregningsmessig verdisikring eller en standardberegnet avkastningsgaranti om man vil, av allerede opptjent rett til pensjon. Siden folketrygden ikke er basert på fondsoppbygging av midler, men finansiert via statsbudsjettet, vil pensjonsbeholdningen være en regnskapsmessig eller beregningsmessig størrelse og ikke en faktisk kapitalbeholdning. Den regnskapsmessige størrelsen gir et generelt uttrykk for folketrygdens fremtidige forpliktelse til å utbetale alderspensjon. Dette i motsetning til private tjenestepensjonsordninger der det årlig opparbeides et kapitalgrunnlag som tilsvarer nåverdien av samlede opptjente pensjonsrettigheter på ethvert tidspunkt og som senere belastes ved utbetaling av pensjonsytelser.

Når det gjelder spørsmålet om hvilket nivå pensjonsytelsene på grunnlag av opptjeningen av alderspensjon innenfor den nye folketrygden vil kunne gi, sett i forhold til ytelsene i gammel folketrygd, vises det til beregningene som er inntatt i Banklovkommisjonens utredning NOU 2010: 6 avsnitt 2.1.6 og vedlegg 2.

Fleksibelt uttak av alderspensjon

Sentralt i den nye folketrygden er den enkeltes rett til å velge når vedkommende vil starte uttaket av alderspensjon. Alderspensjon kan tas ut fra fylte 62 år, jf. § 20-2. Foruten valg av tidspunkt for uttak av pensjon, kan den enkelte velge hvor mye pensjon som vedkommende ønsker å ta ut til enhver tid. Laveste uttaksgrad er 20 prosent deretter er det en gradering på 40, 50, 60, 80 eller 100 prosent uttak av pensjon. Det legges på denne måten til rette for å kombinere arbeid og pensjon, og det kan opptjenes rett til pensjon selv om pensjonsuttaket er påbegynt. Grensen for videre opptjening er satt til fylte 75 år (§ 3-15 tredje ledd). Pensjonsgraden som uttas kan endres underveis, men i utgangspunktet ikke mer enn én gang i året. Loven åpner for at man kan utsette uttak av alderspensjon også utover 75 år, men dette gir ingen pensjonsmessig uttelling (§ 20-14 tredje og fjerde ledd).

En forutsetning for uttak av alderspensjon før 67 år, er at pensjonen minst vil tilsvare garantipensjonsnivået med full trygdetid ved 67 år. Avtalefestet pensjon (AFP) skal i denne sammenheng medregnes i den grad den er livsvarig og gjenstand for regulering. AFP-ordningen for ansatte i privat sektor er beskrevet nærmere nedenfor i avsnitt 3.3. Det er ennå ikke tatt stilling til om også ytelser fra private tjenestepensjonsordninger skal medregnes. Dette vil bli avklart når lovene for private tjenestepensjonsordninger er tilpasset ny alderspensjon i folketrygden.

I NOU 2010: 6 foreslo Banklovkommisjonen endringer i innskuddspensjonsloven og foretakspensjonsloven som innebærer en tilpasning til retten til fleksibelt uttak av alderspensjon også fra private tjenestepensjonsordninger fra fylte 62 år. Disse tilpasningene er beskrevet nærmere nedenfor i avsnitt 3.5.1.

Levealdersjustering

Alderspensjonen i folketrygden er en livslang ytelse, det vil si at den vil løpe fra uttakstidspunktet og helt til vedkommende dør. Den årlige pensjonsytelsen vil bli beregnet på grunnlag av den enkeltes pensjonsbeholdning på uttakstidspunktet og forventet gjenstående levetid (forventet utbetalingsperiode) for vedkommende årskull på uttakstidspunktet. Ved beregningen blir pensjonsbeholdningen dividert med et delingstall. Delingstallet gir uttrykk for beregnet forventet levetid for det enkelte årskull fra uttaksalder, jf. § 20-14 annet ledd. Delingstallet reflekterer både den utvikling som har skjedd i dødeligheten i løpet av opptjeningsperioden og den utviklingen man forventer vil skje i levealderen etter uttak. Dette innebærer at det enkelte årskull bærer risikoen for endringer i dødelighet både i opptjeningsperioden og utbetalingsperioden. I delingstallet inngår også en rente/renteregulering.

Fastsettelsen og bruk av delingstall har to ulike formål. Delingstallene skal for det første sikre at det skjer levealdersjustering av alderspensjonen ved at størrelsen på den enkeltes årlige pensjon ved et gitt uttakstidspunkt, beregnes etter et delingstall fastsatt slik at det tas hensyn til endringer i befolkningens levealder beregnet ut fra forventet gjenstående levetid ved uttakstidspunktet (§ 20-12 første ledd).

Levealdersjusteringen kommer til uttrykk gjennom endring i delingstall fra ett årskull til det neste årskull for en gitt uttaksalder (§ 20-12 tredje ledd annet punktum). Normalt vil delingstall for senere årskull være høyere som følge av gradvis økning av forventet levetid og forventet redusert dødelighet. Levealdersjusteringen medfører da at man må jobbe noe lenger for samme pensjon. Alternativt kan pensjonen tas ut tidligere, men pensjonsbeholdningen må da fordeles over en lengre beregnet utbetalingsperiode og de årlige pensjonsytelsene – andre forhold like – vil bli lavere.

Innføringen av levealderjustering i folketrygden er ansett som det viktigste enkelttiltaket for å gjøre folketrygdens alderspensjonssystem økonomisk bærekraftig på sikt. Ved levealdersjusteringen oppnås det at folketrygdens utgifter blir om lag upåvirket av endringene i levealderen. Dersom den gamle alderspensjonsordningen i folketrygden hadde blitt videreført uten endringer, ville ellers samfunnets kostnader knyttet til folketrygden økt kraftig på sikt.

Forventet gjenstående levetid og dermed utbetalingsperiodens lengde vil også variere med den enkeltes alder ved uttak av alderspensjon. For hvert årskull fastsettes det delingstall for uttak av pensjon ved de ulike aldre i perioden fra fylte 62 år til 75 år (§ 20-12 fjerde ledd). Delingstallene for et årskull vil derfor reduseres med høyere alder for uttak av pensjon, og gi tilsvarende økning i årlige pensjonsytelser. Reduksjonen i delingstall vil dermed ikke settes lik ett år for hvert år som en person utsetter uttaket av alderspensjon. Dette som følge av at forventet levealder er høyere for en 67-åring enn for en 62-åring. Reduksjonen i delingstallet som følge av utsatt uttak av alderspensjon etter fylte 62 år vil således være litt mindre enn det som svarer til ett år.

Det andre formålet ved bruk av delingstall er å sikre at årlig alderspensjon er nøytral i forhold til uttakstidspunkt for personer i et gitt årskull. Forventet nåverdi av samlede pensjonsutbetalinger til en person skal være uavhengig av alder på uttakstidspunktet (§ 20-12 annet ledd). Ved fastsettelsen av delingstall kommer prinsippet om nøytralitet til uttrykk gjennom forskjeller i delingstall ved ulike uttakstidspunkt innen hvert årskull (§ 20-12 tredje ledd tredje punktum). Årlig pensjon blir høyere jo lenger den enkelte venter med å ta ut alderspensjon fordi pensjonsbeholdningen da må fordeles over et mindre antall av år.

Gjennomføringen av levealdersjustering og nøytralitet for alderspensjon medfører at det for ett og samme årskull ved fylte 61 år må fastsettes et sett delingstall som skal gjelde ved ulike tidspunkt for uttak av alderspensjon i perioden 62 til 75 år (§ 20-12 fjerde ledd). Delingstall for uttak ved en bestemt alder, for eksempel 66 år, vil reflektere både forventet gjenstående levetid ved 66 år og en nåverdiberegning av de samlede pensjonsutbetalinger ved 66 år.

Delingstallene fastsettes av Arbeids- og Velferdsdirektoratet (NAV) med endelig virkning for hvert årskull i det året årskullet fyller 61 år basert på observerte dødelighetsrater for eldre årskull de siste ti år forut for fastsettelsestidspunktet og gjenspeiler forventet gjenstående levetid ved ulike tidspunkter for uttak av alderspensjon for de enkelte personer som inngår i årskullet (§ 20-13 første og annet ledd). Delingstallene er felles for menn og kvinner, og således kjønnsnøytrale. Dette selv om kvinner statistisk sett har en lengre levetid enn menn.

Videre utarbeides det prognoser for delingstall. Prognosene blir utarbeidet for å gi en indikasjon om hva pensjonen kan bli for de årskull der endelig delingstall ennå ikke er fastsatt.

Regulering av pensjoner under utbetaling

Som det fremgår ovenfor, reguleres pensjonsbeholdningen med alminnelig lønnsvekst (§ 20-18 første ledd). Når det gjelder pensjoner under utbetaling, skal disse reguleres i samsvar med lønnsveksten og deretter fratrukket 0,75 prosent (§ 20-18 annet ledd). Dette forventes over tid å gi en regulering tilsvarende et gjennomsnitt av pris- og lønnsveksten. Ved å velge en regulering basert på reallønnsveksten fratrukket en fast faktor, vil både delingstall og regulering baseres på de samme forutsetninger og man slipper da å gjøre forutsetninger om lønnsveksten i beregningen av delingstallet. Dersom pensjoner under utbetaling skulle reguleres med et gjennomsnitt av lønnsvekst og prisvekst, ville man ved fastsetting av delingstallene måtte ha anslått både framtidig lønnsvekst og framtidig prisvekst. Slike anslag vil nødvendigvis være usikre og gjenstand for diskusjon. Ved bruk av reallønnsveksten fratrukket en fast faktor sikrer man klare og objektive rammer for fastsetting av delingstallene, og unngår eventuelle problemer som kunne oppstå dersom anslagene skulle avvike fra faktisk utvikling. Det vises til Ot.prp. nr. 37 (2008-2009) Om lov om endringer i folketrygdloven (ny alderspensjon) side 123 og 124.

3.1.2 Ny uføretrygd

Oversikt over uføretrygd

Folketrygden har ytet uførepensjon til de som helt klart ikke har utsikt til bedring av inntektsevnen eller arbeidsevnen som følge av sykdom, skade eller lyte. Formålet med uførepensjonen er å sikre inntekter til livsopphold for personer som har en varig nedsatt inntektsevne med minst 50 prosent.

