6 Registrerings- og autorisasjonsordninger

6.1 Innledning

Etter mandatets punkt 4 skal utvalget fremme forslag til «registering/autorisering av (…) nye og eksisterende grupper rapporteringspliktige». Nedenfor i punkt 6.2 presenteres kommende EØS-rettslige krav til slike registrerings- eller autorisasjonsordninger. Deretter gjennomgås gjeldende regler for registrering og kontroll med at reelle rettighetshavere og personer i ledende stillinger er egnede. Utvalgets vurderinger fremgår av punkt 6.4.

6.2 EØS-rett

Det fremgår av artikkel 47 nr. 1 at tilbydere av virksomhetstjenester, skal være lisensiert eller registrert («licenced og registered»), mens tilbydere av spilltjenester skal være regulert («regulated»).

Etter artikkel 47 nr. 2 skal kompetente myndigheter påse at personer som har en ledende funksjon i et foretak som tilbyr virksomhetstjenester eller spilltjenester, er «fit and proper», dvs. pålitelige og egnede. Tilsvarende gjelder for foretakets «beneficial owners», altså selskapets direkte eller indirekte eiere, samt andre som på annen måte kontrollerer selskapet.

Direktivet inneholder ingen nærmere definisjon av uttrykket «fit and proper». Det fremgår imidlertid av avsnitt 51 i fortalen at kriteriene for å avgjøre om en person er egnet og pålitelig, som minimum bør avspeile behovet for å beskytte enheten mot å bli misbrukt til kriminelle formål av dens ledere eller reelle eiere. Sammenhengen mellom artikkel 47 nr. 2 og nr. 3 viser at «fit and proper»-kriteriet innebærer mer enn å forhindre at tidligere straffedømte holder ledende posisjoner.

Etter det forrige hvitvaskingsdirektivet artikkel 36 nr. 2 skulle kompetente myndigheter «refuse licensing» dersom egnethetskravene ikke var oppfylt. Direktivet krevde altså bare at egnethet skulle vurderes på lisensieringstidspunktet, ikke senere. På dette punktet er direktivteksten endret. Etter det fjerde hvitvaskingsdirektivet artikkel 47 nr. 2 skal kompetente myndigheter påse («ensure») at egnethetskravene er oppfylt, jf. artikkel 47 nr. 2. Dette forstås slik at tilsynsmyndighetene kontinuerlig skal sørge for at egnethetskravene er oppfylt.

6.3 Norsk rett

Det er ingen ordning for registering eller lisensiering av tilbydere av virksomhetstjenester. Det stilles ikke krav til at personer som tilbyr slike tjenester, er egnede.

Formidling av pengespill er ikke tillatt uten hjemmel i lov, jf. pengespilloven § 2. Adgangen til å tilby spilltjenester er uttømmende regulert i pengespilloven, lotteriloven og totalisatorloven.

Verken pengespilloven eller totalisatorloven stiller krav om at personer i ledelsen i henholdsvis Norsk Tipping og Norsk Rikstoto, skal være egnede. Når det gjelder tilbydere av spilltjenester som omfattes av lotteriloven, må det sondres mellom egnethetskrav for autoriserte entreprenører og for lotteriverdige organisasjoner.

Hva gjelder lotteriverdige organisasjoner, stilles det ingen krav om at ledelsen og reelle eiere skal være egnede. Det fremgår riktignok av forskrift 21. desember 2000 nr. 1366 om lotteritilsynet og lotteriregisteret m.m. § 2-1 første ledd at organisasjoner som skal avholde lotteri må «godkjennes» av Lotteritilsynet. Men ledelsens egnethet inngår ikke i grunnlaget for vurderingen av om slik godkjennelse skal gis.1

For å få autorisasjon som entreprenør stiller forskrift om lotteritilsynet og lotteriregisteret m.m. § 2-2 andre ledd bokstav a krav om at foretaket må fremlegge politiattest fra strafferegisteret som kan godtgjøre at styrets leder og daglig leder, eller om slike ikke finnes, innehaver eller ansvarlige deltakere, ikke har gjort seg skyldig i straffbare forhold i tilknytning til økonomisk virksomhet eller virksomhet etter lotteriloven.

