3 Hovedprinsipper for ny alderspensjon folketrygden
En rekke av de føringer som Finansdepartementet har gitt i sitt mandat som er inntatt ovenfor i avsnitt 2.1, er knyttet til hovedprinsippene i ny alderspensjon i folketrygden. I mandatet nevner blant annet Finansdepartementet fleksibelt uttak, levealdersjustering, ny regulering og alleårsopptjening.
I NOU 2010: 6 Pensjonslovene og folketrygdreformen I, avsnitt 2.1 har Banklovkommisjonen gitt en oversikt over ny alderspensjon i folketrygden gjennomført ved lov 5. juni 2009 nr. 32 om endringer i folketrygdloven (ny alderspensjon), se også NOU 2012: 13 avsnitt 3.1.1. Banklovkommisjonen finner det imidlertid hensiktsmessig å gi en oversikt over hovedpunktene i folketrygdreformen også innledningsvis i utredningen her. Senere i de alminnelige motivene i utredningen i sammenheng med enkeltpunkter i de vurderinger som gjøres, er det gitt en mer inngående beskrivelse av detaljene i den nye alderspensjonen i folketrygden der Banklovkommisjonen har funnet behov for det.
De nye reglene om opptjening av alderspensjon i folketrygden trådte i kraft 1. januar 2010 og er inntatt i folketrygdloven kapittel 20. Det nye regelverket gjelder fullt ut for opptjening av alderspensjon i folketrygden for alle personer født etter 1962, og forholdsmessig for personer født i perioden 1954–1962. Fleksibelt uttak av alderspensjon og levealdersjustering er innført for nye alderspensjonister fra 1. januar 2011, mens regler for regulering av pensjoner under opptjening og utbetaling er innført for alle alderspensjonister fra 1. januar 2011.
Den nye alderspensjonen er basert på et system der inntektspensjon ytes alle som opptjener pensjonsrettigheter i form av en pensjonsbeholdning. For de uten slik opptjening eller med lav tidligere inntekt ytes en garantipensjon, jf. folketrygdloven § 20-3. Siden det i denne utredningen er fokus på pensjon for personer i arbeid, vil det ikke redegjøres noe nærmere om garantipensjon.
Hovedelementene i den nye alderspensjonen i folketrygden er:
opptjening av rett til pensjon basert på alle inntektsår fram til uttak (alleårsopptjening),
uttak av alderspensjon kan skje fra det tidspunkt den enkelte bestemmer fra fylte 62 år (fleksibelt uttak),
størrelsen på den årlige pensjonsytelse beror på pensjonsbeholdningen og forventet gjenstående levetid (forventet utbetalingsperiode) på uttakstidspunktet (levealdersjustering), og
det skjer en verdisikring av alderspensjonen i form av regulering av pensjonsbeholdningen i opptjeningstiden og av pensjon under utbetaling.
Alleårsopptjening
Opptjening av inntektspensjon i den nye alderspensjonen i folketrygden er basert på et prinsipp om at alle inntektsår skal telle med – et alleårsprinsipp. Pensjonsgivende inntekt fastsettes for hvert kalenderår fra en person er 13 år til 75 år (folketrygdloven § 3-15). Etter folketrygdloven § 20-5 er den årlige pensjonsopptjeningen 18,1 prosent av et beløp begrenset oppad til 7,1 ganger grunnbeløpet i folketrygden (G). Pensjonsopptjeningen i folketrygden er således basert på et beregnet innskudd på 18,1 prosent av lønn. Grunnbeløpet er per 1. mai 2014 kroner 88 370. Det vil i dag si at lønn inntil 627 427 kroner vil telle med ved beregning av pensjonsopptjening.
Summen av årlig pensjonsopptjening til enhver tid utgjør den enkeltes pensjonsbeholdning (folketrygdloven § 20-4). Etter lovens § 20-21 skal pensjonsgivende inntekt for tiden før 1. januar 2010 legges til grunn for beregning av pensjonsbeholdningen per 1. januar 2010. Pensjonsbeholdningen er et sentralt begrep i den nye folketrygden, både fordi det gir uttrykk for opptjent rett til pensjon og fordi pensjonsbeholdningen på tidspunktet for uttak av pensjon (pensjoneringstidspunktet) utgjør grunnlaget for beregningen av en livslang årlig pensjonsytelse (lovens § 20-3).
Siden folketrygden ikke er basert på fondsoppbygging av midler, men finansiert via statsbudsjettet, vil pensjonsbeholdningen være en regnskapsmessig eller beregningsmessig størrelse og ikke en faktisk kapitalbeholdning. Den regnskapsmessige størrelsen gir et generelt uttrykk for folketrygdens framtidige forpliktelse til å utbetale alderspensjon. Dette i motsetning til private tjenestepensjonsordninger der det årlig opparbeides et kapitalgrunnlag som tilsvarer nåverdien av samlede opptjente pensjonsrettigheter på ethvert tidspunkt og som senere belastes ved utbetaling av pensjonsytelser.