I slutten av mai 2011 la Regjeringen fram forslag til ny uføretrygd og alderspensjon til uføre, jf. Prop. 130 L (2010-2011) Endringer i folketrygdloven (ny uføretrygd og alderspensjon til uføre). Forslaget innebar en omlegging i uføreordningen i folketrygden blant annet i form av nye beregningsregler og i form av en løsrivelse fra alderspensjonsregelverket i folketrygden. Forslaget innebar en rendyrking av et valg om at uføreytelsene skal erstatte den inntekten som har falt bort på grunn av uførheten (inntektserstatningsmodell), i stedet for å gjenspeile inntekt i løpet av hele karrieren. Forslaget ble behandlet i Stortinget høsten 2011 og resulterte i vedtak i form av lov 16. desember 2011 nr. 59 om endringer i folketrygdloven (ny uføretrygd og alderspensjon til uføre). Endringsloven gjør endringer i en rekke bestemmelser i folketrygdloven, men i forhold til uføretrygd er det særlig endringene i kapittel 12 i loven som er sentrale. Lovendringene trer i kraft på det tidspunktet Kongen bestemmer. I forarbeidene er ikrafttreden antatt å bli i 2015.

En målsetning for den nye uføretrygden er blant annet å sikre at flere med redusert eller variabel arbeidsevne kan delta i arbeidslivet. Innføringen av de nye bestemmelsene om uføretrygd må ses i sammenheng med fastsettelse av nye skatteregler som gir en noe høyere beskatning for den gjennomsnittlige uføretrygd enn tidligere som følge av at trygden vil bli beskattet som lønn og ikke som pensjon. Dette er også bakgrunnen for at man endrer navnet fra uførepensjon til uføretrygd.

Vilkår for uføretrygd

Uføretrygd kan ytes til personer mellom 18 og 67 år (folketrygdloven § 12-4 første ledd). For personer over 62 år, og således med rett til fleksibelt uttak av alderspensjon (§ 20-2), kan uføretrygd bare gis dersom vedkommende året før uføretidspunktet hadde en personinntekt på minst folketrygdens grunnbeløp (G). For å oppnå rett til full uføretrygd stilles det krav til 40 års trygdetid, inkludert framtidig trygdetid fra uføretidspunktet. Ved lavere trygdetid reduseres trygden forholdsmessig (§ 12-13 tredje ledd). Trygdetiden regnes fra fylte 16 år til og med det året vedkommende fyller 66 år (§ 12-12).

Inntektsevnen må være varig nedsatt med minst 50 prosent (§ 12-7 første ledd). Ved vurderingen av hvor mye inntektsevnen er nedsatt, skal det i henhold til § 12-7 fjerde ledd legges vekt på alder, evner, utdannelse, yrkesbakgrunn, arbeidsmuligheter på hjemsted eller andre steder det er rimelig at vedkommende tar arbeid. Inntektsmuligheten skal sammenlignes med de inntektsmulighetene som forelå for vedkommende før uføretidspunktet. Fastsettelsen av inntekt før og etter uførhet er regulert i § 12-8, mens det i § 12-9 er regulert hvordan uføregraden og eventuell endring av uføregrad skal skje. Det følger av denne paragrafen at uføregraden skal fastsettes ved å sammenlikne inntektsevne før og etter uførhet. Av meldingsdelen i Prop. 130 L (2010-2011) side 70 flg. fremgår det at det er NAV som skal fastsette om vilkårene for uføretrygd er til stede, herunder om, og i hvilken grad, det foreligger uførhet. Det skal innhentes en beskrivelse av søkerens helsetilstand fra behandlende lege, men denne skal ikke vurdere graden av nedsatt inntektsevne/arbeidsevne.

Den fastsatte uføregraden vil ikke bli endret selv om vedkommende får en inntekt som er høyere enn det inntektsevnen tilsier (§ 12-14). Uføretrygdens størrelse vil være gjenstand for reduksjon som følge av inntekten, men det vil ikke bli gjort noe med uføregraden. Selv om uføretrygden skulle falle helt bort som følge av arbeidsinntekt, kan uføregraden og retten til uføretrygd opprettholdes i inntil fem år ved melding til NAV. Dette har vært ansett som viktig for å oppnå en så stor utnyttelse av restarbeidsevne som mulig.

For uførhet som skyldes yrkesskade eller yrkessykdom, er det lempeligere vilkår for å få ytelsen, jf. § 12-17. Uføretrygd kan blant annet ytes gradert ned til 30 prosent.

Beregningsgrunnlaget for uføretrygden og fastsettelse av dens størrelse

Utgangspunktet for beregningen av uføretrygden er inntekten de siste fem kalenderår. Størrelsen fastsettes på grunnlag av gjennomsnittsinntekt i de tre beste av disse fem kalenderårene (§ 12-11). I Prop. 130 L (2010-2011) side 88, la departementet til grunn at dette ville gi et representativt bilde av den bortfalte inntekten som følge av uførheten. Det er bare pensjonsgivende inntekt opp til 6 G hvert enkelt år som medregnes i beregningsgrunnlaget. Dette viser løsrivelsen fra pensjonstankegangen ved fastsettelse av uføreytelsene, idet man i ny alderspensjon i folketrygden, som nevnt ovenfor i avsnitt 3.1.1, legger til grunn en pensjonsopptjening for inntekt inntil 7,1 G. Det er gitt særlige regler for fastsettelse av beregningsgrunnlaget i de tilfeller hvor vedkommende tidligere har mottatt uføretrygd, men hvor det skjer en økning av uføregraden.

Beregningsgrunnlaget skal etter at utbetalingen av uføretrygden har startet, reguleres med senere endringer i grunnbeløpet. Før fastsettelsen av uføretrygden skal pensjonsgivende inntekt i det enkelte kalenderår reguleres i samsvar med endringer i grunnbeløpet fra inntektsåret til det tidspunktet uføretrygden utbetales med virkning fra.

Uføretrygden skal utgjøre 66 prosent av beregningsgrunnlaget og minsteytelsen er for gifte eller samboere satt til 2,28 ganger grunnbeløpet, og 2,48 ganger G for enslige. Tidligere var minstesatsene 1,85 G og 2 G. Minsteytelsene øker som følge av endrede skatteregler og de nye satsene skal i realiteten medføre at uføretrygd etter skatt videreføres på samme nivå. For unge uføre, det vil si personer som blir uføre før 26 år og som søker uføretrygd før 36 år er minsteytelsene satt til henholdsvis 2,66 og 2,91 ganger G. For uførhet som skyldes yrkesskade eller yrkessykdom er beregningsreglene noe gunstigere, jf. § 12-17.

Ny uføretrygd i folketrygdloven innebærer at det skal skje en «sømløs» kombinering av arbeidsinntekt og trygd. Dette innebærer at trygden reduseres proporsjonalt med arbeidsinntekt som overskrider et fribeløp på 0,4 G. Avkortingen vil som utgangspunkt skje med 66 prosent av inntekten utover fribeløpet, jf. § 12-14. Utgjør pensjonsgivende inntekt mer enn 80 prosent av inntekten før uførhet, utbetales ikke uføretrygd. Dersom inntekt før uførhet er forskjellig fra beregningsgrunnlaget for uføretrygden, for eksempel som følge av at bare inntekt opp til 6 G medregnes i beregningsgrunnlaget, vil den faktiske kompensasjonsgraden avvike fra 66 prosent. Reduksjonen i uføretrygden skal da skje med faktisk kompensasjonsgrad i forhold til inntekt før uførheten, jf. § 12-8.

Det behovsprøvde barnetillegget er opprettholdt, men ektefelletillegget er avviklet. Departementet har imidlertid i Prop. 130 L (2010-2011) side 82 lagt til grunn at det tas sikte på å utrede forholdet mellom uføretrygden og etterlattepensjonen i folketrygden nærmere.

Forholdet til alderspensjon fra folketrygden

Det skal ikke gis alderspensjon til personer som mottar uføretrygd etter en uføregrad på 100 prosent (§§ 19-4 første ledd og 20-2). Ved lavere uføregrad kan trygden kombineres med gradert alderspensjon. Summen av uføregraden og graden av alderspensjon kan imidlertid ikke overstige 100 prosent, jf. § 20-14 tredje ledd. Ved 67 år vil uføre gå over til alderspensjon. Alderspensjonen til de som har mottatt uføretrygd skal levealdersjusteres. Når det gjelder uføres alderspensjon, skjermes imidlertid denne delvis fra levealdersjustering fra 2011. Dette vil gjelde for uføre født i årene 1944-1951. Det vil si uføre som blir alderspensjonister i perioden 2011-2018. En skjermingsordning skal vurderes på nytt i 2018.

Når det gjelder opptjening av rett til alderspensjon i den perioden man mottar uføretrygd, følger det av § 20-7a at uføretrygdede får en årlig pensjonsopptjening på grunnlag av antatt inntekt i tillegg til eventuell faktisk inntekt. Den antatte inntekten fastsettes på samme måte som beregningsgrunnlaget for uføretrygden, men det regnes med pensjonsgivende inntekt inntil 7,1 G for hvert kalenderår i stedet for 6 G som ved beregningen av uføretrygd. Dreier det seg om unge uføre, skal antatt inntekt minst tilsvare 4,5 G. Årlig pensjonsopptjening tilsvarer 18,1 prosent av antatt inntekt. Denne prosenten skal eventuelt justeres for uføregraden dersom denne er lavere enn 100 prosent. Uføretrygdede gis årlig pensjonsopptjening etter de nye reglene om alderspensjon i folketrygden (kapittel 20) til og med det kalenderåret vedkommende fyller 61 år. I perioden mellom 62 år og 67 år gis det således ingen alderspensjonsopptjening med mindre man har arbeidsinntekt.

For hvem vil de nye reglene om uføretrygd gjøres gjeldende

I Prop. 130 L (2010-2011) side 134 tar departementet sikte på at lovendringene skal tre i kraft i 2015. En såpass lang tid før ikrafttredelse er nødvendig for at NAV skal få nødvendig tid til å forberede innføringen av de nye reglene.

De nye reglene om uføretrygd vil i utgangspunktet bare gjøres gjeldende fullt ut for de som blir uføre etter lovens ikrafttreden. For personer som mottar uførepensjon på det tidspunktet de nye reglene trer i kraft, vil det bli gitt overgangsregler blant annet med nærmere regler om omregning av uførepensjon til uføretrygd. Det er således forutsatt at det skal skje en konvertering av uførepensjon til uføretrygd for å unngå to parallelle uføreordninger i folketrygden i for lang tid. Det legges opp til at konverteringen ikke skal medføre endringer i ytelsesnivået, men en viss korrigering vil kunne skje gjennom skattereglene.

3.2 Stortingets pensjonsordning

Ved lov 16. desember 2011 nr. 60 om pensjonsordning for stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer, er det innført en ny pensjonsordning for denne gruppen. Loven trådte i kraft 1. januar 2012 og var resultatet av et anmodningsvedtak fra Stortinget.

