Del 1
Norges Bank og Statens pensjonsfond utland. Historie, oppgaver og stilling i styringsverket

3 Om statsforvaltningstradisjoner i Norge og enkelte andre land

3.1 Innledning

Norges Bank har en særlig stilling i det norske styringsverket. Særtrekkene er et resultat av Norges Banks historie og av lærdom fra utviklingen i Norge og andre land.

Sentralbanker har blitt mer uavhengige i utøvelsen av pengepolitikken de senere tiårene. Det gjelder også Norges Bank. Det er likevel forskjeller mellom land, se nærmere omtale i kapitlene 8, 16 og 21.

Utvalget skal ifølge mandatet «… vurdere styringsstrukturen for Norges Bank og forholdet mellom Norges Bank og statsmyndighetene.» Mandatet ber videre om at det ses hen til internasjonal praksis på området. Sentralbanker styres nokså ulikt i ulike land. Det må blant annet ses i lys av at de bygger på sitt eget lands historie og tradisjoner. En styringsstruktur som fungerer godt i ett land, trenger ikke være like egnet i et annet land. Forvaltningstradisjonene kan være annerledes, arbeidsdelingen mellom parlamentet og regjeringen ulik og sentralbankenes ansvar forskjellig.

Norges Bank må passe inn i norske statsrettslige og forvaltningsrettslige tradisjoner. I dette kapitlet beskrives visse trekk ved hvordan statsforvaltningen i Norge er organisert. Til slutt i kapitlet vises det også til noen trekk ved styringen av forvaltningen i Sverige, Danmark, Tyskland og EU.

3.2 Organiseringen av statsforvaltningen

3.2.1 Kort om oppbyggingen av sentralforvaltningen

Oppbygging av og rolledeling mellom de øverste statsorganene bygger på prinsippene om folkestyre og maktfordeling slik de kommer til uttrykk både i Grunnloven og gjennom konstitusjonell sedvane.1

Stortinget fører kontroll med den utøvende makten. Stortinget bruker også ulike eksterne organer for å gjennomføre kontrollen med regjeringen, som Riksrevisjonen, EOS-utvalget og Sivilombudsmannen.

Hver statsråd i regjeringen har et konstitusjonelt og parlamentarisk ansvar for et saksområde. Det parlamentariske ansvaret er del av det bredere politiske ansvaret og skiller seg slik fra det konstitusjonelle ansvaret som er et strafferettslig ansvar.

Som utøvende myndighet er det regjeringen som organiserer og styrer forvaltningen. Regjeringen utøver sin myndighet innenfor de rammene som følger av Grunnloven og lov- og budsjettvedtak fra Stortinget.

Forvaltningen styres i all hovedsak i en hierarkisk organisert linjestruktur hvor myndighet legges fra Kongen i statsråd (regjeringen) til departementer og videre til underliggende organer. Lovgivingen kan også legge myndighet direkte til organer. Lovteksten vil da angi rammene for den myndighet som skal utøves. Nærmere avgrensning i organets kompetanse og regler om saksbehandling mv. vil kunne følge av regler fastsatt i forskrift. Saksbehandlingsregler kan også gis via den ordinære styringsdialogen mellom departement og underordnet organ, for eksempel ved tildelings- eller oppdragsbrev.

Som utgangspunkt kan et organ delegere egen kompetanse til sine underordnede organer. Begrensninger i delegasjonsadgangen kan følge av Grunnloven eller av alminnelig lov, for eksempel ved at det i enkelte saker kreves beslutning av Kongen i statsråd. Delegerende organ vil kunne gi føringer for hvordan kompetansen skal benyttes, i form av regler om saksbehandling eller avgrensninger i delegasjonen (for eksempel at delegasjonen bare gjelder for «kurante saker»).

Delegasjon av myndighet innebærer ikke at regjeringen og den enkelte statsråd fritas for ansvar for beslutninger som fattes i medhold av delegert myndighet. Regjeringens og statsrådens ansvar ledsages av en rett til å instruere departementene og de ytre organene i forvaltningen.

Et organ kan ikke instruere et underordnet organ i strid med regler som organet selv er bundet av. Det kan gjelde på områder hvor det anses å være et særlig behov for faglig uavhengig myndighetsutøvelse, for eksempel etater som er tildelt tilsynsfunksjoner. Uavhengighet kan også styrkes ved at organets vedtak kan påklages til et uavhengig klageorgan.

Adgangen til instruksjon kan også løftes fra departementet til Kongen i statsråd, eller ved særskilte føringer i lov som innebærer at terskelen for inngripen heves. Formkravene i sentralbankloven for å instruere Norges Bank er eksempel på dette, se avsnitt 3.2.2 nedenfor.

Hovedregelen om regjeringens og statsrådenes ansvar og adgang til å instruere i forvaltningen innebærer at graden av uavhengighet for underordnede organer ofte er begrenset. I praksis vil likevel departementene ofte anse underordnede organer som uavhengige i sine faglige vurderinger og vegre seg for å gripe inn. En formell innskrenking i instruksjonsadgangen gjelder imidlertid bare der det er bestemt i loven. En begrensning i adgangen til å instruere som følger av sedvane eller praksis vil ofte ha et uklart omfang som kan skape usikkerhet. På områder der det er behov for forsterket uavhengighet og unntak fra instruksjonsadgangen, vil derfor lov- eller forskriftsregler kunne klargjøre omfanget av uavhengigheten. 2

Underliggende organer rapporterer tilbake til departement og regjering om utøvelsen av myndighet og oppnådde resultater.

Styringslinjen i statsforvaltningen gjør at bruken av styrer er ulik i offentlig sektor og for eksempel i næringslivet. Et departement som delegerer oppgaver til underordnede organer har i utgangspunktet som nevnt full styrings- og instruksjonsrett og oppnevner leder. Et styre i det underordnede organet vil da bryte styringslinjen mellom departementet og lederen. Å ha et styre kan likevel begrunnes i særskilte tilfeller, for eksempel når forvaltningsorganet har en særlig selvstendighet eller treffer beslutninger av stor betydning for selskaper og individer.3

Det er konstitusjonell sedvane i Norge at domstolene fører kontroll med at forvaltningens vedtak er gyldige. Domstolene vil imidlertid som hovedregel være tilbakeholdne med å overprøve det såkalte forvaltningsskjønnet. Det er ikke etablert egne forvaltningsdomstoler i Norge, til forskjell fra for eksempel Sverige, Finland og Frankrike. Domstolen har også rett til å prøve om bestemmelser i lov eller andre beslutninger truffet av myndighetene er i strid med Grunnloven. Denne prøvingsretten er siden 2015 forankret i Grunnloven § 89.4

3.2.2 Kort om Finansdepartementets oppgaver, finansministerens konstitusjonelle ansvarsområde og Norges Bank

Finansdepartementets ansvarsområde omfatter utarbeidelse og samordning av den økonomiske politikken, herunder finanspolitikken og pengepolitikken, statsbudsjettet, skatter og avgifter, statens regulering av finansielle markeder og finansinstitusjoner i Norge og forvaltningen av statens gjeld, Statens pensjonsfond utland og Statens pensjonsfond Norge. Finansministeren som leder av departementet har dermed et vesentlig ansvar for landets økonomiske politikk og forvaltningen av lover og regler på sitt område.

Norges Banks plassering i styringsverket er omtalt i blant annet Ryssdal-utvalgets utredning om gjeldende sentralbanklov.5 Utvalget omtaler Norges Bank som et forvaltningsorgan, men samtidig som særegent ved at banken har omfattende og mangesidede oppgaver blant annet som en viktig rådgiver for regjeringen. Utvalget la også vekt på at bankens midler holdes atskilt fra statens øvrige midler og at budsjettet ikke er en del av statsbudsjettet. I sentralbankloven § 2 tredje ledd er det videre stilt egne formkrav til instruksjon som underbygger bankens uavhengighet:

• instruksjon kan bare gjøres av Kongen i statsråd

• banken har rett til å uttale seg i forkant

• det skal sendes melding til Stortinget snarest mulig

Smith, C. (1994) skriver blant annet følgende om bakgrunnen for denne bestemmelsen:

«Ved denne behandlingsmåten vil Norges Bank være sikret at omstridte spørsmål blir avgjort av hele Regjeringen, og ikke bare etter delegasjon av et departement. Videre vil Norges Banks oppfatning bli fremlagt for Stortinget og gjenstand for offentlig debatt. Denne behandlingsmåte vil også fremheve Stortingets overordnede ansvar for den økonomiske politikk som skal følges. […] Loven har skapt en behandlingsform som kan betraktes som en mellomform mellom et stortingsvedtak og en kongelig resolusjon.»

For Norges Banks oppgave med å forvalte Statens pensjonsfond utland eller andre oppgaver som er gitt gjennom alminnelig delegasjon med hjemmel i lov, gjelder de vanlige forvaltningsrettslige reglene om instruksjon.

Finansdepartementet har som nevnt et vesentlig ansvar for landets økonomiske politikk og forvaltning av lover og regler på sitt område. Norges Bank er gitt virkemidler direkte ved lov. I pengepolitikken gir regjeringen et mandat som banken følger.

Norges Banks historie er nærmere omtalt i kapittel 4. Utforming av Norges Banks mandat og rekkevidden av Norges Banks og andre sentralbankers uavhengighet er nærmere drøftet i kapitlene 8 og 21, herunder om Norges Banks budsjettselvstendighet. I kapittel 27 er oppnevning av sentralbanksjef og styrende organer nærmere drøftet.

3.2.3 Noen utviklingstrekk ved statsforvaltningen

Land har ulike tradisjoner for hvordan statsforvaltningen styres. Et fellestrekk har i mange land vært at forvaltningsorganer er blitt mer uavhengige i sin utøvelse av myndighet. Det kan gjøre beslutningene mer forutsigbare og fremme effektivitet og langsiktighet. Økt grad av uavhengighet kan også bidra til å minske det politiske presset på statsrådene, selv om det parlamentariske ansvaret gjelder. Ifølge Grønlie (2009) har slike avveiinger gjort seg gjeldende også i Norge.

Norsk politikk har i etterkrigstiden vært preget av relativt stabile institusjonelle rammer, kombinert med stegvise endringer i enkeltinstitusjoner og i balanseforholdet mellom dem (Olsen, 2014). Ifølge Olsen har det blitt vist vilje til kompromiss, og «[d]et har vært tradisjon for å slutte opp om Aristoteles råd om å følge «den gyldne middelvei». Makt har vært brukt med måte, og det har vært forsøk på å finne balanse mellom sentral, demokratisk kontroll og lokal og institusjonell autonomi.»

For å styrke den faglige gjennomføringen av politikken ble ansvaret for ulike saksområder skilt ut til frittstående direktorater fra midten av 1950-tallet. Direktorater var ikke en ny type myndighet i norsk forvaltning, men det å plassere direktoratene på avstand fra den ansvarlige statsråd – utenfor departementene – brøt med mellomkrigstidens modell, der direktorater var innordnet i departementene.6

Systemet med direktorater ble etablert etter inspirasjon fra Sverige, men likevel med viktige forskjeller. I Sverige er det grunnlovsfestet at det ikke er adgang for politiske myndigheter å instruere forvaltningsorganer i enkeltsaker. Daværende norske beslutningstakere var ikke innstilt på å gi opp den norske modellen med ministerstyre, der de enkelte departementene og forvaltningsorganene står under politisk instruksjon og ledelse av en ansvarlig statsråd. Det norske systemet ble ansett som demokratisk betryggende, men også viktig for å kunne gjennomføre en aktiv reformpolitikk.7

Jens Christian Hauge, som var sentral i arbeidet med proposisjonen om ny styringsmodell, skrev på midten av 1950-tallet at «[n]orsk opinion ser formodentlig statsrådsstyret som en sikkerhet for Stortingets innflytelse og som garanti mot et stivt og konservativt byråkrati» (se Grønlie, 2009). Snarere enn å kopiere den svenske modellen, var det ifølge Hauge «enda mer nærliggende at vi gjør alvor av å organisere direktoratene etter vårt tradisjonelle mønster, det vil si selvstendige direktorater som er underordnet departementene, undergitt instruksjonsmyndighet og hvis avgjørelser kan omgjøres av departementene.»

Hauge staket en kurs som skiftende regjeringer førte de neste 30-40 årene.

Ifølge Grønlie (2009) kom spørsmålet om direktoraters uavhengighet fra den politiske ledelsen igjen på den politiske dagsordenen for alvor først på 1990-tallet og i enda sterkere grad rundt årtusenskiftet. Begrensning i instruksjonsadgangen var da i ferd med å bli «et sentralt utviklingstrekk i forvaltningspolitikken [...]».8 Mens holdningen på 1950-, 1960- og 1970-tallet var at bare tekniske og administrative saker skulle legges til direktorater, ble det dessuten etter hvert opprettet direktorater på områder hvor det tidligere hadde vært politisk umulig, som Politidirektoratet, Utdanningsdirektoratet og Sosial- og helsedirektoratet. Aktivitet som tidligere var del av statsforvaltningen, er i flere tilfeller også blitt skilt ut i selskaper helt eller delvis eid av staten, som Telenor, Avinor og Nye Veier AS.

Når virksomhet flyttes ut av departementer til direktorater, etater og selskaper, vil departementene få mer preg av å være faglige sekretariater for statsråden. De statlige virksomhetene fikk på 1990-tallet større frihet til å disponere over sine ressurser. Flere tidligere direktorater ble omdannet til selskaper. Direktoratenes organisatoriske fristilling ble fulgt opp av større grad av mål- og resultatstyring. Som følge av innføring av nytt styringsregime, kan departementenes kontroll med underliggende virksomheter ifølge Grønlie (2009) antas å være opprettholdt, eller til og med økt de siste tiårene, til tross for organisatorisk fristilling.

Mål- og resultatstyring anvendes mellom departement og virksomhet og internt i virksomhetene. Hensikten er å få mer ut av ressursene ved at nivået under får frihet til selv å bestemme hvilke virkemidler som skal brukes for å nå de mål som settes for virksomheten. Styring skjer dermed i mindre grad gjennom detaljerte instrukser om ressursbruk, aktiviteter og enkeltoppgaver. Med utgangspunkt i Stortingets budsjettvedtak fastsetter departementet hvilke mål og resultater underliggende virksomhet skal oppnå i kommende budsjettår innenfor budsjettrammene. Virksomhetene fastsetter tilsvarende mål internt. Målene bør formuleres slik at måloppnåelse og ressursbruk kan vurderes i etterkant. Resultatene rapporteres internt i virksomheten, fra virksomheten til departementet og fra departementet tilbake til Stortinget.9

Det foreligger undersøkelser av i hvilken grad dette følges opp i praksis. Breivik (2010) har sett nærmere på styringsdialogen mellom Arbeids- og inkluderingsdepartementet og Arbeids- og velferdsdirektoratet. Han skriver blant annet at «[d]et var mye rapportering, men lite bruk av resultatinformasjon … i forhold til styring gjennom justering av mål og styringsparametre.» Også ifølge Haugnæss og Gram (2017) er det en utfordring at kunnskap fra evalueringer av virksomhetene i for liten grad følges opp i styringen i forvaltningen, selv om flere departementer har bedret sin praksis på dette området.

Hermansen-utvalget (NOU 1989: 5) sondret mellom statens ulike oppgaver og la vekt på at «en godt organisert stat er en stat som presterer godt i forhold til de krav og forventninger som rettes mot den enkelte etat, institusjon, eller det enkelte foretak.» Hermansen og Stigen (2013) ser tilbake på erfaringene med reformene av statsforvaltningen og viser blant annet til at når myndighet delegeres, har departementet plikt til å utforme regler for hvordan myndigheten skal praktiseres – i forskrifts form eller på annen måte. Videre skriver de:

«Det at ministeransvaret inngår som et bærende prinsipp i norsk statstradisjon er […] helt sentralt. Det følger av ministeransvaret at departementet har rett og plikt til å instruere og til å føre kontroll med sine underliggende organer, med mindre noe annet er bestemt av Stortinget. Enkelt sagt innebærer dette også at statsråden kan holdes politisk ansvarlig for alle enkeltavgjørelser som treffes av underliggende organer, også når myndigheten er delegert – vel å merke når virksomheten er del av staten som juridisk person. […] Dersom virksomheten er organisert som et foretak etter en relevant lovgivning som gjør det til en selvstendig juridisk person som staten eier, begrenser plikten og ansvaret seg til å forvalte eierskapet på en tilfredsstillende måte.»

3.2.4 Om uavhengighet for statlige organer

I en undersøkelse utført av Difi (2012) ble det registrert i overkant av 200 statlige forvaltningsorganer som fatter enkeltvedtak. Dette omfatter også andre typer organer enn rene direktorater, som nemnder, råd, utvalg, kommisjoner, komiteer og styrer. For i underkant av 100 av organene i undersøkelsen opplyste ansvarlig departement at den politiske ledelsens inngrepsmuligheter på en eller annen måte var begrenset.10 Omtrent en tredel av disse hadde karakter av å være klageorgan/klagenemnd.

Difi (2012) skriver blant annet:

«Hvis avskåret instruksjonsmyndighet mv. for Kongen og departementet skal kunne begrunne tilsvarende grenser for regjeringens og statsrådens ansvar overfor Stortinget, må det – i alle fall som utgangspunkt – begrunnes i elementer av fristilling som Stortinget selv har vært med på å etablere. Selv om andre rettslige grunnlag kan tenkes (se nedenfor), er den sentrale måten som dette vil kunne skje på, nettopp ved lov.»

På oppdrag fra Difi har Smith (2012) undersøkt det rettslige grunnlaget for uavhengigheten til 90 av de nærmere 100 organene som rapporteres som mer eller mindre uavhengige. Smith skriver at selv om det er en intensjon fra departementenes side om større grad av uavhengighet, er det bare rundt 20 av de vel 90 organene som har en tilfredsstillende rettslig regulering av uavhengigheten. Dette gjelder organer som er etablert ved egen lov, og der det rettslige grunnlaget for uavhengighet klart kommer fram i loven.

Ifølge Smith er det i tillegg en gruppe på 13 organer hvor uavhengigheten er tilfredsstillende fastlagt. Det er her tale om organer som ikke er forvaltningsorganer, men som likevel kan utøve forvaltningsmyndighet, og der Kongen og departementene bare kan gripe styrende inn i virksomheten i den grad dette er positivt fastlagt i lov. Dette gjelder blant annet særdomstoler og instanser som er organisert som egne rettssubjekter (som stiftelser og særlovselskap).

Smith og Difi mener at undersøkelsen alt i alt viser at mindre enn halvparten av de rundt 100 organene hvor en form for uavhengighet er tilsiktet, er tilstrekkelig regulert. Smith (2012) oppsummerer det slik:

«[…] eksemplene på adekvat regulering [utgjør] en relativt liten andel av det samlede antall organer som er med i materialet. Frekvensen av uklarhet om graden av «uavhengighet» eller «underordning» blir tilsvarende høy. […] Dette innebærer at det store flertallet (ca. 70) av de ca. 90 instansene som er med, bygger sin mulige «uavhengighet» på varierende former for mer usikkert grunnlag.»

Videre skriver han:

«På denne bakgrunn blir det slående hvordan mange av de svar fra departementene som blir reflektert i Difi-oversikten, synes å antyde svak bevissthet om de underliggende spørsmål vedrørende kompetanse og ansvar som undersøkelsen springer ut av. Det er også slående hvordan departementene så ofte tenderer til å strekke antagelsen om «uavhengighet» lenger enn det rettslige grunnlaget kan sies å understøtte med rimelig grad av sikkerhet, eller – omvendt – hvordan de uten videre slår fast at hovedmodellen gjelder selv for organer som i så fall ville miste mye av sin raison d’être […].»

Norges Bank var ikke med i Smiths undersøkelse.

3.3 Organiseringen av statsforvaltningen i andre land

Ulike lands rettstradisjoner påvirker hvordan landene har regulert og organisert sin statsforvaltning og hva som er førende prinsipper for rettsutvikling og rettsanvendelse. Lover og andre rettskilder som omhandler blant annet sentralbanker må på denne bakgrunn leses i lys av at den rettstradisjonen de har utspring i.11

De nasjonale rettssystemer kan ha ulik praksis for utforming av nytt regelverk. Det vil kunne variere om nytt regelverk gis i form av formell lov, forskrift, retningslinjer eller annet, og det vil variere i hvilken grad rettspraksis og annen praksis tillegges vekt som rettskilder. Felles for Norge og de fleste rettsstater er legalitetsprinsippet, som innebærer at inngripen i privates retter og plikter skal lovfestes.12

De nordiske landene er alle moderne parlamentariske demokratier. Selv om grunnlovene og en del materielle prinsipper varierer, har kompetanseforholdet og arbeidsfordelingen mellom parlamenter og regjeringer i de nordiske landene mange likhetstrekk.

På noen punkter er det likevel til dels store forskjeller i hvordan forvaltningen er bygget opp og styres både i Norden og utenfor. Et viktig område som viser dette er adgangen til instruksjon innad i statsforvaltningen.

Mens svensk forvaltning er preget av regjeringens kollektive ansvar, er det i dansk forvaltning ministerstyre. Lægreid og Pedersen (1999) kaller dette henholdsvis en østnordisk og en vestnordisk modell, der norsk forvaltning nok har størst likhetstrekk med den vestnordiske modellen. Det er likevel også forskjeller mellom norsk og dansk forvaltning. Regjeringen som kollegium spiller i Norge en viktigere rolle ved at flere avgjørelser treffes av regjeringen samlet. De norske direktoratene er heller ikke så tett knyttet opp mot departementene som de danske styrelsene, som regnes som en del av ministeriene.13

I dansk sentralforvaltning legger loven omfattende beslutnings- og instruksjonsmyndighet overfor direktoratene direkte til den enkelte statsråd. Bortsett fra lovsaker er det få saker som behandles samlet i statsråd.14 Ministerstyret kommer også til uttrykk i begrepet «ministerium» som på dansk omfatter både det egentlige departementet og de tilhørende «styrelsene».

I Sverige er det i henhold til grunnloven ikke adgang for Riksdagen, regjering eller den enkelte statsråd å instruere forvaltningsorganers beslutninger i enkeltsaker.15 Samtidig er det etablert kontrollmekanismer som bidrar til å motvirke at forvaltningsorganene misbruker sin uavhengige stilling. Her kan det særlig nevnes:

• En omfattende rett til innsyn i forvaltningens virksomhet

• Tjenestemenn er rettslig ansvarlig for feil begått i tjenesten

• En egen justitieombudsmann (JO) fører tilsyn med at offentlige myndigheter følger loven og utfører sine oppgaver.

Disse ordningene bidrar til å støtte opp under tilliten til forvaltningen.

Difi (2014) trekker fram Tyskland som et land der adgangen til instruksjon står særlig sterkt. De skriver blant annet at den den tyske forfatningsdomstolen har «… fastslått at den tyske Grunnlovens bestemmelse om at «statsmakten utgår fra folket» forutsetter en ubrutt legitimitetskjede mellom folk, parlament og forvaltning. Å opprette organer utenfor statsrådenes styring og kontroll ville bryte denne kjeden.16

Den tyske sentralbanken, Bundesbank, har her stått i en særstilling. Som en reaksjon på høy og ustabil inflasjon i perioden 1921 til 1933 og på slutten av 1940-tallet ble Bundesbank gitt full, lovmessig uavhengighet allerede i 1957.17

3.3.1 EUs påvirkning

EU-retten har vesentlig påvirkning på rettsutviklingen i EU-landene, og EU-landenes nasjonale rettssystemer er på mange områder fullt integrert med fellesskapsretten. Gjennom EØS-avtalen tar EFTA/EØS-landene del i den samme utviklingen.18

EU bygger på en rekke folkerettslige avtaler.19 Forståelsen av traktatene har utviklet seg gjennom praksis i EU-domstolen hvor det er kommet til nye rettsprinsipper. I tillegg består EU-retten av en rekke rettsakter fra Råd og Parlament, som igjen fylles ut av tilhørende rettsakter fra Kommisjonen. Graden av samordning gjennom fellesskapsretten har økt de siste årene, dels ved økt bruk av forordninger, og dels ved bruk av «byråer» («Authorities») med overnasjonal kompetanse. Selv om EØS-avtalen bygger på et to-pilarsystem og det gjelder særlige regler for innlemming av rettsakter fra EU i EØS-avtalen20, påvirker denne utviklingen også EFTA/EØS-landene.

Oppbyggingen av den interne forvaltningen i EU-systemet har en grunnstruktur som kan minne om en del nasjonale systemer. Formelt fattes beslutninger i Rådet og Parlamentet. EU-kommisjonen har stor påvirkning gjennom sin forslagsrett og utarbeidelse av «delegerte rettsakter» og gjennom ekspertgrupper. EU-domstolen har som nevnt også bidratt til betydelig rettsutvikling gjennom sin praksis.

I noen tilfeller er det et eksplisitt EU-krav at deltakere i EU-byråer ikke skal instrueres av den hjemlige politiske ledelsen. For medlemsstatene kompenseres dette til en viss grad gjennom å delta i Rådet, som sammen med Europaparlamentet treffer beslutninger i EU.

EU-organene styres annerledes enn nasjonale forvaltningsorganer. EU-organenes kompetanse springer ut av de stiftende traktatene og er ikke underlagt kontroll på samme måte som en regjering i en nasjonalstat. I tillegg er det etablert tilsynsbyråer på flere områder som gjennom råds- og parlamentsforordninger er gitt vide fullmakter blant annet til å fatte vedtak med direkte virkning for personer og virksomheter i medlemslandene. Det er bygget inn mekanismer som skal støtte opp under tilliten til dem og hindre misbruk av myndighet. Særlig gjelder dette byråene med overnasjonal kompetanse. Her er det blant annet gitt detaljerte bestemmelser om uavhengighet, oppnevning av ledelse, krav til åpenhet og adgang til å kontrollere virksomheten.

Den europeiske sentralbanken (ESB) er et eksempel på et organ som gjennom euro-samarbeidet er tillagt betydelig overnasjonal kompetanse. ESBs oppgaver og samarbeidet mellom de europeiske sentralbankene er traktatfestet, både innenfor og utenfor euro-området.21 ESB har stor grad av uavhengighet når den skal utføre sitt mandat. Motstykket til denne uavhengigheten er at ESB er underlagt omfattende rapporteringskrav til offentligheten og til Europaparlamentet, Rådet og Kommisjonen, jf. omtale i kapittel 8 om sentralbankers uavhengighet.

Litteratur

Breivik B. (2010), Mål- og resultatstyring i praksis – En studie av styringsdialogen mellom Arbeids- og inkluderingsdepartementet og Arbeids- og velferdsdirektoratet. Uni Rokkansenteret. Notat 9 - 2010

Castberg, F. (1964), Norges Statsforfatning, 3. utgave

Craig, P. og De Burca, G. (2015), EU Law Text, Cases and Materials, 6. utgave

Difi-rapport 2012: 7, Uavhengig eller bare uavklart? Organisering av statlig myndighetsutøvelse

Difi-rapport 2013: 11, Merverdi eller unødig omvei? Om direktoratenes rolle i gjennomføring av nasjonal politikk

Difi-rapport 2014: 4, På armlengdes avstand, men innenfor rekkevidde. Om legitim myndighetsutøvelse gjennom uavhengige forvaltningsorganer

Fredriksen, H. H. og Mathisen, G. (2014), EØS-rett, 2. utgave

Fleischer, C. A. (2005), Folkerett, 8. utgave

Grønlie, T. (2009), Sentraladministrasjonens historie etter 1945. Den nye staten etter 1980. Fagbokforlaget

Haugnæss G. og I. Gram (2017), Brukes evalueringer i statlig styring? Stat & styring 01/2017 (Volum 26)

Hermansen, T. og I. M. Stigen (2013), Ble det en bedre organisert stat? Nordisk Administrativt tidsskrift nr. 3/2013, 90. årgang

Lilleholt, K. (red.) (2004), Knophs oversikt over Norges Rett, 12. utgave

Lægreid, P. og O. K. Pedersen (red.), 1999, Fra opbygning til ombygning i staten. Organisationsforandring i tre nordiske lande. Jurist- og Økonomiforbundets Forlag

NOU 1983: 39 Lov om Norges Bank og pengevesenet

NOU 1989: 5 En bedre organisert stat

NOU 2012: 2 Utenfor og innenfor – Norges avtaler med EU

Ot.prp. nr. 25 (1988–89) Om lov om Norges Bank og pengevesenet

Olsen, J. P. (2014), Folkestyrets varige spenninger. Stortinget og den norske politiske selvforståelsen. Universitetsforlaget

Sejersted, F. (2014), Grunnlovens funksjon i de nordiske land, Tidsskrift for Rettsvitenskap 5/2014

Smith, C. (1980), Bankrett og statsstyre

Smith, C. (1994) Norges Banks rettslige selvstendighet Stabilitet og langsiktighet – Festskrift til Hermod Skånland (Aschehoug 1994)

Smith, E. (2012) Vedlegg til Difi-rapport 2012: 7, Uavhengig eller bare uavklart? Organisering av statlig myndighetsutøvelse

Smith, E. (2015), Konstitusjonelt demokrati, 3. utgave

Statskonsult (2001), På kryss eller tvers? Departementsstrukturen i Nederland, Storbritannia, Sverige, Finland og Danmark

St.prp. nr. 121 (1955) Tiltak for å lette den administrative arbeidsbyrden for statsrådene mv.

4 Norges Banks historie og stilling i styringsverket

4.1 Innledning

Norges Banks forhold til statsmyndighetene har vært fastlagt ved lov. Samtidig har praksis og sedvane utviklet seg, styrt av den til enhver tid rådende oppfatning om Norges Banks rolle blant annet i spørsmål om eierforholdet til banken, reglene for oppnevning av medlemmer til bankens styrende organer, Norges Banks plikter overfor statsmyndighetene og statsmyndighetenes muligheter til å styre og instruere banken.

Dette kapitlet omtaler viktige sider ved Norges Banks historie og hovedtrekkene i hvordan forholdet mellom staten og sentralbanken har utviklet seg. Omtalen og særlig avsnittene om den tidlige historien bygger i vesentlig grad på Norges Banks bokutgivelser i forbindelse med bankens 200-årsjubileum i 2016.22

4.2 1816–1892: Stortingets bank

Norges Bank ble opprettet som landets seddelbank og organisert som et privat aksjeselskap 14. juni 1816. Pengevesenet var i kaos etter Napoleons-krigene da den dansk-norske staten hadde økt seddelomløpet sterkt for å finansiere krigføringen. Utfordringen var å etablere en egen norsk bank og få orden på et pengevesen som til å begynne med ikke hadde tillit hos folk og næringsliv.

I Grunnloven ble det bestemt at Stortinget skulle føre oppsyn med pengevesenet. De historiske erfaringene gjorde at pengevesenet ikke ble overlatt til Kongen. Stortinget kom på den tiden sammen bare hvert tredje år og delegerte derfor til Norges Bank å føre oppsyn med pengevesenet på dets vegne. Regjeringen hadde ingen direkte kontroll eller innflytelse over bankens disposisjoner. Uavhengigheten ble sett som en viktig forutsetning for å bygge tillit til den nye institusjonen.

Ved etableringen av Norges Bank ble speciedaler innført som pengeenhet til erstatning for riksbankdaleren. Én speciedaler ble definert som 25,28 gram fint sølv, og Norges Bank ble pålagt en innløsningsplikt som skulle gjelde fra 1. januar 1819. For å gjøre innveksling til sølv mulig, måtte Norges Bank ha en sølvbeholdning. Det ble invitert til aksjetegning i banken, og aksjene skulle betales med sølv. Det kom imidlertid ikke inn tilstrekkelig med midler, og stiftelsen av banken ble i stedet basert på tvungne innskudd av aksjekapital, kjent som «sølvskatten». Innkreving av skatten utløste stor uro, og det gikk bondetog til Christiania for å protestere.

Stortinget avviste i de følgende årene forsøk fra Kongen på å få Stortinget til å instruere banken om å yte lån til næringslivet. Etter Stortingets oppfatning var det ikke formelt grunnlag for slike instrukser så lenge banken holdt seg innenfor lovens rammer. Kongen ba ved flere anledninger også om at staten skulle få ta opp lån i Norges Bank. I loven om Norges Bank var det ikke forbud mot å yte kreditt til staten. Stortinget vedtok i 1822 at regjeringen i nødsfall kunne finansiere et eventuelt budsjettunderskudd ved å ta opp lån i Norges Bank. Det var en fullmakt som aldri ble brukt.

Norges Banks hovedkontor ble lagt til Trondhjem, langt vekk fra kongemakten og fra de to største byene, Christiania og Bergen. Det ble opprettet avdelinger i disse to byene og i Christianssand. På 1830-tallet ble det også etablert avdelinger i Drammen og Skien. Avdelingskontorene var langt på vei selvstendige banker som blant annet satte sin egen diskonto og styrte sine egne utlån.

Norges Bank fikk enerett til å utstede norske sedler i 1818.23 I 1818 var også det meste av sølvskatten samlet inn. Stortinget opprettholdt speciedalerens verdi målt i sølv og Norges Banks innløsingsplikt, men skjøv på tidspunktet for når dette skulle gjelde fra av frykt for at utenlandske eiere av sedler skulle veksle inn sedlene og ta sølvet ut av Norge. Det ville ha minsket den tillatte seddelmengden og tvunget Norges Bank til å redusere utlånene. Utsettelsen bidro til at sedlene de neste fire årene mistet halvparten av den lovede sølvverdien. I 1822 startet den lange veien tilbake til full sølvverdi. Stortinget ønsket ikke å gå for fort fram blant annet av hensyn til eksportnæringene. Først i 1842, 26 år etter det opprinnelige løftet om innløsningsplikt, ble dette målet nådd.

