Del 2
Behovet for en ny form for ytelsesbasert alderspensjon

15 Trengs det en ny form for alderspensjonsordning?

1) I mandatet, beskrevet ovenfor i avsnitt 2.1, har Finansdepartementet bedt Banklovkommisjonen både vurdere om det er mulig å etablere en form for ytelsesbasert alderspensjon som er tilpasset ny alderspensjonsordning i folketrygden og om dette er ønskelig.

Ovenfor i del I av denne utredningen har Banklovkommisjonen vist at det er mulig å lage en ytelsesbasert alderspensjonsordning som er tilpasset sentrale prinsipper i ny folketrygd. Lovutkastet viser imidlertid at et lovregelverk for en slik type pensjonsordning må bli mer komplisert enn regelverket i tjenestepensjonsloven og innskuddspensjonsloven for ordninger som er innskuddsbaserte i opptjeningstiden. Lovutkastet kan nok sammenlignes mer med foretakspensjonsloven hva gjelder kompleksitet. Siden ytelsesbaserte foretakspensjonsordninger er et godt innarbeidet regelverk som er godt kjent blant aktørene i markedet gjør dette at foretakspensjonsloven likevel ikke framstår som så komplisert som man kanskje vil oppfatte lovutkastet.

Når det gjelder lovutkastet er det i Banklovkommisjonen uenighet knyttet til en del enkeltspørsmål. Dette framkommer av særmerknadene inntatt forskjellige steder i kapitlene 5 til 10 ovenfor. Denne uenigheten kan nok til dels ha bakgrunn i at det er forskjellige oppfatninger i Banklovkommisjonen av om det er ønskelig og behov for å gjennomføre en ny form for ytelsesbasert alderspensjonsordning i norsk pensjonslovgivning for privat sektor eller ikke.

2) Ønskeligheten av en gjennomføring av en ny form for ytelsesbasert alderspensjonsordning vil blant annet bero på om man mener at en slik type pensjonsordning har noe å tilby som ikke de øvrige typene pensjonsordninger i privat sektor har, og at man mener det er viktig at lovgivningen åpner for ordninger med disse egenskapene. Det vil si om lovutkastet inneholder kvaliteter som ikke kan dekkes av eksisterende tjenestepensjonslov, innskuddspensjonslov eller foretakspensjonslov.

I tabell 15.1 er det gjort en sammenligning av foretakspensjonsloven (ytelsesbaserte foretakspensjonsordninger), tjenestepensjonsloven og lovutkastet for å vise forskjeller i innfallsvinklene i de ulike lovene til en del utvalgte hovedelementer i en forsikringsbasert pensjonsordning. Denne sammenligningen må ikke omfattes som uttømmende hva gjelder likheter og forskjeller mellom de ulike ordningene. Av hensyn til enkelhet i tabellen viser oversikten heller ikke alle nyanser i lovenes regulering av de ulike hovedelementer. Når det gjelder foretakspensjonsloven er det tatt utgangspunkt i den tradisjonelt vanligste måten å utforme pensjonsopptjening i pensjonsplanen i ytelsesbaserte foretakspensjonsordninger. De mindre brukte alternativene som foretakspensjonsloven § 5-2 første ledd åpner for, er ikke tatt med i sammenligningen.

3) Når det gjelder spørsmålet om ønskeligheten av og behovet for lovgivning som åpner for et nytt ytelsesbasert alderspensjonsprodukt i privat sektor, er Banklovkommisjonen delt i ulike grupperinger med ulike oppfatninger av dette spørsmålet. Disse framgår nedenfor. Det vises også til medlemmet Skomsvolds mening som framkommer i særmerknad inntatt ovenfor i kapittel 8.

Medlemmene Dalsøren, Gjelsvik og Orskaug mener at det er ønskelig at virksomheter og foretak kan velge et ytelsesbasert alderspensjonsprodukt for sine ansatte. En ytelsesordning framstår som et kvalitetsprodukt. Det gir større forutsigbarhet for pensjonens størrelse, arbeidstaker avlastes risikoen for svingninger i avkastningen av pensjonsmidlene, arbeidstaker kan også avlastes risikoen for endringer i levealder i opptjeningstiden og hovedreglene er at det skal være en livsvarig pensjonsordning.

Disse medlemmene viser til at arbeidstakerorganisasjonene fra starten av arbeidet med denne utredningen krevde at et ytelsesprodukt burde utformes på en slik måte at det både kunne tilfredsstille de virksomheter som ønsket en ren nettoordning av typen «Tine» hvor man stilles i utsikt en samlet ytelse på for eksempel 15 prosent på toppen av folketrygden, en ordning som likner ordningen «privat AFP» hvor man sikres en årlig ytelse som står i forhold til lønna eller en ordning som etterlikner offentlig tjenestepensjon. Disse medlemmene mener, gitt visse forutsetninger, at den foreslåtte ordningen tilfredsstiller de to første kravene, det vil si at ordningen kan sammenlignes med både Tine-ordningen og privat AFP.

