Del 3
Organisering og styring av sentralbanker og andre virksomheter

15 Prinsipper og regler for styring, tilsyn og kontroll

15.1 Innledning

For å vurdere styringsmodellen for en sentralbank kan det være nyttig å se hen til regelverk og anbefalinger for styring av andre typer virksomheter. En hovedbegrunnelse for å etablere regler om god virksomhetsstyring i selskaper er å bedre eiernes kontroll. Dette gjelder særlig i børsnoterte aksjeselskaper med spredt eierskap. Et teoretisk utgangspunkt som ofte brukes, er den såkalte prinsipal-agent-modellen, der prinsipalen er eierne av en virksomhet og agenten er ledelsen i virksomheten. Utgangspunktet er at eierne har delegert beslutningsmyndighet til ledelsen og at det kan være interessekonflikt mellom dem. Et problem for eierne er at ledelsen har mer informasjon enn eierne om ledelsens handlinger og om det som foregår i virksomheten og at ledelsens interesser ikke fullt ut samsvarer med eiernes interesser. I praksis vil dette særlig gjelde selskapsformer med høy eierspredning som børsnoterte allmennaksjeselskaper. Det kan også være interessekonflikt mellom ulike eiere, mellom eiere og kreditorer og mellom eiere og andre.

Regler og anbefalinger om god virksomhetsstyring etablerer et system for intern og ekstern maktfordeling for å motvirke prinsipal-agent-problemet.1 Regler om organisering av ulike selskapstyper, regnskaps- og revisjonsplikt, tilsyn, ansatterepresentasjon i styrer og anbefalinger om uavhengige styrer er ordninger som skal motvirke slike problemer.

Flere av de hensynene som ligger bak reguleringene og anbefalingene som gjelder for selskaper, kan overføres til sentralbanker. En sentralbank utfører et samfunnsoppdrag gitt av myndighetene. Den klassiske sentralbankvirksomheten opererer ikke i et marked for å oppnå høyest mulig overskudd, men utøver offentlig myndighet for å oppfylle samfunnsviktige formål. Forvaltningen av Statens pensjonsfond utland skiller seg fra dette ved at den har et mål som likner mer på ordinær forretningsvirksomhet.

Dette kapitlet ser på selskapsrett og styring av statlige selskaper og anbefalinger fra OECD, NUES2 og Den internasjonale oppgjørsbanken (BIS) om god virksomhetsstyring. Det ses også kort på modeller for styringen av slike virksomheter i enkelte andre land. I lys av denne gjennomgangen drøftes til slutt noen likhetstrekk og forskjeller i styringen av sentralbanker.

I kapittel 16 er styring og organisering i noen utvalgte sentralbanker nærmere omtalt.

15.2 Kort om selskapsretten, finansmarkedsretten, og OECDs og NUES retningslinjer for styring av selskaper

15.2.1 Ulike selskapsformer

Det finnes ulike typer sammenslutninger og selskaper. Aksjeselskap (AS) er den vanligste organisasjonsformen for foretak som driver næringsvirksomhet. Til forskjell fra aksjeselskaper kan allmennaksjeselskaper (ASA) henvende seg til allmennheten for å skaffe kapital og annen finansiering gjennom børsnotering. Børsnotering vil normalt være aktuelt for selskaper som ønsker høyere eierspredning og økt likviditet i selskapets aksjer.

Banker, forsikringsselskap, betalingsforetak og verdipapirforetak utfører oppgaver som kan ha stor økonomisk betydning. Svak drift eller sviktende soliditet kan gi store negative virkninger for kapitalmarkedene, for offentlige budsjetter og for produksjon og sysselsetting ellers i økonomien. Slike foretak kan også stå i en langsiktig relasjon til enkeltindivider som innebærer at det er behov for et særlig tillitsforhold. Finansforetakene er derfor underlagt krav om konsesjon og særlig regulering ved både oppstart, drift og avvikling.3 Finanstilsynet fører tilsyn med disse virksomhetene.

Statlige selskaper er helt eid av staten eller staten har kontrollerende eierandel. Det er variasjoner både i organisasjonsform og formålet til disse selskapene. Noen selskaper har et rent forretningsmessig formål, mens andre utøver særlige offentlige oppgaver. Der selskapet utøver forretningsvirksomhet og staten utøver kontroll, enten som ene-, flertalls- eller mindretallseier med særlig aksjeeieravtale, er det et mål at driften skal skje på markedsmessige vilkår og uten konkurransevridende virkemidler. I de tilfellene der staten ikke utøver kontroll, vil selskapene normalt falle inn under den ordinære selskapslovgivingen.

En del selskaper med staten som eier er organisert som alminnelige ASA eller AS. Andre organisasjonsformer er blant annet særlovsselskap og statsforetak. Lov om statsforetak gjelder for foretak som staten eier alene og der Kongen i statsråd har bestemt at loven skal gjelde.4 Statsforetakene er egne rettssubjekter med innskutt egenkapital, og staten hefter ikke for foretakets forpliktelser ut over den innskutte egenkapitalen. Staten benytter også organisasjonsformer som er hybrider av et selskap og et forvaltningsorgan. Helseforetakene er eksempel på en særlovsselskapsordning med et særlig offentlig formål.5 Et særlig trekk er at finansieringen er basert på årlige bevilgninger og årlige styringsdokumenter, i motsetning til AS/ASA som finansierer seg i markedet.

Det har variert over tid hvordan statlig eierskap har vært regulert. Et viktig hensyn har vært å balansere hensynet til at en forretningsmessig virksomhet skal ha «armlengdes avstand» fra myndighetene på den ene siden og hensynet til god eierstyring og kontroll for den ansvarlige statsråd på den andre.

15.2.2 Anbefalinger fra OECD og NUES om styring av selskaper

OECD har både utarbeidet anbefalinger for god selskapsstyring generelt (corporate governance) og god selskapsstyring av statlig eid forretningsvirksomhet.6 Retningslinjene for god selskapsstyring retter seg primært mot børsnoterte selskaper, men også mot unoterte selskaper så langt de passer. De generelle prinsippene bør ifølge OECD anvendes så langt de passer, der staten er eneeier og fullt ut der staten er deleier. Retningslinjene om statlig eierskap bygger på de generelle prinsippene om god selskapsstyring.

OECDs prinsipper for god selskapsstyring er ikke rettslig bindende, men skal veilede medlemslandenes nasjonale lovgiving. Prinsippene nyter stor anerkjennelse. For EU-/EØS-landene er det normalt samsvar mellom OECDs prinsipper og nasjonal lovgiving. Både aksjelovgivingen og statens eierstyring i Norge er i samsvar med OECD-prinsippene.

OECDs prinsipper legger vekt på at selskaper drives med høy grad av åpenhet og på en måte som ivaretar rettighetene til alle eiere. Prinsippene er også utformet for at et selskaps styre og ledelse skal ha insentiv til å bidra til samfunnsøkonomisk lønnsomhet.

I retningslinjene om statlige foretak er det pekt på noen særlige utfordringer ved at eierskapet utøves av regjeringen på vegne av allmennheten og at selskapene kan være gjenstand for politisk motiverte handlinger som ikke er i tråd med selskapets mål. Klare ansvarslinjer, gode rapporterings- og kontrollrutiner og åpenhet om selskapets virksomhet er derfor viktig. I slike virksomheter er det videre lagt vekt på å fordele drift og kontroll på ulike organer.

Norsk utvalg for eierstyring og selskapsledelse (NUES) har en egen anbefaling tilpasset norske forhold.7 Formålet med anbefalingen er «at selskaper som er notert på regulerte markeder i Norge skal ha eierstyring og selskapsledelse som klargjør rolledeling mellom aksjeeiere, styre og daglig ledelse ut over det som følger av lovgivningen».

BIS har tilsvarende anbefalinger for banker.8 Det er generelt godt samsvar mellom anbefalingene fra NUES, BIS og OECD.

15.3 Regulering av selskapenes styrende organer

15.3.1 Generalforsamling, bedriftsforsamling, selskapsmøte

Aksjelovgivingen i Norge gir regler om aksjeselskapers organer og selskapsstyringen.9

Generalforsamlingen er øverste organ i allmennaksjeselskap (ASA).10 Gjennom generalforsamlingen utøver aksjeeierne den øverste myndighet i selskapet, og alle aksjeeiere har møterett. Som hovedregel gir én aksje én stemme, men det er adgang til å fastsette avvikende stemmerettsregler i vedtektene. Styreleder, daglig leder og leder for bedriftsforsamlingen skal være til stede og har rett til å uttale seg på generalforsamlingen. Generalforsamlingen skal godkjenne årsregnskapet, og i allmennaksjeselskaper skal det avholdes en rådgivende avstemming om styrets forslag til lønn og annen godtgjøring til ledelsen. Generalforsamlingen skal godkjenne avlønning som er knyttet til aksjekurs el. i selskapet. Som hovedregel gjelder alminnelig flertallskrav ved beslutninger, men for vedtektsendringer kreves to tredelers flertall eller mer. Ved flertallsbeslutninger har møteleder to stemmer dersom det ellers står likt. Beslutninger som innebærer at aksjeeiernes forpliktelser i selskapet øker eller om andre vesentlige forhold om selskapets aksjer, krever enstemmighet. En egen bestemmelse skal forhindre at generalforsamlingens myndighet misbrukes på en måte som gir enkelte aksjeeiere særlige fordeler.

Bedrifter med mer enn 200 ansatte skal som hovedregel ha bedriftsforsamling.11 To tredeler av bedriftsforsamlingen velges av generalforsamlingen og én tredel av og blant de ansatte. Bedriftsforsamlingen velger sin egen leder. Medlemmer i styret og daglig leder kan ikke være medlem i bedriftsforsamlingen, men har rett til å være til stede og uttale seg hvis ikke bedriftsforsamlingen har bestemt noe annet. Styreleder og daglig leder har også plikt til å være til stede. Bedriftsforsamlingen velger styre og styrets leder og fører tilsyn med styrets og daglig leders forvaltning av selskapet. Bedriftsforsamlingen skal gi uttalelse til generalforsamlingen om styrets forslag til resultatregnskap og balanse skal godkjennes, og om styrets forslag om anvendelse av overskudd eller dekning av tap. Bedriftsforsamlingen kan gi uttalelse til generalforsamlingen om styrets fastettelse av lønn og godtgjøring til ledende ansatte. Det er bedriftsforsamlingen som avgjør vesentlige investeringer eller omstillinger i selskapet. Det kan avtales mellom selskapet og de ansatte at selskapet ikke skal ha bedriftsforsamling. Kongen kan gi nærmere regler om inngåelse av en slik avtale og avtalens innhold.12 De fleste bedriftene i Norge med mer enn 200 ansatte har avviklet bedriftsforsamlingen.

Da ny lov om finansforetak ble vedtatt i 2015, ble kravet om å ha representantskap og kontrollkomité for finansinstitusjoner opphevet.13 Finanslovgivningen inneholdt fram til da nokså ulike regler om representantskap for ulike type finansinstitusjoner. Representantskapet hadde en tilsvarende rolle som en bedriftsforsamling i aksjeselskaper – mellom styret og generalforsamlingen. Endringen i 2014 ble i lovproposisjonen begrunnet med en «organisasjonsmessig forenkling og tydeliggjøring av ansvarsforholdene sammenlignet med dagens regelverk». Endringen var i tråd med forslag fra Banklovkommisjonen.14

I statsforetak er det ansvarlig departement som utøver den øverste myndighet gjennom foretaksmøtet.15 Ansvarlig statsråd velger styre og revisor. Ordinært foretaksmøte holdes årlig. Styret, daglig ledelse og revisor har rett til å møte i foretaksmøtet, og styreleder og daglig leder har plikt til å møte. Det skal føres protokoll fra foretaksmøtet. I likhet med AS/ASA skal foretak med mer enn 200 ansatte som utgangspunkt ha bedriftforsamling. Foretaksmøtet velger to-tredeler av bedriftsforsamlingens medlemmer og de ansatte én tredel. Bedriftsforsamlingens oppgave er å føre tilsyn med styrets og daglig leders forvaltning av foretaket.

Både aksjeloven og allmennaksjeloven har særlige regler for statsaksjeselskaper, dvs. selskaper der staten eier alle aksjene. Ansvarlig statsråd er generalforsamling i heleide AS/ASA. Til forskjell fra alminnelige AS og ASA velges styret alltid av generalforsamlingen. Det gjelder også der selskapet har bedriftsforsamling. Kongen kan overprøve styrets og bedriftsforsamlingens beslutninger om blant annet store investeringer og omlegginger der vesentlige samfunnsmessige hensyn tilsier det. Det er også gitt enkelte andre særlige regler om blant annet fastsettelse av utbytte.

Også i særlovselskaper er det normalt ansvarlig statsråd som oppnevner medlemmer til styre og velger revisor.

I OECDs prinsipper for statlig eide foretak er det lagt vekt på at regjeringen bør gi styrene uavhengighet i utøvelsen av sin myndighet. Selskapene bør få full operasjonell selvstendighet til å nå de målene som er satt. Eierrettigheter bør utøves gjennom generalforsamlingen. Der staten er deleier, skal det være likebehandling med andre eiere. I Norge er disse prinsippene fulgt opp gjennom statens økonomiregelverk og i statens retningslinjer for eierstyring.16

15.3.2 Styret

Aksjeselskaper og allmenaksjeselskaper skal ha styre. Styrets medlemmer velges av generalforsamling eller bedriftsforsamling, med unntak for ansattrepresentantene. Medlemmene velges normalt for to år og maksimalt for fire år. Styret velger selv sin leder når denne ikke er valgt av generalforsamlingen eller bedriftsforsamlingen.

I allmennaksjeselskaper kan ikke daglig leder være medlem av styret. Daglig leder har rett og plikt til å delta i styrets behandling av saker og har som hovedregel uttalerett. Daglig leder forbereder også saker for styret i samråd med styreleder. Dersom et styremedlem trer ut før tjenestetiden er ute, trer varamedlem inn, eller styret sørger for at det velges nytt medlem hvis det ikke er varamedlem.

Styrets oppgave er å forvalte selskapet og sørge for at det er forsvarlig organisert. Styret representerer foretaket utad og tegner dets firma. Styret skal fastsette planer, budsjetter og retningslinjer for virksomheten. Styret skal holde seg orientert om selskapets økonomiske stilling og plikter å påse at dets virksomhet, regnskap og formuesforvaltning er gjenstand for betryggende kontroll. Styret kan også iverksette undersøkelser for dette formålet. Styret kan fastsette instruks for daglig ledelse, og det fører tilsyn med den daglige ledelsen og selskapets virksomhet for øvrig. Det skal føres protokoll over styrebehandlingen som minst skal angi tid og sted, deltakere, behandlingsmåte og styrets beslutninger. Dersom et vedtak ikke er enstemmig, skal det fremgå hvem som har stemt for og mot. I selskaper der ansatte er representert i styret, skal styret fastsette en styreinstruks.

Styret kan som hovedregel treffe beslutning når mer enn halvparten av medlemmene deltar i styrebehandlingen. Det er som hovedregel alminnelig flertallskrav i styrets stemmegiving. Allmennaksjeloven § 6-25 bestemmer:

«En beslutning av styret krever at flertallet av de styremedlemmer som deltar i behandlingen av en sak, har stemt for. Ved stemmelikhet gjelder det som møtelederen har stemt for. De som har stemt for et forslag som innebærer en endring, må likevel alltid utgjøre mer enn en tredel av samtlige styremedlemmer.»

For finansforetak er det krav til styremedlemmenes kompetanse, i motsetning til i allmennaksjeselskap. Valg av personer til styre og ledelse må godkjennes av Finanstilsynet. Endringer i styret skal meldes til Finanstilsynet. Ut over de særlige bestemmelsene i finansforetaksloven gjelder aksjelovgivingen tilsvarende for finansforetakene, også der de ikke er organisert som AS/ASA.

Lov om statsforetak gir egne regler om valg av medlemmer og oppgaver for styret. Styret velges og oppnevnes av foretaksmøtet, med mindre det er oppnevnt av bedriftsforsamlingen. Styrets oppgave er å forvalte foretaket og sørge for at det drives i samsvar med sitt formål. Saker av «vesentlig betydning» skal skriftlig forelegges departementet før det treffes vedtak, og styret må ha eksplisitt samtykke fra foretaksmøtet før det kan avtale deltakelse i eller samarbeid med et annet selskap der statsforetaket helt eller delvis vil få ubegrenset ansvar for dette selskapets forpliktelser. Det holdes styremøter «så ofte som det trengs», og det skal føres protokoll.

I OECDs anbefalinger om god selskapsstyring heter det at styringsstrukturen i selskapet bør settes opp slik at eier gis mulighet for effektiv kontroll med styrets forvaltning av virksomheten, samtidig som styret effektivt skal kunne følge med og kontrollere daglig ledelse. Det er også gitt råd om hvilke konkrete oppgaver styret bør ha. OECDs anbefalinger for styret lyder:

«The board should fulfil certain key functions, including

1. Reviewing and guiding corporate strategy, major plans of action, risk management policies and procedures, annual budgets and business plans; setting performance objectives; monitoring implementation and corporate performance; and overseeing major capital expenditures, acquisitions and divestitures. (…)

2. Monitoring the effectiveness of the company’s governance practices and making changes as needed. (…)

3. Selecting, compensating, monitoring and, when necessary, replacing key executives and overseeing succession planning. (…)

4. Aligning key executive and board remuneration with the longer term interests of the company and its shareholders. (…)

5. Ensuring a formal and transparent board nomination and election process. (…)

6. Monitoring and managing potential conflicts of interest of management, board members and shareholders, including misuse of corporate assets and abuse in related party transactions. (…)

7. Ensuring the integrity of the corporation’s accounting and financial reporting systems, including the independent audit, and that appropriate systems of control are in place, in particular, systems for risk management, financial and operational control, and compliance with the law and relevant standards. (…)

8. Overseeing the process of disclosure and communications. (…)»

For at et styre skal være i stand til å behandle og vurdere selskapssaker objektivt og uavhengig, er det blant annet anbefalinger om bruk av styrekomiteer og om at styret jevnlig evaluerer sitt arbeid. Norsk selskapspraksis sammenfaller i stor grad med disse anbefalingene.

I OECDs retningslinjer om statlig eide selskaper er det særlig trukket fram at regjeringen innenfor formålet som er satt for selskapet, må respektere styrets uavhengighet. Styret må oppnevnes på en åpen og ryddig måte der det legges vekt på relevant kompetanse hos styremedlemmene. Medlemmene bør ikke ha bindinger til enkelteiere som innebærer interessekonflikt eller fare for at ikke alle aksjeeiere vil bli behandlet likt. Det oppfordres til særlig varsomhet med å oppnevne personer fra embetsverket i departementet til ansvarlig statsråd. Det oppfordes til å profesjonalisere utvelgelsen av styremedlemmene, for eksempel ved hjelp av rekrutteringsbyråer, og til at det bør legges vekt på et diversifisert styre både med hensyn til etnisitet og kjønn. Anbefalingene fra OECD er reflektert i statens regler for forvaltning av eierskapet i selskaper.17 Krav til kjønnsbalanse er tatt inn i allmennaksjeloven ved lovkrav om representasjon av begge kjønn i styrer.

Både for allmennaksjeselskap, finansforetak og statsforetak er det regler om ansattrepresentasjon i styret. Også OECD har lagt vekt på ansattes rett til deltakelse i besluttende organer.

15.3.3 Daglig leder

Allmennaksjeselskap skal ha en daglig leder.18 Daglig leder tilsettes av styret eller av generalforsamlingen der dette er bestemt. Daglig leders oppgave er å forestå den daglige ledelse av selskapets virksomhet. Daglig leder skal følge de retningslinjene og påleggene styret har gitt. Daglig leder har rett og plikt til å møte i styret. Daglig leder representerer selskapet utad i saker som inngår i daglig ledelse, unntatt i saker av «uvanlig art eller stor betydning». Hva som er av «uvanlig art eller stor betydning», vil bero på blant annet selskapets virksomhet, vedtekter og daglig leders fullmakter.

Også for finansforetak er det krav om å ha daglig leder. Daglig ledelse i finansforetak kan også være et kollektivt organ. Daglig leder tilsettes av styret, men må godkjennes av Finanstilsynet. Ved endringer i daglig ledelse må det sendes melding til Finanstilsynet. Daglig leder har rett og plikt til å møte i styret. I konsern kan daglig leder i morselskapet bare være daglig leder også i et datterselskap dersom Finanstilsynet har gitt samtykke. Daglig leders oppgave er å forestå den daglige ledelse av foretakets virksomhet etter de retningslinjer og pålegg styret har gitt. For finansforetak er det krav om at daglig leder skal sørge for at de ansatte har tilstrekkelig kompetanse og erfaring til at foretaket kan drives på forsvarlig måte. Daglig leder har også et særlig ansvar for å etablere forsvarlige styrings- og kontrollsystemer, som instrukser om ansattes arbeidsoppgaver, ansvarsforhold og rapporteringslinjer.