Norges Bank startet som den eneste banken i Norge. Den første sparebanken kom i 1822, og etter hvert ble det etablert flere banker. De mange sparebankene og de nye forretningsbankene som så dagens lys i andre halvdel av 1800-tallet, bidro til at Norge ble et pengesamfunn. Etter 1850 var ikke Norges Bank lenger den helt dominerende formidler av kreditt, og ordinære bankoppgaver kunne tones ned. I starten hadde Norges Bank primært gitt langsiktige lån mot pant i fast eiendom. Omfanget av kortsiktige diskonteringslån økte likevel etter hvert selv om det først var på 1860-tallet at diskonteringslånene utgjorde større verdier enn pantelånene.

Den globale finanskrisen i 1857–58 rammet næringslivet hardt. Norske importører og eksportører brukte på denne tiden særlig bankene i Hamburg for å skaffe seg kreditter. Disse bankene var alle rammet av de dårlige tidene, og ville ikke lenger yte eller fornye de norske handelshusenes kreditt. Staten tok da opp lån i utlandet for å dempe virkningene i Norge. Norges Bank styrket tilliten til norske verdipapirer ved å sende sølv til banker i Hamburg som sikkerhet. Dette var et tydelig eksempel på at Norges Bank hadde begynt å opptre som bankenes bank. Likviditeten i det «norske» pengemarkedet i Hamburg ble bedret som følge av Norges Banks inngripen.

I 1873 besluttet de skandinaviske landene å lage sin egen myntunion basert på gull og med kroner som pengeenhet. En speciedaler var verdt fire kroner. Stortinget innførte gullstandarden i 1874, og Norge sluttet seg til den skandinaviske myntunionen i 1875. En krone inneholdt vel 0,4 gram rent gull. Myntunionen fungerte til gullinnløsningen ble suspendert i 1914. Myntunionen ble formelt avviklet i 1924 ved en avtale om at andre lands mynter ikke lenger skulle være gyldig betalingsmiddel innenlands.24

I perioden fra 1850 til 1914 ble det opprettet 15 nye distriktsavdelinger, blant annet for å bedre tilgangen på kreditt i distriktene. Stortinget bestemte utlånskvoter for hvert av kontorene, i hovedsak etter hvor store sølvinnskudd som var foretatt i hvert distrikt. Men avdelingskontorene var selvstyrte, og mange av kontorene skulle komme til å overskride sine utlånsgrenser. Norges Bank bokførte betydelige tap på slutten av 1880-tallet.

Tapene på utlån og Norges Banks tydeligere rolle som vokter av det finansielle systemet styrket behovet for en mer sentralisert og veldrevet bank. I 1876 ba Stortinget på denne bakgrunn om at regjeringen vurderte endringer i lovgivingen om Norges Bank. I de følgende årene forkastet Stortinget en rekke lovforslag, ofte for å hindre at regjeringens innflytelse over banken ble styrket på Stortingets bekostning. En ny lov om Norges Bank ble endelig vedtatt i 1892.

4.3 1892–1946: Statens bank

Den nye loven ga større ansvar til bankens hovedkontor. Det ble opprettet en fast stilling som direktør og leder av direksjonen. Regjeringen fikk ansvar for å oppnevne leder og fra 1905 nestleder av direksjonen, mens de øvrige medlemmer ble oppnevnt av Stortinget. Hovedkontoret ble i 1897 flyttet til Kristiania.

Den økonomiske veksten var sterk i Kristiania gjennom 1890-tallet. Mange nye banker ble etablert, og både utlånene og eiendomsprisene økte markert. Da bankene ikke lenger hadde nok innskudd til å dekke utlånene, lånte de i det internasjonale pengemarkedet. Kortsiktige innlån i pengemarkedet ble i stort omfang gjort om til langsiktige utlån – et typisk forvarsel om en kommende finanskrise. Krisen kom i juni 1899, og i etterkant var Norges Bank sentral i arbeidet med å rydde opp. For å avverge et sammenbrudd av banksystemet tok Norges Bank rollen som «långiver i siste instans» overfor banker. Norges Bank utviklet seg til å bli en sentral for bankene og sørget for likviditeten i systemet. Ordet «sentralbank» var i bruk i enkelte andre land, og i forbindelse med opprydningen etter Kristiania-krakket kom begrepet i vanlig bruk også om Norges Bank. Norges Bank ga i denne perioden i noen tilfeller lån til private bedrifter. Også staten kunne bidra, enten ved å yte lån direkte eller ved å garantere for lån fra Norges Bank.

En annen viktig endring i den nye loven var Norges Banks plikt til å motta innskudd fra staten og foreta utbetalinger på vegne av staten og offentlige fond. Norges Bank ble dermed tydeligere statens bank. Det var en bestemmelse i loven om at Norges Bank ikke kunne «staa i forskud» til staten, men det var ikke noe forbud mot at Norges Bank kunne kjøpe statspapirer. Finansdepartementet tolket forbudet mot forskudd som en plikt til å gi Norges Bank kompensasjon ved overtrekk, og overtrekk på statens konto ble vanlige i kriseårene 1918–1921. Forbudet mot «å stå i forskud» ble også omgått fra 1915 ved det såkalte «provianteringslånet» som staten først tok opp i Norges Bank og i 1918 konverterte til lån fra private banker med løfte om at Norges Bank skulle diskontere statens veksler for disse bankene.

Ved utbruddet av første verdenskrig i 1914 sviktet tilliten til pengesystemet. Det ble raskt vedtatt en lov som midlertidig suspenderte Norges Banks plikt til å innløse sedler i gull. Pengemengden økte sterkt, og i 1918 steg inflasjonen til 40 prosent. Pengeverdien sank i forhold til verdien av gull.

I perioden 1920–1925 måtte Norges Bank rydde opp i banker som var på fallittens rand. Norges Bank presset på for å få bankene til å ta et kollektivt ansvar, og Norges Bank og Finansdepartementet bidro med både likviditetsstøtte og soliditetsstøtte. Våren 1923 ble det vedtatt en midlertidig administrasjonslov slik at banker som ellers ville blitt tatt under konkursbehandling, kunne komme under offentlig administrasjon. I 1924 lå kronens verdi mot gull fortsatt bare på om lag halvparten av sitt førkrigsnivå. For å gjenopprette tilliten til penger som betalingsmiddel og spareobjekt startet Norges Bank arbeidet med å bringe kronens verdi målt mot gull tilbake til tidligere verdier. Norges Bank fikk kronen til gammel paritet i 1928, men til store realøkonomiske kostnader. Norges Bank ble etter hvert kritisert for pari-politikken, og ved slutten av 1920-tallet var tilliten til Norges Bank tydelig svekket. Det internasjonale gullstandardsystemet brøt sammen kort tid etterpå, og da Storbritannia i september 1931 opphevet forpliktelsen til å gi ut gull mot sedler, fulgte Norge etter.

Den britiske økonomen John M. Keynes’ teorier fikk nå stort gjennomslag i økonomisk politikk. Det innebar blant annet at pengepolitikken kunne brukes mer aktivt i konjunkturstyringen og at renten burde styres av regjeringen. Ledende yngre økonomer i Norge, blant andre professor Ragnar Frisch, støttet dette synet. Men Norges Bank beholdt uavhengigheten i rentepolitikken fram til andre verdenskrig.

For å lette handelen mellom land under de internasjonale nedgangstidene på 1930-tallet inngikk sentralbanker clearing-avtaler seg imellom. Importører betalte i egen valuta til sitt lands sentralbank, og det ble foretatt avregning mellom sentralbankene. Eksportørene fikk betaling i sitt lands valuta fra sin sentralbank. For Norges Bank var oppgaven svært arbeidskrevende. I 1940 ble clearingen skilt ut som egen institusjon, men den ble lagt inn under Norges Bank igjen i 1946.

Under den tyske okkupasjonen 1940–1945 hadde Norges Bank én ledelse i London og én i Oslo. London-avdelingen ledet formelt Norges Bank, men ledelsen i Oslo tok i praksis beslutningene som gjaldt virksomheten i Norge. Okkupasjonsmakten påla banken å utstede sedler til å betale de utgiftene som gjaldt okkupasjonsmaktens kjøp av varer og tjenester. I løpet av krigen var det brutto trukket 11,7 milliarder kroner av en «okkupasjonskonto» til dette formålet, men det var også foretatt innbetalinger som kom til fradrag. Ved slutten av krigen inneholdt Norges Banks balanse derfor et tilgodehavende på vel 8 milliarder kroner. En stor del av sedlene utstedt under krigen ble trukket inn ved en pengesanering i september 1945, men okkupasjonskontoen sto fortsatt som en eiendel på Norges Banks balanse. Den norske staten godtok ikke at dette var statens gjeld i juridisk forstand. Kontoen ble imidlertid nedskrevet i flere trinn fram til 1982, i siste omgang ved at deler av Norges Banks overskudd ble holdt tilbake til dette formålet.

4.4 1946–1986: Forvaltningsorgan for staten

4.4.1 Norges Bank underordnet regjeringen

Under annen verdenskrig ble Norges Bank de facto underordnet regjeringen. Dette ble videreført etter krigen. Erfaringene fra pari-politikken i mellomkrigsårene og styringsoptimismen etter krigen gjorde at det var bred motstand mot at sentralbanken skulle kunne treffe pengepolitiske beslutninger på selvstendig grunnlag. Norges Bank ble derfor i praksis gitt oppgaven med bare å administrere regjeringens politikk på penge-, kreditt- og valutaområdet. Regjeringen fattet med Stortingets tilslutning vedtak som etter loven var tillagt Norges Bank.

I juni 1949 vedtok Stortinget at staten skulle overta alle aksjene i Norges Bank. Samtidig ble det besluttet at Norges Banks årsberetning skulle sendes til Finansdepartementet og ikke som før direkte til Stortinget.

På 1950- og 1960-tallet var det stor tro på mulighetene for å styre økonomien i ønsket retning ved hjelp av virkemidler fastlagt fra sentralt hold. Arbeidet med å utvikle en økonomi med sterk sentral koordinering og styring gikk blant annet ut på:

• en finanspolitikk rettet mot full sysselsetting

• regulering av kreditt innenfor rammer som ble fastlagt i et eget kredittbudsjett

• kanalisering av lån via statsbankene

• regulering av kapitalbevegelser over landegrensene

• lavt nominelt rentenivå fastsatt av statsmyndighetene

• fast, men justerbar kronekurs

Rentenivået ble holdt lavt for å stimulere investeringene, og statsbankene skulle sikre kreditt til politisk prioriterte formål. Da måtte lån fra de private bankene begrenses. Lavrentepolitikken var en politisk beslutning som i første omgang ble gjennomført ved at finansministeren fastsatte maksimale rentesatser med hjemmel i ulike rentelover. Senere brukte finansministeren ulike former for renteavtaler med bankene, rentenormeringer og renteerklæringer. Norges Bank hadde liten direkte innflytelse på rentepolitikken. Norges Bank fastsatte riktignok sin diskonto25, men endringer skjedde etter initiativ fra, eller i samråd med, regjeringen. I et system med direkte reguleringer var diskontoen mindre viktig som styringsinstrument. Norges Bank fulgte opp myndighetenes retningslinjer for rentepolitikken.

Utlån fra de private kredittinstitusjonene ble fra tidlig på 1950-tallet regulert gjennom avtaler med staten. Kredittavtalene ble administrert av den såkalte Samarbeidsnemnda, der Norges Bank hadde formannskapet. Fra 1965 ble avtalene og forståelsene i Samarbeidsnemnda avløst av penge- og kredittloven som ga omfattende fullmakter til regjeringen.

Både kreditt- og valutapolitikken var regjeringens ansvar, selv om det formelt var Norges Bank som fattet vedtak om valutakursen. Holdningen var at alle deler av den økonomiske politikken skulle samordnes og utformes av statsmyndighetene. Men Norges Bank fikk en rekke administrative oppgaver i forbindelse med kreditt- og valutareguleringen. Fra 1955 var det Norges Bank som på oppdrag fra Finansdepartementet ga bankene retningslinjer for utlånsvirksomheten og som også førte tilsyn med at retningslinjene ble overholdt. Norges Bank skulle også regulere utstedelsen av private obligasjonslån, selv om prioriteringen av innkomne lånesøknader fra 1956 ble overført til Finansdepartementet. Da kredittloven ble vedtatt i 1965, fikk Norges Bank i oppdrag å gi råd om hvilke virkemidler som skulle brukes for å holde kredittveksten innenfor politisk fastlagte grenser. De viktigste virkemidlene var ulike reservekrav som straffet bankene økonomisk om de gikk utenfor retningslinjene fra regjeringen.

Valutareguleringen i etterkrigstiden bygde på en provisorisk anordning fra 1944 som i 1946 ble avløst av en midlertidig lov og i 1950 av en mer varig fullmaktslov. En viktig bakgrunn for loven var å dirigere bruken av utenlandsk valuta til prioriterte formål for gjenoppbyggingen etter krigen.26 Etter hvert ble formålet mer å skjerme det innenlandske kredittmarkedet fra påvirkning utenfra og slik lette gjennomføringen av kredittpolitikken. Gjennomføringen av valutareguleringen ble i hovedsak delegert fra Finansdepartementet til Norges Bank. Departementet kunne instruere Norges Bank i enkeltsaker som ble avgjort etter denne loven. Valutareguleringen medførte omfattende behov for behandling av enkeltsaker i Norges Bank, og en stor avdeling ble bygget opp for å gjennomføre de praktiske sidene av valutareguleringene.

Kreditt- og valutareguleringene ble gradvis mindre effektive. Både kapitalbevegelsene ut og inn av landet og den innenlandske kredittilførselen fant nye veier. Derfor ble stadig flere hull i reguleringene tettet igjen, men uten at myndighetene klarte å dempe utlånsveksten tilstrekkelig. Etter hvert ble reguleringene i stedet avviklet. Det skjedde etter klare anbefalinger fra flere utredningsutvalg og fra internasjonale organisasjoner.27 En avregulering var også et ledd i tilpasningen til det kommende europeiske samarbeidet om fri bevegelse av varer, tjenester, kapital og arbeidskraft.

Mens de kvantitative reguleringene ble uthulet og etter hvert opphevet, holdt ulike regjeringer fast på at rentenivået skulle være politisk bestemt. Finansdepartementet opphevet likevel rentenormeringen i desember 1977. Da steg rentenivået raskt. Våren 1978 ble det innført prisstopp, som også regulerte rentene. Fra 1980 ble rentene igjen i prinsippet frie, men særlig utlånsrentene ble bremset av regjeringens «renteerklæringer» som ga retningslinjer for bankenes utlånsrenter. Disse renteerklæringene ble fra høsten 1985 avløst av et system med renteovervåking fra Norges Banks side. Pengemarkedsrenten og obligasjonsrenten ble oppfattet som veiledende for renten på henholdsvis korte og lange utlån.

4.4.2 Nedgangskonjunktur på 1980-tallet og bankkrise

Den økonomiske politikken bidro til store svingninger i produksjon og sysselsetting og høy, men varierende, inflasjon på 1970- og 1980-tallet. Lavrentepolitikken og i alt ti devalueringer i tiårsperioden 1976–1986 bidro til at inflasjonen skjøt fart. De store svingningene kulminerte med sterk vekst i bankenes utlån og stigning i boligprisene midt på 1980-tallet. Banker som lenge hadde måttet begrense utlånene sine, konkurrerte om markedsandeler da reguleringene ble opphevet. Oljeprisen falt markert vinteren 1985–1986 og ga svikt i landets og statens inntekter. På toppen av dette brøt det ut konflikt i inntektsoppgjørene våren 1986 og våren 1987. Arbeidsgiversiden måtte gi seg, og den ukentlige arbeidstiden ble redusert med 2½ time med full lønnskompensasjon. Samtidig falt det parlamentariske grunnlaget for Regjeringen Willoch bort. De finansielle ubalansene som bygde seg opp, gjorde både banker og låntakere sårbare. Bankene hadde lite kapital og høy, kortsiktig gjeld som dels var finansiert ved låneopptak i utlandet. Tilliten til landets valuta sviktet, og etter en lengre periode med spekulasjon ble kronen devaluert med om lag 10 prosent i mai 1986. For å holde kronen stabil kjøpte Norges Bank kroner i stort omfang i valutamarkedet og trakk dermed inn likviditet fra banksystemet. For å unngå likviditetsskvis tilførte Norges Bank tilsvarende beløp ved utlån til bankene. Norges Bank krevde ikke sikkerhet for lånene, i tråd med det som hadde vært vanlig praksis fram til da.

Norsk økonomi gikk mot slutten av 1980-årene inn i en periode med dyp lavkonjunktur og høy arbeidsledighet, og vi fikk en bankkrise. Norges Banks lån til bankene ble mer utsatt for tapsrisiko.

4.4.3 Lån til staten mv.

Spørsmålet om finansiering av staten ble aktuelt da Norges Bank på 1970-tallet kjøpte statskasseveksler for å gi midlertidig likviditetsstøtte til staten. Fra 1975 ble det innført en ordning der Norges Bank ga tilsagn om kjøp av statsobligasjoner og korte statspapirer for å dekke deler av underskuddet i statsforvaltningen. Kjøpene var samtidig et ledd i arbeidet for å etablere en markedsplass for norske statsobligasjoner. Fra 1977 ble rammene for bankens finansiering av staten trukket opp i forbindelse med statsbudsjettet, og Norges Bank ga hver høst fra 1978 uttrykk for sine vurderinger av opplegget for den økonomiske politikken gjennom bankens budsjettbrev til Finansdepartementet.

Ordningen omfattet fra 1982 også direkte kreditt til staten. Fra 1983 steg Norges Banks beholdning av statsgjeld fra knapt 5 milliarder kroner til mer enn 60 milliarder høsten 1986. Deretter ble beholdningen gradvis redusert. I motsetning til forbudet i 1892-loven var Norges Banks adgang til å gi staten kreditt innenfor rammer fastsatt av Stortinget hjemlet i den nye sentralbankloven 1985. Ved en lovendring i 2003 ble adgangen til å gi kreditt til staten igjen opphevet.

Norges Bank ga i den første etterkrigstiden også enkelte lån til næringsvirksomhet etter anmodning fra regjeringen. Begrunnelsen var at de private bankene ikke ville gi lån og at lånet hadde stor samfunnsmessig betydning. Norges Bank ga ikke nye lån av egne midler til næringsvirksomhet etter 1982. Banken ga statsgaranterte lån til fiskeindustrien og administrerte en rekke statlige kredittordninger fram til 1994. Norges Bank hadde også saksbehandlingsoppgaver for Distriktenes Utbyggingsfond fram til 1994.

4.4.4 Byggesaken

Arbeidet med nytt bygg for Norges Bank på 1980 tallet har sin plass i bankens historie. Et nytt funksjonelt signalbygg stod ferdig i 1986. Men prosjektet viste store kostnadsoverskridelser. Det samlede bildet kom fram i rapporten fra en egen regjeringsoppnevnt granskingskommisjon. Norges Bank led et vesentlig omdømmetap. Det er også hevdet at byggesaken i noen grad var et uttrykk for svak kostnadsstyring i banken, se Lie m.fl. (2016). Stortinget kom til at det var hele institusjonen, men i særlig grad representantskapet, som bar ansvaret.28

4.5 1986–2016: En mer uavhengig sentralbank

4.5.1 Fra fast til flytende valutakurs i pengepolitikken

Allerede i 1968 hadde Finansdepartementet satt ned et utvalg ledet av høyesterettsdommer og senere høyesterettsjustitiarius Rolv Ryssdal for å utrede lovgivingen om pengevesenet og Norges Bank. Utvalgets lovutkast forelå i 1983 (NOU 1983: 39). I perioden utvalget arbeidet, fikk sentralbankene i flere land en mer selvstendig stilling. Utvalget la imidlertid til grunn at «de pengepolitiske avgjørelser i siste instans tas av sentraladministrasjonen, mens sentralbankens rolle blir som rådgivende og gjennomførende organ». Lovforslaget la likevel viktige virkemidler direkte til banken samtidig som nye krav til prosedyrer hevet terskelen for instruksjon av banken. I lovproposisjonen skrev departementet at en ny sentralbanklov burde «gjenspeile kompetanseforholdene og en hensiktsmessig arbeidsdeling i penge- og kredittpolitikken», og det framgår at departementet anså den gjeldende arbeidsdelingen som hensiktsmessig.29 Departementet la vekt på at banken etter lovforslaget skulle følge de «økonomisk-politiske retningslinjene». Departementet ville bruke de øvrige mulighetene for styring av banken som loven ga. Den nye loven ble sanksjonert den 24. mai 1985.

Den viktigste endringen i pengepolitikken var at regjeringen etter devalueringen i 1986 valgte å forsvare den nye verdien av kronen i de påfølgende årene.

Med mindre tillit til norsk økonomi etter omslaget midt på 1980-tallet og mer omfattende kapitalbevegelser måtte den kortsiktige renten brukes aktivt til å holde kroneverdien fast. Renten måtte følge renten ute, men med et stort og varierende risikopåslag. Det ga mindre rom for en politisk bestemt rente. Norges Bank fikk en mer aktiv rolle i rentesettingen styrt av utviklingen i valutamarkedet.

Fastkurspolitikken ga en gradvis nedgang i inflasjonen med et tilhørende fall i produksjon og sysselsetting. Kredittreguleringene ble endelig opphevet fra 1987, og valutareguleringene var stort sett borte fra 1990.

Ifølge daværende sentralbanksjef Hermod Skånland la Norges Bank i perioden etter 1986 til grunn at retningslinjene for pengepolitikken sa hva rentens oppgave skulle være, men at retningslinjene ikke ga Norges Bank en klar fullmakt i rentefastsettelsen (Skånland 1991). Konkret viser Skånland blant annet til at banken i oktober 1989 etterkom finansministerens henstilling om å vente med en renteøkning som Norges Bank fant nødvendig.30

Den faste kronekursen kom under nytt press høsten 1992, og Norge forlot fastkurspolitikken i desember 1992. Faste valutakurser viste seg vanskelige å opprettholde med fri flyt av kapital og likvide finansmarkeder. En ny kursforskrift fra regjeringen i januar 1993 foreskrev at kursen mot europeiske valutaer på sikt skulle holdes innenfor et løst definert «kursleie». Både det brede kursleiet og formuleringen om at dette var et langsiktig mål ga reelt større frihet til Norges Bank i rentesettingen. Kronekursen endret seg lite de første årene, men fra 1996 ble forutsetningene for kursstabilitet svekket. Statsbudsjettet bidro ikke i tilstrekkelig grad til å jevne ut veksten i innenlandsk etterspørsel og produksjon, lønnsveksten var høyere enn i andre land og landets oljeinntekter svingte mye. Samtidig smittet uro i internasjonale finansmarkeder over på kronen.

I 1999 ga sentralbanken uttrykk for at den ikke hadde virkemidler til å holde valutakursen stabil til enhver tid. Banken uttalte at den kunne bidra til en stabil valuta over tid ved å sette renten med sikte på at prisstigningen i Norge skulle utvikle seg om lag på linje med prisstigningen i andre land.31

I mars 2001 kom nye retningslinjer for den økonomiske politikken. For finanspolitikken ble handlingsregelen for bruk av oljepenger lagt fram. Samtidig ble det i forskrift innført et inflasjonsmål for pengepolitikken. Det endret ikke reaksjonsmønsteret i pengepolitikken mye, men ga større klarhet og bedre politisk forankring. Retningslinjen er fastlagt med hjemmel i sentralbankloven og bygger på at regjeringen setter målet og Norges Bank virkemidlene i pengepolitikken. Erfaringene med inflasjonsmålet er illustrert i figur 4.1, som viser at inflasjonen har svingt rundt målnivået og at arbeidsledigheten har vært på et moderat nivå.

Finansdepartementet blir orientert om rentebeslutninger på forhånd. Det skjer ved at sentralbanksjefen like før et rentemøte holdes, orienterer finansministeren om sitt forslag til hovedstyret. Ved større endringer, slik som i desember 2008, ble dette gjort som en formell foreleggelse som en sak av særlig viktighet, i tråd med kravene i sentralbankloven § 2 annet ledd.32

Instruksjonsadgangen etter sentralbankloven § 2 har vært brukt to ganger og aldri i enkeltsaker. Bestemmelsen ble brukt som hjemmel da de nye retningslinjene for pengepolitikken ble innført i 2001 og da Norges Bank fikk i oppgave å gi råd om motsyklisk kapitalbuffer i bankene i 2013. Retningslinjene ble i begge tilfeller utformet i samråd med Norges Bank.

4.5.2 Finansiell stabilitet

Hensynet til finansiell stabilitet kom i bakgrunnen i etterkrigstiden da stabilitet i den økonomiske utviklingen og reguleringer av kredittmarkedene lenge motvirket at større kriser oppsto. Bankenes balanser og soliditet ble gradvis svekket, og de hadde lite å stå imot med i nedgangstider. Med bankkrisen i perioden 1988–1992 kom hensynet til stabilitet i banksystemet fram i lyset.

Da bankene i Norge fikk problemer mot slutten av 1980-årene, hadde Norges Bank betydelige usikrede lån til bankene på sin balanse, jf. avsnitt 4.4.2 over. Ved håndteringen av krisen i Sparebanken Nord-Norge i 1988 måtte Norges Bank nedskrive lån på 500 mill. kroner.33 I St.meld. nr. 24 (1989–90) uttalte Finansdepartementet at nedskrivning av sentralbankens utlån etter omstendighetene representerer en aktiv anvendelse av statens midler som burde behandles av Stortinget på forhånd. Basert på disse erfaringene trakk Finansdepartementet opp retningslinjene for den videre håndteringen av bankkrisen med en klarere arbeidsdeling mellom staten og Norges Bank. Stortinget bevilget midler til et Statens Banksikringsfond som skulle gi soliditetsstøtte til bankene – først via bankenes to sikringsfond og senere direkte.34 Etter krisen overtok et eget Statens Bankinvesteringsfond eierskapet i landets tre største forretningsbanker. Norges Bank kunne gi lån på særlige vilkår og mot sikkerhet til enkeltbanker dersom de ble ansett som solvente. Stortinget sluttet opp om dette. Det seg nå som en del av norsk statsskikk at Norges Bank ikke gir soliditetsstøtte til banker.

Bankkrisen gled over i 1993 etter en omfattende statlig tilførsel av egenkapital. De to statlige fondene kunne etter hvert avvikles, men staten beholdt en stor eierandel i landets største bank, DnB. Staten fikk tilbake de verdiene som var tilført banksystemet.35

Den internasjonale finanskrisen i 2008 var en ny påminnelse om behovet for å ha en robust finansiell sektor. Sammenbruddet i de internasjonale finansmarkedene førte til at også norske banker fikk problemer med å skaffe finansiering. Norges Bank bidro til å løse krisen ved å tilføre kortsiktig krone- og valutalikviditet, herunder i amerikanske dollar, til norske banker. Styringsrentene ble satt ned raskt og mye. Norges Bank ga samtidig råd til regjeringen om å etablere den såkalte byttelånsordningen. Her kunne bankene bytte til seg likvide kortsiktige statspapirer for store beløp mot at staten mottok obligasjoner med fortrinnsrett til bankenes bolig- og eiendomslån. Avtalene løp i tre eller i fem år. Ordningen hjalp bankene å finansiere seg gjennom en urolig periode.

Som Finanstilsynet hadde Norges Bank gjennom flere år før den siste finanskrisen bygget opp kompetanse med å vokte den finansielle stabiliteten og stabiliteten i betalingssystemene. I etterkant av krisen er finanssektoren blitt noe mer robust. Fra 2013 har Norges Bank hatt ansvaret for å utarbeide et beslutningsgrunnlag og gi Finansdepartementet råd om den såkalte motsykliske kapitalbufferen. Formålet med den motsykliske kapitalbufferen er å gjøre bankene mer solide når risikoen i det finansielle systemet bygger seg opp.

4.5.3 Styring og organisering av banken

Fram til den nye sentralbankloven ble vedtatt i 1985, oppnevnte regjeringen formann og nestformann i Norges Banks direksjon, mens Stortinget oppnevnte de tre øvrige direksjonsmedlemmene. Etter den nye loven skulle alle medlemmene til Norges Banks hovedstyre oppnevnes av regjeringen. Medlemmene ble likevel oppnevnt etter forslag fra partigruppene på Stortinget, i samsvar med partienes styrkeforhold. Dette systemet ble forlatt i 2003. Regjeringen oppnevner nå medlemmene til hovedstyret uten forslag fra partigruppene og med vekt på å sette sammen et styre med riktig faglig kompetanse.

Representantskapet har vært et kontrollorgan med 15 medlemmer siden Norges Bank ble opprettet i 1816.36 Representantskapets rolle har vært utviklet over tid. Etter loven av 1985 og senere presiseringer skal representantskapet føre tilsyn med bankens drift og med at reglene for bankens virksomhet blir fulgt. Det vedtar bankens budsjett og fastsetter årsregnskapet etter forslag fra hovedstyret. Ved lovendring i 1998 fikk representantskapet myndighet til å beslutte om opprettelse og nedleggelse av distriktsavdelinger. Representantskapet velges av Stortinget og har siden 2010 rapportert direkte til Stortinget.

Representantskapet fører ikke tilsyn med hovedstyrets utøvelse av skjønnsmyndighet i blant annet pengepolitikken. Dette evalueres av Finansdepartementet.

Fra 2003 begynte Stortinget å holde årlige høringer med sentralbanksjefen om gjennomføringen av pengepolitikken. Høringene er ledd i behandlingen av Finansdepartementets kredittmelding (nå finansmarkedsmeldingen), som inneholder en evaluering av Norges Banks utøvelse av pengepolitikken. Høringene kan ses i sammenheng med at det etter Grunnloven § 75 bokstav c tilkommer Stortinget «å føre oppsyn med rikets pengevesen». Ved høringene deltar også normalt finansministeren.

Stortinget vedtok i 2016 ny § 33 i Grunnloven, der det slås fast at «Norges Bank er landets sentralbank».

De senere årene er distriktsavdelingene i banken blitt avviklet etter forslag fra hovedstyret og vedtak i representantskapet. Annen virksomhet, som produksjon av sedler og mynt, er blitt satt bort til andre. Banken utfører fortsatt sin kjerneoppgave som her er å bestemme hvilke betalingsmidler som skal produseres og hvordan de utformes. Antall årsverk utført av fast ansatte i den tradisjonelle sentralbankvirksomheten ble redusert fra over 1 300 i 1986 til 298 i 2010. I 2016 ble det utført om lag 340 årsverk av fast ansatte i sentralbankvirksomheten.

4.5.4 Statens pensjonsfond utland

Samtidig er aktiviteten innen kapitalforvaltning økt markert. Helt fra Norges Bank ble opprettet, har banken forvaltet landets offisielle valutareserver. I 1816 var det sølv som var den internasjonale valutaen. På 1990-tallet var bankinnskudd og obligasjoner den dominerende del av valutareservene. Da Statens petroleumsfond ble opprettet i 1991, var Norges Bank et naturlig valg som forvalter. Norges Bank forvalter fondet på oppdrag fra Finansdepartementet og etter et forvaltningsmandat gitt av departementet. Forvaltningen er hjemlet i lov om Statens pensjonsfond. Det første innskuddet ble gjort 30. mai 1996 og var på snaue 2 milliarder kroner. Etter hvert som formuen vokste ble det åpnet for å investere i aksjer fra 1998, i selskapsobligasjoner fra 2002 og i eiendom fra 2013. Dette har krevd en betydelig oppbygging av kompetanse og infrastruktur. I årene fram til utgangen av 2016 vokste fondet til over 7 500 milliarder kroner, dvs. til nærmere tre ganger verdiskapingen i Fastlands-Norge.

I 2016 ble det utført over 560 årsverk av fast ansatte i Norges Bank Investment Management (NBIM), som forvalter Statens pensjonsfond utland. Av disse var om lag 140 årsverk knyttet til eiendomsinvesteringene i Norges Bank Real Estate Management (NBREM).

Bakgrunn og rammeverk for forvaltningen av Statens pensjonsfond utland er nærmere omtalt i kapittel 7. Norges Banks ansvar og oppgaver i dag er drøftet nærmere i flere senere kapitler i denne utredningen.

Litteratur

Berg, T. N., H. Bøhn og C. Kleivset (2012), Fra regulering til marked – Et dokumentasjonsnotat om Norges Bank og utviklingen av penge-, kreditt- og valutapolitikken 1965–1990. Staff Memo nr. 27/2012, Norges Bank

Christiansen, P. (1980), Om Valutalovens formål, Norges Banks skriftserie, nr. 8

Eitrheim, Ø., Klovland, J. T., Øksendal, L. F. (2017), A Monetary History of Norway, 1816–2016. Cambridge University Press

Gjedrem, S. (1999), Utfordringer i den økonomiske politikken, Foredrag Samfunnsøkonomenes Valutaseminar, Gausdal 28. januar 1999

Gjedrem, S. (2008), Hvordan kombinere rollen som sentralbank og stor internasjonal kapitalforvalter? Foredrag 1. februar i forbindelse med NBIMs 10 årsjubileum

Gjedrem, S. (2010), En nyttig sentralbank. Foredrag 17. november på Norges Bank Symposium «What is a useful central bank?»