6.4 Utvalgets vurderinger

6.4.1 Innledning

Det må innføres en ordning for registering eller lisensiering av tilbydere av virksomhetstjenester, samt regler for å kontrollere at personer i sentrale posisjoner er egnede. Hvilke lovendringer dette nødvendiggjør, drøftes i punkt 6.4.2 til punkt 6.4.3.

Norsk rett er i samsvar med direktivets krav om at tilbydere av spilltjenester skal være regulert, fordi adgangen til å drive pengespill er uttømmende regulert i pengespilloven, lotteriloven og totalisatorloven. Det er imidlertid behov for å innføre egnethetskrav. Dette omtales nærmere i punkt 6.4.4. I punkt 6.4.5 drøfter utvalget hvorvidt det bør innføres en registreringsordning for forhandlere av gjenstander.

6.4.2 Autoriseringsordning for tilbydere av virksomhetstjenester

For å oppfylle direktivets krav om at tilbydere av virksomhetstjenester skal være lisensiert eller registrert, foreslår utvalget å innføre et forbud mot å tilby slike tjenester uten tillatelse.

Virksomhetstjenester vil kunne tilbys av for eksempel advokater. Et særlig spørsmål er derfor om registreringsordningen bør omfatte rapporteringspliktige som allerede er underlagt andre registrerings- eller konsesjonskrav. Dette vil blant annet gjelde advokater og rettshjelpere som etter advokatforskriften § 1-1 skal være registrert i Tilsynsrådets register, autoriserte regnskapsførere, statsautoriserte og registrerte revisorer eller foretak som utfører slike tjenester etter godkjenning fra Finanstilsynet.

For at registeret over tilbydere av virksomhetstjenester skal gi mest mulig presis veiledning om hvilke aktører det skal føre tilsyn med, er det mest hensiktsmessig at andre rapporteringspliktige holdes utenfor dette registeret. For den rapporteringspliktige selv er det også en fordel å unngå dobbelt registreringsplikt. Utvalget anbefaler derfor at kravet om at tilbydere av virksomhetstjenester skal ha tillatelse, ikke skal gjelde for rapporteringspliktige som allerede er omfattet av en registrerings- eller konsesjonsplikt.

Direktivet må forstås slik at det tillater en slik begrensing, fordi tilbydere av virksomhetstjenester i direktivets forstand ikke omfatter de som er «already covered under point (a) og (b)» i artikkel 2 nr.1(3), se artikkel 2 nr. 1(3)(c). Etter utvalgets syn er det ikke nødvendig med en egen bestemmelse som slår fast dette. Utvalget mener det allerede følger av definisjonen av «tilbyder av virksomhetstjenester», tolket i lys av direktivet.

For å sikre at forbudet mot å tilby virksomhetstjenester uten tillatelse respekteres, er det behov for å reagere med sanksjoner ved regelbrudd. Utvalget foreslår i denne omgang at slike overtredelser skal kunne straffes, dels fordi straff er den eneste sanksjonsformen etter gjeldende hvitvaskingslov, dels fordi det er vanlig å benytte straff ved sammenlignbare overtredelser, se blant annet eiendomsmeglingsloven § 8-9, jf. § 2-1 og revisorloven § 9-3, jf. § 3-1 tredje ledd. Det understrekes likevel at utvalget ikke har vurdert hvorvidt det er nødvendig med et straffansvar etter de prinsipper for bruk av straff som legges til grunn i Ot.prp. nr. 90 (2003–2004), eller om administrative sanksjoner anses tilstrekkelig. Dette vil utvalget komme tilbake til i andre delutredning.