Etter lov om statsforetak tilsettes daglig leder av styret. Styret fastsetter lønn og kan si opp daglig leder. Daglig leder skal lede foretaket etter retningslinjer fra styret. Daglig ledelse gjelder ikke forhold av «uvanlig art eller stor betydning». Som i den alminnelige selskapsretten vil begrepet «uvanlig art eller stor betydning» måtte forstås med utgangspunkt i blant annet selskapets virksomhet, vedtekter og daglig leders fullmakt.

15.3.4 Habilitetsregler

Det gjelder regler for habilitet for medlemmer av styrende organer for alle de nevnte foretaksformene. Reglene for finansforetak er gjennomgående strengere og favner videre enn for de øvrige foretaksformene. I verdipapirhandelloven er det i tillegg felles regler som skal ivareta habilitetshensyn, for eksempel forbud mot egenhandel eller rådgiving for den som besitter innsideinformasjon om et finansielt instrument.

For allmennaksjeselskap er det regler om hvem som kan eller ikke kan oppnevnes som daglig leder, men det er ikke slike regler for styremedlemmer. Det er regler om inhabilitet for styremedlemmer og daglig leder ved behandling av saker i styret der de har personlig eller økomiske interesse i en sak. Tilsvarende regler gjelder for statsforetak.

Finansforetaksloven stiller en rekke krav som skal bidra til at styremedlemmer og de ansattes uavhengighet av andre institusjoner mv. Det er regler om verv i andre institusjoner, kredittopptak, taushetsplikt og inhabilitet i enkeltsaker.

OECD anbefaler at det må stilles krav til åpenhet om hvilke bindinger medlemmer i styrende organer og daglig leder har til andre selskaper/institusjoner.

15.3.5 Revisjon, rapportering og kontroll

For alle foretaksformene gjelder krav til rapportering, som årsregnskap, årsberetninger og revisors beretning. Hvor omfattende rapporteringen må være og om rapporter må offentliggjøres, kan variere.19 Børsnoterte ASA er underlagt de strengeste kravene.20

Rapportering og kontroll skal særlig ivareta hensynet til åpenhet og etterprøvbarhet av at selskapet styres i samsvar med selskapets formål, på markedsmessige vilkår og uten forskjellsbehandling av eiere. Rapporterings- og kontrollrutiner skal være til støtte både for generalforsamlingens tilsyn med styret og styrets tilsyn med daglig ledelse. Viktige hensyn bak utformingen av slike krav er at svakheter eller mangler ved selskapsstyringen blir avdekket. Kravene omfatter både løpende opplysningsplikt, regnskap, revisjon og særlige granskninger.

For å sikre at eier, for eksempel på generalforsamling skal kunne utøve kontroll med styrets forvaltning av selskapet har styret en opplysningsplikt. Saker av særlig betydning skal forelegges generalforsamlingen før det fattes vedtak. Dette gjelder alle foretaksformer, men plikten kan være noe ulikt utformet.

Daglig leder har plikt til å opplyse styret om relevante forhold slik at styret skal kunne ivareta sin tilsynsfunksjon med den daglige ledelsen og utføre andre oppgaver som er lagt til styret. Tilsynsfunksjonen må sees i lys av at det er styret som normalt tilsetter og gir instruks til daglig leder. Opplysningsplikten gjelder for alle foretaksformene, men med noen variasjoner i innholdet.

I allmennaksjeselskap og finansforetak skal daglig leder minst en gang hver måned gi styret informasjon om selskapets virksomhet, stilling og resultatutvikling. Finansforetak har også plikt til å varsle Finanstilsynet dersom foretakets stilling svekkes ut over visse fastsatte terskelverdier.

For allmennaksjeselskap og finansforetak skal generalforsamlingen velge revisor, og det er særlige regler om hvordan revisor utfører sitt arbeid og hva som skal inngå i revisors rapporter. Revisor møter på generalforsamlingen. For børsnoterte selskaper gjelder det særlige regler om å etablere revisjonsutvalg, som er et underutvalg av styret. For finansforetak stilles det også formelle krav om internrevisjon. Internrevisjonen skal kontrollere at finansforetaket er organisert og drives forsvarlig og i samsvar med gjeldende krav til virksomheten. Forhold som vurderes som utilfredsstillende, skal rapporteres til styret og daglig leder. Ingen av aksjelovene sier noe om internrevisjon. Det er normalt et krav om at store foretak skal følge internasjonale standarder, IFRS, for regnskapsføring.

For alle foretaksformer kan det settes i verk granskninger og særlige undersøkelser etter nærmere kriterier. Beslutning om granskning er normalt lagt til styret eller generalforsamlingen og basert på skjønn. For finansforetakene kan Finanstilsynet i tillegg bestemme at det iverksettes granskning dersom det er grunn til å tro at foretaket ikke er forsvarlig organisert eller drevet, for eksempel at foretaket ikke har betryggende rutiner for risikostyring eller internkontroll, eller for finansiell rapportering til børs, autorisert markedsplass eller allmennheten.

For statsaksjeselskaper (ASA og AS) og for statsforetak er det krav om at Riksrevisjonen fører kontroll med forvaltningen av statens interesser i foretaket. Riksrevisjonen kan foreta undersøkelser direkte i statsforetak og dets heleide datterselskaper.

I OECDs retningslinjer for statlige foretak er det uttalt at disse selskapene bør følge de samme regnskaps-, revisjons- og rapporteringsrutinene som børsnoterte foretak. Behovet for åpenhet er særlig understreket. I tillegg bør også blant annet kostnadene ved statens eierskap og lønnspolitikken synliggjøres. Særlige risikofaktorer og risikodempende tiltak bør inngå i rapporteringen. Rapporteringen skal motvirke at det statlige eierskapet misbrukes til annet enn det forretningsmessige formålet selskapet skal ivareta. Det innebærer at det også er regler om at eierdepartementet bør rapportere til Riksrevisjon og Stortinget og må kunne holdes ansvarlig for sine handlinger.

I anbefalingene fra OECD er det egne kapitler om rapportering og kontroll og om hva som skal til for å sikre tilstrekkelig åpenhet, mulighet til kontroll og ansvarliggjøring av ledende personer. I anbefalingen er det minstekrav til rapportering, blant annet av finansiell informasjon, oversikt over største eiere og stemmerettsbegrensninger, informasjon om avlønning av ledende ansatte og styret. Videre anbefales det at det informeres om styremedlemmene, deres kvalifikasjoner, hvorvidt de anses som uavhengige og om valgprosessen. Det bør ifølge OECD også informeres om selskapets transaksjoner der eiere er involvert, risikoanalyser og om sentrale kreditorforhold. Sammensetningen av medlemmene i selskapets styrende organer og ledelse og selskapets interne retningslinjer for god ledelse og styring bør inngå i rapporteringen. Informasjonen må rapporteres etter «beste praksis», og selskapet skal årlig revideres av en revisor som er ansvarlig overfor aksjeeierne.

15.4 Virksomhetsstyring i andre land

Hvordan virksomheter styres kan variere mellom land. Et skille går ved styrenes rolle og organisering.

«One-tier» og «two-tier» – modeller for styring av virksomheter

I litteraturen skilles det blant annet mellom modeller der virksomheter enten har ett eller to styrer («one-tier board» og «two-tier board»). I virksomheter med «one-tier board» består styret av både daglig leder og andre ansatte i virksomheten og medlemmer som kommer utenfra. I virksomheter med «two-tier board» har det ene styret et utøvende ansvar og består utelukkende av medlemmer som er ansatt i virksomheten, mens det andre styret skal føre tilsyn med det utøvende styret og består utelukkende av medlemmer som kommer utenfra. Sistnevnte styre skal også oppnevne medlemmene i det utøvende styret og godkjenne store beslutninger.

Hvilken modell som praktiseres i de enkelte landene, følger som regel av selskapslovgivningen.21 I Tyskland er det krav om at allmennaksjeselskap skal ha to styrer, et utøvende og et som fører tilsyn. Det utøvende består av medlemmer som er ansatt i virksomheten, mens styret som fører tilsyn skal bestå av medlemmer som er uavhengig fra administrasjonen. Tilsynsstyret oppnevner det utøvende styret og godkjenner store beslutninger. Dersom tilsynsorganet ikke godkjenner et forslag som er blitt lagt fram for godkjenning, kan det utøvende styret legge fram forslaget for generalforsamlingen.

Antall medlemmer i tilsynsstyret er bestemt ved tysk lov og avhenger av størrelsen til den enkelte virksomhet. I små virksomheter utpekes medlemmene av generalforsamlingen, i mellomstore virksomheter skal styret ha ni medlemmer der en tredel utpekes av de ansatte og i store virksomheter skal styret ha 20 medlemmer der halvparten utpekes av de ansatte.

Tyske foretak låner tradisjonelt av banker fremfor å låne i markedet eller utstede egenkapital. Aksjemarkedet i Tyskland er derfor relativt sett mindre enn i for eksempel USA og Storbritannia. Banker er dessuten ofte på eiersiden i tyske foretak. Bankenes betydning både som långiver og eier gjør at de også ofte er representert med medlemmer i foretakenes tilsynsorganer.

Modellen med to styrer («two-tier-modellen») betegnes i litteraturen også som den kontinental-europeiske eller tyske styringsmodellen. I enkelte europeiske land, som Frankrike og Nederland, kan imidlertid virksomheter velge om de skal ha ett eller to styrer.

I USA og Storbritannia er det derimot vanligere at virksomheter har ett styre («one-tier») der medlemmene velges av generalforsamlingen. Denne modellen betegnes derfor gjerne også som den anglosaksiske modellen.22 Slike styrer har både et utøvende ansvar og ansvar for å føre tilsyn med virksomheten. Styret består gjerne både av medlemmer som er ansatt og som er uavhengige av administrasjonen. Det er vanlig at de uavhengige medlemmene utgjør flertall i slike styrer. Både New York Stock Exhange og Nasdaq krever av foretakene at styrene skal ha et flertall av medlemmer som er uavhengige av administrasjonen.23 Slike styrer skal også ha revisjonsutvalg og eventuelle andre underutvalg som bare skal bestå av uavhengige styremedlemmer.24

I Storbritannia er det som regel et av de uavhengige medlemmene som er styreleder. I USA er det ikke uvanlig at styret ledes av daglig leder i virksomheten, men antallet foretak med en slik dobbeltrolle for daglig leder og styreleder er avtakende.

De nordiske landene

Den norske og nordiske organisasjonsstrukturen skiller seg fra organisasjonsstrukturen for tilsvarende selskaper i mange andre europeiske land.25 Sammenliknet med «the one tier-system» og «the two tier-system» befinner norsk og nordisk rett seg i en slags mellomstilling. 26

I likhet med både den anglosaksiske modellen og den tyske modellen er generalforsamlingen øverste styringsorgan også i nordiske virksomheter. Generalforsamlingen velger et styre som gis vide fullmakter til å drive virksomheten. Styret står til ansvar overfor generalforsamlingen. Der det er ansattrepresentanter, velges disse av og blant de ansatte.

I alle norske og danske allmennaksjeselskap og i de fleste svenske og finske består styrene av medlemmer som ikke er ansatt i virksomheten. I Sverige og Finland er daglig leder styremedlem i 15 til 40 prosent av allmennaksjeselskapene.27 Her skiller de nordiske modellene seg fra «the one-tier system» der daglig leder og gjerne flere ledende ansatte er styremedlemmer.

Styret tilsetter og kan avsette daglig leder i virksomheten. Avskjedigelse gjøres dersom styret ikke lenger har tillit til daglig leder. Daglig leder står dermed til ansvar for styret. Ifølge Lekvall (2014) gir den nordiske modellen et klarere hieraki i styringen fra eiere og ned til daglig leder enn «one-tier» og «two-tier» modellene.

Kilde: Lekvall (2014)

Det er likevel forskjeller også mellom de nordiske landene. Den danske selskabsloven § 111 gir aksjeselskaper større fleksibilitet og muligheter for å velge selskapsstruktur etter mønster av enten «the one tier-system», «the two tier-system» eller den nordiske mellomløsningen. I Danmark er den daglige ledelsen ofte delt mellom flere personer som inngår i en ledergruppe («direktion»). I de øvrige landene er det vanlig med én daglig leder. Bedriftsforsamling for virksomheter med mer enn 200 ansatte er spesielt for Norge.

De fleste nordiske selskapene bruker valgkomiteer ved valg av styrer. I Norge og Sverige og i økende grad i Finland velges valgkomiteen av generalforsamlingen. I Danmark er valgkomiteen en underkomite av styret, slik praksis også er i Storbritannia og flere andre land. Valgkomiteen fremmer kandidater, men generalforsamlingen treffer den endelige beslutningen. Det er også vanlig at generalforsamlingen velger leder av styret.

Styrene oppnevnes for ett år om gangen, bortsett fra i Norge der det er vanlig med to år. I praksis sitter medlemmer ofte lenger enn dette.

Ansatterepresentanter i styrene er en tradisjon som har vært praktisert lenge i alle de nordiske landene. Mens det i Norge er fastsatt i loven at det skal være ansatterepresentanter i styrer til allmennaksjeselskap, er dette en rett, men ikke plikt i Danmark og Sverige. I mer enn halvparten av virksomhetene i disse landene har de ansatte valgt ikke å ha representanter i styrene. Det er da i stedet etablert andre ordninger der de ansatte er blitt involvert, som komiteer for informasjonsutveksling el. I Finland avtaler virksomheten og de ansatte hvordan de ansatte skal involveres.

Daglig leder har definerte plikter og rettigheter. Daglig leder skal drive selskapet i tråd med retningslinjer og fullmakter fra styret. Daglig leder kan ikke treffe avgjørelse i saker som er av stor betydning for virksomheten. I saker som ikke kan utsettes, har daglig leder fullmakt til å fatte beslutning. I slike tilfeller skal styret informeres rett etterpå. Nærmere presisering av daglig leders plikter og fullmakter er ofte nedfelt i retningslinjer fastsatt av styret. I alle landene har daglig leder rett til å møte på styremøtene, bortsett fra i saker der styrene bestemmer noe annet.

Daglig leder i nordiske virksomheter har ifølge Lekvall (2016) vidtrekkende autoritet til å lede virksomheten på en måte han eller hun mener er best. Dette omfatter å representere og signere på vegne av virksomheten, organisere virksomheten og ansette medarbeidere. Daglig leder skal forberede saker som styret skal behandle og sørge for at beslutningene blir utført på en effektiv måte. Daglig leder skal også legge fram forslag til mål og strategier, finansieringsstruktur og strukturelle endringer for virksomheten. Daglig leder skal holde styret informert om hva som foregår i virksomheten.

15.5 Styring og organisering av sentralbanker

Styringen av sentralbanker kan ha enkelte likhetstrekk med hvordan allmennaksjeselskap styres. Flere av kjennetegnene til de modellene for virksomhetsstyring som er omtalt over, finnes derfor igjen også i sentralbanker. Samtidig skiller virksomheten i sentralbankene seg fra kommersielle virksomheter. Det kan gi andre styringsbehov. Styring og organisering av noen sentralbanker er omtalt mer detaljert i kapittel 16.

Hensyn ved styring av sentralbanker og aksjeselskaper

Styringen av sentralbanker praktiseres forskjellig mellom land. Dette har dels sammenheng med at sentralbankene har ulike mandater, men det må trolig også ses i lys av at de bygger på sitt eget lands historie og tradisjoner. En styringsstruktur som fungerer godt i ett land, trenger ikke passe like godt i et annet land. Forvaltningstradisjonene kan være annerledes, arbeidsdelingen mellom parlamentet og regjeringen kan være ulik og sentralbankenes ansvar forskjellig. Disse forskjellene kan trolig også forklare hvorfor det ikke foreligger anbefalinger for hva som en god styring av en sentralbank på samme måte som det gjør for selskaper.28

Regler om styring og organisering av sentralbanker kan hente inspirasjon fra selskapsrettslige regler og anbefalinger om eierstyring og selskapsledelse, selv om ikke alle de hensyn som selskapsretten skal ivareta er like aktuelle for sentralbanker. Selskaper driver økonomisk virksomhet, vanligvis med sikte på størst mulig fortjeneste for eierne av selskapet. Regelverk for selskaper skal blant annet sikre likebehandling av aksjeeierne og beskyttelse av kreditorene. For de fleste av dagens sentralbanker er ikke slike hensyn relevante. De fleste sentralbanker eies av staten, og de driver ikke kommersiell virksomhet.

Samtidig er det flere hensyn som er felles for sentralbanker og selskaper. Det er viktig med en effektiv virksomhet som er i stand til å løse sitt oppdrag med høy kvalitet, og det er behov for at myndighetene på vegne av allmenheten har innsyn i og kontroll med virksomheten. Flere forhold kan tilsi at det er et enda større behov for å ha gode kontrollmekanismer for sentralbanker enn for selskaper og bedrifter:

• Mens selskapers mål om lønnsomhet kan være lett å måle, er det vanskeligere å identifisere enkle indikatorer som kan si noe om hvor godt sentralbankers oppdrag blir løst. Selv i land med inflasjonsmål i pengepolitikken er dette som regel bare en del av sentralbankers samlede ansvar.29 Et mål om finansiell stabilitet er enda vanskeligere å tallfeste enn et inflasjonsmål.

• I privat sektor er det ikke uvanlig at avtaler mellom selskapet og ledelsen gir ledelsen insentiver til å ivareta eiernes ønske. Slike kontrakter er ikke vanlige i offentlig sektor – heller ikke i sentralbanker. Det har blant annet sammenheng med at komplekse mål er lite egnet som grunnlag for en ren insentivstruktur. Det er likevel eksempler på sentralbanker der det er foreslått kontrakter for sentralbanksjefen som er knyttet opp til måloppnåelse.30

• For markedsaktører eksisterer det som regel eksterne mekanismer som bidrar til god selskapsstyring, for eksempel konkurranse i de markedene selskapene opererer, omdømme og konkurranse blant ledere. Sentralbanken kan bruke eksterne evalueringer av virksomheten som en rettesnor, men markedsdisiplin er mindre viktig for sentralbanker.

Ifølge Oritani (2010) er det på denne bakgrunn særlig viktig å ansvarliggjøre ledelsen i sentralbanker og andre offentlige institusjoner og å sørge for at ledelse og styremedlemmer er egnet til oppgaven. Styremedlemmene må velges med omhu og de må forstå ansvaret et styreverv innebærer. I tillegg må det føres et godt tilsyn med virksomheten, og det må stilles tydelige krav til rapportering. Høringer i parlamentet av sentralbanken kan ifølge Oritani virke disiplinerende.

En del sentralbanker har flere styrer

Sentralbanker har gjerne et bredt ansvarsområde. De kan ha ett styre som har ansvar for flere områder eller flere spesialiserte styrer og komiteer.31 I Oritani (2010) skilles mellom tre typer styrer: 1) policy board, som har ansvar for beslutninger om renten og andre virkemidler i pengepolitikk og finansiell stabilitet, 2) management board, som har utøvende oppgaver innen administrasjon, ledelse mv. 3) supervisory board, som fører tilsyn med institusjonen. Flere styrer og komiteer kan begrunnes med at oppgavene er ulike og krever ulik kompetanse. Slike spesialiserte styringsorgan kan bedre ivareta faglige hensyn ved at sammensetningen kan speile ansvarsområdet. Oritani (2010) peker også på at flere styringsorganer kan legge til rette for at forholdet til statsmyndighetene kan være forskjellig for ulike ansvarsområder.

Flere sentralbanker har egne styrer som stort sett bare er ansvarlig for tilsyn.32 Slike styrer er gjerne også ansvarlig for revisjon, og noen fastsetter strategi for risikostyring og kan bestemme sentralbanksjefens lønn. Det er vanlig at tilsynsstyrer ikke skal vurdere skjønnsutøvelsen ved bruk av virkemidler i pengepolitikk og finansiell stabilitet.

Daglig leders rolle

Prinsipper for god virksomhetsstyring anbefaler at funksjonene som styreleder og daglig leder skilles, jf. over. I norsk lovgiving om allmennaksjeselskap og finansforetak er slikt skille lovfestet. Dersom funksjonen som daglig leder og styreleder deles på to personer, antas kontrollen med styringen av selskapet å bli bedre.

I spørsmålet om hvem som skal være styreleder, bør det ifølge BIS (2009) skilles mellom de styrer som har som oppgave å føre tilsyn med sentralbanken og de som har ansvar for sentralbankens utøvende virksomhet. Ifølge BIS bør styrer som fører tilsyn og kontroll med sentralbanken ledes av andre enn sentralbanksjefen. I rundt en firedel av de sentralbankene BIS har sett på, er sentralbanksjefen likevel leder i styrer som hovedsakelig har tilsynsfunksjoner.33 I sentralbanker med en forholdsvis ny sentralbanklov er rollene som sentralbanksjef og leder av tilsynsstyret delt mellom flere personer (blant annet Island (sentralbanklov fra 2001), New Zealand (1989), Sveits (2003) og Storbritannia (1998)). Sentralbanksjefen er likevel medlem i enkelte av tilsynsstyrene.