Jonung, L. (2005), Den skandinaviske myntunionen 1873–1924 – en översikt. Kapittel 5 i Eitrheim Ø. og Qvigstad J. F. (red.), Tilbakeblikk på norsk pengehistorie. Norges Banks skriftserie nr. 37

Lie, E., J. T. Kobberrød, E. Thomassen og G. F. Rongved (2016), Norges Bank 1816–2016. Fagbokforlaget

Mestad, O. (2010), Noregs Bank som aksjeselskap i 1816 – selskapsrettsleg forankring av stabilt pengevesen. I Selskap, kontrakt, konkurs og rettskilder, Festskrift til Mads Henry Andenæs 70 år (Knudsen, G., Norman, K., Woxholth, G. (red))

Moe, T. G., J. A. Solheim og B. Vale (eds.) (2004), The Norwegian banking crisis. Norges Bank Skriftserie 33/2004

Norges Bank Investment Management, Årsrapport Statens pensjonsfond utland. Ulike årganger

NOU 1980: 4 Rentepolitikk

NOU 1983: 29 Om mål og virkemidler i penge- og kredittpolitikken

NOU 1983: 39 Lov om Norges Bank og pengevesenet

NOU 1992: 30 Bankkrisen

NOU 2011: 1 Bedre rustet mot finanskriser

Norges Bank, Årsmelding og rekneskap. Ulike årganger

Ot.prp. nr. 25 (1984–85) Om lov om Norges Bank og pengevesenet

Ot.prp. nr. 20 (1990–91) Lov om statens Banksikringsfond

Skånland, H. (1991), Sentralbanklovens oppgaver i dag og i fremtiden. I Norges Bank 175 år. Tre foredrag om sentralbankens plass og oppgaver. Norges Banks skriftserie, nr. 19

Skånland, H. (2004), Doktriner og økonomisk styring. Norges Banks skriftserie, nr. 36

Smith, C. (1994), Norges Banks rettslige selvstendighet. I: Storvik, K., J. F. Qvigstad og S. A. Berg (red.), Stabilitet og langsiktighet – Festskrift til Hermod Skånland. Aschehoug 2004

St.meld. nr. 39 (1993–94) Bankkrisen og utviklingen i den norske banknæringen

St.meld. nr. 24 (1989–90)

5 Hovedtrekk ved gjeldende sentralbanklov og ved Norges Banks organisering og oppgaver i dag

5.1 Innledning

Norges Bank er landets sentralbank. Det følger både av sentralbankloven § 1 og – fra 2016 – av Grunnloven § 33. Begrepet sentralbank er ikke nærmere definert i sentralbankloven eller Grunnloven, og sentralbankers ansvar og oppgaver har endret seg over tid. Oppgavene har likevel ofte sprunget ut av at sentralbanker er gitt enerett til å utstede penger som er tvungne betalingsmidler og at de er bankenes bank. Å sikre pengenes verdi og likviditetsforsyning til markeder og banksystemet og å bidra til gode betalings- og oppgjørssystemer, går derfor igjen som oppgaver som blir lagt til sentralbanker. Det gjelder også for Norges Bank.

Norges Banks kompetanse er i hovedsak basert på tre rettsgrunnlag: i) direkte i sentralbankloven, ii) i særlov eller etter delegasjon og iii) i avtaler.

Sentralbankloven inneholder de sentrale reglene om Norges Banks virksomhet. Sentralbankloven 1985 avløste de gamle lovene om pengevesenet fra 1875 og om Norges Bank fra 1892, jf. nærmere omtale i kapittel 4.37 De viktigste forarbeidene til sentralbankloven er NOU 1983: 39 Lov om Norges Bank og pengevesenet, Ot.prp. nr. 25 (1984-85) og Innst. O. nr. 50. (1984-85).

Det har aldri vært noen full revisjon av sentralbankloven 1985, men den er flere ganger blitt endret. De viktigste endringene skjedde i 1999, 2003, 2009 og 2015. I 2003 ble i tillegg forutsetningene om oppnevning av hovedstyret endret ved at de eksterne medlemmene ikke lenger skulle oppnevnes etter forslag fra partiene på Stortinget.38 Samtidig ble det lovfestet at banken ikke skal ha adgang til å yte kreditt til staten. Lovendringen i 2009 gjaldt ny ordning for revisjon, der det blant annet ble tatt inn krav om ekstern og intern revisjon og hjemmel for forskrifter om risikostyring og internkontroll. Bestemmelsene om de styrende organenes ansvar, representantskapets tilsynsoppgaver og rapportering mv., har blitt videreutviklet og endret både i 2003, 2009 og 2010. I 2015 ble det blant annet vedtatt en ekstra visesentralbanksjefstilling som følge av bankens oppgave med å forvalte Statens pensjonsfond utland.

Eksempler på særlover er betalingssystemloven og deponeringsloven. Delegasjon av oppgaver til banken kan ha grunnlag i sentralbanklovens bestemmelser der kompetanse er lagt til Kongen, for eksempel utgivelse av jubileums- og minnemynter etter § 16, eller i andre lover, for eksempel lov om Statens pensjonsfond.

Blant de avtalene banken har utledet kompetanse fra, er avtaler om statsgjeldforvaltningen. Fra 2008 håndterte Norges Bank etter avtale med staten ulike sider ved den såkalte bytteordningen, der obligasjoner med fortrinnsrett kunne byttes mot statspapirer.

Omfanget av Norges Banks oppgave med å forvalte Statens pensjonsfond utland,(SPU,innebærer at Norges Banks virksomhet skiller seg fra de fleste andre sentralbanker i verden. Forvaltningen av SPU skjer gjennom en egen virksomhet i Norges Bank, Norges Bank Investment Management (NBIM). Norges Bank er likevel rettslig sett én organisatorisk enhet. De sentrale reglene om fondet finnes i lov om Statens pensjonsfond og i Finansdepartementets mandat i medhold av denne loven.39 Sentralbankloven har få egne reguleringer om forvaltningen av Statens pensjonsfond utland.

5.2 Norges Banks formål og stilling i styringsverket

5.2.1 Bankens formål

Sentralbankloven § 1 gir rammene for Norges Banks virksomhet etter loven. Bestemmelsens overskrift er «Norges Banks formål og virkeområde», men bestemmelsen angir mer oppgaver enn formål. Norges Bank skal være utøvende og rådgivende organ for penge-, kreditt- og valutapolitikken, utstede pengesedler og mynter, fremme et effektivt betalingssystem i Norge og overfor utlandet og overvåke penge-, kreditt- og valutamarkedene. Norges Bank kan utføre alle former for bankforretninger og banktjenester.

Deler av § 1 er mindre aktuell i dag enn da loven ble vedtatt fordi mye av reguleringspolitikken er endret. Reguleringslovgivingen som var i kraft da loven ble vedtatt, ble i hovedsak avviklet på 1980-tallet. I 2003 ble nesten alle de gjenværende bestemmelsene i valutareguleringsloven og penge- og kredittreguleringslovene opphevet. Forståelsen av Norges Banks formål er i dag at banken skal utøve pengepolitikk, overvåke finansiell stabilitet, fremme effektive betalingssystemer og overvåke penge-, kreditt- og valutamarkedene. Lovfesting av et mål for penge- og kredittpolitikken ble diskutert i forarbeidene, men ikke tatt med. Det gjeldende inflasjonsmålet i pengepolitikken ble fastsatt av regjeringen i forskrift i 2001.40 Forskriften har hjemmel i sentralbankloven § 2 tredje ledd om instruksjon av Norges Bank og § 4 annet ledd om kursordning og kursleie for kronen. I 2013 ble Norges Bank i medhold av § 2 tredje ledd i sentralbankloven og annen lovgivning gitt i oppgave å utarbeide beslutningsgrunnlag og gi råd til Finansdepartementet om den motsykliske kapitalbufferen.41

Etter § 1 kan banken videre sette i verk tiltak som er «vanlige eller naturlige for en sentralbank». Denne siste bestemmelsen kalles også generalklausulen. Den åpner for at oppgavene kan endres dersom utviklingen i samfunnet og økonomiens virkemåte ellers gjør det naturlig uten at det er nødvendig å endre lovteksten. Internasjonal utvikling og praksis i andre sentralbanker vil her ha betydning. Bestemmelsen i § 1 annet ledd første punktum kan dermed også ha betydning for tolkningen av Norges Banks kompetanse etter andre bestemmelser, for eksempel når det gjelder adgang til handel i finansielle instrumenter eller liknende. En slik generalklausul er nokså egenartet for den norske sentralbankloven.

Norges Banks formål er nærmere omtalt i kapittel 20.

5.2.2 Norges Banks stilling i styringsverket

I sentralbanklovens opprinnelige forarbeider ble det uttalt at banken ikke enkelt kunne innplasseres i styringssystemet, men det ble ikke utformet noen generell bestemmelse om bankens stilling.42 Departementet fastslo imidlertid at «Norges Bank er å betrakte som et forvaltningsorgan», men med «en særegen stilling», og at bankens rolle ville følge av å se nærmere på sentralbanklovens enkelte bestemmelser.43

Sentralbankens plassering i styringssystemet skiller seg på flere måter fra andre forvaltningsorganer:

Norges Bank er et eget rettssubjekt som eies av staten, jf. lovens § 2 fjerde ledd. Banken er dermed ikke et direktorat, men en selvstendig juridisk enhet. Det er antatt at Norges Bank har partsevne etter tvisteloven, se nærmere omtalekapittel 21. Det er videre lagt til grunn at «staten er ansvarlig for bankens forpliktelser i siste instans».44

Sentralbankloven § 2 gjelder forholdet til statsmyndighetene og gir regler om blant annet bankens foreleggelsesplikt og adgangen til å instruere banken. Til forskjell fra det som normalt gjelder i statsforvaltningen, er det på virkeområdet for § 2 tredje ledd utformet spesielle formkrav for å kunne instruere banken. En eventuell instruksjon av banken må besluttes av Kongen i statsråd etter at banken har blitt gitt anledning til å uttale seg og med etterfølgende melding til Stortinget. Se nærmere om reguleringen i § 2 i kapittel 21.

I tillegg påvirkes sentralbankens forhold til statsmyndighetene av blant annet sentralbankloven § 3 om bankens rådgivningsplikt, §§ 6 og 7 om oppnevning av hovedstyret og representantskapet, § 18 om forbud mot å gi kreditt til staten og § 30 om bankens plikt til rapportering til Stortinget og regjeringen. Også disse bestemmelsene er omtalt nærmere nedenfor og i senere kapitler.

Videre er Norges Banks myndighet over eget budsjett uvanlig ellers i statsforvaltningen. Norges Banks budsjett inngår ikke som del av statsbudsjettet, men vedtas av bankens representantskap etter forslag fra hovedstyret og meddeles departementet, jf. sentralbankloven § 29, jf. § 5. Se kapitlene 20 og 21 for en nærmere omtale av Norges Banks økonomi og budsjett.

Norges Bank er underlagt en egen ordning for revisjon, jf. sentralbankloven § 30 a. Representantskapet er bankens kontrollorgan og oppnevnes av Stortinget. Riksrevisjonen kontrollerer ikke Norges Bank, men statsrådens myndighetsutøvelse overfor banken, jf. sentralbankloven § 2 siste ledd siste punktum. Representantskapet velger ekstern revisor for banken. Norges Banks organisasjon og ordningene for tilsyn, kontroll og revisjon av banken omtales i kapittel 6.

Norges Bank har en egen pensjonskasse, Norges Banks Pensjonskasse, som også er et eget rettssubjekt.

Selv om Norges Bank på flere områder har en særegen plass i styringsverket, er det også områder der banken reguleres som et ordinært forvaltningsorgan. Sivilombudsmannen kan behandle klager over bankens saksbehandling og vedtak. Banken treffer også enkelte tradisjonelle forvaltningsvedtak, for eksempel om skadde sedler og mynter skal erstattes eller om innløsing av utgåtte sedler og mynter. Finansdepartementet er klageorgan for enkeltvedtak truffet av sentralbanken.

Banken er videre underlagt regler som gjelder for forvaltningsorganer i for eksempel forvaltningsloven, offentleglova og arkivloven. Bestemmelser i disse lovene må likevel tolkes i lys av sentralbanklovens regler om for eksempel adgangen til instruksjon av banken. Dette reiser enkelte problemstillinger om forholdet mellom sentralbankloven og ulike forvaltningsregler. Se kapittel 25 for en nærmere drøfting av saksbehandlingsregler og forholdet til offentliglova mv.

5.2.3 Sentralbankloven §§ 2 og 3. Foreleggelse, instruksjon og rådgiving

5.2.3.1 Innledning

Sentralbankloven §§ 2 og 3 fastslår følgende:

• at banken skal utøve sin virksomhet i samsvar med statsmyndighetenes økonomisk-politiske retningslinjer (§ 2 første ledd)

• bankens foreleggelsesplikt (§ 2 annet ledd)

• regjeringens instruksjonsmyndighet (§ 2 tredje ledd)

• bankens rådgivnings- og informasjonsplikt (§ 3)

Disse bestemmelsene avviker fra de stats- og forvaltningsrettslige styrings- og overordningsforhold som normalt gjelder for forvaltningsorganer. Bestemmelsene gir blant annet et sterkere vern for Norges Bank mot instruksjon fra regjeringen enn det som ellers er vanlig. Det anses blant annet som viktig at sentralbanken har stor grad av uavhengighet i bruken av virkemidler i pengepolitikken.

Under gis en kortfattet omtale av §§ 2 og 3. Sentralbankers forhold til statsmyndighetene er nærmere omtalt i kapittel 8 og gjeldende rett for Norges Bank i kapittel 21.2.

5.2.3.2 Økonomisk-politiske retningslinjer, foreleggelse og instruksjon (§ 2)

Første ledd i § 2 fastslår at Norges Bank skal utøve sin virksomhet i samsvar med de «økonomisk-politiske retningslinjer» som er fastlagt av statsmyndighetene. Dette er en vag og noe upresis bestemmelse med uklart omfang og rekkevidde.45

Et problem er å fastslå hva som etter § 2 er en «økonomisk-politisk retningslinje» som skal sette rettslig bindende skranker for bankens myndighet og opptreden. En retningslinje som rettslig sett skal være bindende må være rimelig klar, presis og egnet som skranke for den myndighet banken ellers er tillagt. Ofte vil ikke det være tilfelle for uttalelser eller synspunkter i nasjonalbudsjettet eller andre stortingsmeldinger. Se nærmere omtale i kapittel 21.2.1.

Norges Banks mål for pengepolitikken er presisert i forskrift, og banken beslutter bruken av virkemidlene for å nå målet. Første ledd om økonomisk-politiske retningslinjer anses derfor å ha liten selvstendig betydning på det pengepolitiske området.46

Sentralbankloven § 2 annet ledd pålegger Norges Bank en plikt til å forelegge saker for departementet før banken «treffer vedtak av særlig viktighet». Denne plikten skal særlig bidra til at departementet får informasjon og kan gi uttrykk for synspunkter før banken fatter vedtak.47

Hva som er av særlig viktighet er en rettslig standard, og bestemmelsens innhold kan endres over tid. I lovproposisjonen ble det lagt til grunn at Norges Banks hovedstyre ved tvil selv må avgjøre om et vedtak er av «særlig viktighet» som må forelegges.48 Foreleggelsesplikten er å forstå som en lovbestemt konsultasjonsordning og ikke som et krav om forhåndsgodkjennelse eller uttalelse fra departementet. Brudd på foreleggelsesplikten har ikke betydning for gyldigheten av de vedtak Norges Bank treffer.49 Se nærmere omtale av foreleggelsesplikten i kapittel 21.2.1.

Informasjonen gir også regjeringen grunnlag for å kunne instruere banken etter § 2 tredje ledd eller treffe vedtak i medhold av annet hjemmelsgrunnlag. Det er slik sett en sammenheng mellom foreleggelsesplikten og instruksjonsadgangen.

Etter sentralbankloven § 2 tredje ledd kan Kongen i statsråd treffe vedtak om bankens virksomhet. Bruk av instruksjonsadgangen etter tredje ledd må følge nærmere angitte formkrav. Bestemmelsen fastsetter at bare «Kongen i statsråd» kan instruere Norges Bank. Det vil si at beslutningen må treffes i statsråd og at beslutningsmyndighet ikke kan delegeres til regjeringen (utenfor statsråd) eller departementet.50 Før det kan treffes vedtak om instruksjon, skal banken «ha anledning til å uttale seg», og melding om regjeringens vedtak om instruksjon skal sendes til Stortinget «snarest mulig». Kravene til fremgangsmåte sikrer på denne måten åpenhet rundt instruksjon av sentralbanken i medhold av sentralbankloven § 2 tredje ledd. I forvaltningen ellers er utgangspunktet at regjeringen og departementet har full instruksjonsadgang uten særskilte formkrav overfor underordnede organer, se nærmere omtale i kapittel 3.

Virkeområdet for § 2 tredje ledd er etter lovens ordlyd vid. Instruksjonsbestemmelsen gjelder «bankens virksomhet». Den må likevel forstås slik at den er begrenset til der sentralbankens kompetanse har grunnlag direkte i sentralbankloven.51 De særlige kravene for instruksjon kommer ikke til anvendelse hvor bankens myndighet følger av særlov eller forvaltningsrettslig delegasjon. Forvaltningen av Statens pensjonsfond utland følger av et eget mandat gitt i medhold av lov om Statens pensjonsfond, og sentralbankloven § 2 tredje ledd kommer derfor ikke til anvendelse.52 I arbeidet for finansiell stabilitet er Norges Banks oppgaver regulert ved forskjellige lover og bestemmelser, og det vil bero på hjemmelsgrunnlaget i hvert enkelt tilfelle om sentralbankloven § 2 tredje ledd kommer til anvendelse.

Sentralbankloven § 2 tredje ledd er bare blitt anvendt to ganger og begge ganger til å gi generelle retningslinjer og i forståelse med Norges Bank. Første gang var da forskrift om pengepolitikken, inflasjonsmålet, ble fastsatt i 2001 og andre gang da forskrift om motsyklisk kapitalbuffer ble fastsatt i 2013. Bestemmelsen er aldri blitt brukt i enkeltsaker, se nærmere omtale i kapittel 21.2.1.

5.2.3.3 Bankens uttalelser (§ 3)

Sentralbankloven § 3 regulerer to ulike deler av bankens plikt til å gi råd og informere. Første og annet ledd er viktige for å forstå sentralbankens forhold til statsmyndighetene. Banken skal etter første ledd gi råd om spørsmål den blir forelagt av regjeringen eller departementet. Annet ledd angir at banken både har rett og plikt til å underrette departementet når det etter bankens oppfatning er behov for tiltak av penge-, kreditt- og valutapolitisk karakter av andre enn banken. Norges Bank følger opp rådgivingsplikten ved å sende brev til departementet og gjennom råd og vurderinger i bankens offentlige rapporter.

Tredje og fjerde ledd gjelder bankens plikt til å informere offentligheten. Åpenhet om Norges Banks virksomhet og om de beslutninger som fattes, er viktig for at Norges Bank skal kunne etterprøves og for å opprettholde den alminnelige tilliten til banken.53 Etter tredje ledd skal banken informere offentligheten om penge-, kreditt- og valutaforholdene. Dette skjer gjennom rapporter, pressekonferanser, artikler, taler mv. Banken kan for eksempel offentlig kritisere regjeringens økonomiske politikk.54 Sentralbanksjefens årstale regnes ikke som en del av bankens informasjon til offentligheten, men uttrykker sentralbanksjefens mening. Etter fjerde ledd skal banken informere offentligheten «om de vurderinger som har vært grunnlaget for beslutninger som gjelder utøvelsen av pengepolitikken.

Hovedstyret besluttet i 2016 å løpende offentliggjøre protokollene fra hovedstyrets møter. Fra juni 2017 vil også protokollene fra rentemøtene offentliggjøres fortløpende.

Sentralbanklovens § 3 er nærmere omtalt i kapittel 21.2.2.

5.3 Pengeenheten og dens internasjonale verdi

Sentralbankloven § 4 første ledd fastslår at «[d]en norske pengeenhet er en krone. Kronen deles i hundre øre.» § 4 andre ledd sier at det er Kongen som «treffer vedtak om den kursordning som skal gjelde for kronen og om endringer i kronens kursleie». Bestemmelsen er ment å dekke «… alle de alternativer for kronens internasjonale verdi som har vært aktuelle etter annen verdenskrig: flytende kurs eller fast kurs, i forhold til en enkelt valuta eller en gruppe av valutaer».55 § 4 tredje ledd om at «[v]edtak om endringer i kursordningen for kronen og dens kursleie skal meddeles Stortinget» er først og fremst aktuelt ved fast valutakurs.

Valget av valutakursordning må ses sammen med rammeverket for pengepolitikken. Den gjeldende valutakursordningen er nærmere presisert i «Forskrift om pengepolitikken» fra 2001. I forskriften heter det at «[d]en norske krones internasjonale verdi fastlegges på grunnlag av kursene i valutamarkedet». Det innebærer at kursen på den norske kronen flyter.

Mens mandatet for pengepolitikken formulerer det operative målet for Norges Banks utøvelse av pengepolitikken, sier bestemmelsen om kursordningen noe om hvilket pengevesen vi har. Uavhengig av hva som er målet for pengepolitikken, følger det også av Norges deltakelse i det internasjonale valutafondet (IMF) en egen plikt til å informere IMF dersom det skjer endringer i kursordningen.56 Norges Bank er i forskrift om pengepolitikken § 4 gitt i oppgave å melde fra til IMF om slike endringer.

Se kapittel 20.5 for en nærmere omtale av sbl. § 4.

5.4 Organiseringen av Norges Bank

Sentralbankloven fastsetter i §§ 5 til 12 hvordan Norges Bank skal organisere sin virksomhet. Organisering og tilsyn er nærmere omtalt i kapittel 6.

Sentralbankloven ble utarbeidet i en tid da sentralbankens oppgaver var annerledes enn i dag og lenge før banken fikk oppdraget med å forvalte Statens pensjonsfond utland. De sentrale bestemmelsene om organisering og styring ble fastlagt da loven ble vedtatt i 1985.

Norges Bank er én juridisk enhet, men med ansvar både for sentralbankvirksomheten og for forvaltningen av fondet.

Regler om forvaltningen av Statens pensjonsfond utland (SPU) følger av lov om Statens pensjonsfond § 2 og et eget mandat fastsatt av Finansdepartementet. Ettersom forvaltningen er lagt til Norges Bank, får sentralbanklovens bestemmelser om bankens organisering og styrende organer som utgangspunkt anvendelse også for forvaltningen av SPU.57

Bankens øverste organer er et hovedstyre og et representantskap, jf sentralbankloven § 5 første ledd. Etter § 5 annet ledd har hovedstyret «den utøvende og rådgivende myndighet» etter loven. Hovedstyret har ansvaret for å lede bankens virksomhet og forvalte dens midler. Hovedstyret skal også «påse» at bankens virksomhet er gjenstand for betryggende styring og kontroll. Regelen om hovedstyrets sammensetning følger av sentralbankloven § 6 første ledd: hovedstyret skal bestå av åtte medlemmer som skal oppnevnes av Kongen. Sentralbanksjefen skal være leder av hovedstyret, jf § 6 annet ledd.

Representantskapet skal føre tilsyn med bankens drift og med at reglene for bankens virksomhet blir fulgt, jf § 5 fjerde ledd. Etter § 7 første ledd skal representantskapet bestå av femten medlemmer som skal velges av Stortinget.

All virksomhet i Norges Bank er underlagt hovedstyret og representantskapet. Begge virksomheter følges derfor opp av organer som hører under hovedstyret og representantskapet, som internrevisjonen og tilsynssekretariatet.

Sentralbanklovens regler om bankens organisering er de senere årene blitt endret på flere punkter. Ansvaret for forvaltningen av SPU har vært en viktig begrunnelse for enkelte av endringene. I 2015 ble det blant annet vedtatt at det skal være to visesentralbanksjefer i stedet for én. I 2009 ble hovedstyrets og representantskapets ansvar for tilsynet med banken presisert, og det ble tatt inn regler om internkontroll, risikostyring og revisjon mv. i loven.

De to virksomhetene er i hovedsak organisert adskilt internt i Norges Bank. Forvaltningen av SPU er lagt til en egen avdeling i Norges Bank – Norges Bank Investment Management (NBIM). I mange sammenhenger opptrer NBIM også utad som en egen enhet, blant annet i ulikt informasjonsmateriale, med egne hjemmesider osv.

Utad og formelt opptrer begge som rettssubjektet «Norges Bank», og avtaler inngås av Norges Bank uavhengig av hvilken del av banken avtalene gjelder.

Gjeldende rett om Norges Banks organisasjon og styrende organer er omtalt nærmere i kapittel 6.

Etter sentralbankloven § 12 har enhver som utfører tjeneste eller arbeid for banken plikt til å «hindre at andre får adgang eller kjennskap til det han i forbindelse med tjenesten eller arbeidet får vite om bankens eller andres forretningsmessige forhold eller om noens personlige forhold». Bestemmelsen har en rekke særreguleringer, blant annet om hvilke institusjoner og organer banken kan dele taushetsbelagte opplysninger med. Se kapittel 25 for en nærmere omtale av § 12 om taushetsplikt.

Sentralbankloven § 11 er en egen bestemmelse om bankens ansatte. Bestemmelsen regulerer ulike forhold. Etter første ledd første punktum avgjør hovedstyret i utgangspunktet alle saker om bankens ansatte. Hovedstyrets utøvende myndighet etter § 5 første ledd omfatter også saker om ansatte.

5.5 Bankens oppgaver

5.5.1 Innledning

Sentralbankloven legger ulike typer oppgaver til Norges Bank, se nærmere omtale i kapitlene 22 til 24. Her gis en kort oversikt over oppgaver som er uttrykt i loven.

Norges Banks oppgaver har ulik karakter. Noen bestemmelser, for eksempel §§ 13 til 15 om betalingsmidler og §§ 19 til 22 om kreditt til og innskudd fra foretak i finansiell sektor, gir banken primærkompetanse. Det betyr blant annet at dersom banken skal instrueres, må det skje med hjemmel i og på den måten § 2 tredje ledd fastsetter, se avsnitt 5.2.3 over og kapittel 21.2.1. Sentralbankloven har også bestemmelser der Kongen kan pålegge banken oppgaver, for eksempel å utføre «bankforretninger» for staten etter § 17.

I tillegg har banken oppgaver i medhold av annen lovgiving, som oppgaven med å forvalte Statens pensjonsfond utland, se nærmere omtale i kapitlene 7 og 33 og oppgaver etter betalingssystemloven og deponeringsloven, se nedenfor.

5.5.2 Sedler og mynter

Kapittel III i loven gjelder betalingsmidler.

Norges Bank har etter § 13 enerett til og ansvar for å utstede sedler og mynter. Eneretten har sammenheng med at bankens sedler og mynter er tvungne betalingsmidler i Norge, jf. § 14. Eneretten til utstedelse av tvungne betalingsmidler er en tradisjonell kjerneoppgave for sentralbanker. Mange av sentralbankens oppgaver er på ulike måter avledet av eller står i sammenheng med eneretten til å utstede sedler og mynter.

Banken treffer bestemmelser om sedlenes og myntenes pålydende og utforming. Mynter etter § 13 betegnes som sirkulasjonsmynter. Etter § 16 kan banken utstede jubileums- og minnemynter. Men banken gir også ut såkalte sirkulasjonsmynter med spesialpreg, som har likhetstrekk med jubileums- og minnemynter ved at de markerer en særskilt hendelse eller personer.

Produksjonen av sedler og mynter kan skje hos andre etter avtale med banken. Bestemmelsen i § 13 tredje ledd ble tilføyet i 1999. Senere ble produksjon av sedler og mynter lagt utenfor banken. Banken har i dag avtale med to internasjonale leverandører av sedler. Det norske myntverket har avtale om å produsere mynter på vegne av banken.

Bankens sedler og mynter er tvungent betalingsmiddel i Norge, jf. sentralbankloven § 14. En debitor har rett til å gjøre opp et pengekrav med sedler og mynter dersom partene ikke gyldig har avtalt et annet oppgjør.

Ingen er pliktig til i én betaling å ta imot mer enn tjuefem mynter av hver enhet. Bestemmelsen skal blant annet hindre at noen ved sjikane gjør opp store beløp med en stor mengde mynter.

Sterkt skadde sedler og mynter er ikke tvungent betalingsmiddel, jf. sentralbankloven § 14 annet ledd.

Selv om det er avtalt en såkalt gullklausul, kan skyldneren frigjøre seg ved å betale med tvungent betalingsmiddel, uten hensyn til denne klausulen, jf. sentralbankloven § 14 tredje ledd. Bestemmelsen har først og fremst en historisk begrunnelse, men Syrstad (2014) framholder at den kunne tenkes å være aktuell i en krisesituasjon el.

Banken kan ved forskrift bestemme at sedler av bestemt utgave og pålydende eller bestemt myntsort skal settes ut av omløp.

Sedler og mynter er nærmere omtalt i kapittel 12 og 23.

5.5.3 Bankforretninger for staten

Norges Bank utfører etter § 17 bankforretninger for staten. Bestemmelsen gjelder ikke for kommuner eller fylkeskommuner. Norges Bank forvalter Statens pensjonsfond utland etter oppdrag fra Finansdepartementet, se lov om Statens pensjonsfond og mandat fra departementet. I juridisk teori er det likevel antatt at dette ikke er «bankforretninger for staten» og at forvaltningen dermed ligger utenfor sentralbankloven § 17.58

Norges Bank har etter loven plikt, men ikke enerett, til å utføre bankforretninger for staten, statsbanker og offentlige fond. Også private banker utfører banktjenester for staten. Norges Bank gir regler om rente og annen godtgjørelse for de tjenestene banken yter staten.

Norges Bank skal etter § 17 også «yte tjenester ved opptak av statslån og forvaltning av statsgjeld». I de fleste land er hovedformålet med statlig opplåning å finansiere et budsjettunderskudd. I Norge finansieres imidlertid underskuddet på statsbudsjettet når inntekter fra petroleumsvirksomheten holdes utenfor ved overføringer fra Statens pensjonsfond utland. Underskuddet korrigert for petroleumsinntekter utløser derfor ikke noe lånebehov. Staten låner likevel for å finansiere statlige utlånsordninger, for å dekke forfall av eksisterende gjeld og for å sikre at staten har en tilstrekkelig kontantbeholdning.

Statsgjeldforvaltningen skal dekke statens lånebehov til lavest mulig rente. Finansdepartementet har ansvar for statens gjeldsforvaltning og forvaltningen av statens kontantbeholdning. Norges Bank utfører for tiden alle operative oppgaver i statsgjeldforvaltningen. Det inkluderer utstedelser og utvidelser av statspapirer, tilbaketrekking av statspapirer, utarbeide lånestrategi og låneprogram. Nærmere regler er tatt inn i et mandat fra Finansdepartementet.59 Statsgjeldforvaltningen er nærmere omtalt i kapittel 24.

Sentralbankloven § 18 første punktum forbyr Norges Bank å yte kreditt direkte til staten. Staten skal ikke finansiere seg gjennom å trykke penger. Adgangen til å gi lån ble strammet til i 2003. Liknende bestemmelser finnes i andre land. I lovforarbeidene ble det lagt vekt på at bestemmelsen ville øke tilliten til Norges Banks utøvelse av pengepolitikken.60 Se nærmere omtale i kapittel 21.5.

Forbudet mot å yte kreditt til staten inkluderer kjøp av statspapirer direkte fra staten. Derimot kan banken handle med statspapirer i annenhåndsmarkedet, jf. § 21. Banken har også fullmakt til å handle med statens egne beholdninger av statspapirer som del av markedspleien. Banken inngår på statens vegne avtaler med primærhandlerne i statsgjeldforvaltningen om salg og tilbakekjøp av statspapirer fra statens egenbeholdning.

5.5.4 Norges Bank som «bankenes bank»

Sentralbankloven §§ 19 og 20 gjelder sentralbankens kreditt til og innskudd fra banker. Disse bestemmelsene gjør Norges Bank til «bankenes bank». Ved siden av §§ 19 og 20 fastsetter § 22 at Norges Bank i særlige tilfeller kan yte kreditt til andre foretak i finansiell sektor (første ledd) eller ta imot innskudd fra andre enn banker (annet ledd). Sentralbanklovens regler om kreditt og innskudd gir sentralbanken viktige virkemidler i pengepolitikken og i arbeidet for finansiell stabilitet.

Innskudd i og utlån fra sentralbanken forutsetter at bankene har konto i Norges Bank. Gjennom kontohold kan bankene delta i det sentrale oppgjørssystemet. Institusjoner som ikke har konto, må gjennomføre oppgjør gjennom andre institusjoner med konto i Norges Bank. Renten på folioinnskudd i sentralbanken er for tiden Norges Banks styringsrente.

Nærmere regler om innskudd og kreditt etter §§ 19 og 20 er fastsatt av Norges Bank i forskrift.61

De alminnelige låneordningene fra sentralbanken etter § 19 første ledd er dagslån (D-lån) og lån med fastsatt løpetid (F-lån). Lån fra sentralbanken etter første ledd er lite brukt i dagens system og fungerer som en sikkerhet dersom enkeltbanker mangler likvide midler ved slutten av dagen. Lån i løpet av dagen (intradaglån) gis som «smøring» av betalingssystemet. F-lån er en låneordning som rettes mot hele markedet og tildeles ved auksjoner.

Etter § 19 tredje ledd kan det gis kreditt på «spesielle vilkår» når «særlige forhold» tilsier det. En slik rolle som «långiver i siste instans» kan være aktuelt både til enkeltbanker i form av såkalte S-lån og mot hele markedet, typisk ved F-lån. Hovedstyret fastsatte i 2004 retningslinjer for likviditetsstøtte etter § 19 tredje ledd. De går blant annet ut på at slik likviditetsstøtte gis i situasjoner der finansiell stabilitet kan være truet uten støtte. Lån skal gis mot sikkerhetsstillelse eller garantier, og lånerenten bør ligge over markedsrenten som gjelder for øvrig. Norges Bank skal ikke gi kreditt til en insolvent bank.

