7 Klageordning

7.1 Innledning

Utforming av klageordning har nær sammenheng med organiseringen av tilsyn. Utvalget har derfor valgt å drøfte hvilke forvaltningsorganer som bør behandle klager over vedtak som treffes av de ulike tilsynsmyndighetene, for eksempel vedtak om å ilegge tvangsmulkt etter hvitvaskingsloven § 27. Spørsmålet om klageordning vil særlig bli aktuelt som følge av det fjerde hvitvaskingsdirektivet artikkel 59, som krever at tilsynsmyndighetene skal kunne ilegges et bredt spekter av til dels strenge administrative sanksjoner. Direktivets artikkel 59 krever blant annet at tilsynsorganene skal kunne vedta midlertidig forbud mot å utøve ledelsesfunksjoner i rapporteringspliktige enheter, og at det skal kunne ilegges administrative bøter på inntil 1 000 000 euro.1

7.2 Gjeldende rett

Hovedregelen etter forvaltningsloven § 28 første ledd er at enkeltvedtak påklages til det forvaltningsorganet som er «nærmest overordnet» det organet som har truffet vedtaket. Etter denne bestemmelsen vil Finansdepartementet være klageorgan for Finanstilsynets vedtak etter hvitvaskingsloven.2

Når skattekontorene treffer vedtak vil Skattedirektoratet i utgangspunktet være klageorgan etter hovedregelen i forvaltningsloven § 28 første ledd. Det finnes for øvrig særskilte klagenemder som skal behandle visse typer vedtak etter ligningsloven og merverdiavgiftsloven, se blant annet ligningsloven § 9-2 nr. 1 bokstav b og merverdiavgiftsloven § 19-1 første ledd.

Det er ulike klageinstanser for Lotteritilsynets vedtak. I samsvar med hovedregelen i forvaltningsloven § 28 første ledd vil Kulturdepartementet være klageorgan når Lotteritilsynet treffer vedtak etter pengespilloven. For vedtak som treffes etter totalisatorloven vil derimot klageinstansen være Landbruks- og matdepartementet, som er nærmest overordnet Lotteritilsynet i slike saker. Lotterinemnda er klageinstans for vedtak etter lotteriloven, jf. lotteriloven 4a første ledd første punktum.

I den utstrekning avgjørelser fra Tilsynsrådet for advokatvirksomhet kan påklages, er Advokatbevillingsnemden klageinstans. Dette fremgår av domstolloven § 225 fjerde avsnitt. I Advokatlovutvalgets lovforslag legges det opp til at Advokatsamfunnets avgjørelser skal kunne påklages til en Advokatnemd.

7.3 Utvalgets vurderinger

7.3.1 Klageinstans for vedtak etter hvitvaskingsloven

Ved å følge hovedregelen i forvaltningsloven § 28 vil myndigheten til å avgjøre klager bli spredt på en rekke ulike organer. Etter utvalgets syn er dette uheldig. Hvitvaskingsdirektivet artikkel 59 krever at tilsynsorganene skal kunne ilegge et bredt spekter av sanksjoner, der noen er meget strenge. Hensynet til å sikre likebehandling og enhetlig sanksjonspraksis tilsier at klager over slike vedtak avgjøres av ett organ. Å samle ansvaret for klagebehandlingen vil dessuten gi bedre muligheter for å utvikle faglig kompetanse i klageorganet – både kunnskap om hvitvaskingsregelverket og om generell klagesaksbehandling. Utvalget foreslår derfor at klager over vedtak etter hvitvaskingsloven avgjøres av ett organ.

Spørsmålet er hvilket organ som egner seg som klageinstans. Utvalget har vurdert to ulike alternativer. Det ene er å la Finansdepartementet være klageinstans. Som organ med overordnet ansvar for hvitvaskingslovgivningen, har departementet gode faglige forutsetninger for å avgjøre klager. Finansdepartementet har dessuten erfaring med klagesaksbehandling, blant annet som følge av å være klageinstans for Finanstilsynets vedtak.3

Det andre alternativet er å opprette en uavhengig klagenemnd.4 Et sentralt argument til støtte for en nemndsordning, er at klagen behandles av et uavhengig organ uten politisk styring. Dette kan bidra til å øke tilliten til at det skjer en uavhengig overprøving. Videre er det grunn til å anta at en overprøving i en domstollignende klagenemnd vil kunne bidra til at færre klagesaker vil bli reist for domstolene. Ved å opprette en ny nemnd øker dessuten muligheten for spesialisert klagebehandling, fordi nemnden vil kunne settes sammen av medlemmer med ekspertkompetanse. En annen fordel med nemndsordning, er at departementet avlastes fra arbeidskrevende enkeltsaksbehandling.

