Del 6
Organisering av Norges Bank og forvaltningen av Statens pensjonsfond utland – utvalgets vurderinger

26 Viktige hensyn ved valg av styringsmodeller for Norges Banks sentralbankvirksomhet og Statens pensjonsfond utland

26.1 Utvalgets mandat

Utvalget er bedt om å vurdere Norges Banks organisering i lys av oppgaven Norges Bank har med å forvalte Statens pensjonsfond utland. I utvalgets mandat heter det blant annet følgende om styringen i og av Norges Bank og forvaltningen av Statens pensjonsfond utland:1

«Siden lovarbeidet ble påbegynt og loven ble vedtatt er Norges Banks oppgaver betydelig endret. Bankens industrielle virksomhet og et stort nettverk av distriktskontorer er avviklet. Forvaltningen av Statens pensjonsfond utland (SPU) er kommet til og har i dag flere ansatte enn den øvrige virksomheten. De styrende organer, som i grove trekk følger samme oppsett som da loven ble vedtatt, retter i dag en betydelig del av sin arbeidsinnsats og oppmerksomhet mot forvaltningen av fondet. Det har skjedd store forandringer i den økonomiske politikken både hjemme og ute siden lovarbeidet ble påbegynt og loven ble vedtatt. Penge-, kreditt- og valutamarkedene er avregulert, og prisstabilitet er løftet opp som mål for sentralbankene. Finanskrisen har på ny endret syn på hva som er riktig vektlegging i pengepolitikken. Sentralbankene får bl.a. nye mål og oppgaver innen makroregulering og finansiell stabilitet.

Disse utviklingstrekkene, og spesielt behovet for god kapasitet i banken til arbeidet med Statens pensjonsfond utland, er utgangspunktet for diskusjonen om styringsstrukturen for Norges Bank. Bankens mandater innenfor pengepolitikk, finansiell stabilitet og forvaltningen av fondet er blitt mer spesialiserte. Selv om loven har gjort det mulig å videreutvikle Norges Banks virksomhet, er beskrivelsen i lovteksten på enkelte punkter ikke fullt ut dekkende for dagens virkelighet. Spennet i oppgaver er stort. […]».

Utvalget skal vurdere forholdet til statsmyndighetene og å se hen til praksis i sentralbanker i andre land:

«Sammensetningen av hovedstyret er annerledes enn i de fleste andre land, med fem eksterne medlemmer som har sitt hovedsakelige virke utenfor banken, og som forventes å ha god oversikt over alle bankens ulike fagområder. I flere andre land tas beslutninger av ekspertkomiteer med medlemmer som er ansatt i banken.

Utvalget som settes ned, skal gjennomgå sentralbankloven i lys av de store endringene som har funnet sted i bankens oppgaver. Utvalget skal vurdere styringsstrukturen for Norges Bank og forholdet mellom Norges Bank og statsmyndighetene. Utvalget må i arbeidet se hen til internasjonal praksis på området, herunder erfaringer med ekspertkomiteer.»

Om oppgaven med å forvalte Statens pensjonsfond utland heter det videre:

«I arbeidet må utvalget ta hensyn til Norges Banks spesielle ansvar for forvaltningen av SPU, jf. lov om Statens pensjonsfond. Utvalget skal legge retningslinjene for pengepolitikken til grunn for sine vurderinger.»

For å styrke styringen med kapitalforvaltningen vedtok Stortinget våren 2015 å øke antallet visesentralbanksjefer fra én til to med virkning fra 1. januar 2016. Stortingets finanskomité uttalte følgende i sin innstilling:2

«Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til den økte viktigheten av kapitalforvaltning innenfor Norges Bank, og støtter forslaget om å styrke hovedstyrets kapasitet og kompetanse ved at det utvides fra én til to visesentralbanksjefer, som begge inngår i hovedstyret, og at leder for hovedstyret gis dobbeltstemme i tilfeller der styret er delt på midten. Flertallet mener det er naturlig at utvalget i forlengelsen av å utvide fra én til to sentralbanksjefer også ser nærmere på om det vil være hensiktsmessig med andre endringer, for eksempel opprettelse av en pengepolitisk komité for pengepolitikken og et eget styre for NBIM bestående av tung fagkompetanse innenfor kapitalmarkeder og fondsforvaltning.»

I brev av 12. juni 2015 til sentralbanklovutvalget ba finansminister Siv Jensen utvalget vurdere de forholdene komiteens flertall pekte på.

Våren 2016 uttalte Stortingets finanskomité følgende i sin innstilling til meldingen om forvaltningen av Statens pensjonsfond i 2015:3

«Komiteen viser til at rammeverket for forvaltningen av SPU bygger på en klar ansvars- og rolledeling både mellom eier og forvalter, og mellom de ulike organene som fører tilsyn og kontroll med fondet. Komiteen viser til at SPU nå er av en slik størrelse og samtidig eksponert i nye aktivaklasser som gjør det naturlig å vurdere dagens styrings- og tilsynsstrukturer, og den kompetansen de innehar.

Komiteen mener at styrings- og kontrollstrukturen for Norges Bank skal utvikles i takt med endringene i oppgavene til Norges Bank. Komiteen viser bl.a. til at forvaltningsmandatet har vært endret seks ganger siden 2010, og tendensen er at Norges Bank gis større frihet i forvaltningen. Samtidig har fondet de siste fem årene mer enn doblet seg i verdi. Det er derfor naturlig å spørre om dagens kontrollregime er hensiktsmessig organisert og dimensjonert. […]

Komiteen mener at det vil være naturlig, parallelt med vurderingen av sentralbankloven og styringen av Norges Bank, å få vurdert en mer fristilt organisering av SPU, slik at alle modeller blir grundig belyst. Komiteen mener derfor at Gjedremutvalget, som allerede er i arbeid, bør få et tilleggsmandat om å vurdere ulike alternative modeller for styringen av Norges Bank. En slik vurdering bør spesielt omfatte en vurdering av alternative organisasjons- og selskapsmodeller med et helt eget styre uavhengig av Norges Bank. Komiteen har ikke konkludert med at dagens styremodell skal eller bør endres, men mener at det er behov for en grundig vurdering og diskusjon om dagens modell er hensiktsmessig.»

Stortinget fattet på denne bakgrunn følgende vedtak den 3. juni 2016:

«Stortinget ber regjeringen utvide mandatet for Gjedrem-utvalget, som vurderer sentralbankloven og styringen i Norges Bank, til også å omfatte en vurdering av alternative styrings- og selskapsmodeller for Statens pensjonsfond utland».

I brev av 15. juni 2016 fra Finansdepartementet ble utvalgets mandat utvidet i tråd med Stortingets vedtak.

26.2 Utvalgets forståelse av mandatet

Norges Bank har en særstilling i styringsverket. Banken er et eget rettssubjekt, men er samtidig en del av statsforvaltningen. Norges Bank har budsjettselvstendighet og normalt store overskudd i driften. Banken er videre gitt myndighet til å fatte beslutninger som har stor samfunnsmessig betydning, samtidig som de særskilte formkravene for å instruere banken gir stor grad av uavhengighet i bruken av virkemidler. Dette tilsier at det bør stilles høye krav til hvordan banken styres og følges opp.

Bankens oppgaver har endret seg vesentlig de senere tiårene både i sentralbankvirksomheten og i forvaltningen av Statens pensjonsfond utland. Utvalgets mandat viser til at spennet i bankens oppgaver er stort og at behovet for god kapasitet i banken til arbeidet med fondet «er utgangspunktet for diskusjonen om styringsstrukturen for Norges Bank». Utvalget skal ta hensyn til Norges Banks oppgave med å forvalte Statens pensjonsfond utland, men også vurdere «alternative styrings- og selskapsmodeller for Statens pensjonsfond utland».

Utvalget skal vurdere om organiseringen i Norges Bank er tilpasset oppgavene banken er gitt. Utvalget skal også vurdere forholdet til departementet, regjeringen og Stortinget. Både sentralbankvirksomheten og forvaltningen av fondet bør styres på en best mulig måte og med god demokratisk forankring.

Ett utgangspunkt er hvor godt Norges Bank med dagens organisering har håndtert sine oppgaver fram til nå. Finansdepartementet har uttrykt at Norges Bank har forvaltet fondet på en tilfredsstillende måte og har ikke hatt merknader til Norges Banks utøvelse av pengepolitikken, jf. de årlige meldingene om finansmarkedene og forvaltningen av Statens pensjonsfond.4 Stortinget har sluttet seg til disse vurderingene. Norges Bank har selv tatt initiativ til uavhengige evalueringer av pengepolitikken og arbeidet med finansiell stabilitet og har fått gjennomgående gode skussmål.5 Finansdepartementet innhenter årlig vurderinger fra det såkalte Norges Bank Watch som et grunnlag for sine vurderinger av pengepolitikken, se kapittel 10.6.6. Finansdepartementet har tatt initiativ til flere eksterne evalueringer av kapitalforvaltningen i NBIM, også de med gjennomgående positive vurderinger.6 Utvalget har ikke selv kunnet evaluere bankens resultater i pengepolitikken eller i kapitalforvaltningen, men legger for sine vurderinger det ovennevnte til grunn.

De senere årene er hovedstyrets oppfølging av forvaltningen av Statens pensjonsfond utland styrket ved egne saksforberedende underutvalg. Fra 2016 ble det tilsatt en visesentralbanksjef til i banken for å øke ledelsens kapasitet til å følge opp forvaltningen.

Utvalget legger vekt på ovenstående vurderinger av hvordan Norges Bank har håndtert sine oppgaver fram til nå, men forstår også mandatet som i det vesentlige fremoverskuende. Den tradisjonelle sentralbankvirksomheten har endret seg vesentlig siden 1990-tallet, jf. nærmere omtale i kapitlene 10, 11 og 22. Pengepolitikken var lenge rettet mot stabil valutakurs. Styring etter et inflasjonsmål krever et bredere og mer omfattende beslutningsgrunnlag. Finanskrisen i 2008 og 2009 minnet oss om hvor sårbar økonomien er når tilliten til det finansielle systemet svikter. De lave rentene internasjonalt etter finanskrisen stiller sentralbanken overfor nye utfordringer både i pengepolitikken og i arbeidet med finansiell stabilitet og i samspillet mellom de to områdene. Teknologiske skift vil trolig føre til store endringer i våre oppgjørs- og betalingssystemer. Hva som er penger og tvungne betalingsmidler, vil kunne endre seg, se kapitlene 12 og 23. Her må Norges Bank ha en ledende rolle.

Ifølge mandatet skal utvalget legge fram forslag til styringsmodeller for Norges Bank både med og uten fondet. Utvalget skal også legge fram forslag til en styringsmodell for en forvalter av fondet utenfor banken.

For utvalget blir spørsmålet hvilken organisering vi ville valgt i dag med vår nåværende kunnskap om utviklingen i fondet og om oppgavene fremover i pengepolitikken og arbeidet med finansiell stabilitet. Utvalget har på denne bakgrunn søkt å finne de best egnede styringsmodellene for sentralbankvirksomheten og forvaltningen av Statens pensjonsfond utland hver for seg. Organiseringen må kunne tilpasses en eventuell videre utvikling av mandatet for forvaltningen av Statens pensjonsfond utland. Modellene må i første omgang vurderes opp mot dagens organisering. Et neste spørsmål er hvor godt disse lar seg kombinere innenfor Norges Bank. De ulempene som eventuelt følger av å beholde fondet i banken må avveies mot de kostnadene og den usikkerheten en utskillelse av fondet vil medføre. Utvalgets tilråding bygger på en slik avveiing.

26.3 Viktige hensyn for en god organisering av Norges Bank og forvaltningen av Statens pensjonsfond utland

26.3.1 Innledning

Utvalget har sett på flere mulige styringsmodeller. Styringsmodellene omfatter både organiseringen internt i virksomhetene og virksomhetenes forhold til regjeringen og Stortinget. For å vurdere ulike styringsmodeller opp mot hverandre har utvalget funnet det nyttig å ta utgangspunkt i noen viktige hensyn som gode styringsmodeller bør ivareta og kriterier de bør oppfylle. Norges Banks sentralbankvirksomhet og forvaltningen av Statens pensjonsfond utland er forskjelligartede virksomheter. Det kan derfor stilles ulike krav til hvordan en god styringsmodell bør utformes for hver av virksomhetene. Samtidig er det hensyn som er viktige både for sentralbankvirksomheten og fondsforvaltningen.

I det følgende omtales først noen hensyn som utvalget mener er viktige for både Norges Banks sentralbankvirksomhet og forvaltningen av Statens pensjonsfond utland. Deretter pekes det på noen hensyn som særlig er viktige ved valg av styringsmodell for forvaltningen av fondet. De ulike hensynene kan overlappe og gripe inn i hverandre. Samtidig kan de ha nyanser som gjør det hensiktsmessig å skille dem fra hverandre. Dette er forsøkt belyst i omtalen under hver av dem.

26.3.2 En styringsmodell må passe inn i våre statsrettslige tradisjoner

Organiseringen av Norges Bank og forvaltningen av Statens pensjonsfond utland må vurderes i lys av våre statsrettslige og forvaltningspolitiske tradisjoner, jf. nærmere omtale i kapittel 3. Se også boks 26.1. Det sikrer demokratisk forankring.

Regjeringen er den utøvende myndigheten som organiserer og styrer statsforvaltningen. Regjeringen utøver sin myndighet innenfor de rammene som er gitt i Grunnloven og i lov- og budsjettvedtak fra Stortinget. Stortinget fører kontroll med den utøvende makten. Forvaltningen styres i all hovedsak i en linjestruktur fra departement og ned til de underliggende organene. Regjeringen og den enkelte statsråden fritas likevel ikke for ansvar for beslutninger som fattes etter delegasjon til underliggende organer.

Dette systemet ligger i utgangspunktet også til grunn for styringen av Statens pensjonsfond utland. Statens pensjonsfond utland forvaltes etter lov om Statens pensjonsfond av Finansdepartementet, men loven fastsetter samtidig at midlene plasseres som et kroneinnskudd i Norges Bank. Norges Bank plasserer midlene videre etter et mandat med nærmere retningslinjer fastsatt og fulgt opp av departementet.

Organiseringen og styringen av sentralbanken bygger i utgangspunktet på en annen modell. Virkemidlene banken rår over, er i hovedsak hjemlet direkte i loven og ikke delegert fra departementet. Videre er banken etter sentralbanklovens system gitt betydelig uavhengighet. Regjeringen (Kongen i statsråd) kan likevel i noen utstrekning fastsette nærmere mål og styre bruken av virkemidlene, se nærmere omtale i kapittel 10.

I statsforvaltningen ellers innebærer ansvarslinjen opp til statsråden og regjeringen at det normalt ikke er riktig å ha et eget styre i et forvaltningsorgan.7 Departementet oppnevner organets leder og har normalt full styrings- og instruksjonsrett. Etablering av et styre bryter en slik styringslinje. Å ha et styre kan likevel begrunnes i særskilte tilfeller, for eksempel når forvaltningsorganet har en særlig selvstendighet eller treffer beslutninger av stor betydning for selskaper og individer.8 Dette gjelder etter utvalgets mening både for Norges Bank og forvaltningen av Statens pensjonsfond utland. Begge virksomhetene bør derfor ha et styre.

26.3.3 Klare ansvarslinjer

Et viktig hensyn ved organiseringen av alle virksomheter er at ansvarslinjene må være klart definerte. Eierne eller oppdragsgiverne må gi et klart mandat til ledelsen, og det må etableres rapporterings- og tilsynsrutiner som sikrer at eierne og oppdragsgiverne er godt informerte om hvordan den delegerte myndigheten utøves. Det må være mulig å gripe inn dersom virksomheten går utenfor de rammene som er satt eller når resultatene i virksomheten svikter. For sentralbankvirksomheten går det likevel en grense her mot den uavhengigheten som en sentralbank bør ha i lys av oppgavenes karakter, se kapittel 8.

Tilsvarende gjelder internt i organisasjonen. Det må være klart hvilket ledd i virksomheten som har ansvaret for å ta hvilke beslutninger. Dersom det er flere styringsorganer i en organisasjon, må ansvarsområdene være så klart avgrenset at det ikke oppstår kompetansestrid. Herunder må det være klare skiller mellom organer med ansvar for etterfølgende tilsyn og kontroll og organer med utøvende og operativ myndighet.

Videre bør de ulike nivåene i en styringskjede stå til rette for nivået over. Det er sentralt at den som delegerer myndighet videre, men fortsatt sitter med det overordnede ansvaret, har grunnlag for og adgang til å føre tilsyn med det organet som oppgavene er lagt til. Det er viktig å unngå uklarhet om hvem som har ansvaret for å føre tilsyn. Tilsynsapparatet må ikke gjøre styrings- og ansvarslinjene uklare.

26.3.4 Legitimitet, tillit og godt omdømme

Statlige virksomheter må ha nødvendig legitimitet. 9 At noe har legitimitet, innebærer at det er bredt akseptert i folket. En slik aksept støttes av at virksomheten er demokratisk forankret og har høy kvalitet. 10 Legitimitet er på denne bakgrunn nært knyttet til tillit. En virksomhet vinner tillit gjennom å vise at den evner å nå sine mål. Den må ha ressurser og kompetanse og et klart og avgrenset mandat fra regjeringen og Stortinget med mål som det er mulig å etterprøve og evaluere.

Det er viktig for både sentralbankvirksomheten og kapitalforvaltningen å ha troverdighet og tillit hos publikum og statsmyndighetene for å kunne nå sine mål. I sentralbankvirksomheten er det blant annet viktig at sentralbanken evner å påvirke forventningene til husholdninger og bedrifter om fremtidig utvikling i inflasjonen og aktiviteten. Det gjør banken både gjennom sin kommunikasjon om utsiktene fremover og gjennom sin bruk av virkemidler. I arbeidet for finansiell stabilitet er det viktig at de råd banken gir oppfattes som gode og velfunderte, og at det er tillit til at banken vil kunne håndtere krisesituasjoner. Troverdighet og tillit bygges opp dersom banken når målene som er satt og ved god kultur i organisasjonen.