Sentralbankloven § 22 åpner for kreditt og innskudd «i særlige tilfeller» til og fra andre enn banker. For eksempel kan en sentral motpart med oppgjørsvirksomhet i norske kroner søke om konto i sentralbanken.

Banken kan etter § 21 kjøpe og selge gjeldspapirer utstedt eller garantert av staten og andre lett omsettelige gjeldsdokumenter. Dette kan gjøres som ledd i likviditetsstyringen. Banken kan også utstede egne gjeldsdokumenter. Etter lovforarbeidene tar bestemmelsen sikte på markedsoperasjoner i situasjoner der det ikke foreligger tilstrekkelig med egnede verdipapirer i Norges Banks portefølje62.

Etter sentralbankloven § 23 kan banken i begrenset utstrekning gi boliglån og mindre personlige lån til bankens ansatte, men utover dette ikke yte kreditt til medlemmer av bankens organer eller bankens ansatte. Representantskapet har fastsatt nærmere regler om kreditt til ansatte, jf. § 5 femte ledd siste punktum.

Bestemmelsene i sentralbankloven som regulerer Norges Bank som bankenes bank er nærmere omtalt i kapittel 22. I kapittel 10 og 11 omtales sentralbankers oppgaver i pengepolitikken og i arbeidet for finansiell stabilitet.

5.5.5 Oppgaver på valutamarkedet

Sentralbankloven §§ 24 til 26 angir bankens oppgaver på valutamarkedet. Bestemmelsene her må sees i sammenheng med § 1 om at sentralbanken er et utøvende og rådgivende organ også for valutapolitikken og § 4 om pengeenheten og dens internasjonale verdi.

Etter § 24 første punktum «kan» Norges Bank forestå regelmessig og offentlig kursnotering av valuta etter nærmere regler gitt av Kongen. Myndigheten til å fastsette nærmere regler er delegert til Norges Bank, og det er fastsatt en egen forskrift om notering av markedskurser for valuta uttrykt i norske kroner.63 Norges Bank publiserer kursene på sine hjemmesider.

Banken skal videre etter § 24 plassere de offisielle valutareservene slik at de tjener den valutapolitikken som er fastlagt. Valutareserveforvaltningen er en viktig del av virksomheten i sentralbankdelen av Norges Bank.

De offisielle valutareservene hadde ved utgangen av første kvartal 2017 en markedsverdi på ca. 495 milliarder kroner.64 Valutareservene skal kunne brukes som ledd i gjennomføringen av pengepolitikken, for å ivareta hensynet til finansiell stabilitet og for å møte Norges Banks internasjonale forpliktelser overfor IMF og enkeltland, se nærmere omtale i kapittel 20 og 22. Valutareservene tilhører sentralbanken og føres på bankens balanse. Norges Bank og andre sentralbankers forvaltning av valutareservene er omtalt også i kapittel 19.

Banken skal sørge for de forpliktelser som følger av deltagelse i IMF, § 25 første ledd. IMFs tre hovedoppgaver er å overvåke økonomien i medlemslandene for å forebygge økonomiske ubalanser og kriser, gi teknisk assistanse til medlemslandene og gi lån til medlemsland som har problemer med betalingsbalansen. Medlemsstatene har plikt til å stille valuta til finansiering av IMFs ulike låneordninger. Norge har også inngått en bilateral avtale om å stille midler til disposisjon for IMFs spesielle ordninger med lån til subsidiert rente til lavinntektsland (PRGT). Gjennom bevilgninger over bistandsbudsjettet bidrar Norge til finansiering av rentesubsidiene i disse ordningene. Se nærmere omtale av Norges Banks internasjonale virksomhet og internasjonale avtaler i kapittel 14 og 24.

Etter § 25 annet ledd skal banken i den utstrekning Kongen bestemmer det, forestå valutaforretninger for staten og statlige institusjoner. Dette er en presisering av den alminnelige regelen i § 17 om at Norges Bank skal utøve bankforretninger for staten. Kongens myndighet er delegert til Finansdepartementet.

Sentralbankloven § 26 første punktum fastsetter at banken kan inngå avtale om innskudds-, kreditt- og garantiordninger med utenlandske sentralbanker og andre kredittinstitusjoner og med internasjonale økonomiske organisasjoner og institusjoner. Det er et vilkår at det stilles betryggende sikkerhet for bankens tilgodehavende.

Etter annet punktum skal slike avtaler godkjennes av Kongen. Denne myndigheten er delegert til Finansdepartementet.65 Kravet om godkjenning gjelder uten hensyn til avtalens viktighet. Avtalene kan være om gjensidige trekkrettigheter mellom sentralbanker og garantier for lån til sentralbanker mv. Derimot omfattes ikke avtaler som inngås som ledd i forvaltningen av valutareserven, jf. over. Se nærmere om internasjonale avtaler i kapittel 24.4.

5.5.6 Oppgaver etter betalingssystemloven

Norges Banks ansvar for betalingssystemet reguleres i hovedsak av sentralbankloven og lov 17. desember 1999 nr. 95 om betalingssystemer mv. Det er en nær sammenheng mellom oppgavene etter sentralbankloven og betalingssystemloven, og i noen tilfeller er lovene overlappende. Det gjelder særlig for tilsyn og overvåking. Her gis en kort oversikt over bankens oppgaver etter betalingssystemloven. Se nærmere i kapitlene 12 og 23.

Etter betalingssystemloven er interbanksystemer systemer basert på felles regler for avregning, oppgjør eller overføring av penger mellom kredittinstitusjoner, jf. lovens § 1-1 annet ledd.

De sentrale reglene om interbanksystemer følger av kapittel 2 i loven. Norges Bank gir tillatelse (konsesjon) til etablering og drift av interbanksystemer, jf. § 2-3, og kan stille vilkår for tillatelse. Norges Banks oppgjørssystem (NBO) er også et interbanksystem, men er unntatt fra reglene i betalingssystemloven, jf. § 2-2 annet ledd.66 Norges Bank fører også tilsyn med interbanksystemene, jf. § 2-9. Tilsyn vil her si at Norges Bank kontrollerer hvordan interbanksystemene drives og hvordan operatøren av interbanksystemet utfører sine oppgaver. Ved siden av tilsynsansvaret etter betalingssystemloven overvåker Norges Bank også verdipapiroppgjøret. Slik overvåking er ikke regulert i betalingssystemloven, men følger av bankens ansvar for å fremme effektive betalingssystemer etter sentralbankloven.

Norges Bank kan trekke tilbake tillatelse til å drive interbanksystem, § 2-10.

5.5.7 Oppgaver etter deponeringsloven

Etter lov 17. februar 1939 nr. 2 om deponering i gjeldshøve § 1 kan gjeld i penger eller verdipapirer på nærmere vilkår deponeres i Norges Bank med frigjørende virkning for skyldneren.

Penger settes på konto i Norges Bank. Verdipapirer kan overleveres Norges Bank «til gøymings».

Vilkårene for deponering er at skyldneren ikke får gjort opp gjelden av «en grunn som ligg hjå kravshavaren» (§1 første ledd), når kravshaveren «ikkje gjer det skyldnaren kann setja til vilkår for å betala» eller der det er grunn til å være i tvil om hvem som er kravshaver og skyldneren ikke kan klandres for denne usikkerheten (§1 annet ledd).

Det er Norges Bank som på bakgrunn av opplysninger fra deponenten tar stilling til om midler kan mottas til deponering i Norges Bank. Norges Bank kan i liten grad selv undersøke det faktiske grunnlaget for deponeringen, men må i vurderingen av om vilkårene er oppfylt, bygge på deponentens fremstilling.

Per i dag er det 1270 deponeringskonti i Norges Bank og 151,8 mill. kr. deponert. Banken bruker i underkant av en heldagsstilling på administrasjon av deponeringssaker.

Deponering skal ivareta hensynet til en part i et gjeldsforhold. Norges Bank yter ikke andre type tjenester til enkeltpersoner eller foretak. Oppgavene etter deponeringsloven har lite med bankens øvrige virksomhet å gjøre.

Se kapittel 24.6 for en drøfting av Norges Banks oppgaver etter deponeringsloven.

5.6 Opplysningsplikt og beskyttelsestiltak

5.6.1 Innledning

Sentralbanklovens kapittel VI gir i § 27 regler om opplysningsplikt overfor Norges Bank og i § 28 regler om Kongens myndighet til å innføre beskyttelsestiltak ved store problemer med betalingsbalansen eller vesentlige forstyrrelser i kredittmarkedene. Bestemmelsene har ikke mye til felles, utover at de begge gir Kongen myndighet til å treffe beslutninger rettet mot andre parter enn sentralbanken.

Både §§ 27 og 28 er straffesanksjonert etter sentralbankloven § 32. Etter § 31 kan brudd på opplysningsplikten gi grunnlag for tvangsmulkt.

5.6.2 Opplysningsplikt

Etter § 27 kan Kongen bestemme at et foretak i finansiell sektor eller aktører i verdipapirmarkedet skal gi Norges Bank opplysninger som er nødvendige for bankens arbeid. Opplysningsplikten er nærmere regulert i forskrift.67 Adgangen til å kreve opplysninger er i forskriften lagt til Norges Bank og uten krav om departementets medvirkning.

Plikten etter forskriften gjelder «opplysninger som er nødvendige for å utføre Norges Banks arbeidsoppgaver etter sentralbankloven, for utarbeidelse av offisiell statistikk, herunder betalingsformidlings-, rente-, finans-, valutahandels-, emisjons- og verdipapirmarkedsstatistikk, og for å støtte bankens eller Finanstilsynets tilsyn med soliditet og finansiell stabilitet».

Selv om opplysningsplikten er noe snevrere formulert i forskriften enn i loven, er den omfattende innenfor sentralbankens ansvarsområder.

Se kapittel 25.2.5 for en nærmere omtale av opplysningsplikten.

5.6.3 Beskyttelsestiltak

Etter sentralbankloven § 28 kan Kongen innføre nødvendige beskyttelsestiltak i form av penge-, kreditt- eller valutaregulering dersom det skjer kapitalbevegelser til og fra utlandet som kan føre til store problemer med betalingsbalansen eller vesentlige forstyrrelser i kapitalmarkedene.

Sentralbankloven § 28 kom inn ved lovendring i 2003 og avløste da deler av valutareguleringsloven. I lovproposisjonen ble det lagt vekt på at det kan «oppstå kriser med ekstremt store kortsiktige kapitalbevegelser som setter det innenlandske kredittmarkedet i fare, men som ikke er en følge av krisesituasjoner som dekkes av den generelle beredskapslovgivningen.»68 Et eksempel utenfor Norge som kan likne en slik situasjon er den som oppstod på Island i 2008.

Sentralbankloven § 28 gir ikke norske myndigheter mer omfattende adgang til å iverksette eller opprettholde valutarestriksjoner enn det EØS-avtalen åpner for.69

Bestemmelsen har hittil ikke vært anvendt. Gjeldende rett om beskyttelsestiltak er nærmere omtalt i kapittel 24.3.

5.7 Budsjett, beretning, regnskap og revisjon

Sentralbankloven kapittel VII har regler om budsjett, tilsyn, regnskap, revisjon og rapportering. Disse må sees i sammenheng med lovens andre regler om tilsyn og kontroll, for eksempel § 5 om hovedstyrets, representantskapets og sentralbanksjefens oppgaver. Gjeldende rett om disse oppgavene er nærmere omtalt i kapittel 6 i utredningen. Her gis en kort oversikt.

5.7.1 Budsjett, beretning og regnskap

Norges Banks budsjett vedtas av representantskapet «etter forslag fra hovedstyret», jf. § 5 femte ledd og § 29. At banken med dette har budsjettselvstendighet og ikke finansiering over statsbudsjettet, skiller banken fra det som er vanlig for andre forvaltningsorganer. Budsjettet skal meddeles departementet.

Representantskapet kan ikke i sin behandling av budsjettet gå ut over de aktiviteter hovedstyret har foreslått. Representantskapet kan dermed ikke gjennom budsjettvedtak pålegge hovedstyret konkrete oppgaver uten at det er foreslått av hovedstyret.

Kostnadene ved forvaltningen av Statens pensjonsfond utland er regulert i mandat 8. november 2010 for forvaltningen av Statens pensjonsfond utland kapittel 5. Etter forslag fra Norges Bank fastsetter departementet en ramme for forvaltningskostnader. Rammen fastsettes som en andel av forvaltningskapitalen, og faktiske kostnader dekkes innenfor rammen.

Etter sentralbankloven § 30 skal hovedstyret hvert år utarbeide årsberetning og årsregnskap. Årsberetningen er hovedstyrets alene. Årsregnskapet fastsettes av representantskapet. Ved lovendring i 2009 ble det fastsatt at Norges Bank skulle være regnskapspliktig etter regnskapsloven og bokføringspliktig etter bokføringsloven. Det var særlig forvaltningen av SPU som begrunnet endringen.70 Nærmere regler om årsregnskapet er gitt i forskrift.71

Hovedstyret legger frem ett regnskap for hele Norges Bank. SPU er plassert som et innskudd på en kronekonto i Norges Bank og innestående på kronekontoen er nøyaktig lik verdien av verdipapirene. Fondet representerer derfor ingen risiko for banken.

Norges Bank leverer i tillegg et eget regnskap for kapitalforvaltningen. Den årlige regnskapsrapporteringen for SPU er et utdrag av Norges Banks regnskapsrapportering og inngår i Norges Banks årsregnskap som en note.72 Kostnadene ved forvaltningen dekkes av fondets midler etter godkjennelse fra Finansdepartementet.

Avsetning og disponering av resultatet for Norges Bank følger egne retningslinjer fastsatt av Kongen i statsråd.

5.7.2 Revisjon

Etter § 30 a skal sentralbanken både ha ekstern revisor og internrevisjon for bankens virksomhet. Med hjemmel i § 30 a tredje ledd er det fastsatt forskrift om risikostyring og internkontroll i Norges Bank.73 Forskriften er viktig for bankens kontrollordninger og for hvordan banken organiserer sin virksomhet.

Minst én statsautorisert eller registrert revisor skal revidere årsregnskapet. Representantskapet utpeker ekstern revisor. I tillegg til finansiell revisjon utfører ekstern revisor også attestasjonsoppdrag, blant annet etter innspill fra Finansdepartementet.

Banken skal ha en internrevisjon som er underlagt og rapporterer til hovedstyret, jf. § 30 a. tredje ledd. Nærmere regler for internrevisjonen er gitt i forskriften om risikostyring og internkontroll. Hovedstyret fastsetter budsjett, ressurser og tilsynsplan for internrevisjonen.

Gjeldende rett om revisjon av Norges Bank er omtalt nærmere i kapittel 6.

5.7.3 Rapportering om Norges Banks virksomhet

Sentralbankloven har regler om rapportering til departementet, Kongen og Stortinget i §§ 30 flg. Norges Banks årsberetning og regnskap er den viktigste rapporteringskanalen for sentralbankvirksomheten. Samtidig gir banken også ut andre rapporter og publikasjoner som har betydning for tilsynet med og oppfølgingen av bankens virksomhet.

Rapportering om forvaltningen av SPU følger egne regler, jf. mandatet § 6-2. Norges Bank skal avgi kvartalsrapport om bl.a. verdiutvikling, årsrapport med blant annet resultater av investeringsstrategier og minst hvert tredje år om valg av investeringsstrategier.

Etter § 30 tredje ledd skal årsberetningen, det reviderte årsregnskapet, revisjonsberetningen og representantskapets vedtak om fastsettelse av årsregnskapet sendes departementet for å forelegges Kongen og meddeles Stortinget. Meddelelse fra departementet til Stortinget skal finne sted minst én gang hver stortingsperiode og oftere dersom særlige forhold tilsier det.

Oversendelsen av årsberetningen mv. til departementet og departementets foreleggelse for Kongen og Stortinget skal gi Kongen og Stortinget mulighet til å vurdere bankens virksomhet og kontrollere om den utøves i samsvar med lov og retningslinjer.74 I praksis oversendes årsberetningen mv. og departementets egen redegjørelse til Stortinget i de årlige finansmarkedsmeldingene.75 Departementet skriver også årlige meldinger til Stortinget om forvaltningen av Statens pensjonsfond.

I tillegg mottar Stortinget rapport fra representantskapet, jf. § 30 fjerde ledd, med «uttalelse om hovedstyrets protokoller og tilsynet med banken». Bestemmelsen har også nærmere, detaljerte krav til innholdet i representantskapets uttalelse.

Finansmarkedsmeldingen behandles i finanskomiteen i Stortinget. Som ledd i komiteens forberedelser holdes det høring av sentralbanksjefen. I behandlingen av meldingen om forvaltningen av Statens pensjonsfond høres finansministeren, som ledsages av sentralbanksjefen og leder av NBIM. Representantskapets rapport er noen ganger blitt behandlet sammen med fondsmeldingen, og komiteen har da også hørt leder av representantskapet.76

Se kapittel 6 for en nærmere omtale av Norges Banks rapporteringsplikt.

5.8 Tvangsmulkt og straff

Overtredelse av opplysningsplikten etter § 27 kan gi grunnlag for tvangsmulkt etter § 31. Tvangsmulkt skal bidra til overholdelse av plikten.

Overtredelse av vedtak etter § 28 og bestemmelser eller vedtak etter § 27 kan straffes med bøter. Overtredelse av § 28 under særdeles skjerpende omstendigheter kan straffes med fengsel. Skyldkravet er forsett eller uaktsomhet. Se nærmere omtale i kapittel 25.3.5 og 25.3.6 av tvangsmulkt og straff.

5.9 Ikrafttreden

Sentralbankloven trådte i kraft 9. september 1985, drøyt tre måneder etter at loven ble vedtatt. Fram til da var Norges Bank organisert som et aksjeselskap, men aksjene var fra 1949 ekspropriert av staten, og det var ingen private aksjeeiere etter det tidspunktet.

5.10 Annen regulering av Norges Banks virksomhet

Norges Bank er etter gjeldende norsk rett fritatt fra sentrale deler av norsk verdipapir- og fondslovgivning. Som forvalter av Statens pensjonsfond utland er Norges Bank på lik linje med andre investorer bundet av adferdsregler for forvaltning i de enkelte land der fondet gjør investeringer.

Verdipapirhandelloven stiller krav til etablering (konsesjonsplikt), drift og avvikling av foretak som yter investeringstjenester.77 Loven gir også en rekke adferdsregler for handel i finansielle instrumenter, blant annet regler om innsideinformasjon, meldeplikt og flagging, regler om utstederes plikter og opplysningsplikter. Norges Bank og Folketrygdfondet er unntatt fra konsesjons- og virksomhetsregelverket i gjeldende verdipapirhandellov78, mens reglene om ansattes egenhandel gjelder for begge institusjonene.79 I NOU 2017: 1 er det foreslått å oppheve reglene om ansattes egenhandel ved gjennomføring av MIFID II i norsk rett.80 Samtidig er det foreslått å fastsette nye regler der institusjonene selv skal fastsette interne regler for ansattes handel i finansielle instrumenter.

De kommende endringene som følger av MIFID II/MIFIR vil innebærer strengere regler for profesjonelle investorer, rådgivningstjenester mv.81 Dette vil også kunne påvirke rammevilkårene for forvaltningen av SPU.

Norges Bank faller ikke inn under virkeområdet for verdipapirfondloven fordi SPU ikke regnes som et verdipapirfond i verdipapirfondlovens forstand. Det begrunnes i at fondet ikke er oppstått ved kapitalinnskudd fra «en ubestemt krets av personer», jf. verdipapirfondsloven § 1-2.82 Tilsvarende følger også av definisjonen for alternative investeringsfond som blant annet bygger på at det eksisterer mer enn én investor, jf. lov om alternative investeringsfond § 1-2. Norges Bank er likevel uttrykkelig unntatt fra denne lovens virkeområde gjennom unntaket i § 1-3 for nasjonale sentralbanker.

Norges Bank er unntatt fra finansforetaksloven virkeområde.83 Forvaltningen av SPU er uansett en type virksomhet som faller utenfor finansforetakslovens virkeområde.

Litteratur

Andenæs, J. og A. Fliflet, Statsforfatningen i Norge, 10. utgave

Innst. O. nr. 50. (1984–85) Innstilling fra finanskomiteen om lov om Norges Bank og pengevesenet

NOU 1983: 39 Lov om Norges Bank og pengevesenet

Ot.prp. nr. 25 (1984–85), Om lov om Norges Bank og pengevesenet

Ot.prp. nr. 81 (2002–2003), Om lov om endringer i sentralbankloven og finansieringsvirksomhetsloven og om opphevelse av valutareguleringsloven og penge- og kredittreguleringsloven

Prop. 90 L (2014–2015) Endringer i sentralbankloven (organiseringen av Norges Bank)

Skånland, H. (2005), Tilbakeblikk på 20 år med ny sentralbanklov. Penger og Kreditt 3/05

Smith, C. (1994), Norges Banks rettslige selvstendighet, i Festskrift til Hermod Skånland, Aschehoug 1994

Syrstad, H. (2003), Sentralbankens uavhengighet, Fagbokforlaget 2003

Syrstad, H. (2014), Sentralbankloven, Norsk lovkommentar, Gyldendal rettsdata 2014

6 Norges Banks organisasjon, tilsyn, kontroll, revisjon og rapportering – gjeldende rett

6.1 Norges Banks organisasjon

6.1.1 Innledning. Ett rettssubjekt – to virksomheter

Sentralbankloven fastsetter i §§ 5 til 12 hvordan Norges Bank skal organisere sin virksomhet. De øverste organene – hovedstyret og representantskapet – er viet flere bestemmelser, der myndighet, sammensetning, møteprosedyrer mv. er behandlet. Norges Banks organisasjon er illustrert i figur 6.1.

Norges Bank er én juridisk enhet med ansvar for sentralbankvirksomheten og forvaltningen av Statens pensjonsfond utland (SPU). Forvaltningen av SPU er organisert i en separat enhet i Norges Bank – Norges Bank Investment Management (NBIM). Dette omfatter også organisasjonen for fondets investeringer i fast eiendom, Norges Bank Real Estate Management (NBREM).84 Nedenfor brukes for enkelhets skyld NBIM som fellesbetegnelse for hele enheten som forvalter fondet. I noen sammenhenger opptrer NBIM utad som en egen enhet, blant annet i ulikt informasjonsmateriale. NBIM har egne hjemmesider.

I formelle sammenhenger opptrer likevel begge virksomhetsområdene utad som rettssubjektet «Norges Bank». Avtaler inngås av Norges Bank uavhengig av hvilken del av banken avtalene gjelder, og Norges Bank vil formelt være part i rettssaker uavhengig av hvor i organisasjonen saken har oppstått. Ansatte – enten de jobber i sentralbankvirksomheten eller NBIM – har arbeidsavtale med Norges Bank. En nyansering av dette følger av at banken (v/NBIM) har opprettet en del hel- eller deleide datterselskaper i tilknytning til investeringene i fast eiendom via NBREM. Enkelte av disse selskapene har egne ansatte, som da har ansettelsesforhold til det aktuelle selskapet under lokal rett, og selskapene er også ellers selvstendige rettssubjekter. Se ellers sentralbankloven § 5 tredje ledd om opprettelse av slike selskaper.

Sentralbankloven ble utarbeidet i en tid da sentralbankens oppgaver var annerledes enn i dag og lenge før banken fikk oppdraget med å forvalte SPU. De sentrale bestemmelsene om organisering og styring ble fastlagt da loven ble vedtatt i 1985. Gjeldende lov omhandler primært de tradisjonelle sentralbankoppgavene, men det er gjort enkelte endringer som følge av oppdraget med å forvalte fondet, jf. nedenfor.

Regler om forvaltningen av SPU følger av lov om Statens pensjonsfond § 2 og et eget mandat fastsatt av Finansdepartementet. 85 I lovforarbeider er organiseringen av forvaltningen beskrevet slik:86

«Kompetansen til å forvalte SPU er gitt Norges Bank gjennom lov om Statens pensjonsfond § 2 annet ledd og mandat fra Finansdepartementet om forvaltningen av SPU. Lov om Statens pensjonsfond inneholder ikke særskilte kompetansebestemmelser for de styrende organene i Norges Bank, og slike bestemmelser følger heller ikke av Finansdepartementets mandat for forvaltningen av SPU. Dermed får sentralbanklovens bestemmelser om bankens styrende organer som utgangspunkt anvendelse også for bankens ansvar for forvaltningen av SPU.»

All virksomhet i banken er underlagt hovedstyret og representantskapet, som er bankens «øverste organer», jf. sentralbankloven § 5 første ledd. Både sentralbankvirksomheten og NBIM følges derfor opp av organer som hører under hovedstyret og representantskapet, som internrevisjonen og tilsynssekretariatet.

En viktig grunn til at Norges Bank fikk oppgaven med å forvalte SPU var bankens erfaring med forvaltningen av valutareservene, se nærmere omtale i kapittel 7. Ellers skiller dette oppdraget seg på mange måter fra den ordinære sentralbankvirksomheten. NBIM har virksomhet i en rekke land og har utstrakt bruk av eksterne tjenesteleverandører. Målet om å oppnå høyest mulig avkastning gir virksomheten likhetstrekk med alminnelig næringsvirksomhet. Siden det første innskuddet i 1996 har fondet vokst raskt og forvaltningen blitt mer kompleks. Det er nå flere ansatte i NBIM enn i sentralbankvirksomheten.

Sentralbankloven er de senere årene blitt endret på flere punkter der forvaltningen av SPU har vært en viktig begrunnelse. I 2015 ble det blant annet vedtatt at det skal være to visesentralbanksjefer i stedet for én. I 2009 ble hovedstyrets og representantskapets ansvar for tilsynet med banken presisert, og det ble tatt inn regler om internkontroll, risikostyring og revisjon mv. i loven. I lovproposisjonen til endringene i 2009 uttalte departementet:

«Det er et mål å utvikle en styrings- og kontrollstruktur for Norges Bank i tråd med beste internasjonale praksis og anerkjente prinsipper for god virksomhetsstyring og god sentralbankstyring. Norges Banks oppgaver i forvaltningen av Statens pensjonsfond – Utland (SPU) styrker dette behovet. Banken har lagt vekt på disse forholdene i de endringer banken har gjennomført for å styrke kontrollmiljøet, blant annet med etablering av en internrevisjon og en revisjonskomité som består av tre av hovedstyrets eksterne medlemmer.

Siden sentralbankloven ble vedtatt i 1985 har det vært en omfattende utvikling internasjonalt og i Norge i synet på hva som regnes som gode prinsipper for internkontroll, regnskap og revisjon. I dag er det en økt bevissthet om og vektlegging av uavhengighet mellom de styrende og kontrollerende organer i større foretak, finansinstitusjoner og i sentralbanker. Det samme gjelder forholdet mellom foretaket og den eksterne revisor. Det er også blitt stilt strengere krav til relevant og pålitelig regnskapsinformasjon. Etter departementets syn er det naturlig at rammeverket for Norges Bank gjenspeiler denne utviklingen.»87

Selv om sentralbankloven og organiseringen av banken er blitt endret og det er tatt inn regler og prinsipper om god virksomhetsstyring, er det fortsatt noen styringsmessige særtrekk som bryter med det som er alminnelig i selskapsretten. En viktig forskjell er at sentralbanksjefen både er styreleder og daglig leder av virksomheten. Videre oppnevnes sentralbanksjefen av regjeringen og ikke av styret, slik det er i allmennaksjeselskap og finansforetak. Styret kan derfor heller ikke si opp sentralbanksjefen.

Sentralbanksjefen er likevel ikke daglig leder av NBIM. Hovedstyret ansetter leder av NBIM, og han eller hun rapporterer direkte til hovedstyret. Dette fremkommer ikke av loven, men av stillingsinstruksen til leder av NBIM. Også på enkelte andre områder er organiseringen i banken nedfelt i interne retningslinjer og ikke i lovteksten.

I dette kapitlet omtales i avsnitt 6.1 gjeldende rett for styring og organisering i Norges Bank og deretter i avsnitt 6.2 reglene om kontroll, tilsyn og revisjon.

6.1.2 Bankens øverste organer

6.1.2.1 Hovedstyret

Hovedstyrets ansvar og oppgaver

Den sentrale bestemmelsen om hovedstyrets ansvar og oppgaver er § 5 annet ledd:

«Hovedstyret har den utøvende og rådgivende myndighet etter denne lov. Det leder bankens virksomhet og forvalter dens midler. Hovedstyret skal sørge for forsvarlig organisering av, og etablere tilfredsstillende rammer, mål og prinsipper for, bankens virksomhet. Hovedstyret skal påse at bankens virksomhet, herunder regnskap og formuesforvaltning, er gjenstand for betryggende styring og kontroll. Hovedstyret skal føre tilsyn med bankens administrasjon og virksomhet for øvrig.»

Hovedstyret fatter vedtak i pengepolitikken og for å fremme stabilitet og effektivitet i det finansielle systemet og i betalings- og oppgjørssystemene.

Som øverste utøvende og rådgivende myndighet etter loven er det i utgangspunktet hovedstyret som har myndighet der loven legger slike oppgaver til «Norges Bank» eller «Banken». Dermed vil det for eksempel være hovedstyrets ansvar å gi underretninger til departementet eller råd til offentligheten etter § 3, utstede sedler og mynt etter § 13 og forvalte valutareservene etter § 24 annet punktum. Hovedstyret delegerer myndighet til sentralbanksjefen som daglig leder av virksomheten. Hovedstyret har likevel ansvaret etter loven. Se også lovens § 10 første ledd som sier at hovedstyret «kan gi sentralbanksjefen særskilt fullmakt til å avgjøre saker som hører under hovedstyret».

Hovedstyret treffer også en del administrative avgjørelser. Det skal sørge for forsvarlig organisering av virksomheten og påse at virksomheten er betryggende kontrollert. Dette er ansvar og oppgaver som er ganske like de som treffes i styrer i finansforetak og allmennaksjeselskaper. Styret har et ansvar for å føre tilsyn med bankens administrasjon og «virksomhet for øvrig», et såkalt «påse-ansvar», liknende det som gjelder i allmennaksjeselskaper og finansforetak. Hovedstyrets tilsynsoppgaver er beskrevet i avsnitt 6.2.

I Norges Bank er det hovedstyret som fastsetter strategi for Norges Bank. Hovedstyret har også ansvar for blant annet risikostyring (forskrift om risikostyring og internkontroll 17. desember 2009 nr. 1630).

Forvaltningen av SPU er etter Finansdepartementets mandat lagt til Norges Bank. Som øverste utøvende myndighet for Norges Bank er dette hovedstyrets ansvar. Etter sentralbankloven § 5 tredje ledd kan hovedstyret bestemme at virksomhet som ledd i forvaltningen av SPU skal utøves av selskap som Norges Bank helt eller delvis eier. Denne bestemmelsen kom inn i loven i 2015 og tar særlig sikte på investeringer i fast eiendom.88

Hovedstyret fastsetter retningslinjer og strategiplaner for forvaltningsvirksomheten. Hovedstyret har for eksempel fastsatt prinsipper for risikostyring i NBIM, prinsipper for ansvarlig forvaltningsvirksomhet og prinsipper for godtgjøring til ansatte som jobber innenfor NBIM. Særlig viktig er også hovedstyrets stillingsinstruks til leder av NBIM, som er det formelle grunnlaget for den myndighet som er lagt til NBIM. Instruksen er en modifikasjon av regelen om at sentralbanksjefen forestår «bankens administrasjon», jf. sentralbankloven § 5 siste ledd. Ordningen er omtalt blant annet i meldingen om forvaltningen av SPU fra Finansdepartementet våren 2009:89

«Norges Bank har valgt å endre den faktiske interne organiseringen knyttet til forvaltningen av SPU, ved at hovedstyret og sentralbanksjefen i realiteten opererer som henholdsvis styre og styreleder overfor NBIM. I motsetning til resten av banken opptrer dermed ikke sentralbanksjefen som daglig leder av NBIM – dette ansvaret er delegert til leder av NBIM. Siden NBIMs virksomhet skiller seg markert fra tradisjonelle sentralbankoppgaver, kan dette være en egnet organisering. Det fritar imidlertid ikke sentralbanksjefen for ansvaret for bankens daglige drift etter sentralbankloven. Hvis denne organiseringen viser seg å fungere hensiktsmessig, kan en vurdere å endre loven slik at ordningen formaliseres. Dette vil innebære at sentralbanksjefen og visesentralbanksjefen overfor NBIM utelukkende har rollen som styreleder og nestleder.»

I hovedstyrets stillingsinstruks for leder av NBIM heter det:90

«The Chief Executive Officer of NBIM has the professional and administrative responsibility for NBIM and the Fund as a whole and is delegated the responsibility for the management, operation and development of NBIM.»

Dette modifiseres i stillingsinstruksen noe av at sentralbanksjefen på visse områder har adgang til å fastsette retningslinjer og beslutninger som er nødvendige for å koordinere virksomhetene og ivareta Norges Banks stilling som én juridisk enhet:

«Taking due account of relevant principles laid down by the Executive Board, the Governor may issue additional guidelines or decisions in matters concerning the administration of both the Central Banking Operations and NBIM. This is to ensure adequate coordination of activities within Norges Bank as one legal entity or related to common requirements for Norges Bank as a whole.»

Det er også hovedstyret som beslutter ansettelse av leder av Norges Bank Real Estate Management (NBREM) etter forslag fra leder av NBIM. På enkelte punkter forutsetter mandatet for forvaltningen av SPU at beslutninger skal fattes av hovedstyret og ikke av leder av NBIM. Hovedstyret skal blant annet ha en strategisk plan for hvordan forvaltningsoppdraget skal løses og evaluere i hvilken utstrekning målene i den strategiske planen er nådd. Hovedstyret skal også fastsette supplerende risikorammer og fastsette retningslinjer for godtgjøring.