Når det gjelder spørsmålet om hvilket nivå pensjonsytelsene på grunnlag av opptjeningen av alderspensjon innenfor den nye folketrygden vil kunne gi, sett i forhold til ytelsene i gammel folketrygd, vises det til beregningene som er inntatt i Banklovkommisjonens utredning NOU 2010: 6 avsnitt 2.1.6 og vedlegg 2.
Fleksibelt uttak av alderspensjon
Sentralt i den nye folketrygden er den enkeltes rett til å velge når vedkommende vil starte uttaket av alderspensjon. Alderspensjon kan tas ut fra fylte 62 år, jf. lovens § 20-2. Foruten valg av tidspunkt for uttak av pensjon, kan den enkelte velge hvor mye pensjon som vedkommende ønsker å ta ut til enhver tid. Laveste uttaksgrad er 20 prosent deretter er det en gradering på 40, 50, 60, 80 eller 100 prosent uttak av pensjon. Det legges på denne måten til rette for å kombinere arbeid og pensjon, og det kan opptjenes rett til pensjon selv om pensjonsuttaket er påbegynt. Grensen for videre opptjening er satt til 75 år (lovens § 3-15 tredje ledd). Pensjonsgraden som uttas kan endres underveis, men i utgangspunktet ikke mer enn én gang i året. Loven åpner for at man kan utsette uttak av alderspensjon også ut over 75 år, men dette gir ingen pensjonsmessig uttelling (lovens § 20-14 tredje og fjerde ledd).
En forutsetning for uttak av alderspensjon før 67 år, er at pensjonen minst vil tilsvare garantipensjonsnivået med full trygdetid ved 67 år. Den livsvarige del av Avtalefestet pensjon (AFP) skal i denne sammenheng medregnes, det vil si den livsvarige del som framkommer etter fratrekk for justeringsbeløp, jf. AFP-tilskottsloven § 7 tredje ledd. Kronetillegget fram til 67 år og eventuelt kompensasjonstillegg (for personer født til og med 1962) medregnes ikke. AFP-ordningen for ansatte i privat sektor er nærmere beskrevet i Banklovkommisjonens utredning NOU 2012: 13 avsnitt 3.3. Det er ennå ikke tatt stilling til om også ytelser fra private tjenestepensjonsordninger skal medregnes.
Levealdersjustering
Innføringen av levealdersjustering i folketrygden er ansett som det viktigste enkelttiltaket for å gjøre folketrygdens alderspensjonssystem økonomisk bærekraftig på sikt. Ved levealdersjusteringen oppnås det at folketrygdens utgifter blir om lag upåvirket av endringene i levealderen. Dersom den gamle alderspensjonsordningen i folketrygden hadde blitt videreført uten endringer, ville ellers samfunnets kostnader knyttet til folketrygden økt kraftig på sikt.
Alderspensjonen i folketrygden er en livslang ytelse, det vil si at den vil løpe fra uttakstidspunktet og helt til vedkommende dør. Den årlige pensjonsytelsen vil bli beregnet på grunnlag av den enkeltes pensjonsbeholdning på uttakstidspunktet og forventet gjenstående levetid (forventet utbetalingsperiode) for vedkommende årskull på uttakstidspunktet. Ved beregningen blir pensjonsbeholdningen dividert med et delingstall. Delingstallet gir uttrykk for den beregnede forventede levealder for det enkelte årskull, jf. lovens § 20-14 annet ledd. Delingstallene fastsettes av NAV med endelig virkning for hvert årskull i det året årskullet fyller 61 år. Beregningen baseres på observerte dødelighetsrater for eldre årskull de siste ti år forut for fastsettelsestidspunktet og gjenspeiler forventet gjenstående levetid ved ulike tidspunkter for uttak av alderspensjon for de enkelte personer som inngår i årskullet (lovens § 20-13 første og annet ledd). Delingstallene er felles for menn og kvinner, og således kjønnsnøytrale. Dette selv om kvinner statistisk sett har en lengre levetid enn menn.
Delingstallet reflekterer både den utvikling som har skjedd i dødeligheten i løpet av opptjeningsperioden fram til fylte 61 år og den utviklingen man forventer vil skje i levealderen for dette årskullet etter uttak. Dette innebærer at det enkelte årskull bærer risikoen for endringer i dødelighet både i opptjeningsperioden fram til 61 år og den utviklingen man forventer årskullet vil få i utbetalingsperioden. I delingstallet inngår også en rente/renteregulering samt en beregningsfaktor for dødelighetsarv.
NAV utarbeider også prognoser for delingstall for yngre årskull. Siden dette er prognoser vil de ikke ha noen bindende effekt for myndighetene før det skjer en endelig fastsetting av delingstallene ved 61 år for det enkelte årskull. Prognosene er således en indikasjon om hva pensjonen kan bli for de enkelte årskull der endelig delingstall ennå ikke er fastsatt.