Loven innebærer at stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer har fått en pensjonsordning som er basert på de samme prinsipper som ny alderspensjon i folketrygden, blant annet ved at det gis opptjening for alle år som stortingsrepresentant og regjeringsmedlem og at pensjonen kan tas ut fleksibelt fra 62 til 75 år. Alderspensjonen skal videre beregnes som en nettoytelse og komme i tillegg til andre pensjoner, herunder ytelser fra folketrygden. I forarbeidene til loven er det lagt til grunn at ordningen skulle utformes slik at den årlige opptjeningsprosenten med 30 års opptjeningstid skulle gi et kompensasjonsnivå på tilnærmet 66 prosent av pensjonsgrunnlaget med fradrag for antatt folketrygd ved 65 år.

Av lovens § 2-2 følger det at pensjonsopptjeningen i ordningen skal være 6,03 prosent opptil 7,1 ganger folketrygdens grunnbeløp av den faste godtgjørelsen som gis den enkelte stortingsrepresentant eller regjeringsmedlem, og 24,13 prosent av opptjeningsgrunnlaget mellom 7,1 og 12 ganger grunnbeløpet. Opptjeningen skjer på månedsbasis og tilføres pensjonsbeholdningen. Pensjonsbeholdningen reguleres årlig i samsvar med lønnsveksten.

Pensjonsbeholdningen danner grunnlag for beregning av alderspensjonen, og den bygges opp ved å summere all pensjonsopptjening i ordningen. Alderspensjonen levealdersjusteres i samsvar med endringer i befolkningens levealder. Alderspensjonen er videre nøytral i forhold til uttaksalderen. Dette skjer ved hjelp av delingstall. For årskull fra og med 1963-kullet benyttes delingstall som i folketrygden. For årskullene 1943 til og med 1962 benyttes særskilte delingstall fastsatt av Statens pensjonskasse som skal sikre den samme levealdersjustering mellom årskull som i folketrygden, jf. loven § 2-5. Dersom delingstallene i folketrygden for årskullene før 1963 skulle ha blitt benyttet, ville levealdersjusteringen av tjenestepensjonen fra ordningen ha blitt sterkere enn levealdersjusteringen i folketrygden. For disse årskullene benytter folketrygden en kombinasjon av forholdstall og delingstall, se nærmere Prop. 9 L (2011-2012) Lov om pensjonsordning for stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer side 43.

Pensjonsbeholdningen gjøres om til årlig pensjon ved å dividere dem med vedkommendes delingstall ved uttak. Pensjonen opphører ved pensjonistens død. Alderspensjonen reguleres årlig med lønnsveksten fratrukket 0,75 prosent, jf. loven § 7-1.

Loven inneholder også bestemmelser om rett til uførepensjon og etterlattepensjon.

Loven inneholder ingen bestemmelser om finansiering av pensjonsordningen som følge av at dette er en pensjonsordning der utbetalingene finansieres løpende og uten fondsoppbygging på samme måte som folketrygden. Dette er en markant forskjell til de private tjenestepensjonsordningene der premieberegningen og fondsoppbyggingen spiller en sentral rolle.

3.3 Ny AFP

3.3.1 Ordningens omfang mv.

Banklovkommisjonen har i utredning nr. 23, NOU 2010: 6 Pensjonslovene og folketrygdreformen I, side 32 flg., gitt en kort beskrivelse av både den gamle og den nye AFP-ordningen i privat sektor og AFP i offentlig sektor. I avsnittet her vil ny AFP i privat sektor bli behandlet nærmere.

AFP i privat sektor bygger på et trepartsamarbeid mellom arbeidsgiverorganisasjoner, arbeidstakerorganisasjoner og staten (den norske modellen). I ny AFP er utgangspunktet at staten dekker en tredel av pensjonsutgiftene til AFP, mens foretakene som er tilsluttet ordningen skal dekke to tredeler (AFP-tilskottsloven kapittel 6).

AFP i privat sektor administreres av Fellesordningen for AFP (AFP-tilskottsloven § 18). Dette er en skattefri institusjon (skatteloven § 2-30). Ordningen er underlagt tilsyn av Arbeidsdepartementet (AFP-tilskottsloven § 24).

Fellesordningen for AFP samarbeider med staten v/NAV om ny AFP på flere plan. Hovedtrekkene i det daglige samarbeidet er at Fellesordningen for AFP innkrever premier fra tilsluttede foretak, forvalter premiemidlene og behandler søknader om AFP-pensjon fra arbeidstakerne som er omfattet av ordningen. NAV beregner, utbetaler og treffer vedtak om tilståelse av AFP-pensjon.

AFP i privat sektor er en tariffbasert pensjonsordning. Av arbeidstakerorganisasjoner er alle forbund i privat sektor innen LO og YS samt LO Stat og YS Spekter, i dag deltakere i Fellesordningen for AFP. På arbeidsgiversiden deltar NHO, Virke, Spekter, Finansnæringens Arbeidsgiverforening (FA), Arbeiderbevegelsens Arbeidsgiverforening, Arbeidsgiverforeningen for samvirkeforetak (SAMFO), Arbeidssamvirkenes Landsforening (ASVL), Glass og fasadeforeningen, Landbrukets Arbeidsgiverforening, Maskinentreprenørenes Forbund (MEF), Norges Lastebileierforbund og Norges Rederiforbund. Andre landsdekkende arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjoner kan søke om deltakelse i Fellesordningen for AFP.

I Fellesordningen for AFP er i dag vel 13 000 foretak med om lag 630 000 arbeidstakere tilsluttet den nye AFP-ordningen enten gjennom en avtale inngått av foretakets arbeidsgiverforening eller gjennom en direkteavtale foretaket har inngått med et forbund innen LO eller YS. Dette representerer om lag halvparten av arbeidsstokken i privat sektor. Vel to tredeler av arbeidstakerne som er omfattet av ordningen er menn, mens nesten en tredel er kvinner. Denne fordelingen reflekterer i stor grad at det er flere menn enn kvinner i privat sektor og motsvares av en overvekt av kvinner innen offentlig sektor.

AFP-ordningen er ikke åpen for foretak som ikke deltar innen de tariffavtaleområder som er innlemmet i Fellesordningen for AFP. Hovedregelen er at det bare er tariffavtaler mellom landsomfattende organisasjoner av arbeidsgivere og arbeidstakere eller mellom foretak og landsomfattende organisasjoner av arbeidstakere (direkteavtaler) som kan inkluderes i Fellesordningen for AFP (AFP-tilskottsloven § 1). Dersom avtalen innen et tariffavtaleområde oppfyller kravene i AFP-tilskottsloven og vedtektene for Fellesordningen for AFP, skal styret i Fellesordningen for AFP etter søknad fra en deltaker samtykke i at nytt avtaleområde innlemmes i AFP-ordningen (vedtektene for Fellesordningen for AFP § 2-2). Når et tariffavtaleområde først er åpnet for AFP, skal alle tariffavtaler som faller inn under området omfatte AFP.

Når et foretak er tilsluttet Fellesordingen for AFP, er alle arbeidstakerne i foretaket omfattet av AFP-ordningen. Innen tariffretten er imidlertid foretaksbegrepet noe fleksibelt. Innen noen avtaleområder er det vanlig at tariffavtalens virkeområde er begrenset til én eller flere enheter av et foretak. I et stort industriselskap med virksomhet flere steder i Norge kan en tariffavtale for eksempel være avgrenset til å gjelde bare et geografisk atskilt produksjonssted. Dette produksjonsstedet blir i tariffmessig sammenheng da ansett som et foretak, og AFP-ordningen som følger av denne avtalen vil i dette tilfelle bare gjelde for arbeidstakerne tilknyttet dette foretaket. Innen andre avtaleområder er det tradisjon for at avtalens virkeområde er hele foretaket. Da vil alle arbeidstakerne i foretaket være omfattet av AFP-ordningen. AFP-ordningens omfang følger således som hovedregel grensene for tariffavtalens virkeområde (vedtektene for Fellesordningen for AFP § 2-6).

Tariffavtalene har tradisjonelt vært nasjonale i sin karakter. AFP-ordningen har også vært avgrenset til å gjelde for arbeidstakere som reelt sett arbeider i norske foretak. Vedtektene for Fellesordningen for AFP er imidlertid blitt utvidet slik at norske foretak som utstasjonerer sine arbeidstakere, kan søke om at arbeidstakere skal være omfattet av AFP-ordningen under utstasjoneringen (vedtektene til Fellesordningen for AFP § 2-6).

Ny AFP-ordning ble satt i verk 1. januar 2011. Pr. 1. juni 2012 var det innvilget 16 405 AFP pensjoner med uttakstidspunkt i tidsrommet 1. januar 2011 til 1. juni 2012. Det er lagt til grunn at av arbeidstakere som har rett til AFO har omtrent like mange arbeidstakere som har fått innvilget ny AFP, valgt å utsette uttaket av pensjonen.

Ved årsskiftet 2011/2012 gjaldt om lag fire femdeler av innvilgede AFP-pensjoner menn og om lag en femdel kvinner. Denne fordelingen reflekterer blant annet at det er dobbelt så mange menn som kvinner i ordningen, at forholdsvis flere menn enn kvinner i uttaksalder har søkt AFP-pensjon og at forholdsvis flere kvinner enn menn ikke oppfyller vilkårene for uttak av pensjon. Det vises i denne forbindelse til folketrygdlovens krav om at størrelsen av alderspensjonen i folketrygden minst må tilsvare garantipensjonsnivået med full trygdetid når vedkommende fyller 67 år og at arbeidslivsmyndighetene har fremhevet at det særlig for kvinner, som i gjennomsnitt har vesentlig lengre levetid enn menn, kan være lønnsomt å vente med uttak av pensjon. Det er antatt at forholdet menn og kvinner som tar ut AFP-pensjon over tid vil bevege seg fra forholdstallet 4 til 1 mot forholdstallet 2 til 1 og dermed bedre svare til fordelingen mellom menn og kvinner i ordningen.

3.3.2 AFP-ytelsen

Den nye AFP-ordningen gir de berettigede livsvarig alderspensjon (AFP-tilskottsloven § 5). Pensjonen må i prinsippet tas ut sammen med alderspensjonen i folketrygden (AFP-tilskottsloven § 5), og ny AFP blir derfor ofte omtalt som et påslag på folketrygden. Etter fylte 70 år kan man likevel ta ut AFP-pensjonen uten samtidig å ta ut alderspensjonen i folketrygden.