6.4.3 Egnethetskrav for tilbydere av virksomhetstjenester

For å oppfylle direktivforpliktelsene etter artikkel 47 nr. 2, må det innføres egnethetskrav for fysiske personer som vil tilby virksomhetstjenester. Dersom virksomhetstilbyderen er en juridisk person, vil tilsvarende egnethetskrav gjelde for reelle rettighetshavere, styremedlemmer, daglig leder og andre personer i den faktiske ledelsen av virksomheten.

Utvalget foreslår at kriteriene for å avgjøre om en person er uegnet, er om vedkommende er dømt for straffbart forhold, og om det straffbare forholdet gir grunn til å anta at vedkommende ikke vil kunne ivareta stillingen eller vervet på en forsvarlig måte. Personen vil alternativt kunne anses uegnet dersom vedkommende i stilling eller ved utøvelsen av andre verv har utvist en slik adferd at det er grunn til å anta at han/hun ikke vil kunne ivareta stillingen eller vervet på en forsvarlig måte. Utvalget legger til grunn at disse egnethetskriteriene, som er utformet etter mønster fra finansforetaksloven § 3-5 første ledd bokstav b og c, er i samsvar med direktivforpliktelsene.

Etter utvalgets oppfatning er det ikke hensiktsmessig å oppstille ytterligere grunnlag for å nekte tillatelse, for eksempel krav om at nærmere angitt personer skal inneha nødvendige kvalifikasjoner og yrkeserfaring til å utøve stillingen eller vervet.

Utvalget foreslår at det skal være meldeplikt ved endringer i posisjoner i ledelsen eller som reelle rettighetshavere. Bakgrunnen for dette er at direktivet krever at tilsynsmyndighetene skal ha kontinuerlig kontroll med at egnethetskravene er oppfylt.

Ansvaret for å foreta egnethetsvurderinger plasseres hos Finanstilsynet, som også er foreslått som tilsynsorgan for denne gruppen, og som har lang erfaring med å foreta denne type vurderinger.

Utvalget har vurdert hvorvidt ansvaret for selve føringen av registeret bør legges til Finanstilsynet eller om oppgaven kan legges til Brønnøysundregistrene. En lignende ordning er valgt i Sverige, der Bolagsverket mottar registreringer, også fra aktører som er underlagt andre myndigheters tilsyn. Etter utvalgets syn er det likevel mest hensiktsmessig å legge registreringsoppgaven til Finanstilsynet, fordi det er en nær sammenheng mellom godkjenningsordningen og selve registerføringen.

Etter utvalgets syn er det behov for å innføre en adgang til å kalle tilbake utstedte tillatelser dersom vilkårene for å inneha tillatelsen ikke lenger er oppfylt. Hensikten med dette er å sikre at tilbydere av virksomhetstjenester ikke misbrukes til hvitvasking eller terrorfinansiering. Denne type tilbakekall av tillatelse vil ikke anses som «straff» etter EMK artikkel 6 nr. 1, fordi tilbakekallet er ment å være et fremadrettet tiltak med forebyggende preg, ikke en pønal reaksjon.2

6.4.4 Egnethetskrav for tilbydere av spilltjenester

6.4.4.1 Norsk Tipping og Norsk Rikstoto

For å oppfylle direktivforpliktelsene etter artikkel 47 nr. 2, må det innføres egnethetskrav for personer med ledelsesfunksjoner i Norsk Tipping og Norsk Rikstoto. Det er imidlertid ikke nødvendig å lovfeste egnethetskrav for de reelle rettighetshavere, på bakgrunn av eierforholdene i Norsk Tipping og Norsk Rikstoto.

Utvalget foreslår at egnethetskravet utformes etter samme mønster som for tilbydere av virksomhetstjenester, og at dette reguleres i henholdsvis pengespilloven og totalisatorloven.

6.4.4.2 Lotteriverdige organisasjoner

Lotteriregelverket stiller ikke særskilte egnethetskrav til ledelsen eller reelle eiere av lotteriverdige organisasjoner. For å oppfylle direktivforpliktelsene etter artikkel 47 nr. 2, må dette innføres. Det foreslås at egnethetskravet formuleres på samme måte som for tilbydere av virksomhetstjenester, og at personkretsen angis tilsvarende.