Disse medlemmene mener at den foreslåtte ytelsesordningen vil kunne være et godt alternativ for de som ønsker å bygge ut brede pensjonsordninger som legger vekt på lave kostnader og mulighet for jobbskifter uten utstedelser av fripoliser.

Disse medlemmene mener at arbeidsgiver og pensjonsinnretning skal ha risikoen for at pensjonsmidlene reguleres med den alminnelige lønnsveksten. Kun på denne måten kan arbeidstaker sikres et visst nivå på pensjonen. Disse medlemmene viser til at den foreslåtte ytelsesordningen, foruten foretakspensjonsloven og offentlig tjenestepensjon, vil bli den eneste tjenestepensjonsordning som kun åpner for at pensjonskapitalen skal reguleres med den alminnelige lønnsveksten (eller foretakets lønnsvekst).

Disse medlemmene mener at myndighetene ikke bør begrense virksomhetenes mulighet til å velge et nytt ytelsespensjonsprodukt. Det er flere virksomheter for eksempel med offentlig tilknytning som vurderer endringer i sine pensjoner. Disse virksomhetene bør ikke hindres i sine bestrebelser på å finne gode løsninger i samarbeid med sine ansatte.

Medlemmene Dalsøren, Gjelsvik, Orskaug og Storrødvann ser det som viktig at rammeverket for de ytelsesbaserte ordningene tilpasses ny folketrygd. Dette er spesielt viktig for alle de foretak som fortsatt har ytelsesordninger etter foretakspensjonsloven. Dette bør skje ved at en gjør nødvendige tilpasninger i foretakspensjonsloven for å tilpasse denne til ny folketrygd og levealdersjustering. Dette har ikke latt seg gjøre innenfor det mandatet som Banklovkommisjonen har fått for dette arbeidet.

Medlemmet Storrødvann mener at det lovverk som foreslås i denne utredning for å svare på mandatet har i all vesentlighet tilsvarende egenskaper som tjenestepensjonsloven (ut over at det søker å definere en pensjonsytelse). Dette medlemmet er tvilende til om dette er et nødvendig produkt å kunne tilby i tillegg til det som allerede kan utformes innenfor foretakspensjonsloven, innskuddspensjonsloven og tjenestepensjonsloven.

Medlemmene Juliussen, Mildal og Rukin mener det ikke er ønskelig å etablere et nytt ytelsesprodukt. Gjeldende pensjonslovgivning for innskuddspensjon og tjenestepensjon og de alternativer til skattegunstig behandlede pensjonsordninger som denne omfatter er tilstrekkelig til å dekke behovene for alderspensjonsordninger for foretak i privat sektor.

Disse medlemmene mener videre at lovutkastet legger opp til at store grupper kan bli skjermet fra levealdersjustering, noe disse medlemmene mener harmonerer dårlig med mandatet. Prinsippet om levealdersjustering må følges fullt ut. Videre legger disse medlemmene til grunn at et eventuelt nytt ytelsesprodukt ikke skal ha romsligere rammer for pensjonsopptjening enn de andre tjenestepensjonsordningene.

Disse medlemmene mener dessuten at lovforslaget til nytt ytelsesprodukt inneholder lite nytt ut over det som allerede følger av tjenestepensjonsloven. I praksis innebærer lovutkastet en svært komplisert måte å definere en pensjonsopptjening som i store trekk kan oppnås gjennom tjenestepensjonsloven. De økonomiske realitetene for den enkelte – både arbeidsgiver og arbeidstaker – tilsløres. Dette gjelder både kostnader, verdi av opptjening og risiko.

Disse medlemmene mener det vil tjene alle parter at lovverket holdes så enkelt og oversiktlig som mulig, og at det i stedet fokuseres på at det innenfor eksisterende lovverk utvikles gode ordninger og et bredt spekter av tilbydere. Dette både av hensyn til konkurransen i markedet, men også av hensyn til mobiliteten i arbeidsmarkedet der man er tjent med å ha pensjonsrettigheter som ligner på hverandre og som kan slås sammen og dermed framstå som en mer enhetlig opptjening for den enkelte arbeidstaker så langt det er mulig.

Erfaringene de senere år viser at de aller fleste foretak velger å gå over til innskuddspensjonsordninger når de lukker eller avvikler sine ytelsesbaserte foretakspensjonsordninger. Nye foretak velger også i all hovedsak innskuddspensjonsordninger. For de som ønsker forsikringsbaserte ordninger har tjenestepensjonsloven bedre egenskaper enn forslaget i denne utredningen og anses som tilstrekkelig.