Hovedstyret utarbeider årsberetning og årsregnskap og forslag til budsjett, jf. sentralbankloven §§ 29 og 30. Budsjett vedtas av og årsregnskap fastsettes av representantskapet. Årsberetningen er hovedstyrets egen. Hovedstyret skal etablere en internrevisjon for banken, jf. § 30a tredje ledd. Se nærmere om regnskap og rapportering mv. i avsnitt 6.2.

Sammensetning

Etter sentralbankloven § 6 består hovedstyret av åtte medlemmer, alle oppnevnt av Kongen. Styret ledes av sentralbanksjefen og består ellers av to visesentralbanksjefer og fem medlemmer som ikke er ansatt i banken. Det oppnevnes også to eksterne varamedlemmer til hovedstyret, jf. § 9. I tillegg velges to medlemmer blant de ansatte til behandling av administrative saker. Ved behandlingen av administrative saker deltar i tillegg de to eksterne varamedlemmene, jf. § 6 tredje ledd siste punktum. Det betyr at flertallet av medlemmene av hovedstyret ikke er ansatt i banken. De eksterne medlemmene har normalt fullt arbeid ved siden av vervet som hovedstyremedlem.

Lovteksten sier ikke noe om hvordan oppnevning til hovedstyret skal skje utover at det skal besluttes av Kongen, men forarbeider til sentralbankloven omtaler nåværende og tidligere praksis. Tidligere ble de eksterne hovedstyremedlemmene foreslått av partiene på Stortinget, og det ble tatt hensyn til partienes mandatfordeling. Denne praksisen ble endret i 2003.91 Det er nå Finansdepartementet som innstiller medlemmer til hovedstyret, se nedenfor.

Sentralbankloven § 6 femte ledd fastsetter hvem som ikke kan være medlemmer av hovedstyret:

1. regjeringsmedlemmer

2. statssekretærer og andre politiske medarbeidere i departementene

3. embetsmenn i departementene

4. medarbeidere i Finansdepartementet og Statsministerens kontor

5. stortingsrepresentanter

6. andre politiske medarbeidere på Stortinget

7. komitésekretærer på Stortinget

8. medarbeidere i banken

9. nærstående av personer som nevnt i nr. 1, 2, 4, 5, 6, 7 og 8.

Det er gitt en egen forskrift om medlemmenes forhold til andre kredittinstitusjoner og bedrifter.92 Samlet skal disse reglene hindre at det oppstår problemer med habilitet eller andre interessekonflikter som kan svekke tilliten til hovedstyret og banken. I tillegg gjelder alminnelige forvaltningsrettslige habilitetsregler etter forvaltningsloven § 6. Nærmere habilitetsregler fremgår også av hovedstyrets forretningsorden og etiske regler i Norges Bank.

I forarbeidene ble det lagt vekt på at hovedstyret «skal reflektere en bred bakgrunn og kompetanse, med særlig vekt på økonomi og finans samt betydelig innsikt i samfunnsøkonomiske problemstillinger».93 Hovedstyrets sammensetning må gjenspeile hovedstyrets ansvarsområder. Hovedstyret treffer beslutninger i et faglig vidt spenn. Hovedstyret er dermed i mindre grad et ekspertorgan enn det et styre med mer begrensede oppgaver vil være, se omtale i blant annet kapittel 17.

Sentralbanksjefen skal etter § 6 annet ledd lede hovedstyret og samtidig være daglig leder av sentralbanken eller «forestå bankens administrasjon», som det heter i § 5 siste ledd. En slik dobbeltrolle som styreleder og daglig leder av sentralbanken er dermed lovpålagt. Det er alminnelig praksis også i andre sentralbanker at sentralbanksjefen leder det organet som treffer pengepolitiske beslutninger, se kapitlene 16 og 17.

Etter sentralbankloven § 5 tredje ledd kan hovedstyret fastsette at virksomhet som ledd i forvaltningen av SPU skal utøves av et selskap som banken helt eller delvis eier. I slike selskaper representerer hovedstyret banken som eier. Denne bestemmelsen er sentral for organiseringen av deler av NBIMs virksomhet, særlig for forvaltningen av fast eiendom, NBREM, hvor det i dag er etablert enkelte slike selskaper. Representantskapet kan – etter forslag fra hovedstyret – bestemme at produksjon av sedler og mynter eller annen forretningsmessig virksomhet som faller inn under sentralbankloven, skal utøves av et selskap banken helt eller delvis eier, jf. § 5 sjette ledd. Også i disse selskapene representerer hovedstyret banken som eier. Det er for tiden ingen slike selskaper.

Underutvalg av hovedstyret

Hovedstyret har etter § 10 annet ledd opprettet særskilte saksforberedende og rådgivende utvalg. Loven åpner for at også avgjørelsesmyndighet kan legges til utvalgene, men dette er ikke gjort for dagens styreutvalg. Utvalgene bruker gjennomgående mest ressurser for å ivareta hovedstyrets ansvar for forvaltningen av SPU.

Hovedstyret etablerte et revisjonsutvalg i 2006. Tre av hovedstyrets eksterne medlemmer deltar i utvalget. Revisjonsutvalget forbereder saker for hovedstyret, særlig i saker som gjelder hovedstyrets tilsynsfunksjoner og overordnede ansvar for risikostyring og internkontroll, inkludert oppfølging av internrevisjonen. Revisjonsutvalg for hovedstyret ble i 2009 formelt pålagt gjennom Finansdepartementets internkontrollforskrift.94

Hovedstyret opprettet i 2009 også et kompensasjonsutvalg, som består av to av de eksterne medlemmene. Kompensasjonsutvalget forbereder saker om bankens lønns- og kompensasjonsordninger. Et særlig viktig område for utvalget er de resultatbaserte lønnsordningene i NBIM.

Hovedstyret opprettet i 2015 et eierskapsutvalg, som består av tre av hovedstyrets medlemmer. Utvalget ledes av en visesentralbanksjef og har i tillegg to medlemmer valgt blant hovedstyrets eksterne medlemmer eller varamedlemmer. Eierskapsutvalget er rådgivende og saksforberedende for hovedstyret i saker som gjelder bankens ansvarlige forvaltningsvirksomhet og beslutninger om utelukkelse og observasjon av selskaper fra investeringsuniverset for SPU. Etikkrådet gir råd til banken om uttrekk etter retningslinjer fra Finansdepartementet.95

Hovedstyret opprettet i 2015 også et risiko- og investeringsutvalg som ledes av en visesentralbanksjef og har i tillegg to medlemmer valgt blant hovedstyrets eksterne medlemmer eller varamedlemmer. Risiko- og investeringsutvalget er rådgivende og saksforberedende for hovedstyret i saker om overordnet risikostyring, rammer for eiendomsforvaltningen og investeringsbeslutninger av særlig størrelse og betydning.

Hovedstyret kan etter § 10 gi bankens ansatte fullmakt på saklig avgrensede områder til å behandle og avgjøre saker som hører under hovedstyret. Sentralbanksjefen har en rekke fullmakter etter denne bestemmelsen, og hovedstyret har også ansatt en egen leder av NBIM med stillingsinstruks etter sentralbankloven § 10, se nedenfor.

Hovedstyrets saksbehandling

Sentralbankloven har enkelte saksbehandlingsregler for hovedstyret i § 6 fjerde ledd. Hovedstyrets leder – sentralbanksjefen – kaller inn til hovedstyremøter. Tre av hovedstyrets medlemmer kan også kreve at det holdes møte. Hovedstyret har i tillegg selv fastlagt en forretningsorden med utfyllende regler.96

Loven fastsetter ikke om hovedstyrets møter må gjennomføres ved at medlemmene møtes fysisk. På grunnlag av uttalelser i forarbeidene har det vært lagt til grunn at møter kan gjennomføres i videokonferanse og liknende ordninger der møtedeltagerne kan se og høre hverandre, men at skriftlig saksbehandling eller ordinære telefonmøter ikke er tilstrekkelig:97

«Departementet legger vekt på at Norges Banks representantskap ikke går inn for å åpne for at representantskapet skal kunne treffe avgjørelser på annen måte enn ved møter, og foreslår ikke regler som vil åpne for det. Etter departementets vurdering er ikke dette til hinder for eventuelt å sammenkalle representantskapet til fjernmøte ved hjelp av videokonferanse eller lignende når det gjøres på en måte som reelt erstatter formålet med fysiske møter.

Departementet slutter seg til Norges Banks hovedstyres vurdering av at det fortsatt bør kreves at hovedstyret treffer sine avgjørelser i møte, og foreslår ikke regler som vil åpne for det. Det som er sagt om sammenkalling av representantskapet til fjernmøte, gjelder også i forhold til hovedstyret.»

Hovedstyrets forretningsorden gjenspeiler på enkelte punkter bankens organisering i to virksomheter. Leder for NBIM er ansvarlig for saksfremlegg innenfor sitt saksområde, mens sentralbanksjefen forestår saksforberedelse for hovedstyret i alle andre saker98.

Minst halvparten av hovedstyrets stemmeberettigede medlemmer må stemme for et vedtak for at det skal være gyldig, jf. sentralbankloven § 6 fjerde ledd annet punktum. Dette er forstått slik at minst halvparten av antallet faste medlemmer av hovedstyret må stemme for vedtaket, uten hensyn til om noen medlemmer er fraværende. Ved stemmelikhet har styreleder dobbeltstemme.

Det skal føres protokoll over hovedstyrets beslutninger. Protokollene gir normalt en kort beskrivelse av saken og gjengir de vedtakene som treffes, men uten detaljer om diskusjoner og meningsutvekslinger mellom medlemmene. Det er likevel en nedre grense for hvor lite informasjon en hovedstyreprotokoll kan inneholde. Vedtakene må formuleres slik at det er klart hva som er vedtatt og hva som pålegges av videre arbeid i banken eller av handlinger for dem et formelt vedtak eventuelt retter seg mot. Vedtak som innebærer myndighetsutøvelse, for eksempel konsesjoner og forskriftsvedtak, må være presise og dekkende for de rettigheter og plikter som fastsettes og egnet til å kunne følges opp og håndheves. Dissenser skal, blant annet av hensyn til ansvarsforholdene, protokolleres med angivelse av hvem som dissenterer, men normalt uten, eller kun med en kortfattet, begrunnelse. Når protokollen offentliggjøres vil da også eventuelle dissenser fremkomme.

Etter hovedstyrets forretningsorden § 22 uttaler sentralbanksjefen, og i sentralbanksjefens fravær en visesentralbanksjef, seg på vegne av hovedstyret. Norges Bank har her en annen ordning enn de sentralbanker som offentliggjør referater fra møtene, med blant annet utdyping av enkeltmedlemmers syn og begrunnelser og hvor også enkeltmedlemmer uttaler seg om avgjørelsene, se nærmere kapittel 17.

Hovedstyret har i 2017 vedtatt at alle hovedstyreprotokoller løpende skal offentliggjøres, men slik at taushetsbelagte opplysninger skjermes (sentralbankloven § 12).

6.1.2.2 Sentralbanksjefen og visesentralbanksjefene

Loven har få regler om sentralbanksjefen og visesentralbanksjefene utover om oppnevningstid mv.

Sentralbanksjefens rolle som hovedstyreleder og daglig leder er lovpålagt. Sentralbanksjefen skal være leder av hovedstyret, § 6 annet ledd, og «forestår bankens administrasjon» etter § 5 siste ledd. Etter § 7 sjette ledd har sentralbanksjefen og visesentralbanksjefene som hovedregel plikt til å møte i representantskapet. Utover dette regulerer ikke loven nærmere sentralbanksjefens oppgaver og ansvar. Noen regler fremgår av internkontrollforskriften § 4, som legger nærmere fastsatte oppgaver direkte til sentralbanksjefen:99

«Sentralbanksjefen skal

1. sørge for å etablere en forsvarlig risikostyring og internkontroll på basis av en vurdering av aktuelle risikoer etter retningslinjer fastsatt av hovedstyret,

2. løpende følge opp endringer i bankens risikoer og påse at bankens risikoer er forsvarlig ivaretatt i samsvar med hovedstyrets retningslinjer,

3. gi hovedstyret relevant og tidsriktig informasjon som er av betydning for bankens risikostyring og internkontroll, herunder informasjon om nye risikoer,

4. påse at bankens risikostyring og internkontroll er dokumentert,

5. påse at risikostyringen og internkontrollen blir gjennomført og overvåket på en forsvarlig måte.»

Forskriften er fastsatt av departementet og ble vedtatt i forbindelse med tilføyelsen av sentralbankloven § 30 a om revisjon. Forarbeidene til lovendringen drøftet behovet for regler om internkontroll. Det ble uttalt at Finanstilsynets forskrift om risikostyring og internkontroll ville danne et «naturlig utgangspunkt for en forskrift om internkontroll i Norges Bank», men at forskriften samtidig måtte «tilpasses bankens særlige stilling og dens virksomhet som sentralbank og kapitalforvalter».100

Hovedstyrets forretningsorden § 22 fastsetter at sentralbanksjefen «kan treffe vedtak i saker når det naturlig følger av funksjonen som daglig leder og i saker hvor sentralbanksjefen utøver myndighet etter fullmakt fra hovedstyret». Dette kan leses som en presisering av sentralbankloven § 5 siste ledd om å forestå bankens administrasjon.

Hovedstyret kan delegere oppgaver til sentralbanksjefen som ellers ligger til hovedstyret, jf. § 10 første ledd. I praksis er det fra ulike delegasjonsvedtak sentralbanksjefen utleder mye av sin kompetanse. Typisk gjelder dette hovedstyrets overordnede ansvar for organisering, styring og kontroll. Hovedstyret kan instruere sentralbanksjefen i de sakene der det er delegert myndighet til sentralbanksjefen.

Sentralbanksjefen er gitt en generalfullmakt i hovedstyrets forretningsorden § 20. Den gjelder blant annet der det ikke er tid til å kalle sammen hovedstyret før en sak må avgjøres. Bestemmelsen har vært brukt i forbindelse med ulike typer krisehåndtering, blant annet under den seneste finanskrisen 2008 og 2009. Bestemmelsen ble brukt mye under valutakursstyringen fram til 1998.

Det er antatt at sentralbanksjefen innenfor en mer generell delegasjon må forelegge særlig viktige beslutninger eller beslutninger av uvanlig eller prinsipiell art for hovedstyret. For eksempel vil dette typisk gjelde saker av slik viktighet at de skal forelegges departementet etter § 2 tredje ledd, jf. omtale i kapittel 21.

Selv om sentralbanksjefen etter lovens § 5 siste ledd «forestår bankens administrasjon», er han eller hun ikke daglig leder av NBIM. Det følger av hovedstyrets vedtak etter sentralbankloven § 10 annet ledd annet punktum om å delegere myndighet til å behandle og avgjøre saker i forvaltningen av SPU til leder av NBIM, jf. over. Sentralbanksjefens rolle i arbeidet med forvaltningen av SPU er dermed å være styreleder.

Sentralbanksjefen og visesentralbanksjefene tilsettes på åremål i seks år, med mulighet for gjenoppnevning én gang, det vil si for totalt 12 år. Sentralbanksjefen og visesentralbanksjefene ansettes ved beslutning i statsråd, men regnes som ansatte i banken.

Dagens sentralbanklov inneholder ingen uttrykkelige regler om stillingsvern for sentralbankledelsen, men spørsmålet er omtalt i forarbeidene til loven:101

«Tilsettingsforholdet må etter omstendighetene kunne bringes til opphør før 6 år er gått, for eksempel dersom sentralbanksjefen (visesentralbanksjefen) blir rammet av alvorlig sykdom, eller han har andre vektige grunner for å fratre. Det samme gjelder dersom vilkårene for avskjed skulle foreligge.

Utvalget har ikke funnet grunn til å opprettholde en bestemmelse som svarer til [1892-lovens] § 22 første ledd annet punktum. Denne bestemmelse gir kongen adgang til straks å fjerne direksjonens formann og nestformann mot utbetaling av lønn i seks måneder. Regelen har ikke vært nyttet. Penge- og bankkomiteen foreslo bestemmelsen sløyfet under henvisning til de alminnelige regler om avskjed, jfr. innstillingens s. 60. Saksområdets viktighet, og de offentlige interesser som blir berørt, kunne tale for at regjeringen burde ha en relativt fri adgang til å skifte ut sentralbanksjefen og visesentralbanksjefen. Men forslaget om åremålstilsetting, bestemmelsen om Kongens instruksjonsmyndighet og de alminnelige regler om avskjed gjør at det etter utvalgets mening ikke er grunn til å opprettholde den ekstraordinære oppsigelsesadgang som er hjemlet i gjeldende lov. Heller ikke har en funnet grunn til å fremme forslag om spesielle regler om fratreden for hovedstyrets deltidsoppnevnte medlemmer før oppnevningstiden er utløpt.»

Departementet siterte utvalgets vurdering i lovproposisjonen, men ga ingen egen vurdering.102 Spørsmålet om stillingsvern ble ikke tatt opp i finanskomiteens innstilling.103 I forarbeidene er det dermed forutsatt at sentralbanksjefen og visesentralbanksjefene kan «gis avskjed». Ansatte i Norges Bank faller generelt inn under arbeidsmiljøloven og det stillingsvern som følger av denne. Uansett må det legges til grunn at sentralbanksjefen og visesentralbanksjefene bare kan avskjediges av Kongen i statsråd.

6.1.2.3 Representantskapet

Representantskapet består av 15 medlemmer valgt av Stortinget for fire år av gangen. Representantskapet er like gammelt som Norges Bank og har lang tradisjon.104 Representantskapets tilknytning til Stortinget kan også sees i lys av Stortingets ansvar for å føre oppsyn over rikets pengevesen etter Grunnloven § 75 c, selv om den alminnelige oppfatningen er at det ikke gjelder noe krav om at Stortinget må ha et eget organ i banken, jf. nærmere omtale i kapittel 27. Medlemmene av representantskapet oppnevnes på personlig basis og skal ikke representere partier eller andre interessegrupper. Det er likevel praksis for at de oppnevnes etter forslag fra partigruppene på Stortinget og etter partienes relative representasjon. Partipolitisk tilknytning kan da få vekt. Leder og nestleder velges av Stortinget for to år. Det er to fast møtende varamedlemmer.105

Personer som er nevnt i § 6 femte ledd og som ikke kan sitte i hovedstyret, kan heller ikke være medlemmer av representantskapet, se avsnitt 6.1.2.1. ovenfor. For representantskapets medlemmer gjelder derimot ikke forskriften om forholdet til andre kredittinstitusjoner eller bedrifter.

Representantskapets hovedansvar er å føre tilsyn med bankens drift og at reglene for bankens virksomhet blir fulgt (legalitetskontroll), jf. § 5 fjerde ledd. Tilsynet gjelder først og fremst hvordan hovedstyrets oppfyller sine oppgaver. Representantskapet skal føre tilsyn med at hovedstyret har tilfredsstillende styring og kontroll med bankens administrasjon og virksomhet, og med at det er etablert hensiktsmessige rutiner for å sikre at bankens virksomhet utøves i henhold til lov, avtaler, vedtak og rammeverk for øvrig, jf, § 5 fjerde ledd annet punktum. Tilsynet omfatter ikke hovedstyrets utøvelse av skjønnsmyndighet etter loven, jf. § 5 fjerde ledd tredje punktum. Tilsynsoppgavene er nærmere omtalt i avsnitt 6.2. Representantskapet skal i tillegg fastsette budsjett og regnskap og gir regler om lån til ansatte (§ 5, jf. § 23).

Sentralbankloven § 5 første ledd omtaler hovedstyret og representantskapet som «bankens øverste organer». De to organene har ulike oppgaver og står generelt ikke i noe tradisjonelt hierarkisk forhold til hverandre, utover det som ligger i rollen for representantskapets tilsyn med hovedstyret. Representantskapet er derfor ikke administrativt overordnet hovedstyret og kan ikke treffe avgjørelser som etter loven hører inn under hovedstyrets ansvar. Representantskapet kan generelt ikke overprøve eller endre på beslutninger truffet av hovedstyret, så lenge ikke hovedstyret har beveget seg inn på representantskapets ansvarsområde etter loven.

Etter lovforarbeidene er representantskapets kompetanse uttømmende angitt i loven:106

«Når det gjelder området for hovedstyrets kompetanse (…) er det av betydning at representantskapets kompetanse angis i lovforslaget presist og uttømmende. Dette innebærer at den øvrige kompetanse som er tillagt banken, utøves av hovedstyret.»

Representantskapet skal fastsette bankens budsjett etter forslag fra hovedstyret (§ 29). Hovedoppgaven for representantskapet vil være å påse at bankens ressursbruk er rimelig, målrettet og i samsvar med godkjente budsjetter. Hovedstyret kan beslutte at virksomhet som ledd i forvaltningen av SPU kan legges til egne selskaper, og representantskapets tilsyn vil også omfatte disse datterselskapene.

Representantskapet velger revisor til å revidere bankens årsregnskap, jf. § 5 femte ledd og § 30 a første ledd. Revisor skal også revidere den delen av regnskapet som gjelder forvaltningen av Statens pensjonsfond utland.

Representantskapet har vedtatt en egen forretningsorden med regler for saksbehandling.107

Representantskapet kan delegere beslutningsmyndighet til lederen av representantskapet når «særlige hensyn gjør det ønskelig». Blant medlemmene kan det oppnevnes saksforberedende utvalg. Det er opprettet en egen komite – den faste komité – som forbereder saker, jf. lovens § 7 fjerde ledd annet punktum og representantskapets forretningsorden. Den faste komité har ikke beslutningsmyndighet.

Representantskapets leder kaller inn til møter i representantskapet. Minst fem medlemmer kan kreve at det kalles inn til møte. Gyldig vedtak krever tilslutning fra mer enn halvparten av de stemmeberettigede. Det skal føres protokoll over forhandlingene. Som hovedstyrets protokoller er de nokså kortfattede. Det er fastsatt nærmere regler om kravene til protokollen i representantskapets forretningsorden. Det heter i representantskapets forretningsorden § 12 at «[r]esultatet av avstemninger skal protokollføres,» men i praksis har det dels bare vært protokollført om det har vært dissens, men ikke hvem som har dissentert, i motsetning til hva som protokolleres i hovedstyret.

Sentralbankloven § 5 fjerde ledd siste punktum sier at «[r]epresentantskapet skal ha et sekretariat». Dette tilsynssekretariatet er ikke nærmere regulert i loven, men det er gitt regler i representantskapets forretningsorden (særlig § 18) og i en egen instruks.108 Instruksen sier blant annet:

«Tilsynssekretariatet er organisert under representantskapet og er organisatorisk og administrativt uavhengig av bankens hovedstyre og ledelse.

Ansatte i tilsynssekretariatet eller deres nærstående, kan ikke ha en slik tilknytning til ansatte i banken eller bankens organer at dette kan svekke deres uavhengighet eller objektivitet.»

Tilsynssekretariatet har den praktiske oppfølgingen av tilsynsoppdraget på vegne av representantskapet, inkludert oppfølgning av revisoroppdraget. Etter representantskapets forretningsorden skal tilsynssekretariatet være «faglig og administrativt uavhengig av banken». I praksis oppstår det her enkelte problemstillinger. Norges Bank er ett rettssubjekt, og tilsynssekretariatet er en del av banken. Dette har skapt enkelte uklarheter i blant annet arbeidsrettslige spørsmål, om de ansatte er bundet av ulike rutiner og retningslinjer fastsatt generelt for ansatte i Norges Bank, om arkivkrav, sikkerhet osv

Representantskapet avgir en egen årsrapport om sitt arbeid direkte til Stortinget, jf. § 30 fjerde ledd. I forbindelse med behandlingen av rapporten i Stortinget møter representantskapets leder til høring i finanskomiteen.

6.2 Tilsyn, rapportering, regnskap og revisjon

6.2.1 Innledning

Tilsyn og kontroll med Norges Banks virksomhet skjer på ulike nivåer, både innenfor Norges Bank og av organer utenfor banken. Tilsynet følger av lov, forskrifter, interne prinsipper, retningslinjer og rutiner. Dette gjelder både reglene om hva slags tilsyn som skal føres, hva det skal føres tilsyn med, hvordan tilsynet skal skje og hvem som skal føre hvilket tilsyn.

Kontrollordningene er knyttet til både Stortinget og regjeringen. Stortinget oppnevner Norges Banks representantskap. Finansdepartementet evaluerer hovedstyrets skjønnsutøvelse i pengepolitikken mv. og bankens forvaltning av Statens pensjonsfond utland. Stortinget vurderer Norges Banks virksomhet på grunnlag av meldinger fra departementet og rapporter fra representantskapet og ved høringer av finansministeren, sentralbanksjefen, leder av Norges Bank Investment Management (NBIM) og leder av representantskapet. Riksrevisjonen fører tilsyn med finansministerens myndighetsutøvelse, jf sentralbankloven § 2 fjerde ledd.

Både hovedstyret og representantskapet har tilsynsoppgaver:

• Representantskapet er den sentrale tilsynsmyndighet i Norges Bank og fører tilsyn med bankens drift og med at reglene for bankens virksomhet blir fulgt. Representantskapet fører særlig tilsyn med at hovedstyret har tilfredsstillende styring og kontroll med bankens administrasjon og virksomhet (§ 5 fjerde ledd). Representantskapet er et internt, men uavhengig, organ i banken (§ 5 første ledd). Medlemmene er utnevnt av Stortinget (§ 7). Representantskapet rapporterer til Stortinget hvert år (§ 30).

• Hovedstyret fører tilsyn med bankens administrasjon og virksomhet for øvrig (§ 5 annet ledd). Det er etablert flere underutvalg av hovedstyret med tilsynsoppgaver, blant annet et revisjonsutvalg.109 Banken har en internrevisjon som rapporterer til hovedstyret (§ 30 a tredje ledd). Også innenfor bankens administrasjon er det ulike tilsynsordninger. Banken er organisert i avdelinger og enheter, og kontroll og tilsyn ivaretas gjennom et linjeansvar.110 Det er også etablert egne funksjoner for styring, risiko og etterlevelse både i sentralbankvirksomheten, NBIM og i den nye eiendomsforvaltningen NBREM. Disse rapporterer til de daglige ledere og jevnlig også til hovedstyret.

Minst én statsautorisert eller registrert revisor skal revidere bankens årsregnskap (§ 30 a første ledd). Revisor oppnevnes av representantskapet.

Riksrevisjonen fører ikke tilsyn med Norges Banks virksomhet, men med statsrådens myndighetsutøvelse, jf. § 2 siste ledd. For Riksrevisjonens kontroll med statsråden vil likevel bankens regnskaper være viktig.111

I 2009 ble regler om tilsyns- og kontrollordninger i banken endret.112 På noen punkter var dette en lovfesting av ordninger banken allerede hadde etablert. Forarbeidene til lovendringen belyser hvordan tilsynet med Norges Bank og bankens ulike deler er organisert og gjennomføres.

De viktigste reglene for eksternt tilsyn med sentralbankvirksomheten følger av sentralbankloven. SPU forvaltes etter lov om Statens pensjonsfond og et eget mandat gitt av Finansdepartementet. Selv om forvaltningen av SPU har grunnlag i pensjonsfondsloven, danner sentralbankloven likevel en organisatorisk ramme også for denne virksomheten, jf. foran i avsnitt 6.1.1.113 Dette gjenspeiles også i reglene om tilsyn og kontroll.

6.2.2 Bakgrunn – særlig om lovendringen i 2009

Da sentralbankloven ble vedtatt i 1985, var det færre regler om tilsyn og kontroll med virksomheten enn i dag, og reglene som fantes var knappe. Målt mot den tids standard var likevel kontrollen omfattende, med et særskilt representantskap og egen sentralbankrevisjon.

Da banken fikk oppdraget med å forvalte Statens petroleumsfond, som nå heter Statens pensjonsfond utland (SPU) i 1996, ble bankens virksomhet og regnskaper mer sammensatte. Loven ble endret først i 2003 og deretter i 2009 og dels som en følge av denne nye oppgaven. Fram til lovendringen i 2009 skulle representantskapet også organisere bankens revisjon, sentralbankrevisjonen. Organisatorisk og administrativt var sentralbankrevisjonen uavhengig av hovedstyret, selv om de som jobbet i sentralbankrevisjonen var ansatt i banken.

Endringen av sentralbankloven hadde bakgrunn i et ønske om å utvikle styrings- og kontrollstrukturen i tråd med «beste internasjonale praksis og anerkjente prinsipper for god virksomhetsstyring og god sentralbankstyring»:114

«Siden sentralbankloven ble vedtatt i 1985 har det vært en omfattende utvikling internasjonalt og i Norge i synet på hva som regnes som gode prinsipper for internkontroll, regnskap og revisjon. I dag er det en økt bevissthet om og vektlegging av uavhengighet mellom de styrende og kontrollerende organer i større foretak, finansinstitusjoner og i sentralbanker. Det samme gjelder forholdet mellom foretaket og den eksterne revisor. Det er også blitt stilt strengere krav til relevant og pålitelig regnskapsinformasjon. Etter departementets syn er det naturlig at rammeverket for Norges Bank gjenspeiler denne utviklingen.»

Norges Banks ansvar for å forvalte SPU forsterket dette behovet.

De viktigste endringene gjaldt:

• presiseringer av hovedstyrets og representantskapets tilsyns- og kontrolloppgaver

• at Norges Bank skulle være regnskapspliktig etter regnskapsloven og bokføringspliktig etter bokføringsloven

• at ordningen med sentralbankrevisjon skulle erstattes av ekstern revisjon og at banken skulle ha en internrevisjon

En del av endringene var å lovfeste ordninger banken selv allerede hadde etablert, som internrevisjon og revisjonskomite. Regnskapene i banken bygget allerede stort sett på alminnelige regnskapsstandarder. Presiseringene av hovedstyrets og representantskapets tilsyns- og kontrolloppgaver tok dessuten i stor grad utgangspunkt i disse organenes forretningsorden.

Samtidig med fjerning av den interne sentralbankrevisjonen ble organiseringen av den eksterne revisjonen diskutert. Spørsmålet var særlig om Riksrevisjonen, fremfor en ekstern revisor, skulle revidere bankens regnskaper. Bakgrunnen var blant annet Riksrevisjonens oppgave med revisjonen av statsregnskapet der statens kronekonto i Norges Bank inngår. Stortinget fulgte departementets forslag og vedtok en løsning der bankens regnskaper revideres eksternt av en revisor valgt av representantskapet, se også nærmere drøfting i kapittel 27.

6.2.3 Representantskapets tilsyn

Etter sentralbankloven § 5 fjerde ledd er representantskapet det overordnede tilsynsorganet i Norges Bank:

«Representantskapet skal føre tilsyn med bankens drift og med at reglene for bankens virksomhet blir fulgt. Representantskapet skal herunder føre tilsyn med at hovedstyret har tilfredsstillende styring og kontroll med bankens administrasjon og virksomhet, og med at det er etablert hensiktsmessige rutiner for å sikre at bankens virksomhet utøves i henhold til lov, avtaler, vedtak og rammeverk for øvrig. Tilsynet omfatter ikke hovedstyrets utøvelse av skjønnsmyndighet etter loven. Representantskapet har rett til innsyn i alle bankens anliggender og kan foreta de undersøkelser som det finner nødvendig for sine oppgaver etter loven. Representantskapet skal ha et sekretariat.»

Fram til en lovendring i 2003 skulle representantskapet – utover oppgavene med å fastsette budsjett og regnskap – etter lovens § 5 bare føre tilsyn med at reglene for virksomheten ble fulgt. En presisering av at representantskapet også skulle føre tilsyn med bankens drift var naturlig ut fra «den utvikling og økte vekt på forvaltningsrevisjon» som hadde skjedd siden loven ble vedtatt i 1985.115 I forarbeidene til endringene i loven uttalte departementet: 116

«Representantskapet skal ha en videre tilsynsfunksjon enn den legalitetskontroll som lovens ordlyd direkte gir anvisning på.»

Mens legalitetskontroll gjelder om banken overholder ulike typer regelverk, er tilsynet med bankens drift mer rettet mot hvordan banken er organisert og hvilke prosesser banken har etablert i sitt arbeid. Tilsyn med bankens drift vil likevel ofte være en form for legalitetskontroll. Derfor skilles det i dag ikke klart mellom legalitetskontroll og tilsyn med bankens drift i representantskapets årsrapporter.

Representantskapet fører tilsyn med hovedstyret, og hovedstyrets myndighet og oppgaver vil dermed ha betydning for representantskapets tilsynsansvar. Se foran i avsnitt 6.1.2.3 om ansvarsfordelingen mellom hovedstyret og representantskapet generelt.

Et utgangspunkt for representantskapets tilsyn med hovedstyret er hovedstyrets protokoller, som representantskapet etter § 5 femte ledd tredje punktum skal gi en egen uttalelse om. Bestemmelsen i § 5 må sees i sammenheng med § 30 fjerde ledd, som fastsetter krav til innholdet i representantskapets rapportering, se nedenfor. Ved gjennomføringen av tilsynsarbeidet har representantskapet adgang til å innhente nødvendige opplysninger og å foreta egne undersøkelser innenfor sine ansvarsområder. Dette er utdypet i representantskapets forretningsorden § 1:

«Representantskapets tilsyn bygger på en vurdering av risiko og vesentlighet. Tilsynet kan være dokumentbasert og/eller gjennomføres ved egne undersøkelser. Det dokumentbaserte tilsynet omfatter blant annet gjennomgang av hovedstyrets protokoller og behandling av saker framlagt av hovedstyret. Representantskapet kan anmode om framleggelse av dokumentasjon og redegjørelser fra hovedstyretog utføre egne undersøkelser og utredninger. Normalt gjennomføres slike prosjekter av tilsynssekretariatet. Det fastsettes en tilsynsplan hvert år som omhandler representantskapets samlede tilsyns- og kontrolloppgaver.» 117

Dersom representantskapet mener hovedstyret ikke har hatt tilfredsstillende styring eller det har vært brudd på regelverk, vil representantskapets reaksjon være å omtale forholdet i representantskapets årsrapport til Stortinget, protokollføre en merknad i representantskapets protokoller og å ta opp forholdet med hovedstyret. Typisk vil representantskapet kunne be hovedstyret om å se på saken på nytt.