I styrer som er ansvarlige for å beslutte renten og andre virkemidler i pengepolitikken og finansiell stabilitet, er det på den andre siden nær uten unntak lovfestet at sentralbanksjefen skal være leder. Ifølge BIS (2009) er dette også naturlig ettersom det er sentralbanksjefen som bærer det største ansvaret for bankens resultater og er daglig leder av banken.

Oppnevning

Mens det i et selskap er styret som ansetter daglig leder, er det ofte regjeringen som oppnevner sentralbanksjefen. Dette bidrar ifølge BIS (2009) til å styrke myndighetenes kontroll og motvirke eventuelle uheldige virkninger av at sentralbanksjefen både er daglig leder og styreleder.

Litteratur

Basel Committee on Banking Supervision (2015), Corporate Governance principles for banks. BIS July 2015

BIS (2009), Issues in the Governance of Central Banks. A report from the Central Bank Governance Group

Block, D. og A-M. Gerstner (2016), One-Tier vs. Two-Tier Board Structure: A Comparison Between the United States and Germany. University of Pennsylvania Law School

Bråthen, T. (2013), Selskapsrett. Universitetsforlaget

Bøhren, Ø. (2011), Eierne, styret og ledelsen. Corporate Governance i Norge. Fagbokforlaget

Colesa, J.L., N. D. Daniel og L. Naveenc (2008), Boards: Does one size fit all? Journal of Financial Economics, 87(2), 329–356

Frisell, L., K. Roszbach og G. Spagnolo (2008), Governing the Governors: A Clinical Study of Central Banks. Sveriges Riksbank Working Paper Series No 221

Lekvall, P. (red) (2014), The Nordic Corporate Governance Model. SNS FöRLAG

Lilleholt, K. (red) (2004), Knoph’s oversikt over Norges Rett. Universitetsforlaget

Meade, E. (2012), The Governance of Central Banks. Oxford Handbooks Online, Oxford University Press

NBIM (2012) Corporate Governance. Discussion note: 14/2012

NOU 1983: 39, Lov om Norges Bank og pengevesenet

NOU 1992: 29, Lov om aksjeselskap

NOU 2011: 8, Ny finanslovgivning

Norsk utvalg for eierstyring og selskapsledelse (2014), Norsk anbefaling. Eierstyring og selskapsledelse. www.nues.no

OECD (2015), Recommendation of the Council on Principles of Corporate Governance

OECD (2015), Recommendation of the Council on Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises

Oritani, Y. (2010), Public governance of central banks: an approach from new institutional economics. BIS Working Papers No 299

Ot.prp. nr. 25 (1984–85), Lov om Norges Bank og pengevesenet

Persson, T. og G. Tabellini (2000), Political Economics. Explaining Economic Policy. MIT Press

Reddell, M. (2017), Monetary policy accountability and monitoring. Reserve Bank of New Zealand website

Rogoff, K. (1985). The Optimal Degree of Commitment to an Intermediate Monetary Target. Quarterly Journal of Economics 100, 1169–1189

St.meld. nr. 27 (2013–2014), Et mangfoldig og verdiskapende eierskap

Woxholt, G. (2014) Selskapsrett. Gyldendal

16 Styringsstruktur i andre sentralbanker

16.1 Innledning

I arbeidet med å vurdere organiseringen av Norges Bank har utvalget sett nærmere på styringen av andre sentralbanker. Styringsstrukturen i sentralbankene varierer mellom land, jf. tidligere kapitler. Dette er trolig historisk betinget og har både sammenheng med at sentralbankenes forhold til statsmyndighetene er ulike og at de er gitt ulikt ansvar. Det innebærer at det ikke er én styringsstruktur som peker seg ut som den beste for alle sentralbanker. Det er likevel noen fellestrekk. I dette kapitlet omtales styringen av sentralbankene i Storbritannia, Sverige, Canada, Australia, New Zealand, euroområdet, USA, Sveits, Danmark, Finland, Tyskland og Frankrike.

Sentralbanksjefen og visesentralbanksjefen oppnevnes i de fleste tilfellene av regjeringen. Sammensetningen av styrene og komiteene varierer blant annet med styrenes funksjon. Overordnede styrer og styrer med tilsynsansvar har som regel flere eksterne medlemmer, mens styrer og komiteer som er ansvarlige for den utøvende politikken gjerne er tungt representert av eller består bare av medlemmer som er ansatte i banken. I styrer som har et overordnet ansvar eller tilsynsansvar varierer sentralbanksjefens rolle fra å være leder eller medlem til ikke å inngå i styret. Sentralbanksjefen leder derimot alle styrer og komiteer med ansvar for å utøve politikk.

I alle de sentralbankene som er nevnt fastsettes renten av et styre eller en komite. I Canada og New Zealand er ansvaret for gjennomføringen av pengepolitikken etter loven formelt lagt til sentralbanksjefen, mens det i praksis er etablert interne komiteer som diskuterer og fatter de pengepolitiske beslutningene.

16.2 Bank of England

Mandat

Bank of England har som oppgave å opprettholde prisstabilitet og finansiell stabilitet. Bank of England Act 1998 (sentralbankloven) gir følgende overordnede mandat for pengepolitikken:34

«In relation to monetary policy, the objectives of the Bank of England shall be –

a) to maintain price stability, and

b) subject to that, to support the economic policy of her Majesty’s Government, including its objectives for growth and employment»

Sentralbankloven gir også banken et bredt ansvar for arbeidet med finansiell stabilitet:35

«An objective of the Bank shall be to protect and enhance the stability of the financial system of the United Kingdom (the «Financial Stability Objective»)»

Målet om prisstabilitet og regjeringens økonomiske politikk blir nærmere definert av finansdepartementet i et årlig mandat eller»remit» fra finansministeren.36 For oppgavene med å fremme finansiell stabilitet skal Bank of England i forståelse med finansministeren vedta en strategi.37

Bank of England har fått utvidet ansvar for finansiell stabilitet etter finanskrisen i 2008 og 2009. I 2013 fikk banken ansvar for både makrotilsyn med finansiell sektor og tilsyn med enkeltbanker mv. The Financial Services Act 2012 endret rammeverket for reguleringen av finansielle tjenester, og finanstilsynet38 ble avviklet. Sentralbankens organisasjon er illustrert i figur 16.1.

Kilde: Bank of England og Bank of England Act 1998

I arbeidet med å opprettholde finansiell stabilitet er Bank of England forpliktet til å samarbeide med andre relevante myndigheter, inkludert Finansdepartementet.39

Styringsorganer

Bank of England har et styre, Court of Directors, og tre komiteer, Monetary Policy Committee (MPC), Financial Policy Committee (FPC) og Prudential Regulation Committee (PRC).

Den daglige ledelsen av banken er delegert fra styret til sentralbanksjefen, som igjen har delegert videre til den øvrige ledelsen. Det er fire visesentralbanksjefer i banken som har faglig ansvar for ulike avdelinger. Bare den visesentralbanksjefen som har ansvar for finanstilsyn, er også administrativ leder for den aktuelle avdelingen.

Court of Directors

Styret skal bestå av inntil 14 medlemmer, hvorav fem interne og inntil ni eksterne. De interne medlemmene er sentralbanksjefen og fire visesentralbanksjefer.40 Alle medlemmene oppnevnes av regjeringen. Finansministeren velger leder og nestleder blant de eksterne medlemmene. Finansdepartementet kan etter konsultasjon med sentralbanksjefen endre antall visesentralbanksjefer som skal delta i styret og i de ulike komiteene og endre visesentralbanksjefenes titler og ansvarsområder.

Sentralbanksjefen oppnevnes for åtte år uten mulighet til forlengelse. Visesentralbanksjefene oppnevnes for fem år med mulighet for ytterligere en femårsperiode. De eksterne medlemmene i styret oppnevnes for fire år med muligheter for én ny fireårsperiode.

Sentralbankloven gir styret et overordnet ansvar for bankens virksomhet bortsett fra utformingen av pengepolitikken.41 Med utgangspunkt i bankens formål etter loven skal styret sette nærmere mål og strategier for bankens virksomhet. Styret skal også fastsette bankens strategi for arbeidet med finansiell stabilitet, men det skal skje i forståelse med komiteen for finansiell stabilitet og finansministeren. Styret skal overvåke og evaluere hvordan banken forvalter sitt ansvar, herunder hvordan de tre komiteene utfører sine oppgaver. Styret skal sørge for at de ulike komiteene har tilstrekkelig med ressurser, men komiteene er selv ansvarlige for å utføre oppgavene. For å kunne følge opp arbeidet i komiteene skal styret orienteres om saker som skal behandles. En eller to av de eksterne medlemmene i styret har også anledning til å være til stede på møter i de ulike komiteene. Styret skal godkjenne lønn og godtgjøring til ledelsen i banken og lønnspolitikken generelt i banken, fastsette bankens budsjett, oppnevne ekstern revisor og fastsette årsregnskapet. Styret skal sørge for en mest mulig effektiv utnyttelse av bankens ressurser. I sine forberedelser kan styret oppnevne ulike underutvalg blant medlemmene.

Styret skal møtes minst syv ganger i året. Banken skal publisere referater fra møtene innen seks uker etter at møtet ble holdt. Sensitiv eller fortrolig informasjon kan utelates fra referatene som publiseres, men dette skal arkiveres i bankens arkiver.

The Independent Evaluation Office er en uavhengig enhet i banken som ikke er direkte nevnt i loven. Enheten bistår styret i oppfølgingen av bankens arbeid. Den går inn i enkeltsaker og har også regelmessig rapportering til styret om oppfølging av strategi og om bankens resultater på ulike områder. Enheten konsentrerer seg om prosedyrer og arbeidsprosesser i de tre komiteene og arbeider med avstand til bankens kjernevirksomhet. Enheten har et fast sekretariat og lederen rapporterer direkte til styrets leder.

Komiteene

Bank of Englands tre komiteer har beslutningsmyndighet på sine områder. Komiteene skal ledes av sentralbanksjefen og består av mellom 9 og 11 medlemmer fordelt på eksterne eksperter og interne medlemmer. De eksterne medlemmene oppnevnes av finansministeren og knyttes til banken i deltidsengasjementer. Medlemmene skal ha kunnskap om eller erfaringer fra områder som er relevante for den aktuelle komiteens oppgaver. De eksterne medlemmene oppnevnes for tre år med mulighet for én gjenoppnevning. Styret kan, etter godkjennelse av finansministeren, avsette eksterne medlemmer fra komiteene dersom de ikke oppfyller lovens forpliktelser.

Monetary Policy Committee (MPC)

Den pengepolitiske komiteen har ansvaret for utformingen av pengepolitikken. Komiteen fastsetter renten og eventuelt bruken av andre pengepolitiske virkemidler med sikte på å oppfylle sitt mandat. Den operasjonelle gjennomføringen av pengepolitikken utføres av lederen av området for Markets and Banking som er forpliktet til å informere komiteen om eventuelle endringer i rammeverk og fasiliteter som kan påvirke forholdene i pengemarkedet.42 Komiteen skal jevnlig rapportere om sine aktiviteter til styret. Banken skal publisere rapporter om gjennomføringen av pengepolitikken og med vurderinger av inflasjonsutsiktene (Monetary Policy Report). Rapporten skal godkjennes av den pengepolitiske komiteen.

Komiteen skal ha ni medlemmer, fem interne og fire eksterne. De interne medlemmene er sentralbanksjefen, tre visesentralbanksjefer og bankens sjeføkonom. De eksterne medlemmene oppnevnes av finansministeren. Medlemmene velges på bakgrunn av deres erfaring innen samfunnsøkonomi og pengepolitikk. En representant fra finansdepartementet kan delta på møtene og være med i diskusjonen, men har ikke stemmerett. Det er lovfestet at den pengepolitiske komiteen skal ledes av sentralbanksjefen og at komiteens beslutninger skal skje etter avstemming der hvert medlem har én stemme. Den pengepolitiske komiteen fungerer dermed som en individuell komite, mens de to andre komiteene skal søke konsensus, se omtale av ulike typer komiteer i kapittel 17.

Videre følger det av sentralbankloven at komiteen skal møtes minst åtte ganger i året. Komiteen skal snarest mulig etter møtene annonsere beslutningen og publisere referat fra den pengepolitiske diskusjonen og resultatene fra den individuelle avstemmingen. I praksis skjer dette tre dager etter drøftingen i komiteen og dagen etter selve avstemmingen. Referatene gjengir de viktigste momentene fra diskusjonen og resultatet fra stemmegivingen der det fremkommer hvem som har stemt hva. Det publiseres en fullstendig utskrift fra komiteens diskusjoner etter åtte år.

Komiteen for pengepolitikk og komiteen for finansiell stabilitet skal ha fire fellesmøter i året for å bidra til at de er tilstrekkelig koordinert.

Financial Policy Committee (FPC)

Komiteen for finansiell stabilitet skal etter sentralbankloven bidra til at banken oppfyller formålet for arbeidet med finansiell stabilitet.43 Det presiseres at komiteen først og fremst skal identifisere og overvåke systemrisiko og iverksette nødvendige tiltak for å redusere denne risikoen. Hensikten er å beskytte det britiske finansielle systemet og gjøre det motstandsdyktig. Videre er det lovfestet at komiteen skal bistå styret med å fastsette en treårig strategi for hvordan banken best kan nå sine mål. Komiteen har myndighet til bruk av virkemidler, herunder å fastsette krav om motsyklisk kapitalbuffer. I tillegg kan komiteen komme med anbefalinger og føringer til bankens avdeling for finanstilsyn og Financial Conduct Authority om å sette i verk ulike tiltak.44

Komiteen skal ha 13 medlemmer, seks interne og syv eksterne. De interne medlemmene er sentralbanksjefen, fire visesentralbanksjefer og direktøren for området for finansiell stabilitet i banken. De eksterne medlemmene består av lederen av Financial Conduct Authority, fem uavhengige eksperter valgt ut fra deres erfaring fra og kunnskap om finansnæringen og en representant fra finansdepartementet. Representanten fra finansdepartementet har ikke stemmerett. Komiteen skal ledes av sentralbanksjefen. Det fremgår i loven at møteleder skal søke konsensus når komiteen fatter beslutninger. Dersom komiteen ikke kommer til enighet, kan det holdes avstemming.

Komiteen skal møtes minst fire ganger i året, og det må publiseres referater fra møtene. Referatene skal omtale beslutningene som tas på møtet og forklare bakgrunnen for beslutningene. Komiteen skal to ganger i året publisere en rapport med vurderinger av stabiliteten i det finansielle systemet, herunder risikobildet og utsiktene fremover og en gjennomgang av komiteens aktiviteter siden forrige rapport (Financial Stability Report).

Prudential Regulation Committee (PRC)

Bankens funksjoner som tilsynsmyndighet skal utøves via komiteen for finanstilsyn. Målet med bankens finanstilsyn er blant annet å fremme sikre og solide enkeltinstitusjoner og legge til rette for effektiv konkurranse.45 Komiteen skal utarbeide mandat, budsjett og strategi for sentralbankens avdeling for finanstilsyn. Budsjettet skal godkjennes av styret.

Komiteen kan delegere enkelte funksjoner til undergrupper av komiteen eller andre i banken. Arbeidet med å utarbeide forslag til strategi, utkast til årlig budsjett, den daglige styringen av avdelingen for finanstilsyn og gjennomføring av strategien skal delegeres til visesentralbanksjefen med ansvar for finanstilsyn.

Komiteen skal bestå av 12 medlemmer der fem er interne. De interne er sentralbanksjefen, tre visesentralbanksjefer og nestlederen i avdelingen for finanstilsyn. Blant de eksterne er lederen av Financial Conduct Authority i tillegg til seks personer som er valgt på bakgrunn av deres erfaring fra og kunnskap om finansnæringen. Sentralbanksjefen eller en av de tre visesentralbanksjefene kaller inn til møte ved behov. Komiteen skal ledes av sentralbanksjefen. I loven fremgår det at sentralbanksjefen skal søke konsensus når komiteen fatter beslutninger. Dersom komiteen ikke kommer fram til konsensus, kan det holdes avstemming.

Forholdet til statsmyndighetene

Bank of England er et eget rettssubjekt eid av staten, men har stor grad av operasjonell uavhengighet for å oppnå målene om prisstabilitet og finansiell stabilitet.

Banken har plikt til å rapportere til finansministeren som rapporterer til parlamentet. Plikten omfatter blant annet rapport fra styret om aktivitetene det er ansvarlig for, en egen rapport fra styret om aktiviteten i komiteen for finansiell stabilitet og kopi av regnskap og revisjonsrapport. I tillegg skal komiteen for finanstilsyn minst årlig sende rapport til finansministeren om ressursbruken i avdelingen for finanstilsyn. Rapporten skal også informere om i hvilken grad bankens oppgaver som tilsynsmyndighet utøves uavhengig av bankens øvrige oppgaver.46

Bankens halvårlige rapport om finansiell stabilitet skal sendes til finansdepartementet som legger den fram for parlamentet. Snarest etter publisering av rapporten skal sentralbanksjefen møte finansministeren for å diskutere rapporten og andre forhold knyttet til stabiliteten i det finansielle systemet. Referat fra dette møtet publiseres innen seks uker.

Sentralbanksjefen, visesentralbanksjefene og andre direktører i administrasjonen møter regelmessig til høringer i finanskomiteen i parlamentet i tilknytning til publiseringer av inflasjonsrapporten, rapporten om finansiell stabilitet og det årlige regnskapet for bankens finanstilsyn. Kandidater som finansministeren skal oppnevne som medlemmer i den pengepolitiske komiteen og komiteen for finansiell stabilitet, blir også hørt av finanskomiteen. Finanskomiteen skal vurdere om de nye medlemmene har faglig tyngde og er personlig uavhengige, men komiteen har ikke vetorett.47

Finansministeren fastsetter som nevnt årlig et mandat for den pengepolitiske komiteen. For tiden er dette et inflasjonsmål med en årlig vekst i konsumprisindeksen på 2 prosent. Dersom inflasjonen avviker fra målet med mer enn én prosentenhet, må sentralbanksjefen skrive et brev til finansministeren der hun eller han forklarer avviket.

Finansdepartementet kan, etter å ha rådført seg med sentralbanksjefen, instruere banken i saker de mener er i folkets interesse, med unntak av saker som gjelder pengepolitikken.48 Finansdepartementet kan likevel gi banken ordre om pengepolitikken i helt ekstraordinære situasjoner, men en slik instruks må følges opp med en avstemming i parlamentet innen 28 dager, se også kapittel 8.49Da settes samtidig komiteens mål om prisstabilitet til side. Dette er hittil ikke blitt gjort.

Finansdepartementet skal minst årlig komme med skriftlige anbefalinger til komiteen for finansiell stabilitet om forhold som er relevante for komiteens forståelse av mandatet og deres måloppnåelse. Departementet kan også når som helst komme med anbefalinger om hvilket ansvar komiteen har for å støtte opp om regjeringens økonomiske politikk. Komiteen for finansiell stabilitet må svare på hvordan de vil følge opp anbefalingene eller eventuelt hvorfor de ikke har til hensikt å følge dem opp. Finansdepartementet plikter å publisere både egne anbefalinger og svaret fra komiteen og legge de fram for parlamentet.

Tilsvarende kan finansdepartementet når som helst gi skriftlige anbefalinger til komiteen for finanstilsyn om forhold ved regjeringens økonomiske politikk som kan ha betydning for hvordan komiteen vil utøve sin myndighet.50 Departementet skal komme med slike anbefalinger minst én gang i hver parlamentsperiode. Anbefalingene skal publiseres og legges fram for parlamentet. Banken må sørge for at eventuelle tiltak er i tråd med EU-direktiver. Banken må også publisere en begrunnelse for de aktuelle tiltakene etter først å ha konsultert med finansdepartementet. Finansdepartementet kan instruere banken dersom det kreves for å sikre samsvar med artikkel 4.7 i EUs kapitalkravsdirektiv og artikkel 3.1 i krisehåndteringsdirektivet som sier at arbeidet med krisehåndtering skal skje uavhengig av tilsynsfunksjonen.51 En eventuell instruksjon av banken må i etterkant snarest mulig legges fram for parlamentet.52

Budsjett, regnskap og revisjon

Bank of England er regnskapsmessig delt i to avdelinger, Issue Department og Banking Department.53Issue Departement utsteder sedler og mynt og kjøper verdipapirer for motverdien. Renteinntektene fra verdipapirene dekker kostnadene ved utstedelsen, og overskuddet overføres til finansdepartementet. Banking Department, som er resten av banken, får sine inntekter ved at bankene holder rentefrie innskudd i Bank of England. Sentralbanken kjøper verdipapirer for motverdien. Ifølge loven skal 25 prosent av overskuddet i foregående regnskapsår fra Banking Department overføres til finansdepartementet i april og oktober, slik at fordelingen i praksis blir nærmere 50/50 mellom sentralbanken og departementet.54Bank of Englands avdeling for finanstilsyn er finansiert ved avgifter som bankene betaler.

Valutareservene eies av finansdepartementet, men den daglige forvaltningen av reservene er delegert til sentralbanken. Banken holder egne valutareserver for å støtte opp om det pengepolitiske mandatet. Disse reservene finansieres ved låneopptak og ved innskudd fra andre sentralbanker og holdes adskilt fra de offisielle valutareservene.55

Banken har regnskapsplikt og plikt til revisjon. Styret fastsetter bankens budsjett og utarbeider regnskap. Regnskapet og revisjonsrapporten skal sendes til finansdepartementet.