I kapitalforvaltningen vil tillit fra Stortinget, regjeringen og offentligheten bidra til stabile rammebetingelser for organisasjonen. Dersom denne mangler, er det større sannsynlighet for at det gripes inn på måter som er uheldig for måloppnåelsen over tid, se nærmere omtale i avsnitt 26.4.1 nedenfor.

I Norges Bank er to ulikeartede og omfattende virksomheter samlet under samme tak. Svikt og tap av omdømme i den ene virksomheten kan få betydning for den andre, men godt ry kan også smitte over.

Valg av styringsmodell har betydning både for den demokratiske forankringen og mulighetene til å utvikle organisasjoner med høy kvalitet. En demokratisk forankring oppnås ved at Stortinget og regjeringen setter mål, fører tilsyn og evaluerer måloppnåelsen i ettertid. Blant annet valg av styre og ledelse vil være viktig for kvaliteten.

26.3.5 Åpenhet

Åpenhet om virksomhetens arbeid er viktig for å skape tillit. Det gir andre innsyn i virksomheten og mulighet til å vurdere måloppnåelse og drift. Åpenhet kan også gi insentiver til effektiv drift og bidra til å skape en sunn kultur med høy kvalitet.

En styringsmodell som er transparent og forståelig bidrar til åpenhet. Krav til rapportering og informasjon er også viktig. En god kommunikasjon utad vil videre styrkes med personer i styre og ledelse som forstår virksomhetens ansvar og plass i det norske samfunnet og som evner å kommunisere klart og dekkende om virksomhetens resultater og måloppnåelse.

26.3.6 Prinsipper for god virksomhetsstyring

Et hovedformål for organisering og styring av selskaper er å sikre eiernes kontroll. Et viktig hensyn er å håndtere prinsipal-agent-problemet, se nærmere omtale i kapittel 15. Utgangspunktet er at eierne – prinsipalen – har delegert beslutningsmyndighet til ledelsen – agenten. Et problem for eierne er at ledelsens interesser ikke nødvendigvis fullt ut samsvarer med eiernes interesser. Ledelsen har dessuten mer informasjon enn eierne om egne handlinger og om det som foregår i virksomheten. 11 Tilsvarende vil det i offentlig forvaltning være viktig å finne styringsmodeller som gir ledelsen i ulike enheter insentiver til å arbeide for de målene som Stortinget og regjeringen setter. Det må være politisk styrbarhet, jf. også boks 26.1.

Regler og anbefalinger om god virksomhetsstyring etablerer et system for å motvirke prinsipal-agent-problemet. Regler om organisering av ulike selskapstyper, regnskaps- og revisjonsplikt, tilsyn og styrer som er uavhengige av den daglige ledelsen skal motvirke at en ledelse trekker virksomheten i en annen retning enn det som tjener eiernes interesser. I offentlige virksomheter vil parallellen ofte være at daglig leder i virksomhetene er direkte underlagt et overordnet organ. I offentlige virksomheter med eget styre bør styret være uavhengig av den daglige ledelsen.

En sentralbank opererer ellers ikke i et marked for å oppnå høyest mulig overskudd slik allmennaksjeselskaper normalt gjør, men utøver offentlig myndighet gitt av statsmyndighetene. Men også sentralbanker bør være effektive og løse sine oppdrag med høy kvalitet og i tråd med mandater fra statsmyndighetene, slik de kommer til uttrykk i lover, forskrifter og mandater. Se nærmere omtale av regler og anbefalinger for selskaper og sentralbanker i kapittel 15.

Styringsmodeller både for Norges Bank og for forvaltningen av Statens pensjonsfond utland må utformes slik at de legger et godt grunnlag for at styre, ledelse og organisasjon vil arbeide for å nå de målene som er fastsatt av regjeringen og Stortinget. Modellene må sikre åpenhet og innsyn i hva som er gjort for å nå målene. Det betyr ikke at modellene må gi direkte kontroll for Stortinget og regjeringen med sentralbankens beslutninger. Sentralbanken er tvert imot gitt betydelig uavhengighet i bruken av virkemidler fordi Stortinget og regjeringen anser det som den beste måten å fremme fellesskapets interesser på, se også nærmere omtale i kapittel 9 om samordning i den økonomiske politikken og kapittel 10 om pengepolitikken. Ved at Stortinget og regjeringen definerer målene, fører tilsyn med virksomhetene og evaluerer måloppnåelsen i etterkant, er virksomheten likevel demokratisk forankret.

Også i kapitalforvaltningen kan det være at regjeringen og Stortinget bør gi virksomheten en betydelig grad av uavhengighet i den operative forvaltningen. Rammene for fondets virksomhet og den viktige avveiingen mellom avkastning og risiko bør gjenspeiles i loven for Statens pensjonsfond utland og mandatet for den operative forvaltningen og ikke fastsettes gjennom instruksjon i enkeltsaker.

26.3.7 Behovet for kompetanse og kapasitet

Utvalgets mandat peker på at spennet i Norges Banks oppgaver er stort. Selv om krav til kunnskap kan overlappe mellom virksomhetene, er kompetansen som kreves i sentralbankvirksomheten og forvaltningen av Statens pensjonsfond utland nokså ulik. Dette gjelder for medarbeiderne nede i virksomhetene, men også på ledelses- og styrenivå. Begge virksomheter krever omfattende oppfølging.

I tillegg til at arbeidsbelastningen med å styre og lede er omfattende, er virksomhetene nokså forskjelligartede. Sentralbankvirksomheten utfører myndighetsoppgaver og har blant annet som oppgave både å ta viktige pengepolitiske beslutninger og arbeide for finansiell stabilitet. Forvaltningen av Statens pensjonsfond utland tar sikte på høy avkastning innenfor en ramme for forsvarlig og vel avveid risiko og har dermed klare likhetstrekk med ordinær forretningsvirksomhet. Forskjellen mellom en organisasjon som utøver myndighet og en organisasjon med forretningsmessige mål gir ulike krav til medarbeiderne og vil normalt vise seg igjen i forskjellige kulturer og drivkrefter i virksomhetene. Det kan være krevende å sette sammen ledelse og styre som fullt ut kan dekke alle sider på en tilfredsstillende måte. Det samme gjelder for bankens tilsynsorgan.

Stortinget, regjeringen og departementet legger myndighet til sentralbanken gjennom lov, forskrifter og retningslinjer, se avsnitt 26.3.2. En forutsetning for at sentralbanken blir gitt slik myndighet, er at medlemmene i bankens øverste organer har tilstrekkelig høy faglig kompetanse og tillit.

Utøvelsen av pengepolitikk og andre oppgaver i sentralbanken krever at beslutningstakerne har høy og spesialisert kompetanse på makroøkonomiske analyser og god forståelse for hvordan økonomien fungerer på mikronivå. Sentralbanken må ha et utredningsapparat som kan lage gode beslutningsgrunnlag. Dersom beslutningstakerne ikke er faglig sterke, kan de lett bli styrt av utredningsapparatet. Den spesialiserte kompetansen som kreves, kan samtidig tale for at organet ikke bør ha for vidt ansvar utover de fagområder hvor medlemmene har spesiell kompetanse.

Også i kapitalforvaltning kreves forståelse for hvordan økonomien fungerer, og den krever særlig innsikt i hvordan kapitalmarkedene virker og i organisering og praktisk drift av denne type virksomhet. Slik innsikt må også være representert i styret og i tilsynsorganet. Styret skal veilede virksomheten og bidra til å skape verdier. Det er også nødvendig med et effektivt tilsyn med virksomheten.

Synergiene mellom sentralbankvirksomheten og kapitalforvaltningen er på denne bakgrunn nokså begrenset, se likevel omtale i kapittel 31.2. Et nærliggende spørsmål er for øvrig om det kan oppstå interessekonflikter mellom dem. Et viktig element her er at fondet ikke kan investere i Norge eller i norske kroner. Likevel kan spørsmålet stilles om kapitalforvaltningen kan ha nytte av informasjon som sentralbankvirksomheten mottar, for eksempel om pengepolitikken i andre land. Erfaringene hittil tyder på at slik fortrolig informasjon sjelden forekommer. Det er dessuten etablert grenser for informasjonsflyten mellom sentralbankvirksomheten og NBIM for å hindre at fortrolig eller markedssensitiv informasjon spres til andre enn de som har faglig behov for å vite. Også innad i NBIM er dette gjort overfor virksomheten i NBREM. Det kan til tross for dette ikke ses bort fra at andre ser interessekonflikter i bankens brede oppgaver og at det kan ha betydning for tilliten til banken.

Mandatet for forvaltningen ligger utenfor rammene for denne utredningen. Utvalget må i vurderinger av styringsmodell likevel ta høyde for at mandatet kan bli endret og at organisasjonen skal være i stand og solid nok til nye utfordringer. Staten pensjonsfond utland investeres for eksempel ikke i dag i alle de aktivaklassene som er mer vanlige for store pensjonsfond i andre land. Organiseringen av ledelse og styringsorgan bør være slik at den vil kunne fungere godt også ved eventuelle senere endringer i mandatet, som for eksempel endringer i hva fondet kan investere i.

26.3.8 Flere personer fatter normalt bedre beslutninger enn én person

Sentralbankers beslutninger i pengepolitikken og på andre områder fattes under usikkerhet. Studier viser at grupper i gjennomsnitt fatter en rekke typer beslutninger bedre enn enkeltpersoner, jf. nærmere omtale i kapittel 17. 12 Den aller beste individuelle avgjørelsen kan være bedre enn gruppeavgjørelsene, men det er vanskelig på forhånd å vite hvilken person som tar de beste beslutningene. En komite vil kunne bidra til å nyansere både forståelsen av underliggende analyser og vektleggingen av de hensynene som sentralbanken må ta. For mange medlemmer i et beslutningsorgan kan samtidig gjøre prosessen lite effektiv og føre til ansvarspulverisering blant enkeltmedlemmer.

De hensynene som er pekt på her, er også relevante for andre typer virksomheter, herunder i kapitalforvaltning. Coles m.fl. (2006) peker på at styrer både skal veilede og kontrollere administrasjonen. Komplekse og store foretak med en variert produksjon har ifølge forfatterne større behov for veiledning fra styret enn enklere virksomheter. For å få inn nødvendig erfaring og kunnskap kan det derfor være grunner til at styrer i slike foretak bør være større enn i andre selskaper. Forfatterne finner støtte i data både for at styrer i komplekse selskaper er større og at det er en positiv sammenheng mellom størrelsen på styret i slike foretak og virksomhetenes resultater.

26.4 Viktige hensyn for Statens pensjonsfond utland

26.4.1 Stabile rammer for forvaltningen

Forvaltningen av Statens pensjonsfond utland har vært gjennom flere perioder med stor uro i finansmarkedene og verdensøkonomien. Uro kan medføre tap i forvaltningen både fordi markedsverdiene generelt faller og som følge av aktive valg hos eier eller forvalter. En slik utvikling kan lede til mistillit og diskusjoner om å endre både rammeverket og forvaltningsvirksomheten, selv om slike endringer i ettertid kan fremstå som mindre rasjonelle. Både rammeverk og Norges Bank som forvalter har holdt stand gjennom perioder med uro. Under den internasjonale finanskrisen i 2008 og 2009 brøt finansmarkedene nær sammen, og fondet falt markert i verdi. Det var viktig at det ikke da som følge av press utenfra for bestemte tiltak i forvaltningen eller gjennom endringer i styret og ledelsen ble besluttet å fravike den fastlagte investeringsstrategien eller selge grupper av aktiva. Da kunne avkastningen blitt svakere over tid. Både markedene og verdien av fondets aktive investeringer tok seg nokså raskt opp igjen, og tilliten til rammeverket og forvaltningen av fondet har sett ut til å holde seg. Stabilitet i rammeverk og organisering er viktig.

En slik stabilitet for forvalter forutsetter at det er tilstrekkelig enighet om styringsmodellen slik at den ikke endres for hyppig, for eksempel ved skiftende flertall i Stortinget og ved regjeringsskifter.

26.4.2 Evne til å skape høy avkastning

Forvaltningen av Statens pensjonsfond utland er viktig for landets økonomi og velferd. Fondsforvaltningen har et mål om høyest mulig avkastning innenfor rammen av forsvarlig og vel avveid risiko, se kapitlene 7 og 33. Styret skal bidra til å oppnå høy avkastning, se avsnitt 26.3.7. Det er en alminnelig erfaring fra fondsforvaltning at kostnadene ved forvaltningen er svært viktige for netto avkastning, se for eksempel de kostnadsstudier av pensjonsfond som omtales i de årlige stortingsmeldinger om forvaltningen av Statens pensjonsfond. 13

Hensynet til netto avkastning, det vil si avkastning etter fratrekk av kostnader, må i tillegg til gode kontroll og rapporteringsrutiner stå i forgrunnen ved valg av styringsmodell. Et styre for kapitalforvaltningen bør være i stand til å sette høye men realistiske mål for virksomheten.

Litteratur

Ang, A., M. Brandt and D. Denison (2014), Review of the active management of the Norwegian GPFG: https://www.regjeringen.no/globalassets/upload/fin/statens-pensjonsfond/eksterne-rapporter-og-brev/2014/angbrandtdenison_2014.pdf

Blinder, A. and Morgan (2005), Are Two Heads Better than One? Monetary Policy by Committee. Journal of Money, Credit and Banking, 2005, 37(5), 789–811

Bøhren, Ø. (2011), Eierne, styret og ledelsen: Corporate governance i Norge. Fagbokforlaget

Coles Jeffery L., Naveen D. Daniel, Lalitha Naveen (2015), Boards: Does one size fit all? Journal of Financial Economics Volume 87, Issue 2, February 2008, Pages 329–356

Gustavsen, Annelin, Pierre, Jon & Røiseland, Asbjørn (2013) Legitimitet gjennom prestasjon? i Lennart Weibull, Henrik Oscarsson & Annika Bergström (red) Vägskäl. Göteborgs universitet: SOM-institutet

Hermansen, T. (2015), En bedre styrt stat? Fagbokforlaget

Lombardelli, C., J. Proudman and J. Talbot (2005), Committees Versus Individuals: An Experimental Analysis of Monetary Policy Decision Making. International Journal of Central Banking, May Issue

Qvigstad, J.F. (2011), On making good decisions. Norges Banks skriftserie no. 43

Michael Woodford, 2003: Interest and Prices, Princeton University Press

27 Norges Banks sentralbankvirksomhet uten Statens pensjonsfond utland i banken

27.1 Innledning

Ifølge mandatet skal utvalget legge fram forslag til styringsmodeller for Norges Bank både med og uten oppgaven med å forvalte Statens pensjonsfond utland. Utvalget skal også legge fram forslag til styringsmodell for en forvalter utenfor banken. Mandatet og utvalgets forståelse av mandatet på dette området er nærmere omtalt i kapittel 26.

I dette kapitlet drøftes organiseringen av Norges Banks sentralbankvirksomhet, kalt modell A1. I denne modellen er forvaltningen av Statens pensjonsfond utland ikke i banken. I det neste kapitlet drøftes den tilhørende styringsmodellen for en forvalterenhet utenfor banken, modell A2. Deretter drøftes to styringsmodeller der Statens pensjonsfond utland er i Norges Bank, modellene B og C. Overgangskostnader og mulige konsekvenser for fondets skatteposisjon og vern mot søksmål og beslag er drøftet i kapittel 30. På bakgrunn av denne gjennomgangen tilrår utvalget styringsmodell(er) i kapittel 31. Som grunnlag for en slik vurdering tas det utgangspunkt i noen viktige hensyn en god styringsmodell bør ivareta, jf. nærmere omtale i kapittel 26.

27.2 Vurderinger av gjeldende styringsmodell

Utvalget har tatt utgangspunkt i dagens organisering. Ett spørsmål er om utviklingen i bankens oppgaver de siste tiårene tilsier ny organisering. Et annet er om ny lærdom fra andre sentralbanker eller utviklingstrekk i rammeverk, regler og anbefalinger om god virksomhetsstyring kan tilsi endringer.

Hovedstyret og representantskapet er i dag Norges Banks øverste organer. Hovedstyret fatter blant annet vedtak om bruken av virkemidler i pengepolitikken og i arbeidet for finansiell stabilitet. Hovedstyret har også ansvaret for bankens administrasjon og drift og fører tilsyn med bankens virksomhet. Sentralbanksjefen leder hovedstyret og er daglig leder av sentralbankvirksomheten. Gjeldende organisering av Norges Bank er omtalt nærmere i kapittel 6.

Det er vanlig for andre sentralbanker at sentralbanksjefen leder det styreorganet som er ansvarlig for bruken av virkemidler i pengepolitikken og i arbeidet for å fremme finansiell stabilitet. Det er heller ikke uvanlig at samme styreorgan har ansvar for både pengepolitikk mv. og for drift og virksomhet for øvrig. Dobbeltrollen som styreleder og daglig leder forekommer i mange sentralbanker. I Norge er denne dobbeltrollen ikke tillatt i allmennaksjeselskaper og finansforetak. En hovedgrunn er at det organet som skal føre tilsyn med virksomheten, bør ha en uavhengig stilling fra administrasjonen. Organisering og styring i sentralbanker og allmennaksjeselskaper mv. er nærmere omtalt i kapitlene 15, 16 og 17.

Hovedstyret har omtrent samme tilsynsansvar som styret i et allmennaksjeselskap. I Norges Bank kommer representantskapets tilsyn i tillegg. Representantskapet kontrollerer hovedstyrets oppfølging av banken og fører tilsyn med bankens drift og med at reglene for bankens virksomhet blir fulgt. Representantskapet består av medlemmer som er uavhengige av bankens administrasjon, regjeringsapparat og embetsverk. Videre er oppgaven med å vedta de årlige budsjettene og å godkjenne årsregnskapet lagt til representantskapet. Dette kan fremstå som hensiktsmessig i lys av sentralbanksjefens dobbeltrolle. I allmennaksjeselskaper vedtar styret budsjettet, og generalforsamlingen godkjenner regnskapet.

