2 Beløpsgrense for kontantvederlag

2.1 Innledning

Det fjerde hvitvaskingsdirektivet bygger på en forutsetning om at det er høy risiko for hvitvasking og terrorfinansiering knyttet til store kontanttransaksjoner, se fortalens punkt 6. På bakgrunn av dette krever artikkel 2 nr. 1(3)(f) at forhandlere av gjenstander skal være underlagt direktivets regler om kundekontroll og rapporteringsplikt dersom det betales kontant for et beløp på 10 000 euro eller mer. Direktivet åpner for at medlemsstatene alternativt kan vedta generelle begrensninger for bruken av kontanter.

I mandatet er utvalget bedt om å vurdere hvorvidt det bør innføres en beløpsgrense for kontantvederlag som et alternativ til rapporteringsplikt. Utvalget skal også vurdere hvordan en slik eventuell begrensning bør håndheves.

I punkt 2.2 presenteres statistisk bakgrunnsinformasjon. Deretter gis det i punkt 2.3 en oversikt over rettstilstanden i land som har innført begrensninger for bruk av kontanter, for å vise ulike måter kontantrestriksjoner kan utformes på. I punkt 2.4 presenteres gjeldende regler for betalingsoppgjør med kontanter. Ved vurderingen av om det bør gis regler som begrenser adgangen til å foreta ikke-sporbare betalinger, setter Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8 visse skranker. Disse omtales i punkt 2.5. Utvalgets vurderinger fremgår av punkt 2.6.

2.2 Statistikk

2.2.1 Bruken av forskjellige betalingsmidler

De betalingsmidlene som brukes allment i Norge, er kontanter og kontopenger.1 Kontanter er formelt sett fordringer på Norges Bank, og betalinger skjer ved at sedlene og myntene overleveres fysisk til mottakeren. Kontopenger er fordringer på andre banker. Ved betaling med kontopenger skjer det en overføring slik at betalerens fordring på dennes bankforbindelse reduseres og mottakerens fordring på dennes bankforbindelse øker. De vanligste betalingsinstrumentene som brukes for å overføre kontopenger er giro2 og betalingskort.3

Det finnes ingen oversikt over alle betalinger med ulike typer betalingsmidler i Norge, fordi det ikke finnes sikre opplysninger om andelen kontantbetalinger. Norges Bank har imidlertid gjennomført undersøkelser for å estimere bruken av kontanter. I tabellen nedenfor gis det en oversikt over antall betalinger i Norge i 2013 og 2007 basert på disse undersøkelsene. Tabellen viser at antallet kortbetalinger økte med 66 prosent i denne perioden, mens antallet kontantutbetalinger falt med 8 prosent.

Det fremgår av Norges Banks årsmelding for 2014 at verdien av kontanter i omløp over en lengre periode har ligget på samme nivå, men at det nå er en liten nedgang.4 I 2014 var gjennomsnittet 49,4 milliarder kroner, en reduksjon på 0,4 milliarder kroner fra 2013. Selv om den nominelle verdien av sedler og mynter i omløp har endret seg lite, reduseres kontantenes reelle betydning som betalingsmiddel. Kontantenes andel av verdien av betalingsmidler disponert av publikum (M1) har falt fra om lag 10 prosent i 2004, til 5,6 prosent i 2014. I likhet med i Storbritannia og de andre nordiske landene, er andelen av kontanter som del av M1 lav i Norge sammenlignet med andre land. I Euro-området er andelen over 15 prosent, og i USA over 45 prosent.

2.2.2 Estimat over antall rapporteringspliktige forhandlere av gjenstander

Etter hvitvaskingsloven § 4 andre ledd nr. 7 gjelder loven for «forhandlere av gjenstander» ved transaksjoner i kontanter på 40 000 norske kroner eller mer eller et tilsvarende beløp i utenlandske valuta. Siden det ikke finnes noe register over forhandlere av gjenstander, er det vanskelig å anslå hvor mange aktører som vil omfattes av hvitvaskingsloven. I Sverige er det registreringsplikt for forhandlere som har til hensikt å motta kontantbetaling over terskelverdien på 15 000 euro. Bolagsverket har opplyst til utvalget at det per 3. juli 2015 er 629 objekter registrert i Registeret mot Penningtvätt på grunnlag av kontanthandel. Tatt i betraktning at beløpsgrensen er vesentlig høyere i Sverige, og at svenske bedrifter kan nekte å ta imot kontanter som betaling, er det likevel grunn til å anta at det er langt flere rapporteringspliktige forhandlere av gjenstander i Norge.

Som eksempel viser et uttrekk fra Enhetsregisteret per 1. januar 2013 at det er om lag 5000 bedrifter som driver detaljhandel med motorvogner og motorsykler, over 600 som driver butikkhandel med fritidsbåter- og utstyr, og omtrent det samme antallet som driver handel med gull- og sølvvarer. Omtrent 500 var registrert på grunnlag av butikkhandel med audio- og videoutstyr, ca. 700 med trelast og andre byggevarer, og ca. 250 med ur og klokker.

2.2.3 Rapporteringshyppighet blant forhandlere av gjenstander

Tabellen nedenfor viser antall rapporter om mistenkelige transaksjoner fra ulike aktører. I 2014 ble det mottatt 44 rapporter fra forhandlere av dyre gjenstander, de fleste innsendt av bilforhandlere. Som tabellen viser, har antallet rapporter fra denne gruppen vært jevnt synkende siden toppåret 2007, da det ble mottatt 119 rapporter. Bakgrunnen for det høye antallet rapporter i 2007 antas å ha sammenheng med at en bilforhandler ble ilagt forelegg for brudd på hvitvaskingsloven i november 2006.5 Rapportene som sendes inn fra forhandlere av gjenstander er jevnt over kvalitativt svake.6

2.3 Utenlandsk rett

2.3.1 Innledning

Utvalget har for sitt arbeid innhentet opplysninger om erfaringer fra andre land med beløpsmessige begrensninger på adgangen til å motta kontanter. Flere land i Europa har innført slike beløpsgrenser, herunder Danmark, Belgia, Frankrike, Hellas, Italia, Portugal og Spania. Gjennom ØKOKRIM ved Enheten for finansiell etterretning har utvalget sendt skriftlig forespørsel til disse landene. Her ble de respektive landene bedt om å forklare hvilke begrensninger for kontantbruk som er innført og hvilke formål reglene er begrunnet i. Videre ble det etterspurt opplysninger om hvordan landene sikret at de kontantbegrensende reglene ble overholdt. I henvendelsen ble det også reist spørsmål om forholdet mellom kontantbegrensende regler og EMK artikkel 8 var blitt drøftet under lovgivningsprosessen. Belgia, Frankrike og Spania har svart på henvendelsen. Danmark, Hellas, Italia og Portugal har ikke svart. Utvalget har også vært i kontakt med det danske Finanstilsynet og Ervervsstyrelsen, samt Bolagsverket i Sverige.

Formålet med kontantbegrensningene i Hellas, Italia, Portugal og Spania er primært å motvirke skatteunndragelser. Det er derfor av størst interesse å beskrive beløpsbegrensningene i Danmark, Belgia og Frankrike, hvor reglene helt eller delvis er begrunnet i bekjempelse av hvitvasking og/eller terrorfinansiering. Utvalget vil likevel også omtale regelverket i Spania, blant annet for å illustrere hvordan myndighetene kan føre tilsyn med at kontantrestriksjoner etterleves.

2.3.2 Danmark

Den danske hvitvaskingsloven7 § 2 forbyr «ervervsdrivende, som ikke er omfattet af § 1 stk.1», å motta kontantbetalinger på 50 000 danske kroner eller mer, uansett om betalingen skjer på én gang eller som flere betalinger, som ser ut til å være innbyrdes forbundet. Kontantforbudet ble innført i 2006. Det fremgår av forarbeidene at et slikt forbud ble valgt fremfor en ordning med rapporteringsplikt for «at lette de administrative byrder».8 I forarbeidene drøftes ikke forholdet til EMK artikkel 8.