Spørsmålet er imidlertid hvordan en slik nemndsordning vil fungere i praksis. For å gjøre nemnden solid og funksjonsdyktig uten at det medfører uforholdsmessige kostnader, må saksmengden være tilstrekkelig stor. Frem til i dag har det vært svært få saker som gjelder ileggelse av tvangsmulkt, og dermed få klagesaker. Det er grunn til å tro at tilsynsmyndighetene vil treffe flere vedtak når det innføres av nye administrative sanksjonshjemler, og at antall klagesaker dermed også vil øke noe. Etter utvalgets syn er det likevel lite sannsynlig at nemnden vil oppnå et tilstrekkelig antall saker til at det kan forsvares å bygge opp en nemndsordning. Utvalget foreslår derfor at Finansdepartementet utpekes som klageinstans når tilsynsorganene treffer vedtak etter hvitvaskingsloven.

7.3.2 Advokaters klageadgang

De vedtak som treffes av Tilsynsrådet for advokatvirksomhet, står i en særstilling sammenlignet med vedtak fra øvrige tilsynsmyndigheter, fordi slike vedtak vil kunne bygge på opplysninger som er omfattet av advokaters taushetsplikt, se punkt 5.4.3. Spørsmålet er derfor om Finansdepartementet bør behandle klager over Tilsynsrådets vedtak.

For at et klageorgan skal ha et forsvarlig grunnlag for å vurdere holdbarheten av en klage, må klageorganet ha tilgang til samme opplysninger som førsteinstansen. Hvis Tilsynsrådets vedtak bygger på taushetsbelagt informasjon, vil det derfor være behov for å overlevere taushetsbelagt informasjon til klageorganet. En slik viderelevering vil representere et selvstendig inngrep i advokatens taushetsplikt etter Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8.5

I motsetning til Tilsynsrådet for advokatvirksomhet, er Finansdepartementet en del av statsmakten, uten noen form for uavhengighet. Etter utvalgets syn vil derfor overlevering av taushetsbelagt informasjon til departementet være et for vidtgående innhugg i taushetsplikten. Av den grunn mener utvalget at Finansdepartementet ikke bør være klageorgan for vedtak som gjelder advokater.

Spørsmålet er om det finnes andre egnede klageorganer. Alternativt må denne type vedtak bringes direkte inn for domstolene.

Forvaltningsklage innebærer normalt en raskere og mindre ressurskrevende overprøving enn domstolsbehandling. Hensynet til advokaten selv tilsier derfor at klageadgangen ikke bør begrenses. Advokatbevillingsnemnden utpeker seg i så fall som et mulig klageorgan. Nemnden er i større grad uavhengig av statsmakten. Betenkelighetene ved å gi tilgang til taushetsbelagt informasjon, er derfor mindre.

Videre har Advokatbevillingsnemnden erfaring med klagesaksbehandling og god juridisk kompetanse, blant annet gjennom krav om at nemndens leder skal være en dommer som tilfredsstiller de krav som stilles til høyesterettsdommer eller lagmann.6 Per i dag har Advokatbevillingsnemnden likevel ikke særlig fagkunnskap knyttet til hvitvaskingsregelverket. Siden nemnden trolig vil behandle et nokså beskjedent antall saker mot advokater, er mulighetene for å samle og utvikle slik faglig kompetanse, også noe begrenset. Utvalget anser likevel ikke manglende kunnskap om hvitvaskingsregelverket som en avgjørende innvending mot å utpeke Advokatbevillingsnemnden som klagemyndighet.

Det som særlig taler mot å la Advokatbevillingsnemden avgjøre klager over vedtak som gjelder advokater, er hensynet til å sikre likebehandling. For å sikre enhetlig og konsekvent sanksjonspraksis bør det bare være én klageinstans. Ettersom direktivet krever at tilsynsmyndighetene skal kunne ilegges et bredt spekter av til dels strenge administrative sanksjoner, er hensynet til å sikre enhetlig praksis tungtveiende.

Det er også viktig at det utad er tillit til klageorganet. Advokatbevillingsnemnden består av tre medlemmer, hvor lederen skal være dommer mens ett av medlemmene skal være privatpraktiserende advokat, jf. domstolloven § 226 første ledd.7 Det kan utad fremstå som noe mindre tillitsvekkende at en advokat som selv vil kunne være omfattet av hvitvaskingsloven, er med å avgjøre utviklingen av sanksjonspraksisen knyttet til det samme regelverket.

Etter utvalgets syn veier hensynet til å sikre enhetlig sanksjonspraksis tyngre enn advokatens interesse i å ha klagerett. Utvalget foreslår derfor at vedtak som gjelder advokater, ikke skal kunne påklages. Slike vedtak må bringes direkte inn for domstolene ved søksmål.