Hovedtyngden av de sakene representantskapet undersøker, gjelder hvordan hovedstyret fører tilsyn og kontrollerer ulike deler av bankens virksomhet, inkludert forvaltningen av SPU. Noen eksempler kan belyse tilsynet:

I rapporten for 2016 har representantskapet gjennomgått hvordan hovedstyret har styrt virksomheten på et overordnet nivå, det vil si for Norges Bank som helhet, styringen med sentralbankvirksomheten og styringen med kapitalforvaltningen. For Norges Bank på overordnet nivå har representantskapet særlig sett på organiseringen av Norges Banks funksjoner for etterlevelse. Det er påpekt at banken ikke har organisert en konsernovergripende funksjon for risikostyring og etterlevelse, men at dette ivaretas i tre ulike avdelinger, henholdsvis i sentralbankvirksomheten, NBIM og NBREM.118 Representantskapet stiller spørsmål ved om etterlevelsesfunksjonene bør gjøres mer uavhengige av administrasjonen. Representantskapet tar også opp om rapporteringslinjene fra NBREM er tilstrekkelig klare. Innenfor sentralbankvirksomheten har representantskapet sett særlig på forvaltningen av valutareserven, oppgjørssystemet, og særlig IT-sikkerhet i forbindelse med oppgjørssystemet og Norges Banks ansvar for kontantforsyningen. I forvaltningen av SPU har representantskapet merket seg hovedstyrets vurderinger av avkastningen.

Fra representantskapets årsrapport for 2015 var noen av hovedkonklusjonene (s. 7):

«Etter representantskapets oppfatning har hovedstyret i 2015 utøvd tilfredsstillende styring av og kontroll med Norges Banks virksomhet i samsvar med sentralbankloven, mandat og retningslinjer for forvaltningen av Statens pensjonsfond utland samt forskrift om risikostyring og internkontroll i Norges Bank.

Hovedstyret har rapportert om problemstillinger og behov for styrket kontrollrammeverk og risikoreduserende tiltak gjennom året. Under behandlingen av enkelte saker har representantskapet eksplisitt bedt om oppfølging og tilbakemelding fra hovedstyrets side.»

Representantskapet gikk i 2011 gjennom styringen i banken, inkludert om ledere i linjen har «klart avgrensede ansvarsområder med tilhørende myndighet som omfatter planlegging, gjennomføring og rapportering av aktiviteter og ressursbruk».119 Av konkrete saker nevnes i årsrapporten at representantskapet har hatt tilsyn med bankens strategiplan, investeringsmandatet for forvaltningen av valutareservene, om banken har god kontroll og tett oppfølgning av bankens ansvar på seddel- og myntområdet, om det tas hensyn til bankens behov for likviditet ved forvaltning av valutareservene og praktiseringen av åpenhet i forvaltningen av SPU.

Et vesentlig element i kompetansefordelingen mellom hovedstyret og representantskapet er at representantskapet ikke fører tilsyn med hovedstyrets utøvelse av skjønnsmyndighet etter loven, se om § 5 fjerde ledd ovenfor.120 Pengepolitiske beslutninger som fastsettelse av styringsrenten, råd om motsyklisk kapitalkrav, beslutninger om det skal gis S-lån til en bank eller om Norges Bank skal iverksette generelle likviditetstiltak i markedet, er eksempler på skjønnsmessige avgjørelser som representantskapet ikke fører tilsyn med. Det samme gjelder avgjørelser om seddel- og myntutgivelser, valg av strategi for virksomheten mv. Derimot vil det være en del av representantskapets legalitetskontroll å undersøke om ulike prosessuelle regler er fulgt fram mot beslutningen. Skulle det for eksempel oppstå mistanke om at det er gitt likviditetsstøtte til en forretningsbank uten at krav om habilitet er ivaretatt, kan representantskapet undersøke og følge opp saken. I representantskapets forretningsorden § 1 er grensen mot skjønnsavgjørelser beskrevet slik:

«Det følger av sentralbankloven at tilsynet ikke omfatter hovedstyrets utøvelse av sin skjønnsmyndighet etter loven. Det generelle tilsynet med bankens drift vil imidlertid omfatte organisasjonen og prosessene som banken har etablert og som skal gi et grunnlag for skjønnsutøvelsen.»

Dette er utdypet i representantskapets rapport til Stortinget for 2015:121

«Representantskapet fører ikke tilsyn med hovedstyrets utøvelse av skjønnsmyndighet etter loven. Dette omfatter særlig pengepolitikk og finansiell stabilitet og innebærer at representantskapet ikke uttaler seg om hovedstyrets vedtak om rentefastsettelser, høringsuttalelser eller råd som gis til politiske myndigheter. Det gjelder også Norges Banks rådgivningsoppgaver innenfor forvaltningen av SPU og oppgaver innenfor makrotilsyn og overvåking av systemrisikoer [der] formålet er å bidra til å dempe sårbarheten i det finansielle systemet.

Representantskapet får orientering om Norges Banks arbeid på disse områdene. I 2015 har det blant annet vært stor oppmerksomhet omkring Norges Banks rente- og likviditetspolitikk med eventuelle virkninger på valutakurs.

Generelt tilsyn med driften vil imidlertid omfatte organisasjonen og prosessene i Norges Bank som danner grunnlaget for hovedstyrets skjønnsutøvelse.»

Fram til 2015 fulgte det av sentralbankloven § 8 a at beslutninger om at forretningsmessig virksomhet skulle drives i selskap banken helt eller delvis eier, bare kunne treffes av representantskapet etter forslag fra hovedstyret. Dette gjaldt imidlertid ikke rene eierselskaper for enkeltinvesteringer i fast eiendom, uten egne ansatte eller virksomhet utover å eie eiendommer. Opprettelsen av holdingselskapet NBIM S.à.r.l. i Luxembourg med egne ansatte og som plattform for eiendomsinvesteringene ble omtalt i flere av representantskapets årsrapporter. Det var ikke klart om opprettelsen av dette selskapet hørte under § 8 a og dermed krevde godkjenning av representantskapet. Det ble av representantskapet innhentet eksterne juridiske betenkninger for å avklare spørsmålet. Ved lovendring i 2015 ble § 5 endret slik at hovedstyret etter tredje ledd alene kan bestemme at virksomhet som ledd i forvaltningen av SPU skal utøves av selskap som banken helt eller delvis eier. Representantskapet skal føre tilsyn med slike selskaper etter § 5 sjette ledd.122

Representantskapets årsrapporter viser også til områder der representantskapet har innhentet vurderinger fra eksterne konsulenter om bankens virksomhetsstyring, økonomistyring, skattespørsmål, risikostyring, IKT-sikkerhet, fysisk sikkerhet, beredskap og internkontroll, arbeidsmiljø, hvitvaskingsbestemmelser og ivaretagelse av at Norges Bank er én juridisk enhet.

Representantskapets tilsyn skiller seg fra den ordinære finansielle revisjonen som ekstern revisor utfører. Ekstern revisor gjennomfører likevel en del attestasjonsoppdrag som bestilles av representantskapet og som tilsynssekretariatet koordinerer og tilrettelegger. Finansdepartementet deltar i utformingen av slike attestasjonsoppdrag. Attestasjonsoppdragene vil kunne overlappe med undersøkelser som representantskapet ved tilsynssekretariatet og/eller internrevisjonen utfører.

Internrevisjonens undersøkelser reguleres av internkontrollforskriften (se nærmere nedenfor), og flere av internrevisjonens undersøkelser vil også gjelde bankens drift og forholdet til ulike regelverk. Videre er både internrevisjonens og representantskapets valg og prioriteringer risikobaserte. Internrevisjonen og representantskapet vil dermed jevnlig undersøke de samme spørsmålene. Det gjelder selv om representantskapets undersøkelser tar utgangspunkt i hovedstyrets virksomhet, og internrevisjonen viser til forholdene i administrasjonen og virksomhetsområdene.

Det er tilsynssekretariatet som står for den praktiske gjennomføringen og som forbereder representantskapets saksbehandling.

Blant de oppgaver som særlig har med tilsyn og kontroll å gjøre, fastsetter instruksen at tilsynssekretariatet skal utføre tilsynsoppgaver på vegne av representantskapet, bidra til representantskapets kontroll med bankens budsjett og årsregnskap og forvalte avtalen med ekstern revisor.

Tilsynssekretariatet har i notat 22. november 2016 til utvalget gitt en egen beskrivelse av sekretariatets arbeidsmetoder:

«Tilsynssekretariatets arbeid gjennom året består i hovedsak av løpende tilsyn og tilsynsgjennomganger samt forberedelser knyttet til enkeltsaker som oversendes representantskapet fra hovedstyret. Tilsynssekretariatet tilrettelegger saksdokumenter, sakliste og protokollutkast for behandlingen i Den faste komité og representantskapet.

Tilsynssekretariatet har i tråd med instruks fra representantskapet dokumentert sin metodikk. Tilsyns- og kontrolloppgavene skal utføres i samsvar med relevante faglige standarder og de instrukser og retningslinjer som gis av representantskapet.

(…)

Utgangspunkt for tilsynssekretariatets arbeid er på vegne av representantskapet å vurdere hovedstyrets styring av og kontroll med Norges Bank. Internrevisjonens rolle er å støtte hovedstyret i sin oppfølging av Norges Banks virksomhet. I det løpende tilsynet og tilsynsgjennomganger vurderes internrevisjonens arbeid og relevante rapporter til hovedstyret samt dokumentert intern kontroll ved compliancefunksjoner eller på operativt nivå (førstelinje).

Det er ikke identifisert noen standard for tilsyn med sentralbanker.

Den mest relevante standarden å ta utgangspunkt i for tilsynsarbeidet er Basel Committee on Banking Supervision, Core Principles for Effective Banking Supervision (Core Principles) fra 2012. I tillegg følges det med på Finanstilsynets metodikk og rapportering av tilsynsarbeid rettet inn mot bank og finans.

Løpende tilsyn

Med utgangspunkt i risikobildet som er beskrevet foran er det av stor betydning for representantskapet å følge med på utviklingen i Norges Banks virksomhet og hovedstyrets styring og kontroll. Løpende tilsyn omfatter hele Norges Banks virksomhet innenfor representantskapets tilsynsområde. Det følges særlig med på rapportering om etterlevelse av lover og regler (compliance), operasjonell risiko og styring av intern kontroll.

Tilsynssekretariatet utarbeider årlige arbeidsprogrammer for løpende tilsyn og holder seg fortløpende oppdatert om Norges Banks virksomhet bl.a. i møter med ledende personer og ulike kontrollfunksjoner. Tilsynssekretariatet følger med på hovedstyrets behandling av strategier, handlingsplaner, rammer og retningslinjer for virksomheten og dets løpende oppfølging av driften. Videre gjennomgås styrende dokumenter, rapporter og øvrige saksdokumenter til hovedstyrets møter. Når relevante saker er til behandling, kan direktøren for tilsynssekretariatet være til stede i hovedstyrets og revisjonsutvalgets møter.

Det følges særlig med på rapportering om etterlevelse av lover og regler (compliance), operasjonell risiko og intern kontroll, utviklingen i trusselbildet samt krisehåndtering, med utgangspunkt hovedstyreprotokoller og hovedstyresaker.

Observasjoner med bakgrunn i risikoer innenfor representantskapets tilsynsområder gir grunnlag for en oppfatning av bankens drift og hovedstyrets styring av og kontroll med virksomheten gjennom året. Resultatet av løpende tilsyn vil underbygge det øvrige tilsynsarbeidet og oppsummeres i notat eller rapport eller kun i årsrapport til representantskapet.

Tilsynsgjennomganger, herunder attestasjonsoppdrag

En tilsynsgjennomgang eller et attestasjonsoppdrag omfatter en uavhengig vurdering av Norges Banks hovedstyres styring av og kontroll med et definert risikoområde eller prosess.

Finansdepartementet gis anledning til å gi innspill til områder som det kan være hensiktsmessig å dekke gjennom representantskapets tilsyn.123 Representantskapet vurderer om innspillene skal innarbeides i tilsynsplanen som attestasjonsoppdrag. Alle attestasjonsoppdrag utføres av Deloitte AS i samråd med tilsynssekretariatet.124

For hver tilsynsgjennomgang eller attestasjonsoppdrag fastsettes målekriterier for vurderinger med utgangspunkt i aktuelle formelle rammeverk som Norges Bank er pålagt å følge, samt relevante standarder og anerkjent praksis. I tillegg til sentralbankloven er annen lovgivning og eksterne rammer som gjelder for sentralbankens virksomhet, også av betydning. Eksempler på de viktigste er:

• Lov om Statens pensjonsfond og Mandat for forvaltningen av Statens pensjonsfond utland

• Forskrift om risikostyring og intern kontroll i Norges Bank

• Regnskapsloven og Forskrift om årsregnskap m.m. for Norges Bank125

• Sikkerhetsloven med forskrifter og Beskyttelsesinstruksen126

Dersom rammeverk ikke omfatter Norges Bank kan likevel faglige og renommémessige hensyn tilsi at Norges Bank bør være på samme nivå som sammenliknbar virksomhet i Norge eller internasjonalt er pålagt å følge.

I tilsynsarbeidet benyttes ofte prinsipper og standarder for styring og kontroll som er gitt av Basel Committee on Banking Supervision, for eksempel Corporate governance principles for banks. Videre ses det hen til styringsmodeller og etablerte rammeverk for styring i andre sentralbanker. Det gjøres vurderinger mot andre relevante standarder eller praksis blant anerkjente forvaltningsvirksomheter eller institusjonelle investorer globalt.

Normal tilnærming for vurderinger er om prosesser er utformet, implementert og eventuelt etterleves:

• Utforming (design) – vurdere om hovedstyrets styringsrammeverk og bankens prosesser er utformet i samsvar med lover/regler, anerkjente standarder eller andre fastsatte målbare kriterier.

• Innføring (implementering) – vurdere om beskrevne prosesser er iverksatt.

• Etterlevelse – vurdere om prosessene følges som forutsatt over en periode

Tilsynsgjennomganger dokumenteres i tilsynsrapporter som legges fram for behandling i representantskapet. Det er utarbeidet en mal for rapporteringen. Ved attestasjonsoppdrag avgir Deloitte uavhengige attestasjonsuttalelser etter internasjonale revisjonsstandarder. Etter representantskapets behandling oversendes rapportene til hovedstyret for tilbakemelding på vurderinger og eventuelle anbefalinger. Attestasjonsuttalelsene oversendes Finansdepartementet og offentliggjøres.»

6.2.4 Hovedstyrets tilsyn og kontroll. Bankens administrasjon

Hovedstyrets ansvar og kontrolloppgaver reguleres i sentralbankloven § 5 annet ledd, som er sitert foran i avsnitt 6.1.2.

Det er særlig § 5 annet ledd tredje til femte punktum som er viktige for forståelsen av hovedstyrets tilsyns- og kontrolloppgaver. Disse ble føyet til ved lovendringen i 2009.

Selv uten presiseringene i tredje til femte punktum var det klart at hovedstyret hadde et tilsynsansvar, liknende det styrer i selskaper har. Dette styreansvaret omtales ofte som «påse-ansvaret». Når ansvaret for tilsyn med administrasjonen ble fremhevet i loven, var det blant annet fordi ledelsen i sentralbanken – til forskjell fra ledelsen i allmennaksjeselskaper – også er medlemmer av styret:127

«At ledelsen og hovedstyret til dels består av de samme personer, er imidlertid ikke ensbetydende med at hovedstyret ikke har et tilsynsansvar med administrasjonen, men det stiller særlige krav til måten hovedstyret innretter sitt arbeid på. (…) [God virksomhetsstyring tilsier] at hovedstyrets tilsynsansvar overfor administrasjonen framheves i loven».

Hovedstyrets ansvar for at bankens virksomhet er gjenstand for betryggende styring og kontroll er utdypet i forskrift 17. desember 2009 om risikostyring og internkontroll i Norges Bank, fastsatt av Finansdepartementet med hjemmel i sentralbankloven § 30 a. Forskriften bygger på Finanstilsynets forskrift om internkontroll i ulike typer finansforetak. Departementet uttalte i lovproposisjonen at Finanstilsynets forskrift «vil danne et naturlig utgangspunkt for en forskrift om internkontroll i Norges Bank, men den må tilpasses bankens særlige stilling og dens virksomhet som sentralbank og kapitalforvalter.»128 Hovedstyret skal etter forskriften påse at banken har «hensiktsmessige systemer for risikostyring og internkontroll» og gir eksempler på hvilke nærmere krav det gjelder. Kravene er i hovedsak de samme som etter Finanstilsynets forskrift gjelder for styrer i banker og finansinstitusjoner:

«Hovedstyret skal påse at banken har hensiktsmessige systemer for risikostyring og internkontroll, herunder:

1. at det er klar ansvarsdeling mellom hovedstyret og sentralbanksjefens daglige ledelse fastsatt i prinsipper for hovedstyret og sentralbanksjefen,

2. at Norges Bank har en klar organisasjonsstruktur,

3. fastsette mål og strategi for Norges Bank, samt overordnede retningslinjer for bankens virksomhet. Det skal framgå hvilken risikoprofil bankens forskjellige virksomhetsområder skal ha, samt hvilke risikorammer som gjelder der hvor dette er relevant,

4. fastsette prinsipper for risikostyring og internkontroll for banken som helhet og innenfor hvert enkelt virksomhetsområde,

5. påse at risikostyringen og internkontrollen blir etablert i samsvar med lover og forskrifter og vedtak av Norges Banks organer blant annet gjennom behandling av rapporter utarbeidet i henhold til § 8 og § 9,

6. påse at risikostyringen og internkontrollen er gjennomført og overvåket, blant annet gjennom behandling av rapporter utarbeidet i samsvar med § 8 og § 9,

7. evaluere sitt arbeid og sin kompetanse knyttet til bankens risikostyring og internkontroll minst en gang årlig.»

Hovedstyret har for sine oppgaver i økende grad basert seg på bruk av saksforberedende underutvalg for styret for å styrke beslutningsgrunnlaget og gi økt oppmerksomhet til viktige risikoområder, se ovenfor i avsnitt 6.1.2.1 og nedenfor i avsnitt 6.2.6.3.

Det er hovedstyret som fastsetter hvordan bankens administrasjon skal organiseres gjennom en overordnet styringsmodell for Norges Bank. Bankens to hovedområder (sentralbankvirksomheten og NBIM) er under denne organisert i avdelinger og enheter med et linjeansvar opp til ledelsen, samt med kontroll og tilsyn i linjen. Det er også etablert egne funksjoner for styring av risiko og etterlevelse som rapporterer til ledelsen i henholdsvis sentralbankvirksomheten, NBIM og NBREM. Som et tillegg til ordinære rapporteringslinjer har lederne for disse funksjonene også rett og plikt til uavhengig rapportering til hovedstyret i spørsmål om etterlevelse og risikostyring.129

Forskriften om risikostyring og internkontroll har også bestemmelser som gjelder sentralbankledelsen og bankens administrasjon direkte. Etter forskriften § 4 skal sentralbanksjefen følge opp hovedstyrets retningslinjer og etablere en forsvarlig risikostyring og internkontroll. Sentralbanksjefen skal også løpende vurdere risiko, følge opp risikoendringer, informere hovedstyret, sørge for dokumentasjon av risikostyring og internkontroll og påse at risikostyringen og internkontrollen gjennomføres og overvåkes på forsvarlig måte. Ved siden av dette pålegger forskriften også at ledere på vesentlige virksomhetsområder løpende skal vurdere gjennomføringen av internkontrollen.

Internrevisjonen er hovedstyrets kontrollredskap, jf. avsnitt 6.2.6.3.

6.2.5 Regnskap

Etter sentralbankloven § 30 skal hovedstyret hvert år utarbeide årsberetning og årsregnskap. Årsregnskapet fastsettes av representantskapet. Fram til 2009 fastsatte representantskapet regnskapsprinsippene for banken, og i hovedtrekk var disse i overensstemmelse med alminnelige regnskapsstandarder. Da loven ble endret i 2009 ble det tatt inn i sentralbankloven at Norges Bank skulle være regnskapspliktig etter regnskapsloven. Det var særlig forvaltningen av SPU som begrunnet endringen:130

«Det har særlig betydning at den regnskapsmessige verdimålingen av plasseringene [av Statens pensjonsfond utland] er i samsvar med anerkjente prinsipper og at disse framgår av regler som er bindende for banken. Standardiserte regnskapsregler vil bidra til tillit og troverdighet til bankens finansielle rapportering og bidrar til å legge bedre til rette for ekstern revisjon.»

Forskrift 1. januar 2011 nr. 1 om årsregnskap m.m. for Norges Bank gir nærmere regler om årsregnskapet. Utgangspunktet er at Norges Bank skal følge regnskapsregler for store foretak, men forskriften gjør enkelte justeringer for Norges Bank.

Hovedstyret legger fram ett regnskap for hele Norges Bank. Statens pensjonsfond utland er plassert som et innskudd på en kronekonto i Norges Bank, og innestående på kronekontoen er nøyaktig lik verdien av verdipapirene som det er investert i på vegne av fondet. Fondet balanseføres i Norges Bank, men det er ingen risiko for banken med dette fordi passivaposten alltid er like stor som aktivaposten.

Norges Bank leverer i tillegg en egen regnskapsrapportering for kapitalforvaltningen. Denne er et utdrag av Norges Banks regnskapsrapportering og inngår i Norges Banks årsregnskap som en note. Utgiftene gjennom året er NBIMs kostnader og en andel av felleskostnadene. Kostnadene ved forvaltningen føres i Norges Banks regnskap, men spesifiseres ikke for SPU. Kostnadene dekkes av fondets midler etter godkjennelse fra Finansdepartementet, jf. mandatet § 5-1.

Avsetning og disponering av totalresultatet for Norges Bank følger egne retningslinjer fastsatt av Kongen, se kapittel 13 og 21.131

6.2.6 Revisjon

6.2.6.1 Innledning

Revisjonsordningene etter sentralbankloven § 30 a omfatter både ekstern revisjon og internrevisjon for bankens virksomhet:

«Bankens årsregnskap skal revideres av minst én statsautorisert eller registrert revisor.

Kongen kan i forskrift fastsette særskilte regler om bankens revisor og revisjon av banken som utfyller eller fraviker bestemmelsene i revisorloven.

Banken skal ha en internrevisjon som rapporterer til hovedstyret. Internrevisjonen skal vurdere bankens internkontroll, rutiner og andre forhold av betydning for bankens virksomhet. Kongen kan gi forskrift om bankens internkontroll.»

6.2.6.2 Ekstern revisjon

Minst én statsautorisert eller registrert revisor skal revidere årsregnskapet. Fram til lovendringen i 2009 hadde banken en egen sentralbankrevisjon med revisorer ansatt i banken. Ved lovendringen i 2009 ble det lagt vekt på at revisor skulle være uavhengig av banken. En naturlig følge var opphevelse av ordningen med sentralbankrevisor og at det skulle velges en ekstern revisor, jf. også avsnitt 6.2.2.

Da sentralbankrevisjonen ble avviklet, ble representantskapets tilsynssekretariat opprettet.

Representantskapet utpeker ekstern revisor. Det er i dag revisjonsfirmaet Deloitte som reviderer Norges Banks regnskaper. I tillegg til finansiell revisjon utfører Deloitte også enkelte attestasjonsoppdrag som særlig er en del av representantskapets tilsyn med Norges Banks forvaltning av SPU. Attestasjonsoppdragene gjelder blant annet om banken overholder standarder for operasjonell risikostyring. Attestasjonsoppdrag besluttes formelt av representantskapet, men kan ha bakgrunn i innspill fra Finansdepartementet i forbindelse med utarbeidelsen av representantskapets tilsynsplan. Det avgis rapport til representantskapet for hvert oppdrag. Rapportene oversendes departementet og offentliggjøres. Tilsynssekretariatet tilrettelegger og koordinerer attestasjonsoppdragene.

Fram til 2017 er følgende attestasjonsoppdrag gjennomført:

• Organisasjonsstruktur, operasjonell risiko og intern kontroll (2009)

• Oppfølging av eksterne forvaltere (2010)

• Tilførsel av midler og eksponering i forhold til valgt referanseportefølje (2010)

• Rammeverk for vurdering av motpartsrisiko (2011)

• Kontrollrammeverket for eiendomsinvesteringer (2012)

• Utforming og implementering av NBIMs rammeverk for risikostyring og kontroll av aktiv forvaltning (2013)

• Rammeverket i Norges Bank for risikostyring og kontroll av eiendomsforvaltningen (2016)

• Statsgjeldforvaltningen (2016) (Representantskapets rapport for 2016 s. 43)

6.2.6.3 Hovedstyrets revisjonsordninger – internrevisjonen og revisjonsutvalget

Banken skal ha en internrevisjon som er underlagt og rapporterer til hovedstyret, jf. § 30 a tredje ledd. Hovedstyret har etablert et saksforberedende underutvalg, revisjonsutvalget, som blant annet behandler saker fra internrevisjonen. Gjenstand for internrevisjon er bankens «internkontroll, rutiner og andre forhold av betydning for bankens virksomhet». Det er gitt nærmere regler i forskrift 17. desember 2009 nr. 1630 om risikostyring og internkontroll i Norges Bank.

Internrevisjonen fører tilsyn med risikostyring og internkontroll i hele banken. Den tar ikke stilling til skjønnsmessige beslutninger i banken, som pengepolitiske beslutninger i sentralbankvirksomheten eller om investeringsbeslutninger i NBIM. Derimot ser internrevisjonen på om utrednings- og beslutningsprosessene har gått riktig for seg, om ulike deler av administrasjonen har god nok kontroll og rutiner som sikrer at beslutninger ligger innenfor ulike regelverk. Internrevisjonen undersøker også om administrasjonen gir korrekte og fullstendige opplysninger til hovedstyret. For eksempel ser internrevisjonen på om NBIM har tilstrekkelige kontrollrutiner som sikrer at forvaltningen skjer innenfor hovedstyrets retningslinjer og at det rapporteres riktig.

I sine undersøkelser følger internrevisjonen IIA-standarder (Institute of Internal Auditors). Internrevisjonen gjennomgår blant annet dokumenter og systemer som gjelder styring og kontroll, for eksempel styringsdokumenter, logger og referater, og gjennomfører intervjuer. Konklusjoner fra undersøkelsene beskrives i revisjonsrapporter som munner ut i en egen årlig rapport om virksomhetens risikostyring og internkontroll.

Internrevisjonen rapporterer direkte til hovedstyret via revisjonsutvalget (ikke sentralbanksjefen). Det er hovedstyret som – etter tilrådning fra revisjonsutvalget – fastsetter budsjett, ressurser og tilsynsplan for internrevisjonen, samt ansetter internrevisor.

Etter internkontrollforskriften § 10 skal Norges Banks hovedstyre ha et revisjonsutvalg som skal oppnevnes av og blant de eksterne medlemmene av hovedstyret. Regler om revisjonsutvalget ble gitt i forskriften i forbindelse med lovendringen i 2009, der hovedstyrets ansvar for tilsyn med administrasjonen ble presisert. Kravet om eksterne hovedstyremedlemmer skal sikre at utvalget har tilstrekkelig uavhengighet. Hverken sentralbanksjefen eller visesentralbanksjefene kan være medlemmer.

Revisjonsutvalget er et saksforberedende organ for hovedstyret i saker som ligger innenfor hovedstyrets tilsynsfunksjoner og ansvar for risikostyring og internkontroll. Revisjonsutvalget kan undersøke «alle aktiviteter og forhold» som gjelder bankens virksomhet, jf. forskriften § 9. Revisjonsutvalget vil både bygge på administrasjonens rapportering og på internrevisjonens uavhengige undersøkelser og kan også iverksette egne undersøkelser. Ansatte i Norges Bank har informasjonsplikt overfor revisjonsutvalget.

Nærmere regler finnes i Mandat for hovedstyrets revisjonsutvalg (sist endret 11. mai 2016).

6.2.7 Krav om rapportering og informasjon mv. etter sentralbankloven

Sentralbankloven har regler om rapportering til departementet, Kongen og Stortinget i §§ 30 flg. Norges Banks årsrapport er den viktigste rapporteringskanalen. Samtidig gir banken også ut andre rapporter og publikasjoner som har betydning for tilsynet med og oppfølgningen av bankens virksomhet. Etter § 3 tredje ledd skal Norges Bank informere offentligheten om penge-, kreditt- og valutaforholdene. Banken gir ut flere publikasjoner for å ivareta denne plikten: pengepolitisk rapport med vurdering av finansiell stabilitet (hvert kvartal), årsrapport om finansiell stabilitet og årsrapport om finansiell infrastruktur, og det rapporteres regelmessig om forvaltningen av valutareservene (hvert kvartal) og sentrale oppgaver i betalingssystemet (årlig). Offentlig rapportering mv. om forvaltningen av SPU er også regulert i Finansdepartementets mandat for forvaltningen av Statens pensjonsfond utland § 6-2.

Etter § 30 tredje ledd skal årsberetningen, det reviderte årsregnskapet, revisjonsberetningen og representantskapets vedtak om fastsettelse av årsregnskapet sendes departementet for å forelegges Kongen og meddeles Stortinget. Meddelelse fra departementet til Stortinget om virksomheten i Norges Bank skal finne sted minst én gang hver stortingsperiode og oftere dersom særlige forhold tilsier det. Bestemmelsen legger plikter både på banken og bankens organer og på departementet.

Behandling av årsberetningen mv. skal gi departementet, regjeringen og Stortinget mulighet til å vurdere bankens virksomhet og kontrollere om den utøves i samsvar med lov og retningslinjer.132 I praksis oversendes årsberetningen mv. sammen med finansmarkedsmeldingen, se nedenfor. Departementet redegjør i denne meldingen om bankens virksomhet.133

Finansmarkedsmeldingen behandler utvalgte deler av Norges Banks virksomhet.134 Meldingen omtaler både sentralbankvirksomheten og kort om forvaltningen av Statens pensjonsfond utland.135 I omtalen av sentralbankvirksomheten går departementet også inn på de ulike politikkområdene Norges Bank har ansvar for, finansiell stabilitet og pengepolitikk. Departementet baserer seg både på Norges Banks egne rapporter og rapporter og vurderinger fra andre, først og fremst Norges Bank Watch, OECD og IMF (se avsnitt 6.2.10 nedenfor). De eksterne vurderingene handler i hovedsak om politikkutøvelsen, men går av og til også inn på rammeverket for blant annet pengepolitikken.136

Finansmarkedsmeldingen behandles i Stortingets finanskomite. Komiteinnstillingen behandles i plenum. Som ledd i komiteens forberedelser arrangeres det høring der finansministeren, sentralbanksjefen og leder av representantskapet deltar.137

Som Norges Banks kontrollorgan skal representantskapet etter § 30 fjerde ledd minst årlig legge frem en rapport for Stortinget.138 Rapporten skal minst inneholde:

1. en redegjørelse for hvordan tilsynet med banken har vært organisert,

2. en redegjørelse for gjennomførte tilsynsaktiviteter og representantskapets prioriteringer i det videre tilsynsarbeidet,

3. en redegjørelse for tilsynet med bankens kapitalforvaltning,

4. representantskapets vurdering av hovedstyrets styring og kontroll med bankens administrasjon og virksomhet, jf. § 5 tredje ledd annet punktum,

5. en redegjørelse for representantskapets arbeid med vedtakelse av bankens budsjett og fastsettelse av regnskap, jf. § 5 fjerde ledd annet punktum,

6. eventuelle særlige merknader som tilsynet måtte gi grunnlag for.

Representantskapets rapport behandles i Stortingets finanskomite, og komiteens innstilling danner grunnlag for behandling i plenum. Representantskapets leder høres om rapporten samtidig med høringen av finansministeren og sentralbanksjefen, jf. over.139

Stortingets vedtak etter behandling av rapportene retter seg mot regjeringen. Bestillinger eller anmodninger fra Stortinget kan likevel gjelde Norges Banks oppgaver.

6.2.8 Tilsynet med Norges Banks forvaltning av Statens pensjonsfond utland

Etter lov om Statens pensjonsfond § 2 første ledd har Finansdepartementet ansvar for å forvalte Statens pensjonsfond, samtidig som det er forutsatt at den operative forvaltningen av utenlandsdelen av fondet skal legges til Norges Bank (annet ledd) i samsvar med nærmere regler fra departementet (§ 7). Finansdepartementet har gitt regler om den operative forvaltningen i mandat 8. november 2010 nr. 1414. Departementet har ansvar for at forvaltningen av SPU skjer i samsvar med lov om Statens pensjonsfond. Departementet fritas ikke for ansvaret etter pensjonsfondloven ved å delegere de operative oppgavene til Norges Bank.

Ved at forvaltningen er lagt til Norges Bank, vil samtidig de ordinære tilsyns- og kontrollordningene som følger av sentralbankloven, gjelde.140 Hovedstyret har det øverste utøvende ansvar for den operative forvaltningen, jf. sentralbankloven § 5 annet ledd første punktum, mens representantskapet fører tilsyn med at banken overholder reglene for forvaltningen av SPU, jf. § 5 fjerde ledd. Finansdepartementets ansvar for å følge opp de delegerte oppgavene overlapper dermed delvis med det ansvaret Norges Banks egne organer har for tilsyn med virksomheten, og Finansdepartementets oppfølging må tilpasses det kontrollregimet Stortinget har vedtatt i sentralbankloven.