Riksrevisjonen (National Audit Office) fikk i 2016 myndighet til å overvåke revisjonsarbeidet i Bank of England.56 Bankens styre skal oppnevne revisor i samråd med riksrevisjonen. Den eksterne revisoren skal drøfte planer og omfang for revisjonen med riksrevisjonen. Riksrevisjonen skal også kunne gjennomføre egne vurderinger av ressursbruken i banken. For å sikre fortsatt uavhengighet til statsmyndighetene skal riksrevisjonen ikke ha tilgang til områder i banken som utøver økonomisk politikk.

16.3 Sveriges riksbank

Mandat

Reglene for Riksbankens virksomhet finnes i «Regeringsformen»57 (grunnloven), «Riksbanklagen»58 (sentralbankloven) og i «Arbetsordning och instruktion för Sveriges Riksbank» fastsatt av fullmäktige59.

§ 13 i grunnloven fastsetter at Riksbanken har ansvaret for pengepolitikken. Valutapolitikken er etter grunnloven regjeringens ansvar, men gjennomføringen er delegert til Riksbanken.

Sentralbankloven er fra 1988, men den er revidert flere ganger. I 1999 ble det gjort særlig store forandringer ved at målet om prisstabilitet ble lovfestet og ved at banken fikk større selvstendighet fra statsmyndighetene.

I sentralbankloven heter det at «målet för Riksbankens verksamhet skall vara att upprätthåla ett fast penningvärde. Riksbanken skall också främja ett säkert och effektivt betalningsväsende».

Riksbanken avgjør selv hvordan disse formuleringene skal forstås. Sentralbankloven lister også opp hvilke instrumenter Riksbanken kan bruke i penge- og valutapolitikken.

Styringsorganer

Riksbanken har to styrende organer. Riksbanksfullmäktige er et overordnet styre som også fører tilsyn med banken, mens direktionen har ansvar for bankens utøvende virksomhet.

Kilde: Sveriges riksbank og Riksbanklagen

Riksbanksfullmäktige

Etter grunnloven skal Riksdagen velge elleve representanter til «fullmäktige» hvert fjerde år. I praksis settes fullmäktige sammen i samsvar med partienes styrkeforhold i Riksdagen. Fullmäktige velger selv leder og nestleder blant sine medlemmer. Fullmäktige skal utnevne riksbanksjefen og de fem øvrige medlemmene i direktionen og fastsette lønnen deres. Fullmäktige beslutter Riksbankens arbeidsordning og skal føre tilsyn med at retningslinjene i arbeidsordningen følges opp av styret.

Fullmäktige kan avsette et styremedlem om vedkommende ikke lenger oppfyller lovens krav eller alvorlig forsømmer sine plikter. Etter sentralbankloven kan avsettelser prøves for høyesterett eller for EU-domstolen dersom det er riksbanksjefen som avsettes.

Direktionen

Etter grunnloven kan medlemmene av direktionen oppnevnes for en periode på fem eller seks år. Den nåværende riksbanksjefen er oppnevnt for en periode på seks år. Det er ikke satt noen grense for hvor mange ganger styremedlemmene kan gjenoppnevnes, men praksis er at de vanligvis ikke sitter mer enn to perioder. Det er også blitt praksis at de øvrige medlemmene i direktionen ansettes i heltidsstillinger i banken. Direktionen kan fordele oppgavene som de vil og har nå valgt at riksbanksjefen skal ha linjeansvaret alene.

Etter sentralbankloven kan ikke statsråder, medlemmer av Riksdagen, ansatte i sentraladministrasjonen eller styremedlemmer i foretak som er under tilsyn fra Finansinspektionen samtidig være medlem av direktionen.

Direktionen har ansvar for den daglige driften av banken og har etter den gjeldende arbeidsordningen ansvaret for pengepolitikk, betalingssystemet og bankens oppgaver i arbeidet for finansiell stabilitet samt for bankens administrasjon. Leder og nestleder i fullmäktige har møterett i direktionens møter, og direktionen har informasjonsplikt overfor fullmäktige.

Arbeidsordningen bestemmer at Riksbanken skal være organisert i syv spesifikke avdelinger, men det er direktionen som avgjør den nærmere fordelingen av arbeidsoppgaver mellom avdelingene. Direktionen fastsetter en rettledning for arbeidet i avdelingene.

Forholdet til statsmyndighetene

Riksbanken er etter § 13 i grunnloven en myndighet under Riksdagen.

Grunnloven bestemmer at «ingen myndighet får bestämma hur Riksbanken skall besluta i frågor som rör penningpolitik». Sentralbankloven sier at styremedlemmene ikke skal søke eller ta imot instrukser når de utformer pengepolitikken. Riksbanken har likevel en plikt til «inför alla viktiga penningpolitiska beslut informera det statsråd som regeringen utser» (3 §).

Etter sentralbankloven skal Riksbanken minst to ganger i året levere en skriftlig redegjørelse om pengepolitikken til Riksdagens finanskomite (4 §).

Ifølge sentralbankloven skal Riksbanken skal ta imot betalinger og foreta utbetalinger på vegne av staten. Praksis er imidlertid at statens konti er hos Riksgälden og i private banker. Det er i sentralbankloven fastsatt at Riksbanken ikke kan gi kreditt til offentlige myndigheter verken i Sverige eller i andre EU-land.

Budsjett, regnskap og revisjon

Direktionen skal fastsette Riksbankens budsjett. Budsjettet skal sendes til fullmäktige, Riksdagens finanskomite og Riksrevisjonen til orientering. Direktionen avgir årsregnskap til fullmäktige, som har ansvaret for revisjonen av regnskapet. Revisjonsarbeidet skal ledes av et av medlemmene i fullmäktige.

Riksbanken eier valutareservene og en portefølje i svenske kroner til bruk i markedsoperasjoner. Deler av valutareservene er lånt inn gjennom Riksgälden i et omfang som Riksbanken har bestemt, men regjeringen har i 2017 foreslått å begrense Riksbankens handlefrihet på dette punktet, se nærmere omtale i kapittel 19.2.1.

Fullmäktige foreslår for Riksdagen hvordan Riksbankens overskudd skal disponeres, og Riksdagen godkjenner Riksbankens regnskap etter innstilling fra fullmäktige. Normalt overføres 80 prosent av gjennomsnittet av siste fem års overskudd regnet utenom valutakurseffekter.

16.4 Bank of Canada

Mandat

Bank of Canadas virksomhet reguleres av Bank of Canada Act fra 1985 (sentralbankloven). Loven har ikke en egen formålsbestemmelse, men innledes med følgende avsnitt:

«WHEREAS it is desirable to establish a central bank in Canada to regulate credit and currency in the best interests of the economic life of the nation, to control and protect the external value of the national monetary unit and to mitigate by its influence fluctuations in the general level of production, trade, prices and employment, so far as may be possible within the scope of monetary action, and generally to promote the economic and financial welfare of Canada»

Canada innførte inflasjonsmål for pengepolitikken allerede i 1991. Målet formuleres i samarbeid mellom regjeringen og sentralbanken og nedtegnes i avtale mellom de to partene. Inflasjonsmålet evalueres og avtalen fornyes hvert femte år.

I etterkant av at avtalen ble fornyet i oktober 2016, ble det publisert en felles uttalelse som innledes med:60

«The primary objective of Canada’s monetary policy is to promote the economic and financial welfare of Canadians by contributing to sustained economic growth, rising levels of employment and improved living standards. Experience has clearly shown that the best way monetary policy can achieve this goal is by maintaining a low and stable inflation environment, which preserves confidence in the value of money.»

Avtalen videreførte et inflasjonsmål på 2 prosent målt som midtpunktet i et intervall på 1–3 prosent, se også kapittel 10.5.

The Payment Clearing and Settlement Act gir Bank of Canada ansvaret for å overvåke betalingssystemet og andre clearing- og oppgjørssystemer for å kontrollere systemrisikoen.

Styringsorganer

Bank of Canada har et overordnet styre – Board of Directors. Banken har også opprettet en intern komite, Governing Council, med et utøvende ansvar. Sentralbanksjefen leder begge organene og er daglig leder i banken. I sentralbanksjefens fravær er en senior visesentralbanksjef stedfortreder. Sentralbanken har fire visesentralbanksjefer. To arbeider med pengepolitikk og to med finansmarkeder og finansiell stabilitet.

Kilde: Bank of Canada og Bank of Canada Act 1985

Board of Directors

Styret er ansvarlig for bankens virksomhet. Styret består av sentralbanksjefen, en senior visesentralbanksjef og 12 eksterne medlemmer. I tillegg møter visefinansministeren i styret, men uten å ha stemmerett.

De eksterne medlemmene oppnevnes av finansministeren etter godkjenning av regjeringen. Medlemmene oppnevnes for tre år, og de skal etter loven være kanadiske statsborgere. Det er krav om at medlemmene skal velges fra ulike yrker, men de kan ikke være ansatt i blant annet institusjoner som deltar i betalings- og oppgjørssystemene i Canada eller i den føderale offentlige administrasjonen. De eksterne medlemmene oppnevner sentralbanksjef og en senior visesentralbanksjef etter godkjenning av regjeringen. Begge to oppnevnes for syv år. Også sentralbanksjefen og visesentralbanksjefene må være kanadiske statsborgere, og de kan ikke velges blant medlemmer av parlamentet, regjeringen, eller «holds any office or position for which any salary or other remuneration is payable out of public moneys»..

Både eksterne og interne styremedlemmer kan gjenoppnevnes. Loven setter ikke begrensninger på antall perioder. Styret kan oppnevne flere visesentralbanksjefer hvis det finner det hensiktsmessig, men disse kan ikke sitte i styret. Pr. juni 2017 er det fire visesentralbanksjefer som ikke er styremedlemmer. De eksterne medlemmene i styret fastsetter lønnen til sentralbanksjefen og senior visesentralbanksjefen.

Styret skal fastsette retningslinjer om økonomistyring og egenforvaltning, inkludert retningslinjer for ansatteordninger, budsjett, regnskap og styrets arbeid. Sentralbanksjefen har på vegne av styret beslutningsmyndighet i alle saker unntatt i de som etter loven hører inn under styret. Det innebærer blant annet at sentralbanksjefen har det formelle ansvaret for utformingen og gjennomføringen av pengepolitikken.

Styret gjennomgår og kommenterer bankens årsrapport før den sendes til finansministeren, men det er sentralbanksjefen som står ansvarlig for rapporten.

Styret skal møtes minst fire ganger i året. Det skal skrives referater fra møtene, men disse blir ikke publisert.

Styret har flere underutvalg. Ifølge sentralbankloven skal det blant annet være et administrativt underutvalg som består av sentralbanksjefen, visesentralbanksjefen, visefinansministeren og to til fire eksterne medlemmer av styret. Det administrative underutvalget kan gjøre alt innenfor styrets ansvarsområde, bortsett fra forhold som berører sentralbanksjefens og visesentralbanksjefens oppnevning, lønn mv. Beslutninger om eventuelt å heve egenkapitalen i banken er også tillagt styret, men må godkjennes av regjeringen og parlamentet. Det administrative underutvalget skal skrive referater fra møtene og sende disse til styret.

Governing Council

Governing Council er en intern komite som består av sentralbanksjefen, senior visesentralbanksjef og de øvrige visesentralbanksjefene.

Komiteen er ansvarlig for den operative gjennomføringen av pengepolitikken, for å fremme finansiell stabilitet og for å sette den strategiske retningen i banken. Komiteen er opprettet som en støtte for sentralbanksjefens beslutninger og er ikke hjemlet i loven. Etter loven er det sentralbanksjefen som står formelt ansvarlig for politikkutøvelsen.

Komiteen har normalt åtte rentemøter i året. Det publiseres ikke referater fra møtene.

Forholdet til statsmyndighetene

Bank of Canada er et eget rettssubjekt eid av staten.

Sentralbankloven pålegger sentralbanksjefen å levere en årlig rapport om bankens aktiviteter til finansministeren. I tillegg skal sentralbanksjefen regelmessig konsultere finansministeren om pengepolitikken og samspillet med den samlede økonomiske politikken.

Dersom det oppstår uenighet om gjennomføringen av pengepolitikken, kan finansministeren instruere banken i pengepolitikken etter helt spesielle vilkår og for en spesifikk periode.61 Finansministeren må på forhånd ha rådført seg med sentralbanksjefen og fått godkjennelse av generalguvernøren i statsråd. En eventuell instruksjon skal offentliggjøres umiddelbart og legges fram for parlamentet innen femten dager.

Bank of Canada skal være bank for staten og ta imot betalinger og foreta utbetalinger på vegne av staten. Banken har også ansvaret for å forvalte statens valutareserver og gjennomføre statens opplåning. Banken kan yte kreditt til staten, men bare under visse betingelser knyttet til beløp og løpetid.62

Budsjett, regnskap og revisjon

Bank of Canada skal etter loven ha en grunnkapital på 5 millioner kanadiske dollar som er fordelt på 100 000 aksjer som skal holdes av finansministeren. Faktisk egenkapital var ved utgangen av mars 2017 på 498 millioner dollar.

De internasjonale reservene forvaltes av Bank of Canada, men eies av finansdepartementet. Bank of Canada får det meste av sine inntekter gjennom eneretten til utstedelse av sedler og mynt og ved at motposten investeres i rentepapirer.

Banken har regnskapsplikt og plikt til revisjon. Årsmelding og årsregnskap skal signeres av sentralbanksjefen eller senior visesentralbanksjefen og regnskapssjefen og oversendes finansministeren. Disse skal offentliggjøres umiddelbart. Finansministeren skal legge regnskapet og sentralbanksjefens rapport fram for parlamentet innen 21 dager etter at det er mottatt.

Regnskapet revideres av to eksterne revisjonsfirmaer som oppnevnes av regjeringen etter anbefaling av finansministeren. Finansministeren kan be om rapporter fra revisorene om bankens gjennomføring av sine oppgaver. Finansministeren kan også utvide revisjonsoppdraget dersom det vurderes som hensiktsmessig. Alle rapporter utarbeidet av revisorene skal oversendes samtidig til sentralbanken og finansministeren.

Bankens overskudd skal fordeles mellom banken og staten etter en fordelingsnøkkel som avhenger av størrelsen på bankens reservefond. Er reservefondet lite, går 1/3 av overskuddet tilbake til banken. Er fondet tilstrekkelig stort, går hele overskuddet til staten.63

16.5 Reserve Bank of Australia

Mandat

Virksomheten til Reserve Bank of Australia er regulert i Reserve Bank Act 1959 (sentralbankloven) og the Public Governance, Performance and Accountability Act 2013 (PGPA Act).

Det følger av sentralbankloven at sentralbanken skal ha to styrer, Reserve Bank Board og Payment System Board. Bankens mandater er gitt til styrene.

Bankens pengepolitiske mandat følger av sentralbanklovens paragrafer 10(2) og 11(1):

«It is the duty of the Reserve Bank Board, within the limits of its powers, to ensure that the monetary and banking policy of the Bank is directed to the greatest advantage of the people of Australia and that the powers of the Bank under this Act (...) are exercised in such a manner as, in the opinion of the Reserve Bank Board, will best contribute to:

1. the stability of the currency of Australia;

2. the maintenance of full employment in Australia; and

3. the economic prosperity and welfare of the people of Australia.»

Mandatet til Payments System Board er definert i lovens paragraf 10B(3):

«It is the duty of the Payments System Board to ensure, within the limits of its powers, that:

1. the Bank’s payments system policy is directed to the greatest advantage of the people of Australia; and

2. the powers of the Bank under the Payment Systems (Regulation) Act 1998 and the Payment Systems and Netting Act 1998 are exercised in a way that, in the Board’s opinion, will best contribute to:

   1. controlling risk in the financial system;

   2. promoting the efficiency of payments system; and

   3. promoting competition in the market for payment services, consistent with the overall stability of the financial system; and

3. the powers and functions of the Bank under Part 7.3 of the Corporations Act 2001 are exercised in a way that, in the Board’s opinion, will best contribute to the overall stability of the financial system.»

Målet for pengepolitikken blir nærmere definert i samarbeid mellom regjeringen og sentralbanken og dokumenteres i den felles avtalen «Statement on the Conduct of Monetary Policy». Siden 1993 har det operative målet for pengepolitikken vært en gjennomsnittlig vekst i konsumprisene på 2–3 prosent på mellomlang sikt.

«Public Governance, Performance and Accountability Act 2013» pålegger også enkelte forpliktelser for sentralbanksjefens rolle som leder av sentralbanken. Det gjelder blant annet rapportering til finansdepartementet og parlamentet.

Styringsorganer

Reserve Bank Board (sentralbankstyret) har ansvaret for det meste av bankens virksomhet, mens Payment System Board (styret for betalingssystemet) har ansvaret for betalingssystemet. Utover ansvaret som er tillagt de to styrene, skal banken ledes av sentralbanksjefen. Ved sentralbanksjefens fravær, er visesentralbanksjefen stedfortreder.

Kilde: Reserve Bank of Australia og The Reserve Bank Act 1958

The Reserve Bank Board

Sentralbankstyret er ansvarlig for bankens virksomhet, herunder for pengepolitikken og arbeidet for finansiell stabilitet, men ikke for betalingssystemer.64

Styret skal ha ni medlemmer. Det skal være to interne medlemmer, sentralbanksjefen og visesentralbanksjefen, som også skal være henholdsvis leder og nestleder i styret. Det skal også være seks eksterne medlemmer som ikke har et ansettelsesforhold i banken. I tillegg skal finansdepartementets øverste embetsmann eller -kvinne (finansråden) delta i styret. Finansministeren oppnevner styremedlemmene. Sentralbanksjefen og visesentralbanksjefen oppnevnes for en periode på opptil syv år, mens de eksterne medlemmene oppnevnes for opptil fem år. Det er ingen begrensninger på antall perioder et medlem kan sitte. De eksterne medlemmene kan ikke være ansatt i banker eller andre institusjoner som har konsesjon til å ta imot innskudd.

Det følger av loven at styret skal ha et revisjonsutvalg.65 I tillegg har styret også et lønns- og kompensasjonsutvalg. Begge underutvalgene består bare av eksterne styremedlemmer.

Styret møtes elleve ganger i året. Loven krever at beslutninger skal tas med stemmeflertall der sentralbanksjefen har en dobbeltstemme. Hovedtemaet for møtene er pengepolitikken. Beslutningene er konsensusbasert og offentliggjøres gjennom en skriftlig uttalelse av sentralbanksjefen, med en kort redegjørelse for bakgrunnen for beslutningen og styrets vurdering. To uker etter rentemøtene publiseres et kort, anonymisert referat der det ikke oppgis noen stemmegiving.

Payment System Board

Et eget styre er ansvarlig for betalingssystemet. Det kan være noen uklare grenseflater mellom ansvarsområdene til de to styrene for eksempel innenfor arbeidet med finansiell stabilitet. Ved uenighet avgjør sentralbankstyret, eller saken avgjøres av sentralbanksjefen.66

Styret for betalingssystemet består av åtte medlemmer. Det er to interne medlemmer som er sentralbanksjefen og en annen representant fra banken. De skal være henholdsvis leder og nestleder i styret. I tillegg skal det være en representant fra det australske finanstilsynet og fem eksterne medlemmer på deltidsengasjement. De fem eksterne medlemmene oppnevnes av finansministeren. Representanten fra finanstilsynet oppnevnes av finanstilsynet selv og må enten være ansatt i eller sitte i styret i finanstilsynet. Den andre representanten fra sentralbanken oppnevnes av sentralbanksjefen blant de ansatte eller blant medlemmene i sentralbankstyret. Sakene i styret for betalingssystemet avgjøres ved avstemming.

Forholdet til statsmyndighetene

Reserve Bank of Australia er et eget rettssubjekt.

Finansministeren oppnevner medlemmene i bankens to styrer. Det er også finansministerens ansvar å avsette et styremedlem dersom vedkommende ikke lenger oppfyller lovens krav eller alvorlig forsømmer sine plikter.67

Loven pålegger sentralbankstyret å informere regjeringen om bankens utøvelse av pengepolitikken. I praksis skjer det i et månedlig møte som sentralbanksjefen og visesentralbanksjefen har med finansministeren kort tid etter hvert møte i bankens styre. Tilsvarende skal også styret for betalingssystemet informere regjeringen om bankens arbeid med betalingssystemet.

Ifølge sentralbankloven kan regjeringen instruere sentralbanken dersom det oppstår uenighet om hvorvidt vedtakene i bankens styrer er til det beste for det australske folket.68 Ved uenighet plikter først bankens styre og finansministeren å forsøke å oppnå enighet. Hvis det ikke skjer, skal styret sende en uttalelse om den aktuelle saken til finansministeren, som igjen kan sende sin anbefaling til generalguvernøren. Etter råd fra Federal Executive Council kan generalguvernøren så bestemme hva banken skal gjøre. Finansministeren skal informere banken, og styret forplikter seg til å rette seg etter instruksen. Deretter skal finansministeren legge instruksen, sammen med uttalelsen fra bankens styre og en uttalelse fra regjeringen, fram for parlamentet innen 15 dager. Så langt er denne prosedyren aldri blitt benyttet.