Fastsettelsen og bruken av delingstall har to ulike formål. Delingstallene skal for det første sikre at det skjer levealdersjustering av alderspensjonen ved at størrelsen på den enkeltes årlige pensjon ved et gitt uttakstidspunkt, beregnes etter et delingstall fastsatt slik at det tas hensyn til endringer i befolkningens levealder beregnet ut fra forventet gjenstående levetid ved uttakstidspunktet (lovens § 20-12 første ledd). Delingstallet vil gjenspeile den utvikling av levealder som har skjedd fra et fastsatt basisår eller nullpunkt, fastsatt til 1943-årskullet i folketrygden, og det årskullet som delingstallet gjelder.
Levealdersjusteringen kommer til uttrykk gjennom endring i delingstall fra ett årskull til det neste årskull for en gitt uttaksalder (lovens § 20-12 tredje ledd annet punktum). Normalt vil delingstall for senere årskull være høyere som følge av gradvis økning av forventet levetid og forventet redusert dødelighet. Levealdersjusteringen medfører da at yngre årskull må jobbe noe lenger for samme pensjon sett i forhold til eldre årskull. Alternativt kan pensjonen tas ut tidligere, men pensjonsbeholdningen må da fordeles over en lengre beregnet utbetalingsperiode og de årlige pensjonsytelsene – andre forhold like – vil bli lavere.
Forventet gjenstående levetid og dermed utbetalingsperiodens lengde vil også variere med den enkeltes alder ved uttak av alderspensjon. For hvert årskull fastsettes det delingstall for uttak av pensjon ved de ulike aldre i perioden fra fylte 62 år til 75 år (lovens § 20-12 fjerde ledd). Delingstallene for et årskull vil derfor reduseres med høyere alder for uttak av pensjon, og gi tilsvarende økning i årlige pensjonsytelser.
Det andre formålet ved bruk av delingstall er å sikre at årlig alderspensjon er nøytral i forhold til uttakstidspunkt for personer i et gitt årskull. Forventet nåverdi av samlede pensjonsutbetalinger til en person skal være uavhengig av alder på uttakstidspunktet (lovens § 20-12 annet ledd). Ved fastsettelsen av delingstall kommer prinsippet om nøytralitet til uttrykk gjennom forskjeller i delingstall ved ulike uttakstidspunkt innen hvert årskull (lovens § 20-12 tredje ledd tredje punktum). Årlig pensjon blir høyere jo lenger den enkelte venter med å ta ut alderspensjon fordi pensjonsbeholdningen da fordeles over et mindre antall av år, eller med et lavere delingstall om man vil.
Gjennomføringen av levealdersjustering og nøytralitet for alderspensjon medfører at det for ett og samme årskull ved fylte 61 år må fastsettes et sett delingstall som skal gjelde ved ulike tidspunkt for uttak av alderspensjon i perioden 62 til 75 år (lovens § 20-12 fjerde ledd). Delingstall for uttak ved en bestemt alder, for eksempel 66 år, vil reflektere både forventet gjenstående levetid ved 66 år og en nåverdiberegning av de samlede pensjonsutbetalinger ved 66 år.
Regulering av opptjente rettigheter og pensjoner under utbetaling
Pensjonsbeholdningen skal under opptjening årlig reguleres i samsvar med alminnelig lønnsvekst, jf. lovens §§ 20-4 tredje og fjerde ledd og 20-18 første ledd. Det er på denne måten lagt inn en beregningsmessig verdisikring eller en standardberegnet avkastningsgaranti om man vil, av allerede opptjent rett til pensjon.
Når det gjelder pensjoner under utbetaling, skal disse reguleres i samsvar med lønnsveksten og deretter fratrukket 0,75 prosent (lovens § 20-18 annet ledd). Dette forventes over tid å gi en regulering tilsvarende et gjennomsnitt av pris- og lønnsveksten. Ved å velge en regulering basert på reallønnsveksten fratrukket en fast faktor, vil både delingstall og regulering baseres på de samme forutsetninger og man slipper da å gjøre forutsetninger om lønnsveksten i beregningen av delingstallet. Dersom pensjoner under utbetaling skulle reguleres med et gjennomsnitt av lønnsvekst og prisvekst, ville man ved fastsetting av delingstallene måtte ha anslått både framtidig lønnsvekst og framtidig prisvekst. Slike anslag vil nødvendigvis være usikre og gjenstand for diskusjon. Ved bruk av reallønnsveksten fratrukket en fast faktor sikrer man klare og objektive rammer for fastsetting av delingstallene, og unngår eventuelle problemer som kunne oppstå dersom anslagene skulle avvike fra faktisk utvikling. Det vises til Ot.prp. nr. 37 (2008–2009) om lov om endringer i folketrygdloven (ny alderspensjon) side 123 og 124.