Opprinnelig var kontantforbudet avgrenset til forhandlere av gjenstander og auksjonsholdere, og beløpsgrensen var 100 000 danske kroner. I 2013 ble beløpsgrensen satt ned til 50 000 danske kroner, samtidig som personkretsen ble utvidet til å gjelde alle ervervsdrivende som ikke er omfattet av lovens § 1 nr. 1. Bakgrunnen for utvidelsen var at praksis viste flere eksempler på situasjoner, som ikke var omfattet av kontantforbudet, hvor det var mistanke om hvitvasking.9

Overtredelser av kontantforbudet straffes med bøter, som normalt utgjør 25 prosent av det beløpet over beløpsgrensen, som er mottatt.10 Særlig grove eller omfattende forsettelige overtredelser kan straffes med fengsel inntil 6 måneder.

Det føres ikke aktivt tilsyn med at kontantforbudet overholdes. I enkelte tilfeller er imidlertid overtredelser blitt avdekket av skattemyndighetene.11 Det at kontantforbudet er straffsanksjonert, har dessuten betydning for revisors rapportering i revisjonstilfeller. Revisor skal gi supplerende opplysninger om forhold som vedkommende blir kjent med under sitt arbeid, og som gir begrunnet formodning om at medlemmer av ledelsen kan straffes for handlinger som berører virksomheten.12 Som følge av dette er hovedregelen at det skal gis supplerende opplysninger i revisjonspåtegningen eller i erklæringen om utvidet gjennomgang når revisor er blitt kjent med overtredelse av kontantforbudet.

Selskapers årsregnskaper sendes inn til Erhvervsstyrelsen, og hvert år plukkes noen av regnskapene ut til manuell kontroll. I tilfeller hvor regnskapskontrollen avslører revisorpåtegninger hvor det er påvist brudd etter hvitvaskingsregelverket, oversendes regnskapene til Ervervsstyrelsens hvidvaskingsteam som kan melde dette til politiet.

I Danmarks nasjonale risikovurdering for 2015 gis det uttrykk for at kontantforbudsregelen «har vist sig at være et effektivt middel til å dæmme op for organsiert hvidvask ved køb af varer af høj verdi».13 Da Danmark sist ble evaluert av FATF, ble det lagt til grunn at kontantforbudet medførte at denne gruppen falt utenfor hvitvaskingsregimet, og det ble ikke knyttet merknader til tilsynsfunksjonen.

2.3.3 Belgia

Det fremgår av den belgiske hvitvaskingsloven artikkel 20 at fast eiendom bare kan betales med bankoverføring eller sjekk.14 Videre forbyr den belgiske hvitvaskingsloven artikkel 21 første ledd forhandlere av gjenstander og tjenesteytere å motta kontanter som betaling for varer eller tjenester som er verdt 3000 euro eller mer, for beløp over 10 prosent av salgssummen eller over 3000 euro. Forhandlere av diamanter er likevel også underlagt hvitvaskingsregelverket, fordi det er en særlig risiko for at slike aktører kan misbrukes til hvitvaskingsformål.

Beløpsgrensen var opprinnelig 15 000 euro, og ble deretter senket til 5000 euro i 2012, før den nåværende grensen på 3000 euro ble innført 1. januar 2014. Beløpsgrensen ble innført for å motvirke svart økonomi, hvitvasking, trygdebedrageri og skattesvik. Utvalget har fått oppgitt at forholdet til retten til privatliv etter EMK artikkel 8, ikke har vært vurdert.

Ved overtredelse av beløpsgrensen kan det ilegges bøter på mellom 250 euro og 225 000 euro, jf. den belgiske hvitvaskingsloven artikkel 41. Boten kan likevel ikke overstige 10 prosent av summen som urettmessig er mottatt i kontanter. Begge kontraktsparter solidarisk ansvarlig for å betale boten. Ansvaret for å avdekke overtredelser av kontantforbudet ligger hos SPF Economie, P.M.E., Classes moyennes et Energie (SPF).

SPF velger ut ulike sektorer som kontrolleres på bakgrunn av en risikovurdering, hvor både tips fra publikum, politiet og andre departementer tas i betraktning. De siste årene har det vært rettet særlig tilsyn mot forhandlere av biler, gull, auksjonshus og tobakksforretninger.15 I perioden 2011–2013 er det avdekket lovbrudd og ulovlige kontantbetalinger på over 1 milliard euro. 32 saker ble sendt til påtalemyndighetene, og 446 administrative bøter i størrelsesordenen 250–225 000 euro ble ilagt. Belgia har nylig gjennomgått en evaluering av FATF, og evalueringsrapporten ble publisert 23. april 2014. I FATF-rapporten konkluderes det med at SPF ikke har tilstrekkelig grunnlag for å vurdere hvordan disse kontrollene har virket inn, fordi det kun er de siste årene det er gjennomført aktive kontroller med kontantforbudet. Videre påpekes det i FATF-rapporten at kontrollene har enkelte begrensninger, siden det er regnskapene som kontrolleres, og det er vanskelig å avdekke ulovlig kontantsalg som ikke er inntektsført.

2.3.4 Frankrike

Frankrike har innført beløpsgrenser for kontantvederlag i den franske penge- og finansloven, som blant annet har som formål å forhindre all økonomisk kriminalitet, herunder skatteunndragelse og hvitvasking.16 Lovgivningen forbyr betaling med kontanter for mer enn 1000 euro når skyldner er skattemessig bosatt i Frankrike eller hvis betalingen foretas av næringsmessige grunner. For skyldnere som kan vise at de ikke er skattemessig bosatt i Frankrike, er beløpsgrensen 10 000 euro. Beløpsgrensen ble endret 1. september 2015, fra henholdsvis 3000 euro og 15 000 euro. Lovendringen er ett av flere kontantbegrensende tiltak som ble innført etter terrorhandlingene i Paris, og ble begrunnet med at terrororganisasjoner lett kan sikre seg finansiering, og at dette ofte skjer gjennom små beløp.17 Fra 17. mars 2014, er videre enhver betaling i kontant ved detaljhandel i metaller forbudt.18 Forholdet til EMK artikkel 8 har ikke vært vurdert.

Forbudet mot kontant betaling er generelt utformet, samtidig som det er gjort visse unntak, blant annet for betalingsoppgjør mellom individer som ikke handler i næringsøyemed og ved betalinger fra personer som mangler evne til å binde seg ved sjekk eller andre betalingsmetoder.

Overtredelser straffes med bøter på inntil 5 prosent av det beløpet som overstiger lovens grense.19 Selv om kontantforbudet retter seg mot debitor, er debitor og kreditor solidarisk ansvarlige for å betale boten.20 Det er ikke opprettet en egen tilsynsfunksjon med overholdelse av kontantforbudet. Brudd på kontantforbudet følges imidlertid opp og kan påtales av likningsinspektører, tollinspektører og (edsvorne) kontrollører fra Direction générale de la concurrence et de la consommation, under utøvelsen av deres alminnelige kontrollarbeid.21 Dokumentasjon og informasjon som innhentes i forbindelse med kontroll med at annet lovverk overholdes, kan også benyttes i saker om brudd på kontantforbudet.

2.3.5 Spania

Spania vedtok 29. oktober 2012 lov 7/2012, som inneholder en beløpsmessig begrensning på adgangen til å betale med kontanter. Etter lovens artikkel 7 kan transaksjoner hvor en av partene er næringsdrivende, ikke gjøres opp i kontanter når beløpet er 2 500 euro eller mer. Forbudet gjelder både oppgjør for varer og tjenester. Beløpsbegrensningen øker til 15 000 euro for oppgjør som foretas på stedet når debitor er en fysisk person som kan bevise at vedkommende ikke er bosatt i Spania.22 Lovens formål er å forhindre skatteunndragelse for å sikre statens inntekter.23 Utvalget har fått oppgitt at forholdet til vernet av personopplysninger etter EMK artikkel 8, ikke ble vurdert av myndighetene ved innføringen av de kontantbegrensende reglene.