Pensjonsfondloven er rammepreget og prinsippbasert, og loven har lagt til rette for at Norges Bank har en viss frihet i gjennomføringen av forvaltningsoppdraget. Dette har fått tilslutning i Stortinget.141 I mandatet legger en del bestemmelser myndighet til banken. For eksempel er det fastsatt i mandatet at banken skal ha ulike typer retningslinjer for forvaltningen, men det vil være opp til banken å fastsette innholdet i slike retningslinjer. Det gjelder blant annet § 1-8 annet ledd om at banken skal ha retningslinjer for utkontraktering av operasjonelle funksjoner, § 1-9 første ledd om at banken skal fastsette prinsipper for ansvarlig forvaltningsvirksomhet for investeringsporteføljen og § 3-1 tredje ledd om at banken skal ha retningslinjer for utelukkelse og gjeninkludering av selskaper i investeringsuniverset.

Samtidig er andre av mandatets bestemmelser mer detaljerte.

Grensen mellom Finansdepartementets oppfølgingsansvar og det ansvaret særlig representantskapet har etter sentralbankloven med å føre tilsyn med Norges Banks drift og med at reglene for virksomheten blir fulgt, er drøftet i lovforarbeider og andre stortingsdokumenter. Finansdepartementet har i diskusjoner med Riksrevisjonen også uttalt seg om forholdet mellom departementets og representantskapets undersøkelser: 142

«Systemet for tilsyn og kontroll med forvaltningen av Statens pensjonsfond bygger på en forutsetning om at de ulike leddene i styringskjeden og kontrollstrukturen legger til grunn beslutninger eller kontroller som er gjort på nivået under, jf. nærmere redegjørelse for styringsmodellen i Meld. St. 10 (2009–2010) (…) s. 76–77. Etter vår oppfatning vil det derfor ikke være i tråd med Stortingets syn på ansvars- og rollefordelingen dersom Riksrevisjonen som del av sin revisjon, eller departementet som del av sin oppfølgning av forvaltningen, skulle legge opp til å vurdere/etterprøve beslutninger på alle nivåer i styringskjeden. Når det gjelder eventuelle forhold som Norges Banks representantskap måtte avdekke gjennom tilsynet med bankens drift og etterlevelsen av reglene for bankens virksomhet, legges det til grunn i utgangspunktet at det er Norges Bank selv som har ansvar for å påse at slike forhold rettes opp. Det bør etter vårt syn derfor være en høy terskel for at departementet, som del av oppfølgningen av forvaltningen av SPU, skal gripe inn i forhold som representantskapet eventuelt måtte avdekke som del av sitt tilsyns- og kontrollarbeid. Det vil derfor normalt heller ikke være naturlig for departementet å innhente ytterligere informasjon om slike forhold, utover det som omtales i representantskapet sin redegjørelse for Stortinget.»

Da ny revisjonsordning ble tatt inn i sentralbankloven i 2009 uttalte departementet i lovproposisjonen:143

«Rammeverket for forvaltningen av Statens pensjonsfond – Utland fastsatt med hjemmel i lov om Statens pensjonsfond § 2 annet ledd og § 7 vil være en vesentlig del av reglene for bankens virksomhet, og følgelig skal representantskapet føre tilsyn med at disse reglene blir fulgt. Departementet må i sin oppfølging av banken også ha et mer investorrettet perspektiv. Det kan i et slikt perspektiv kunne være grunn for departementet til å be om nærmere redegjørelser om forhold knyttet til bankens kapitalforvaltning selv om denne har foregått innenfor rammeverket, for eksempel for å kunne analysere de økonomiske resultatene nærmere.»

Finansdepartementet følger opp investeringsstrategien og de økonomiske resultatene av forvaltningen. Departementet gir også innspill til representantskapet om utforming av attestasjonsoppdrag innen bankens kapitalforvaltning. Ved behov engasjerer departementet særskilte eksperter for å følge opp risikostyring mv. i Norges Bank.

Etter forvaltningsmandatet følger Finansdepartementet videre opp virksomheten gjennom rapportering og kvartalsvise møter med banken. Mandatet gir også regler om offentlig rapportering om virksomheten. Etter § 6-2 skal banken rapportere hvert tredje år om ulike investeringsstrategier og hvert kvartal rapportere om blant annet verdiutvikling. Banken skal også i egen årsrapport rapportere om resultater og hovedstyrets vurderinger av resultatene mv. Departementet redegjør for forvaltningen av fondet i en årlig melding til Stortinget i vårsesjonen, Melding om forvaltningen av Statens pensjonsfond (kalt fondsmeldingen).144 I tillegg omtales forvaltningen av SPU i finansmarkedsmeldingen og de årlige nasjonalbudsjettene.

Etikkrådet for Statens pensjonsfond utland skal finne fram til og vurdere selskaper som rådet mener bør utelukkes fra Statens pensjonsfond utland eller settes til observasjon. Medlemmene oppnevnes av Finansdepartementet etter anbefaling fra Norges Bank. Finansdepartementet har med hjemmel i pensjonsfondloven fastsatt retningslinjer for uttrekk som Etikkrådet baserer sine vurderinger og råd på.145 Etikkrådet gir råd til Norges Bank, og banken beslutter om rådene skal følges eller ikke. Banken kan også på eget initiativ treffe slike beslutninger. Beslutninger skal offentliggjøres. Etikkrådet skal årlig utarbeide en virksomhetsplan som forelegges departementet og rapportere om sin virksomhet til departementet.146 Se også kapittel 33 for en omtale av Etikkrådet.

Stortinget fører tilsyn med forvaltningen av SPU gjennom behandlingen av meldinger fra regjeringen og representantskapet. Meldingene behandles i finanskomiteen, og komiteen gjennomfører høringer som del av saksbehandlingen. Finansministeren, sentralbanksjefen, leder for NBIM og leder av representantskapet deltar i høring i finanskomiteen, jf. over. Komiteens innstilling behandles i plenum, se også avsnitt 6.2.9 nedenfor om Riksrevisjonen.

6.2.9 Riksrevisjonens kontroll

Etter sentralbankloven § 2 fjerde ledd fører Riksrevisjonen kontroll med statsrådens myndighetsutøvelse etter lov 7. mai 2004 nr. 21 om Riksrevisjonen og Instruks 11. mars 2004 om Riksrevisjonens virksomhet. Riksrevisjonen har ikke ansvar for revisjon av banken direkte.

Riksrevisjonsloven § 9 og instruksen §§ 11 og 12 gir nærmere regler:

Ǥ 11. Kontrollens innhold og omfang

Riksrevisjonen fører kontroll med statsrådens myndighetsutøvelse overfor Norges Bank, jf. sentralbankloven § 2 fjerde ledd. Riksrevisjonen fører ikke kontroll med om banken har utøvd sin virksomhet i samsvar med de økonomisk-politiske retningslinjer som er fastlagt av statsmyndighetene, jf. sentralbankloven § 2 første ledd.

§ 12. Innsending av materiale og innsynsrett

Statsråden skal snarest mulig etter at Norges Banks årsregnskap og årsberetning er mottatt i departementet oversende til Riksrevisjonen:

1. bankens årsregnskap, fastsatt av representantskapet, med revisjonens beretning,

2. hovedstyrets årsberetning,

3. representantskapets uttalelse om hovedstyrets protokoller og eventuelt om andre forhold vedrørende banken, og

4. statsrådens beretning vedrørende departementets og regjeringens myndighetsutøvelse i saker som gjelder Norges Bank.

Riksrevisjonen skal fortløpende sendes kopier av hovedstyrets og representantskapets møteprotokoller.

Riksrevisjonen har rett til å kreve de opplysninger den finner nødvendig for sin kontroll fra vedkommende departement, banken og dens revisjon.»

I tillegg til at Riksrevisjonen fører tilsyn med statsrådens myndighetsutøvelse, reviderer Riksrevisjonen også posten Statens pensjonsfond i statsregnskapet. Ved revisjonen av statsregnskapet undersøker Riksrevisjonen også motverdien av innskuddet, dvs. verdipapirene. Verdipapirene står som eiendeler på Norges Banks balanse.

Statens pensjonsfond utland plasseres som et kroneinnskudd på særskilt konto i Norges Bank. Motverdien til kroneinnskuddet forvaltes i bankens navn etter nærmere regler fastsatt av departementet. Nettoverdien av investeringsporteføljen presenteres på egen linje som en eiendel i Norges Banks balanse. Kronekontoen presenteres tilsvarende som en gjeld til Finansdepartementet. Disse to postene er alltid identiske, og Norges Bank har derfor ingen finansiell risiko ved forvaltningen av SPU. Innestående på kronekontoen utgjør en eiendel i statsregnskapets balanse og gjenspeiles i statsregnskapets passivaside som egenkapital. Verdsettelsen av de finansielle instrumentene og den faste eiendom Norges Bank har plassert for SPU får dermed betydning også for statsregnskapet.

I forbindelse med lovendringen i 2009 der det ble gitt regler om ekstern revisjon av Norges Bank, ønsket Riksrevisjonen og enkelte andre høringsinstanser at Riksrevisjonen skulle ha ansvaret for revisjonen av bankens regnskaper i stedet for en ekstern revisor utpekt av representantskapet. Dette ble ikke fulgt opp i lovforslaget, og departementet pekte blant annet på den dobbeltrollen som kunne oppstå siden Riksrevisjonen også skulle revidere statsrådens myndighetsutøvelse overfor banken:147

«Når Riksrevisjonen skal vurdere om Finansdepartementet har forvaltet fondet i samsvar med Stortingets forutsetninger, vil bankens reviderte regnskaper være et vesentlig premiss. Hvis det er Riksrevisjonen som har revidert disse regnskapene, vil den i så fall måtte vurdere Finansdepartementets forvaltning på bakgrunn av regnskaper den selv har revidert. En ekstern, valgt revisor i Norges Bank vil derfor styrke Riksrevisjonens muligheter til å foreta en selvstendig kontroll av Finansdepartementets forvaltning. Ut fra slike betraktninger valgte Stortinget i 2007 å overføre revisjonsoppdraget for Folketrygdfondet og Statens pensjonsfond – Norge fra Riksrevisjonen til en ekstern revisor valgt av Finansdepartementet, jf. lov om Folketrygdfondet § 13 og Innst. O. nr. 77 (2006–2007) side 1–2.»148

Riksrevisjonens ansvar har vært jevnlig drøftet, se også omtale i kapittel 27.4.5.

I diskusjoner mellom Finansdepartementet og Riksrevisjonen har departementet – med henvisning til ulike stortingsdokumenter – uttalt at Riksrevisjonen må bygge på de undersøkelser lavere ledd i tilsynsstrukturen har utført, jf. brev fra Finansdepartementet til Riksrevisjonen gjengitt over.

Etter riksrevisjonsloven § 12 kan Riksrevisjonen «uten hinder av taushetsplikt, kreve enhver opplysning, redegjørelse eller ethvert dokument og foreta de undersøkelser som den finner nødvendig for å gjennomføre oppgavene». Dette er nærmere utdypet i bestemmelsen. Et spørsmål er om Riksrevisjonen for sine undersøkelser skal ha tilgang til dokumenter e.l. som Norges Bank alene har det operative ansvaret for. Finansdepartementet har i sin korrespondanse med Riksrevisjonen – og med henvisning til stortingsdokumenter – gitt uttrykk for at innsynsspørsmålet er avledet og avhengig av forståelsen av ansvars- og rollefordelingen mellom de ulike tilsynsorganene. Spørsmålet om rett til innsyn beror på hvor langt ned i styringskjeden Riksrevisjonens tilsynsansvar rekker. På denne bakgrunn mente departementet at Riksrevisjonen ikke hadde krav på tilgang til dokumenter som gjaldt utbetalte forvaltningshonorarer i NBIM, fordi dette hørte inn under representantskapets tilsynsansvar.

Det er inngått en avtale om utveksling av informasjon mellom representantskapet og Riksrevisjonen.149 Hovedstyrets protokoller sendes Riksrevisjonen. Riksrevisjonen følger også særskilt opp statsgjeldforvaltningen. Statsgjelden hører inn under statsregnskapet, og er ikke del av Norges Banks årsregnskap.150

6.2.10 Andre evalueringer

Representantskapets fører ikke tilsyn med Norges Banks utøvelse av skjønnsmyndighet, jf. over. Departementet evaluerer bankens utøvelse av pengepolitikk og arbeid for finansiell stabilitet og bankens forvaltning av Statens pensjonsfond utland. Departementet rapporterer om sine vurderinger i årlige meldinger til Stortinget. Finansdepartementet baserer sine vurderinger blant annet på vurderinger av eksterne eksperter.

I evalueringen av pengepolitikken bygger departementet sine vurderinger blant annet på vurderingene til Norges Bank Watch (NBW). Norges Bank Watch er en uavhengig ekspertgruppe som har evaluert utøvelsen av pengepolitikken hvert år siden 2000. Gruppens sammensetning varierer fra år til år, og oppnevnes av Centre for Monetary Economics ved Handelshøyskolen BI.151

Norges Bank Watch har som mandat å evaluere om Norges Banks bruk av virkemidler og kommunikasjon gjøres på en effektiv måte for å nå de mål som er fastsatt i den pengepolitiske forskriften. Norges Bank Watch kan ta opp andre forhold som vurderes som relevante for utøvelsen av pengepolitikken. Siden 2001 har Finansdepartementet medvirket til finansieringen av rapportene fra Norges Bank Watch. Se kapittel 10 for en nærmere redegjørelse om rapportene fra Norges Bank Watch.

Finansdepartementet bygger også på vurderingene som blant andre OECD og IMF gjør av den økonomiske politikken i Norge. OECD Economic Surveys og IMFs artikkel IV-gjennomganger vurderer medlemslandenes økonomiske politikk, inkludert arbeid med pengepolitikk og finansiell stabilitet.

Også i evalueringene av forvaltningen av SPU bygger departementet på eksterne eksperter. Rapporter som departementet mottar offentliggjøres og omtales i meldinger til Stortinget.

Litteratur

Innst. O. nr. 50. (1984–85), Innstilling fra finanskomiteen om lov om Norges Bank og pengevesenet

Innst. S. nr. 277 (2008–2009) Innstilling fra finanskomiteen om forvaltning av Statens pensjonsfond i 2008

Meld. St. 26 (2016–2017) Forvaltningen av Statens pensjonsfond i 2016

Meld. St. 29 (2015–2016) Finansmarkedsmeldingen 2015

Meld. St. 10 (2009–2010) Forvaltningen av Statens pensjonsfond i 2009

NOU 1983: 39 Lov om Norges Bank og pengevesenet

Ot.prp. nr. 25 (1984–85) Om lov om Norges Bank og pengevesenet

Ot.prp. nr. 81 (2002–2003) Om lov om endringer i sentralbankloven og finansieringsvirksomhetsloven og om opphevelse av valutareguleringsloven og penge- og kredittreguleringsloven

Ot.prp. nr. 58 (2008–2009) Om lov om endringer i lov 24. mai 1985 nr. 28 om Norges Bank og pengevesenet mv. (ny regnskaps- og revisjonsordning mv.)

Prop. 90 L (2015–2016) Endringer i sentralbankloven (organiseringen av Norges Bank)

Skånland, H. (2005), Tilbakeblikk på 20 år med ny sentralbanklov, Penger og kreditt 3/2005

Syrstad, H. (2003), Sentralbankens uavhengighet, Fagbokforlaget 2002

Syrstad, H. (2014), Sentralbankloven, Norsk lovkommentar, Gyldendal rettsdata 2014

7 Bakgrunn og viktige utviklingstrekk for Statens pensjonsfond utland

7.1 Bakgrunn for Statens pensjonsfond utland

7.1.1 Tidlige analyser om oljens virkning på norsk økonomi

Etter at Norge fant olje i Nordsjøen i 1969, ble det tidlig klart at verdiene antakelig var svært store. Inntektene kunne brukes til å utvikle velferdsstaten i Norge og skape et kvalitativt bedre samfunn. Analysene i St.meld. nr. 25 (1973–74) Petroleumsvirksomhetens plass i det norske samfunn viste også at utviklingen av sektoren og bruken av oljeinntekter ville ha store konsekvenser for næringsutviklingen og sysselsettingen. Bruken av petroleumsinntekter ville føre til økt etterspørsel etter varer og tjenester og økt behov for arbeidskraft i skjermede næringer på bekostning av konkurranseutsatte næringer. For å sikre langsiktig balanse i økonomien ble det derfor vurdert som viktig å holde igjen på bruken av oljeinntekter slik at den konkurranseutsatte sektoren ikke ble for liten. Dette tilsa at det i perioder ville være nødvendig å investere deler av den løpende innbetalingen fra petroleumssektoren utenfor Norge. I meldingen står det blant annet:

«Av hensyn til likevekten i norsk økonomi er det ikke tilrådelig at de offentlige inntekter av petroleumsvirksomheten fullt ut nyttes til økt innenlands forbruk og investering, i det minste om de viser seg å bli så høye som en har lagt til grunn. Det vil derfor oppstå et valutaoverskudd som vil bli disponert på sokkelen eller i utlandet. Valutaoverskudd som plasseres i utlandet, må forvaltes etter retningslinjer gitt av politiske myndigheter.»

Regjeringen så for seg at innenlandsk bruk av oljeinntekter i noen grad kunne frikoples fra den løpende utvinningen. Det ble likevel argumentert for at både en samlet samfunnsmessig vurdering og hensynet til en langsiktig utnyttelse av ressursene tilsa at tempoet i utvinningen ble holdt på et moderat nivå.

Stor usikkerhet både om størrelsen på ressursene, utviklingen i petroleumsprisene og kostnader gjorde det ikke opplagt hva som ville være et riktig utvinningstempo. Det var noe av bakgrunnen for at Regjeringen Willoch i 1982 satte ned et utvalg for å utrede alle forhold av særlig betydning for den fremtidige utviklingen av petroleumsvirksomheten, det såkalte Tempoutvalget, se NOU 1983: 27.

Tempoutvalget, som ble ledet av Hermod Skånland, lanserte ideen om å opprette et oljefond. Tilliten til statens evne til å bygge opp et sparefond var likevel begrenset i utvalget. Utvalget uttalte blant annet:

«De politiske organer må selv ta stilling til om en slik fondsoppbygging for å unngå framtidig inntektsnedgang er realistisk. Utvalget velger for sin del ikke å bygge på en slik forutsetning.»

7.1.2 Tanken om et fond modner

Tanken om et fond modnet i løpet av 1980-årene, og Willoch-regjeringen gikk inn for å etablere et fond i Langtidsprogrammet som ble lagt fram våren 1985. En lov om Statens petroleumsfond ble vedtatt i 1990, etter de linjene som ble trukket opp i langtidsprogrammet. De viktigste kjørereglene var:

1. Alle statens inntekter fra petroleumsvirksomheten går til fondet.

2. Fondet er integrert i statens budsjetter og regnskaper. Statens underskudd utenom oljeinntektene dekkes av en årlig overføring fra fondet. Staten kan ikke låne for å dekke løpende utgifter så lenge det er midler i fondet.

3. Midlene i fondet kan bare tas i bruk innenlands via den generelle overføringen til statsbudsjettet. Overføringen er ikke øremerket særskilte formål. Fondet kan ikke yte kreditt til den norske staten eller til andre innenlands.

4. Fondets midler investeres i utlandet.

I forarbeidene til lov om Statens petroleumsfond ble det lagt opp til at den årlige overføringen skulle bidra til å finansiere statens oljekorrigerte underskudd pluss statens utlånsøkning gjennom statsbankene mv.152 I finanskomiteens innstilling til proposisjonen ble dette endret til: «I tillegg [til å dekke det oljekorrigerte underskuddet] bør, dersom fondets stilling gir rom for det, inntil halvparten av det resterende netto lånebehov for staten kunne dekkes ved trekk på fondet».153 Fra og med Nasjonalbudsjettet 1996 ble dette endret til at overføringen fra fondet bare skulle bidra til å dekke det oljekorrigerte underskuddet.154

Reglene innebærer at statsbudsjettet brukes til å prioritere statlig ressursbruk og fondet skal ikke finansiere formål som ikke når opp i den vanlige budsjettbehandlingen. De bidrar også til at interessegrupper ikke får mer innflytelse på bruken av oljeinntektene enn på bruken av statens øvrige inntekter og inntektsgrunnlag.

Et fond ga mulighet for å skille i tid mellom opptjening av oljeinntekter og bruken av dem. Norske myndigheter og selskaper kunne da stå friere til å velge det de oppfattet som et riktig utviklings- og produksjonstempo på sokkelen.

Loven ble imidlertid satt i kraft under en dyp lavkonjunktur i norsk økonomi, med høy arbeidsledighet og underskudd på statsbudsjettene. Prognoser tydet dessuten på at produksjonen på norsk sokkel ville passere toppen tidlig på 1990-tallet.155 I lovproposisjonen om petroleumsfondet står det blant annet: 156

«Det aktuelle nivået på petroleumsinntektene gir for tiden ikke grunnlag for en positiv fondsoppbygging, idet petroleumsinntektene nå i sin helhet brukes over statsbudsjettet. Tvert imot vil staten ha et positivt nettolånebehov i 1990 […] Regjeringen mener likevel tiden er inne for å etablere fondsordningen, dels for å rette økt oppmerksomhet mot hvor avhengig statsfinansene nå er av petroleumsinntektene og dels for det tilfellet at inntektene igjen øker vesentlig.»

7.1.3 Fondet skulle være et finanspolitisk styringsverktøy

Loven og forarbeidene om fondet anviste hvilke veier pengestrømmene fra petroleumssektoren skulle følge. Det ble i proposisjonen lagt til grunn at størrelsen på den generelle overføringen fra fondet til statskassen «er nært knyttet til behandlingen av nasjonalbudsjettet/statsbudsjettet, langtidsprogrammet og annen langtidsplanlegging».157 Videre står det:

«Som budsjettprosedyre legges det opp til en tre-trinns framgangsmåte:

• (i) Generelle langsiktige retningslinjer for størrelsen på overføringene fra petroleumsfondet til statsbudsjettet trekkes opp i langtidsprogrammet og annen langtidsplanlegging. Gjennom vurderingen i langtidsprogrammet tas det særlig hensyn til utviklingen i petroleumsformuen, langsiktige virkninger for norsk økonomi av å bruke petroleumsinntektene, og hvor stort fondet er i utgangspunktet og utsiktene for utviklingen i petroleumsinntektene på mellomlang sikt og lang sikt.

• (ii) Neste års overføring vurderes hvert år i revidert nasjonalbudsjett. Det må avgjøres i det enkelte tilfelle hvor konkret denne vurderingen bør være. Det bør foretas en jevn overføring med forutsetningene i langtidsprogrammet.

• (iii) Regjeringens konkrete forslag til overføring for det kommende budsjettår vurderes i nasjonalbudsjettet og fremmes i statsbudsjettet.»

Oljeinntektene ble i sin helhet brukt opp de første årene loven var i kraft. Til å begynne med var dermed fondskonstruksjonen i det vesentlige en øvelse i bokføring som gjorde synlig at oljepengene ble løpende brukt: Statens petroleumsinntekter gikk til fondet før hele beløpet ble ført tilbake til statsbudsjettet for å dekke deler av underskuddet utenom oljeinntektene. Men norsk økonomi hentet seg inn utover på 1990-tallet, statens skatteinntekter økte og underskuddet på statsbudsjettet utenom oljeinntektene falt. I 1996 kunne den første netto overføringen til fondet på om lag 2 mrd. kroner bli foretatt selv om oljeprisen og oljeinntektene var ganske lave.

Det var høye inntekter fra salg av petroleum og overskudd på statsbudsjettet i flere år på 1980-tallet. Overskuddet ble plassert på konto i Norges Bank. Dette førte til at statens innskudd i Norges Bank gikk opp samtidig som Norges Banks valutareserver økte. Høye oljepriser styrket utenriksøkonomien, landet fikk overskudd på driftsbalansen overfor utlandet og samtidig måtte Norges Bank kjøpe valuta for å holde kroneverdien fast. Den statlige sparingen ble plassert som innskudd i Norges Bank og avleiret seg altså som økte valutareserver i banken. Da Statens petroleumsfond ble etablert, fikk fondet tilsvarende en egen kronekonto i sentralbanken og med en egen motpost plassert i utlandet. Det nye var særlig egne prosedyrer om føringen og bruken av petroleumsinntektene og større åpenhet om hvor midlene ble av og hvordan de ble brukt og spart.

7.1.4 Fondet vokser og handlingsregelen etableres

Da det rundt tusenårsskiftet var utsikter til økt sparing i Statens petroleumsfond i de kommende årene, ble tråden fra proposisjonen om petroleumsfondsloven hentet opp igjen. I 2001 trakk regjeringen Stoltenberg I opp retningslinjer for finanspolitikken som åpnet for en gradvis innfasing av oljeinntekter i norsk økonomi, se St.meld. nr. 29 (2000–2001). Handlingsregelen sier at staten over tid skal bruke forventet realavkastning av fondskapitalen over statsbudsjettet. Denne avkastningen ble anslått til fire prosent, men den forventede avkastningen er nå blitt nedjustert til tre prosent, se nedenfor.

Vurderingene som ledet til både handlingsregelen og rammeverket for fondet, var et resultat av lærdommer fra de første tiårene med oljeutvinning i Norge. På 1970-tallet økte statens utgifter kraftig, dels ved at fremtidige oljeinntekter ble brukt på forhånd. Dette bidro til en sterk pris- og kostnadsvekst. Reguleringen av renter, kreditt og kapitalbevegelser kom under press og ble etter hvert avviklet. Høy inflasjon, store svingninger i oljeprisen, dyre lønnsoppgjør og eiendomsbobler som brast preget den økonomiske utviklingen utover på 1980-tallet. Utviklingen kulminerte med en bankkrise mot slutten av 1980- og begynnelsen av 1990-tallet. I de etterfølgende årene ble det ført en stram finanspolitikk. Da det rundt 2000 var utsikter til økte inntekter og mer sparing i petroleumsfondet fremover, ble behovet for retningslinjer for en langsiktig og planmessig bruk av oljeinntekter over budsjettet aktualisert, og handlingsregelen ble innført.

Siden den første overføringen i 1996 har fondet vokst raskt, og sammen med handlingsregelen har fondet fungert som en buffer mellom store svingninger i oljeinntektene og en jevnere utvikling i offentlige utgifter. Når fondet bare investeres ute, skjermes fastlandsøkonomien fra de store, men varierende valutastrømmene fra næringen. Samtidig gir handlingsregelen en jevn bruk av oljepenger over statsbudsjettet, løsrevet fra svingningene i de løpende inntektene.

Praktiseringen av retningslinjene for bruk av oljeinntekter ble vurdert av Thøgersen-utvalget, se NOU 2015: 9. En konklusjon fra utvalget var at bruken av oljeinntekter bør øke mindre fremover enn i perioden fra handlingsregelen ble innført. Utvalget pekte på at rommet for ytterligere økt bruk av oljepenger er mindre og mer usikkert enn i 2001. Produksjonen av olje og gass på norsk sokkel har trolig passert toppen, og bare en mindre andel av ressursene er igjen på norsk sokkel. Bruken av oljeinntekter over statsbudsjettet er allerede kommet opp på et høyt nivå. Det er usikkerhet om både den videre utviklingen i oljeinntektene, avkastningen av pensjonsfondet og de underliggende skatteinntektene fra fastlandsøkonomien. Videre pekte utvalget på at aldringen av befolkningen vil sette de offentlige finansene under press i tiårene fremover. Disse vurderingene ble støttet av Mork-utvalget i NOU 2016: 20. Regjeringen fulgte opp Thøgersen-utvalgets utredning i Perspektivmeldingen 2017 blant annet ved å nedjustere anslaget for forventet realavkastning som skal legges til grunn ved praktiseringen av handlingsregelen fra fire til tre prosent.158 Samtidig foreslo regjeringen i meldingen om Statens pensjonsfond utland å øke aksjeandelen til 70 prosent, se nedenfor.159

7.1.5 Norges Bank velges som forvalter

Om forvaltningen av fondet skrev Finansdepartementet i lovproposisjonen om Statens petroleumsfond:160

«Fondet plasserer etter dette hele sin formue som statens øvrige midler i norske kroner i Norges Bank. Det vil ikke være aktuelt å bygge opp et eget administrativt apparat til å forvalte fondets formue. En rendyrker således at fondet skal være et instrument i den finanspolitiske styring, og ikke et middel til å forvalte den statlige finansielle formue som måtte følge som et resultat av en moderat anvendelse av petroleumsinntektene.

Avkastningen på fondets plasseringer vil bli fastsatt ut fra de samme hensyn som ligger til grunn for fastsettelsen av avkastningen på statens øvrige midler.»

Det ble lagt mest vekt på at fondet var et finanspolitisk styringsmiddel, og mindre på hvordan midlene skulle investeres. Det hadde sammenheng med at departementet ikke regnet med at fondet ville bli særlig stort.

Etter den første avsetningen i fondet i 1996 fastsatte Finansdepartementet retningslinjer for forvaltningen av midlene. Disse tok utgangspunkt i retningslinjene for valutareservene. Fremfor å opprette en egen organisasjon for forvaltningen fikk Norges Bank i oppgave å plassere fondsmidlene i statspapirer med høy likviditet. Dette var noe banken allerede hadde lang erfaring med. Når fondet bare skulle plasseres i utlandet, ville et slikt oppdrag heller ikke komme i konflikt med bankens rolle i gjennomføringen av pengepolitikken.

Norges Bank var allerede statens bank. Banken var underlagt en særlovgivning som sikret myndighetene styring og innsikt i virksomheten. Norges Banks styre oppnevnes av regjeringen, og representantskapet oppnevnt av Stortinget er bankens kontrollorgan.

Det kan også ha blitt lagt vekt på at Norges Bank ville være uavhengig av særinteresser. Å etablere en ny institusjon kunne fremstå som risikofylt og medføre særskilte styringsproblemer. Slike utfordringer kunne fortone seg som mindre fremtredende når oppgaven ble lagt til sentralbanken som allerede hadde en stilling godt forankret i norsk samfunnsliv.

Men det var også motforestillinger mot å velge sentralbanken. Dårlige resultater i forvaltningen eller operasjonell svikt ville kunne svekke tilliten til Norges Bank og dermed gå ut over andre viktige oppgaver. Den samlede arbeidsbyrden og ansvaret kunne dessuten bli omfattende. Kapitalforvaltningen krever en forretningskultur som måtte få utvikle seg.

I Revidert nasjonalbudsjett 1997 la Finansdepartementet fram en bredere vurdering av retningslinjene.161 Departementet gikk nå ut fra at fondet kunne bli stort. Anslag for når det ville bli nødvendig å tære på fondet tilsa en lang tidshorisont. Risikoen for at fondets avkastning kan variere fra år til år ble vurdert å være av mindre betydning, og det ble foreslått å åpne for aksjeinvesteringer i fondet. Aksjer ble inkludert i petroleumsfondet fra 1. januar 1998. Samtidig ble det etablert en referanseindeks med tilhørende rammer for tillatt avvik for forvalter.

I Revidert nasjonalbudsjett 1997 ble også styringsmodellen og fondets rolle som investor drøftet, herunder om andre forvaltere enn Norges Bank burde trekkes inn for å sikre tilstrekkelig kompetanse i forvaltningen. Departementet falt ned på at Norges Bank burde ha ansvaret for fondets investeringer, men at banken kunne bruke eksterne forvaltere der den fant det hensiktsmessig. Det ble understreket at aksjeinvesteringer økte kravene til risikostyring og kontroll i Norges Bank og behovet for å systematisk evaluere Norges Banks forvaltning.

For å bli bedre i stand til å løse oppgaven som kapitalforvalter for en mer kompleks investeringsportefølje opprettet Norges Bank fra 1. januar 1998 en egen enhet for kapitalforvaltning – det som i dag er Norges Bank Investment Management (NBIM).

Mandatet for forvaltningen har utviklet seg siden da, se nedenfor. Investeringsuniverset er blant annet utvidet til å omfatte fremvoksende markeder og unotert eiendom, og det er innført etiske retningslinjer for forvaltningen. Hovedtrekkene i forvaltningsmodellen fra Revidert nasjonalbudsjett 1997 gjelder likevel også i dag.

7.1.6 Statens petroleumsfond blir til Statens pensjonsfond utland

For å understreke at kapitaloppbygging på statens hånd vil lette den fremtidige finansieringen av statens utgifter over statens budsjetter, foreslo regjeringen Bondevik II at Statens petroleumsfond og Folketrygdfondet skulle samles under én felles «paraply», Statens pensjonsfond.162 Høsten 2005 sluttet Stortinget seg til dette forslaget og vedtok lov om Statens pensjonsfond. Fondet skal støtte opp under statlig sparing for finansiering av folketrygdens pensjonsutgifter og andre langsiktige hensyn ved anvendelsen av statens petroleumsinntekter. Alle sentrale bestemmelser om håndteringen av statens petroleumsinntekter og forvaltningen av fondet ble videreført.

Statens pensjonsfond ble dermed etablert 1. januar 2006 som overbygning over det tidligere Statens petroleumsfond og Folketrygdfondet. Statens petroleumsfond ble gitt navnet Statens pensjonsfond utland (SPU) og Folketrygdfondet ble Statens pensjonsfond Norge (SPN). Både ordningen med at midlene i Statens pensjonsfond utland skulle plasseres i Norges Bank, og retningslinjene for Norges Banks forvaltning ble videreført i den nye loven.

Statens pensjonsfond er en post i statsregnskapet og er bygget opp av egenkapital og har ikke gjeld.