Flertallet av hovedstyrets medlemmer er eksterne medlemmer som har sin hovedbeskjeftigelse utenfor banken. Blant de andre sentralbankene utvalget har sett på, er det bare den australske sentralbanken som har et styre som kan sammenliknes med hovedstyret. Riksbanken i Sverige og Danmarks Nationalbank er andre ytterpunkter, med en direksjon som består av bare interne medlemmer som dekker hele arbeidsfeltet til banken. Mellom disse ytterpunktene finner vi Bank of England som har en komitestruktur med både eksterne og interne medlemmer, der de eksterne er engasjert på deltid. På New Zealand og i Canada er all myndighet til å fatte beslutninger i pengepolitikken formelt lagt til sentralbanksjefen, se nærmere omtale i kapittel 16.

Hovedstyret er satt sammen av personer med erfaring fra ledelse, administrasjon, næringsliv og akademia. Medlemmene kan bringe inn andre perspektiver og stille andre spørsmål enn bankens ansatte og kan bidra med erfaringer fra næringslivet. De eksterne medlemmene kan fungere som et korrektiv til den interne tenkingen i banken.

Sentralbankloven fastsetter hvem som ikke kan oppnevnes som medlemmer av hovedstyret og representantskapet, blant annet regjeringsmedlemmer, stortingsrepresentanter og embetsmenn. Loven inneholder også en bestemmelse om at «[k]ongen kan gi forskrift om medlemmenes forhold til andre kredittinstitusjoner og bedrifter». Forskriften14 setter nærmere grenser for hvilken tilknytning de eksterne styremedlemmene kan ha til finansinstitusjoner og foretak i verdipapirmarkedet gjennom lønnet arbeid, verv mv. Medlemmenes forhold til andre bedrifter vurderes konkret for hver enkelt kandidat.

Medlemmene av hovedstyret får tilgang til markedssensitiv informasjon og tar beslutninger som har stor betydning for svært mange aktører i det økonomiske livet. De eksterne medlemmene er personer med høy integritet. For systemet kan ordningen med eksterne medlemmer likevel innebære en risiko for misbruk av informasjon. Hvor viktig informasjonen som behandles i hovedstyret er for ulike markeder, bedrifter eller foretak, kan være situasjonsbetinget. Vurderinger av hvem som er habile i en normalsituasjon, kan derfor bli annerledes dersom sentralbanken for eksempel må iverksette ekstraordinære tiltak.

Sentralbanksjefen og visesentralbanksjefene har som heltidsansatte en sterk stilling i styrer der de eksterne medlemmene har sin hovedbeskjeftigelse utenfor banken. Basert på analyser og vurderinger i administrasjonen vil sentralbanksjefen legge fram anbefalinger for styret. Alle medlemmene får tilgang til vurderinger og beslutningsgrunnlag på forhånd, men med full jobb utenfor banken og med en annen erfaringsbakgrunn kan det være krevende for eksterne medlemmer å sette seg like godt inn i saksfeltet som lederne i banken. Se kapittel 17 for en nærmere omtale av beslutninger av én person eller av flere personer.

I de fleste sentralbankene er det komiteer eller styrer som fatter beslutninger om blant annet renten. Men sammensetningen av beslutningsorganene og arbeidsformene varierer, jf. nærmere omtale i kapittel 16. Noen legger vekt på å nå fram til konsensus og fremstå som enige utad. Dette er hensyn som ikke tillegges like stor vekt i mer individualistiske komiteer. Og mens det i konsensusbaserte komiteer som regel bare er sentralbanksjefen eller visesentralbanksjefen som uttaler seg utad, uttaler gjerne alle medlemmene seg i individualistiske komiteer. Det er ikke et klart svar på hvilken arbeidsform som er den beste.

I Norges Bank kommer hovedstyrets vurderinger blant annet til uttrykk i kommunikasjonen om pengepolitikk. Hovedstyret gir en samlet vurdering. Så langt har det ikke blitt gitt informasjon om eventuelle avvikende syn blant medlemmene. Hovedstyret er med det et typisk konsensusorientert styre. Eventuelle dissenser og særmerknader protokollføres og er fram til nå blitt gjort offentlige som del av protokollen etter 12 år, se kapittel 6. Fra og med sommeren 2017 har hovedstyret vedtatt at protokollene vil offentliggjøres løpende.

27.3 Utvalgets forslag til styringsmodell med et styre og en komite for pengepolitikk og finansiell stabilitet

27.3.1 En komite for pengepolitikk og finansiell stabilitet

Sentralbankens oppgaver har utviklet seg over tid. Finansmarkedene og kapitalbevegelsene var tidligere regulerte, og pengepolitikken ble styrt etter mål om fast valutakurs, se kapitlene 8, 9, 10 og 11. Det var lite rom for skjønn i rentesettingen. Norges Bank ble i større grad ansett som en rådgiver for departementet og regjeringen og som et organ som gjennomførte regjeringens vedtak. Virksomheten til Norges Bank og andre sentralbanker har endret seg mye siden da. Norges Banks historie er nærmere omtalt i kapittel 4.

Norges Bank er tillagt ansvar på saklig avgrensede områder. De viktigste oppgavene som skal ivaretas, kommer til uttrykk i bankens formål i sentralbankloven og i de reglene og forskriftene for bankens virksomhet som regjeringen vedtar med hjemmel i loven. Inflasjonsmål er de siste tiårene blitt vanlig som rettesnor for pengepolitikken. Dette ble innført i Norge i 2001. Norges Bank bestemmer, med stor grad av uavhengighet fra regjeringen og Stortinget, selv over bruken av de virkemidlene den har tilgjengelig for å nå målet. Avreguleringene i finansmarkedene har endret Norges Banks rolle også i arbeidet med å bidra til finansiell stabilitet. Disse utviklingstrekkene innebærer et økt behov for spesialkompetanse og for forskningsbasert kunnskap og faglig godt skjønn som grunnlag for bankens beslutninger.

Hovedstyret avgjør stort sett alle løpende saker av en viss viktighet i banken. Administrative driftsoppgaver er delegerte til sentralbanksjefen, men styret fatter blant annet vedtak om styringsrenten og om innskudds- og låneordninger. Styret er her avhengig av gode analyser fra bankens stab. Beslutninger om bruken av virkemidler i utøvelsen av pengepolitikken og i arbeidet for finansiell stabilitet skiller seg fra styring og drift av banken ellers. En viktig forutsetning for å kunne legge ansvar for rentesetting og andre virkemidler til en uavhengig sentralbank er at medlemmene i det besluttende organet har tilstrekkelig høy faglig kompetanse. Dette taler for at sammensetningen bør ha en sterk faglig innretning liknende en fagkomite, slik flere andre sentralbanker har.

Utvalget tilrår på denne bakgrunn at det etableres en egen komite med ansvar for pengepolitiske beslutninger i Norges Bank. Komiteen vil følge opp bankens formål og følge det mandatet for pengepolitikken som er fastsatt av regjeringen. Norges Bank har også ansvar for å bidra i arbeidet med finansiell stabilitet, jf. over. Norges Banks arbeid med finansiell stabilitet tar utgangspunkt i finanssektoren som helhet og finanssektorens samspill med økonomien for øvrig, se kapitlene 11 og 22. Tilsynet med enkeltinstitusjoner er lagt til Finanstilsynet. I kapittel 22 foreslår utvalget at Norges Bank får i oppgave å beslutte den motsykliske kapitalbufferen og eventuelt også andre virkemidler som ledd i makrotilsynet av finansmarkedene. Med gjeldende arbeidsdeling mellom Norges Bank og Finanstilsynet bør en komité for pengepolitikk etter utvalgets mening også kunne dekke viktige deler av bankens oppgaver innen finansiell stabilitet, se nærmere om organiseringen nedenfor.

En komitestruktur i Norges Bank kan tenkes å være fleksibel og kunne tilpasses bankens oppgaver og ansvar. Bank of England har for eksempel et bredere ansvar innen finansiell stabilitet og en vesentlig større finanssektor å føre tilsyn med. Banken har blant annet derfor separate komiteer for de ulike områdene banken har ansvar for, se nærmere omtale i kapittel 16.

En fagkomite har typisk som oppgave å bruke virkemidler for å nå målene innenfor sitt fagområde. Den har ikke det administrative ansvaret i banken. Slike komiteer består derfor vanligvis av eksperter innen fagområdet. Bankens ledelse vil være medlemmer. Andre egnede medlemmer kan være personer fra akademia som kjenner fagfeltet godt. Personer som på andre måter har tilegnet seg relevant innsikt, vil også være aktuelle, for eksempel personer med erfaring fra næringslivet som har kompetanse på komiteens arbeids- og ansvarsområde. Sammensetningen må ses i sammenheng med komiteens mandat, se også avsnitt 27.3.6 nedenfor.

En komitestruktur som utvalget foreslår, vil bøte på enkelte svakheter ved dagens organisering. Det vil være en bedre balanse mellom medlemmene i komiteen i muligheten for forberedelse og til å påvirke beslutningene, se også nedenfor. Risikoen for konflikt med andre roller i nærings- og yrkesliv blir også mindre. En komite som er satt sammen av interne og deltidsengasjerte eksterne medlemmer, gir videre større fleksibilitet enn dagens hovedstyre har til å velge arbeidsform og kommunikasjon utad, se avsnitt 27.3.6 nedenfor.

Med utgangspunkt i dagens oppgaver synes én komite å være hensiktsmessig for banken. Utvalget foreslår imidlertid at styringsmodellen gjøres fleksibel slik at komiteen bør kunne deles opp i to komiteer, én for pengepolitikk og en for finansiell stabilitet, dersom Norges Bank får et utvidet ansvar innen finansiell stabilitet. Det foreslås at en slik oppdeling kan foretas av Kongen i statsråd etter prosedyrer som ved fastsettelse av mål for banken etter lovutkastets § 1-4 første ledd. Det betyr at Norges Bank skal få anledning til å uttale seg på forhånd og at det sendes melding til Stortinget kort tid etter.

27.3.2 Et styre for Norges Bank

Når komiteen bare skal ha fagansvar for bruk av virkemidler i pengepolitikken og makrotilsyn mv., må et annet organ ha ansvaret for bankens administrasjon og drift og andre myndighetsoppgaver som ikke er dekket av komiteen. Dette betyr at det fortsatt vil være behov for et styre i banken.

Styret vil få ansvaret for de sentralbankoppgavene som hovedstyret har i dag, med unntak av de som legges til komiteen. Styret skal sørge for forsvarlig organisering og fastsette retningslinjer for virksomheten. Styret vil blant annet ha ansvar for oppgjørssystemet, sedler og mynt og bankens arbeid med betalingssystemet for øvrig og for forvaltningen av valutareservene. Styret vil videre føre tilsyn med den daglige ledelsen og driften i banken. Se avsnitt 27.3.3 for en nærmere drøfting av ansvars- og arbeidsdelingen mellom styret og komiteen.

Selv om det er forskjeller, vil styrets oppgaver nå likne mer på oppgavene til et styre i allmennaksjeselskaper og finansforetak. Det taler for at styret bør ha en sammensetning som oppfyller kravene etter alminnelige regler og anbefalinger om god styring og kontroll, jf. nærmere omtale i kapittel 15. Styret bør bestå bare av eksterne medlemmer som er uavhengige av bankens administrasjon. Det gjør styret i stand til å føre nødvendig tilsyn med administrasjonen. Benevnelsen «hovedstyre» kan i denne modellen være misvisende, både fordi det ikke lenger finnes avdelingsstyrer el. i banken og fordi styret ikke lenger vil ha ansvar for den løpende bruken av virkemidler i pengepolitikken og finansiell stabilitet.

Med bare eksterne medlemmer vil styrets kontroll med den daglige ledelse og bankens administrasjon og virksomhet kunne utøves uavhengig av de kontrollerte. Internrevisjonen rapporterer til styret. Internrevisjonen vil være mer uavhengig av administrasjonen i en slik modell enn i dag der sentralbanksjefen er både daglig leder og styreleder. I likhet med i allmennaksjeselskaper og finansforetak vil det være naturlig at styret fastsetter Norges Banks budsjett.

Sentralbanksjefens dobbeltrolle som både daglig leder og styreleder gjør at det i dag er behov for et uavhengig tilsynsorgan ved siden av hovedstyret for å føre tilsyn med bankens drift og med at hovedstyret har tilfredsstillende styring og kontroll med administrasjonen. Representantskapet fyller denne rollen i dag. Representantskapet oppnevnes av Stortinget og rapporterer direkte til Stortinget. Når sentralbanksjefens dobbeltrolle faller bort, oppstår spørsmålet om det fortsatt er behov for et eget tilsynsorgan ved siden av styret. Styret vil, som nevnt, være uavhengig av bankens administrasjon og kan føre tilsyn med ledelsen og administrasjonen. Et eget tilsynsorgan i banken ved siden av styret kan gi uklare ansvarslinjer, føre til overlappende tilsynsarbeid og gi opphav til rollekonflikt og ansvarspulverisering. Det vil også vanskeliggjøre departementets grunnlag for oppfølging og tilsyn med et organ som det har gitt mål og delegert oppgaver og ansvar til, jf. også kapittel 26.3.3. Utvalget viser også til at et lovpålagt krav om å ha representantskap i finansforetak nå er opphevet. Det er heller ikke krav om slike kontrollorganer i selskapslovgivningen for øvrig, se kapittel 15.

Tilsyn og kontroll med Norges Bank er drøftet nærmere i avsnitt 27.4 nedenfor. Utvalget tilrår der at representantskapet ikke videreføres som et eget organ i banken. Styret rapporterer til Finansdepartementet, og deler av det tilsynet representantskapet utøver i dag, vil etter utvalgets forslag bli lagt til departementet. Departementet vil da rapportere om tilsynet til Stortinget i årlige meldinger som også vil omfatte departementets evaluering av komiteens og styrets måloppnåelse etter loven.

Stortinget vil føre kontroll med Norges Bank gjennom departementets meldinger, i høringer i finanskomiteen av statsråden, bankens ledelse og medlemmer av bankens organer og gjennom Riksrevisjonens kontroll med statsrådens myndighetsutøvelse overfor Norges Bank. En slik organisering vil bidra til klare ansvarslinjer fra Norges Bank opp til departementet, regjeringen og Stortinget. Om forholdet til Grunnloven § 75 bokstav c vises det til avsnitt 27.4.3 nedenfor.

Styret kan opprette underutvalg som forbereder saker på ulike områder. I dag kan hovedstyret gi slike utvalg besluttende myndighet på saklig avgrensede områder, jf. sentralbankloven § 10 annet ledd. Denne fullmakten har de senere årene ikke vært benyttet. Ansvaret for saker som besluttes i et underutvalg, ville likevel ligge hos hele styret. Utvalget mener styresaker bør behandles i styret og foreslår at slike underutvalg ikke skal kunne gis besluttende myndighet. Opprettelse av saksforberedende utvalg er dermed etter utvalgets mening heller ikke en lovsak. Styret må selv kunne beslutte å organisere saksbehandlingen på en måte som gagner det, herunder å etablere saksforberedende underutvalg. Dette vil være på linje med den alminnelige selskapslovgivningen.

Styret vil etter forslaget få ansvar for å føre tilsyn, for noen fagsaker og for administrasjon, samt for budsjett og regnskap. Det gir styret bredere ansvar enn styrer med rent tilsynsansvar i mange andre sentralbanker. Samtidig får eksterne en større rolle siden sentralbanksjefen hverken leder eller er medlem av styret. Oppgavene til styret her skiller seg fra oppgavene i styrer i selskaper og finansforetak ved at viktige avgjørelser er lagt til komiteen for pengepolitikk og finansiell stabilitet og ved at styret ikke oppnevner daglig leder i banken, se avsnitt 27.3.5. Se omtale av styringsorganer i andre type virksomheter i kapittel 15 og i noen andre sentralbanker i kapittel 16.

27.3.3 Fordelingen av oppgaver mellom komite og styre

Det må være en tilstrekkelig klar arbeidsdeling mellom komite og styre til at banken kan fungere effektivt og uten unødig kompetansestrid. En detaljert fordeling bør likevel trolig ikke fastsettes i loven, jf. også at bankens oppgaver kan endres fremover. Lovforslaget tar sikte på å gi et godt grunnlag for å utarbeide nærmere retningslinjer for arbeidsdelingen i tråd med beskrivelsen nedenfor, se utkast til §§ 2-4 og 2-7 i forslag til ny lov. Vedlagt til dette kapitlet følger en mer detaljert skisse med fordeling mellom komite og styre av dagens oppgaver i banken.

Komiteen skal være ansvarlig for utøvelsen av pengepolitikken og bruken av virkemidler for å fremme finansiell stabilitet og for rådgiving på disse områdene. Dette vil blant annet innebære regelmessig å vurdere endringer i styringsrenten gjennom året, kommunisere utsiktene for pengepolitikken fremover, gi råd om og eventuelt beslutte kravet til motsyklisk kapitalbuffer og eventuelle andre virkemidler i makrotilsynet. Det vil også ligge til komiteen å håndtere kritiske situasjoner i pengepolitikken og for den finansielle stabiliteten, vurdere om det skal gis S-lån til en bank eller om Norges Bank skal iverksette generelle likviditetstiltak i markedet. Dette er typisk virkemidler som må vurderes regelmessig over tid eller dersom det oppstår krevende situasjoner i økonomien og finansmarkedene og som krever utøvelse av faglig skjønn. Komiteen vil også ha ansvar for eventuell bruk av bankens balanse for å nå målene for banken i pengepolitikken og i arbeidet med å fremme finansiell stabilitet. Gjennom sin bruk av virkemidler vil komiteen også bestemme størrelsen på valutareservene.

Styret vil ha ansvar for bankens egenforvaltning og administrasjon. I tråd med hovedstyrets oppgaver i dag skal styret sørge for en forsvarlig organisering av virksomheten. Styret skal videre fastsette planer, budsjetter og retningslinjer for bankens virksomhet. Styret skal fastsette instruks for den daglige ledelse og føre tilsyn med bankens drift og med at sentralbanksjefen som daglig leder følger opp sitt ansvar. Departementet fører tilsyn med komiteens utøvelse av skjønn og måloppnåelse. Styret skal sørge for at sentralbanksjefen regelmessig underretter styret om bankens virksomhet. Se også avsnitt 27.4.8 for omtale av styrets ansvar for å føre tilsyn med bankens ledelse og virksomheten ellers.