Overtredelser straffes med bøter på 25 prosent av beløpet, og begge parter kan holdes ansvarlig. Personer som har vært involvert i en ulovlig kontanttransaksjon, slipper likevel å betale bot, dersom vedkommende innen tre måneder etter at transaksjonen fant sted, har meldt fra denne til skattemyndighetene. Det er de spanske skattemyndighetene som har ansvaret for å føre tilsyn med bestemmelsen og som har ansvar for å bøtelegge personer som overtrer den. Som ledd i tilsynsfunksjonen er det opprettet et eget elektronisk innrapporteringssystem hvor personer som har deltatt i ulovlige transaksjoner kan melde fra om dette for å unngå bot.

Selv om det er innført en begrensning på adgangen til å motta kontantvederlag, er forhandlere av smykker, edelstener og dyre metaller likevel omfattet av spanske hvitvaskingsregelverket.24

2.4 Norsk rett

2.4.1 Adgangen til å betale kontant

Etter lov 24. mai 1985 nr. 28 om Norges Bank og pengevesenet mv. (sentralbankloven) § 14 er sentralbankens sedler og mynter tvunget betalingsmiddel i Norge. Dette innebærer at betaleren som utgangspunkt har rett til å betale med kontanter, og at betalingsmottakeren kan kreve å få oppgjøret i kontanter. Sentralbankloven er ikke preseptorisk, slik at partene i utgangspunktet fritt kan avtale andre oppgjørsmåter.

I lov 25. juni 1999 nr. 46 om finansavtaler (finansavtaleloven) § 38 er det gitt nærmere regler om oppgjørsmåte. Etter finansavtaleloven § 38 første ledd kan betaling foretas ved overføring av beløpet til mottakerens konto med mindre annet er avtalt eller mottakeren har bedt om utbetaling med kontanter. Det følger av finansavtaleloven § 38 andre ledd at betalingsmottakeren kan gi nærmere anvisning om betalingsmåten, dersom det ikke medfører vesentlig merutgift eller andre ulemper for betaleren. En forbruker har i medhold av finansavtaleloven § 38 tredje ledd alltid rett til å foreta oppgjør med tvungne betalingsmidler hos betalingsmottakeren.

2.4.2 Kontantbegrensende regler

Skatte- og avgiftslovgivningen inneholder regler om fradragsnekt og ansvarliggjøring av private oppdragsgivere som er ment å begrense kontantomsetningen i Norge.

Etter lov 26. mars 1999 nr. 14 om skatt (skatteloven) § 6-51 første ledd første punktum er betaling via bank et vilkår for fradragsrett, med mindre betalingen samlet utgjør mindre enn 10 000 kroner. Tilsvarende gis det bare fradrag for inngående merverdiavgift av varer og tjenester når betalingen skjer via bank, med mindre betalingen samlet utgjør mindre enn 10 000 kroner, jf. lov 19. juni 2009 nr. 58 om merverdiavgift (merverdiavgiftsloven) § 8-8 første ledd første punktum. Hensikten med disse reglene er å begrense kontantomsetningen for å motvirke skatte- og avgiftsunndragelser, jf. NOU 2009: 4 Tiltak mot skatteunndragelser s. 170–171 og Prop. 1 L (2009–2010) s. 35–36.

Videre fremgår det av lov 17. juni 2005 nr. 67 om skattebetaling (skattebetalingsloven) § 16-50 første ledd at kjøper av tjenester kan gjøres medansvarlig for inntektsskatt, trygdeavgift og merverdiavgift som den næringsdrivende har unndratt, dersom vederlaget overstiger 10 000 kroner og ikke er betalt via bank eller annet foretak med rett til å drive betalingsformidling. Formålet med bestemmelsen er å motvirke skatte- og avgiftsunndragelser, se Prop. 1 L (2009–2010) s. 43.

Spørsmålet om det bør innføres restriksjoner for kontantbruk har for øvrig vært drøftet flere ganger. Det ble vurdert, men ikke foreslått, i forbindelse med vedtakelsen av gjeldende hvitvaskingslov, se NOU 2007: 10 s. 26 og Ot.prp. nr. 3 (2008–2009) s. 38. I NOU 2009: 4 foreslo et flertall av Skatteunndragelsesutvalget å innføre et forbud mot kontant betaling, primært for å motvirke skatte- og avgiftsunndragelser, men også i noen grad for å forhindre hvitvasking. Forslaget ble ikke fulgt opp av departementet, med den begrunnelse at en slik ordning krever en grundig utredning om betalingssystemet og pengevesenet i Norge, jf. Prop. 1 L (2009–2010) s. 32.

2.4.3 Bokføringsregler

Det fremgår av forskrift 1. desember 2004 nr. 1558 om bokføring (bokføringsforskriften) § 3-1 andre ledd at kundespesifikasjoner som nevnt i første ledd nr. 3 skal bokføres ved kontante salg når vederlaget utgjør mer enn 40 000 kroner inklusive merverdiavgift og det betales kontant. Dette innebærer blant annet at det i slike tilfeller vil bli lagret opplysninger om kundens navn, se bokføringsloven § 13 andre ledd.

2.5 Nasjonale og internasjonale forpliktelser

2.5.1 Overordnet om Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8

Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8 er av betydning for spørsmålet om det bør innføres et forbud mot å motta kontanter over en viss beløpsgrense. EMK artikkel 8 nr. 1 gir enhver «rett til respekt for sitt privatliv». Inngrep i denne rettigheten tillates bare dersom inngrepet har hjemmel i lov, forfølger et legitimt formål og anses «nødvendig i et demokratisk samfunn», jf. EMK artikkel 8 nr. 2.

Grunnloven § 102 første ledd første punktum, som bygger på EMK artikkel 8, gir enhver «rett til respekt for sitt privatliv». Til forskjell fra EMK artikkel 8, er grunnlovsbestemmelsen taus om adgangen til å begrense retten til privatliv. Høyesterett har imidlertid lagt til grunn at det er tillatt å gripe inn i rettighetene etter første ledd første punktum, dersom inngrepet har tilstrekkelig hjemmel, forfølger et legitimt formål og er forholdsmessig, jf. Rt. 2014 s. 1105 avsnitt 28, Rt. 2015 s. 93 avsnitt 60 og Rt. 2015 s. 155 avsnitt 52.

2.5.2 Er det et inngrep i privatlivet å begrense adgangen til å betale kontant?

Et første spørsmål er hvorvidt det representerer et inngrep i enkeltindividers25 rett til respekt for privatliv etter Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8, å forby forhandlere av gjenstander å motta kontanter over en viss beløpsgrense. Dette drøftes med utgangspunkt i EMDs praksis, fordi det foreløpig er lite høyesterettspraksis knyttet til grunnlovsbestemmelsen, samtidig som Høyesterett har uttalt at Grunnloven § 102 skal tolkes i lys av den parallelle konvensjonsbestemmelsen, jf. Rt. 2015 s. 93 avsnitt 57 og Rt. 2015 s. 155 avsnitt 40.

Selv om en beløpsgrense for kontantvederlag formelt kan rettes mot næringsdrivende betalingsmottakere, vil virkningen være at kjøper fratas muligheten til å betale med et betalingsmiddel som ikke kan spores i samme utstrekning som betaling via bank. Det avgjørende vil derfor være om det representerer et inngrep i retten til privatliv, å pålegge enkeltpersoner å gjennomføre sine transaksjoner over en gitt beløpsgrense, på sporbar måte.

Det er sikker rett at behandling av opplysninger om en persons privatliv, anses som et inngrep i EMK artikkel 8 nr. 1.26 Spørsmålet er om gjennomføring av en sporbar transaksjon, innebærer behandling av opplysninger om en persons privatliv.