I motsetning til alderspensjonen i folketrygden er ny AFP en ugradert ytelse. Det betyr at pensjonsmottakeren ikke har mulighet til å be om å få utbetalt redusert ytelse nå mot høyere ytelse senere.

AFP-pensjonen er godt tilpasset alderspensjonen i ny folketrygd. AFP-pensjonen beregnes av NAV ut fra det samme grunnlaget som ny folketrygd. Det er arbeidstakerens pensjonsgivende inntekt opp til 7,1 G fra og med fylte 13 år og frem til fylte 62 år som regnes med etter «alleårsprinsippet» (AFP-tilskottsloven § 6). Den pensjonsgivende inntekt justeres årlig med lønnsveksten. Ved beregning av pensjonsbeløpet multipliseres i utgangspunktet arbeidstakerens pensjonsgivende inntekt med 0,314 prosent (AFP-tilskottsloven § 7).

For en arbeidstaker som tar ut AFP ved fylte 62 år, vil AFP-påslaget utgjøre et tillegg på 23,2 prosent i forhold til alderspensjonen i folketrygden.1 Ved opptjening av pensjon i folketrygden etter fylte 62 år, vil alderspensjonen i folketrygden utgjøre en forholdsvis større andel i forhold til AFP-påslaget. En arbeidstaker med jevn inntekt under 7,1 G i 40 år frem til fylte 67 år vil ved uttak ved fylte 67 år før levealdersjustering og regulering, ha en samlet pensjonsgrad i form av folketrygd og AFP på 65 prosent hvorav AFP-påslaget utgjør omlag 11 prosent. De fleste arbeidstakere vil ha høyere arbeidsinntekt i slutten av yrkeslivet enn snittinntekten gjennom yrkesløpet. Dette vil medføre at pensjonsgraden fra folketrygden og AFP i relasjon til sluttlønnen for flertallet av arbeidstakere blir lavere, eller til dels betydelig lavere, enn angitt ovenfor. Færre år med pensjonsgivende inntekt eller uttak av pensjon før fylte 67 år vil også dra ned pensjonsgraden. På den annen side er det en del arbeidstakere som har mer enn 40 år med pensjonsgivende inntekt før fylte 67 år noe som vil kunne gi en høyere pensjonsgrad.

Ny AFP er gjenstand for levealdersjustering på samme måte som folketrygden. Levealdersjustering vil si at pensjonsytelsene justeres ned ved stigende levealder i befolkningen. I likhet med folketrygden er det fleksibelt uttakstidspunkt for ny AFP fra fylte 62 år (AFP-tilskottsloven § 5). Ved senere uttakstidspunkt blir den årlige AFP-ytelsen større enn ved tidligere uttak. Dette skal kompensere for at den som tar ut AFP-pensjonen senere, vil få pensjonen utbetalt i færre år enn den som tar ut pensjonen tidligere. Dette omtales ofte som «nøytralt uttak». For å ta hensyn til levealdersjustering og prinsippet om nøytralt uttak, skal pensjonsbeløpet justeres med samme forholdstall som benyttes for ny folketrygd (AFP-tilskottsloven § 7). Ved uttak etter fylte 70 år brukes imidlertid forholdstallet ved fylte 70 år. Dette innebærer at ved uttak etter 70 år vil den årlige ytelsen ikke bli større enn om ytelsen var tatt ut ved fylte 70 år. For alderspensjon i folketrygden er grensen for opphøret av det nøytrale uttaket satt til 75 år.

Ved uttak av ny AFP fra fylte 67 år vil den månedlige AFP-pensjonsytelsen være den samme hver måned i tiden fremover om man ser bort fra at ytelsen blir regulert med lønnsutviklingen og deretter fratrukket 0,75 prosent. Tas AFP ut før fylte 67 år, vil den månedlige AFP-pensjonsytelsen før fylte 67 år være høyere enn den månedlige ytelsen etter fylte 67 år. Ytelsen før fylte 67 år vil være kroner 19 200 høyere pr. år før fylte 67 år enn fra fylte 67 år (kronetillegget). Denne modellen omtales også som tonivåuttak. Kronetillegget representerer ikke noe egentlig «tillegg» fordi pensjonen som mottas fra fylte 67 år (den livsvarige delen), reduseres slik at den samlede nåverdien av pensjonen ikke påvirkes av kronetillegget. I størrelse korresponderer kronetillegget nesten med AFP-tillegget i offentlig sektor, som etter skatt korresponderer med det skattefrie AFP-tillegget i den gamle AFP-ordningen i privat sektor.2

I tillegg til AFP-beløpet nevnt ovenfor, skal arbeidstakere født i årene 1944 til 1962 i tillegg få utbetalt et kompensasjonstillegg (AFP-tilskottsloven kapittel 3). Dette tillegget skal være en kompensasjon for disse årskullene fordi de har hatt små muligheter til å tilpasse seg pensjonsreformen.3 Staten dekker hele kompensasjonstillegget. Kompensasjonstillegget er en skattefri ytelse (skatteloven § 5-43).

AFP-ytelse under utbetaling skal årlig reguleres med lønnsveksten og deretter fratrekkes 0,75 prosent. Kronetillegget før fylte 67 år reguleres likevel ikke. Kompensasjonstillegget skal derimot årlig reguleres med lønnsveksten.

AFP kan på samme måte som alderspensjonen i folketrygden tas ut uten prøving mot samtidig arbeidsinntekt (AFP-tilskottsloven § 5). Den berettigede kan derfor velge å fortsette å arbeide etter uttaket uten at dette medfører reduksjon i AFP-ytelsen. Denne regelen understøtter arbeidslinjen i pensjonsreformen og fjerner tidligere disentiv i den gamle AFP-ordningen hvor AFP ble sterkt avkortet ved samtidig arbeidsinntekt. De fleste som har tatt ut ny AFP har valgt å fortsette som arbeidstakere (74 prosent pr. 1. juni 2012).

Som nevnt ovenfor, må alderspensjon i folketrygden i prinsippet tas ut samtidig med AFP. Dette betyr at dersom vilkårene for fleksibelt uttak av alderspensjon i folketrygden før fylte 67 år ikke er oppfylt, vil arbeidstakeren heller ikke kunne ta ut ny AFP. I denne forbindelse kan det pekes på at folketrygdloven stiller krav til pensjonsbeholdningens størrelse ved uttak av alderspensjon i folketrygden før fylte 67 år. Ved uttak før fylte 67 år kreves det at størrelsen av alderspensjonen i folketrygden minst tilsvarer garantipensjonsnivået med full trygdetid når vedkommende fyller 67 år. Fra dette utgangspunktet er det gjort et viktig unntak. Dersom arbeidstakeren har rett til ny AFP, skal den delen av AFP-pensjonen som er livsvarig medregnes ved beregningen av garantipensjonen (folketrygdloven § 20-15). Denne regelen medfører at terskelen for at arbeidstakere som er omfattet av AFP-ordningen skal kunne ta ut alderspensjon fra folketrygden, er lavere enn for andre. Denne regelen i folketrygdloven er en sentral og viktig videreføring av prinsippet om at arbeidstakere innen AFP-området skal ha rettslig adgang til å tidligpensjonere seg i alderen 62-66 år. Den økonomiske fordelen som AFP-påslaget representerer, innebærer også økt økonomisk mulighet for å kunne tre ut av arbeidslivet før fylte 67 år. For de fleste arbeidstakere som trer ut av arbeidslivet i alderen 62-66 år vil AFP-påslaget være like stort eller større enn reduksjonen i folketrygdens ytelse på grunn av prinsippet om nøytralt uttak.

3.3.3 Vilkår for rett til ny AFP

Hovedvilkårene for rett til AFP er at arbeidstakeren

1. er ansatt og reell arbeidstaker i tilsluttet foretak på uttakstidspunktet og sammenhengende i de siste tre årene før uttak (AFP-tilskottsloven § 4 og vedtektene for Fellesordningen § 3-2). Kravet til sammenheng forstås ikke helt bokstavelig, fordi det godtas brudd i treårsperioden på inntil 26 uker uansett grunn og ytterligere 26 uker ved sykdom, og

2. ved fylte 62 år har vært omfattet av Fellesordningen for AFP i minst syv av de siste ni årene. For arbeidstakere født i årskullene 1944-1954 er ansiennitetskravene lempeligere (AFP-tilskottsloven § 4).4

Det er viktig å merke seg at tilknytningsvilkåret nevnt i punkt 1 relaterer seg til arbeidstakerens tilknytning ved uttak av pensjon, mens ansiennitetsvilkåret i punkt 2 knytter seg til situasjonen ved fylte 62 år.

Kravet om å være ansatt og reell arbeidstaker i tilsluttet foretak på uttakstidspunktet og i de siste tre årene før dette tidspunktet, viderefører en tilsvarende regel i gammel AFP-ordning. Lignende tilknytningsvilkår er vanlig å stille for driftspensjoner som i likhet med AFP-ordningen er et supplement til folketrygden og tjenestepensjonen. Tilknytningsvilkåret innebærer at arbeidstakere som fratrer før uttak uten å ta nytt arbeid i annet tilsluttet foretak, ikke vil ha rett til AFP.

Kravet om ansiennitet i de siste årene før fylte 62 år, innebærer at arbeidstaker som ikke oppfyller ansiennitetsvilkåret ved fylte 62 år, ikke senere kan kvalifisere seg for ny AFP. Siden man ikke får noe AFP-pensjon om man ikke oppfyller ansiennitetsvilkåret, gir dette vilkåret en kraftig stimulans til arbeidstaker med hensyn til å stå i stillingen i alle fall til fylte 62 år. Vilkåret fremmer således arbeidslinjen i pensjonsreformen. Det samme gjør kravet om at man ikke kvalifiserer til pensjon om man mottar arbeidsgiverfinansiert pensjon, pensjonslignende ytelse eller annen ytelse uten motsvarende arbeidsplikt som overstiger 1,5 G i de siste tre årene før fylte 62 år (vedtektene § 3-7). Når ansiennitet ikke kan bygges opp etter fylte 62 år, har dette sammenheng med at arbeidsgivers premie bare beregnes til og med det året arbeidstakerne fyller 61 år.

Både i tilknytningsperioden og i ansiennitetsperioden kreves det at arbeidstakeren arbeider i minst 20 prosent stilling. I ansiennitetsperioden kreves dessuten at arbeidsforholdet i tilsluttet foretak er arbeidstakerens hovedbeskjeftigelse og har gitt arbeidstakeren en pensjonsgivende inntekt som er høyere enn arbeidstakerens øvrige inntekter fra arbeid eller virksomhet.