Styret vil også ha ansvar for fagoppgaver som ikke faller inn under de løpende vurderingene i pengepolitikken og bruk av virkemidler i arbeidet for finansiell stabilitet. Styrets fagoppgaver vil typisk ligge mer stabilt over tid. Eksempler på slike saker er å fastsette retningslinjer for utstedelse og tilbaketrekking av sedler og mynter, drift og oppgaver ved Norges Banks oppgjørssystem og interbankoppgjørene og overvåking av annen finansiell infrastruktur. Det siste omfatter å følge opp bankens ansvar som konsesjonsmyndighet for interbanksystemene. Styret skal dessuten fastsette retningslinjer for bankens innskudds- og låneordninger, sikkerhetsstillelse, IMF-oppgaver, forvaltningen av valutareservene, fastsette beredskapsplaner for betalingssystemet og ha ansvar for oppgaver for staten som statens konsernkontoordning og strategi for forvaltning av statsgjeld. Styret vil også fortsatt ha ansvar for bankens årsrapport og øvrige rapporter som ikke omhandler bankens løpende utøvelse av myndighet i pengepolitikken og i arbeidet for å fremme finansiell stabilitet.

Styret vil også få ansvar for administrasjon og organisering av de faglige enhetene og miljøer i banken som skal støtte opp under komiteens arbeid. Komiteen vil for eksempel være avhengig av at avdelingene i banken er i stand til å gi gode analyser og innspill som grunnlag for å sette styringsrenten. Styrets retningslinjer om krav til sikkerhet ved lån til finansinstitusjoner eller om hvor likvide valutareservene skal være, vil også virke inn på komiteens ansvar. Komiteen må derfor gis anledning til å kunne gi innspill til styret om fagsaker som kan ha vesentlig betydning for komiteens arbeid.

Når komiteen er ansvarlig for bruk av virkemidler og for å håndtere kritiske situasjoner i pengepolitikken og i arbeidet for finansiell stabilitet, må den også ha fullmakt til å kunne foreta tilpasninger dersom det oppstår forstyrrelser som gir behov for ekstraordinære tiltak. Det kan for eksempel være at det i en krise oppstår uforutsette behov for å trekke på valutareservene som strekker seg ut over styrets retningslinjer for hvor stor andel av reservene som skal være likvide. Det kan også tenkes at det oppstår situasjoner der betingelsene som styret har fastsatt for bankenes lån i sentralbanken bør endres. Det bør derfor fremkomme i loven at komiteen i særlige tilfeller kan fravike beslutninger eller vedtak truffet av styret, se § 2-7 annet ledd i forslag til ny lov. Så vidt mulig skal styret gis anledning til å uttale seg før slike avgjørelser treffes, men uten å ha vetorett.

Komiteen skal vedta retningslinjer eller beredskapsplan for bruk av virkemidler i situasjoner med kriser i det finansielle systemet. Retningslinjene skal forelegges styret for merknader. Beredskap for teknisk svikt i betalingssystemet ligger likevel hos styret.

Vedlagte skisse til ansvarsdeling mellom komite og styre er en inndeling basert på dagens oppgaver i banken i tråd med beskrivelsen her, se avsnitt 27.5. På bakgrunn av loven og den nærmere beskrivelsen i forarbeidene må komiteen og styret definere en ansvarsdeling og arbeidsform som kan fungere godt. Lovforslaget åpner for at Kongen i statsråd kan presisere komiteens oppgaver dersom det viser seg nødvendig, jf. § 2-7 fjerde ledd.

27.3.4 Sentralbanksjefens rolle

Utvalget foreslår som nevnt at en faglig innrettet komite skal ha det løpende ansvaret for beslutninger om styringsrenten og andre virkemidler i utøvelsen av pengepolitikken og i arbeidet for finansiell stabilitet. Utvalget foreslår at leder av det organet som har dette ansvaret, fortsatt skal bære tittelen sentralbanksjef. Det er en innarbeidet tittel. Slik er det også i alle de sentralbankene utvalget kjenner til.

Som leder av dette organet er det vanlig at sentralbanksjefen uttaler seg på vegne av sentralbanken og representerer banken utad. Det er også leder av dette organet som tydeligst står til rette overfor statsmyndighetene, i Norge blant annet ved høringer i finanskomiteen i Stortinget. Tillit til sentralbanken beror blant annet på tillit til denne personen.

Funksjonen som leder av komiteen er også nært knyttet til bankens administrasjon. Det er behov for en god daglig ledelse av banken. Banken skal holde høy faglig standard og drives effektivt. De som fatter beslutninger om renten og bruken av andre virkemidler, må ha tilgang på gode analyser. Bankens arbeidsmetoder, analyseapparat og kompetanse griper inn i komiteens vurderinger og beslutningene på en måte som taler for at den som leder komiteen, også får ansvaret for å lede organisasjonen. I arbeidet med de tradisjonelle sentralbankoppgavene bør sentralbanksjefen på denne bakgrunn også være daglig leder for sentralbankvirksomheten. For sentralbanken er både tillit og uavhengighet i betydelig grad knyttet til sentralbanksjefens posisjon.

Sentralbanksjefen vil likevel ikke lenger være medlem av styret i Norges Bank. Komiteen har et faglig ansvar, men ikke et ansvar for bankens administrasjon. Sentralbanksjefen vil dermed ikke lenger være både styreleder og daglig leder av virksomheten, men få en rolle som har fellestrekk med rollen til daglig leder i allmennaksjeselskaper eller finansforetak. I tråd med selskapslovgivningen bør sentralbanksjefens ansvar som daglig leder for bankens virksomhet gjøres tydeligere enn i gjeldende lovtekst. I dag lovreguleres sentralbanksjefens ansvar som leder av hovedstyret, men loven gir få regler om sentralbanksjefens ansvar som daglig leder for bankens virksomhet. Gjeldende sentralbanklov legger i stor grad myndighet til hovedstyret som delegerer til sentralbanksjefen, jf. nærmere omtale i kapittel 6.

Det bør fremgå i ny lov at sentralbanksjefen har ansvaret som daglig leder av bankens virksomhet og skal følge retningslinjer og pålegg fra styret, jf. forslag til ny § 2-11. Sentralbanksjefens rolle styrkes ved at loven fastsetter at sentralbanksjefen skal stå for den daglige ledelsen av Norges Bank. Et unntak fra denne myndigheten vil være saker som etter bankens forhold er av uvanlig art eller har stor betydning, jf. lovutkastet § 2-11 første ledd. Utvalget forutsetter at det her vil være en høy terskel, slik at det vesentlige av sentralbankvirksomhetens løpende oppgaver utenfor komiteens område vil ligge til sentralbanksjefen. Sentralbanksjefen vil rapportere til styret, og avklaring av myndigheten kan også gjøres i instruks fra styret.

Sentralbanksjefen bør ha rett og plikt til å delta i styrets behandling av saker og til å uttale seg med mindre styret bestemmer noe annet i det enkelte tilfellet. Sentralbanksjefen bør kunne kreve at styret behandler en sak.

Sentralbanksjefen vil som daglig leder forberede de fleste sakene som styret behandler. Ved å ha ansvar for å forberede disse sakene for styret vil sentralbanksjefen fortsatt ha stor innflytelse selv om han eller hun ikke lenger er medlem i styret.

Styret og komiteen vil ellers kunne gi sentralbanksjefen særskilt fullmakt til å avgjøre saker som hører under henholdsvis styret eller komiteen. Sentralbanksjefen bør ellers kunne avgjøre en sak når det er nødvendig at vedtak treffes og det ikke er tid eller anledning til å kalle inn styret eller komiteen. Se lovutkastet § 2-11 annet ledd og § 2-6 tredje ledd. Sentralbanksjefen skal i tilfelle snarest skriftlig underrette styret eller komiteen om avgjørelsen.

Som leder av komiteen og daglig leder av sentralbankvirksomheten er det naturlig at det også fremover er sentralbanksjefen, og ikke styrelederen, som representerer banken utad. Utøvelsen av pengepolitikken og bruk av virkemidler i arbeidet for finansiell stabilitet er sentrale kjerneoppgaver for banken som berører mange og som har stor betydning for norsk økonomi. Samarbeid og diskusjoner i internasjonale fora omhandler i vesentlig grad problemstillinger som faller inn under komiteens og sentralbanksjefens ansvarsområder. Sentralbanksjefen bør derfor representere banken utad både innenlands og i internasjonale fora, jf. § 2-11 tredje ledd i forslag til ny lov. Styret og styrets leder vil likevel rapportere om virksomheten, regnskapet og tilsynet med bankens drift og eventuelt delta i høringer i finanskomiteen i Stortinget.

Visesentralbanksjefen er stedfortreder for sentralbanksjefen både som leder av komiteen og som daglig leder av sentralbanken. Visesentralbanksjefen er ellers nestleder i komiteen og bistår sentralbanksjefen i den daglige ledelsen av banken.

27.3.5 Oppnevning av styre, komite og ledelse

Innledning

Styret vil overta hovedstyrets ansvar for drift og for å forvalte bankens midler, men ikke for de oppgavene som legges til komiteen. Styret vil også overta hovedstyrets ansvar for å «føre tilsyn med bankens administrasjon og virksomhet for øvrig», som vil inkludere det som i dag ligger til representantskapets ansvar for å føre tilsyn med bankens drift og regeletterlevelse. I dag oppnevner regjeringen hovedstyret, mens Stortinget oppnevner representantskapet.

Oppnevning av styret for Norges Bank

Det er naturlig at regjeringen som den utøvende makt fortsatt har en sentral rolle i oppnevningen av styret for Norges Bank. Når representantskapet faller bort, har utvalget vurdert om også Stortinget bør ta del i oppnevningen av styret. Før 1985 oppnevnte regjeringen leder og nestleder av direksjonen, mens Stortinget oppnevnte de øvrige medlemmene, se omtale i kapittel 4. Det kunne tenkes en ordning også fremover der regjeringen og Stortinget oppnevner noen medlemmer hver. Dette er ikke vanlig, men gjøres for styret i Domstolsadministrasjonen. Dette styret består av ni medlemmer, der to velges av Stortinget og resten av regjeringen. De to medlemmene som oppnevnes av Stortinget, skal representere allmenheten, se nærmere omtale i NOU 1999: 19 og Ot.prp. nr. 44 (2000–2001).

En slik delt oppnevning mellom regjeringen og Stortinget er etter utvalgets oppfatning likevel ikke en god løsning for Norges Bank. Plassering av ansvar ville blitt uklart dersom noe kritikkverdig skulle skje i styringen av banken. Regjeringen ville ikke lett kunne avsette et styre som delvis er oppnevnt av Stortinget, og Stortingets grunnlag for å kunne stille statsråden til ansvar ville bli uklart. For tilliten til sentralbanken er det vesentlig å få en sammensetning av medlemmer som samlet dekker den kompetanse styret bør ha. Det er lettere å få til med én instans som oppnevner. Med bare én instans som oppnevner, bør det etter utvalgets mening være regjeringen.

I organer som oppnevnes av Stortinget, synes det tradisjonelt å bli lagt vekt på den partipolitiske bakgrunnen til de aktuelle kandidatene. Politisk arbeid vil kunne være en nyttig erfaring for medlemmer i styret i Norges Bank. Men det er etter utvalgets mening også viktig å sikre at styrets medlemmer til sammen har tilstrekkelig erfaring og kvalifikasjoner innen de områder som styrets oppgaver strekker seg over, som jus, økonomi, bank, revisjon og fra det øvrige næringslivet.

En ordning der regjeringen alene oppnevner styret, vil gi klare ansvarslinjer. Styret vil stå til rette overfor regjeringen, og regjeringen og ansvarlig statsråd overfor Stortinget. Stortinget vil utøve kontroll av Norges Banks styringsorganer på grunnlag av departementets meldinger, Riksrevisjonens rapporter og gjennom høringer av bankens organer og ledelse.

Oppnevning av komite for pengepolitikk og finansiell stabilitet

Ansvaret til komite for pengepolitikk og finansiell stabilitet vil i hovedsak være å oppfylle bankens formål i sentralbankloven i pengepolitikken og i arbeidet for finansiell stabilitet, jf. utkast til § 1-2 og de nærmere målene som fastsettes av regjeringen etter § 1-4 første ledd i utkast til ny sentralbanklov. Den pengepolitiske forskriften definerer i dag et slikt mål, men regjeringen kan også fastsette mål på områder som for eksempel makrotilsyn og beredskap for kriser i det finansielle systemet. Komiteen vil da stå til ansvar overfor regjeringen for å nå målene. En klar ansvarslinje tilsier også her at komiteens medlemmer bør oppnevnes av regjeringen, slik praksis er ved oppnevning av hovedstyret i dag. I likhet med for styret bør de eksterne medlemmene oppnevnes vekselvis for å sikre en viss kontinuitet over tid.

Et spørsmål er om styret skal trekkes inn i oppnevningen av sentralbanksjefen og de øvrige medlemmene i komiteen, for eksempel ved at styret får anledning til å uttale seg om kandidater før oppnevning. Utvalget mener det er naturlig at departementet holder styret orientert om oppnevningsprosessen og om aktuelle kandidater. Styret bør da gis anledning til å uttale seg. Utvalget ser dette som en del av en alminnelig god saksbehandling og foreslår ikke at prosedyrer om dette fastsettes i loven.

Utvalget foreslår nedenfor at komiteen også har en ledende ansatt i banken som medlem. Det bør være en sentral medarbeider med høy kompetanse innen pengepolitikk og finansiell stabilitet. Det vil ikke være naturlig at regjeringen oppnevner dette medlemmet når det knyttes til stilling i banken. Utvalget foreslår at dette medlemmet oppnevnes av styret etter forslag fra sentralbanksjefen.

Oppnevning av sentralbanksjef og visesentralbanksjef

Sentralbanksjefen og visesentralbanksjefen vil være leder og nestleder i komiteen for pengepolitikk og finansiell stabilitet. Sentralbanksjefen og visesentralbanksjefen vil også være henholdsvis daglig leder av sentralbankvirksomheten og hans eller hennes stedfortreder. De oppnevnes i dag av regjeringen. Utvalget mener denne ordningen bør videreføres i ny lov.

På samme måte som for de øvrige komitemedlemmene bør styret holdes orientert om oppnevningsprosessen og aktuelle kandidater.

Utvalget finner det på denne bakgrunn riktig at regjeringen, som utøvende myndighet, oppnevner ledelsen i banken og medlemmene av bankens styrende organer, utenom ett av medlemmene i komiteen som oppnevnes av styret. Finanskomiteen i Stortinget kan, dersom det vurderes som hensiktsmessig, kalle inn sentralbanksjef og visesentralbanksjef og eventuelt komitemedlemmer og styreleder til høringer for eksempel like etter oppnevning, se nærmere omtale i avsnitt 27.4.7.

27.3.6 Kompetanse i og sammensetning av styrende organer

Kompetanse i og sammensetning av komiteen for pengepolitikk og finansiell stabilitet

Komiteen vil som nevnt ha ansvar for å beslutte den løpende bruken av virkemidler i pengepolitikken og i arbeidet med finansiell stabilitet. Den skal ikke ha administrativt ansvar. Aktuelle kandidater for komiteen bør derfor være personer med ekspertise innen komiteens fagområder, jf. over. De bør samtidig ha god kjennskap til det norske samfunn og Norges Banks rolle i norsk økonomi og samfunnsliv. God formidlingsevne er også viktig.

Slike fagkomiteer kan bestå både av medlemmer som er ansatt i sentralbanken og eksterne medlemmer.

Interne medlemmer vil ha nærhet til og god tilgang til informasjon fra bankens medarbeidere. Det kan gi et godt grunnlag for å fatte beslutninger. Det forutsetter en kultur i banken der medarbeiderne er kunnskapssøkende og åpne for innspill utenfra og at deres kompetanse føres opp til beslutningsnivået i organisasjonen. Det er et lederansvar å utvikle en slik kultur.15

Sentralbanksjefen og visesentralbanksjefen vil være henholdsvis leder og nestleder av komiteen. Ved utnevningen til disse stillingene må det derfor tas hensyn til at dette er faglig krevende oppgaver. I tillegg foreslår utvalget at styret, etter forslag fra sentralbanksjefen, oppnevner en kompetent medarbeider i banken som komitemedlem. Utvalget legger vekt på at også styret med det får medvirke i valg av komiteens sammensetning. Dette medlemmet kan underbygge komiteens kompetanse og bidra til at staben i banken får en direkte stemme i komiteens overveielser og vedtak. Se Apel m.fl. (2015) der det blant annet fremkommer at styremedlemmene i Norges Bank og i Riksbanken legger vesentlig vekt på stabens analyser.

Selv om ledelsen i banken i utgangspunktet er åpen for ny viten, er det likevel ingen garanti for at en organisasjon vil utvikle en kunnskapssøkende kultur. Om den ikke gjør det, øker faren for «gruppetenking». Bankens forståelse av økonomiens virkemåte og den økonomiske utviklingen kan da festne seg og ikke bli oppdatert med ny kunnskap fra miljøer utenfor banken. Eksterne medlemmer i komiteen kan bidra som et korrektiv til det interne miljøet og motvirke at arbeidsmetoder og holdninger stivner. Ulik bakgrunn og erfaring vil gi tilgang til mer variert kunnskap og flere synspunkter og kan bidra til at beslutningene blir bedre.

Med eksterne medlemmer må det også vurderes om de skal engasjeres i sentralbanken på deltid, eller om de skal ha sin hovedbeskjeftigelse utenfor banken slik praksis er for de eksterne hovedstyremedlemmene i dag. Svaret på det kan være ulikt for ulike type styringsorganer. En utfordring med å engasjere medlemmer på deltid, er at det kan være vanskelig å kombinere med en annen jobb. Praksis i andre sentralbanker er derfor at deltidsengasjement har vært mest aktuelt for akademikere. Bank of England har imidlertid engasjert personer også fra andre yrkesgrupper, og finansdepartementet har bidratt til å finne deltidsjobber utenfor banken for å fylle opp stillingsbrøken.