Opplysninger om «privatliv» skal i denne sammenhengen tolkes vidt, slik at det også omfatter opplysninger som ikke er sensitive.27 I storkammerdommen Amann mot Sveits uttaler EMD følgende om den brede definisjonen av «privatliv»:

«That broad interpretation corresponds with that of the Council of Europe’s Convention of 28 January 1981 for the Protection of Individuals with regard to Automatic Processing of Personal Data(…) such personal data being defined as «any information relating to an identified or identifiable individual. (Article 2).»28

Det er nærliggende å forstå denne uttalelsen slik at slik at EMK artikkel 8 gjelder «any information relating to an idientified or identifiable…individual». Dette er også lagt til grunn i juridisk teori.29

Ved å pålegge enkeltpersoner å gjennomføre visse transaksjoner på en sporbar måte, lagres det informasjon om at vedkommende har gjennomført en transaksjon, hvem betalingsmottakeren er, tidspunktet og størrelsen på transaksjonen, samt etter omstendighetene også opplysninger om hvor transaksjonen ble foretatt. Dette vil være opplysninger om en persons «privatliv» etter EMDs vide definisjon av begrepet.

Ren lagring av slik informasjon vil anses som behandling av personopplysninger, uavhengig av om opplysningene senere brukes eller ikke, se blant annet Rt. 2014 s. 1105 avsnitt 29 og Amann mot Sveits avsnitt 68–70. På bakgrunn av informasjonens detaljerte karakter, vil derfor systematisk lagring av nevnte opplysninger, anses som et inngrep i retten til privatliv. At lagringen foretas av private aktører, er i denne forbindelse uten betydning, så lenge det er lovgivning som er bakgrunnen for at opplysningene lagres og formålet er kriminalitetsbekjempelse.30 Inngrepets omfang og intensitet avhenger av hvor beløpsgrensen settes.

2.5.3 Betydningen av å anse tiltaket som et inngrep

Inngrep i enkeltpersoners privatliv etter Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8 må ha tilstrekkelig klart rettsgrunnlag, forfølge et legitimt formål og være forholdsmessig. Dette vil være komponenter som må tas i betraktning ved vurderingen av om, og eventuelt på hvilken måte, det bør gis en lovbestemmelse som begrenser adgangen til kontant betaling.31

Verken lovkravet eller kravet om legitimt inngrepsformål vil være til hinder for å innføre en beløpsgrense for kontantvederlag. Spørsmålet er hvilke skranker som følger av kravet om at inngrepet må kunne anses «nødvendig i et demokratisk samfunn».

Ved vurderingen av om et inngrep er «nødvendig i et demokratisk samfunn» legger EMD vekt på om andre konvensjonsstater har gjennomført lignende tiltak. At flere land har beløpsgrenser for kontantvederlag, tilsier da i utgangspunktet at EMK i vid utstrekning tillater slike inngrep. Forutsetningen er at de kontantbegrensende reglene bygger på relevante og tilstrekkelige grunner.

Flere av landene som har innført kontantrestriksjoner, har gjort dette på bakgrunn av andre formål enn bekjempelse av hvitvasking og terrorfinansiering. Dette gjelder blant annet Portugal, Spania og Hellas, hvor begrensningene i adgangen til kontant betaling primært er begrunnet i hensynet til å motvirke skatteunndragelser.

I de landene som har innført kontantbegrensninger for å bekjempe hvitvasking og terrorfinansiering, har ikke forholdet til EMK artikkel 8 vært drøftet under lovforberedelsen. Det er dessuten grunn til å tro at hvitvasking ved kontantomsetning er et større problem i andre europeiske land enn i Norge, hvor handel med større kontantbeløp er relativt lite utbredt. At flere land har begrenset adgangen til å betale kontant, er derfor ikke et avgjørende argument for at tilsvarende tiltak i Norge vil være forenlig med EMK artikkel 8.

Spørsmålet vil være om en beløpsgrense for kontantvederlag må anses «nødvendig» for å bekjempe hvitvasking og terrorfinansiering, på grunnlag av norske samfunnsforhold. Dette er ikke utelukkende et spørsmål om kontantrestriksjoner er uforenelig med Grunnloven eller EMK. Vilkårene for å gjøre inngrep, og da særlig kravet om at inngrepet må være nødvendig og forholdsmessig, gir rammer for argumentasjonsmønsteret som må følges ved vurderingen av om det er rettspolitisk tilrådelig å foreslå en beløpsgrense for kontantvederlag.

2.6 Utvalgets vurderinger

2.6.1 Innledning

I mandatet bes utvalget vurdere om det bør innføres en beløpsgrense for kontant betaling som alternativ til rapporteringsplikt for forhandlere av gjenstander. Mandatet krever at fordeler og ulemper ved henholdsvis beløpsgrense og rapporteringsplikt belyses.

Utvalgets medlemmer har ulike oppfatninger om hvilke løsninger som bør velges. Et flertall bestående av utvalgsmedlemmene Damslora, Hana, Munch Thore, Roaldsøy, Rui, Sigurdsen og Stokmo, fraråder å innføre en beløpsgrense for kontantvederlag.

Utvalgsmedlemmene Munch Thore, Sigurdsen og Stokmo, foreslår imidlertid at forhandlere gis rett til konsekvent å betinge seg betaling på annen måte enn kontanter, slik at forhandleren kan velge seg bort fra hvitvaskingslovens forpliktelser.

Et mindretall bestående av utvalgsmedlemmene Holberg, Lund og Utne foreslår å innføre en beløpsgrense for kontantvederlag, supplert med en rapporteringsplikt for nærmere angitte forhandlere av gjenstander, uavhengig av oppgjørsform.

Nedenfor presenteres først utvalgsmedlemmene Damslora, Hana, Roaldsøy og Ruis vurderinger og anbefalinger i punkt 2.6.2. I punkt 2.6.3 gjengis vurderingene og forslaget til Munch Thore, Sigurdsen og Stokmo.

Flertallet foreslår ikke å innføre kontantrestriksjoner. For å gi bredest mulig vurderingsgrunnlag for det videre lovarbeidet har disse utvalgsmedlemmene likevel skissert hvordan en beløpsgrense for kontantvederlag bør utformes, dersom lovgiver ønsker å innføre kontantrestriksjoner. Dette gjøres i punkt 2.6.4.

Forslaget fra mindretallet som mener det bør innføres kontantrestriksjoner supplert med en generell rapporteringsplikt for nærmere angitte forhandlere, omtales i punkt 2.6.5.

2.6.2 Utvalgsmedlemmene Damslora, Hana, Roaldsøy og Ruis vurderinger og anbefalinger

2.6.2.1 Utgangspunktet for vurderingen

Medlemmene Damslora, Hana, Roaldsøy og Rui, tar utgangspunkt i at innføring av en lovpålagt plikt til å foreta sporbare betalinger vil utgjøre et inngrep i enkeltpersoners rett til respekt for sitt privatliv etter Grunnloven § 102 første ledd første punktum og EMK artikkel 8 nr. 1. På bakgrunn av dette mener utvalgsmedlemmene at det må vurderes om en beløpsgrense for kontantvederlag kan anses «nødvendig i et demokratisk samfunn», jf. EMK artikkel 8 nr. 2. Dette innebærer at det må vurderes om et slikt tiltak er et egnet til å bekjempe hvitvasking og/eller terrorfinansiering, om det finnes mindre inngripende tiltak og om de relevante grunnene for å innføre en beløpsgrense anses tilstrekkelige veid opp mot de hensyn som taler imot en slik grense.32

Utvalgsmedlemmene understreker at hensikten med å innføre kontantrestriksjoner i denne sammenheng vil være å bekjempe hvitvasking og terrorfinansiering. Siden EMK artikkel 8 nr. 2 tillater inngrep for å forebygge kriminalitet, vil dette være et legitimt formål for å gjøre inngrep. Men det er behovet for kontantbegrensninger ut fra dette formålet som primært vurderes. Som følge av bakgrunnen for mandatet og utvalgets sammensetning, skal det ikke vurderes om det er behov for å innføre kontantrestriksjoner ut fra andre hensyn, for eksempel for å motvirke skatteunndragelser eller fordi kontanthåndtering er kostnadskrevende og kan reise flere sikkerhetsmessige utfordringer for næringslivet.

