4 Informasjonsgrunnlag
4.1 Generelt
Mandatet forutsetter at utvalget «innhenter nødvendig og oppdatert informasjon for å danne et forsvarlig grunnlag for sine vurderinger, herunder informasjon om eksisterende festeavtaler, avgiftsnivå mv., samt at utvalget redegjør for informasjonsgrunnlaget i utredningen».
For å oppfylle mandatets forutsetning har utvalget innhentet oppdaterte opplysninger om tomtefestesituasjonen i Norge fra Statens kartverk og gjennomført en supplerende spørreundersøkelse retter mot festere og bortfestere. I det følgende vil først opplysningene fra Kartverket bli referert (punkt 4.2). Deretter presenteres resultatene fra spørreundersøkelsen (punkt 4.3). Endelig sies noen ord om andre lands rett (punkt 4.4).
4.2 Oppdaterte opplysninger om tomtefestesituasjonen i Norge
I høringsnotatet fra Justisdepartementet 5. juni 2003, omtalt i punkt 3.2 ovenfor, ble det gitt enkelte opplysninger om tomtefestesituasjonen i Norge kort tid etter årtusenskiftet. Under lovarbeidet har utvalget innhentet oppdaterte opplysninger fra Statens kartverk. Kartverket har gitt uttrykk for at den oppdaterte informasjonen, som følge av den mellomliggende tinglysningsreformen, ikke nødvendigvis er fullt ut sammenliknbar med tallene i høringsnotatet. Utvalget har mottatt følgende opplysninger fra Kartverket:
I grunnboken var det per juni 2013 registrert 236 670 eiendommer med minst ett aktivt festeforhold. Til samme tid var det registrert 332 697 aktive andeler som har tinglyst hjemmel til feste. Antall unike tomfesteforhold er av Norsk Eiendomsinformasjon AS beregnet til 196 301. Ved beregningen av antall unike tomtefesteforhold er det tatt utgangspunkt i antall aktive andeler som har tinglyst hjemmel til feste. For festeforhold som er registrert mer enn én gang fordi det er flere personer på festersiden, for eksempel ektefeller, er det overskytende antall registreringer trukket fra. Videre gjelder tomtefesteloven bare «feste (leige) av grunn til hus som festaren (leigaren) har eller får på tomta», jf. § 1 første ledd. Siden loven bare gjelder feste av grunn «til hus», er kun feste hvor formålet er registrert som «bolig», «fritidseiendom» og «uoppgitt», tatt med i beregningen. Feste i de andre registrerte kategoriene – «annet», «industri/bergverk», «offentlig vei», «landbruk/fiske», «verneområde», «institusjon», «friareal/idrettsanlegg», «kommunikasjonsareal» og «forretning» – er ikke medregnet (totalt 40 626). Av ordlyden i § 1 første ledd følger det dessuten at loven ved fremfeste ikke gjelder i rettsforholdet mellom grunneier og frembortfester, men bare i rettsforholdet mellom frembortfester og fremfester.1 Derfor er det gjort fradrag i de medregnede registrerte kategoriene for festeforhold som er fremfestet (totalt 16 613).
Når det tas hensyn til at det nok finnes tilfeller i de ikke-medregnede registrerte kategoriene som likevel omfattes av tomtefesteloven, og at det kan tenkes tomtefesteforhold som ikke er registrert, er det som et grovt overslag grunn til å anta at det nå er i overkant av 200 000 tomtefesteforhold i Norge.
Ut fra gjennomgangen ovenfor kan anslaget i høringsnotatet fra 2003 virke for høyt. Dagens informasjon er uansett ikke nødvendigvis fullt ut sammenliknbar med tallene i høringsnotatet. Likevel indikerer overslaget at det har vært en nedgang i antall tomtefesteforhold siden 2002.
I 2012 var det 184 671 registrerte hjemmelsoverføringer i Norge. Til sammenlikning forelå 13 166 overføringer av festeforhold. Det ble etablert 1515 nye festeforhold. Av disse var 155 til bolighus og 874 til fritidshus. Flertallet av de nye festeavtalene knytter seg altså fortsatt til fritidseiendommer. Det inngås imidlertid langt færre festeavtaler nå enn i 2001.
Av de beregnede unike tomtefesteforholdene per juni 2013 står privatpersoner som festere i 161 611 tilfeller. Dette utgjør noe over 82 prosent av det samlede antallet. Enheter med organisasjonsnummer er oppført som festere i 13 802 tilfeller (noe over 7 prosent), mens kommuner er oppført som festere i 9991 tilfeller (noe over 5 prosent). Det er altså fortsatt i første rekke privatpersoner på festersiden, og den forholdsmessige andelen synes bare marginalt lavere nå enn i 2002.