Når personene engasjeres på deltid, vil de få mer tid og ha bedre faglig grunnlag for å fatte beslutninger i pengepolitikken og i arbeidet for finansiell stabilitet enn dersom de har sin hovedbeskjeftigelse utenfor banken. De kan stille på lik linje med sentralbankledelsen i forberedelsen til komiteens drøftinger, og deres funksjon som et korrektiv for bankens interne tenking vil styrkes. De bør i tilfelle ha tilgang til støttefunksjoner i banken og til bankens analyseapparat. Hvordan medlemmene skal kunne benytte seg av ressursene i banken, må avgjøres av sentralbanksjefen etter samråd med de eksterne medlemmene. Sammen med de interne medlemmene i komiteen vil de som blir engasjerte på deltid, kunne bidra mer aktivt med å legge premissene for politikken. Risikoen for konflikt med andre roller i nærings- og yrkesliv blir også mindre.

En komite som er satt sammen av interne og deltidsengasjerte eksterne medlemmer, gir videre større fleksibilitet enn dagens hovedstyre har til å velge arbeidsform og kommunikasjon utad. Flere av medlemmene vil kunne uttale seg, og det vil kunne bli tydeligere at hvert medlem har et individuelt ansvar. Komiteen vil ha mulighet til å utgi mer detaljerte referater fra møtene dersom den ønsker det. De eksterne medlemmenes syn og bidrag kan dermed komme til uttrykk i referater og tale og skrift. På den annen side vil det også kunne skape uklarhet i kommunikasjonen av pengepolitikken mv. når flere uttaler seg om denne uavhengig av hverandre. Utvalget tar ikke stilling til hvilken arbeidsform og kommunikasjon som er den beste, men økt fleksibilitet til å kunne velge er viktig. Se kapittel 17 for en gjennomgang av litteratur som vurderer ulike former for styrer og komitéer.

Med deltidsengasjerte komitemedlemmer og med mulighet for tydeligere individuelle standpunkter legges det videre bedre til rette for at finanskomiteen i Stortinget kan kalle inn flere medlemmer enn sentralbanksjefen til høringer, jf. nærmere omtale i avsnitt 27.4.7.

Utvalget mener på denne bakgrunn at viktige hensyn taler for at komiteen bør bestå både av medlemmer som er ansatte i banken og medlemmer som kommer utenfra og at de eksterne medlemmene bør engasjeres på deltid. Hvor stor stillingsbrøken skal være, bør kunne vurderes over tid. Mulighetene for å fylle opp stillingsbrøken utenfor banken og dermed sikre tilgang på gode kandidater kan bli tillagt vekt. Ut fra de oppgavene disse medlemmene får, bør brøken være over 50 prosent. Utvalget finner ikke grunn til å sette en øvre grense for stillingsbrøk.

Kompetanse og sammensetning av styret

En viktig oppgave for et styre er å føre tilsyn med daglig ledelse og virksomheten forøvrig. I tråd med anbefalinger og regler om god virksomhetsstyring mener utvalget derfor at styret for Norges Bank bør settes sammen av medlemmer som er uavhengige av bankens administrasjon.

Sentralbanksjefen er ikke medlem av styret, men skal som daglig leder ha møterett og møteplikt. Sentralbanksjefen forbereder og foreslår saker for styret og kan kreve behandling av en sak i styret, se lovutkastets § 2-5.

Styrets medlemmer trenger ikke samme spisse faglige kompetanse innen pengepolitikk og finansiell stabilitet som de eksterne medlemmene av fagkomiteen, men bør dekke et videre spekter av kompetanse. Dette kan både øke behovet for antall medlemmer og tilgangen til egnede kandidater. Styrets medlemmer bør kjenne godt til den norske samfunnsmodellen og Norges Banks rolle i den økonomiske politikken. Styret bør samlet sett ha nødvendig kompetanse innen ledelse og administrasjon, økonomi, jus og revisjon.

Dagens lov oppstiller ikke formelle krav til hovedstyremedlemmenes kompetanse. Det er heller ikke vanlig i sentralbanklover i andre land eller i norsk selskapslovgivning. I noen land stiller sentralbankloven nokså generelle kvalifikasjonskrav, som for eksempel at de skal ha erfaring innen makroøkonomi, finansielle markeder og pengepolitikk. I flere sentralbanker kreves det også at medlemmene til styrende organer skal ha variert bakgrunn og komme fra ulike yrker. Se kapittel 16 for en nærmere omtale av praksis i andre sentralbanker.

I finansforetaksloven i Norge er det fastsatt at foretak ikke kan ha «styremedlemmer, daglig leder eller andre personer i den faktiske ledelse av virksomheten eller deler av denne som […] ikke kan antas å ha de nødvendige kvalifikasjoner og yrkeserfaring til å utøve stillingen eller vervet». Finanstilsynet vurderer dessuten styremedlemmers og lederes egnethet.

Hvis det fastsettes formelle krav i sentralbankloven til utdanning eller kompetanse for medlemmer av styrende organer, vil det kunne utelukke personer som har oppnådd høy og relevant kompetanse på andre måter. Det er uansett regjeringen som må vurdere styrets sammensetning. Dette taler for at det ikke lovfestes krav til styremedlemmenes formelle kompetanse i loven.

Å ha styreorganer som består av personer som hver for seg har høy og relevant kompetanse, er likevel ingen garanti for at styrets samlede kompetanse dekker hele styrets ansvar. Ved oppnevning bør styrets samlede kompetanse vurderes. I enkelte sammenhenger benyttes valgkomiteer eller innstillingsråd ved oppnevning til offentlige verv. I en valgkomite i et selskap vil ulike eiere være representert. Utvalget mener dette ikke ville egne seg like godt ved oppnevning av medlemmer til et styre for Norges Bank som jo også bare har en eier. Regjeringen må kunne ta ansvar for at styret får den samlede kompetansen som trengs.

Det bør uansett etableres gode prosedyrer for oppnevning av medlemmer til komite og styre. Åpenhet rundt oppnevning av styre- og komitemedlemmer kan styrke tilliten til dem som oppnevnes og til banken. Men prosedyrene bør ikke være slik at regjeringen ikke har frihet til å velge de kandidatene som den finner best kvalifiserte, se avsnitt 27.3.5 over.

Ved oppnevning av sentralbanksjef og styre- og komitemedlemmer i blant annet USA og Storbritannia kaller parlamentet og Kongressen regjeringens kandidater inn til høring før de formelt oppnevnes. I Storbritannia har ikke parlamentet vetorett ved slike oppnevninger. Det er trolig delte oppfatninger om hvor konstruktive slike høringer har vært. Det er ikke tradisjon for tilsvarende høringer i Norge. I stedet for å høre kandidater før de oppnevnes, vil finanskomiteen i Stortinget kunne vurdere om det som ledd i Stortingets tilsyn med pengevesenet er ønskelig å høre sentralbanksjef og visesentralbanksjef og eventuelt nyutnevnte medlemmer av komiteen for pengepolitikk og finansiell stabilitet og styreleder i banken.

27.3.7 Antallet medlemmer i komite og styre

Innledning

Det finnes ikke noe klart svar på hva som er det riktige antallet styre- eller komitemedlemmer i en sentralbank. På den ene siden bør det være tilstrekkelig mangfold og erfaring blant medlemmene. Styringsorganer med flere funksjoner vil ha behov for flere medlemmer med bredere bakgrunn enn komiteer med bare én oppgave.

For mange medlemmer kan på den annen side gjøre det mer krevende å fatte beslutninger på en effektiv måte.16 Med et større styre kan konfliktnivået bli høyere, beslutningstiden forlenges og presset om å føye seg etter flertallet øke. Det kan også føre til flere gratispassasjerer fordi et uforberedt og passivt medlem blir mindre synlig.

Coles m.fl. (2006) peker på at styrer både skal veilede og kontrollere administrasjonen.17 Komplekse og store foretak med en variert produksjon har ifølge forfatterne større behov for veiledning fra styret enn enklere virksomheter. For å få inn nødvendig erfaring og kunnskap kan det derfor være grunner for at styrer i slike foretak bør være større enn i andre selskaper. Forfatterne finner støtte i data både for at styrer i komplekse selskaper er større og at det er en positiv sammenheng mellom størrelsen på styret i slike foretak og virksomhetenes resultater.

Ifølge Den internasjonale oppgjørsbanken, BIS, er medianstørrelsen til en komite eller et styre i sentralbanker 7–9 medlemmer, avhengig av hvilket ansvar styret eller komiteen har.18 Størrelsen ser også ut til å øke med antallet innbyggere i landet og med hvor heterogen landets befolkning er. To eksempler som kan illustrere dette, er sentralbanken i Sveits med tre medlemmer i styret og Den europeiske sentralbanken, ESB, med 25 medlemmer.19

I spørreundersøkelser fra henholdsvis 2009 og 2011 av tidligere medlemmer i direksjonen i Sveriges riksbank (6 medlemmer) og hovedstyret i Norges Bank (den gang 7 medlemmer) ble medlemmene bedt om å uttale seg om størrelsen på styreorganene.20 To tredeler av de spurte hovedstyremedlemmene i Norges Bank mente at størrelsen til hovedstyret var riktig, mens resten mente det var for mange medlemmer. Halvparten av Riksbankens medlemmer mente seks medlemmer i direksjonen var for mange, mens ett medlem mente det var for få.

Svarene i undersøkelsen viste også at medlemmene mente bankenes staber var viktigere som informasjonskilde enn de andre styremedlemmene. Særlig kunne det se ut til at staben hadde mer innflytelse når det gjaldt prognosene for den økonomiske utviklingen.

Gjennomsnittlig størrelse på styrene i selskapene på Oslo Børs var 6,5 personer i 2015. Dette er lavt sammenliknet med andre land.21 Gjennomsnittet for selskaper i S&P 500-indeksen fra USA var i 2015 10,8 medlemmer i styrene22 og for selskaper i FTSE 150 i Storbritannia 10,3 medlemmer.23 Styrer i andre statlige virksomheter i Norge har gjerne rundt 5 – 7 medlemmer med tillegg av to eller tre representanter fra de ansatte.24

Det er med andre ord ikke ett svar på hvor stort et styre eller en komite bør være. Størrelsen vil avhenge av hvilken virksomhet det er tale om og av styringsorganets ansvar, men et styre på mellom 5 til 10 medlemmer er ikke uvanlig i en internasjonal sammenlikning.25

Antall medlemmer i styret for Norges Bank

I spørreundersøkelsen fra 2011 som det er referert til over, mente et flertall av de spurte medlemmene i hovedstyret i Norges Bank at daværende antall medlemmer var hensiktsmessig. Det var da syv medlemmer og to varamedlemmer. I administrative saker var det i tillegg to representanter fra de ansatte.

Antall medlemmer i hovedstyret økte fra syv til åtte da det ble to visesentralbanksjefer i banken i 2016. Hensikten var å styrke ledelsens og styrets kapasitet til å følge opp forvaltningen av Statens pensjonsfond utland. For sentralbankvirksomheten alene gjør ikke dette behovet seg gjeldende. Hovedstyrets størrelse før endringen kan derfor tjene som et hensiktsmessig utgangspunkt for en vurdering av et nytt styre for banken. Det synes også å være nokså på linje med styrer i andre virksomheter i Norge.

Utvalget tilrår på denne bakgrunn at styret for Norges Bank har syv medlemmer. Utvalget legger videre til grunn at det fortsatt skal være to representanter fra de ansatte i styret ved behandling av administrative saker. Disse representantene skal ikke delta ved behandling av fagsaker og behandlingen av Norges Banks budsjett. Norges Banks budsjettselvstendighet stiller særlige krav til at styret må holde kostnadene nede. Sammensetningen av styret bør støtte opp under dette. Heller ikke i staten for øvrig deltar representanter for de ansatte ved behandlingen av budsjettet.

Hovedstyret har i dag to varamedlemmer. Varamedlemmene møter på hvert møte. De har talerett, men ikke stemmerett. De må forberede seg like mye som medlemmene i tilfelle noen medlemmer melder frafall. Med så mange som syv medlemmer er det et spørsmål om dette er påkrevet som beredskap for forfallstilfellene.

For at styret kan treffe vedtak, foreslår utvalget at minst fire av de syv styremedlemmene må delta i behandlingen. Mer enn halvparten av styremedlemmene som deltar, må ha stemt for et vedtak for at det skal være gyldig. Det må altså stå minst tre medlemmer bak en beslutning, se lovutkastet § 2-5 annet ledd.

Dette betyr at styret vil være beslutningsdyktig selv om tre av syv enkeltmedlemmer ikke kan delta i behandlingen av en sak. Behovet for varamedlemmer kan på denne bakgrunn synes lite. Erfaringsmessig har fravær blant hovedstyremedlemmer vært svært beskjedent. Utvalget foreslår på denne bakgrunn at styret for Norges Bank ikke skal ha varamedlemmer.

Antall medlemmer i komiteen for pengepolitikk og finansiell stabilitet

Komiteen for pengepolitikk og finansiell stabilitet vil ha et faglig og avgrenset ansvar. Over pekes det på hensyn som tilsier at de eksterne medlemmene forutsettes å bruke minst 50 prosent av sin arbeidstid i banken. Med tilgang til analysekapasitet fra staben i banken vil det gi dem et godt utgangspunkt for å bidra med tyngde til beslutningene. Både ansvar og sammensetning av komiteen kan etter utvalgets mening tale for at antallet medlemmer bør begrenses. Med for mange deltidsengasjerte medlemmer kan dessuten organisasjonen bli topptung og øke ressursbruken for stabens støttefunksjoner.

Tilgangen på gode kandidater som komitemedlemmer vil trolig være begrenset. Det trekker også i retning av at komiteen ikke bør være for stor. Norges Bank utøver offentlige myndighetsoppgaver, og utvalget legger til grunn at banken skal kommunisere på norsk til allmennheten, departementet og Stortinget. Det gjør det naturlig at både styret og komiteen bør ha norsk som arbeidsspråk, og medlemmene bør derfor beherske skandinaviske språk. Ved å kunne gå utenfor Norge utvides utvalget av godt kvalifiserte kandidater.

Det er hensyn som kan trekke i retning av at de eksterne medlemmene i komiteen ikke bør være i flertall. Det er viktig at løpende beslutninger blant annet i pengepolitikken er forutsigbare og med vekt på langsiktige hensyn, har basis i bankens analyser og kommuniseres klart. Sentralbankens stab vil utføre slike analyser, og sentralbanksjefen og de øvrige interne medlemmene i komiteen vil bringe dem til komiteen. Når de eksterne medlemmene i praksis vil bruke mer enn halvparten av arbeidstiden i banken, vil hver av dem få større kapasitet til å sette seg inn i arbeidsfeltet og bidra som et korrektiv for beslutningene. Et slikt korrektiv kan innebære både å påvirke beslutningen på et møte og retningen i virkemiddelbruken fremover. Det er etter utvalgets syn imidlertid ikke ønskelig at de eksterne alene bør kunne treffe en beslutning ved flertallsavgjørelse. Oppgavene med å beslutte bruken av virkemidler i pengepolitikken og arbeidet for finansiell stabilitet er gitt til Norges Bank. Sentralbanken forutsettes å utvikle og vedlikeholde den høyeste faglige kompetansen i landet innen sine ansvarsområder. Eksterne medlemmer kan bidra som korrektiv ved å komme med nye impulser fra andre miljøer, jf. over. De bør likevel ikke systematisk kunne ta bort den myndighet banken er gitt ved å være i flertall i komiteen. Blant de sentralbankene utvalget har sett på, har alle bortsett fra sentralbanken i Australia et flertall med «interne» medlemmer. Et lite flertall med interne vil også støtte opp under kontinuitet i komiteens beslutninger og kommunikasjon utad.

En komite på for eksempel fem eller seks medlemmer, tre interne og to eller tre eksterne, kan etter utvalgets mening fremstå som hensiktsmessig. Med tre eksterne vil det samlet bli seks medlemmer i komiteen. Sentralbanksjefen ville da måtte ha dobbeltstemme ved stemmelikhet. Utvalget mener generelt at det er mest ryddig om hvert medlem i utgangspunktet har én stemme og at antall medlemmer derfor ikke er et partall. Utvalget foreslår derfor at det er fem medlemmer i komiteen, der to av dem er eksterne. Sentralbanksjefen skal lede komiteen med visesentralbanksjefen som nestleder. Det foreslås som nevnt også å ha med en ansatt i banken med høy kompetanse innen pengepolitikk og finansiell stabilitet.

Med to eksterne medlemmer som begge skal bruke for eksempel 75 prosent av sin arbeidstid i komiteen, vil det gi til sammen 1½ årsverk. Hvis hver av de fem eksterne medlemmene i hovedstyret til sammenlikning bruker for eksempel 20 prosent av en normal arbeidstid på arbeid med å forberede og å delta i hovedstyret, gir det til sammen ett årsverk. Dette er bare et tenkt eksempel, men det kan likevel illustrere at to deltidsengasjerte eksterne medlemmer av komiteen vil kunne legge ned mer tid og ressurser enn det som i utgangspunktet kan forventes fra de eksterne medlemmene av hovedstyret som har full jobb ved siden av. Medvirkningen blir større når arbeidet i komiteen er en kjerneoppgave.

Rommet for faglig skjønn kan være betydelig i pengepolitikken og i arbeidet med å fremme finansiell stabilitet. Det kan reise spørsmål om det kan oppstå grupperinger i stemmegivingen med interne og eksterne medlemmer på hver sin side. Erfaringene fra Bank of England er så langt at det ikke danner seg et fast mønster i stemmegivingen mellom interne og eksterne.