3.3.4 AFP og tjenestepensjon

Som nevnt under punkt 3.3.3, representerer enkelte sider av AFP-ordningen en sterk stimulans til arbeidslinjen som er en hovedpilar i pensjonsreformen. Beregningsmodellen for ny AFP er også godt tilpasset ny alderspensjon i folketrygden.

Det er viktig å være oppmerksom på et sentralt særtrekk ved den nye AFP-ordningen. Mens man i folketrygden og i tjenestepensjonsordningen gradvis opptjener pensjon, inneholder AFP-ordningen ikke noe opptjeningselement. I AFP opptjener arbeidstakeren derfor ikke pensjonen gradvis. Dette gir seg en rekke utslag.

Dersom arbeidstakeren før fylte 62 år fratrer for eksempel på grunn av sykdom eller nedbemanning5 uten å ta nytt arbeid i tilsluttet foretak, vil arbeidstakeren ikke kvalifisere for ny AFP. Det samme gjelder om arbeidstakeren skifter stilling til arbeidsgiver som ikke er tilsluttet ordningen. Denne siden av AFP-ordningen kan motvirke mobilitet blant arbeidstakere som nærmere seg 62 år. Det forhold at AFP-ordningen innen mange tariffavtaleområder heller ikke dekker hele foretaket, men bare en avgrenset del av foretaket innebærer også at intern forflytting av ansettelsesforholdet innen foretaket i mange tilfeller kan medføre at en arbeidstaker ikke lenger omfattes av AFP-ordningen. Sier arbeidsgiveren opp tariffavtalen, vil arbeidstaker som ikke tar ut AFP før tariffavtaleperioden løper ut, ikke kvalifisere til ny AFP. Gjør arbeidsgiver gjeldende reservasjonsrett i forbindelse med virksomhetsoverdragelse (arbeidsmiljøloven § 16-2 annet ledd), vil foretakets tilslutning til Fellesordningen for AFP straks opphøre. Organisasjonene i arbeidslivet kan også avtale å endre ordningen til ugunst for arbeidstakerne eller grupper av arbeidstakere eller å avvikle ordningen med ny AFP. Det er lagt til grunn at heller ikke en slik endring eller avvikling gir arbeidstakere som ikke allerede oppfyller vilkårene for rett til AFP krav på noen opptjent pensjonsbeholdning. Det forhold at det ikke skjer opptjening av pensjon i AFP-ordningen innebærer at enten kvalifiserer arbeidstakeren for AFP og da får han eller hun full pensjon ut fra pensjonsgivende inntekt, eller så kvalifiserer arbeidstakeren ikke, og da får han eller hun ikke noe AFP-pensjon. Dette «alt eller intet»-prinsippet gjør AFP-ordningen svært ulik andre pensjonssystemer.

3.4 Tidligere arbeid med hybridordninger

I NOU 2009: 13 Brede pensjonsordninger har et utvalg ledet av Jon M. Hippe (Hippe-utvalget), kartlagt private tjenestepensjonsordninger i Norge og i de øvrige nordiske land, og sett på hvordan tjenestepensjonssystemene virker sammen med landets folketrygd eller tilsvarende offentlige trygdesystem.

Hippe-utvalget vurderte videre ulike alternativer for å organisere et system for tjenestepensjonsordninger som fremmer:

• bedre innflytelse for arbeidslivets parter,

• økt bruk av kjønns- og aldersnøytrale premier,

• enklere skifte av stilling/arbeidsgiver uten ulempe for pensjonsopptjeningen,

• lavere kostnader, og

• sikkerheten for pensjonsmidlene må ivaretas når de nåværende økonomiske rammene skal legges til grunn.

I fase I av Banklovkommisjonens arbeid med tilpasning av pensjonslovene til ny folketrygd, NOU 2010: 6 avsnitt 3.2, gikk Banklovkommisjonen gjennom utvalgets forslag samt ga en kort oppsummering av høringsreaksjonene på utredningen på side 49 flg. Banklovkommisjonen la samtidig på side 65 og 73 i sin utredning til grunn at det bør ses på og vurderes, en rekke ulike modeller for utforming av ytelsesbaserte og forsikringsbaserte ordninger tilpasset ny folketrygd, der elementene fra dagens ordning inngår i større eller mindre grad. Det ble vist til at hybridmodellen som er beskrevet i NOU 2009: 13 bare er én av de modellene som er aktuelle å se på i en slik analyse. En slik analyse var det ikke tid eller mulighet å få foretatt på en forsvarlig måte i fase I av arbeidet. Dette inngår derimot som en del av denne utredningen. Dette er også bakgrunnen for at Banklovkommisjonen har funnet det hensiktsmessig å gjengi en del av utvalgets forslag i NOU 2009: 13 i denne utredningen.

I NOU 2009: 13 del II foretar Hippe-utvalget innledningsvis en analyse av hva som er å anse som brede pensjonsordninger. Det legges til grunn at pensjonsordninger kan være brede ved at ordningene er utformet langs to dimensjoner. For det første kan bredde vurderes ut fra leveranseforholdene til pensjonsordninger. Bredden vil i disse tilfellene henspille på hvor mange arbeidstakere og foretak som omfattes ved at drift og leveranse av pensjonsordningene er organisert på tvers av uavhengige foretak (tverrgående leveranse). Den nye AFP-ordningen, fellespensjonskasse og fellesordning for premieberegning etter forsikringsvirksomhetsloven er eksempler på slik bredde. Utvalget legger til grunn at det uten endringer i dagens lovverk, kan organiseres bredere pensjonsordninger på tvers av uavhengige foretak i form av fellespensjonskasser, fellesordninger og innkjøpsfellesskap. Utvalget legger videre til grunn at nye regler for medregning eller håndtering av kostnader knyttet til fripoliser, kan gjøre det mer attraktivt å bytte jobb hvis opptjente pensjonsrettigheter kan videreføres enklere og i større grad. Hippe-utvalget gir på side 70 i utredningen uttrykk for at det bør ses nærmere på om foretak kan få mulighet å tilby nyansatte å flytte fripoliser direkte over i ny tjenestepensjonsordning, uten å måtte betale administrasjonsreserver.

For det andre kan bredde knytte seg til utformingen av pensjonsproduktet, for eksempel til fastsettelse av alderspensjonsytelsene i en pensjonsordning. Bredde henspiller da på i hvilken grad ulike pensjonsprodukter er harmonisert eller standardisert i forhold til andre produkter i andre pensjonsordninger. En slik harmonisering kan bidra til, og forenkle, mobilitet innenfor og mellom de ulike pensjonsordningene. Dette kan oppnås blant annet gjennom regulering i lov eller tariffavtale. Hippe-utvalget mener at bedre innflytelse for arbeidslivets parter i utgangspunktet vil måtte innebære at foretakene får mindre innflytelse over foretakets pensjonsordning. En bedret innflytelse for arbeidstakerne generelt kan oppnås gjennom retten og plikten til drøfting. Utvalget har ikke vurdert de samlede virkningene for foretak, arbeidstakere og pensjonsleverandører av en eventuell strukturell omlegging i retning av tariffavtalefesting av pensjonsordninger.

På bakgrunn av innføringen av ny alderspensjon i folketrygden og den sterke overgangen fra ytelsesbaserte til innskuddsbaserte pensjonsordninger i privat sektor, har Hippe-utvalget drøftet mulighetene for å åpne for nye, ytelsesliknende produkter som i større grad kan samspille med de øvrige elementene i pensjonssystemet, og som samtidig kan være mer attraktive for både foretak og arbeidstakere enn dagens ytelsesbaserte tjenestepensjoner.

Hippe-utvalget legger til grunn på side 73 i utredningen at nye ytelsesliknende produkter kan innebære bortfall av sluttlønnsprinsippet, et harmonisert og mobilitetsnøytralt system for opptjening av pensjonsrettigheter, samt en fordeling og håndtering av risiko som aktørene og partene i arbeidslivet «kan leve med».

Hippe-utvalget legger videre til grunn at det innenfor dagens lovverk i prinsippet er mulig å konstruere et bredt spekter av produkter. Et alternativ er blant annet økt bruk av engangsbetalt alderspensjon etter foretakspensjonsloven. Ved engangsbetalt alderspensjon unngår man blant annet sluttlønnsproblematikken. Utvalget har likevel funnet det formålstjenelig å vurdere nye produktmuligheter som kan fremstå som alternativer til dagens hovedprodukter og som balanserer uforutsigbarhet og risiko for foretak og arbeidstakere. Fordi disse alternativene kombinerer egenskaper fra dagens ytelsesbaserte og innskuddsbaserte ordninger, omtales de som hybridordninger. Utvalget mener at en slik ordning kan samspille med de øvrige elementene i pensjonssystemet og være et mer attraktivt alternativ for både foretak og arbeidstakere enn dagens ytelsesbaserte tjenestepensjoner.

Mulige hovedtrekk i en hybridmodell som ble vurdert av Hippe-utvalget var blant annet at:

• pensjonen som kommer til utbetaling, beregnes på grunnlag av hele lønnsforløpet arbeidstakeren har opplevd som medlem av ordningen (alleårsprinsipp),

• pensjonsløfte angis som en prosent av årets lønn i årlig fremtidig pensjon fra 62 år, og det ses bort fra lønnsutvikling,

• årets pensjonsopptjening sikres gjennom innbetaling av årets premie som er lik den forsikringstekniske kontantverdien av årets pensjonsløfte (inkl. beregningsrente, kjønn, alder og andre forutsetninger),

• de samlede pensjonsrettighetene reguleres hvert år med den gjennomsnittlige lønnsveksten. Det forutsettes at avkastningen på pensjonsordningens midler er god nok til å bekoste reguleringen (noe som krever en avkastning utover beregningsrenten). Foretaket har ikke plikt til å tilføre ytterligere midler for å dekke en eventuell underregulering som følge av for liten avkastning,

• utvalget forutsetter at hybridordningen kan regnskapsføres som en innskuddspensjonsordning som følge av at foretaket ikke må dekke en underfinansiering. (Skulle foretaket påta seg hele eller noe av reguleringsrisikoen, vil ordningen måtte regnskapsføres som en ytelsesordning), og

• hybridordningen bør kunne tas inn i foretakspensjonsloven.

Hippe-utvalget ser at en beregningsrente på null eller én prosent kan være bedre tilpasset hybride tjenestepensjonsordninger, siden reguleringsrisikoen i forhold til lønnsutvikling er lagt til arbeidstaker eller er delt mellom arbeidstaker og foretak, og det vil avhenge av det løpende overskuddet om lønnsutviklingen kan følges.