Av de beregnede unike tomtefesteforholdene er 69 314 til bolighus, mens 68 690 er til fritidshus. 58 297 er uten noe oppgitt formål, men i 30 951 av disse tilfellene er det privatpersoner som står oppført som festere. Dette tyder på at det fortsatt stort sett dreier seg om feste til bolighus eller fritidshus. Fordelingen mellom bolighus og fritidshus er imidlertid forandret. I 2002 var formålet oppgitt til bolighus i omkring 60 prosent av festeforholdene hvor formålet var kjent. Nå er fordelingen tilnærmet lik.
Som et grovt overslag foreligger det nå trolig om lag 170 000 tomtefesteforhold til bolighus eller fritidshus. Tallene indikerer at den antatte nedgangen i antall tomtefestefesteforhold siden 2002 i hovedsak knytter seg til feste til bolighus og fritidshus, og da særlig bolighus.
4.3 Supplerende spørreundersøkelse
Under arbeidet med Ot.prp. nr. 41 (2003–2004), gjennomførte departementet en spørreundersøkelse rettet mot festere og bortfestere. På side 12 i odelstingsproposisjonen ble noen av de viktigste funnene i undersøkelsen presentert slik:
Festeavgiften er regulert etter konsumprisindeksen i flertallet av festekontraktene.
I underkant av 30 prosent av boligfestene og mellom 10 og 20 prosent av fritidsfestene har regulering på annen måte enn etter konsumprisindeksen. Dette vil i de fleste tilfeller si regulering etter tomteverdiutviklingen. Tallene fra Almenningsforbundet viser at 20 prosent av boligfestene og over 40 prosent av fritidsfestene har regulering på annen måte enn etter konsumprisindeksen.
For festekontrakter med tomteverdiklausul har § 15 medført kraftig økning av festeavgiften i en del tilfeller. Det gjennomsnittlige årlige avgiftsnivået for boligfeste med tomteverdiklausul som er regulert etter lovens ikrafttredelse har økt fra om lag 2500 kroner til mellom 8000 og 10 500 kroner pr. festeavtale. For fritidsfeste er den gjennomsnittlige økningen fra om lag 2000 kroner til et sted mellom 5000 og 10 000 kroner pr. festeavtale (tallene fra grunneiersiden og festersiden spriker). Tallene fra Almenningsforbundet viser en økning fra om lag 900 kroner til 3800 kroner for tomter festet bort til fritidshus.
I overkant av 40 prosent av boligfesteavtalene har en årlig festeavgift under 1000 kroner, 30 til 40 prosent ligger mellom 1000 og 3000 kroner, 6–7 prosent ligger mellom 3000 og 6000 kroner, mens mellom 1 og 11 prosent har festeavgift over 9000 kroner pr. dekar. Tallene fra Almenningsforbundet er ufullstendige på dette punktet, men indikerer at omkring 70 prosent av festeavtalene har en årlig festeavgift under 1000 kroner. Det gjennomsnittlige avgiftsnivået må imidlertid ses i sammenheng med at en stor del av avtalene med tomteverdiklausul først blir regulert de nærmeste 8 år fram i tid (regulering skjer som hovedregel hvert 10. år).
25–30 prosent av fritidsfestene har en årlig festeavgift under 1000 kroner, omkring 50 prosent ligger mellom 1000 og 3000 kroner, i underkant av 10 prosent ligger mellom 3000 og 6000 kroner, under 5 prosent ligger mellom 6000 og 9000 kroner, og omkring en halv prosent har festeavgift over 9000 kroner pr. dekar. Hovedtyngden av kontraktene fra Almenningsforbundets undersøkelse ligger fra 1000 til 6000 kroner. Også her må det tas i betraktning at en stor del av avtalene med tomteverdiklausul først blir regulert de nærmeste 8 år fram i tid.
Omkring 80 prosent av boligfestekontraktene og over 50 prosent av fritidsfestekontraktene er inngått før 1976. Dette har særlig betydning for innløsningsreglene, i det innløsningsvilkårene knytter seg til tidspunktet for festeavtalens inngåelse.»
Under lovarbeidet har utvalget gjennomført en supplerende spørreundersøkelse. Undersøkelsen har blitt utformet av utvalget med bistand fra metoderådgiver Gustav Haraldsen i Statistisk sentralbyrå. Respondentene ble nådd via Tomtefesterforbundet, Norges Bondelag, NORSKOG, Norges Skogeierforbund, Norsk Allmenningsforbund, Statskog, Opplysningsvesenets fond og tidsskriftet Bortfesternytt. Til sammen svarte 1311 respondenter på undersøkelsen. Av disse var 543 festere og 768 bortfestere.
Før de viktigste funnene fra spørreundersøkelsen presenteres, vil utvalget understreke at resultatene kan være noe usikre. Særlig usikkerhet knytter seg til innholdet i avtaleklausululer om rett til forlengelse. Innholdet i disse vil bero på en tolkning. Utvalget har ikke hatt tilgang til festeavtalene, og i flere tilfeller går det frem at spørsmålet er besvart etter hukommelsen. Undersøkelsen gir likevel et viktig bidrag til kunnskap om eksisterende festeforhold.