For at komiteen kan treffe vedtak, foreslår utvalget at minst tre av medlemmene må delta i behandlingen. Sentralbanksjefen eller visesentralbanksjefen må delta i behandlingen. Mer enn halvparten av medlemmene som deltar i behandlingen, må ha stemt for et vedtak for at det skal være gyldig. Ved langvarig sykdom blant medlemmene kan det oppnevnes et medlem midlertidig, jf. lovutkastets § 2-6 første ledd.

Dette betyr at komiteen vil være beslutningsdyktig selv om to av fem enkeltmedlemmer ikke kan delta i behandlingen av en sak. Behovet for varamedlemmer kan på denne bakgrunn synes lite også for komiteen. Utvalget foreslår på denne bakgrunn at komiteen for pengepolitikk og finansiell stabilitet ikke skal ha varamedlemmer.

27.3.8 Oppnevningsperiode for sentralbanksjef og medlemmer av komite og styre

I faglitteraturen om uavhengighet for sentralbanker tas det blant annet til orde for at oppnevningsperioden for sentralbanksjefen og medlemmene av styrende organer bør være forholdsvis lang og lengre enn en parlamentsperiode, se kapittel 8. Dette gjelder særlig for sentralbanksjefen og visesentralbanksjefen. Enkelte anfører også at muligheten for at sentralbanksjefen kan gjenoppnevnes, svekker uavhengigheten fordi atferden vil kunne påvirkes i en «regjeringsvennlig» retning når den første perioden nærmer seg slutten. Én lang periode anses å styrke uavhengigheten sammenliknet med å ha kortere perioder med mulighet for én eller flere gjenoppnevninger.

Varigheten av oppnevningsperiodene varierer mellom land, se kapittel 16. I Bank of England og ESB oppnevnes sentralbanksjefen for åtte år uten adgang til en ny periode. Sentralbanksjefene i de nasjonale sentralbankene i EU skal i henhold til traktaten oppnevnes for minst fem år, mens gjenoppnevning reguleres av nasjonal lov. I Sverige oppnevnes sentralbanksjefen for en periode på seks år uten formelle begrensninger på antall gjenoppnevninger. Øvrige styre- og komitemedlemmer i andre land oppnevnes vanligvis for noe kortere perioder enn sentralbanksjefen. De eksterne medlemmene i den pengepolitiske komiteen og de øvrige fagkomiteene i Bank of England oppnevnes for tre år med mulighet for én gjenoppnevning.

Den norske ordningen med en oppnevningsperiode på seks år for sentralbanksjefen med mulighet for én gjenoppnevning skiller seg ikke vesentlig ut fra det som gjelder i andre sentralbanker. En oppnevningsperiode på fire år med mulighet for gjenoppnevning to ganger for øvrige styremedlemmer er heller ikke uvanlig.

Åremålsstillinger for ledere ellers i staten i Norge er normalt på seks år med mulighet for gjenoppnevning én gang. Tjenestemannsloven åpner for at departementet kan fastsette kortere eller lengre åremålsperiode når særlige grunner taler for det.26 Loven sier også at «Åremål nyttes ikke når … det … er særlig viktig at lederen har en uavhengig stilling». Stillingene som Forbrukerombud, Likestillings- og diskrimineringsombud og Barneombud er likevel alle på åremål for seks år. Fordi disse skal være særlig uavhengige, er det imidlertid ikke mulighet for gjenoppnevning.27 Disse stillingene er ikke helt sammenliknbare med en sentralbanksjef fordi deres mandat er blant annet mer direkte å ha et kritisk blikk på statsapparatet.

Når eksterne styremedlemmer engasjeres på deltid, slik det foreslås for de eksterne medlemmene av komiteen, bør ikke medlemmene fungere så lenge at de blir en del av den interne kulturen. Et viktig poeng med å ta inn eksterne medlemmer er å få et korrektiv til tenkingen i banken utenfra, jf. over.

I allmennaksjeselskaper og finansforetak velges medlemmer normalt for en periode på to år og maksimalt fire år. Styremedlemmer kan gjenoppnevnes. I Corporate Governance Code28 i Storbritannia defineres styremedlemmer av virksomheter ikke lenger som uavhengige av virksomheten dersom de er medlemmer i mer enn ni år. Begrunnelsen er behovet for å ha styret som en reelt uavhengig kontrollinstans. Revisorloven i Norge setter en øvre grense på syv sammenhengende år for hvor lenge samme ansvarlige revisor i et revisjonsselskap kan revidere et selskap.

Det er viktig å legge vekt på hensynet til sentralbankens uavhengighet av statsmyndighetene i utøvelsen av pengepolitikk mv. Det trekker i retning av at oppnevningstiden for særlig sentralbanksjefen bør være tilstrekkelig lang. Av hensyn til kontinuitet i styret og komiteen bør medlemmene fortsatt oppnevnes vekselvis.

Utvalget ser alt i alt ikke sterke grunner for å endre dagens ordning med en seks år åremålsperiode med mulighet for gjenoppnevning én gang for sentralbanksjef og visesentralbanksjef.

Utvalget mener videre at medlemmene i styret for Norges Bank kan oppnevnes for fire år med mulighet for gjenoppnevning én gang. Dette vil gi en øvre grense på åtte år som styremedlem, mot 12 år for hovedstyremedlemmene i dag. En oppnevningsperiode på fire år med mulighet for gjenoppnevning én gang, kan etter utvalgets mening være hensiktsmessig også for de eksterne medlemmene i komiteen for pengepolitikk og finansiell stabilitet.

For det komitemedlemmet som er ansatt i banken og som oppnevnes av styret etter forslag fra sentralbanksjefen, kan oppnevningstiden etter utvalgets mening være kortere. Aktuelle kandidater kan være både leder av det området i banken med ansvar for pengepolitikk og leder av området for finansiell stabilitet, men også andre medarbeidere i banken som vurderes som egnede. Medlemskap i komiteen skal ikke være en «garanti» eller beskyttelse for at vedkommende skal sitte i en viss stilling i banken så lenge vedkommende er medlem. Medlemskap i komiteen bør ikke stå i veien for endringer i organiseringen i banken.

Utvalget mener en oppnevningsperiode på to år med mulighet for gjenoppnevning to ganger kan være riktig for dette medlemmet.

27.3.9 Vilkår for avskjed for sentralbanksjef og øvrige komitemedlemmer

Utvalget drøfter i kapittel 21 behovet for at Norges Bank gis stor grad av uavhengighet i utøvelsen av pengepolitikk og andre oppgaver banken har etter loven. Terskelen for å kunne instruere banken i enkeltsaker bør derfor være høy. De samme hensynene kan etter utvalgets mening tilsi at sentralbanksjefen og visesentralbanksjefen i banken og de eksterne medlemmene av komiteen som fatter pengepolitiske beslutninger, bør ha et stillingsvern som gjør at de ikke kan bli avskjediget dersom regjeringen eller Stortinget er uenig i komiteens bruk av virkemidler i pengepolitikken eller i arbeidet med å fremme finansiell stabilitet. I flere land fremgår et slikt stillingsvern i sentralbankloven.29

Norges Banks ansatte er underlagt arbeidsmiljøloven. I arbeidsmiljøloven er avskjedsbestemmelsen utformet som en rettslig standard. Arbeidsmiljøloven fastsetter at arbeidsgiver kan avskjedige en arbeidstaker som «har gjort seg skyldig i grovt pliktbrudd eller annet vesentlig mislighold av arbeidsavtalen».30 Dette skiller seg fra tjenestemannsloven der det er listet opp i loven hvilke forhold som kan begrunne avskjed.31

Utvalget antar at forskjellene mellom arbeidsmiljøloven og tjenestemannsloven i praksis vanligvis ikke vil være stor. Krenkelser av tjenesteplikter vil omfattes av begge. I en lovproposisjon som regjeringen har lagt fram våren 2017, foreslås det en rekke endringer i tjenestemannsloven, men ikke på dette punktet. Departementet skriver i proposisjonen at en eksplisitt opplisting av vilkårene for avskjed kan gi større forutberegnelighet enn en rettslig standard og foreslår å videreføre dette i ny «lov om statens ansatte mv.».32

Ved å ta med en bestemmelse om vilkår for avskjed i sentralbankloven gjøres det tydelig at terskelen for avskjed skal være høy. Det taler også for å gjøre vilkårene for avskjed synlige i loven. Hensynet til større forutberegnelighet er etter utvalgets syn også viktig.

Utvalget legger til grunn at sentralbanksjefen og visesentralbanksjefen ikke kan sies opp etter ordinære regler for oppsigelse. Utvalget foreslår videre at avskjed bare kan være aktuelt dersom vedkommende er uskikket til forsvarlig å utføre sin tjeneste, har vist grov uforstand i tjenesten eller grovt krenket sine tjenesteplikter eller vist utilbørlig adferd i eller utenfor tjenesten. Dette tilsvarer i store trekk bestemmelsen om avskjed for statens ansatte i forslag til lov om statsansatte, jf. Prop. 94 L (2016–2017) s. 166, §§ 26 og 27.

Slike regler bør etter utvalgets mening også omfatte medlemmene av komiteen for pengepolitikk og finansiell stabilitet. De eksterne medlemmene kan knyttes til banken gjennom arbeidsavtaler der honorar og vilkår mv. fastsettes.

Ett av medlemmene i komiteen vil ha fast stilling i banken. Hans eller hennes stillingsvern i banken avgjøres etter de vanlige regler for stillingsvern for ansatte i Norges Bank.

Disse spørsmålene er ikke like relevante for medlemmene av styret. Utvalget legger til grunn at alminnelige regler og praksis for styremedlemmer i statlige virksomheter gjelder for disse. Styremedlemmer bør ikke løses fra sine verv uten at det foreligger gode grunner for det.

Utvalgets forslag til styringsstruktur for Norges Banks sentralbankvirksomhet kan illusteres i figur 27.1.

27.4 Tilsynet med sentralbankvirksomheten

27.4.1 Innledning

Norges Banks stilling i styringsverket gjør at det er behov for gode ordninger for kontroll og tilsyn med banken. I dette avsnittet drøftes nærmere ordninger for tilsyn og kontroll med Norges Banks sentralbankvirksomhet. Utvalgets forslag bygger på styringsmodellen som er foreslått over. Som en del av dette drøftes også regler for regnskap og revisjon og for fastsettelse av bankens budsjett.

Utvalget legger vekt på å bevare viktige sider ved arbeidsdelingen mellom Stortinget og regjeringen i tilsynet med banken. Forslaget til ny styringsmodell over klargjør etter utvalgets mening ansvarslinjene i oppfølgingen av Norges Banks virksomhet. Samtidig kan både regjeringens og Stortingets tilsyn utvikles videre innenfor denne modellen. De foreslåtte styreorganene i banken vil legge et grunnlag for et ryddig og godt tilsyn også internt i banken.

27.4.2 Kontroll og tilsyn med Norges Bank i dag

Tilsyn og kontroll er etter gjeldende rett fordelt på ulike organer i og utenfor Norges Bank. Gjeldende regler om tilsyn og kontroll, regnskap og revisjon er nærmere omtalt i kapittel 6.

Norges Bank er underlagt kontroll fra Stortinget gjennom Stortingets alminnelige konstitusjonelle og parlamentariske kontroll med regjeringen, se nærmere omtale i kapittel 3. Stortingets kontroll med pengevesenet følger av Grunnloven § 75 bokstav c og av konstitusjonell sedvanerett.

Stortinget oppnevner Norges Banks representantskap. Representantskapet fører tilsyn med bankens drift og med at reglene for bankens virksomhet blir fulgt. Representantskapet skal herunder føre tilsyn med at hovedstyret har tilfredsstillende styring og kontroll med bankens administrasjon og virksomhet og med at det er etablert hensiktsmessige rutiner for å sikre at bankens virksomhet utøves i henhold til lov, avtaler, vedtak og rammeverk for øvrig. Representantskapet fastsetter bankens budsjett og regnskap. Representantskapet fører ikke tilsyn med hovedstyrets utøvelse av skjønnsmyndighet etter sentralbankloven. Representantskapet rapporterer årlig direkte til Stortinget Representantskapet velger Norges Banks revisor, behandler revisjonsplan og bruker revisor til ulike attestasjonsoppdrag om bankens virksomhet.

Hovedstyret har den utøvende og rådgivende myndighet etter loven, men har også et tilsynsansvar. Hovedstyret skal påse at bankens virksomhet er gjenstand for betryggende styring og kontroll og føre tilsyn med bankens administrasjon og virksomhet for øvrig.

Regjeringen ved Finansdepartementet har et ansvar for Norges Banks virksomhet, og Kongen i statsråd har i forskrift gitt retningslinjer om bankens mål i pengepolitikken. Departementet evaluerer hovedstyrets utøvelse av skjønnsmyndighet og måloppnåelse og meddeler sine vurderinger til Stortinget i den årlige finansmarkedsmeldingen. Her omtales også Norges Banks årsberetning som ligger ved meldingen. Meldingen blir behandlet i Stortingets finanskomite og blir deretter debattert i plenum i Stortinget. I sine forberedelser kaller finanskomiteen inn finansministeren, sentralbanksjefen og leder av representantskapet til høring.33

Riksrevisjonen fører kontroll med finansministerens myndighetsutøvelse. Riksrevisjonen rapporterer direkte til Stortinget.

Internt i Norges Bank har dermed både hovedstyret og representantskapet tilsynsoppgaver etter sentralbankloven, men representantskapet er i motsetning til hovedstyret et mer rendyrket tilsynsorgan. I tillegg er det lagt tilsynsoppgaver til internrevisjonen, sentralbankledelsen og en egen intern enhet for styring, risiko og etterlevelse. Hovedstyret har også opprettet et eget saksforberedende revisjonsutvalg. Departementet har i en egen forskrift om internkontroll fastsatt regler om hovedstyrets, internrevisjonens, sentralbankledelsens og revisjonsutvalgets risikostyring og internkontroll.34

Organiseringen innebærer at det er tilsyn på flere nivåer internt i banken.

27.4.3 Grunnlovens § 75 bokstav c om at Stortinget skal føre oppsyn med pengevesenet

Etter Grunnloven § 75 bokstav c tilkommer det Stortinget «å føre oppsyn med rikets pengevesen», jf. over. Det er ikke nærmere angitt hva et slikt «oppsyn» skal gå ut på.

Dette spørsmålet ble vurdert i Ryssdal-utvalgets utredning forut for sentralbankloven 1985. Ryssdal-utvalget uttalte at tilsynet kunne legges til Finansdepartementet:

«Utvalget antar at det nåværende representantskapets saklige virkeområde må fastlegges med utgangspunkt i dagens reelle behov. Som i andre frittstående forvaltningsorganer, må det være tilstrekkelig at banken ledes av et hovedstyre, som på sin side er underlagt kontroll av regjeringen og Stortinget. Kravet i grunnlovens § 75 bokstav c om at Stortinget skal kontrollere ‘Rigets Pengevæsen’, antas å være tilfredsstilt ved at banken pålegges å sende årlige meldinger om sin virksomhet til regjeringen, som skal legge meldingen fram for Stortinget.

Det spørsmål som gjenstår, er om en trenger et kollegialt organ i tillegg til hovedstyret. Prinsipielt er det intet i veien for at det tilsyn med bankens virksomhet som i dag er representantskapets hovedfunksjon, blir lagt til departementet, slik ordningen er for Husbanken og Statens Landbruksbank, jfr. lov 1. mars 1946 nr. 3 § 9 første ledd og lov 5. februar 1965 nr. 2 § 13 første ledd. Som nevnt foran antas ikke grunnlovens påbud om at Stortinget skal føre oppsyn med rikets pengevesen, å være til hinder for at departementet i første omgang fører tilsyn med bankens virksomhet.

Utvalget er imidlertid blitt stående ved at det kan være hensiktsmessig med et organ som fører tilsyn med bankens disposisjoner. For så vidt et slikt organ blir opprettholdt, er det etter utvalgets oppfatning naturlig at Stortinget velger medlemmene. […]»35

I departementets proposisjon til lovforslaget ble det uttalt at det fortsatt var «ønskelig» med to kollegiale organer samt at den historiske tilknytningen til Stortinget og Stortingets tilsynsfunksjon med pengevesenet etter Grunnloven § 75 bokstav c gjorde det naturlig at et stortingsvalgt representantskap ivaretar kontrolloppgavene.36 Men departementet og senere Stortinget ved behandlinger av proposisjoner kan ikke sees å ha lagt til grunn at Grunnloven krever at det skal være et stortingsoppnevnt tilsynsorgan eller en direkte rapportering til Stortinget. Det siste ble innført først fra 2010.

Verken Ryssdal-utvalget eller departementet ga i sine lovforslag Riksrevisjonen en rolle. Stortingets finanskomite sluttet opp om hovedtrekkene i Ryssdal-utvalgets og regjeringens forslag til sentralbanklov. Det ble under Stortingets behandling likevel føyet til et fjerde ledd i § 2 om at «Riksrevisjonen fører kontroll med statsrådens myndighetsutøvelse etter instruks fastsatt av Stortinget».37

Forholdet til Grunnloven § 75 bokstav c er også berørt i juridisk teori. Syrstad (2003) uttaler:

«Etter at parlamentarismen ble innført, har Stortinget i plenum fått alminnelig myndighet til å gi bestemmelser om forvaltningsvirksomhet i form av instruksjoner til Regjeringen, og denne myndigheten omfatter som utgangspunkt også pengepolitikken. Det kan derfor spørres om grl. § 75 c fortsatt har selvstendig betydning, eller om dette særskilte kompetansegrunnlaget har blitt ‘konsumert’ av Stortingets alminnelige instruksjonsmyndighet.»38

I likhet med Ryssdal-utvalget uttaler Syrstad at tilsynet med bankens virksomhet kunne vært lagt til departementet eller Riksrevisjonen slik alminnelig ordning er for statlige organer. Etter hans oppfatning er tradisjon det bærende hensynet bak sentralbanklovens ordning med to kollegiale organer, hovedstyret og representantskapet.39 Representantskapet er like gammelt som Norges Bank, og en avvikling av representantskapet vil være et brudd med en langvarig tradisjon.

