2 Utvalgets mandat og sammensetning

Ved kongelig resolusjon av 10. april 2015 satte regjeringen Solberg ned et utvalg som skulle gjennomgå sentralbankloven i lys av de store endringene som har funnet sted i bankens oppgaver. Utvalget skal vurdere styringsstrukturen for Norges Bank og forholdet mellom Norges Bank og statsmyndighetene. Utvalget ble gitt følgende mandat:

«Gjeldende sentralbanklov ble vedtatt i 1985. Det er bare gjort mindre endringer i loven etter dette. Loven avløste den tidligere loven fra 1892. Loven fra 1985 bygget på NOU 1983: 36 Lov om Norges Bank og pengevesenet. Arbeidet med utredningen ble ledet av høyesterettsjustitiarius Rolf Ryssdal og startet i 1968.

Loven hentet inspirasjon fra 1960-tallets sentralbanklover og har en overordnet og åpen utforming. Den har relativt generelle målformuleringer, og bankens mulighet til å sette i verk tiltak er avgrenset til at banken kan utføre oppgaver som er vanlige eller naturlige for en sentralbank. Det gjør loven nokså robust og tidløs.

Siden lovarbeidet ble påbegynt og loven ble vedtatt er Norges Banks oppgaver betydelig endret. Bankens industrielle virksomhet og et stort nettverk av distriktskontorer er avviklet. Forvaltningen av Statens pensjonsfond utland (SPU) er kommet til og har i dag flere ansatte enn den øvrige virksomheten. De styrende organer, som i grove trekk følger samme oppsett som da loven ble vedtatt, retter i dag en betydelig del av sin arbeidsinnsats og oppmerksomhet mot forvaltningen av fondet. Det har skjedd store forandringer i den økonomiske politikken både hjemme og ute siden lovarbeidet ble påbegynt og loven ble vedtatt. Penge-, kreditt- og valutamarkedene er avregulert, og prisstabilitet er løftet opp som mål for sentralbankene. Finanskrisen har på ny endret syn på hva som er riktig vektlegging i pengepolitikken. Sentralbankene får bl.a. nye mål og oppgaver innen makroregulering og finansiell stabilitet.

Disse utviklingstrekkene, og spesielt behovet for god kapasitet i banken til arbeidet med SPU, er utgangspunktet for diskusjonen om styringsstrukturen for Norges Bank. Bankens mandater innenfor pengepolitikk, finansiell stabilitet og forvaltningen av SPU er blitt mer spesialiserte. Selv om loven har gjort det mulig å videreutvikle Norges Banks virksomhet, er beskrivelsen i lovteksten på enkelte punkter ikke fullt ut dekkende for dagens virkelighet. Spennet i oppgaver er stort. Enkelte sider ved loven skiller seg fra tilsvarende lover i flere andre land. Det gjelder bl.a. bestemmelsene om bankens plikt til å forelegge saker av særlig viktighet for Finansdepartementet og om Kongens myndighet til å instruere banken. Sammensetningen av hovedstyret er annerledes enn i de fleste andre land, med fem eksterne medlemmer som har sitt hovedsakelige virke utenfor banken, og som forventes å ha god oversikt over alle bankens ulike fagområder. I flere andre land tas beslutninger av ekspertkomiteer med medlemmer som er ansatt i banken.

Utvalget som settes ned, skal gjennomgå sentralbankloven i lys av de store endringene som har funnet sted i bankens oppgaver. Utvalget skal vurdere styringsstrukturen for Norges Bank og forholdet mellom Norges Bank og statsmyndighetene. Utvalget må i arbeidet se hen til internasjonal praksis på området, herunder erfaringer med ekspertkomiteer. Utvalget skal vurdere om det er hensiktsmessig med tydeligere målformuleringer i loven. Basert på utredningsarbeidet skal utvalget foreslå eventuelle endringer i sentralbankloven og styringen med Norges Bank.

I arbeidet må utvalget ta hensyn til Norges Banks spesielle ansvar for forvaltningen av SPU, jf. lov om Statens pensjonsfond. Utvalget skal legge retningslinjene for pengepolitikken til grunn for sine vurderinger.

Utvalget skal avlevere sin rapport innen 10. april 2017.»