En oversikt over resultatene fra spørreundersøkelsen er inntatt som vedlegg 1 til utredningen. De viktigste funnene kan sammenfattes slik:
Festeavtalene i spørreundersøkelsen løper ut med nokså jevn, men noe avtakende takt fremover. Omkring halvparten løper ut etter 2049 eller er tidsubegrensede.
I omkring halvparten av festeavtalene er det opplyst å være avtalt en rett for fester til å kreve festet forlenget ved den avtalte festetidens utløp. Hvilke vilkår som skal gjelde etter forlengelsen varierer. I 53 prosent av de tilfellene hvor det er avtalt en forlengelsesrett, sier ikke avtalen noe uttrykkelig om hvilke vilkår som skal gjelde etter forlengelsen. I enkelte av disse tilfellene er det imidlertid sagt at festeavgiften fastsettes ved skjønn eller voldgift. I 16 prosent av tilfellene er det uttrykkelig fastsatt at forlengelse skjer på uendrede vilkår. I 8 prosent av tilfellene er det avtalt regulering i samsvar med utvikling i konsumprisindeksen. I 6 prosent av tilfellene er det kun slått fast at partene skal bli enige om nye avtalevilkår, mens det i 13 prosent er bestemt regulering på grunnlag av tomteverdi, eventuelt også som følge av endret rentenivå.
Over halvparten av festetomtene hører til en landbrukseiendom. Dette innebærer imidlertid ikke nødvendigvis at alle er omfattet landbruksunntaket i tomtefesteloven § 34 tredje ledd, jf. tomtefesteforskriften § 4. Da må også de øvrige vilkårene for at unntaket skal komme til anvendelse, være oppfylt.
I de aller fleste tilfellene er bortfesteren en privat aktør. Av andre aktører er Opplysningsvesenets fond størst.
Den vanligste varigheten på festeavtalene er mellom 81 og 100 år, men også kortere varighet eller tidsubegrensede festeavtaler forekommer i nokså stor utstrekning.
Det vanligste for festeavtaler som har løpt ut etter at endringen av innløsnings- og forlengelsesreglene trådte i kraft 1. november 2004, er at avtalen er forlenget. Dernest er det vanligste at festetomten er innløst. Festere som har innløst tomten, vil imidlertid i liten grad fanges opp av undersøkelsen. Innløsning kan derfor ha skjedd oftere enn undersøkelsen indikerer. Sjelden er festeforholdet avviklet og tomten tilbakeført til bortfesteren, men den samme usikkerheten gjør seg også her gjeldende.
Etter 1. januar 2002, da tomtefesteloven trådte i kraft, er festeavgiften regulert i samsvar med utviklingen i konsumprisindeksen i det klare flertallet av festeavtalene. I omkring 10 prosent av tilfellene har det skjedd engangsløft etter tomtefesteloven § 15 annet ledd.
I mer enn halvparten av tilfellene er den årlige festeavgiften per dekar tomt kr 3000 eller lavere. I omkring 10 prosent av tilfellene er den årlige festeavgiften per dekar tomt høyere enn kr 9000.
Det er bare i beskjeden grad foretatt verdivurdering som viser råtomtverdien eller råtomtverdien i sammenliknbare områder de siste fem årene. Informasjonsgrunnlaget er derfor for spinkelt til å trekke sikre slutninger om hva som er vanlig tomteverdi i landet.
4.4 Andre lands rett
Innenfor den tidsrammen som ble satt for utvalgets arbeid, har det ikke vært mulig å innhente detaljerte opplysninger om tilsvarende regler i andre land. Etter at utvalgets utredning i hovedsak var ferdigstilt, fikk utvalget stilt til disposisjon en foreløpig versjon av en rettssammenliknende undersøkelse av tomtefeste utført av Schweizerisches Institut für Rechtsvergleichung (Lausanne). Undersøkelsen har opplysninger om tysk, østerriksk, fransk, spansk og engelsk og walisisk rett (i tillegg til norsk rett; en planlagt fremstilling av italiensk rett var ikke med i den aktuelle versjonen).
Rettinstitutter av samme karakter som tomtefeste forekommer i alle de nevnte landene. I Tyskland er «Erbbaurecht» det viktigste, i Østerrike «Baurecht», i Frankrike «droit de superficie», i Spania «derecho de superficie» og i England og Wales forskjellige varianter av «leasehold estates».
Generelt er inntrykket at det i disse landene ikke er regler som lett kan sammenliknes med de norske reglene om forlengelse av festeforhold. Unntaket er England og Wales, der lovgivning om «enfranchisement» åpner for både forlengelse og innløsning til priser som ikke svarer til eiendomsverdien. Den saken som Høyesterett viste til i Rt. 2007 s. 1281 P (Øvre Ullern-dommen), James og andre mot Storbritannia, plenumsdom 21. februar 1986,2 gjaldt denne lovgivningen.