2.6.2.2 Er kontantrestriksjoner et effektivt virkemiddel mot hvitvasking og terrorfinansiering?

Utvalgsmedlemmene har vanskelig for å se hvordan en beløpsgrense for kontantvederlag vil kunne motvirke terrorfinansiering, så lenge tiltaket bare retter seg mot forhandlere av gjenstander.

Forutsatt at en beløpsgrense håndheves effektivt, vil tiltaket forhindre en bestemt form for hvitvasking, nærmere bestemt hvitvasking av kontanter ved kjøp av gjenstander over en gitt terskelverdi. Utvalget har i den forbindelse merket seg Danmarks nasjonale risikovurdering for 2015, hvor det uttales, at kontantforbudsregelen «har vist sig at være et effektivt middel til å dæmme op for organisert hvidvask ved køb af varer af høj verdi».33

Innføring av en beløpsgrense for kontantvederlag vil derimot ikke bidra til å avdekke hvitvaskingshandlinger. Med et slikt tiltak vil tvert imot Enheten for finansiell etterretning (EFE) miste muligheten for å motta rapporter om mistenkelige transaksjoner. Det kan hevdes at dette ikke er en tungtveiende innvending, fordi det er få rapporter fra forhandlere av gjenstander, i tillegg til at rapportene ofte har vært kvalitativt svake.34 Men det er grunn til å tro at dette i betydelig grad skyldes at forhandlerne ikke har vært underlagt tilsyn. Flertallet antar at EFE vil motta flere og bedre rapporter dersom det føres effektivt tilsyn, slik utvalgets forslag i punkt 4.5.3 legger opp til. At EFE vil kunne miste verdifull informasjon ved å innføre en beløpsgrense for kontantbetaling, trekker sterkt i retning av at dette ikke er et effektivt virkemiddel for å bekjempe hvitvasking.

Ved vurderingen av om kontantrestriksjoner er et effektivt tiltak, må risikoen for omgåelse tas i betraktning. Både kontantrestriksjoner og en ordning med rapporteringsplikt kan omgås. Det er likevel grunn til å tro at det vil være mer utfordrende å oppdage – og føre bevis for – omgåelse av «kontantforbud». Forhandlere som bevisst overtrer forbudet, vil forsøke å skjule at vedkommende har mottatt store kontantbeløp. Dette vil blant annet kunne gjøres ved å bokføre en fiktiv kjøpesum som ligger innenfor det beløp som er tillatt å motta av kontanter, for så å motta det overskytende «under bordet». For eksempel vil dette kunne være en mulighet for kunst- og antikvitetshandlere, som selger gjenstander hvor salgssummen ikke gir seg selv.

Det har også betydning hvor beløpsgrensen eventuelt settes for å oppnå effekt. De landene som har innført kontantbegrensninger, har på dette punktet sprikende regler. Mens beløpsgrensen for det danske kontantforbudet er 50 000 danske kroner, er grensen i Belgia 3000 euro. Terskelverdien i Frankrike satt til 1000 euro for personer bosatt i landet. Siden det er stor variasjon, gir dette isolert sett ingen en klar indikasjon på hvor beløpsgrensen bør settes for at tiltaket skal virke tilstrekkelig effektivt. Det er imidlertid grunn til å merke seg at samtlige av disse landene har ansett det nødvendig å senke beløpsgrensen vesentlig sammenlignet med de terskelverdier som opprinnelig ble gitt. Fem år etter at Danmark innførte kontantforbudet på 100 000 danske kroner, ble beløpsgrensen senket til halvparten. Samtidig ble personkretsen utvidet fra bestemte bransjer til å gjelde næringsdrivende generelt. Beløpsgrensen i Belgia ble senket fra 15 000 euro til 5000 euro, deretter til 3000 euro. I september 2015 ble beløpsgrensen i Frankrike endret fra 3000 euro til 1000 euro for personer bosatt i landet. Disse utviklingstrekkene kan tyde på at kontantbegrensninger ikke vil være særlig effektivt med mindre det retter seg inn mot kontantstrømmen generelt i samfunnet, med et svært lavt innslagspunkt.

Det finnes lite informasjon om hvor betydelige kontantstrømmer som hvitvaskes ved kontant betaling av gjenstander. Opplysninger fra Økokrim tyder imidlertid på at den omfattende hvitvaskingen i Norge i økende grad skjer på andre måter enn ved bruk av kontanter.35 På dette punktet skiller Norge seg fra land i Sør- og Mellom-Europa, hvor handel med kontanter fortsatt er utbredt og hvitvasking ved kontantomsetning er et større problem. Dette tilsier at behovet for å innføre en beløpsgrense for å bekjempe hvitvasking i Norge, er uklart og trolig noe begrenset.

Handel med verdifulle gjenstander anses imidlertid som et risikoområde uavhengig av betalingsformen. Etter flertallets syn vil det derfor være i dårlig samsvar med prinsippet om et risikobasert hvitvaskingssystem, helt å unnta forhandlere av gjenstander fra det oppmerksomhetsregimet som hvitvaskingsregelverket representerer. Flertallet mener tvert imot at det er grunn til å vurdere om hvitvaskingsloven skal utvides til å omfatte bestemte grupper av forhandlere av gjenstander, uavhengig av oppgjørsform. Dette vil drøftes i andre delutredning.

2.6.2.3 Betalerens rett til respekt for privatliv

Ved vurderingen av om det bør innføres en beløpsgrense for å bekjempe hvitvasking, har det betydning om alternativet – rapporteringsplikt – i mindre grad griper inn i betalerens rett til respekt for privatliv etter Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8.

Utgangspunktet er at også en ordning med rapporteringsplikt medfører behandling av opplysninger om betalerens privatliv. Blant annet skal forhandlerne foreta kundekontroll etter hvitvaskingsloven § 7, registrere opplysninger om kunden etter § 8 og oppbevare kopier av dokumenter benyttet i forbindelse med dette, jf. § 22.

Plikten til å kontrollere, registrere og oppbevare slike opplysninger inntrer likevel bare hvis det er «mistanke om at en transaksjon har tilknytning til utbytte fra en straffbar handling», eller hvis transaksjonen gjelder 100 000 kroner eller mer, jf. § 6 nr. 3 og nr. 2. En ordning med rapporteringsplikt medfører dermed en mindre omfattende og samtidig mer målrettet innsamling og behandling av personopplysninger sammenlignet med et «kontantforbud», som innebærer at det automatisk lagres opplysninger ved betalinger over den angitte beløpsgrensen.

For å vurdere hvor inngripende det er å begrense adgangen til å betale kontant, må det tas i betraktning at ikke enhver kontantbetaling er anonym. Etter bokføringsforskriften § 3-1 andre ledd skal kjøpers navn fremgå av salgsdokumentasjonen når det betales kontant for 40 000 kr eller mer. Opplysningene skal oppbevares i samsvar med bokføringsloven § 13.

I disse tilfellene vil imidlertid opplysningene om kunden oppbevares hos den enkelte forhandler. Mulighetene for å behandle og sammenstille opplysningene om betaleren vil derfor være langt mer begrenset enn ved elektronisk betalingsformidling. Slik utvalgsmedlemmene Damslora, Hana, Roaldsøy og Rui ser det, vil en beløpsgrense for kontantvederlag derfor være et mer vidtgående inngrep i retten til privatliv, enn det bokføringsregelverket representerer. Utvalgsmedlemmene mener for øvrig at det ikke er et argument for å tillate et mer vidtgående inngrep i retten til privatliv, at staten allerede har gjort inngrep etter bokføringsforskriften.

Hvor tungtveiende hensynet til betalerens privatliv gjør seg gjeldende, avhenger av hvor beløpsgrensen settes. Det faktum at forhandlere av gjenstander sjeldent mottar større kontantbetalinger, kan tilsi at innføring av kontantrestriksjoner vil være et nokså beskjedent inngrep i betalerens privatliv, så lenge beløpsgrensen settes tilstrekkelig høyt. Men selv med et forslag om å innføre en høy beløpsgrense, på eksempelvis 40 000 kroner, mener utvalgsmedlemmene at hensynet til betalerens privatliv må tillegges en viss vekt. For erfaring fra land som har innført kontantbegrensninger, viser at når det først innføres en beløpsgrense, er det en klar tendens at denne grensen etter hvert vil senkes vesentlig, samt utvides til å gjelde næringsdrivende generelt.