To av medlemmene i utvalget har kommet med en særmerknad til dette forslaget. Medlemmene fra Unio og Akademikerne mener at en hybrid tjenestepensjonsordning som legger all risiko over på arbeidstakerne er lite egnet for en forhandlet bred tjenestepensjonsordning. Omdanningen fra en tradisjonell netto ytelsesordning til en hybridordning vil gjøre det mulig for arbeidsgiver å «bli kvitt» sluttlønnsrisikoen knyttet til reguleringsansvaret for lønnsvekst ut over gjennomsnittlig lønnsvekst. De er bekymret for at nettoordningene med innføring av hybrid tjenestepensjonsordning vil bli angrepet fra to sider. For det første fra de arbeidsgivere som ønsker omdanning til innskuddsordning, og dernest fra arbeidsgivere som mener at det er å gå for langt å omdanne til innskuddsordning, men som finner omdanning til hybridordning mer akseptabel. Resultatet kan bli en økt omdanning i forhold til i dag.

3.5 Arbeidet med tilpasning av tjenestepensjonslovene til folketrygdreformen

3.5.1 NOU 2010: 6 Pensjonslovene og folketrygdreformen I

Banklovkommisjonens utredning NOU 2010: 6 Pensjonslovene og folketrygdreformen I ble avgitt til Finansdepartementet 5. mai 2010, og inneholdt utkast til lovendringer i pensjonslovene som innebar en nødvendig tilpasning av lovene til ikrafttredelsen av reglene om ny alderspensjon i folketrygdloven 1. januar 2011. (En oversikt over Banklovkommisjonens samlede arbeid med pensjonslovene er inntatt i vedlegg 2 i utredningen.) Utkastet til lovendringer omfattet tilpasninger i pensjonslovene til fleksibelt uttak av alderspensjon fra 62 år. Det omfattet videre utkast til endringer i innskuddspensjonsloven, lov om individuell pensjonsordning og lov om obligatorisk tjenestepensjon slik at disse ble tilpasset hovedprinsippene i den nye alderspensjonen i folketrygden. For de ytelsesbaserte foretakspensjonsordningene i henhold til foretakspensjonsloven ble det etablert en overgangsordning som innebar en tilpasning til fleksibelt uttak av alderspensjon, men at gjeldende beregningsregler for øvrig ble videreført som tidligere. En overgangsordning ble valgt for disse ordningene fordi tilpasningen av foretakspensjonsloven til ny alderspensjon i folketrygdloven reiste såpass kompliserte spørsmål at det ikke var mulig å utarbeide et grundig forslag om dette innenfor de tidsrammer som forelå for å få til en tilpasning av lovgivningen til ikrafttredelse av reglene om ny alderspensjon i folketrygdloven 1. januar 2011.

Banklovkommisjonen la til grunn at det som fase II av arbeidet ville foretas en gjennomgang og avklaring av hvordan ytelsesbaserte og forsikringsbaserte tjenestepensjonsordninger i privat sektor burde tilpasses den nye folketrygden i framtiden. Det ble videre lagt til grunn at det i en slik gjennomgang blant annet vil være et aktuelt spørsmål om det er hensiktsmessig å opprettholde det systemet for utstedelse av fripoliser og sikring av opptjente pensjonsrettigheter ved fratredelse av stilling som vi har i dag. For å unngå ytterligere press på omdanning av eksisterende ytelsesbaserte foretakspensjonsordninger til innskuddspensjonsordninger før det foreligger en avklaring av hvordan slike forsikringsbaserte tjenestepensjonsordninger kan se ut i framtiden, valgte Banklovkommisjonen videre å utsette en vurdering av om maksimalnivået for innskudd i henhold til innskuddspensjonsloven bør heves i forhold til hva det gjeldende regelverk åpner for. Det ble lagt til grunn at en slik vurdering burde gjøres på bakgrunn av de løsninger man finner for en utforming av regelverket for forsikringsbaserte tjenestepensjonsordninger slik at systemet for private tjenestepensjonsordninger kan fremstå som helhetlig. På bakgrunn av Banklovkommisjonens utredning ble Prop. 6 L (2010-2011) Pensjonslovene og folketrygdreformen I godkjent i Statsråd 22. oktober 2010 etter tilrådning fra Finansdepartementet. I proposisjonen valgte Finansdepartementet i det alt vesentlige å følge opp forslagene fra Banklovkommisjonen. Det samme gjorde finanskomiteen i Innst. 120 L (2010-2011) Innstilling fra finanskomiteen om endringer i foretakspensjonsloven, innskuddspensjonsloven, lov om individuell pensjonsordning mv. Lovendringene ble første gangs behandlet ved lovvedtak 29 (2010-2011) og lovvedtaket ble sanksjonert av Kongen 17. desember 2010 (lov 17. desember 2010 nr. 83) og trådte i kraft 1. januar 2011.

3.5.2 NOU 2012: 3 Fripoliser og kapitalkrav

Banklovkommisjonens utredning nr. 25, NOU 2012: 3 Fripoliser og kapitalkrav, ble avgitt til Finansdepartementet 17. januar 2012. I utredningen la Banklovkommisjonen til grunn at foretakspensjonsordninger stadig møter nye utfordringer. Banklovkommisjonen gjør i utredningen en analyse av hvilke utfordringer dette utgjør og årsaken til disse. Det vises blant annet til at dette har sammenheng med økt uføretilbøyelighet, økt levealder og lavt rentenivå. Dermed er flere av de forutsetninger som har ligget til grunn for de beregningsgrunnlag som pensjonsinnretningene har benyttet ved utskrivning av premie satt under betydelig press. Ved siden av disse forhold, har høy reallønnsvekst og regnskapskrav som resultat- og balanseføring av foretakspensjonsordninger bidratt til at foretakenes kostnader med foretakspensjonsordninger har økt betydelig og vært lite forutsigbare.

Banklovkommisjonen viser videre til at Solvens II, som er en sentral del av det nye forsikringsdirektivet, er antatt å medføre en vesentlig skjerping av kapitalkravene for pensjonsinnretningene. Minstekravene til solvenskapital i pensjonsinnretningene ventes å bli betydelig høyere som følge blant annet av utvidelse av beregningsgrunnlaget og av at tilleggsavsetninger og enkelte andre reserver ikke lenger kan regnes som ansvarlig kapital. Det ble vist til at en særlig problemstilling knytter seg til fripoliser og kapitalkrav under Solvens II, som følge av at disse er ferdig betalte forsikringskontrakter hvor det ikke er mulig å endre diskonteringsrenten eller avkastningsgarantien gjennom løpende premiebetalinger. I utredningen er det vist til at fripolisebestanden i dag har et gjennomsnittelig diskonteringsrentenivå i overkant av 3,5 prosent. Etter Solvens II regelverket skal markedsrentekurven på risikofri rente (norsk statsrente) benyttes ved diskonteringen ved beregningen av forpliktelser i Solvens II regnskapet. Dette vil medføre økt krav til kapital i pensjonsinnretningene. Dessuten vil risikoen ved «mismatchen» mellom de lange forsikringsforpliktelsene etter fripolisene og den kortere durasjonen på tilgjengelige norske lavrisiko-obligasjoner kombinert med manglende mulighet til å kreve vederlag for avkastningsrisikoen ved fripoliser, medføre krav om en betydelig solvenskapital.

På bakgrunn av de utfordringer som beskrives i utredningen, søker Banklovkommisjonen i utredningen etter mulige endringer i foretakspensjonsloven som kan bidra til å bremse utstedelsen av antall fripoliser og at utstedte fripoliser kan ha egenskaper som er bedre tilpasset kapitalkravene.

Banklovkommisjonen foreslår at fripoliseinnehavere i forbindelse med at fripolise utstedes eller senere, kan avtale med pensjonsinnretningen at fripolisen skal forvaltes med investeringsvalg. Ved en overgang til investeringsvalg vil det være fripoliseinnehaveren som vil bære risikoen for at verdien av investeringsporteføljen kan reduseres. På den annen side vil investeringsvalget gi fripoliseinnehaveren mulighet til å øke verdien av fripolisen sett i forhold til hva som ville blitt resultatet om vanlig forvaltning av fripolisen hadde blitt videreført. Valg med hensyn til overgang til investeringsvalg, krever at fripoliseinnehaveren er godt informert om mulige konsekvenser ved et slikt valg. Banklovkommisjonen har derfor foreslått bestemmelser om opplysningsplikt og rådgivning.

For å redusere antallet fripoliser som må utstedes, har Banklovkommisjonen foreslått at terskelnivået for rett til utstedelse av fripolise heves fra 50 prosent av folketrygdens grunnbeløp (G) til 150 prosent av G. Dersom opptjent premiereserve er lavere enn dette kan pensjonsinnretningen overføre midlene til en individuell pensjonsavtale eller arbeidstaker kan kreve midlene overført til en ny foretakspensjonsordning som vedkommende blir medlem av. Arbeidstakere som har en medlemstid på minst 8 år i pensjonsordningene skal alltid kunne kreve utstedelse av fripolise.

For å redusere utbetaling av små årlige alderspensjonsytelser, foreslår Banklovkommisjonen en heving av nivåene for når utbetalingstiden kan forkortes som følge av lave årlige pensjonsytelser. Grensene foreslås hevet fra 20 prosent av G til 40 prosent av G for opphørende ytelser og til 30 prosent av G for livsvarige ytelser.

I utredningen har Banklovkommisjonen også vurdert andre tiltak for å redusere virkningen av økt kapitalkrav under Solvens II. Banklovkommisjonens sekretariat har blant annet utarbeidet en lovskisse om pensjonsbevis som alternativ til fripoliser. Denne skissen omtales i utredningen, men Banklovkommisjonen foreslår ingen regelendringer i den forbindelse som følge av manglende tilslutning i kommisjonen til skissen.

Utredningen ble sendt på høring ved Finansdepartementets høringsbrev av 26. januar 2012. Høringsfristen utløp 26. april 2012 og saken er nå til behandling i Finansdepartementet.

3.5.3 Det videre arbeid for tilpasning av lovgivningen

I fase I av arbeidet med å tilpasse tjenestepensjonslovene til ny folketrygd (NOU 2010: 6) foreslo Banklovkommisjonen endringer i foretakspensjonsloven som innebar en tilpasning til folketrygdreformens innføring av fleksibelt uttak av alderspensjon. Det ble ikke foreslått endringer i de ytelsesbaserte foretakspensjonsordningenes opptjeningsregler i påvente av en vurdering av hvordan forsikringsbaserte tjenestepensjonsordninger i privat sektor bør utformes i framtiden.