Sentralbanksjefen plikter å utarbeide en årsrapport som skal presenteres for finansministeren og deretter legges fram for parlamentet.69 Rapporten skal inneholde en vurdering av bankens aktiviteter og et årsregnskap for det foregående året. Sentralbanksjefen, visesentralbanksjefen og andre direktører i banken møter til høring i finanskomiteen70 to ganger i året, herunder i forbindelse med publisering av årsrapporten.

Sentralbankloven krever også at sentralbanksjefen og øverste embetsmann eller -kvinne i finansdepartementet (finansråden) skal ha regelmessig kontakt og informere hverandre om saker som har felles interesse for sentralbanken og finansdepartementet.

Den australske sentralbanken skal etter loven være bank for staten.71

Budsjett, regnskap og revisjon

Banken har regnskapsplikt og revisjonsplikt i henhold til PGPA Act.72 Sentralbanksjefen har ansvaret for å utarbeide regnskapet, som etter godkjenning fra sentralbankstyret skal oversendes til riksrevisoren. Riksrevisoren skal gjennomgå regnskapet og utarbeide en revisjonsrapport som sendes til finansministeren. Regnskapet skal også inkluderes i bankens årsrapport som legges fram for parlamentet, jf. over. Banken er ikke skattepliktig.

Sentralbanken eier Australias internasjonale reserver. Finansministeren bestemmer hvert år hvordan bankens overskudd skal fordeles mellom bankens reservefond og staten.73 Fordelingen skjer etter konsultasjon med sentralbankstyret.

16.6 Reserve Bank of New Zealand

Mandat

Virksomheten til Reserve Bank of New Zealand er regulert i the Reserve Bank of New Zealand Act 1989 (sentralbankloven).

Lovens formålsparagraf (1A) sier følgende:

«The purpose of this Act is to provide for the Reserve Bank of New Zealand, as the central bank, to be responsible for –

1. formulating and implementing monetary policy designed to promote stability in the general level of prices, while recognising the Crown’s right to determine economic policy; and

2. promoting the maintenance of a sound and efficient financial system; and

3. carrying out other functions, and exercising powers, specified in this Act.»

Videre står det om bankens mandat for pengepolitikken:74

«The primary function of the Bank is to formulate and implement monetary policy directed to the economic objective of achieving and maintaining stability in the general level of prices»

I den operative gjennomføringen av pengepolitikken skal banken:

1. «have regard to the efficiency and soundness of the financial system:

2. consult with, and give advice to, the Government and such persons or organisations as the Bank considers can assist it to achieve and maintain the economic objective of monetary policy»

Det operative målet for pengepolitikken skal fastsettes av finansministeren i forståelse med sentralbanksjefen hver gang en ny sentralbanksjef oppnevnes eller gjenoppnevnes.75 Finansministeren og sentralbanksjefen kan også endre målet på andre tidspunkter dersom de er enige om det. Etter at en ny avtale er fastsatt, skal sentralbanksjefen legge den fram for styret i banken. Finansministeren skal så snart som praktisk mulig offentliggjøre avtalen og legge den fram for parlamentet.

Sentralbanken er tilsynsmyndighet for banker, forsikringsselskaper og andre finansielle foretak som tar imot innskudd fra publikum.76 Banken er også tildelt et ansvar innenfor makrotilsyn som er definert i en avtale mellom banken og finansministeren fra mai 2013.77 Rammeverket for makrotilsyn skal vurderes etter fem år.

Styringsorganer

Det følger av sentralbankloven at banken skal ha et styre, Board of Directors. Sentralbanksjefen er daglig leder i banken og har etter loven det formelle ansvaret for bankens virksomhet. Sentralbanken har opprettet en intern komite, Governing Committee, som skal fatte de pengepolitiske beslutningene og andre større politikkbeslutninger i banken. Det er også opprettet flere interne rådgivende komiteer. Monetary Policy Committee skal gi råd om utformingen og gjennomføringen av pengepolitikken. Banken har to visesentralbanksjefer og en assisterende sentralbanksjef/sjeføkonom.

Kilde: Reserve Bank of New Zealand og the Reserve Bank of New Zealand Act 1989

Sentralbanksjefen oppnevnes av finansministeren etter anbefaling fra styret. Én eller to visesentralbanksjefer oppnevnes av styret etter anbefaling fra sentralbanksjefen. En av visesentralbanksjefene skal utnevnes som nestleder og er stedfortreder for sentralbanksjefen i dennes fravær. Sentralbanksjefen kan også delegere oppgaver og funksjoner til sin nestleder. Alle oppnevnes for perioder på fem år og med mulighet for gjenoppnevning til flere femårsperioder. Sentralbanksjefen og visesentralbanksjefene kan ikke velges blant medlemmer av parlamentet, ansatte i finansinstitusjoner, statsråder eller departementsansatte. De må være under 70 år og kunne vise til god vandel.

Board of Directors

Styret har som hovedoppgave å overvåke og evaluere hvordan banken og sentralbanksjefen forvalter sitt ansvar og herunder vurdere om utøvelsen av bankens kjerneoppgaver er i tråd med mandatet. Styret skal også vurdere bankens ressursbruk.

Styret skal bestå av sentralbanksjefen og minst fem, men ikke flere enn syv, uavhengige eksterne medlemmer. De eksterne medlemmene oppnevnes av finansministeren for en periode på fem år og med mulighet for forlengelse. Styremedlemmene kan ikke oppnevnes blant medlemmer av parlamentet eller ansatte i finansinstitusjoner, og det kreves god vandel. Lederen av styret velges blant de eksterne medlemmene. Styret skal møtes minst seks ganger i året.

Styret holder regelmessige møter der de mottar informasjon om bankens aktiviteter, beslutninger og politikkutøvelse. Styret kan også gi råd til sentralbanksjefen i saker på alle bankens områder, men beslutningsmyndigheten ligger formelt hos sentralbanksjefen. Styret oppnevner og fastsetter lønnen til visesentralbanksjefene.

Styret skal hvert år utarbeide en årsrapport til finansministeren med en vurdering av bankens og sentralbanksjefens virksomhet gjennom året. Styrets vurdering publiseres i bankens årsrapport.

Komiteer

Beslutningsmyndighet ligger formelt hos sentralbanksjefen alene. I praksis fattes de viktigste beslutningene i både pengepolitikken og arbeidet med finansiell stabilitet i den interne styrende komiteen, the Governing Committee. Komiteen består av sentralbanksjefen, visesentralbanksjefene og bankens sjeføkonom/assisterende sentralbanksjef. Sentralbanksjefen er leder av komiteen. Den styrende komiteen diskuterer og fatter de pengepolitiske beslutningene på bakgrunn av skriftlige råd fra en intern pengepolitisk komite, Monetary Policy Committee. Den pengepolitiske komiteen består av ansatte i bankens politikkavdelinger, to eksterne medlemmer og medlemmene av den styrende komiteen. Den pengepolitiske komiteen ledes av bankens sjeføkonom og møtes jevnlig for å gi råd til den styrende komiteen om utformingen og gjennomføringen av pengepolitikken.

Forholdet til statsmyndighetene

Banken skal levere en årsrapport med oversikt over bankens virksomhet og et årsregnskap med tilhørende revisjonsrapport til finansministeren innen tre måneder etter utløpet av et finansielt år.78 Rapportene skal legges fram for parlamentet.

Minst to ganger i året skal banken utarbeide en beretning om pengepolitikken som skal overleveres finansministeren og deretter offentliggjøres. Rapporten skal være signert av sentralbanksjefen og inneholde en strategi for utøvelsen av pengepolitikken de neste seks månedene, en evaluering av pengepolitikken de foregående seks månedene og et forslag om utøvelsen av pengepolitikken de neste fem årene.79

Videre skal banken minst to ganger i året levere en rapport om arbeidet med finansiell stabilitet til finansministeren og offentliggjøre den på bankens nettsider.80 Rapporten skal inneholde en vurdering av robustheten og effektiviteten i det finansielle systemet og andre forhold som har betydning for bankens lovpålagte arbeid med finanstilsyn. Finansministeren skal så snart som praktisk mulig presentere rapporten for parlamentet.

På forespørsel fra finansministeren skal banken gi råd om alle forhold innenfor bankens ansvarsområder. Sentralbanken skal blant annet informere om eventuelle konsekvenser utviklingstrekk og tiltak kan få for bankens utøvelse av pengepolitikken.81

Regjeringen kan etter fastsatte prosedyrer instruere banken i pengepolitikken for en fastsatt periode.82 Den aktuelle perioden instruksjonen skal gjelde for, kan ikke overstige tolv måneder, men kan senere bli forlenget ved samme prosedyre. Finansministeren skal så snart som praktisk mulig offentliggjøre instruksen og legge den fram for parlamentet. Innen 30 dager etter at instruksen er gitt, skal finansministeren og sentralbanksjefen fastsette en ny avtale for den operative gjennomføringen av pengepolitikken i den perioden instruksen gjelder.

Finansministeren kan skriftlig instruere banken om å handle i valutamarkedet for å påvirke valutakursen. Finansministeren kan også instruere banken til å handle valuta til gitte kurser/kursleier, men en slik instruks må godkjennes av generalguvernøren i statsråd minst 30 dager på forhånd.83

Prosedyrene for instruksjon av banken er så langt ikke blitt benyttet.

Generalguvernøren kan etter råd fra finansministeren og med vedtak i statsråd avsette sentralbanksjefen, visesentralbanksjefene og eksterne styremedlemmer dersom de viser tegn til alvorlig tjenesteforsømmelse.84

Budsjett, regnskap og revisjon

Banken har regnskaps- og revisjonsplikt. Etter utløpet av hvert år skal banken levere årsregnskap med revisjonsrapport til finansministeren, se over. Regnskapet skal være signert av sentralbanksjefen og den visesentralbanksjefen som er nestleder. Banken skal revideres av riksrevisoren.85

Finansministeren kan utnevne én eller flere til å evaluere hvordan banken har utført sine oppgaver. Så raskt som mulig etter at oppdraget er gjennomført, skal det sendes en rapport til finansministeren som deretter legger rapporten fram for parlamentet.

Reserve Bank of New Zealand er eier av de internasjonale reservene.

Bankens overskudd fordeles mellom banken og staten. Sentralbanksjefen og finansministeren skal inngå skriftlige avtaler som skal spesifisere noen prinsipper for hvor stor del av bankens inntekter som kan brukes i løpet av et finansielt år. Hver avtale skal gjelde for en periode på fem år. Finansministeren og sentralbanksjefen kan ved enighet endre en gjeldende avtale eller avslutte en avtale for å inngå en ny femårsavtale. Innen 12 dager etter at en ny avtale er inngått, skal finansministeren legge den fram for parlamentet for godkjenning. Finansministeren fastsetter den endelige overføringen fra banken til staten hvert enkelt år basert på en anbefaling fra banken, vurderingen til bankens styre og eventuelt andre hensyn. Bankens anbefaling skal publiseres i bankens årsrapport.

16.7 Den europeiske sentralbanken

Mandat

Det europeiske system av sentralbanker («ESCB») består av alle sentralbankene i EU, mens Eurosystemet består av Den europeiske sentralbanken (ESB) og de nasjonale sentralbankene i de landene som har innført euro. Virksomheten er regulert i statuttene for ESCB og ESB.86 Hovedoppgaven er å arbeide for prisstabilitet i euroområdet og å understøtte den økonomiske politikken som føres av regjeringene i medlemslandene. Artikkel 2 i den danske versjonen av statuttene sier:

«I overensstemmelse med artikel 127, stk. 1, og artikel 282, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde er hovedmålet for ESCB at fastholde prisstabilitet. Uden at målsætningen om prisstabilitet derved berøres, støtter ESCB de generelle økonomiske politikker i Unionen med henblik på at bidrage til gennemførelsen af Unionens mål, som fastsat i artikel 3 i traktaten om Den Europæiske Union. ESCB handler i overensstemmelse med princippet om en åben markedsøkonomi med fri konkurrence, som fremmer en effektiv ressourceallokering, og i overensstemmelse med principperne i artikel 119 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.»

Eurosystemet har etter statuttenes artikkel 3 ansvaret for pengepolitikken, forvaltningen av valutareservene, valutatransaksjoner og betalingssystemet i euroområdet. Artikkel 5 foreskriver innsamling av relevant statistikk, mens artikkel 6 gjelder deltakelse i internasjonalt samarbeid. Artikkel 16 gir Eurosystemet ansvar for utstedelse av betalingsmidler. Artikkel 25 gir ESB fullmakter til å føre tilsyn med banker.

ESBs ansvar for finansiell stabilitet er utvidet etter finanskrisen både på makro- og mikronivå. Det europeiske systemrisikorådet (ESRB) ble opprettet i 201187 og har som oppgave å overvåke risiko på systemnivå i finanssektoren. ESB har ansvar for sekretariatet til ESRB, og ESBs president og visepresident er medlemmer av «The General Board».

Fra 2014 har ESB direkte tilsyn med 122 systemviktige banker i euroområdet. ESB er dessuten en sentral koordinator for tilsynet med alle banker i euroområdet og i de EU-landene som ellers velger å delta.88 Se omtale i kapittel 11.3.

Styringsorganer

ESB er et eget rettssubjekt. De øverste beslutningsorganene er «The Executive Board» (Direktionen) og «The Governing Council» (Styrelsesrådet). I tillegg finnes også «The General Council» (Det generelle råd) med representanter fra alle EU-landene og med oppgaver som på ESBs internettsider beskrives slik:

«Det Generelle Råd kan betragtes som et overgangsorgan. Her udføres de opgaver, der er overtaget fra Det Europæiske Monetære Institut, fordi ikke alle EU-lande har indført euroen, og som ECB fortsat skal udføre i tredje fase af Den Økonomiske og Monetære Union.»

Dette rådet har ingen beslutningsmyndighet i spørsmål som gjelder ESBs kjerneoppgaver og tas ikke med i fremstillingen nedenfor.

The Governing Council

Styrelsesrådet gir retningslinjer for ESBs virksomhet, inklusive mål og virkemidler i pengepolitikken og banktilsynet. Det innebærer også retningslinjer for organiseringen og ansettelsesvilkårene i ESB. Styrelsesrådet skal uttale seg på vegne av ESB overfor andre EU-organer og nasjonale myndigheter og avgjør også hvordan ESB skal være representert i internasjonale organisasjoner.

Styrelsesrådet består av de seks styremedlemmene og sentralbanksjefene i eurolandene. Ettersom det er 19 land som har innført euroen, består styrelsesrådet av 25 medlemmer. Samtidig er det bare 21 medlemmer som til enhver tid kan ha stemmerett. De seks medlemmene i direktionen har alltid stemmerett, mens stemmeretten til sentralbanksjefene roteres hver måned. I henhold til statuttene skal de fem største landene målt ved bruttonasjonalproduktet BNP og banksektorens størrelse dele fire stemmer, mens de øvrige fjorten sentralbanksjefene deler elleve stemmer. I den førstnevnte gruppen inngår Tyskland, Frankrike, Italia, Spania og Nederland.

The Executive Board

Direktionen har ansvaret for den daglige driften av ESB. Ansvaret for fagområdene er fordelt mellom styremedlemmene. Direktionen skal følge de retningslinjene styrelsesrådet gir. Styrelsesrådet kan også delegere myndighet til direktionen på avgrensede områder. Direktionen skal ha seks medlemmer oppnevnt av statsoverhodene eller regjeringssjefene i «Det europeiske Råd» etter innstilling fra Ministerrådet som består av finansministrene. Medlemmene oppnevnes for perioder på åtte år uten mulighet for gjenoppnevning. Europaparlamentet og styrelsesrådet skal høres før oppnevningen skjer, men har ikke vetorett. Styremedlemmene skal være fulltidsansatte uten andre verv med mindre styrelsesrådet gir spesiell tillatelse til det. Det er krav om at medlemmene har erfaring fra arbeid med monetære forhold eller fra banknæringen.

I spørsmål som gjelder ESBs kapital og fordeling av overskudd, har styremedlemmene ikke stemmerett i styrelsesrådet, og stemmene til sentralbanksjefene vektes med de grunninnskuddene hver sentralbank har i ESB.

The Supervisory Board

Ansvaret for tilsyn med banker i euroområdet er lagt til et eget tilsynsråd. Det består av en leder, en nestleder og fire representanter fra ESB som er utpekt av styrelsesrådet og dessuten av lederne for de nasjonale finanstilsynene. Et mindre styringsutvalg for tilsynsarbeidet består av lederen, nestlederen, en representant fra ESB og fem representanter fra de nasjonale finanstilsynene. Fire direktorater for mikrotilsyn innenfor ESBs organisasjon utfører det praktiske arbeidet. ESB er dessuten med i styret for Det europeiske systemrisikorådet og har som nevnt sekretariatet for dette rådet innenfor organisasjonen.

Organisasjonen

ESB er organisert i 22 direktorater som ledes av direktører ansatt av direktionen. I tillegg inneholder ESBs organisasjon en egen stab for direktionen, en representasjon i Washington DC og et sekretariat for Det europeiske systemrisikorådet.

Forholdet til statsmyndighetene

Statuttene setter et forbud mot at organer eller personer i ESB tar imot instrukser fra noen utenforstående (artikkel 7):

«I overensstemmelse med artikel 130 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde må hverken ECB, de nationale centralbanker eller medlemmerne af disses besluttende organer under udøvelsen af de beføjelser og gennemførelsen af de opgaver og pligter, som traktaterne og denne statut pålægger dem, søge eller modtage instrukser fra EU-institutioner, -organer, -kontorer eller -agenturer, fra nogen regering i en medlemsstat eller fra noget andet organ. Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer samt medlemsstaternes regeringer forpligter sig til at respektere dette princip og til ikke at søge at øve indflydelse på, hvordan medlemmerne af ECB’s og de nationale centralbankers besluttende organer udfører deres opgaver.»

Statuttenes artikkel 14 setter spesifikke krav til uavhengighet for de nasjonale sentralbankene. Blant annet skal sentralbanksjefer oppnevnes for minst fem år, og de kan bare avsettes om de har gjort seg skyldig i «en alvorlig forseelse».

Artikkel 21 setter forbud mot kreditt til offentlige myndigheter i medlemslandene. Det inkluderer kjøp av gjeldspapirer i førstehåndsmarkedet.

Artikkel 15 pålegger ESB plikt til å utarbeide og publisere kvartalsvise rapporter om virksomheten. ESBs balanse skal offentliggjøres hver uke. Årsberetningen med beskrivelse av bankens virksomhet og gjennomføringen av pengepolitikken skal hvert år sendes til Europaparlamentet, Ministerrådet, Kommisjonen og Det europeiske Råd.

Budsjett, regnskap og revisjon

Grunnkapitalen i ESB skal være på 5 milliarder euro og bestå av innskudd fra de nasjonale sentralbankene i hele EU. Styrelsesrådet kan bestemme at grunnkapitalen skal økes, og den var ved utgangen av 2014 på 10,8 milliarder euro. Innskuddsandelen fra hver sentralbank bestemmes av folketallet og bruttonasjonalproduktet i vedkommende land, basert på oppdateringer hvert femte år. Den samme fordelingsnøkkelen bestemmer hvor stor andel av ESBs valutareserver hver sentralbank må bidra med.

Overskuddet i Eurosystemet skal normalt fordeles til de nasjonale sentralbankene etter størrelsen på kapitalinnskuddene, men styrelsesrådet kan bestemme en annen fordeling. Dette rådet kan også bestemme at inntil 20 prosent av overskuddet i ESB overføres til et reservefond inntil fondet blir like stort som grunnkapitalen.

Budsjettet for ESBs virksomhet vedtas av styrelsesrådet som også oppnevner en revisjonskomite som består av fem rådsmedlemmer. Direktionen i ESB skal avlegge årsregnskaper i samsvar med retningslinjer fra styrelsesrådet. Regnskapene skal revideres av en ekstern revisor som er anbefalt av revisjonskomiteen og godkjent av Ministerrådet. Regnskapene og revisjonsrapporten offentliggjøres når de er godkjent av rådet i ESB.

16.8 The Federal Reserve System

Mandat

Den amerikanske sentralbanken reguleres av Federal Reserve Act fra 1913 (sentralbankloven). Loven er senere revidert en rekke ganger. Gjeldende lov inneholder et mandat for pengepolitikken (section 2A) der både prisstabilitet og utviklingen i realøkonomien er mål:

«The Board of Governors of the Federal Reserve System and the Federal Open Market Committee shall maintain long run growth of the monetary and credit aggregates commensurate with the economy’s long run potential to increase production, so as to promote effectively the goals of maximum employment, stable prices, and moderate long-term interest rates.»