For å styrke styringen med kapitalforvaltningen vedtok Stortinget våren 2015 å øke antallet visesentralbanksjefer fra én til to med virkning fra 1. januar 2016.1 Stortingets finanskomité uttalte følgende i sin innstilling:2

«Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til den økte viktigheten av kapitalforvaltning innenfor Norges Bank, og støtter forslaget om å styrke hovedstyrets kapasitet og kompetanse ved at det utvides fra én til to visesentralbanksjefer, som begge inngår i hovedstyret, og at leder for hovedstyret gis dobbeltstemme i tilfeller der styret er delt på midten. Flertallet mener det er naturlig at utvalget i forlengelsen av å utvide fra én til to sentralbanksjefer også ser nærmere på om det vil være hensiktsmessig med andre endringer, for eksempel opprettelse av en pengepolitisk komité for pengepolitikken og et eget styre for NBIM bestående av tung fagkompetanse innenfor kapitalmarkeder og fondsforvaltning.»

I brev 12. juni 2015 til sentralbanklovutvalget ba finansminister Siv Jensen utvalget vurdere de forholdene komiteens flertall pekte på.

Våren 2016 uttalte Stortingets finanskomité følgende i sin innstilling til meldingen om forvaltningen av Statens pensjonsfond i 2015:3

«Komiteen viser til at rammeverket for forvaltningen av SPU bygger på en klar ansvars- og rolledeling både mellom eier og forvalter, og mellom de ulike organene som fører tilsyn og kontroll med fondet. Komiteen viser til at SPU nå er av en slik størrelse og samtidig eksponert i nye aktivaklasser som gjør det naturlig å vurdere dagens styrings- og tilsynsstrukturer, og den kompetansen de innehar.

Komiteen mener at styrings- og kontrollstrukturen for Norges Bank skal utvikles i takt med endringene i oppgavene til Norges Bank. Komiteen viser bl.a. til at forvaltningsmandatet har vært endret seks ganger siden 2010, og tendensen er at Norges Bank gis større frihet i forvaltningen. Samtidig har fondet de siste fem årene mer enn doblet seg i verdi. Det er derfor naturlig å spørre om dagens kontrollregime er hensiktsmessig organisert og dimensjonert. (…)

Komiteen mener at det vil være naturlig, parallelt med vurderingen av sentralbankloven og styringen av Norges Bank, å få vurdert en mer fristilt organisering av SPU, slik at alle modeller blir grundig belyst. Komiteen mener derfor at Gjedremutvalget, som allerede er i arbeid, bør få et tilleggsmandat om å vurdere ulike alternative modeller for styringen av Norges Bank. En slik vurdering bør spesielt omfatte en vurdering av alternative organisasjons- og selskapsmodeller med et helt eget styre uavhengig av Norges Bank. Komiteen har ikke konkludert med at dagens styremodell skal eller bør endres, men mener at det er behov for en grundig vurdering og diskusjon om dagens modell er hensiktsmessig.»

Stortinget fattet på denne bakgrunn følgende vedtak den 3. juni 2016:

«Stortinget ber regjeringen utvide mandatet for Gjedrem-utvalget, som vurderer sentralbankloven og styringen i Norges Bank, til også å omfatte en vurdering av alternative styrings- og selskapsmodeller for Statens pensjonsfond utland».

I brev 15. juni 2016 fra Finansdepartementet ble utvalgets mandat utvidet i tråd med Stortingets vedtak. Utvalget fikk i forbindelse med utvidelsen av mandatet en ny frist den 30. juni 2017.4

Utvalget har hatt følgende sammensetning:

• Cand. oecon og professor II Svein Gjedrem (leder)

• Professor Mette Bjørndal

• Ekspedisjonssjef Jan Bjørland

• Konserndirektør Kari Olrud Moen

• Høyesterettsdommer Kristin Normann

• Juridisk direktør Marius Ryel

• Siviløkonom Arne Skauge

• Stabssjef Anders Vredin

Sekretariatet har vært ledet av Yngvar Tveit, Finansdepartementet. Følgende har deltatt i sekretariatet: Ingrid K. Rogne, Marianne Sturød og Sigbjørn Atle Berg fra Norges Bank og Inger-Johanne Arildsen Rygh, Gunnar Knoph Berg og Mirella Elisa Wassiluk fra Finansdepartementet.

Utvalget har hatt 25 møter. En rekke personer har bidratt med nyttig kunnskap om viktige problemstillinger for utvalget:

For å få et innblikk i gjeldende organisering og oppgaver i Norges Bank har utvalget møtt sentralbanksjef Øystein Olsen, visesentralbanksjef Jon Nicolaisen og daglig leder av NBIM Yngve Slyngstad. I tillegg møtte flere andre ansatte med ansvar for de enkelte områdene i banken, herunder leder av internrevisjonen Ingunn Valvatne.