Medlemmene Digranes, Heldal og Kierulf Prytz er av den oppfatning at gjeldende pensjonslovgivning, herunder foretakspensjonsloven, og de alternativer til skattegunstig behandlede pensjonsordninger som denne omfatter er tilstrekkelig til å dekke behovene for alderspensjonsordninger for foretak i privat sektor.

Disse medlemmene mener at et nytt ytelsesbasert produkt ikke er ønskelig og at det etter deres syn kun vil komplisere tjenestepensjonsmarkedet og bidra til å gjøre et allerede uoversiktlig norsk pensjonssystem enda vanskeligere tilgjengelig for brukerne. Disse medlemmene er enige i at det vil tjene alle parter at lovverket holdes så enkelt og oversiktlig som mulig og at det i stedet fokuseres på at det innenfor dette lovverket utvikles gode ordninger og et bredt spekter av tilbydere og produktvariasjoner. Dette både av hensyn til konkurransen i markedet, men også av hensyn til mobiliteten i arbeidsmarkedet der man er tjent med å ha pensjonsrettigheter som ligner på hverandre og som kan slås sammen og dermed framstå som en mer enhetlig opptjening for den enkelte arbeidstaker så langt det er mulig.

Disse medlemmene er også enige i at det forholdet at det har tatt tid å få realisert et tilbud av produkter basert på tjenestepensjonsloven, viser at det ikke er et sterkt press fra eller behov i markedet på å få ytterligere alternativer til tjenestepensjonsordninger i privat sektor.

Medlemmene Hanssen, Løining, Rikheim, Ryel og Sæther viser til at det i en skattebegunstiget pensjonsopptjening er nødvendig å fastsette nærmere regler for ordningen, herunder maksimalrammer for de samlede pensjonsforpliktelsene som ordningen kan gi. Disse medlemmene legger til grunn at et eventuelt nytt ytelsesprodukt ikke skal ha romsligere rammer for pensjonsopptjening enn de andre skattebegunstigede pensjonsordninger i privat sektor, og skal reflektere prinsippet om levealdersjustering.

Arbeidet i Banklovkommisjonen har avdekket at en med eksisterende pensjonslovgivning i det alt vesentlige kan oppnå samme pensjonsopptjening som i lovutkastet. Disse medlemmene kan derfor ikke se at det nye ytelsesproduktet vil tilføre noe nytt av betydning ut over de andre skattebegunstigede tjenestepensjonsprodukter vi har i dag. Disse medlemmene viser også til at et nytt ytelsesprodukt i henhold til lovutkastet framstår som vanskelig tilgjengelig. Det gjenstår for øvrig avklaringer på sentrale punkter i utformingen av det nye produktet, siden det ikke er oppnådd enighet i Banklovkommisjonen. En avklaring på disse punktene er nødvendig for at loven skal kunne gjøres operasjonell. Det gjenstår å se om høringen vil bringe slike avklaringer.

Banklovkommisjonens leder, Selvig, viser til at det etter folketrygdreformen synes naturlig å gjennomføre den lovgivning om ytelsesbasert alderspensjon tilpasset prinsippene i ny folketrygd som trengs for at slike pensjonsordninger fortsatt skal utgjøre et alternativ til innskuddsbaserte tjenestepensjonsordninger i privat sektor. Et nytt alderspensjonsprodukt vil imidlertid vanskelig kunne utgjøre noe reelt alternativ i pensjonsmarkedet med mindre det er forankret i et regelverk med bred tilslutning fra parter i arbeidslivet og finansnæringen. Utredningsarbeidet har vist at lovutkastet ikke oppfyller en slik forutsetning, og at en etterfølgende bearbeiding av utkastet for å bygge bro mellom de kryssende interesser nok vil bli en krevende oppgave.

For det første, utredningen viser at det foreligger markert uenighet i Banklovkommisjonen knyttet til utformingen av en del av de sentrale bestemmelser i lovutkastet. Under et omfattende utredningsarbeid har det her ikke lyktes å finne fram til samlende løsninger, heller ikke løsninger med tilslutning fra et tilstrekkelig bredt flertall i Banklovkommisjonen.

For det annet, det foreligger betydelig og til dels prinsipielt begrunnet uenighet mellom flere grupper av medlemmer i Banklovkommisjonen når det gjelder spørsmålet om det overhodet er ønskelig eller behov for lovregulering av et nytt ytelsesbasert alderspensjonsprodukt. Det vises til uttalelsene fra de ulike grupperingene ovenfor.

Ut fra dette er det lederens oppfatning at det videre lovarbeidet bør stilles i bero inntil det etter en bred høring av utredningen og lovutkastet kan bedømmes i hvilken utstrekning synspunktene fra høringsinstansene kan gi grunnlag for samlende løsninger på hittil omtvistede og uavklarte spørsmål.