I denne utredningen foretar Banklovkommisjonen en vurdering av hvordan forsikringsbaserte tjenestepensjonsordninger for alderspensjon best kan tilpasses folketrygdreformen og variasjoner i foretaksstrukturen og foretakenes lønnsevne og økonomi. Sett i forhold til tjenestepensjonsordninger basert på ren sparing etter innskuddspensjonsloven som ikke åpner for å bruke dødeligheten som et element i pensjonsordningene, er målet å skape et forsikringsbasert konkurransedyktig alternativ til innskuddspensjonsordninger.

I forhold til eksisterende ytelsesbaserte foretakspensjonsordninger er det særlig to hovedproblemer som reiser seg. For det første reiser det seg en rekke spørsmål knyttet til sammenkobling av opptjente pensjonsrettigheter i eksisterende foretakspensjonsordninger og nye pensjonsrettigheter som vil opptjenes i pensjonsordninger etter den nye loven. De eksisterende pensjonsordningene det her er snakk om kan være både åpne og lukkede. At en foretakspensjonsordning er lukket innebærer at den er stengt for nye medlemmer, men videreført for de arbeidstakerne som på lukningstidspunktet allerede var medlem av pensjonsordningen. Banklovkommisjonen legger til grunn at på et eller annet tidspunkt vil overgangsordningen basert på videreføring av beregning basert på gammel folketrygd i foretakspensjonsloven §§ 5-5 fjerde ledd og 5-7, måtte oppheves og all opptjening av pensjon vil måtte baseres på et system som er bedre tilpasset den nye folketrygden.

Banklovkommisjonen legger også til grunn at det bør legges atskillig arbeid i å finne systemer som gir en mest mulig fleksibel overgang mellom gamle og nye ordninger og ivaretakelse av eksisterende pensjonsrettigheter. Dette er særlig viktig i foreliggende økonomiske situasjon og som følge av de framtidige virkningene av Solvens II. Banklovkommisjonen ser det blant annet som viktig at det ved en overgang fra eksisterende pensjonsordninger til nye kollektive tjenestepensjonsforsikringer skjer en begrensning i antallet fripoliser som må utstedes. Dette er viktig både for arbeidstakerne og pensjonsinnretningene. I denne sammenheng reiser det seg også spørsmål om hva som bør skje med eksisterende foretakspensjonslov. Det kan tenkes at denne oppheves som følge av at man mener den nye loven vil ivareta behovet for forsikringsbaserte tjenestepensjonsordninger i sin helhet i framtiden, eller man kan tenke seg at loven videreføres som regulering av en type tjenestepensjonsordninger basert på sikring av en fastsatt pensjonsytelse. I så fall vil det være behov for endre de bestemmelsene i foretakspensjonsloven som direkte kobler pensjonsordningen sammen med de gamle bestemmelsene om alderspensjon i folketrygdloven.

Det andre hovedspørsmål som reiser seg, er hvilke behov for endringer i andre lover som en ny lov om kollektiv tjenestepensjonsforsikring vil medføre. Dette omfatter blant annet endringer i innskuddspensjonsloven der det vil være behov for å se på blant annet maksimalgrensene for årlig innskudd som er fastsatt i medhold av loven og reglene for omdannelse av en type pensjonsordning til en annen type. Banklovkommisjonen vil bemerke at maksimalgrensene som foreslås i denne utredningen for kollektiv tjenestepensjonsforsikring, ikke automatisk kan overføres til innskuddspensjonsloven, som følge av blant annet virkningene av, og plasseringen av, dødelighetsrisikoen. Behovet for gjennomgang av annen lovgivning omfatter også forsikringsvirksomhetsloven kapittel 9. Dette regelverket er utarbeidet først og fremst med tanke på ytelsesbaserte foretakspensjonsordninger som på tidspunktet for utarbeidelse og vedtakelse av bestemmelsene, var den dominerende virksomheten i livsforsikringsselskapene. Det er derfor på sikt behov for å vurdere disse bestemmelsene med tanke på at livsforsikringsvirksomheten etter hvert også vil kunne få mer hybridbaserte produkter.

Banklovkommisjonen mener at først etter at man ser hovedlinjene av hvilke produkt som kan tilbys og velges i framtiden, herunder plassering av de ulike risikoelementene, vil det være mulig å vurdere de ovennevnte problemene. Det er også nødvendig å vite hvordan de nye produktene vil se ut før man vurderer hvordan eksisterende ordninger eventuelt kan sammenkobles med nye tjenestepensjonsordninger og hva som skal kunne skje med eksisterende pensjonsrettigheter i denne forbindelse. Dette omfatter også overgangsregler. Disse vurderingene har Banklovkommisjonen derfor valgt å ta i en egen utredning som en fase III i prosessen. Det vises også til at foreliggende utredning ville blitt svært omfattende dersom man skulle forsøkt å behandle disse spørsmålene på en god måte i denne utredningen. Dette ville igjen ha forsinket høring og det videre arbeidet med et lovutkast. Av hensyn til arbeidslivets parter og tilbyderne av kollektive tjenestepensjonsordninger, fremstår det også som viktig at det avklares så raskt som mulig hvordan et nytt forsikringsbasert tjenestepensjonsprodukt som et alternativ til dagens ytelsesbaserte foretakspensjonsordninger og som et forsikringsbasert alternativ til innskuddspensjonsordninger, kan utformes. Selv om ikrafttredelsen av en ny lov om kollektiv tjenestepensjonsforsikring bør utstå til samtlige spørsmål, herunder fase III i arbeidet, er avklart, legger Banklovkommisjonen til grunn at en kunnskap om de alternativer som det vil åpnes for hva gjelder utforming av framtidige tjenestepensjonsordninger vil kunne bidra til mer ro og forutberegnlighet.

Som fase III med tilpasning av tjenestepensjonslovgivningen til folketrygdreformen vil Banklovkommisjonen derfor utarbeide en utredning som ser på spørsmålene knyttet til sammenkobling av eksisterende pensjonsordninger og nye tjenestepensjonsordninger. Det vil videre bli sett på hva som bør gjøres med eksisterende foretakspensjonslov. Det er også behov for å se på hvilke overgangsregler og overgangsperioder som er nødvendig før en endelig tilpasning til ny folketrygd er på plass.

Banklovkommisjonen vil påbegynne arbeidet med fase III så snart denne utredningen er ferdigstilt fra Banklovkommisjonen side. Banklovkommisjonen ser at fase III kommer til å bli et forholdsvis komplisert arbeid både hva gjelder hvilke løsninger som rettslig og forsikringsmessig sett er mulig og hvilke løsninger det vil være mulig å få de ulike parter til å samle seg om. Dette arbeidet vil derfor kreve noe tid. Banklovkommisjonen vil jobbe med det mål at fase III av arbeidet skal kunne ferdigstilles så snart som mulig, men vil samtidig bruke den tid som anses som nødvendig for å komme fram til gode løsninger både på kort og lang sikt. Banklovkommisjonen tar imidlertid sikte på at en utredning om fase III kan ferdigstilles vinter 2013.

Medlemmene Mildal, Skomsvoldog Storrødvann ser at arbeidet som gjenstår er komplisert og at det vil kreve noe tid, likevel støttes ikke oppdelingen av arbeidet i to utredninger (fase II og fase III). Arbeidet burde vært levert i en samlet utredning slik at det er mulig å vurdere helheten i løsningene før man sender forslagene i fase II-utredningen fra seg. Før foretakene kan foreta en endelig vurdering og beslutning av hvorvidt en kollektiv tjenestepensjonsforsikringsordning kan være aktuell, vil de ha behov for å være kjent med hvordan overgangsregler, overgangsperioder og regelverk for avvikling osv. blir utformet. Sentrale områder her er blant annet kostnads- og risikofordeling. Betydningen av at foretakene får rikelig med tid til å forholde seg til eventuelle lovendringer i eksisterende lover og at overgangsperioder blir av tilstrekkelig lengde, påpekes også av disse medlemmene.

Disse medlemmene mener videre at forslag til nye maksimalnivå for innskudd i henhold til innskuddspensjonsloven burde ha kommet samtidig med forslag til grenser for årlig premie for kollektiv tjenestepensjonsforsikring. Dette er fordi foretakene tidligst mulig bør få mulighet til å vurdere de ulike alternativene opp mot hverandre i tiden fram til fase III er levert.

Medlemmene Dalsøren, Gjelsvik, Orskaug og Storrødvann viser til at utredningen gir et samlet inntrykk av å være uklar på spørsmålet om dagens foretakspensjonsordninger skal kunne videreføres. Disse medlemmer vil presisere at det ikke er tatt stilling til dette spørsmålet i denne utredningen, men at det først vil bli drøftet i fase III av Banklovkommisjonens arbeid.

3.6 Litt om arbeidet med pensjon i Sverige og EU

3.6.1 SOU 2011:68 Rörelsesreglering för försäkring og tjänstepension

I SOU 2011:68 Rörelsesreglering för försäkring og tjänstepension avgitt i oktober 2011 er det foretatt vurdering av hvordan Solvens II-direktivet (2009/138/EC) best burde gjennomføres i svensk rett. I utredningen antas det at Solvens II-direktivet vil tre i kraft 1. januar 2014 og at regelverksendringene må være vedtatt av Riksdagen senest 31. mars 2013. Avklaringen av iverksettelse av Solvens II vil bli avklart i det såkalte Omnibus II-direktivet. I utredningen ble det lagt til grunn at en del av bestemmelsene i direktivet er så detaljerte at de best er egnet for å gjennomføres i svensk rett ved forordninger utferdiget av Regeringen eller ved forskrifter utferdiget av Finansinspektionen. Utredningen omfatter ikke forslag til slike regler.

Majoriteten av tjenestepensjon i Sverige reguleres ved sentrale kollektivavtaler. De kan være ytelsesbaserte eller innskuddsbaserte. I utredningen opplyses det at det har vært en trend de senere år til at ytelsesbaserte ordninger er blitt erstattet av innskuddsbaserte ordninger. Det er videre en trend at den enkelte arbeidstaker har kunnet påvirke valget av forsikringsgiver og forsikringsprodukt i sin tjenestepensjonsløsning. Dette har blant annet medført etablering av såkalte valgsentraler som administrerer arbeidstakernes valg av tjenestepensjonsprodukt, se utredningen side 88.