Sentralbanken lister opp sine hovedoppgaver på sine internettsider89 i fem punkter:

• Utøve pengepolitikk

• Fremme et stabilt finanssystem

• Føre tilsyn med viktige finansinstitusjoner

• Fremme et effektivt betalingssystem

• Fremme forbrukernes interesser i finanssystemet

Oppgaven med å føre tilsyn med banker som har landsdekkende konsesjon, følger av den opprinnelige sentralbankloven. Oppgavene innen finansiell stabilitet ble utvidet i Dodd-Frank-loven fra 2015, ved at sentralbanken skal føre tilsyn med alle systemviktige finansforetak og medvirke i arbeidet for stabilitet i finanssystemet generelt.

Styringsorganer

Etter sentralbankloven skal det være 12 regionale sentralbanker og et sentralt styre som har hovedadministrasjonen for sentralbanksystemet. De 12 regionale sentralbankene er organisert som aksjeselskaper der eierne er finansforetak i vedkommende region.

Det sentrale styret, Board of Governors, har syv medlemmer oppnevnt av presidenten og med godkjenning i senatet.90 Styremedlemmene oppnevnes for en periode på 14 år. Etter loven skal sammensetningen av styret være balansert mellom ulike næringer og regioner. Blant styremedlemmene velger presidenten med godkjenning fra senatet en leder og to nestledere for en periode på fire år. Den ene nestlederen skal være lederens stedfortreder i styret, mens den andre skal ivareta tilsynet med finansforetak og finanssystemet.

Federal Reserve har et eget beslutningsorgan for pengepolitikken, Federal Open Market Committee (FOMC).91

Medlemmene inkluderer sentralbanksjefen og de seks andre i bankens øverste ledelse (Board of Governors) og fem sjefer fra sentralbankens 12 regionale banker. De resterende syv er til stede på møtene, hvor de har talerett, men ikke stemmerett. Med unntak av Federal Reserve Bank of New York er det årlig rotasjon blant de regionale sentralbankene for å være medlem i FOMC.

Sjefene for de regionale sentralbankene oppnevnes av hvert sitt regionale styre. Disse styrene består av representanter fra banker og ulike næringer, og er ment å gi en bred sammensetning både av de som leverer og bruker banktjenester i hvert distrikt. De andre fem medlemmene av FOMC oppnevnes av den amerikanske presidenten med godkjenning fra senatet.

Federal Reserve har en egen komite som fører tilsyn med og regulerer systemviktige finansforetak, «Large Institution Supervision Coordinating Committee». Komiteen består av medarbeidere fra ulike deler av sentralbanksystemet.

Forholdet til statsmyndighetene

Finansdepartementet har det overordnede ansvaret for all økonomisk politikk. De pengepolitiske beslutningene tas likevel av FOMC uten at sentralbanken tar imot råd fra finansdepartementet.

Federal Reserve har på andre områder et utstrakt samarbeid med andre myndighetsorganer. Blant annet ivaretar sentralbanken deler av sitt ansvar for finansiell stabilitet ved å delta i «Financial System Oversight Council» som ledes av finansdepartementet.

Federal Reserve kan etter lovens ta imot innskudd fra finansdepartementet. Sentralbanken kjøper i en viss utstrekning statspapirer som et ledd i gjennomføringen av pengepolitikken. Det har skjedd i stort omfang de siste årene . Kjøpene gjøres normalt i annenhåndsmarkedet, men loven har ikke noe eksplisitt forbud mot kjøp direkte fra staten.

Sentralbanksjefen skal minst hvert halvår møte i kongressen til høringer om arbeidet i Federal Reserve.92

Budsjett, regnskap og revisjon

Board of Governors vedtar sitt eget budsjett og godkjenner budsjettene for hver av de regionale sentralbankene. Det sentrale styret godkjenner også både sitt eget regnskap og regnskapene fra de regionale sentralbankene etter at regnskapene er revidert av eksterne revisorer utpekt av styret. Dodd-Frank-loven gir fra 2015 den amerikanske riksrevisjonen, Government Accountability Office, revisjonsoppdrag for deler av sentralbankens virksomhet.

De regionale sentralbankene betaler utbytte til sine aksjonærer. Små finansforetak, med forvaltningskapital mindre enn 10 milliarder dollar, skal ha seks prosent av innskutt kapital, mens store finansforetak skal ha en avkastning av kapitalinnskuddet lik renten ved siste auksjon av 10-årige statsobligasjoner, men ikke mer enn seks prosent.

Overskudd som ikke utbetales som utbytte, skal avsettes til et overskuddsfond. Samlet størrelse på fondene i hele sentralbanksystemet skal ikke overstige en gitt øvre grense. Overskudd utover dette skal avsettes til eget fond for overføring til finansdepartementet.93 Ved utgangen av regnskapsåret 2016–2017 hadde sentralbanksystemet en egenkapital på 41 milliarder. dollar.

16.9 Schweizerische Nationalbank

Mandat

Den sveitsiske sentralbanken er et aksjeselskap regulert ved en særlov fra 2003, Nationalbankgesetz (sentralbankloven). Aksjeeierne omfatter kantoner, andre offentlige institusjoner, banker og private. Forhold som ikke er regulert i særloven følger den vanlige selskapslovgivningen. Sentralbankens formål er fastsatt i «Bundesverfassung» (grunnloven):

«As an independent central bank, the Swiss National Bank shall follow a monetary policy which serves the general interest of the country; it shall be administered with the cooperation and under the supervision of the Confederation.»94

Sentralbankloven presiserer følgende i Art. 5:

1. «The National Bank shall pursue a monetary policy serving the interest of the country as a whole. It shall ensure price stability. In so doing, it shall take due account of the development of the economy.

2. Within this framework, it shall have the following tasks:

   1. It shall provide the Swiss franc money market with liquidity.

   2. It shall ensure the supply and distribution of cash.

   3. It shall facilitate and secure the operation of cashless payment systems.

   4. It shall manage the currency reserves.

   5. It shall contribute to the stability of the financial system.»

Sentralbanken skal informere om pengepolitikken og publisere kvartalsrapporter om utviklingen i sveitsisk økonomi.95

Styringsorganer

Den sveitsiske sentralbanken har to styrende organer, «die Direktorium», som er bankens styre, og «die Bankrat», bankens råd.

Die Direktorium

Bankens styre skal ha tre medlemmer med personlige stedfortredere som alle blir oppnevnt av regjeringen for perioder på seks år.96 Regjeringen bestemmer også hvem som skal være leder (sentralbanksjef) og nestleder. Det er krav om relevant fagkompetanse. Styret tar alle pengepolitiske beslutninger og er ansvarlig for bankens daglige drift. Styret fremmer forslag om budsjett, regnskap og årsberetning til bankens råd.

Die Bankrat

Sentralbankens råd skal ha 11 medlemmer, hvorav seks oppnevnt av regjeringen og fem av selskapets generalforsamling.97 Funksjonstiden er fire år. Medlemmene kan gjenoppnevnes, men ikke utover 12 år. Medlemmene kan ikke samtidig være styremedlemmer. Leder og nestleder i rådet utpekes av regjeringen. Det er krav om relevant fagkompetanse og om en rimelig fordeling på regioner og språkgrupper. Rådet skal bestemme om organiseringen av banken og godkjenne budsjett, regnskap og årsrapport. Lederen i sentralbankens råd har møterett i styresaker som ikke gjelder pengepolitikken.

Den gjeldende reguleringen av bankens organisering er fastsatt av sentralbankens råd og sist revidert i 2011.98 Reguleringen bestemmer at banken skal ha tre avdelinger som hver er ledet av et styremedlem. Reguleringen bestemmer videre at rådet skal ha underkomiteer for henholdsvis internrevisjon, risiko og avlønning og en nominasjonskomite som skal foreslå kandidater til sentralbankens styre.

Et utvidet styre der også stedfortrederne er med, skal behandle saker som gjelder budsjett og organisasjonsutvikling.

Forholdet til statsmyndighetene

Sentralbankloven bestemmer at banken ved utøvelse av pengepolitikken ikke skal ta imot instrukser fra noen utenforstående.99 Sentralbanken skal likevel regelmessig diskutere økonomisk politikk, inklusive pengepolitikken, med regjeringen. Regjeringen og sentralbanken skal også informere hverandre om sine planer før de fatter beslutninger av stor betydning for den økonomiske politikken.100 Videre skal sentralbanken avgi årsrapport til parlamentet.

Regjeringen kan avsette styre- og rådsmedlemmer som gjør seg skyldig i forsømmelse eller misbruk av vervet.

Sentralbanken skal holde konti og gjennomføre transaksjoner for staten, men kan ikke yte lån til staten eller kjøpe statsgjeld i førstehåndsmarkedet.101

Budsjett, regnskap og revisjon

Sentralbankens grunnkapital er på 25 millioner sveitserfrancs fordelt på 100 000 omsettelige aksjer. Det er begrensninger på hvor mange aksjer enkeltpersoner kan eie.

Sentralbanken er ikke skattepliktig. Bankens styre foreslår og rådet godkjenner budsjett, regnskap og årsrapport. Av overskuddet skal sentralbanken først avsette til et reservefond, og det skal betales utbytte til aksjonærene med inntil seks prosent av aksjekapitalen. Sentralbankens råd bestemmer hvor mye som skal avsettes til hver av disse to formålene. Av det resterende overskuddet skal en tredel gå til regjeringen og to tredeler skal fordeles på kantonene i forhold til folketallet. Andelen til kantonene er fastlagt i landets grunnlov.

Generalforsamlingen skal oppnevne en ekstern revisor som utarbeider en revisjonsrapport om bankens årsregnskap. Revisjonsrapporten skal sammen med årsrapporten, regnskapet og fordelingen av overskuddet behandles og godkjennes av generalforsamlingen.

16.10 Danmarks Nationalbank

Mandat

Nationalbanken er en selveiende og uavhengig institusjon som reguleres av Lov om Danmarks Nationalbank fra 1936 (sentralbankloven). Bankens repræsentantskab har i medhold av loven fastsatt et reglement for Nationalbanken.102 Formålsparagrafen i sentralbankloven sier at banken har til oppgave «at opretholde et sikkert pengevæsen her i landet samt at lette og regulere pengeomsætning og kreditgivning».

Nationalbanken fortolker dette mandatet slik at den har tre hovedoppgaver. Nationalbanken skal sikre stabile priser. Det gjøres ved å innrette pengepolitikken etter en fast kronekurs overfor euroen. Den skal medvirke til at kontante og ​elektroniske betalinger avvikles sikkert. Den skal bidra til stabilitet i det finansielle system ved å overvåke finansiell stabilitet og betalingssystemene, produsere finansiell statistikk og forvalte statens gjeld.

Styringsorganer

Nationalbanken har etter loven tre styringsorganer som er repræsentantskabet, bestyrelsen og direktionen.103

Repræsentantskabet

Repræsentantskabet skal bestå av 25 medlemmer. Åtte er oppnevnt av Folketinget og to av erhvervsministeren. Av de øvrige 15 medlemmer oppnevnes tre nye medlemmer hvert år av repræsentantskabet selv. Alle medlemmer har en funksjonstid på fem år. Repræsentantskabet oppnevner medlemmene i bestyrelsen og to av de tre medlemmene i direktionen.

Repræsentantskabet påser at lov og reglement overholdes og fastsetter også lønns- og pensjonsvilkårene for bankens ansatte, inklusive for direktionen. Møtene i repræsentantskapet ledes av en formann som representantskapet velger for ett år av gangen. Den kgl. bankkommisær, som representerer regjeringen, deltar også på møtene.

Bestyrelsen

Bestyrelsen er i hovedsak et saksforberedende utvalg til repræsentantskabet. De syv medlemmene oppnevnes av repræsentantskabet. De to medlemmene som erhvervsministeren har oppnevnt til representantskapet, er automatisk medlemmer av bestyrelsen.

Direktionen

Direktionen har tre medlemmer og er ansvarlig for den daglige virksomheten. Den ledes av sentralbanksjefen som er oppnevnt av regjeringen. De to andre direktørene er som nevnt oppnevnt av repræsentantskabet. Direktionen oppnevnes uten åremålsbegrensninger, men med en øvre aldersgrense på 70 år. Direktørene fordeler ansvarsområdene seg imellom. Medlemmene av direktionen kan ikke være involvert i interesseorganisasjoner eller privat forretningsvirksomhet.

Forholdet til statsmyndighetene

Nationalbanken fastsetter alene styringsrentene i medhold av § 23 i Nationalbankens reglement:

«Direktionen fastsætter diskontoen af veksler og renten af lån. Når direktionen ønsker at foretage forandringer i diskontoen, skal den derom give meddelelse til Den Kgl. Bankkommissær og finansministeren, som er berettigede til personlig eller ved en delegeret at deltage i forhandlingen, dog uden at have stemme ved afgørelsen. Når der er truffet beslutning, gives meddelelse straks til formanden for repræsentantskabet og for bestyrelsen.»

Nationalbanken deltar i det europeiske sentralbanksamarbeidet i ESB, og sentralbanksjefen er medlem i ESBs «Generelle Råd». Som EU-medlem er Danmark forpliktet til å gi sentralbanken full uavhengighet i alle spørsmål som angår ESB.

Sentralbanksjefen og de to øvrige direktørene kan avskjediges enten av regjeringen eller av repræsentantskabet med 2/3 flertall. I artikkel 14 stk. 2 i EU-traktatens bilag 1 står det dessuten at «en centralbankchef kan kun afskediges, hvis vedkommende ikke længere opfylder de betingelser, som er nødvendige for udførelsen af dennes pligter, eller hvis vedkommende har begået en alvorlig forseelse».

Den kgl. Bankkommisær (økonomiministeren) har møterett i styret. Saker av særlig viktighet kan ikke avgjøres uten at han er til stede, med mindre han er orientert i forkant av møtet.

Budsjett, regnskap og revisjon

Nationalbanken har etter loven en grunnkapital på 50 millioner danske kroner.

Nationalbankens budsjett fastsettes av direktionen med godkjenning fra repræsentantskabet. Bankens regnskap avgis av direktionen og revideres av revisorer oppnevnt av regjeringen. Regnskapet offentliggjøres når det er godkjent av repræsentantskabet og den kgl. Bankkommisær.

Banken er ikke skattepliktig med unntak for eiendomsskatt. Bankens overskudd deles mellom bankens reservefond og staten etter en konkret vurdering hvert år. Fordelingen godkjennes endelig av den kgl. Bankkommisær. Det beløp som blir overført til staten, har vært stabilt de fem siste årene, mens avsetningen til reservefondet har variert mye og var negativ i 2013.

16.11 Finlands Bank

Mandat

Finlands Bank er en selvstendig institusjon «under riksdagens garanti» (grunnloven 91 §) og regulert ved egen lov fra 1998 (sentralbankloven).104 De sentrale reglene for virksomheten til Finlands Bank finnes ellers i «Instruktion för riksdagens bankfullmäktigeledamöter» og i «Instruktion för Finlands Bank». Både Finlands Bank og Finansinspektionen ligger til riksdagens «bankfullmäktige», men er ellers separate organisasjoner med hver sin direktion og hvert sitt lovgrunnlag. Finansinspektionen skal likevel «verka i anslutning till Finlands Bank» (2 § i lov om Finansinspektionen). Finlands Bank skal videre foreslå et direktionsmedlem. Dette medlemmet er for tiden leder av direktionen for Finansinspektionen, samtidig som vedkommende er direktionsmedlem også i Finlands Bank.

Sentralbankloven bestemmer at Finlands Bank skal fungere som en del av det europeiske systemet av sentralbanker. I overensstemmelse med det sier lovens formålsparagraf (2 §) at: «Hovudmålet för Finlands Bank skall vara att…upprätthålla prisstabilitet». Finlands Bank skal videre «stödja uppnåendet av också andra ekonomisk-politiska mål, utan att likväl äventyra det syftet som nämns i 1 mom [prisstabilitet]«. Loven sier ikke hva disse andre økonomisk-politiske målene kan være.

Neste paragraf (3 §) spesifiserer at Finlands Bank skal iverksette den pengepolitikk som bestemmes av den europeiske sentralbanken. Finlands Bank skal videre:

• Utstede sedler og mynt

• Eie og forvalte valutareservene

• Sørge for at betalingssystemet og de andre delene av det finansielle systemet fungerer godt og effektivt og medvirke til utviklingen av systemet

• Sørge for at den statistikk som trengs for å utføre oppdraget er tilgjengelig

Det tredje punktet dekker Finlands Banks ansvar for finansiell stabilitet og makrotilsyn.

Styringsorganer

Bankfullmäktige har ni medlemmer som velges av riksdagen. Utvalget velger selv leder og nestleder og kan utpeke et arbeidsutvalg på tre personer til å forberede saker. Bankfullmäktige skal føre tilsyn med virksomheten i Finlands Bank og i Finansinspektionen, og dessuten rapportere til riksdagen om virksomheten i de to institusjonene. Bankfullmäktige skal videre foreslå medlemmer til direktionen for Finlands Bank og oppnevne direktionsmedlemmer til Finansinspektionen.

Direktionen i Finlands Bank består av en ordförande (sentralbanksjefen) og inntil fem andre medlemmer. Den finske presidenten oppnevner sentralbanksjefen for en periode på syv år. Bankfullmäktige oppnevner de andre direktionsmedlemmene for en periode på fem år. Direktionsmedlemmene er ansatt på full tid og har ansvar for hver sin del av organisasjonen. De skal etter loven (13 §) ha «högre högskoleexamen», kunnskaper om pengepolitikk eller finanssektoren og ledererfaring. Medlemmene kan gjenoppnevnes inntil to ganger. Per juni 2017 består direktionen av sentralbanksjefen, visesentralbanksjefen og to andre medlemmer.

Forholdet til statsmyndighetene

Finlands Bank har som andre sentralbanker i eurosystemet full uavhengighet i gjennomføringen av pengepolitikken. Etter loven skal Finlands Bank likevel ved behov samarbeide med «statsrådet ock övriga myndigheter» (4 §). Direktionen skal regelmessig orientere bankfullmäktige om virksomheten i Finlands Bank (14 §). Finlands Bank skal videre samarbeide med finansdepartementet, Finansinspektionen og «Verket för finansiell stabilitet» om kriseløsninger for finansforetak (27 §).

I likhet med andre sentralbanker i det europeiske samarbeidet kan Finlands Bank ikke yte kreditt til staten eller andre offentlige myndigheter (6 §).

Budsjett, regnskap og revisjon

Direktionen skal fastsette budsjett for Finlands Bank og avgi årsregnskap. Årsregnskapet sendes til bankfullmäktige som skal godkjenne regnskapet (11 §) og etter forslag fra direktionen vedta disponeringen av overskuddet (21 §). Finlands Bank skal ha et grunnfond og et reservefond (8 §). Etter loven skal halvparten av overskuddet avsettes til reservefondet, mens den andre halvparten overføres til staten. Et eventuelt underskudd dekkes av reservefondet eller blir stående uten dekning dersom reservefondet ikke er stort nok. Reservefondet kan dessuten brukes til å styrke grunnfondet. Bankfullmäktige kan bestemme en annen fordeling av overskuddet enn det loven foreskriver, dersom det er ønskelig å styrke bankens egenkapital.

Bankfullmäktige avgir en årsberetning med årsregnskap til riksdagen etter å ha fått en revisjonsrapport fra fem revisorer oppnevnt av riksdagen.

16.12 Deutsche Bundesbank

Mandat

Bundesbank er et eget rettssubjekt som er regulert av en særlov fra 2013. Bankens grunnkapital på 2,5 milliarder EUR er statens eiendom. Loven er tilpasset deltakelsen i eurosystemet. Bankens hovedformål er prisstabilitet. Formålsparagrafen er i loven formulert slik (§3):

«The Deutsche Bundesbank, being the central bank of the Federal Republic of Germany, is an integral part of the European System of Central Banks (ESCB). It shall participate in the performance of the ESCB’s tasks with the primary objective of maintaining price stability, shall hold and manage the foreign reserves of the Federal Republic of Germany, shall arrange for the execution of domestic and cross-border payments and shall contribute to the stability of payment and clearing systems. In addition, it shall fulfil the tasks assigned to it under this Act or other legislation.»105

Styringsorganer

Bundesbanks styre («der Vorstand») har ansvaret for hele bankens virksomhet. Sentralbanksjefen er styreleder, og styret består ellers av en visesentralbanksjef og fire andre medlemmer. Alle seks oppnevnes av forbundsrepublikkens president. Tre av medlemmene, inklusive de to sentralbanksjefene, oppnevnes etter forslag fra regjeringen, mens de øvrige tre oppnevnes etter forslag fra Forbundsrådet («der Bundesrat»), som er et overhus med representanter for delstatsregjeringene. Oppnevningstiden er normalt åtte år, og den kan ikke være kortere enn fem år. Loven har ikke forbud mot gjenoppnevning.

Loven stiller krav om at medlemmene skal ha relevant fagkompetanse. Hvert av medlemmene i styret har ifølge organisasjonsplanen særlig ansvar for spesifikke områder av bankens virksomhet i tillegg til helhetsansvaret for bankens virksomhet.106

Forholdet til statsmyndighetene

Bundesbank kan etter lovens § 12 ikke instrueres av politiske myndigheter, men loven sier at Bundesbank skal understøtte regjeringens økonomiske politikk så langt det er forenlig med oppgavene i eurosystemet. Videre skal regjeringen rådføre seg med Bundesbank i saker som angår pengepolitikken. Bundesbank skal gi regjeringen nødvendig informasjon, og styrelederen kan inviteres til å delta i regjeringens forhandlinger om pengepolitiske spørsmål.