2.6.2.4 Kostnadshensyn

Fra et kostnadsperspektiv vil det være fordelaktig å innføre en beløpsgrense fremfor en ordning med rapporteringsplikt og tilsyn. Det er flere grunner til dette. For det første er det trolig et stort antall rapporteringspliktige forhandlere av gjenstander. Det vil være mindre ressurskrevende for myndighetene å påse at denne gruppen overholder en rettsteknisk enkel beløpsgrense enn å føre tilsyn med at forhandlerne har tilstrekkelig effektive rapporteringsregimer. For det andre mottar forhandlere sjeldent større kontantbetalinger, og hvitvaskingsrisikoen er ikke hovedsakelig knyttet opp mot oppgjørsformen, men snarere mot hvilke type gjenstander som selges. Det kan tilsi at staten ikke bør prioritere bruk av ressurser til å føre tilsyn med forhandlere på grunnlag av deres kontantomsetning.

På den annen side må kravene til gjennomføringen av tilsyn tilpasses de rapporteringspliktiges art, størrelse og risikosituasjonen hos den enkelte. Det er viktig at det etableres et tilsynsregime som er egnet til å skape en opplevd og faktisk oppdagelsesrisiko, noe som i seg selv er disiplinerende. Det forventes imidlertid ikke at det føres regelmessig tilsyn med alle forhandlere. Derfor er det heller ikke gitt at kostnadene knyttet til gjennomføring av tilsyn med forhandlere av gjenstander, vil være betydelige. Utvalgsmedlemmene nevner i den forbindelse at det vil være behov for å informere og veilede de rapporteringspliktige forhandlerne, slik at de er kjent med sine plikter. I en oppstartsfase vil denne opplærings- og veiledningsfunksjonen være særlig viktig.

For forhandlerne selv vil det være enklere og mindre kostnadskrevende å overholde en beløpsgrense enn å etterleve hvitvaskingslovens forpliktelser. På den annen side gjennomfører forhandlere av gjenstander sjelden større kontantransaksjoner. Kostnadene knyttet til kundekontroll, undersøkelse og rapportering, vil derfor trolig være nokså beskjedne. Plikten til å ha forsvarlige kontrollrutiner og opplæringssystemer etter § 23 synes i utgangspunktet å være noe mer byrdefull, fordi denne plikten gjelder uavhengig av konkrete transaksjoner. Omfanget av disse forpliktelsene vil imidlertid være avpasset den rapporteringspliktiges art, størrelse og risiko for hvitvasking, se NOU 2007: 10 s. 70 og direktivets artikkel 46 nr. 1. I Ot.prp. nr. 3 (2008–2009) s. 107–108 understrekes det særskilt at kravet til kontroll- og kommunikasjonsrutiner må tilpasses den spesielle situasjonen forhandlere av gjenstander er i, og den enkelte forhandlers virksomhet. Utvalgsmedlemmene har derfor vanskelig for å se at det innebærer uforholdsmessige store kostnader for forhandlere, å oppfylle hvitvaskingslovens forpliktelser.

Det kan hevdes at en ordning med beløpsgrense er fordelaktig fordi den kan omfatte selgere av tjenester uten at kostnadene knyttet til myndighetenes kontroll øker betraktelig. Med en slik utvidelse vil imidlertid kontantforbudet ramme et stort antall transaksjoner. Etter disse utvalgsmedlemmenes syn vil restriksjoner på kontantbruk som også omfatter tjenesteytere, representere et så betydelig inngrep i enkeltpersoners vern mot lagring av personopplysninger, at det ikke anses proporsjonalt.

2.6.2.5 Andre konsekvenser av å erstatte rapporteringsplikt med kontantrestriksjoner

I NOU 2007: 10 s. 26 uttales det at kontantforbud antagelig vil kunne oppleves mer forpliktende enn reglene om kundekontroll og rapporteringsplikt. I tillegg antydes det at et kontantforbud vil kunne hindre konkurransevridning, ved at man unngår at forhandlere som lojalt følger reglene om rapporteringsplikt, taper i konkurransen med konkurrenter som ikke følger regelverket. Dette utvalgets flertall legger opp til at Skatteetaten skal føre effektivt tilsyn med forhandlere av gjenstander.36 Dermed vil regelverket oppleves mer forpliktende, og risikoen for konkurransevridning reduseres.

Kontanter har for øvrig positive egenskaper utover å ivareta betalerens interesse i å kunne foreta ikke-sporbare betalinger. Kontantoppgjør kan være både kostnadseffektivt og praktisk hensiktsmessig for betalingsmottakeren, fordi kontantbetaling sikrer samtidig utveksling av ytelser. Det er likevel liten grunn til å tro at det vil oppleves som særlig tyngende for næringslivet å innføre begrensninger i avtalefriheten på dette punktet, siden de fleste pengeforpliktelsene av større omfang gjøres opp på andre måter enn ved bruk av kontanter. Hensynet til samtidig utveksling av tjenester kan dessuten langt på vei ivaretas gjennom forholdsvis enkle tiltak, som for eksempel bruk av betalingsterminaler eller betalingsapplikasjoner på mobiltelefon.

Videre har kontanter en sikkerhetsfunksjon i krisetider og i andre situasjoner der betalingssystemer, mobilnett, datanett eller strømnett ikke fungerer. Utvalget har ingen klar formening om hvordan en beløpsgrense for kontantvederlag vil påvirke den kontantbaserte økonomien. Utvalgets flertall mener imidlertid at dette bør drøftes grundigere enn det utvalget har tid og ressurser til å gjøre.

I en situasjon med negativ innskuddsrente vil for øvrig det å pålegge personer å foreta betaling via bank, kunne innebære et inngrep i eiendomsretten som er vernet av EMK P1-1.

2.6.2.6 Konklusjon

Utvalgsmedlemmene Damslora, Hana, Roaldsøy og Rui mener det ikke bør innføres en beløpsgrense for kontantvederlag, selv om dette vil kunne være noe mindre kostnadskrevende både for de rapporteringspliktige og for tilsynsmyndighetene. For disse medlemmene er det avgjørende at en beløpsgrense ikke anses som et effektivt virkemiddel for å motvirke hvitvasking, dels fordi ØKOKRIM vil miste verdifull informasjon ved at det ikke sendes rapporter om mistenkelige transaksjoner, dels fordi hvitvaskingen i Norge avtagende grad skjer ved bruk av kontanter. Utvalgsmedlemmene mener tvert imot at det bør vurderes om det er grunn til å utvide hvitvaskingsloven til å omfatte visse forhandlere, uavhengig av betalingsform. Flertallet legger også vekt på at en ordning med rapporteringsplikt er et mer målrettet og mindre omfattende inngrep i betalerens privatliv.

2.6.3 Utvalgsmedlemmene Munch Thore, Stokmo og Sigurdsens vurderinger og anbefalinger

Medlemmene Munch Thore, Stokmo og Sigurdsen mener det ikke bør innføres en lovbestemt beløpsgrense for kontantvederlag. Disse utvalgsmedlemmene er langt på vei enig i begrunnelsen til utvalgsmedlemmene Damslora, Hana, Roaldsøy og Rui. Etter utvalgsmedlemmenes syn vil dessuten en slik beløpsgrense innebære et for omfattende inngrep i friheten for selger og kjøper til å avtale oppgjørsform.

Disse utvalgsmedlemmene foreslår at forhandlere av gjenstander gis rett til konsekvent å betinge seg betaling på annen måte enn med kontanter for beløp over 40 000 kroner. Dermed vil hver enkelt forhandler ha frihet til å velge om vedkommende skal være omfattet av hvitvaskingslovens regler eller ikke. Etter nåværende regler kan selger og kjøper avtale oppgjørsmåte når kjøper er næringsdrivende. En ordning hvor forhandlere kan nekte forbrukere å betale kontant, krever imidlertid endringer i finansavtaleloven § 38 tredje ledd.