For å få nærmere innsyn i tilsyns- og kontrollordningene med Norges Bank har utvalget møtt leder av representantskapet Reidar Sandal og riksrevisor Per-Kristian Foss. I tillegg deltok Henrik Woxholt fra bankens eksterne revisor, Deloitte. Representantskapet har i tillegg kommet med skriftlig innspill til utvalget om representantskapets ansvar og oppgaver, se vedlegg.

Mandatet ber utvalget vurdere Norges Banks forhold til statsmyndighetene. Utvalget har i den anledning fått nyttige vurderinger fra professor Einar Lie, Universitetet i Oslo, ekspedisjonssjef Amund Holmsen, Finansdepartementet, professor Tore Grønlie, Universitetet i Bergen, professor Eivind Smith, Universitetet i Oslo, professor Tom Christensen, Universitetet i Oslo og Helge Syrstad, daværende leder for juridisk avdeling i Norges Bank.

Følgende personer har bidratt med informasjon om styring og erfaringer fra sentralbanker i andre land: sjefsøkonom og medlem av Monetary Policy Committee Andrew Haldane, Bank of England, professor og tidligere medlem av Monetary Policy Committee i Bank of England Sir Charles Bean, London School of Economics, og leder av Central Banking Studies Unit David Archer, Den internasjonale oppgjørsbanken (BIS).

Om organisering og styring i fondsforvaltning har utvalget hatt samtaler med Cheng Chih Sung, konsulent og tidligere ansatt i Singapores sparefond GIC, Martin Skancke, konsulent og tidligere ekspedisjonssjef i Finansdepartementet, Hans Aasnæs, Umoue-gruppen og styremedlem i Storebrand, Keith Ambachtsheer, konsulent om pensjonssparing (Canada), Knut N. Kjær, rådgiver/ fondsforvalter og tidligere leder av NBIM, og Karin Thornburn, professor ved Norges handelshøyskole. Professor Øyvind Bøhren ved Handelshøyskolen BI har bidratt med innsyn i virksomhetsstyring generelt. Ekspedisjonssjef i Finansdepartementet Espen Erlandsen redegjorde for styringen av Statens pensjonsfond utland og administrerende direktør Olaug Svarva i Folketrygdfondet bidro med informasjon om erfaringer fra Folketrygdfondet. Keith Ambachtsheer har også bidratt med et skriftlig notat til utvalget, se vedlegg.

Administrerende direktør Morten Baltzersen, Finanstilsynet, har bidratt blant annet med vurderinger av samspillet mellom Finanstilsynet og Norges Bank i arbeidet med finansiell stabilitet. Direktør Britt Hjellegjerde i Finanstilsynet redegjorde for regelverk for kapitalforvaltning i Norge.

Utvalget har møtt følgende tidligere medlemmer av Norges Banks hovedstyre: Ida Helliesen, konsulent, Brit R. Rugland, privat næringsdrivende, og Øystein Thøgersen, professor ved Norges Handelshøyskole. Utvalget har også hatt møte med tidligere visesentralbanksjef Jan F. Qvigstad, Norges Bank.

Fra partene i arbeidslivet har utvalget møtt daværende sjefsøkonom Stein Regård, Landsorganisasjonen i Norge (LO), daværende sjefsøkonom Dag Aarnes, Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) og direktør Knut E. Sunde, Norsk Industri.

Utvalget har fått skriftlige innspill fra Norges Bank, Utenriksdepartementet og Finansdepartementet om mulige konsekvenser for blant annet skatt og vern mot søksmål og beslag ved et eventuelt bytte av forvalter for Statens pensjonsfond utland, se vedlegg til utredningen. Utvalget har i den anledning også hatt samtaler med representanter fra de nevnte institusjonene.

Medlemmer av utvalget og sekretariatet har også hatt samtaler om enkelte problemstillinger som utvalget har utredet med professor Jostein Frafjord Askim, Universitetet i Oslo, konsulent og tidligere regjeringsadvokat Sven Ole Fagernes og tidligere finansråd Tore Eriksen.

Representanter fra utvalget har videre deltatt på seminarer i regi av Norges Bank, Finansdepartementet, Riksbanken og Det Norske Videnskaps-Akademi om temaer som har vært relevante for utvalgets arbeid.