7.2 Fondets betydning for norsk økonomi

Statens pensjonsfond utland har vokst raskt siden det første innskuddet på knapt 2 milliarder kroner i 1996. Ved utgangen av 2016 var fondet på om lag 7 500 milliarder kroner. Fondets størrelse svarer til nesten tre års verdiskaping i fastlandsøkonomien, eller mer enn 1,3 mill. kroner per innbygger i landet. Fondet er blitt et av verdens største statlige investeringsfond.

Kilde: Finansdepartementet og Norges Bank

Petroleum er en ikke-fornybar ressurs. Oppbyggingen av Statens pensjonsfond utland gjenspeiler at vi omplasserer en formue på sokkelen til finansinvesteringer. Den markerte veksten i fondet siden 1996 skyldes blant annet at utvinningen av olje og gass økte. I årene etter 2003 steg dessuten oljeprisen kraftig.

Veksten i fondet har også sammenheng med at fastlandsøkonomien vokste sterkt i deler av perioden. Det ga god skatte- og avgiftsinngang og bidro til å holde nede det oljekorrigerte underskuddet og dermed behovet for overføringer fra fondet.

Utvinningen av petroleum på norsk sokkel nådde en topp i 2005 og har falt siden. Det ventes en stabilisering de nærmeste årene før produksjonen igjen trolig vil falle. Det vil etter hvert da trekke ned statens inntekter fra petroleumssektoren. I tillegg har inntektene fra sektoren blitt mindre de siste par årene som følge av at oljeprisen falt kraftig i 2014. Lavere petroleumsinntekter gir mindre inntekter til fondet. Så lenge det bare er avkastningen av fondet som brukes over budsjettet, vil likevel fondets verdi og bidrag til budsjettet holde seg oppe. I 2016 oversteg avkastningen fra fondet for første gang de løpende petroleumsinntektene.

I 2016 ble det overført 220 mrd. kroner fra Statens pensjonsfond utland til statsbudsjettet. Bidraget fra fondet utgjorde 18 prosent av de samlede utgiftene på budsjettet. Dette tilsvarer mer enn 40 000 kroner per innbygger i Norge.

Kilde: Finansdepartementet, Nasjonalbudsjettet 2017 (figur 3.1)

Avkastningen av fondet har bidratt til å bygge ut våre velferdsordninger. Siden 2000 har et stadig større fond gitt rom for at overføringene til statsbudsjettet i gjennomsnitt har kunnet øke med drøyt 10 mrd. kroner hvert år. Det har gitt plass til økte utgifter og noen skattelettelser.

Forventet realavkastning av fondet er i 2017 225 mrd. kroner,163 dvs. om lag det samme som verdiskapingen i norsk industri i 2016 på 223 mrd. kroner. Med et fond på 7 500 mrd. kroner, vil en endring på én prosentenhet i avkastning tilsvare 75 mrd. kroner. Det er for eksempel godt over den samlede verdiskapingen innen fiskeri og fiskeoppdrett i Norge i 2016 på i underkant av 50 mrd. kroner.

7.3 Reguleringen av Statens pensjonsfond utland

7.3.1 Lov om Statens pensjonsfond og investeringsmandatet

Forvaltningen av Statens pensjonsfond utland gjøres med hjemmel i lov om Statens pensjonsfond164, se nærmere omtale av loven i kapittel 33. Loven etablerer Statens pensjonsfond som en overbygning over Statens pensjonsfond utland og Statens pensjonsfond Norge og angir overordnede rammebetingelser for disse fondene. Loven fastslår at formålet med Statens pensjonsfond er å «[…] understøtte statlig sparing for finansiering av folketrygdens pensjonsutgifter og underbygge langsiktige hensyn ved anvendelse av statens petroleumsinntekter».

Loven bestemmer at inntektene i Statens pensjonsfond utland er statens netto kontantstrøm fra petroleumssektoren, mens midlene i fondet bare kan «anvendes til en beløpsmessig overføring til statsbudsjettet etter vedtak i Stortinget». Fondet kan ikke «selv ha rettigheter eller plikter overfor private eller offentlige myndigheter, og kan ikke saksøke eller saksøkes». Videre fremgår det at fondet skal forvaltes av Finansdepartementet og plasseres som innskudd på konto i Norges Bank. Med hjemmel i loven har Finansdepartementet fastsatt et mandat for Norges Banks operative forvaltning av fondet. Mandatet angir investerings- og risikorammer, krav til måling og styring av risiko, rapportering mv. Departementet har også fastsatt forskrift om risikostyring og internkontroll i Norges Bank.

Alle viktige valg i forvaltningsmandatet legges fram for Stortinget i stortingsmeldinger, og Finansdepartementet fastsetter mandatet på bakgrunn av disse valgene og Stortingets behandling. I sin innstilling til melding om forvaltningen av Statens pensjonsfond utland i 2009 skrev flertallet i finanskomiteen at «finanskrisen har understreket betydningen av at risikonivået i Statens pensjonsfond utland er godt forankret hos politiske myndigheter. Reglene om forvaltningen av SPU bør således reflektere et risikonivå i fondet som er i tråd med politiske myndigheters ønsker».165

Det er formelle kontaktmøter mellom Finansdepartementet og Norges Bank hvert kvartal. Norges Bank rapporterer om forvaltningen kvartalsvis og årlig til Finansdepartementet. Norges Bank har både rett og plikt til å gi råd til departementet om investeringsstrategien.

Kilde: Finansdepartementet

Mens mandatet fra Finansdepartementet gir omfattende retningslinjer om blant annet investeringene, sier det lite om hvordan forvaltningen skal organiseres. Det er det opp til Norges Bank å bestemme innenfor de organisatoriske rammer som følger av sentralbankloven. I banken er hovedstyret den utøvende myndigheten, og hovedstyret har det overordnede ansvaret for forvaltningen til Norges Bank Investment Management (NBIM). Hovedstyret har fastsatt retningslinjer og strategiplaner for forvaltningsvirksomheten.166 De styrende dokumentene for NBIM omfatter blant annet et investeringsmandat med konkrete risikorammer og en stillingsinstruks for NBIMs leder. Det er organisert en egen enhet i NBIM som forvalter de unoterte eiendomsinvesteringene. Hovedstyret har videre fastsatt prinsipper for risikostyringen, for ansvarlig forvaltningsvirksomhet og for avlønning av ansatte i NBIM. NBIMs leder rapporterer direkte til hovedstyret om gjennomføringen av forvaltningsoppdraget. Hovedstyrets bruk av tid til å behandle saker om Statens pensjonsfond utland har økt over tid, og styret bruker i 2016 noe mer enn halvparten av møtetiden sin på saker som gjelder kapitalforvaltningen, se figur 7.4.

Stolpene viser hovedstyrets samlede tidsbruk i møter og seminarer (venstre akse). Linjen viser hvor stor prosentandel av tiden som benyttes på NBIM-saker (høyre akse).

Kilde: Norges Banks årsberetning for 2016

NBIM forvalter i tillegg til SPU også aksjeporteføljen i valutareservene.

7.3.2 Investeringsstrategien for Statens pensjonsfond utland

Investeringsstrategien for fondet er blitt endret gradvis, jf. figur 7.5.

Kilde: Finansdepartementet

Strategien som departementet har fastsatt, er uttrykt gjennom en referanseindeks og en ramme for tillatt avvik fra denne. Referanseindeksen er satt sammen av aksjer og obligasjoner. Sammensetningen bygger på en avveiing mellom forventet avkastning og risiko på lang sikt. Aksjer gir normalt en høyere avkastning enn obligasjoner over tid. Samtidig svinger avkastningen av aksjer langt mer enn avkastningen av obligasjoner på kort sikt. En høyere aksjeandel i fondet vil dermed gi både høyere forventet avkastning og høyere risiko i form av svingninger fra år til år.

Norges Bank kan avvike fra referanseindeksen innenfor en ramme på 1,25 prosent forventet relativ volatilitet. Forventet relativ volatilitet er et uttrykk for hvor mye avkastningen av fondet forventes å kunne avvike fra referanseporteføljen i et normalår. Grensen på 1,25 prosent innebærer at fondets avkastning i praksis vil ligge svært nær avkastningen av referanseindeksen. Risikonivået er dermed i all hovedsak bestemt gjennom Finansdepartementets valg av referanseindeks. I en rapport som en gruppe eksperter utarbeidet for Finansdepartementet ble det beregnet at mer enn 99 pst. av svingningene i avkastningen av fondet i perioden fra januar 1998 til utgangen av juni 2013 kunne forklares med svingninger i avkastningen til referanseindeksen.167

Norges Banks resultater i forvaltningen vurderes opp mot referanseindeksen. Den faktiske avkastningen etter fratrekk av kostnader har i de fleste årene vært høyere enn avkastningen av referanseindeksen.

Finansdepartementet drøftet spørsmålet om å investere deler av fondet i aksjer første gang i Revidert nasjonalbudsjett 1997, jf. ovenfor. Aksjeandelen ble da fastsatt til 40 prosent. I 1998 startet investeringene i børsnoterte aksjer i 21 land, alle med et noenlunde utviklet finansmarked. Senere er nye land, også fremvoksende økonomier, lagt til i referanseindeksen. I 2007 ble småselskaper inkludert. Våren 2007 besluttet Finansdepartementet å øke aksjeandelen i fondet fra 40 til 60 prosent og å redusere andelen obligasjoner tilsvarende, og våren 2017 foreslo departementet i meldingen om fondet at aksjeandelen økes videre til 70 prosent.168 Dette bygget blant annet på innspill fra Mork-utvalget og råd fra Norges Bank.169 Samtidig varslet regjeringen at det i praktiseringen av handlingsregelen for budsjettpolitikken vil bli lagt til grunn en forventet realavkastning av fondet på tre prosent, mot tidligere fire, jf. over. Finansdepartementet uttalte blant annet følgende om økningen i aksjeandelen til 70 prosent: «En høyere andel aksjer forutsetter bred politisk enighet og at vi evner å holde fast ved investeringsstrategien, også i perioder med store utslag i fondsverdien …».170

Obligasjonsporteføljen ble utvidet fra 10 til 18 land i 1998. Etter 2002 har fondet i tillegg til statsobligasjoner også gått inn i markedene for obligasjoner utstedt av private bedrifter og for pantesikrede papirer. Ved utgangen av 2016 hadde fondet renteinvesteringer i 34 ulike valutaer.

Fra 2011 investeres det også i unotert, fast eiendom, som nå kan utgjøre inntil 7 prosent av fondet. Eiendomsinvesteringene er ikke en del av referanseporteføljen. Omfanget eiendomsinvesteringer avgjøres av Norges Bank innenfor rammene som retningslinjene setter. Eiendomsinvesteringene utgjorde vel 3 prosent av fondet ved utgangen av 2016. Porteføljen består i det vesentlige av sentrale eiendommer i store byer. Investeringene er organisert som datterselskaper og er ofte gjort sammen med andre profesjonelle eiendomsinvestorer.

Forvaltningen av et så stort fond krever en omfattende infrastruktur. Det handles hver dag for store beløp bare for å reinvestere penger som utbetales som utbytte fra aksjer og kupongrente fra obligasjoner, for å tilpasse porteføljen til endringer i referanseindeksene og for å delta i emisjoner. I tillegg gjøres det handler for å tilpasse risikoeksponeringen til endringer i markedene. Det er viktig for avkastningen i fondet at disse transaksjonene gjennomføres effektivt. Norges Bank har etablert rutiner for å måle hvor godt handelsvirksomheten drives. En vesentlig del av kostnadene i NBIM er knyttet til driften av porteføljen.

Driften av fondet er kompleks og involverer ulike leverandører og et stort antall personer. Det oppstår som regel noen operasjonelle feil i løpet av et år i en så omfattende virksomhet, både menneskelige og tekniske feil. For å redusere sannsynligheten for menneskelige feil er det utarbeidet grundige rutinebeskrivelser. Rapportering og oppfølging av hendelser utgjør en viktig del av tiltakene for å forbedre driften og internkontrollen. Hovedstyret i Norges Bank har definert en toleranseramme som for 2016 var et krav om mindre enn 20 prosent sannsynlighet for bruttovirkningen (tap eller gevinster) på mer enn 750 millioner kroner som følge av operasjonelle hendelser. Faktiske tall fra slike hendelser ble i 2016 beregnet til 78,5 millioner kroner.

Investeringene i unotert eiendom øker den operasjonelle risikoen og stiller særskilte krav til oppfølging. Norges Banks organisasjon og tilsyn med denne virksomheten er omtalt nærmere i kapittel 6.

Fondet skal også være en ansvarlig investor. Hensynet til fremtidige generasjoner er en del av grunnlaget for de etiske retningslinjene for fondet. I tillegg skal forvaltningen gjøres innenfor internasjonalt anerkjente normer for virksomhetsstyring som Norge har sluttet seg til. Forvalter skal blant annet uttrykke forventninger som eier, utøve eierskap gjennom kontakt med selskaper og stemme på generalforsamlinger. Finansdepartementet har også fastsatt etisk motiverte retningslinjer for observasjon og utelukkelse av selskaper fra Statens pensjonsfond utland. Et eget etikkråd gir råd om et selskap skal utelukkes eller settes til observasjon. Beslutningen ble fram til 2015 tatt av Finansdepartementet, men tas nå av Norges Bank. Medlemmene av Etikkrådet oppnevnes av Finansdepartementet etter forslag fra Norges Bank.

7.4 En mer kompleks forvaltning og vurderinger av hvem som skal forvalte fondet

Kapitalen i fondet har vokst raskt siden det første innskuddet i 1996, og Statens pensjonsfond utland er nå et av verdens største fond med bare én eier. Forvaltningen har også blitt gradvis mer kompleks. NBIMs virksomhet har derfor vokst og utgjør nå en vesentlig del av Norges Banks virksomhet. Det har skjedd samtidig med flere viktige endringer innenfor de tradisjonelle sentralbankområdene. Industrivirksomheten i Norges Bank og distriktsavdelingene er blitt bygget ned i denne tiden. Det er innført inflasjonsmål i pengepolitikken, arbeidet med å fremme finansiell stabilitet har økt i omfang og den tekniske utviklingen i betalingssystemet går raskt. Norges Banks oppgaver på disse områdene er utvidet og krever mer av bankens ledelse.

Disse utviklingstrekkene har gjort at spørsmålet om hvem som skal forvalte Statens pensjonsfond utland har blitt tatt opp. Stortingets finanskomité uttalte i forbindelse med behandlingen av Ot.prp. nr. 58 (2008–2009) om ny revisjonsordning i Norges Bank at en styringsstruktur for SPU av høyeste internasjonale klasse, med klare mandater og klar rollefordeling, tett oppfølging og kontroll, samt gode offentlige rapporteringsrutiner er nødvendig for å sikre bred tillit til forvaltningsmodellen (Innst. O. nr. 93 (2008–2009)). Videre skrev komiteen:

«K o m i t e e n mener også at det kan være hensiktsmessig at departementet i neste års forvaltningsmelding belyser nærmere hvilke fordeler og ulemper som dagens organisering av det operative forvaltningsansvaret innen Norges Bank har, sammenlignet med en forvaltningsorganisasjon ledet av et styre direkte utpekt av Finansdepartementet.»

Finansdepartementet fulgte opp Stortingets anmodning i St.meld. nr. 10 (2009–2010).171 Departementet skrev i meldingen at det kan finnes flere modeller som kan fungere godt både innenfor og utenfor Norges Bank. En god ansvars- og rolledeling mellom oppdragsgiver (Finansdepartementet) og forvalter Norges Bank var ifølge departementet derfor i praksis et vel så viktig spørsmål som spørsmålet om hvem som skal være forvalter.

Ifølge Finansdepartementet innebærer forvalteroppdraget av Statens pensjonsfond utland flere forskjellige deloppgaver som krever forskjelligartet og spesialisert kompetanse. Departementet pekte i meldingen på fem hovedoppgaver i forvaltningen:

• midlene skal investeres i markedene til så lave kostnader som mulig,

• banken skal vedlikeholde markedsporteføljen på en kostnadseffektiv måte,

• banken skal søke å oppnå høyest mulig avkastning på plasseringene innenfor de plasseringsrammene som departementet har fastsatt,

• banken skal utøve eierskap og

• banken skal gi Finansdepartementet råd om den langsiktige investeringsstrategien for fondet.

Hver for seg er dette komplekse oppgaver, ikke minst som følge av fondets sterke vekst og et stadig bredere investeringsunivers. Finansdepartementet anså de to mest aktuelle forvaltningsmodellene som enten

• en videreutvikling av dagens modell, eller

• en modell der kapitalforvaltningsvirksomheten i Norges Bank skilles ut som et eget særlovselskap heleid av staten, tilsvarende Folketrygdfondet.

En oppsplitting av dagens fond til flere mindre forvalterenheter ble ansett som lite aktuelt. Departementet viste blant annet til at en oppsplitting ville medføre økte kostnader. Det ble i denne sammenhengen også vist til erfaringer i Sverige, der en ekspertutredning hadde tilrådd å slå sammen fire av AP-fondene blant annet med henvisning til de unødige kostnadene som påløper med så mange parallelle forvalterorganisasjoner. Finansdepartementet skrev blant annet at

«[…] SPU forvaltes på en måte som likner passiv indeksering. Ettersom det er stordriftsfordeler i passiv forvaltning, vil flere separate forvaltermiljøer gi best mening dersom en ønsker en rekke forskjellige aktive strategier. Selv i et slikt tilfelle vil det være krevende å unngå at det samlede forvaltningsresultatet, basert på mange uavhengige aktive strategier, blir nær indeksavkastning, men med vesentlige høyere kostnader. Oppdeling i flere fond kan dessuten føre til en uheldig konkurranse fondene imellom, med vekt på kortsiktige resultater og økt risikotaking framfor konkurranse om den mest robuste strategien og den beste risikostyringen.»

Samtidig ble det trukket fram flere mulige positive sider ved å skille ut kapitalforvaltningsvirksomheten i et særlovselskap. Et slikt selskap ville kunne gis en organisatorisk ramme som skreddersys formålet, i stedet for at en foretar løpende tilpasninger innenfor en organisatorisk ramme som i utgangspunktet er etablert for tradisjonelle sentralbankoppgaver. Sentralbankledelsen ville etter en eventuell utskillelse kunne få økt kapasitet til å følge opp ansvaret for gjennomføringen av pengepolitikken og arbeidet med finansiell stabilitet. En utskillelse ville også ta bort risikoen for at negative hendelser i kapitalforvaltningen svekker sentralbankens omdømme.

Men departementet vurderte det også som risikabelt å skille ut forvaltningen:

«En eventuell utskillelse ville være en omfattende prosess som reiser en rekke til dels kompliserte og uavklarte rettslige spørsmål. Norges Bank nyter godt av egne sentralbankprivilegier i en rekke jurisdiksjoner. Dette innebærer blant annet immunitet mot beslag av midler. Det er ikke opplagt at disse privilegiene kan videreføres av en forvalterorganisasjon som er løsrevet fra sentralbanken. En utskillelse ville også kunne utløse vanskelige skatterettslige og kontraktsrettslige spørsmål. Ved omdanning av en enhet som for det meste har sin virksomhet i Norge, som for eksempel Folketrygdfondet, kan slike spørsmål effektivt løses gjennom særskilt lovgivning. Gjennom lov kan Stortinget fastslå at norske kontraktsmotparter må akseptere overføring av kontraktsforpliktelser og at omdanningen ikke skal ha skattemessige konsekvenser. Dette er ikke mulig for en virksomhet som NBIM som utelukkende opererer internasjonalt.»

Finansdepartementet mente alt i alt at dagens organisering fungerte godt og foreslo i meldingen ikke å skille ut forvaltningen fra Norges Bank. Ifølge departementet var det bygd opp en robust og kompetent forvalterorganisasjon i Norges Bank for å ivareta disse oppgavene. Hovedbildet var etter departementets syn at forvaltningen av SPU i Norges Bank hadde fungert godt så langt. Videre står det i meldingen:

«Modellen med forvaltning av SPU i Norges Bank har etter departementets syn bidratt til å skape legitimitet om fondskonstruksjonen. Norges Bank er en samfunnsinstitusjon med høy integritet og anseelse, og det er grunn til å tro at bankens organisasjonskultur har bidratt positivt til oppbyggingen av NBIM som en solid forvalterorganisasjon med høy anseelse internasjonalt. Etter departementets syn bør det tungtveiende grunner til før en avvikler en velfungerende og velansett modell.

Også tradisjonelle sentralbankoppgaver som pengepolitikk og finansiell stabilitet er meget krevende oppgaver. Uavhengig av om Norges Bank forestår forvaltningen av SPU, må banken etablere kontroll- og styringssystemer i tråd med ledende praksis internasjonalt. Banken har også ordinære valutareserver som uansett må forvaltes på en profesjonell måte. Det skjer en løpende utvikling internasjonalt innen risikostyring, kontroll og tilsyn, og følgelig kreves et kontinuerlig arbeid både hos oppdragsgiver og innad i banken for å sikre gode interne systemer. Med de tiltak som er gjennomført de senere årene, er styrings- og kontrollstrukturen i banken blitt ytterligere forbedret, og organisasjonen er etter departementets syn godt rustet til å ivareta de utfordringer den står overfor i tiden som kommer. I det alt vesentlige tilfredsstiller dagens modell de hensyn som er trukket fram foran.

I den grad det er et ytterligere uutnyttet tilleggspotensial for styrking av forvalterorganisasjonen og Norges Bank ved en utskilling, må dette veies opp mot kostnadene. En omorganisering vil under enhver omstendighet være ressurskrevende, både for departementet og banken, og det er knyttet risiko til en omdanning […].

En slik prosess vil derfor lett kunne ta oppmerksomheten bort fra viktige prosesser som er i gang for å forbedre rammeverk og risikostyring. Sett hen til at dagens modell alt i alt må sies å fungere godt, og at den nå er ytterligere styrket, ser departementet ikke grunn til å skille forvaltningen av SPU ut fra Norges Bank nå. En kan samtidig ikke utelukke at denne avveiingen vil kunne være annerledes et stykke fram i tid, men departementet vil i det videre arbeidet med utviklingen av rammeverket for SPU legge til grunn at modellen med operativ forvaltning i Norges Bank ligger fast. Departementet vil løpende evaluere de tiltak som er satt i verk for ytterligere å forbedre styringsstrukturen i Norges Bank, og vil ved behov foreta ytterligere justeringer for å videreutvikle organiseringen i tråd med beste internasjonale praksis.»

Forvaltningen av Statens pensjonsfond utland er en forretningsmessig virksomhet med andre særtrekk enn sentralbankens kjerneoppgaver, som har mer karakter av offentlig myndighetsutøvelse. To så forskjelligartede kulturer og drivkrefter innenfor samme virksomhet kan være krevende å lede, jf. nærmere drøftet i kapittel 26 og 31. Det er likevel også synergier, for eksempel ved at god innsikt i kapitalmarkedenes virkemåter er viktig for begge områder. Norges Bank må uansett forvalte de offisielle valutareservene. Utviklingen av de unoterte eiendomsinvesteringene gjennom NBREM ligger imidlertid fjernere fra sentralbankvirksomheten.

Finansdepartementet mente i meldingen i 2010 at det ikke var tilrådelig med en modell med et eget styre for kapitalforvaltningen i Norges Bank, sideordnet hovedstyret. En slik organisering ville skape betydelige styringsmessige utfordringer, ved at intet enkeltorgan i banken ville ha det samlede ansvaret for bankens virksomhet. Departementet var ikke kjent med noen organisasjoner av en viss størrelse som styres etter en modell med to separate styrer for forskjellige deler av virksomheten innenfor en og samme juridiske enhet. Hvis en ønsker å frita hovedstyret for oppgaver, slik at styret i enda større utstrekning kan bruke tid på kapitalforvaltningen, fremsto opprettelse av en egen pengepolitisk komite med ansvaret for utøvelsen av pengepolitikken (rentesettingen) etter departementets syn som et mer nærliggende tiltak.

Norges Bank har valgt en intern organisering der hovedstyret og sentralbanksjefen i realiteten opererer som henholdsvis styre og styreleder for NBIM. I motsetning til resten av banken fungerer dermed ikke sentralbanksjefen som daglig leder av NBIM – dette ansvaret har hovedstyret delegert til leder av NBIM. En videreutvikling av styringen i banken kunne etter Finansdepartementets vurdering være å innarbeide denne organiseringen i loven, dersom den viser seg å fungere godt. Det vil innebære at sentralbanksjefen og visesentralbanksjefen i relasjon til NBIM utelukkende har rollen som styreleder og nestleder i styret for NBIM.

Selv om det også finnes andre sentralbanker som forvalter offentlige fond, er hovedinntrykket at slik virksomhet er organisert som egne enheter utenfor sentralbanken, jf. omtale i kapittel 18.

Flertallet i Stortingets finanskomite sluttet seg til departementets vurdering om å videreføre dagens organisasjonsmodell og ikke skille ut forvaltningen av Statens pensjonsfond utland fra Norges Bank da.172 Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre mente at fondets størrelse «tilsier at departementet må vurdere hvilke organisasjonsmodeller som best kan ivareta de ulike interesser frem i tid». De mente at det er en utfordring at hovedstyret i Norges Bank i tillegg til de vanlige sentralbankoppgavene har ansvaret for å føre tilsyn og kontroll med forvaltningen av fondet:

«Ansvaret som knytter seg til kapitalforvaltningen, skiller seg så mye fra de øvrige oppgaver som ligger i hovedstyret at det bør vurderes en annen organisasjonsmodell. Disse medlemmer viser til at meldingen drøfter ulike organisasjonsmodeller, deriblant å skille ut forvaltningen av SPU i et særlovselskap og å opprette en egen rentekomité. Disse medlemmer mener at begge disse modellene er interessante og bør utredes videre.»

Spørsmålet om organiseringen av fondet er tatt opp også senere, blant annet i mandatet for denne utredningen. Utvalget er bedt om å vurdere Norges Banks organisering i lys av oppgaven Norges Bank har med å forvalte Statens pensjonsfond utland.173 Våren 2016 uttalte Stortingets finanskomite følgende i sin innstilling til meldingen om forvaltningen av Statens pensjonsfond i 2015: 174

«[…] Komiteen mener at det vil være naturlig, parallelt med vurderingen av sentralbankloven og styringen av Norges Bank, å få vurdert en mer fristilt organisering av SPU, slik at alle modeller blir grundig belyst. Komiteen mener derfor at Gjedremutvalget, som allerede er i arbeid, bør få et tilleggsmandat om å vurdere ulike alternative modeller for styringen av Norges Bank. En slik vurdering bør spesielt omfatte en vurdering av alternative organisasjons- og selskapsmodeller med et helt eget styre uavhengig av Norges Bank. Komiteen har ikke konkludert med at dagens styremodell skal eller bør endres, men mener at det er behov for en grundig vurdering og diskusjon om dagens modell er hensiktsmessig.»

Stortinget fattet på denne bakgrunn følgende vedtak den 3. juni 2016:

«Stortinget ber regjeringen utvide mandatet for Gjedrem-utvalget, som vurderer sentralbankloven og styringen i Norges Bank, til også å omfatte en vurdering av alternative styrings- og selskapsmodeller for Statens pensjonsfond utland».

I brev av 15. juni 2016 fra Finansdepartementet ble utvalgets mandat utvidet i tråd med Stortingets vedtak. Mandatet og utvalgets vurderinger av organiseringen er omtalt nærmere i kapittel 26 og 31.

7.5 Investeringsstrategi og organiseringen av forvaltningen

Finansdepartementet innhenter råd fra både Norges Bank og fra norske og internasjonale eksperter til arbeidet med å utvikle investeringsstrategien for Statens pensjonsfond utland. Enkelte av innspillene berører også organisasjonsmessige spørsmål. Vurderingene og eventuelle endringer i retningslinjene for forvaltningen omtales i årlige meldinger til Stortinget.

I Meld. St. 19 (2013–2014) ble det blant annet vurdert om fondet skal forvaltes etter en såkalt alternativkostnadsmodell og i Meld. St. 21 (2014–2015) ble det vurdert å gå inn i unotert infrastruktur. Det vises til ovennevnte stortingsmeldinger for en nærmere redegjørelse av alternativkostnadsmodellen og unotert infrastruktur. Vurderingene ble gjort på bakgrunn av innspill fra eksperter og Norges Bank.175 I et eget notat til utvalget anbefaler også den kanadiske pensjonsrådgiveren Keith Ambachtsheer (2015) at fondet bør forvaltes etter alternativkostnadsmodellen.

Investeringsstrategien er ikke en del av utvalgets mandat. Investeringsstrategien kan likevel ikke ses løsrevet fra hvordan forvaltningen er organisert. Alternativkostnadsmodellen gir for eksempel større muligheter til en mer aktiv forvaltning av Statens pensjonsfond utland enn det Norges Bank kan gjøre i dag. En mer aktiv forvaltning vil etter Ambachtsheers mening kreve at forvaltningen skilles ut fra Norges Bank. Han skriver at mer aktiv forvaltning vil kunne lede til «… culture and incentives clashes between the stability people and the return maximization people in Norges Bank». Rapporten fra Ang m.fl. (2014) peker på at alternativkostnadsmodellen er krevende å gjennomføre i praksis og at den forutsetter en klar styringsstruktur. Gruppen mener imidlertid at fondet har forutsetninger for å kunne gjennomføre dette på en god måte.

Utvalget legger vekt på at den styringsstrukturen som etableres, skal være robust til å passe også dersom investeringsstrategien til SPU skulle bli endret i framtiden. Mens Finansdepartementet og Stortinget bestemmer nivået på markedsrisikoen for fondet gjennom valget av referanseindeks og grensen for tillatt avvik fra denne, vil blant annet operasjonell risiko og omdømmerisiko kunne avhenge av hvor godt forvaltningen er styrt og utført. En investeringsstrategi der forvalter gis større adgang til aktiv forvaltning, kan endre kravene til styringen av organisasjonen.176 Investering i unotert eiendom og eventuelt andre former for unoterte investeringer, øker den operasjonelle risikoen og stiller særskilte krav til oppfølging, jf. over. Klare ansvarslinjer, åpenhet om forvaltningen og en investeringsstrategi som er forankret i regjeringen og Stortinget vil være viktige forutsetninger for rammeverket også framover, se nærmere drøfting i kapitlene 26–31.

Litteratur

Ang, A. (2014), Asset Management: A Systematic Approach to Factor Investing, Oxford University Press

Ambachtsheer, K. (2015) NORWAY’S GOVERNMENT PENSION FUND GLOBAL: HOW SHOULD IT BE GOVERNED? A Study prepared for the Norges Bank Governance Review Commission, December, 2015

Ang, A., M. W. Brandt og D. F. Denison (2014), Review of the Active Management of the Norwegian GPFG, Finansdepartementet

Gjedrem, S. (2011), Statens petroleumsfond utland: Bakgrunn og noen utviklingstrekk. I Finansråd i utfordrende tider. Om forvaltning og økonomisk politikk. Finansdepartementet

Innst. O. nr. 32. (1989–90) Innstilling fra finanskomiteen om lov om Statens petroleumsfond. (Ot.prp. nr. 29. (1989–90))

Innst. O. nr. 93 (2008–2009) Om lov om endringer i lov 24. mai 1985 nr. 28 om Norges Bank og pengevesenet mv. (ny regnskaps- og revisjonsordning mv.) (Ot.prp. nr. 58 (2008–2009))

Kjær, K. N. (2017), Investor Capabilities and Dynamic Exposure to Risk, i Finance in Society – An Anthology in Honour of Thore Johnsen, Bjørndal, M., Gjesdal, F. og Mjøs, A. (editors)

Lie, E. og C. Vennesland (2010), Over evne. Finansdepartementet 1965–1992. Pax forlag

Meld. St. 10 (2009–2010) Forvaltningen av Statens pensjonsfond i 2009

Meld. St. 19 (2013–2014) Forvaltningen av Statens pensjonsfond i 2013

Meld. St. 21 (2014–2015) Forvaltningen av Statens pensjonsfond i 2014

Meld. St. 1 (2016–2017) Nasjonalbudsjettet 2017

Meld. St. 23 (2016–2017) Forvaltningen av Statens Pensjonsfond 2015

Meld. St. 26 (2016–2017) Forvaltningen av Statens pensjonsfond i 2016

Meld. St. 29 (2016–2017) Perspektivmeldingen 2017

NOU 1983: 27 Petroleumsvirksomhetens framtid. Det framtidige omfanget av petroleumsvirksomheten på norsk sokkel

NOU 2015: 9 Finanspolitikk i en oljeøkonomi — Praktisering av handlingsregelen

NOU 2016: 20 Aksjeandelen i Statens pensjonsfond utland

Ot.prp. nr. 29 (1989–90) Om lov om Statens petroleumsfond

Ot.prp. nr. 2 (2005–2006) Om lov om Statens pensjonsfond

Ot.prp. nr. 58 (2008–2009) Om lov om endringer i lov 24. mai 1985 nr. 28 om Norges Bank og pengevesenet mv. (ny regnskaps- og revisjonsordning mv.)

St.meld. nr. 25 (1973–74) Petroleumsvirksomhetens plass i det norske samfunn

St.meld. nr. 83 (1984–85) Langtidsprogrammet 1986–89

St.meld. nr. 1 (1995–96) Nasjonalbudsjettet 1996

St.meld. nr. 2 (1996–97) Revidert nasjonalbudsjett 1997

St.meld. nr. 29 (2000–2001) Retningslinjer for den økonomiske politikken

St.meld. nr. 10 (2009–2010) Forvaltningen av Statens pensjonsfond i 2009

van Nieuwerburgh, S., R. Stanton og L. de Bever (2015), A Review of Real Estate and Infrastructure Investments by the Norwegian Government Pension Fund Global (GPFG). December 1, 2015