Utvalget legger på denne bakgrunn til grunn at en organisering der tilsynet legges til departementet, ikke vil bryte med Grunnloven § 75 bokstav c. Etter utvalgets mening vil Stortingets mulighet til å føre «oppsyn» med pengevesenet dessuten kunne videreutvikles på viktige punkter med utvalgets forslag til modell, se nærmere omtale nedenfor.

Pengevesenet har utviklet seg siden Grunnloven § 75 bokstav c ble utformet i 1814. Pengevesenet bestod da i stor grad av sedler og mynter, og den viktigste oppgaven med å føre oppsyn med pengevesenet var oppsynet med utstedelsen av sedler og mynter.40

Sedler og mynter er tvungne betalingsmidler, og utvalget foreslår at dette videreføres i ny sentralbanklov. Sedler og mynter utgjør i dag likevel bare mellom to og tre prosent av den samlede pengemengden i økonomien, og andelen vil trolig bli mindre fremover, se kapitlene 12 og 23. Det aller meste av pengene skapes i dag i det ordinære banksystemet i form av kontopenger. Den teknologiske utviklingen kan føre til vesentlige endringer i betalingssystemet og pengevesenet i årene fremover. Et stabilt pengevesen er i dag avhengig av prisstabilitet, gode reguleringer av bankene og et effektivt og sikkert betalingssystem. I tillegg til Norges Bank har Finanstilsynet og Finansdepartementet her myndighet over virkemidlene.

Også virkemidlene i utøvelsen av pengepolitikken og arbeidet med finansiell stabilitet har endret seg mye siden 1814. Ifølge Syrstad (2003) bør Grunnloven § 75 bokstav c derfor tolkes dynamisk, dvs. at bestemmelsen vil omfatte også de virkemidlene som benyttes i utøvelsen av pengepolitikken i dag.41 Utvalget deler denne oppfatningen.

Representantskapets hovedoppgaver etter gjeldende rett er å føre tilsyn med bankens drift, med at reglene for bankens virksomhet blir fulgt og med at hovedstyret har tilfredsstillende styring og kontroll med bankens administrasjon og virksomhet. Videre skal representantskapet vedta budsjett og årsregnskap. Dette er naturlig når sentralbanksjefen har dobbeltrolle som både styreleder og daglig leder av sentralbankvirksomheten. Representantskapet skal som nevnt, ikke føre tilsyn med hovedstyrets utøvelse av skjønnsmyndighet etter loven, som hovedstyrets beslutninger i pengepolitikken og i arbeidet med å fremme finansiell stabilitet. Representantskapet fører dermed heller ikke i dag tilsyn med de beslutningene som er de viktigste for å opprettholde et stabilt pengevesen.

En hovedoppgave for Norges Bank er å bevare pengenes verdi. Norges Bank skal føre en pengepolitikk med sikte på lav og stabil inflasjon.42 Pengepolitikken skal samtidig bidra til å stabilisere utviklingen i produksjon og sysselsetting. Finansdepartementet vurderer i de årlige finansmarkedsmeldingene til Stortinget i hvilken grad Norges Bank når målene. Departementet baserer vurderingene blant annet på uavhengige, faglige eksperter. Finansdepartementet evaluerer også hovedstyrets arbeid med finansiell stabilitet. I finansmarkedsmeldingene gir departementet også en fremstilling av finansforetakenes og Finanstilsynets virke og dermed en samlet fremstilling av utviklingen i pengevesenet.

Stortinget behandler departementets meldinger, representantskapets årsrapport og rapportering om Riksrevisjonens tilsyn med statsrådens myndighetsutøvelse. Finanskomiteen i Stortinget kaller også inn bankens og representantskapets ledelse i sin behandling av disse meldingene. Det er, slik utvalget forstår det, særlig gjennom denne helhetlige behandlingen av finansmarkedsmeldingen mv. at Stortinget fører oppsyn med vårt moderne pengevesen.

Utvalget deler på denne bakgrunn vurderingene av at Grunnloven § 75 bokstav c ikke stiller krav om et stortingsoppnevnt representantskap. Stortingets kontroll av banken og pengevesenet kan utøves gjennom behandlingen av departementets meldinger om Norges Bank og pengevesenet og gjennom høringer i finanskomiteen av bankens ledelse og medlemmer av bankens organer, se nærmere omtale nedenfor, samt gjennom Riksrevisjonens oppfølging av statsrådens myndighetsutøvelse på området.

27.4.4 Utvalgets forslag til tilsyn og kontroll med banken – behovet for et representantskap

Utvalget foreslår at det etableres en komite for pengepolitikk og finansiell stabilitet og et styre for Norges Bank, jf. over. Styret får et klart tilsynsansvar overfor ledelse og virksomhet og består av bare eksterne medlemmer. I visse administrative saker deltar også to representanter fra de ansatte. Med bare eksterne medlemmer vil styrets uavhengighet av administrasjonen styrkes. Endringen vil dermed gjøre styringen av Norges Bank mer lik det som gjelder for allmennaksjeselskaper og finansforetak og for så vidt også mer lik enheter i statsforvaltningen som har egne styrer.

Da sentralbankens regnskaps- og revisjonsordning ble endret i 2009,43 pekte departementet på at det siden sentralbankloven ble vedtatt i 1985, har vært en omfattende utvikling internasjonalt og i Norge i synet på hva som regnes som gode prinsipper for internkontroll, regnskap og revisjon:

«I dag er det en økt bevissthet om og vektlegging av uavhengighet mellom de styrende og kontrollerende organer i større foretak, finansinstitusjoner og i sentralbanker. Det samme gjelder forholdet mellom foretaket og den eksterne revisor. Det er også blitt stilt strengere krav til relevant og pålitelig regnskapsinformasjon. Etter departementets syn er det naturlig at rammeverket for Norges Bank gjenspeiler denne utviklingen.»44

Ved lovendringen ble blant annet hovedstyrets ansvar for tilsyn med bankens administrasjon presisert.45 Det ble videre slått fast i loven at Norges Bank er regnskapspliktig etter regnskapsloven og bokføringspliktig etter bokføringsloven, og det ble innført krav om ekstern revisjon og en internrevisjonsordning, jf. sentralbankloven §§ 30 og 30 a.

Utvalget deler de vurderingene som ble gjort ved lovendringen i 2009. Endringene brakte reglene for banken mer i tråd med regler og anbefalinger for god virksomhetsstyring. Etter utvalgets mening bør det tas ytterligere skritt i denne retningen. Utvalgets forslag til styringsmodell vil legge til rette for at styret vil få et klarere ansvar for tilsynet med bankens ledelse og virksomhet enn det hovedstyret har i dag. Finansdepartementet skal fortsatt vurdere bankens utøvelse av skjønnsmyndighet i blant annet pengepolitikken.

Styrets ansvar for å føre tilsyn med bankens ledelse og virksomhet vil delvis overlappe med representantskapets tilsynsoppgaver i dag. Representantskapet fyller i dag en viktig funksjon som et uavhengig tilsynsorgan blant annet på grunn av sentralbanksjefens dobbeltrolle som både leder av hovedstyret og daglig leder av sentralbankvirksomheten. Representantskapet vedtar også bankens budsjett. Med et uavhengig styre er det ikke lenger et tilsvarende behov for to tilsynsorganer. Et eget tilsynsorgan i banken som er oppnevnt av stortinget, ved siden av styret for Norges Bank som er oppnevnt av regjeringen, ville kunne føre til uklare ansvarsforhold og rollekonflikter og dessuten unødig dobbeltarbeid både for de som kontrollerer og de som blir kontrollert. Denne uklarheten kom fram da overskridelsene av budsjettet for bygging av hovedkontor for Norges Bank ble behandlet i Stortinget på 1980-tallet, se omtale i kapittel 4. Utvalget tilrår på denne bakgrunn at tilsynet med bankens ledelse og administrasjon føres av bankens styre og at representantskapet ikke videreføres som et eget tilsynsorgan i Norges Bank. Styret kan fastsette bankens budsjett. Representantskapets tilsyn med styrets oppfølging av sine oppgaver samt godkjenning av bankens regnskap, kan da naturlig legges til Finansdepartementet, se nærmere drøfting nedenfor. Ved en eventuell svikt i Norges Bank vil det da ikke være uklarhet om det er statsråden eller Stortingets eget tilsynsorgan som skal stå til rette overfor Stortinget.

Historisk har det vært lovpålagt å ha representantskap i banker og andre finansforetak. Dette kravet er nå opphevet.46 Representantskapet hadde en tilsvarende rolle som bedriftsforsamlingen i allmennaksjeselskaper og var særlig begrunnet i hensynet til bedriftsdemokrati. Bedriftsforsamlingen er blitt forhandlet bort i de fleste foretakene. Se kapittel 15 for en nærmere omtale.

I boks 27.1 nedenfor skisseres de ulike ordninger for tilsyn og evalueringer i og utenfor banken i utvalgets forslag til modell. Der fremkommer alle de «forsvarslinjene» som er i tilsynet og evalueringen. Samtidig vil ansvarslinjen bli klarere.

27.4.5 Tilsyn med styret for Norges Bank – Finansdepartementet eller Riksrevisjonen?

I en styringsmodell der representantskapet ikke videreføres, kan ansvaret for å føre tilsyn med styret for Norges Bank legges til Finansdepartementet eller Riksrevisjonen.

Representantskapets medlemmer oppnevnes av Stortinget. Stortinget har derfor et direkte ansvar for et organ som fører tilsyn med deler av bankens virksomhet. Det ville Stortinget fortsatt ha dersom Riksrevisjonen ble gitt i oppgave å påse at styret ivaretar sine oppgaver.

Men regjeringen og Stortinget la også vekt på andre hensyn da tilsyn og revisjon av banken ble vurdert i 2009. I lovproposisjonen uttalte Finansdepartementet:

«Når Riksrevisjonen skal vurdere om Finansdepartementet har forvaltet fondet i samsvar med Stortingets forutsetninger, vil bankens reviderte regnskaper være et vesentlig premiss. Hvis det er Riksrevisjonen som har revidert disse regnskapene, vil den i så fall måtte vurdere Finansdepartementets forvaltning på bakgrunn av regnskaper den selv har revidert. En ekstern, valgt revisor i Norges Bank vil derfor styrke Riksrevisjonens muligheter til å foreta en selvstendig kontroll av Finansdepartementets forvaltning. Ut fra slike betraktninger valgte Stortinget i 2007 å overføre revisjonsoppdraget for Folketrygdfondet og Statens pensjonsfond – Norge fra Riksrevisjonen til en ekstern revisor valgt av Finansdepartementet, jf. lov om Folketrygdfondet § 13 og Innst. O. nr. 77 (2006–2007) side 1–2.»47

Stortinget sluttet seg til dette.

Dette temaet er også berørt i et brev fra Finansdepartementet til Stortinget ved Stortingets behandling av Ot.prp. nr. 49 (2006–2007) om lov om Folketrygdfondet. Som svar på spørsmål fra kontroll og konstitusjonskomiteen om hvordan forslaget til lov om Folketrygdfondet ville påvirke Stortingets mulighet for kontroll, uttalte finansminister Kristin Halvorsen48:

«Som eier vil det være Finansdepartementets ansvar å godkjenne Folketrygdfondets regnskaper og etablere en hensiktsmessig og kvalitativt god revisjonsordning. For dette står finansministeren ansvarlig overfor Stortinget. Riksrevisjonens rolle som kontrollorgan for Stortinget er å påse at finansministeren følger opp og ivaretar sitt ansvar. Etter mitt syn ville det være uryddig om Riksrevisjonen skulle utføre et revisjonsoppdrag som inngår i grunnlaget for departementets oppfølging av Folketrygdfondet, og samtidig på oppdrag fra Stortinget være ansvarlig for å revidere og kontrollere gjennomføringen av et revisjonsoppdrag de selv utfører. Grunnlaget for en uavhengig kontroll for Stortinget av forvaltningen av Statens pensjonsfond – Norge vil etter mitt syn således bli svakere dersom Riksrevisjonen blir revisor for særlovselskapet Folketrygdfondet.

[…] Jeg mener at den skisserte revisjonsordningen gir den ryddigste løsningen samlet sett, og at Stortingets behov for å føre reell og effektiv kontroll med regjeringens forvaltning av statens midler fullt ut blir ivaretatt. Som det vises til i proposisjonen, skal revisor se etter at den revisjonspliktige (Folketrygdfondet) har ordnet formuesforvaltningen på en betryggende måte og med forsvarlig kontroll, og bekrefte at forvaltningen er utført i samsvar med forskrift og eventuelle retningslinjer fastsatt av Finansdepartementet. […]»

Stortinget sluttet opp om departementets forslag i proposisjonen.

De avveiningene Stortinget og Finansdepartementet gjorde i 2007 ved opprettelsen av Folketrygdfondet som særlovselskap og i 2004 da gjeldende revisjonsordning for Norges Bank ble vedtatt, står seg etter utvalgets oppfatning også i dag.49

I finanskomiteens Innst. 436 S (2010–2011) kapittel 1.2 side 7 er Riksrevisjonens rolle oppsummert slik:

«Komiteens flertall (…) har merket seg at det har vært reist spørsmål om forståelsen av Riksrevisjonens rolle knyttet til Statens pensjonsfond. Flertallet viser til at Stortinget senest i forbindelse med behandlingen av Dokument 1 (2010–2011) og Dokument 3:2 (2010–2011) fra Riksrevisjonen presiserte at Riksrevisjonen skal påse at Finansdepartementet forvalter fondet i tråd med Stortingets forutsetninger og vedtak, mens representantskapet, basert på arbeidet til ekstern revisor, skal påse at Norges Banks forvaltning skjer innenfor de retningslinjer departementet har trukket opp. Flertallet viser videre til at Stortinget tidligere, i forbindelse med vedtaket om innføring av ny revisjonsordning for Folketrygdfondet, presiserte at Riksrevisjonens oppgaver vil omfatte kontroll av forvaltningen av statens interesser i selskapet (selskapskontroll) og at Stortingets vedtak og forutsetninger for øvrig er oppfylt (forvaltningsrevisjon). Flertallet understreker betydningen av at det er en klar ansvars- og rolledeling, også mellom de ulike organene som fører kontroll med Statens pensjonsfond. Flertallet viser til at Riksrevisjonen skal foreta forvaltningsrevisjon av Finansdepartementet og revisjon av posten Statens pensjonsfond i statsregnskapet, samt føre kontroll med statsrådens myndighetsutøvelse, men at Riksrevisjonen utover dette ikke skal foreta en kontroll av Norges Bank og SPU og av Folketrygdfondet og SPN.»

Se også omtale i kapittel 6.2.9.

Det er viktig med klare ansvarslinjer mellom alle styringsnivåer. Dersom Riksrevisjonen både skal føre kontroll med Norges Bank og med Finansdepartementet, kan departementets ansvar for banken bli uklart. For Stortinget ville det kunne oppstå usikkerhet om i hvilken utstrekning departementet kan stilles til ansvar dersom kritikkverdige forhold oppstår i banken.

Regjeringen oppnevner etter forslaget styrende organer i Norges Bank med unntak av ett medlem i komiteen og fastsetter nærmere mål for bankens virksomhet innenfor lovens rammer. Etter utvalgets mening bør også ansvaret for å føre tilsyn med og oppfølging av de styrende organene i Norges Bank legges til Finansdepartementet. Finansdepartementet evaluerer også i dag Norges Banks utøvelse av skjønnsmyndighet i pengepolitikken og i arbeidet for finansiell stabilitet og med betalingssystemet, jf. over. Departementet rapporterer til Stortinget i de årlige finansmarkedsmeldingene. Departementets ansvar og oppgaver i oppfølgingen av banken vil dermed utvides noe. Utvalget mener også at departementets arbeid med å angi nærmere mål for banken og evalueringer av bankens skjønnsutøvelse, bør styrkes, se nærmere drøfting i avsnitt 27.4.6 nedenfor. Riksrevisjonen vil som i dag føre tilsyn med Finansdepartementets myndighetsutøvelse etter lov om Riksrevisjonen.

En slik ordning vil etter utvalgets oppfatning gi klare ansvarslinjer. Tilsynet føres da ikke av et organ i banken, representantskapet, men av et selvstendig organ utenfor banken, Finansdepartementet. Det er Finansdepartementet som forvalter sentralbankloven og som foreslår eller fastsetter den myndighet som ellers legges til banken gjennom forskrift eller delegasjon. Styret i Norges Bank står til rette overfor departementet, og departementet står til rette overfor Stortinget. Stortinget vil kunne utøve kontroll på grunnlag av departementets rapporteringer og Riksrevisjonens oppfølging. Departementet får et klarere ansvar for – og grunnlag for – oppfølging enn i dag av blant annet bankens ressursbruk, se avsnitt 27.4.6. Departementet utpeker ekstern revisor slik representantskapet gjør i dag. Det gir grunnlag for oppfølging med en god finansiell revisjon av banken og samtidig bruk av ekstern revisor til blant annet andre attestasjonsoppdrag som ledd i tilsynet med styrets kontrollfunksjon i banken. Etter lovutkastets § 1-8 skal departementet, i tillegg til dagens rapportering, også rapportere til Stortinget om tilsynet med banken.

Ved å styrke departementets tilsyn og rapportering vil også Stortinget kunne få et godt grunnlag for sin kontroll og oppfølging. Riksrevisjonen fører som nevnt tilsyn med statsrådens oppfølging og rapporterer til Stortinget. Finanskomiteen i Stortinget kan videreutvikle og styrke dagens høringsinstitutt med bankens organer og ledelse. Utvalgets forslag til styrende organer i banken legger til rette for at flere enn sentralbanksjefen kan kalles inn til slike høringer, jf. nærmere omtale nedenfor. Temaene kan omfatte både pengepolitikk, finansiell stabilitet og betalingssystemet. Også bankens styring og ressursbruk bør kunne være tema for offentlige høringer i finanskomiteen i Stortinget.

Utvalgets forslag til tilsyn med Norges Banks styre tilsvarer ordningen for Folketrygdfondet som har et regjeringsoppnevnt styre med bare eksterne medlemmer uavhengig av administrasjonen.