Staten har sine konti i Bundesbank, men Bundesbank har ikke adgang til å gi kreditt til statlige organer over natten. Bundesbank kan ikke kreve betalt for de transaksjoner den utfører på statens vegne.

Budsjett, regnskap og revisjon

Styret fastsetter årlig bankens budsjett og aktivitetsplan. Styret avlegger rapport med regnskap og vurdering av ressursbruken fremover snarest mulig etter årsslutt. Regnskapet skal føres i samsvar med prinsipper som er felles for alle sentralbanker i eurosystemet. Regnskapet skal revideres av en ekstern revisor oppnevnt av styret i samråd med riksrevisjonen («Bundesrechnungshof»). Riksrevisjonen avgir sin egen revisjonsrapport basert på rapporten fra den eksterne revisoren. Regnskapet og revisjonsrapportene sendes til finansdepartementet, som legger det fram for Forbundsdagen.

20 prosent av overskuddet, men minst 250 millioner euro, skal hvert år overføres til et reservefond inntil dette fondet når 2,5 milliarder euro. Resten av overskuddet tilfaller staten. De siste årene har det meste av overskuddet blitt overført til staten.

16.13 Banque de France

Mandat

Banque de France er opprettet ved en særlov i 1800 («Statuts de la Banque de France»)107, som er revidert en rekke ganger og som nå er tilpasset deltakelsen i eurosystemet. Bankens hovedformål er prisstabilitet i samsvar med målene i eurosystemet. Formålsbestemmelsen i Article L. 141–1 sier følgende:

«The Banque de France is an integral part of the European System of Central Banks instituted by Article 8 of the Treaty establishing the European Community and as such shall perform the tasks and comply with the objectives assigned to it by the Treaty.

Within this framework, and without prejudice to the primary objective of price stability, the Banque de France shall contribute to the government’s general economic policy.»108

Banken skal forvalte statens valutareserver og har etter loven et eksplisitt ansvar for finansiell stabilitet i samarbeid med et eget råd for finansiell stabilitet («le Haut Conseil de stabilité financière»). Banken har også ansvar for betalingssystemet og betalingsmidlene. Videre er det franske finanstilsynet en integrert del av banken.

Styringsorganer

Banque de France har to styringsorganer: Sentralbanksjefen er administrativ leder for både sentralbankvirksomheten og finanstilsynet og bestemmer alene i alle saker som gjelder Eurosystemet. Alle andre saker avgjøres av bankens administrative styre, «le Conseil Général».

Det administrative styret består av sentralbanksjefen som styreleder, to visesentralbanksjefer og åtte andre medlemmer. Sentralbanksjefen og visesentralbanksjefene oppnevnes av regjeringen for seks år, og de kan gjenoppnevnes en gang. Av de øvrige styremedlemmene oppnevnes to av presidenten i nasjonalforsamlingen, to av presidenten i senatet og to av regjeringen. Disse medlemmene oppnevnes også for seks år. I tillegg er nestlederen for finanstilsynet styremedlem, og det er en representant for de ansatte. Styret har tre underkomiteer, for revisjon, for balansestyring og for risikokontroll.

Sentralbanksjefen og visesentralbanksjefene kan ikke ha andre verv enn eventuelt i internasjonale organisasjoner eller undervisning, mens de øvrige styremedlemmene kan ha andre verv når styret gir samtykke til det etter en vurdering av mulige interessekonflikter. Et styremedlem kan bare avskjediges dersom resten av styret finner at vedkommende har begått alvorlige feil («une faute grave»).

Organisasjonskartet omfatter en sentralbankdel og en tilsynsdel. Sentralbankvirksomheten har en administrativ avdeling, en avdeling for kontanthåndtering og distriktsavdelinger, en driftsavdeling, en avdeling for økonomi og internasjonalt arbeid, en statistikkavdeling, et seddeltrykkeri og en HR-avdeling.

Bankens ledergruppe, «le Comité de Direction», består av sentralbanksjefen, visesentralbanksjefene og av to direktører fra den administrative avdelingen, fem direktører fra andre avdelinger i sentralbankdelen, nestlederen for finanstilsynet og lederen for internrevisjonen. I tillegg inngår lederen for et datterselskap, «IEDOM» som har ansvar for sentralbankvirksomheten i de franske oversjøiske besittelser.

Det interne organisasjonskartet omfatter også komiteer for investeringsstrategi, for risikostyring og for organisasjonsutvikling. Disse komiteene ledes av henholdsvis sentralbanksjefen og de to visesentralbanksjefene. Komiteen for investeringsstrategi gir råd om hvordan de porteføljene banken eier, skal forvaltes. Komiteen for risikostyring har ansvar for kontroll og rapportering av risiko i porteføljeforvaltningen. Komiteen for organisasjonsutvikling gir råd om mål for bankens virksomhet, om budsjettprosessen og andre organisasjonsprosjekter.

Under den administrative direktøren er det organisert egne utvalg for IT-strategi, eiendomsforvaltning og innkjøp.

Forholdet til statsmyndighetene

Bankens ledelse kan ikke ta imot instrukser fra noe hold i spørsmål som angår Eurosystemet. Men uavhengigheten gjelder ikke for andre saker. I det administrative styret har en representant for økonomiministeren møte- og forslagsrett. Styrevedtakene er bare gyldige dersom denne representanten («le censeur») ikke har innvendinger.

Banken skal utføre tjenester for staten når den blir bedt om det. Banken skal motta godtgjøring som dekker kostnadene ved tjenestene. Banque de France kan ikke yte kreditt til offentlige myndigheter og bedrifter og kan heller ikke kjøpe gjeldspapirer direkte fra disse.

Sentralbanksjefen skal minst årlig avlegge en muntlig rapport til presidenten og til nasjonalforsamlingen. Sentralbanksjefen skal dessuten møte i finanskomiteene i nasjonalforsamlingen og senatet når han blir bedt om det, og han kan også selv be om å få møte.

Budsjett, regnskap og revisjon

Banque de France har en grunnkapital på 1 milliard euro.

Styret fastsetter bankens budsjett, avlegger årsregnskap og oppnevner revisor.109 Regnskapet og revisjonsberetningen skal sendes til finanskomiteene i nasjonalforsamlingen og senatet og offentliggjøres.

Banque de France betaler selskapsskatt. Minst fem prosent av nettooverskuddet fra bankens virksomhet etter skatt avsettes i et reservefond inntil dette fondet blir to ganger større enn grunnkapitalen. Det administrative styret fremmer et forslag overfor økonomidepartementet om fordelingen av overskuddet. Det som ikke avsettes til reservefondet, skal overføres til staten.

16.14 Vedlegg: Styringsstruktur i sentralbanker

Oversikten viser styre/komite-strukturen i de ulike sentralbankene. Se kapittel 17 for en grundigere redegjørelse av de pengepolitiske komiteene i sentralbankene.

Litteratur

Sentralbanklovene i de enkelte landene

Bank of England (2013), The MPC and the Bank’s sterling monetary framework, interne retningslinjer, Bank of England, 21. januar. (http://www.bankofengland.co.uk/about/Documents/legislation/mpcconcordat.pdf)

Bank of England (2016), Annual Report 2016

House of Commons, Treasury (2007), The Monetary Policy Committee of the Bank of England: ten years on

McDermott, J. (2016), How the Bank formulates and assesses its monetary policy decisions, tale for the Manuwatu Chamber of Commerce, Palmerston North 13. juli

Wheeler, G. (2013), Decision making in the Reserve Bank of New Zealand. Tale ved the University of Auckland Business School, Auckland, 7. mars

17 Pengepolitiske komiteer

17.1 Innledning

I de fleste sentralbankene fattes beslutninger om pengepolitikken i komiteer eller styrer. Det skilles gjerne mellom kollegiale og individuelle komiteer. Medlemmene i en kollegial komite legger vekt på å fremstå som enige utad, i motsetning til medlemmene av en individualistisk komite. Det vil der være avstemming, og det forventes ikke enstemmighet. Det er imidlertid ikke noe klart svar verken i teori eller praksis på hva som er riktig type komite eller hvilken arbeidsform som er den beste. Kapitlet går gjennom litteratur som drøfter ulike typer komiteer i sentralbanker, størrelsen på komiteene og kommunikasjonen utad. Det vises også til eksempler på hvordan praksis er i ulike sentralbanker. Litteraturen som gjennomgås her, omhandler i første rekke pengepolitiske komiteer, men flere av resonnementene kan også gjelde for komiteer og styrer som er tildelt andre ansvarsområder.

17.2 Beslutning av en eller flere personer

I de aller fleste sentralbankene fattes pengepolitiske beslutninger av styrer eller komiteer og ikke av enkeltindivider. Unntak er sentralbankene i New Zealand og Canada, hvor sentralbanksjefen formelt er tillagt ansvaret. Begge sentralbankene har likevel etablert interne komiteer som både diskuterer og fatter de pengepolitiske beslutningene.

Pengepolitiske beslutninger fattes under usikkerhet.110 Ved å delegere beslutningsansvaret til en gruppe reduseres risikoen for at enkeltpersoners særlige synspunkter eller interesser får dominere. Beslutninger i en komite kan dessuten bygge på et bredere informasjonsgrunnlag enn beslutningene til et enkelt individ. Flere medlemmer kan bety større tilgang på variert kunnskap og meninger. En kan derfor unngå de mest uheldige beslutningene. Samtidig innebærer det at flere må få et ord med i den endelige beslutningen.

Blinder og Morgan (2005) har gjennomført forsøk blant studenter for å finne ut om en komite fatter bedre pengepolitiske beslutninger enn enkeltindivider. De finner at grupper i gjennomsnitt gjør det bedre, uavhengig av om beslutningene gjøres gjennom enstemmighet eller ved flertallsavgjørelse. Lombardelli m.fl. (2005) har gjort tilsvarende forsøk og fant at det gjennomsnittlige resultatet fra grupper på fem medlemmer var signifikant bedre enn gjennomsnittet av individuelle avgjørelser. Den aller beste individuelle avgjørelsen var riktignok bedre enn gruppeavgjørelsene, men det er vanskelig på forhånd å vite hvilken person som tar de beste beslutningene.

Mervyn King (2007), tidligere sentralbanksjef i Bank of England, har uttalt følgende om beslutninger av individer versus komiteer:

«The best way to make technical judgement under uncertainty is by making use of the accumulated wisdom of a committee whose members can pool their knowledge and expertise.»

En komite vil kunne bidra til å nyansere både forståelsen av underliggende analyser og hvordan de hensyn som sentralbanken må ta skal vektlegges.

I litteraturen skilles det mellom to ulike måter å veie sammen informasjonsgrunnlaget i en komite på, henholdsvis «pooling by talking» og «pooling by voting».111 «Pooling by talking» innebærer at medlemmene deler informasjon og synspunkter, slik at medlemmene i gruppen samlet sett har et bedre informasjonsgrunnlag når beslutningen fattes. «Pooling by voting» viser til den implisitte sammenveiingen av informasjon som skjer i etterkant av medlemmenes diskusjon, enten ved direkte avstemming eller ved at synspunktene på en annen måte sammenfattes til en beslutning. Hvordan en komite i praksis fatter en beslutning, vil påvirkes av type komite, størrelsen på komiteen og om medlemmene er interne eller eksterne.

Det finnes ulike typer komiteer i forskjellige sentralbanker. Hvordan komiteene gjennomfører sine møter, varierer også. I noen sentralbanker legger lederen i den pengepolitiske komiteen fram en tilrådning om renten, mens i andre sentralbanker signaliserer ikke sentralbanksjefen sitt syn på forhånd. Blinder (2006) skiller mellom to typer komiteer, henholdsvis kollegial komite og individualistisk komite.

Komiteens arbeidsform er likevel ikke noe som er naturlig å bestemme i lov. Selv om lovens bestemmelser om blant annet størrelse og sammensetning av komiteen, krav til informasjon mv. kan virke inn på hvordan komiteen vil fungere, vil arbeidsformen i stor grad være noe medlemmene må komme fram til selv.

17.3 Ulike typer komiteer

17.3.1 Kollegial komite

Medlemmene i en kollegial komite legger vekt på å fremstå som enige utad. Det kan være avstemming i disse komiteene, men dissenser er sjeldne. Selv om medlemmene kan være enige i beslutningen – eller i det minste er enige om ikke å motsette seg den – kan graden av støtte variere. En kollegial komite kan arbeide på flere måter, og Blinder (2006) skiller mellom to ytterpunkter. På den ene siden en «genuint kollegial komite» hvor medlemmene kan argumentere for eget syn bak lukkede dører, men hvor de til slutt kommer fram til en felles avgjørelse. Hvert styremedlem tar så eierskap til denne avgjørelsen, og det er ingen offentlig uenighet. Governing Council i Den europeiske sentralbanken (ESB) kan være eksempel på en slik komite, selv om de også etter hvert har blitt mer åpne om tilfeller hvor det ikke har vært full enighet om beslutningene.

Det andre ytterpunktet for kollegiale komiteer er en såkalt «autokratisk kollegial komite» hvor styreformannen i stor grad avgjør komiteens beslutning. Blinder (2009) mener den amerikanske Federal Open Market Committee (FOMC) under sentralbanksjefene Burns, Volcker og Greenspan var eksempler på denne typen komite, men hevder at dette ikke var tilfelle under sentralbanksjef Bernanke.

Et argument som taler for at medlemmene i en komite bør stå samlet bak de pengepolitiske beslutningene, er at sentralbanker er viktige samfunnsinstitusjoner. Det tilsier at det er sentralbanken som institusjon og dens mandat som bør være det viktigste. Ved å fremheve at det står en samlet komite bak beslutningene, knyttes sentralbanken i mindre grad opp mot de enkeltpersoner som fyller rollene i kortere perioder.112

I en konsensussøkende kollegial komite vil beslutningene ofte fattes etter «pooling by talking» ettersom medlemmene deler informasjon og søker å diskutere seg fram til enighet. Flere kollegiale komiteer vil trolig også fatte sine beslutninger basert på «pooling by voting» ved at det ligger en implisitt avstemming til grunn.

Det kan være fordeler og ulemper ved å ha en arbeidsform der komiteen diskuterer seg fram til en beslutning. På den ene siden kan utveksling av informasjon og ulike synspunkter føre til at medlemmene sammen kommer fram til en bedre beslutning. Dersom komitemedlemmene deler samme syn og tankegang, er det imidlertid en fare for at såkalt «gruppetenking» kan lede dem på feil spor. Det kan bli få avvikende synspunkter i diskusjonen, og komiteen kan bli overbevist om at deres felles standpunkt må være riktig. Sibert (2006) argumenterer for at eksterne medlemmer kan bidra til å unngå gruppetenking. Hun mener også at publisering av referat og offentliggjøring av stemmegivning kan redusere faren for gruppetenking, fordi medlemmenes beslutninger da vil være lett å granske for omverdenen.

En ulempe ved en kollegial komite er at enkeltmedlemmer kan skjule seg bak gruppen og unngå å ta ansvar for at det blir en god beslutning. Det kan også være en viss fare for at sentralbanksjefen får for stor innflytelse slik at det blir en ren autokratisk kollegial komite.113

17.3.2 Individualistisk komite

Medlemmene av en individualistisk komite legger ikke vekt på å fremstå samlet utad. Det vil være avstemming, og det forventes ikke enstemmighet. Eksempler på individualistiske komiteer er direksjonen i Sveriges riksbank og Monetary Policy Committee (MPC) i Bank of England. Beslutningene tas ved flertallsavstemming, og hvert medlem står mer rendyrket individuelt ansvarlig for sin stemme.

En ulempe ved denne typen komite er at sentralbanken kan risikere å uttale seg med for mange stemmer. Dermed kan det bli uklart for omverdenen hva som er sentralbankens budskap. Et eksempel på dette er fra Sverige i 2012, hvor det var en debatt om hvorvidt Riksbankens kommunikasjon av pengepolitikken var utydelig. Det kom «allmän kritikk om at det utifrån Riksbankens kommunikation inte alltid varit så lätt att forstå exakt varför vissa beslut fattas och varför de bedömts vara bättre än andra tänkbara alternativ».114 I sin evaluering av svensk pengepolitikk i årene 2010–2015 pekte også Goodfriend og King (2016) på at Riksbankens kommunikasjon kunne oppfattes som uklar. De mente at referatene fra rentemøtene var for lange og detaljerte og at minoritetens synspunkter fikk for stor plass. Goodfriend og King ønsket en mer balansert kommunikasjon der majoritetens syn kom tydeligere fram.

Weale (2015)115 mener imidlertid at kommunikasjon av hele spekteret av synspunkter i komiteen har en egennytte ved å forklare publikum noe av den usikkerheten som påvirker økonomien og forsikre dem om at den pengepolitiske komiteen gjør jobben sin grundig nok. Det kan igjen opprettholde publikums tiltro til at inflasjonen vil bli holdt nær målet.

En fordel med en individualistisk komite kan være at et rendyrket individuelt ansvar kan gi gode insentiver. Det er ingen andre komitemedlemmer å skjule seg bak. Samtidig vil et slikt system gjerne kreve mer arbeid med utredning og formulering av individuelle vurderinger og dermed hel- eller deltidsengasjement i sentralbanken.

17.3.3 Krav til medlemmer i komiteene – eksterne eller interne medlemmer?

I lovgivingen er det nokså vanlig at det gis regler om hvem som ikke kan oppnevnes i sentralbankens styrende organer, herunder også pengepolitiske komiteer. Det stilles ofte krav til at aktuelle kandidater må være personlig og forretningsmessig uavhengige. I noen land stiller også loven kvalifikasjonskrav til de som oppnevnes. Slike krav er likevel ofte nokså generelle, som for eksempel at de skal ha erfaring innen makroøkonomi, finansielle markeder og pengepolitikk. I flere sentralbanker kreves det også at medlemmene til styret/komiteen skal ha variert bakgrunn og komme fra ulike yrker. Det kan gi et bredere beslutningsgrunnlag og redusere faren for gruppetenking og en ensrettet diskusjon.

Hvorvidt en komite eller et styre bør bestå av eksterne og/eller interne medlemmer og om disse skal engasjeres på heltid eller deltid, vil kunne avhenge av hvilke oppgaver komiteen eller styret har. Har styret en ren kontrollfunksjon, er det vanlig med eksterne medlemmer. Sentralbanksjefen er flere steder medlem også av disse styrene, men ikke nødvendigvis som leder, og de eksterne er i flertall. For et styre eller komite som har utøvende myndighet i pengepolitikken er det betydelige forskjeller mellom sentralbanker. Mens noen har komiteer med bare interne medlemmer, har andre komiteer også eksterne medlemmer. En fellesnevner er at disse komiteene eller styrene ledes av sentralbanksjefen.

Blinder (2009) mener at medlemmer av pengepolitiske komiteer bør være heltidsansatte, men understreker samtidig at for å hindre gruppetenking er det trolig best at kun et mindretall av medlemmene er «bank careerists». Det kan også være en fordel med eksterne medlemmer i komiteen som ikke er så sterkt preget av bankens interne syn. Blinder mener deltidsansatte komitemedlemmer med en annen jobb i tillegg vanskelig kan være helt isolert fra interessekonflikter. Han hevder derfor at det kan være en fordel at eventuelle eksterne medlemmer i en pengepolitisk komite er heltidsansatte offentlige tjenestemenn. Dette er heller ikke helt uten problemer, fordi det kan være vanskelig å sysselsette dem fullt ut.

En utfordring med heltidsansatte eksterne komitemedlemmer er at de kan bli en del av den interne kulturen. I så fall mistes motvekten til det interne miljøet. Synspunktene utenfra forsvinner, og de eksterne medlemmenes kontrollfunksjon kan gå tapt.

På den annen side vil det være en fare for at rent eksterne medlemmer i komiteen ikke blir hørt i tilstrekkelig grad. En komite eller et styre som tar politikkbeslutninger vil normalt bestå av sentralbanksjefen og en eller flere visesentralbanksjefer, som har god tilgang på råd og oppdaterte analyser fra staben. De har dermed opparbeidet seg et bredere informasjonsgrunnlag. Det gjør at styrkeforholdet mellom de interne og eksterne medlemmene i komiteen blir skjevt, og det kan være vanskelig for de eksterne å nå fram med sine argumenter.

Ifølge Bank of England er hensikten med å oppnevne eksterne medlemmer til deres Monetary Policy Committee (MPC) å «ensure that the MPC benefit from thinking and expertise in addition to that gained inside the Bank of England». De eksterne MPC-medlemmene er deltidsansatte i 60 prosent stilling og har ingen andre arbeidsoppgaver eller ansvarsområder i Bank of England. De får tildelt egne ressurser fra banken.