Dette forslaget er hovedsakelig begrunnet i hensynet til forhandlerne. Det fremgår av hvitvaskingsloven § 4 andre ledd nr. 7 at loven omfatter forhandlere av gjenstander ved transaksjoner i kontanter på 40 000 kroner eller mer. Loven gjelder ikke for forhandlere som aldri mottar store kontantbeløp. Etter disse utvalgsmedlemmenes syn vil det imidlertid kunne være vanskelig for den enkelte forhandler å avgjøre hvorvidt vedkommende er omfattet av hvitvaskingsloven, fordi forbrukere etter finansavtaleloven § 38 tredje ledd alltid har rett til å betale kontant hos betalingsmottakeren. Dette innebærer en uforutsigbarhet og en risiko for at forhandlere bryter hvitvaskingsreglene uten å ville det, og dermed en risiko for sanksjoner, som vil kunne være mer omfattende enn i dag.

Forpliktelsene etter hvitvaskingsloven medfører dessuten administrative kostnader for forhandlerne, til tross for at mange av disse sjeldent mottar større kontantbeløp. I tillegg til selve kundekontrollen, krever hvitvaskingsloven § 23 at rapporteringspliktige skal ha kontrollrutiner og iverksette opplæringstiltak. Disse pliktene gjelder uavhengig av konkrete transaksjoner. Mange forhandlere er dessuten mindre bedrifter, med begrensede administrative ressurser, jf. direktivets fortale punkt 27. Forhandlere som i praksis lar være å gjennomføre kontanttransaksjoner på 40 000 kroner, bør etter utvalgsmedlemmenes syn kunne unntas fra slike plikter. Det vises til at Kommisjonen forutsatte en slik mulighet da det fjerde hvitvaskingsdirektivet ble forberedt:

«Such persons will need to make a choice on whether to continue to accept cash above the lowered €7,500 threshold [som var forslaget fra Kommisjonen] and thus perform customer due diligence checks, or whether to decline such cash transactions and request settlement by other means of payment.»37

En slik ordning vil dessuten forenkle tilsynet, ved at det vil medføre færre tilsynsobjekter, alt ettersom hvor mange forhandlere som velger å benytte seg av ordningen. Etter utvalgsmedlemmenes syn er dette forslaget også i samsvar med prinsippet om et risikobasert hvitvaskingsregime, fordi direktivet knytter hvitvaskingsrisikoen opp mot store kontanttransaksjoner, se fortalens punkt 6. Denne risikoen reduseres dersom forhandlere ikke tar imot store kontantbeløp.

Forslaget forutsetter endringer i forbrukerens rett til å betale med kontanter etter finansavtaleloven § 38 tredje ledd. Nærmere bestemt må det tilføyes at retten til å foreta oppgjør med tvungne betalingsmidler ikke gjelder ved betaling til forhandlere ved kjøp av gjenstander for 40 000 kroner eller mer.

I tillegg til en slik endring av finansavtaleloven § 38, bør det etableres et system som sikrer notoritet med hensyn til hvilke forhandlere som har valgt ikke å ta i mot større kontantbeløp. Utvalgsmedlemmene legger til grunn at dette kan gjøres gjennom melding til tilsynsmyndigheten på egnet måte. I tillegg må det være en sanksjonsmulighet overfor forhandlere som til tross for å ha gitt en slik melding, likevel mottar kontantvederlag på over 40 000 kroner.

Etter utvalgsmedlemmenes syn er ikke Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8 til hinder for dette forslaget. Mindretallet viser til at inngrep som består i en plikt til å betale større transaksjoner på sporbar måte, ikke nødvendigvis er et større inngrep enn det dagens hvitvaskingsregelverk representerer. Her er forhandlerne er pålagt å gjennomføre kundekontroll, registrere og lagre opplysninger, samt rapportere mistenkelige transaksjoner til Økokrim. Medlemmene viser også til at en rekke land har innført regler som begrenser adgangen til kontant betaling, uten at dette har vært ansett uforenelig med EMK artikkel 8. I Frankrike og Belgia er det blant annet en langt mer begrenset adgang til kontant betaling enn det mindretallets forslag legger opp til.

2.6.4 Utforming av en eventuell beløpsgrense for kontantvederlag

Flertallet, bestående av utvalgsmedlemmene Damslora, Hana, Munch Thore, Roaldsøy, Rui, Sigurdsen og Stokmo anbefaler ikke at det innføres en beløpsgrense for kontantvederlag. Det fremgår imidlertid av mandatet at utvalget skal vurdere hvordan en eventuell beløpsgrense skal håndheves. Disse utvalgsmedlemmene vil derfor knytte noen kommentarer til hvordan en eventuell beløpsgrense bør utformes, og hvordan en slik regel bør håndheves.

En ordning med beløpsgrense for kontantvederlag kan utformes på ulike måter. Beløpsgrensen kan gjelde kontanttransaksjoner generelt, slik at også betalinger mellom privatpersoner rammes. Alternativt kan regelens virkeområde avgrenses til situasjoner der næringsdrivende mottar betalinger. Videre kan beløpsgrensen gjelde alle former for oppgjør av pengeforpliktelser, slik som i Frankrike, eller avgrenses til bestemte bransjer, slik det danske kontantforbudet opprinnelig var utformet, da det bare omfattet forhandlere av gjenstander og auksjonsholdere.

I mandatet bes utvalget vurdere om det bør innføres en beløpsgrense som alternativ til rapporteringsplikt. På bakgrunn av mandatutformingen mener disse medlemmene at en eventuell beløpsgrense bør rette seg mot forhandlere (næringsdrivende) som mottar kontanter ved salg av gjenstander. Dette vil dessuten være i samsvar med prinsippet om at inngrep i Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8 bør gjøres minst mulig. Utvalget antar at det vil være nærliggende å sette en slik beløpsgrense et sted mellom 10 000 kroner og 50 000 kroner.

Hvis lovgiver ønsker å innføre kontantrestriksjoner må det utformes et håndhevings- og sanksjonsregime som sikrer at reglene overholdes. Et første spørsmål er hvordan regelbrudd skal sanksjoneres.

Dette bør vurderes etter kriminaliseringsprinsippene som ligger til grunn for straffeloven av 2005, dvs. anbefalingene i Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) s. 82 flg., og Sanksjonsutvalgets anbefalinger for bruk av straff og administrative sanksjoner i NOU 2003: 15 Fra bot til bedring. Her uttales det at brudd på offentligrettslig reguleringslovgivning bare bør belegges med straff dersom lovbruddet er tilstrekkelig alvorlig og hvis tilfredsstillende regeletterlevelse ikke kan oppnås ved bruk av administrative sanksjoner.38

På bakgrunn av disse retningslinjene er det nærliggende å benytte overtredelsesgebyr som sanksjonsform ved brudd på regler som forbyr større kontantbetalinger. Dette vil også være naturlig sett i sammenheng de sanksjonsformene direktivet forutsetter at skal gjelde, se artikkel 59 nr. 2(e). I Frankrike, Belgia og Danmark er for øvrig bøter den vanlige sanksjonsformen ved brudd på tilsvarende regler, noe som støtter opp om at det ikke er nødvendig å innføre trussel om fengselsstraff.39

Et annet spørsmål er hvilket organ som skal kontrollere at beløpsgrensen håndheves, og ilegge overtredelsesgebyr. Her utpeker Skatteetaten seg om aktuell kontroll- og sanksjonsmyndighet, blant annet fordi etaten har kontakt med forhandlere av gjenstander i forbindelse med bokettersyn. Disse utvalgsmedlemmene bemerker for øvrig at håndheving av en beløpsgrense vil kunne være noe utfordrende, ettersom det er grunn til å anta at forhandlere som bevisst overtrer beløpsgrensen, vil forsøke å skjule at vedkommende har mottatt store kontantbeløp.