Utvalget understreker at det kun er behov for å foreta egnethetsvurderinger av lotteriverdige organisasjoner som omfattes av hvitvaskingsloven. I den utstrekning Finansdepartementet gir forskrifter som unntar visse lotterityper fra hvitvaskingsloven, vil det ikke være påkrevd å gjennomføre egnethetsvurderinger.

6.4.4.3 Autoriserte entreprenører

Etter forskrift om lotteritilsynet og lotteriregisteret m.m. § 2-2 andre ledd bokstav b gjennomføres det en vandelskontroll i forbindelse med søknad om autorisasjon som entreprenør. De krav som stilles, er ikke i samsvar med direktivforpliktelsene etter artikkel 47 nr. 2.

For det første er egnethetskravet avgrenset til en for snever personkrets. Etter forskriftens § 2-2 andre ledd bokstav b skal vandelskontrollen i utgangspunktet bare gjelde «styrets leder og daglig leder», mens «innehaver eller ansvarlig deltaker» bare skal kontrolleres dersom det ikke finnes noen styreleder. Etter direktivets artikkel 47 nr. 3 skal imidlertid myndighetene påse at både personer med ledelsesfunksjoner og reelle eiere, er egnede. For å oppfylle direktivforpliktelsene foreslår utvalget derfor at egnethetskravet skal utvides til å gjelde for reelle rettighetshavere, styremedlemmer, daglig leder og andre personer i den faktiske ledelsen av virksomheten.

For det andre er ikke det egnethetskravet som stilles, strengt nok. Etter forskriften kreves det at personene «ikke har gjort seg skyldig i straffbare forhold i tilknytning til økonomisk virksomhet eller virksomhet etter lotteriloven». Direktivets krever er at de aktuelle personene skal være «fit and proper». Det fremgår av fortalens punkt 51 at kriteriene for å avgjøre om en person er egnet og pålitelig, som minimum bør avspeile behovet for å beskytte enheten mot å bli misbrukt til kriminelle formål av dens ledere eller reelle eiere. Som påpekt i punkt 6.2 viser sammenhengen mellom artikkel 47 nr. 2 og nr. 3 at «fit and proper»-kriteriet innebærer mer enn å forhindre at tidligere straffedømte innehar ledende posisjoner.

For å oppfylle direktivforpliktelsen, og av hensyn til enhetlig lovverk, forslår utvalget at egnethetskravet formuleres på samme måte som for tilbydere av virksomhetstjenester.

6.4.5 Bør det opprettes et register for forhandlere av gjenstander?

Utvalget har vurdert om det bør opprettes et register for forhandlere av gjenstander.

Sverige har et slikt register. Her er reglene slik at den som har til hensikt å drive yrkesmessig handel av varer mot kontant betaling på 15 000 euro, ikke kan drive slik virksomhet før vedkommende har registrert seg i Bolagsverkets hvitvaskingsregister.3 Et slikt register vil gi tilsynsmyndigheten bedre oversikt over rapporteringspliktige enheter og et bedre grunnlag for å drive et målrettet tilsyn. I tillegg vil en registreringsplikt kunne medføre at rapporteringspliktige blir mer bevisst på sine forpliktelser etter hvitvaskingsregelverket.

På den andre siden vil etableringen av et eget hvitvaskingsregister for forhandlere av gjenstander kunne bli kostnadskrevende, og det vil medføre en ytterligere administrativ byrde for det private næringsliv. Det er også usikkert hvilken merverdi det vil gi for tilsynsorganet, da det ofte vil kunne være vel så viktig å kontrollere ikke-registrerte, som registrerte enheter. På denne bakgrunn har utvalget konkludert med at det ikke vil fremsette et forslag om et eget register for forhandlere av gjenstander.