Sveriges riksbank har kun interne heltidsansatte medlemmer i sin pengepolitiske komite (direksjonen). Medlemmene dekker hele arbeidsfeltet i Riksbanken og ikke bare de pengepolitiske beslutningene. Tidligere sentralbanksjef Lars Heikensten har pekt på at det – basert på hans erfaringer fra Riksbanken – er betydelige problemer med en ordning der ansvaret for å drive en organisasjon legges på et kollegium.116 Det er behov for en leder som kan ta et hovedansvar for å drive banken.

Den australske sentralbanken har seks eksterne medlemmer i styret (Reserve Bank Board). Styret har i alt ni medlemmer. En av de eksterne er den øverste embedsmannen i finansdepartementet. De øvrige eksterne medlemmene har sitt daglige virke i bedrifter og på universiteter. Styret har flere ansvarsområder enn bare pengepolitikken og har likheter med Norges Banks hovedstyre.

17.3.4 Komitelederens innflytelse

Blinder og Morgan (2008) reiser spørsmålet om hvorvidt det er viktig med en sterk leder for å oppnå en «god pengepolitikk». Det er vanskelig å svare på dette empirisk, da det ikke finnes pengepolitiske komiteer uten en leder. Blinder og Morgan har derfor gjennomført forsøk med grupper hvor studenter tar pengepolitiske beslutninger. Deres eksperiment viser at resultatet for pengepolitikken ikke blir bedre om komiteen har en utpekt leder.

Apel m.fl. (2015) har gjennomført en spørreundersøkelse blant medlemmer av Norges Banks hovedstyre og Riksbankens direksjon.117 Hensikten med en del av spørsmålene var å avdekke sentralbanksjefens rolle som leder av det pengepolitiske organet. Sentralbanksjefen har god tilgang på informasjon og vurderinger fra staben og stiller med et annet utgangspunkt enn de eksterne medlemmene. En sterk sentralbanksjef kan dermed tenkes å påvirke den pengepolitiske beslutningen.

Flesteparten av de norske deltakerne i spørreundersøkelsen ga sterk støtte til at sentralbanksjefen hadde større innflytelse på prognoser og annet materiale enn de andre medlemmene. De var imidlertid ikke enige i utsagnet om at sentralbanksjefen kunne påvirke rentebeslutningen gjennom å styre diskusjonen.

For å få en ytterligere avklaring om sentralbanksjefens innflytelse ble det spurt om hvorvidt medlemmene hadde avstått fra å reservere seg selv om de mente at en annen beslutning hadde vært bedre.118 Her ville en kunne forvente at medlemmer i en ren individualistisk komite alltid ville reservert seg dersom de var uenige med flertallet, mens medlemmer i en kollegial komite ville vært litt mer tilbakeholdne med å reservere seg. Resultatene viser at selv om Norges Banks hovedstyre er en kollegial komite, har den også individualistiske trekk, fordi medlemmene aldri eller sjelden har avstått fra å reservere seg. Undersøkelsen viser også at sentralbanksjefen ser ut til å ha større innflytelse i en kollegial komite (Norges Bank) enn i en individualistisk komite (Riksbanken119).

Både tradisjon og praksis viser at det er en høy terskel for å komme med en avvikende stemme i den amerikanske FOMC. Verken Greenspan eller Bernanke var noen gang i mindretall. Det er også svært sjeldent at mer enn et par medlemmer i FOMC tar dissens under avstemmingene. Den britiske sentralbanksjefen er derimot blitt overprøvd flere ganger siden 1997.120 I Bank of Englands pengepolitiske komite er det nokså vanlig at medlemmene tar dissens.

17.3.5 Stabens rolle

I de fleste sentralbankene produserer staben analyser og prognoser for å gi den pengepolitiske komiteen et beslutningsgrunnlag. I mange tilfeller utarbeider staben også politikkråd for den pengepolitiske komiteen. Stabens kontinuitet utgjør et stabiliserende element i beslutningsprosesser når sentralbankledelsen og komitemedlemmene skiftes.121 Hvor involvert staben er i selve politikkrådene i ulike sentralbanker, kan se ut til å avhenge av om sentralbanken publiserer en egen prognose for utviklingen i renten fremover.

I en undersøkelse foretatt av Bank for International Settlements (BIS) blant 35 sentralbanker kom staben på en aller annen måte med råd om renten i om lag to tredeler av sentralbankene.122 I flere av disse kom stabens innspill i form av vurderinger av hvilke konsekvenser alternative valg ville ha for utviklingen i inflasjon og produksjon og ikke som ett enkelt konkret råd om renten.

I omtrent halvparten av sentralbankene utarbeidet staben utkast til pressemelding på forhånd. Ikke alle har med en rentetilrådning i utkastet. I Federal Reserve (Fed) utarbeider for eksempel staben flere utkast til pressemelding med alternative rentebeslutninger. Utkastene sirkuleres til FOMC-medlemmene i forkant av rentemøtet.

Stabens analyser og ekspertise har betydning for hvor effektivt komiteene arbeider. Samtidig kan staben også fungere som et filter ved at den velger ut den informasjonen som underbygger stabens syn. Tilstedeværelse av staben på møter kan påvirke dynamikken i diskusjonen, kanskje særlig gjennom å påvirke medlemmer uten økonombakgrunn. Komiteer i enkelte sentralbanker foretrekker at staben ikke er til stede gjennom hele rentemøtet.

Personer fra bankens ledelse er også medlemmer av den pengepolitiske komiteen. Det vil derfor være vanskelig å produsere analyser som ikke er påvirket av de som selv er med og fatter beslutninger. I Bank of England er inflasjonsrapporten og dens analyser utarbeidet av staben «under the guidance of the Monetary Policy Committee».

Når staben blir involvert i utformingen av analyser og råd om de beslutninger komiteen skal fatte, vil den samtidig gjøres ansvarlig. Det kan ha en disiplinerende effekt på bankens ansatte og gi insentiv til økt kvalitet på de analyser og råd som utarbeides.

17.4 Størrelsen på komiteen

Litteraturen gir ikke et klart svar på hva som er riktig størrelse på en pengepolitisk komite. På den ene siden bør det være tilstrekkelig mangfold og erfaring blant medlemmene slik at det blir en god meningsutveksling. Men gruppen må også være beslutningsdyktig. Komiteer med flere funksjoner å ivareta vil ha behov for flere medlemmer med bredere bakgrunn enn komiteer med bare en oppgave. Flere medlemmer kan samtidig gjøre det mer krevende å fatte beslutninger på en effektiv måte. Jo flere medlemmer i komiteen, jo vanskeligere vil det være å fatte beslutninger basert på «pooling by talking».

Av et utvalg på 84 sentralbanker finner Berger m.fl. (2006) at den gjennomsnittlige størrelsen på en pengepolitisk komite er 7–9 medlemmer. Størrelsen på komiteen ser ut til å øke med størrelsen på landet og med hvor heterogen et lands befolkning er. Det indikerer at størrelsen på komiteen påvirkes av krav om informasjonshåndtering. Ytterpunktene finner vi i Sveits, der det er tre medlemmer, mens det er 25 personer i Governing Council i Den europeiske sentralbanken (ESB), se nærmere omtale i avsnitt 17.6.

Maier (2010) peker på at faren for «unnasluntring» øker med størrelsen på komiteen. Jo større komiteen er, jo mindre merkbart er det om noen medlemmer ikke deltar i tilstrekkelig grad i beslutningsprosessen eller er for dårlig informert. Faren for «unnasluntring» kan imidlertid reduseres dersom en kan identifisere det enkelte medlems bidrag for eksempel gjennom et referat. Større komiteer gjør også komiteen mer polarisert ifølge Sibert (2006). Det kan gi mer ekstreme komiteer. Hun mener at en spesielt farlig form for gruppepolarisering er om streben etter å oppnå konsensus gjør at medlemmene ikke har nok oppmerksomhet rettet mot andre alternativer.

I spørreundersøkelsen til Apel m.fl. (2015) ble medlemmene også bedt om å uttale seg om størrelsen på komiteen. To tredeler av de spurte hovedstyremedlemmene i Norges Bank mente at den daværende størrelsen på hovedstyret (syv medlemmer) var riktig, mens resten mente den var for stor.123 Halvparten av Riksbankens medlemmer mente dagens antall på seks medlemmer i direksjonen var for mange, mens ett medlem mente det var for få.

Medlemmene i undersøkelsen synes å foretrekke små komiteer. Ifølge Apel m.fl. (2015) kan en årsak til dette være at ulempen ved at diskusjon i større grupper er mer tidkrevende, er større enn den ekstra verdien en får av flere synspunkter. Svarene i undersøkelsen viste også at medlemmene mente staben var viktigere som informasjonskilde enn de andre komitemedlemmene. Særlig kunne det se ut til at staben hadde mer innflytelse over prognosene for den økonomiske utviklingen.

17.5 Pengepolitiske komiteer og kommunikasjon

Sentralbanker har blitt langt mer åpne om utøvelsen av pengepolitikken de siste tiårene.124 Åpenhet omkring beslutningsprosesser, avveiinger og prognoser blir i moderne pengepolitikk sett på som viktig for å kunne gjennomføre pengepolitikken på en effektiv måte. Utgangspunktet er at pengepolitikken i stor grad virker gjennom å påvirke folks forventninger.125 For at pengepolitikken skal virke mest mulig effektivt, er det viktig at aktørene forstår hva som ligger bak sentralbankens rentesetting. Også ut fra et demokratisk hensyn er åpenhet og kommunikasjon viktig. Til tross for felles utviklingstrekk er det fortsatt forskjeller i hvordan sentralbanker organiserer og kommuniserer beslutningene. Graden av åpenhet om diskusjonen rundt rentebeslutningen har gjerne sammenheng med hvilken type pengepolitisk komite sentralbanken har.

Hvorvidt det publiseres detaljerte referater, og om stemmegivingen offentliggjøres, vil i stor grad avhenge av om den pengepolitiske komiteen er kollegial eller individualistisk. For en kollegial komite som har som ambisjon å diskutere seg fram til konsensus, vil det være naturlig med et felles budskap som medlemmene står samlet bak. Ofte vil det da være sentralbanksjefen som uttaler seg på vegne av komiteen, jf. praksis i ESB og i Norges Bank. Det er heller ikke vanlig å offentliggjøre stemmegivingen.126

For individualistiske komiteer kan det være mer aktuelt å publisere informasjon om enkeltmedlemmers vurderinger, jf. praksis i Sveriges riksbank. Detaljerte referater og oversikt over stemmegivingen gjør at hvert medlem i større grad kan stilles til ansvar for egne standpunkter. Det kan gi gode insentiver. Samtidig kan detaljerte referater også hemme diskusjonen internt i komiteen ved at medlemmene for eksempel møter med forhåndsskrevne manuskripter. Med detaljerte referater er det også en fare for at den reelle diskusjonen flyttes fra offisielle møter og inn i lukkede rom. En studie av utskrifter fra møter i FOMC viser for eksempel at diskusjonen og uenighetene ble mindre etter at medlemmene fikk vite at utskriftene skulle publiseres.127

I Sverige, Storbritannia og USA offentliggjøres det hvilke medlemmer av den pengepolitiske komiteen som var for rentebeslutningen og hvilke som var imot. Riksbanken publiserer også detaljerte referater, der det enkelte medlems vurderinger kommer tydelig fram. Bank of England publiserer referat med en samlet gjennomgang av de viktigste momentene fra diskusjonen, uten å nevne det enkelte medlemmet. For medlemmer som har stemt noe annet enn majoriteten, oppgis det imidlertid hvilke argumenter de har lagt vekt på. Den australske sentralbanken publiserer et kort referat som inneholder en analyse av den økonomiske situasjonen og utsiktene samt et kort sammendrag av den pengepolitiske diskusjonen. Referatet inkluderer ikke enkeltmedlemmenes synspunkter og sier ikke noe om hvorvidt beslutningen var enstemmig eller ikke.

17.6 Komiteene i enkelte sentralbanker

Eksemplene viser de komiteer eller styrer som fatter de pengepolitiske beslutningene, og ikke hele styre/komite-strukturen i de ulike sentralbankene. I tillegg til Monetary Policy Committee (MPC) har for eksempel Bank of England to komiteer og et overordnet styre, the Court. I kapittel 16 er det redegjort grundigere for hele styringsstrukturen i de sentralbankene som er med i tabellen under.

Bank of England

MPC (se kapittel 16.2) er en individualistisk komite. Referat fra den pengepolitiske diskusjonen publiseres dagen etter beslutningen er tatt. Referatet angir stemmegivingen, mens selve diskusjonen er anonymisert. Enkeltmedlemmene holder også taler og uttaler seg om pengepolitikken offentlig.

Bank of England har også en Financial Policy Committee (FPC) og en Prudential Regulation Committe (PRC). Både FPC og PRC er kollegiale komiteer, der det søkes å oppnå konsensus. Dersom komiteene ikke kommer til enighet, kan medlemmene stemme for å komme fram til en beslutning.

Sveriges riksbank

Sveriges riksbanks direksjon har beslutningsmyndigheten i pengepolitikken, se kapittel 16.3. Direksjonen er en individualistisk komite og legger ikke vekt på å fremstå samlet utad. Referatet fra møtene inneholder detaljert informasjon om den økonomiske situasjonen og utsiktene, samt en detaljert beskrivelse av debatten hvor enkeltmedlemmene er navngitt. Beslutninger tas ved avstemming og enkeltmedlemmenes synspunkter og stemmegiving offentliggjøres i referatene. Alle medlemmene holder også taler og uttaler seg offentlig om pengepolitikken.

Medlemmene i direksjonen oppnevnes av «riksbanksfullmäktige» som består av 11 medlemmer oppnevnt av Riksdagen.

Bank of Canada

I Bank of Canada fattes beslutninger om renten av bankens direksjon («Governing Council»), som består av sentralbanksjefen og fem visesentralbanksjefer. Beslutningen er konsensusbasert og offentliggjøres i en pressemelding. Ifølge loven ligger imidlertid beslutningsmyndigheten i pengepolitikken hos sentralbanksjefen alene.

Det publiseres ikke referater fra møtene i Governing Council. Alle medlemmene holder taler utad.

Reserve Bank of Australia

Bankens styre (Reserve Bank Board) har beslutningsmyndigheten i pengepolitikken. Beslutningene er konsensusbasert og offentliggjøres gjennom en skriftlig uttalelse av sentralbanksjefen («Statement by Governor»). Sentralbanksjefen redegjør da kort for bakgrunnen for beslutningen og styrets vurdering. Det publiseres et anonymisert referat hvor det ikke oppgis noen stemmegiving. Kun sentralbanksjefen, visesentralbanksjefen og andre ledere i banken holder taler.

Federal Reserve System

Beslutningsmyndigheten ligger hos Federal Open Market Committee (FOMC) som har 12 medlemmer, se omtale i kapittel 16.8.

Beslutningene tas ved avstemming og offentliggjøres i en pressemelding som inkluderer navngitt informasjon om stemmegivingen.

Den europeiske sentralbanken (ESB)

Beslutningsmyndigheten ligger hos styret (Governing Council) som for tiden har 25 medlemmer, men det er kun 21 stemmer. Se omtale i kapittel 16.7.

Beslutningene er i praksis konsensusorientert. Beslutningen offentliggjøres i en pressemelding. Det holdes en pressekonferanse etter hvert rentemøte. ESB har etter hvert blitt mer åpen om tilfeller hvor det ikke har vært full enighet om enkelte beslutninger, og i 2015 begynte banken å publisere et referat selv om det ikke oppgis noen stemmegiving eller navngis enkeltmedlemmers synspunkter.

Reserve Bank of New Zealand

I Reserve Bank of New Zealand ligger beslutningsmyndigheten i pengepolitikken formelt hos sentralbanksjefen alene. I praksis fattes de pengepolitiske beslutningene i the Governing Committee.128 Komiteen består av sentralbanksjefen, de to visesentralbanksjefene og bankens sjeføkonom/assisterende sentralbanksjef. Denne komiteen diskuterer alle større politikkbeslutninger som banken skal ta. Sentralbanksjefen leder komiteen. The Governing Committe søker å diskutere seg fram til konsensus i de pengepolitiske beslutningene. Dersom det ikke oppnås konsensus, er det flertallet som avgjør. Ved eventuell stemmelikhet, avgjør sentralbanksjefen det endelige utfallet. Når en beslutning er fattet, står komiteen samlet bak beslutningen og publiserer et felles «Monetary Policy Statement».

De pengepolitiske beslutningene tas med utgangspunkt i et skriftlig råd fra the Monetary Policy Committee, som består av ansatte i bankens politikkavdelinger og to eksterne medlemmer, samt medlemmene av the Governing Committee. The Monetary Policy Committee ledes av bankens sjeføkonom/assisterende sentralbanksjef.

Schweizerische Nationalbank

Beslutningsmyndigheten i pengepolitikken er lagt til bankens styre (die Direktorium), som har tre heltidsansatte medlemmer med personlige stedfortredere. Sentralbanksjefen leder styret. Styret har fire rentemøter i året og er et kollegialt organ som uttaler seg med en stemme. Det publiseres ikke referater fra møtene. De pengepolitiske beslutningene offentliggjøres i en pressemelding der det redegjøres for bakgrunnen for beslutningen. Det holdes pressekonferanse etter rentemøtene i juni og desember. Alle medlemmene i styret holder taler.

Litteratur

Apel, M., C.A. Claussen, P. Lennartsdotter og Ø. Røisland (2015), Monetary Policy Committees: Comparing Theory and «inside» information from MPC Members, International Journal of Central Banking Vol. 11 No. 4, s. 47–89

Berger, H., V. Nitsch og T. Lybek (2006), Central Bank Boards Around the World: Why Does Membership Size Differ? IMF Working Paper WP/06/281. International Monetary Fund

Blinder, A.S. og J. Morgan (2005), Are Two Heads Better Than One? Monetary Policy by Committee, Journal of Money, Credit and banking 37 (5), s. 789–811

Blinder, A.S. (2006), Monetary policy by committee: Why and how? DNB Working paper no. 92 (De Nederlandsche Bank)

Blinder, A.S. og J. Morgan (2008), Do Monetary Policy Committees Need Leaders? A report on an Experiment, American Economic Review 98 (2), s. 224–229

Blinder, A.S. (2009), Making Monetary Policy by Committee, International Finance, 12 (2), 2.171–194

Claussen, C.A, E. Matsen, Ø. Røisland og R. Torvik (2012), Overconfidence, Monetary Policy Committees and Chairman Dominance. Journal of Economic Behaviour and Organizations 81 (2) s. 699–711

Dincer, N.N og B. Eichengreen (2014), Central Bank Transparency and Independence: Updates and New Measures, International Journal of Central Banking, Vol. 10 No. 1, s. 189–253

Goodfriend, M., M. King (2016), Utvärdering av Riksbankens penningpolitik 201–2015. Rapport från riksdagen 2015/16: RFR6. Sveriges riksdag

Heikensten, L. (2010), kommentarer til «Riksbankens direction och arbetet med penningpolitiken- erfarenheter från de første tio åren» (av Apel, Claussen og Lennartsdotter), Penning- og valutapolitik 1/2010, Sveriges riksbank

Issing, O. (2005), Communication, Transparency, Accountability: Monetary Policy in the Twenty-First Century, Federal Reserve Bank of St. Louis Review, 87 no 2

Jansson, P. (2012), Min syn på inflationsmålspolitiken, foredrag på Karlstads universitet, 11. oktober 2012

King, M. (2007), The MPC ten years on, foredrag ved the Society of Business Economists, 2. mai 2007

Lombardelli, C., J. Proudman og J. Talbot (2005), Committee Versus Individuals. An Experimental Analysis of Monetary Policy Decision Making, International Journal of Central Banking 1 (1), s. 181–205

Maier, P. (2010), How Central Banks Take Decisions: An Analysis of Monetary Policy meetings, i Challenges in Central Banking, Ed. P.L Siklos, M.T. Bohl og M.E. Wohar. Cambridge University Press, s. 320–356

McDermott, J. (2016), How the Bank formulates and assesses its monetary policy decisions, tale til «the Manawatu Chamber of Commerce» i Palmerston North, 13. juli

Meade, E. E. og D. Stasavage (2008), Publicity of Debate and the Incentive to Dissent: Evidence from the US Federal Reserve. The Economic Journal 118, side 695–717

Nelson, W. (2008), Monetary policy decisions: preparing the input and communicating the outcomes, BIS Papers No 37. Bank for International Settlements

Sibert, A. (2006), Central Banking by Committee, International Finance 9 (2), s. 145–168

Qvigstad, J. F. (2016), On Central Banking. Cambridge University Press

Qvigstad, J. F., I. Fridriksson og N. Langbraaten (2013), Pengepolitiske komiteer og kommunikasjon. Staff Memo Nr. 1 2013, Norges Bank

Warsh, K. (2014), Transparency and the Bank of Englands’ Monetary Policy Committee, Review by Kevin Warsh, Bank of England, desember 2014

Weale, M. (2015), Independence and responsibility: observations from an External Member of the Monetary Policy Committee, tale ved Thomas Guggenheim Conference, 28. juni 2015

Woodford, M. (2005), Central Bank Communication and Policy Effectiveness, NBER Working Paper No. 11898