2.6.5 Mindretallet, Holberg, Lund og Utnes, vurderinger og anbefalinger

Et mindretall bestående av utvalgsmedlemmene Holberg, Lund og Utne, går inn for å innføre en beløpsmessig grense på adgangen for forhandlere av gjenstander til å motta kontanter. Grensen bør settes til 40 000 kroner, som er dagens innslagspunkt for når forhandlere av gjenstander underlegges rapporteringsplikt etter hvitvaskingsregelverket. Et slikt generelt forbud, bør suppleres med en rapporteringsplikt for nærmere angitte forhandlere av gjenstander, uavhengig av betalingsform.

Holberg, Lund og Utne mener at et slikt forbud kan forsvares ut fra en vurdering av tiltakets egnethet, herunder om det finnes mindre inngripende tiltak, og en avveining av de interesser som taler for og mot å innføre slike kontantrestriksjoner.

Disse utvalgsmedlemmene mener et viktig utgangspunkt for vurderingen er at muligheten til å gjennomføre sporløse transaksjoner ved kjøp av gjenstander over en viss verdi, uansett er begrenset. Det vises i denne forbindelse til at hvitvaskingsloven pålegger forhandlere av gjenstander å gjennomføre kundekontroll og lagre opplysningene om dette ved kontantbetalinger på 40 000 kroner eller mer, hvis det er mistanke om at transaksjonen har sammenheng med en straffbar handling, jf. hvitvaskingsloven § 6 nr. 4 jf. § 7, § 8 og § 22. Når minst 40 000 kroner av et transaksjonsbeløp på 100 000 kroner eller mer gjøres opp i kontanter, gjelder forpliktelsene uavhengig av om forhandleren mistenker at transaksjonen har sammenheng med et straffbart forhold, jf. § 6 nr. 2. Videre inneholder bokføringsregelverkets bestemmelser om salgsdokumentasjon krav om at kjøpers navn og adresse skal fremgå av salgsdokumentasjonen i alle tilfeller ved kontantbetaling på 40 000 kroner eller mer. I tillegg forekommer det sjelden at kjøp over 40 000 kroner gjøres opp i kontanter, og få personer vil antagelig berøres av en beløpsmessig begrensning på adgangen til å motta kontantvederlag. Samlet sett innebærer dette at «kontantforbud» som angitt, vil være et inngrep av begrenset karakter. På grunn av det lave antallet transaksjoner som vil rammes, er også inngrepet i avtalefriheten begrenset.

Vedrørende egnetheten av tiltaket, vises det til at formålet bak EU-regelverket er å fange opp en internasjonalt anerkjent risiko for hvitvasking ved kontantkjøp.40 Et forbud mot å motta kontantbeløp over en viss terskelverdi, vil altså være innrettet mot den risikoen som internasjonalt er søkt fanget opp av rapporteringsplikten.

Et kontantvederlagsforbud som settes lik terskelverdien for rapporteringsplikt, vil innebære at ØKOKRIM ikke lenger vil motta finansiell etterretningsinformasjon knyttet til kontanttransaksjoner over terskelverdien. Opplysninger fra ØKOKRIM tilsier imidlertid at hvitvasking i Norge i mange sammenhenger foregår med andre metoder enn gjennom kontantkjøp, og at risikoen for hvitvasking ved handel i gjenstander snarere er knyttet til de gjenstander som selges, enn til selve oppgjørsformen. Samtidig gjennomføres det få kontanttransaksjoner over 40 000 kroner. Derfor antas verdien av den finansielle etterretningsinformasjonen som kan knyttes direkte opp til at et kjøp gjøres opp i kontanter, av disse utvalgsmedlemmene å være begrenset. Et forbud mot å motta kontantvederlag på 40 000 kroner eller mer, fremstår derfor som et minst like egnet virkemiddel for å bekjempe hvitvasking, som det å legge til rette for at hvitvaskingshandlinger kan avdekkes gjennom analyse av finansiell etterretningsinformasjon knyttet til kontanttransaksjoner over terskelverdien.

For tilstrekkelig å fange opp risikoen for hvitvasking ved kjøp av dyre gjenstander, bør imidlertid en kontantvederlagsbegrensning suppleres med en rapporteringsplikt for nærmere angitte grupper av forhandlere av gjenstander uavhengig av hvordan transaksjonene gjennomføres. Hvilke forhandlere som bør underlegges en slik rapporteringsplikt, bør avgjøres på bakgrunn av en vurdering av den konkrete hvitvaskingsrisikoen knyttet til den aktuelle bransjen. Det vises i denne forbindelse til at flere land, på bakgrunn av en vurdering av risiko, har kombinert et generelt kontantforbud med rapporteringsplikt for nærmere angitte forhandlere av gjenstander. Dette gjelder blant annet Belgia, Frankrike og Spania.

Ved vurderingen av om et forbud mot å motta kontantvederlag på 40 000 kroner eller mer bør innføres eller ikke, bør det ses hen til at et kontantforbud vil være lettere både å forstå og å etterleve enn hvitvaskingsregelverkets forpliktelser. Samtidig er det nærliggende å legge til grunn at kostnadene ved å etterleve et kontantforbud, vil være mindre enn kostnadene knyttet til å etterleve hvitvaskingsregelverket, som også oppstiller krav om rutiner, opplæring mv. Det bør også tas i betraktning at et generelt forbud mot kontantvederlag som foreslått, vil innebære at den potensielle kretsen av enheter som det må føres hvitvaskingstilsyn med, begrenses. Dette vil legge til rette for et mer målrettet hvitvaskingstilsyn, samsvare med FATFs anbefalinger om å tilpasse anti-hvitvaskingstiltak og ressursinnsatsen til den konkrete risikoen for hvitvasking og terrorfinansiering, og samtidig medføre at de økonomiske kostnadene for tilsynsmyndigheten kan begrenses.

Et generelt forbud mot å motta kontantvederlag på 40 000 kroner eller mer, bør etter disse utvalgsmedlemmenes syn fastsettes ved å innta en ny bestemmelse i hvitvaskingsloven. Det vil samtidig være nødvendig å endre finansavtaleloven § 38 tredje ledd, slik at forbrukerens rett til å foreta oppgjør med tvungne betalingsmidler ikke gjelder ved betaling av gjenstander for 40 000 kroner eller mer.

I tillegg vil det måtte gjøres enkelte regeltekniske tilpasninger i hvitvaskingsloven som følge av at forhandlere av gjenstander ikke lenger kan motta kontantvederlag over den foreslåtte grensen, og derfor ikke lenger er rapporteringspliktige etter gjeldende regelverk. Departementet har i hvitvaskingsloven § 4 femte ledd adgang til i forskrift å la enkelte eller flere av bestemmelsene i loven få anvendelse for forhandlere av gjenstander ved transaksjoner over bestemte beløpsgrenser ved bruk av nærmere angitte betalingsmidler. Departementet har i samme bestemmelse hjemmel til i forskrift å gjøre unntak fra enkelte eller flere av bestemmelsene i loven for visse rapporteringspliktige. Dette hjemmelsgrunnlaget vil antagelig måtte justeres om departementet på forskriftsnivå skal kunne innføre en mer målrettet rapporteringsplikt for nærmere angitte grupper av forhandlere av gjenstander, som vil gjelde uavhengig av transaksjonsform. Et annet alternativ er å fastsette at loven i utgangspunktet gjelder tilbydere av alle forhandlere av gjenstander, samtidig som det lovfestes en adgang til å gjøre unntak ved forskrift. Når det gjelder oppfølgingen og kontrollen med at et kontantforbud overholdes, mener utvalgsmedlemmene Holberg, Lund og Utne, at det er naturlig at samme myndighet som utpekes som tilsynsmyndighet for nærmere bestemte grupper av forhandlere av gjenstander, også følger opp at kontantforbudet overholdes.

Etter utvalgsmedlemmet Utnes vurdering, bør for øvrig vurderingen av hvem som skal føre tilsyn med forhandlere av gjenstander og tilbydere av virksomhetstjenester, vurderes nærmere i lys av et eventuelt kontantforbud, og de samlede krav til ressursbruken på området.