I Sverige har pensjonsinnretninger tidligere vært underlagt to forskjellige regelverk som de tildels har kunnet velge mellom. Med bakgrunn i tjenestepensjonsdirektivet (2003/41/EC) har såkalte tjenestepensjonskasser vært underlagt lovregler basert på dette direktivet. I tillegg har opsjonen i direktivet for å underlegge den delen av virksomheten i livsforsikringsselskap som gjelder tjenestepensjonsforsikringer direktivets bestemmelser, vært benyttet. Sistnevnte mulighet ble avskaffet ved den nye Försäkringsrörelselagen som trådte i kraft 1. april 2011. De nye reglene innebærer at samtlige tjenestepensjonsinnretninger underlegges Solvens I-regelverket. Tjenestepensjonskasser er imidlertid gitt en viss overgangsperiode fram til utgangen av 2014 for å tilpasse seg disse reglene.

I utredningen vises det til at EU arbeider med en revidering av tjenestepensjonsdirektivet. Det kunne derfor ikke på tidspunktet for avgivelse av utredningen gjøres en endelig vurdering av hvilke regelverk, Solvens II eller tjenestepensjonsdirektivet, som vil være best tilpasset tjenestepensjonsvirksomhet. Det gis imidlertid uttrykk for at de har sterk tro på at et regelverk skreddersydd for tjenestepensjon over tid vil være best tilpasset denne type virksomhet. Utredningen gir derfor uttrykk for den oppfatning at svenske livselskap fortsatt bør ha mulighet til å velge det regelverk som selskapet anser å være best tilpasset deres virksomhet. Det foreslås derfor at det innføres en ny form for pensjonsinnretning, kalt tjänstepensionsföretag. Disse pensjonsinnretningene skal kunne tilby alle forsikringstyper, både livsforsikringer og skadeforsikringer, med tilknytning til ansettelse. Muligheten for livsforsikringsselskap til å velge og drive tjenestepensjonsvirksomhet under opsjonen i tjenestepensjonsdirektivet foreslås opphørt. Livsforsikringsselskapene skal kunne drive tjenestepensjonsvirksomhet under Solvens II-regelverket eller flytte tjenestepensjonsvirksomheten til den nye typen tjenestepensjonsforetak, for eksempel gjennom bytte av konsesjon, slik at virksomheten blir underlagt tjenestepensjonsdirektivets regelverk. Sistnevnte regelverk foreslås gjennomført ved en ny lov med samme struktur som försäkringsrörelselagen. Denne loven foreslås gjennomført 31. mars 2013 slik at selskaper slipper å tilpasse seg Solvens II for deretter å bytte til tjenestepensjonsvirksomhetsreglene.

Når det gjelder den nærmere utformingen av en ny lov om tjenestepensjonsforsikringsvirksomhet, foreslås det i utredningen at verdsettelse av aktiva og passiva, herunder forsikringstekniske avsetninger, skal basere seg på dagens forsikringsvirksomhetsregler i försäkringsrörelselagen, det vil si Solvens I. Det samme gjelder kapitalforvaltning. Når det gjelder kapitalkrav, foreslås det at nåværende regler i försäkringsrörelselagen om livsforsikringsselskap skal gjelde for samtlige tjenestepensjonsforetak.

Den svenske utredningen er knyttet opp til Solvens II og har derfor ikke noen direkte parallell til Banklovkommisjonens arbeid som først og fremst gjelder tilpasning av tjenestepensjonsregelverket til ny alderspensjon i folketrygden. Selv om endringer i kapitalkrav som følge av Solvens II og muligheten for å møte disse kravene i framtiden for pensjonsinnretningene danner et viktig bakgrunnsteppe som det også må tas hensyn til, i Banklovkommisjonens vurderinger, vil ikke den svenske utredningen være av direkte relevans sett i forhold til denne utredningen.

3.6.2 EU Kommisjonens hvitbok om pensjon

EU Kommisjonen offentliggjorde 16. februar 2012 en såkalt hvitbok om pensjon, «An Agenda for Adequate, Safe and Sustainable Pensions» (COM(2012) 55). Kommisjonens forslag som fremmes i dokumentet er i hovedsak rettet mot de offentlige trygdeordningene som utgjør «førstelinje» sikringen ved alderspensjon (pilar 1), men den inneholder også forslag som angår tjenestepensjonsordningene innenfor privat og offentlig sektor (pilar 2).

Dokumentet er en oppfølging av «grønnboka» om pensjoner fra 2010 (Towards Adequate, Sustainable and safe European Systems) som har vært på høring. Hvitboka inneholder en analyse av utfordringene for pensjonssystemene i Europa. Utfordringene som presenteres for EU er de samme utfordringene som ble avdekket og beskrevet i arbeidet med folketrygdreformen. Kommisjonen legger til grunn at det er forventet en betydelig økning i befolkningens levealder innenfor EU, henholdsvis 7,9 år for menn og 6,5 år for kvinner fra 2010 til 2060. I samme periode vil antall personer fra 20 til 59 år reduseres. Utviklingen kan også illustreres med en økning i andelen av befolkningen 65 år og over i forhold til andelen av befolkningen mellom 15 og 64 år fra 26 prosent i 2010 til 50 prosent i 2050. Det er derfor behov for å gjøre pensjonssystemene mer bærekraftige. Samtidig som det er viktig at pensjonsnivåene ikke blir for lave. Kommisjonen legger til grunn at tiltak for å sikre mer bærekraftige systemer derfor må gå sammen med tiltak for å sikre adekvate pensjoner. Kommisjonen viser blant annet til at 22 prosent av kvinner over 75 år i EU er under fattigdomsgrensen for inntekt.

Kommisjonen presenterer videre en strategi for hvordan disse utfordringene skal møtes, både i medlemslandene og på EU nivå. Pensjonssystemene er primært medlemslandenes ansvar, men samtidig bidrar EU sentralt gjennom forskjellige initiativ og tiltak. Reformer av pensjonssystemer og arbeidsmarked er sentralt i det såkalte europeiske semester, hvor medlemslandene skal ha et tettere økonomisk samarbeid og hvor Kommisjonen og deretter Rådet gir anbefalinger om tiltak som medlemslandene følger opp med nasjonale reformprogrammer. Strategien for å få bærekraftige pensjonssystemer går ut på at yrkesaktive må stå lenger i arbeid, og at det er behov for å supplere offentlige pensjonsordninger med private tjenestepensjonsordninger og privat pensjonssparing. Mange av de tiltakene som foreslås er i utgangspunktet ivaretatt i andre sammenhenger, og hvitboka er mer å forstå som et forsøk på å sette pågående initiativ inn i en helhetlig sammenheng enn nye tiltak. I forhold til supplerende private pensjonsordninger inneholder imidlertid hvitboka nye initiativ. For Norges del er mange av forslagene ivaretatt gjennom pensjonsreformen i folketrygden, men nye direktiv og direktivendringer for private tjenestepensjoner kan ha relevans og konsekvenser for det norske regelverket.

EU Kommisjonens forslag til endringer i pensjonssystemene i det europeiske semester for 2011 og 2012 er organisert under to hovedpunkter som reflekterer Kommisjonens valg av strategi:

• Balansering av tid som yrkesaktiv og pensjonist.

  Kommisjonen anbefaler å avvikle/begrense tidligpensjonssystemer som gir insentiver til tidlig avgang fra arbeidslivet, og at kravet til antall opptjeningsår økes. Andre anbefalinger er å legge til rette for at eldre står lenger i arbeid ikke bare gjennom gode arbeidsinsentiver i pensjonssystemet, men at arbeidsforholdene må legges til rette for lange yrkeskarrierer. Det anbefales også at pensjonsalderen for kvinner økes i de 13 medlemslandene der kvinner har lavere pensjonsalder enn menn.

• Utvikling av supplerende private pensjonsspareordninger.

  Kommisjonen fremhever at supplerende pensjonssparing må spille en større rolle for å sikre pensjoner i framtiden. Det er derfor viktig at det eksisterer kostnadseffektive og finansielt sikre supplerende private pensjonsordninger. Større innslag av slike supplerende ordninger vil bidra til at en blir mindre avhengig av offentlige pensjoner, og at en del av sparingen til alderspensjon kan avgjøres av den enkelte og tilpasses individuelle behov for fordeling av konsum gjennom livet. Kommisjonen legger videre til grunn at større innslag av supplerende pensjonsordninger kan føre til at personer som flytter mellom land kan miste pensjonsrettigheter. Det annonseres derfor at Kommisjonen vil gjenoppta arbeidet med å etablere et direktiv som sikrer at man får med seg pensjonsrettigheter fra tjenestepensjonsordninger dersom en flytter over landegrensene. Tanken er å sette minimumsstandarder for opptjening og bevaring av pensjonsrettigheter fra supplerende pensjonsordninger.

Hvitboka ender opp med å annonsere 20 initiativ som Kommisjonen vil ta for å understøtte medlemslandenes arbeid med å reformere sine pensjonssystemer, jf. Annex 1 i hvitboka.

• Initiativ (1)-(8) skal bidra til bedre balanse mellom tid som yrkesaktiv og tid som pensjonist. Initiativ (1) viser til at Kommisjonen gjennom det europeiske semester vil følge opp medlemslandene med sikte på lengre yrkesdeltakelse og at pensjonsalder knyttes til utviklingen i befolkningens levealder. De øvrige initiativene angår koordinering og utveksling av «best practice» mellom medlemslandene.

• Initiativene (9)-(19) skal bidra til å utvikle supplerende private pensjonsordninger. Kommisjonen vil gjenoppta arbeidet med et direktiv som skal styrke opptjening og bevaring av pensjonsrettigheter fra tjenestepensjonsordninger for personer som flytter over landegrensene. Kommisjonen vil videre ta initiativ til å bedre sikkerheten for rettigheter i tjenestepensjonsordninger hvis pensjonstilbyderne blir insolvente. Det skal også tas initiativ for å bedre kvaliteten av informasjonen om pensjonsrettigheter fra pensjonsordningene.

• Initiativ (20) skal bidra til å styrke EUs overvåking av pensjonssystemene, og Kommisjonen vil offentliggjøre en rapport «2012 Ageing Report» som skal belyse økonomiske og budsjettmessige konsekvenser av aldringen i befolkningen, og «Pension Adequacy Report» som skal bidra til forståelsen av i hvilken grad pensjonssystemene leverer adekvate pensjoner for kvinner og menn.

EU Kommisjonens hvitbok om pensjon bekrefter viktigheten av de hensyn og utviklingstrekk det ble lagt vekt på ved utarbeidelsen og gjennomføringen av pensjonsreformen. Dette bekrefter også viktigheten av å etablere et regelverk knyttet til tjenestepensjonsordninger som fremstår som fleksibelt og som blant annet bygger opp under arbeidslinjen. Utover dette ser ikke Banklovkommisjonen behov for å komme direkte tilbake til Kommisjonens hvitbok i denne utredningen.