27.4.6 Nærmere om Finansdepartementets tilsyn og kontroll

Utvalget foreslår at tilsyn med styret, valg av ekstern revisor og godkjenning av regnskap legges til Finansdepartementet, jf. over. Disse oppgavene ligger i dag hos representantskapet.

Norges Banks årsregnskap skal etter sentralbankloven § 30 a «… revideres av minst én statsautorisert eller registrert revisor». Utvalget legger til grunn at dette videreføres i ny lov. Utvalget foreslår likevel at bestemmelsen om revisjon i ny lov løftes opp på et noe mer generelt nivå ved å slå fast at Norges Banks årsregnskap skal revideres av revisor som er godkjent etter reglene i revisorloven, jf. § 4-3 første ledd i forslag til ny lov. Ved å vise til revisorloven blir både krav til revisors kompetanse og krav om blant annet revisors uavhengighet mv. fanget opp. Departementet skal også fastsette revisors godtgjørelse. Som i dag foreslås det at Kongen kan fastsette forskrift om særskilte regler om revisjon av banken som utfyller eller fraviker bestemmelsene i revisorloven, se lovutkastets § 4-3 annet ledd.

Ekstern revisor kan også utføre attestasjonsoppdrag. Et typisk attestasjonsoppdrag vil kunne være å vurdere om internrevisjonen er effektiv og om banken overholder standarder for god risikostyring mv. Ekstern revisor skal rapportere til Finansdepartementet som meddeler revisors beretning om regnskapet til Stortinget sammen med departementets egne vurderinger.50

En ordning der tilsynet med styret for Norges Bank legges til Finansdepartementet, er ikke ment å innskrenke bankens uavhengige stilling vis á vis statsmyndighetene. Utvalget foreslår tvert imot i § 1-4 annet ledd å heve terskelen for at regjeringen kan instruere banken i sin virksomhet, herunder om bruken av virkemidler i pengepolitikken eller for å nå mål på andre områder etter § 1-4 første ledd, se nærmere omtale i kapittel 21.

Norges Banks uavhengige stilling, budsjettselvstendighet og viktige rolle i samfunnet stiller etter utvalgets mening særlige krav til at tilsynet med banken er godt. Etter utvalgets mening kan Finansdepartementet utvikle dette på flere måter:

• Finansdepartementet skal føre tilsyn med at styret har tilfredsstillende styring og kontroll med bankens administrasjon og virksomhet og med at det er etablert hensiktsmessige rutiner for å sikre at bankens virksomhet utøves i henhold til lov, avtaler, vedtak og rammeverk for øvrig. En godt fungerende internkontroll og internrevisjon er her viktig.

• Departementet må gjennomgå styrets protokoller.

• Departementet skal videre vurdere om bankens ressursbruk har vært tilpasset de oppgavene banken skal utføre, blant annet basert på bankens årsrapporter, se omtale i avsnitt 27.4.6.

• Departementet kan bestille attestasjonsoppdrag fra ekstern revisor. Det er særlig viktig å få vurdert om internrevisjonen er effektiv og følger internasjonale standarder, men også andre oppdrag vil være aktuelle.

• Departementet skal fortsatt evaluere utøvelsen av pengepolitikken og hvordan banken oppfyller det pengepolitiske mandatet. Tilsvarende må departementet vurdere om andre mål som settes for bankens virksomhet i lov og forskrift, oppnås. Finansdepartementet bør også fremover bygge på uavhengige vurderinger i sitt arbeid slik departementet nå bygger på de årlige rapportene fra Norges Bank Watch. Departementets vurderinger meddeles Stortinget i årlige meldinger.

• Utvalget mener departementets vurdering av bankens utøvelse av skjønnsmyndighets kan videreutvikles. Departementet kan i tillegg til de årlige Norges Bank Watch – rapportene for eksempel hvert tredje år be fremragende ekspertise vurdere bankens utøvelse grundig. Slike utredninger kan omfatte bankens gjennomføring av pengepolitikk og arbeid for finansiell stabilitet, analyseapparat, arbeidsmetoder, kommunikasjon, mv. og vil gi grunnlag for departementets evaluering som legges fram for Stortinget.

• Departementet bør videre vurdere bankens mål etter § 1-4 med jevne mellomrom, herunder retningslinjene for pengepolitikken. En slik gjennomgang kan for eksempel gjøres hvert femte år, se omtale i kapittel 21.3.

Utvalgets forslag her innebærer en utvidelse og styrking av Finansdepartementets tilsyn og evaluering.

Finansdepartementets tilsyn fremkommer i lovutkastets § 4-1. I utkastet til § 1-8 fremgår departementets plikt til å rapportere til Stortinget om bankens virksomhet, og §§ 4-2 og 4-3 fastsetter at departementet godkjenner regnskap og oppnevner ekstern revisor. I gjeldende lov § 30 er dette dels lagt til representantskapet. Utvalget legger til grunn at rapporteringen om banken og tilsynet med banken bør være minst like omfattende som under gjeldende rett, jf. sentralbankloven § 30. Det foreslås ikke å ha lovfestede krav om dette. Det vil være fleksibilitet til å tilpasse rapporteringen til Stortingets behov og etter de prinsippene som gjelder i for eksempel reglementet for økonomistyring i staten.

Etter gjeldende rett er Norges Bank regnskapspliktig etter regnskapsloven51. Bestemmelsen kom inn i sentralbankloven i 2009.52 Begrunnelsen var i hovedsak rettet mot forvaltningen av Statens pensjonsfond utland.53 Utvalget foreslår å videreføre denne regelen, også om forvaltningen av pensjonsfondet legges utenfor banken, jf. utkast til ny § 4-2.

Det er særtrekk ved Norges Banks virksomhet som avviker fra kommersielle virksomheter. Det har betydning for eksempel for regulering av bankens årsoppgjørsdisposisjoner og krav til oppstilling av egenkapital. Det er derfor nødvendig å kunne presisere og eventuelt fravike regler gitt i eller i medhold av regnskapsloven. Det kan også være særskilte forhold for sentralbanken som tilsier visse tilpasninger til de alminnelige reglene i og i medhold av bokføringsloven54. Utvalget foreslår derfor at gjeldende adgang til i forskrift å fastsette særskilte regler om årsregnskap, årsberetning og bokføring for banken videreføres. Reglene kan utfylle eller fravike bestemmelsene gitt i eller i medhold av regnskapsloven og bokføringsloven.

27.4.7 Nærmere om Stortingets kontroll

Det følger av Grunnloven og er av vesentlig betydning for legitimiteten og tilliten til bankens virksomhet at Stortinget drøfter og evaluerer utøvelsen av pengepolitikken og arbeidet for finansiell stabilitet og bankens virksomhet for øvrig, herunder oppfølgingen av de mål for bankens virksomhet departementet har fastlagt etter lovutkastets § 1-4.

Det er i dag etablert rutiner for hvordan departementets meldinger om bankens virksomhet behandles i Stortinget. Finanskomiteen kaller inn sentralbanksjefen til høring i forbindelse med behandlingen av meldingene, jf. over. Når utvalget foreslår at eksterne medlemmer av den pengepolitiske komiteen engasjeres på deltid i banken, antar utvalget at det kan åpnes for å kalle inn også disse til høring. Den pengepolitiske komiteen vil ha mulighet til å velge en arbeidsform og kommunikasjon som gjør at det enkelte medlemmets syn kommer klarere fram. Det kan gi et bedre innsyn i arbeidet med bankens politikkområder. I tillegg kan for eksempel leder av styret for Norges Bank kalles inn. Utvalget foreslår at departementet grundig evaluerer gjennomføringen av pengepolitikken og rapporterer til Stortinget. Dessuten vil utvalgets forslag om at departementet med jevne mellomrom, for eksempel hvert femte år, vurderer retningslinjene for pengepolitikken, gi grunnlag for brede drøftinger i Stortinget. Endelig vises det til at departementet etter lovutkastets § 1-8 første ledd skal rapportere til Stortinget også om tilsynet med banken.

Utvalget antar at Stortingets oppfølging vil kunne styrkes også på andre måter. For eksempel kan høringer om pengepolitikken skje oftere. Tidspunktene når Stortinget vurderer helheten i den økonomiske politikken og etter at banken har lagt fram en av sine rapporter om pengepolitikk og finansiell stabilitet, kan være egnet. Finanskomiteen i Stortinget kan som vist til i avsnitt 27.3.6 ovenfor, vurdere å høre sentralbanksjef og visesentralbanksjef og eventuelt nyutnevnte medlemmer av komiteen for pengepolitikk og finansiell stabilitet og nyutnevnte styreledere. Se over også omtale av praksis for slike høringer i Kongressen i USA og i parlamentet i Storbritannia.

Utvalget legger til grunn at Riksrevisjonen skal føre kontroll med statsrådens myndighetsutøvelse, jf. utkast til ny § 1-8 annet ledd og nærmere omtale i avsnitt 27.4.5. Dette er i tråd med dagens system. Etter gjeldende lov § 2 fjerde ledd fører Riksrevisjonen kontroll med statsrådens myndighetsutøvelse etter lov 7. mai 2004 nr. 21 om Riksrevisjonen og Instruks 11. mars 2004 om Riksrevisjonens virksomhet. Riksrevisjonen har, som nevnt, ikke ansvar for revisjon av banken direkte. Riksrevisjonen rapporterer til Stortinget. Utvalgets forslag til tilsynsmodell og Riksrevisjonens rolle tilsvarer den modellen som ble valgt da Folketrygdfondet ble opprettet som særlovselskap i 2007, jf. avsnitt 27.4.5. Se også kapittel 6 for en nærmere omtale av dagens tilsynsordninger.

27.4.8 Nærmere om styrets rolle i tilsynet med sentralbankvirksomheten

Styret vil etter forslaget ha mange av de samme kontroll- og tilsynsoppgavene som hovedstyret har i dag. Hovedstyrets tilsynsoppgaver etter gjeldende lov bygger på liknende regler som i allmennaksjeloven og finansforetaksloven, samt alminnelige prinsipper om god styring og kontroll.

Styret skal sørge for forsvarlig organisering av og fastsette planer, budsjetter og retningslinjer for bankens virksomhet, jf. over. Styret skal også påse at de kravene som stilles til organisering, blir fulgt opp, at det er etablert forsvarlige styrings- og kontrollsystemer og at bankens virksomhet, regnskap og formuesforvaltning er under betryggende kontroll, jf. § 2-4 i forslag til ny lov. Styret skal fastsette instruks for den daglige ledelse og føre tilsyn med at sentralbanksjefen som daglig leder følger opp sitt ansvar. Styret skal sørge for at sentralbanksjefen regelmessig underretter styret om bankens virksomhet. Styret skal fastsette årsberetning.

Styret skal ikke vurdere komiteens utøvelse av skjønnsmyndighet i pengepolitikken mv. Beslutninger om styringsrenten, prognose for fremtidig styringsrente, håndtering av kritiske situasjoner for den finansielle sektoren og råd eller eventuelt beslutninger om motsyklisk kapitalkrav, om det skal gis S-lån til en bank eller om Norges Bank skal iverksette generelle likviditetstiltak i markedet, er skjønnsmessige avgjørelser som styret ikke skal føre tilsyn med. Men styret skal, som representantskapet i dag, kunne prøve om beslutninger er truffet på lovlig måte, for eksempel at komitemedlemmer har vært habile til å delta i en beslutning om å yte S-lån. Styret skal også føre tilsyn med at komiteen og banken har forsvarlige rutiner for saksbehandling, ressursbruk mv.

En viktig forskjell fra allmennaksjeselskaper og finansforetak vil – i tillegg til at styret ikke vurderer utøvelse av skjønnsmyndighet i komiteen – være at daglig leder som er sentralbanksjefen, oppnevnes og eventuelt avskjediges av regjeringen. Sentralbanksjefen står dermed til rette overfor regjeringen. Han eller hun har derfor en mer uavhengig stilling vis à vis styret enn en daglig leder i et finansforetak. Som leder av komiteen for pengepolitikk og finansiell stabilitet har sentralbanksjefen sammen med de øvrige komitemedlemmene dessuten et selvstendig ansvar for bankens skjønnsutøvelse i blant annet pengepolitikken. Om styret avdekker tjenesteforsømmelse hos sentralbanksjefen, må dette rapporteres til departementet. Tilsvarende vil gjelde for visesentralbanksjefen.

Utvalget legger til grunn at styret i likhet med i dag skal ha et revisjonsutvalg og at banken skal ha en internrevisjon. Det bør fremgå av loven, jf. utkast til § 2-4 femte ledd og § 4-4. Videre legger utvalget til grunn at kravene som følger av departementets internkontrollforskrift, videreføres, se lovutkastets § 4-4 tredje ledd. Prinsippene for hva som regnes som god internkontroll, endrer seg over tid. En forskrift kan lettere endres i tråd med utviklingen for beste praksis. Internrevisjonen skal kontrollere at banken drives på en forsvarlig måte og i samsvar med de kravene som stilles til banken. Internrevisjonen fører tilsyn med risikostyring og internkontroll, om utrednings- og beslutningsprosessene har gått riktig for seg og om virksomhetene i banken har tilstrekkelig god kontroll og rutiner som sikrer at beslutninger ligger innenfor ulike regelverk. Internrevisjonen skal også undersøke om administrasjonen gir korrekte og dekkende opplysninger til styret. Internrevisjonen må som i dag følge etablerte standarder for internrevisjon. Styret skal fastsette budsjett, ressurser og tilsynsplan for internrevisjonen. Internrevisjonen skal rapportere direkte til styret, eventuelt via styrets revisjonsutvalg. Med et styre som er mer uavhengig av administrasjonen, vil også internrevisjonens uavhengighet av administrasjonen bli tydeligere.

Et uavhengig styre vil etter utvalgets mening på en god og mer hensiktsmessig måte dekke deler av det tilsynet som representantskapet skal utføre i dag. Øvrige tilsynsoppgaver, særlig med styret selv, vil som nevnt ligge hos departementet, jf. ovenfor. Utvalgets forslag vil dessuten redusere parallelle og delvis overlappende undersøkelser. Etter dagens ordning gjennomfører representantskapet ved tilsynssekretariatet, hovedstyrets internrevisjon og den eksterne revisors tilsyn og undersøkelser som til dels kan overlappe hverandre. Selv om administrasjonen i en viktig samfunnsinstitusjon bør – og må finne seg i – å bli grundig ettergått, bør kontrollordningene innrettes slik at de i praksis ikke fører til unødvendig dobbeltarbeid i ulike kontrollmiljøer. Overlappende funksjoner kan også lede til pulverisering av tilsynsansvaret og til svikt dersom den ene instansen legger til grunn at den andre tar ansvar.

27.4.9 Sentralbankledelsens rolle i tilsynet

I tillegg til at styrets tilsynsansvar skal være tydelig definert, er det etter utvalgets syn behov for å klargjøre sentralbankledelsens ansvar etter loven. I gjeldende sentralbanklov er sentralbanksjefens ansvar for administrasjonen ikke nærmere regulert utover § 5 siste ledd hvor det heter at «Sentralbanksjefen forestår bankens administrasjon og gjennomføring av vedtakene». Loven legger ellers myndighet til hovedstyret som er gitt adgang til å delegere myndighet til sentralbanksjefen, jf. sentralbankloven § 10. Sentralbanksjefen pålegges imidlertid konkrete oppgaver med tilsyn og kontroll i internkontrollforskriften som Finansdepartementet har fastsatt.

En tydeligere regulering i loven av sentralbanksjefens ansvar for den daglige ledelse av banken kan også bidra til at styrets ansvar for tilsyn og kontroll av den daglige ledelse blir klarere. Sentralbankloven bør ikke regulere nærmere hvordan bankens administrasjon skal organiseres utover å legge et ansvar for dette direkte til styret og sentralbankledelsen. Det bør deretter være opp til styret og sentralbankledelsen å organisere virksomheten slik at hensynene til forsvarlig saksbehandling, kontroll og tilsyn ivaretas best mulig.

Daglig leder er ansvarlig for å etablere et godt kontrollmiljø på alle nivåer i virksomheten. Det må være etablert gode rutiner som støtter opp under en forsvarlig saksbehandling og at lover og regler blir fulgt. Dette vil gjelde både i det daglige arbeidet og ved behandling av større saker. Kultur og holdninger blant de ansatte i en virksomhet er viktig og er et lederansvar.

Det er i dag også etablert egne enheter i banken for styring og oppfølging av risiko og etterlevelse som rapporterer til ledelsen. Som et tillegg til ordinære rapporteringslinjer har lederne for disse enhetene også rett og plikt til uavhengig rapportering til hovedstyret i slike spørsmål. Utvalget mener dette bør videreføres. Et uavhengig styre vil styrke også denne funksjonen. Denne funksjonen er ikke lovregulert i dag, og utvalget foreslår heller ikke å ta den inn i ny lov.

Daglig leder må sørge for at styret er tilstrekkelig orientert om virksomhetens risikostyring og internkontroll. Hvor omfattende denne rapporteringen skal være, bør fremgå av retningslinjer som styret fastsetter.

Sentralbanksjefens ansvar fremkommer i § 2-11 i utkast til ny sentralbanklov, inkludert regler som har betydning for sentralbanksjefens oppgaver med tilsyn og kontroll. Den daglige ledelsen skal føre tilsyn med og sørge for forsvarlig organisering av virksomheten. En nærmere beskrivelse av kontrollansvaret vil følge av internkontrollforskriften og av instruks fra styret.

Litteratur

Apel, M., C. A. Claussen, P. Lennartsdotter og Ø. Røisland (2015), Monetary Policy Committees: Comparing Theory and «inside» information from MPC Members. International Journal of Central Banking Vol. 11 No. 4, s. 47–89

BIS (2009), Issues in the Governance of Central Banks. A report from the Central Bank Governance Group. Bank for International Settlements

Bøhren, Ø. (2011), Eierne, styret og ledelsen. Corporate Governance i Norge. Fagbokforlaget

Coles, J. L., N. Daniel og L. Naveen (2015), Boards: Does one size fit all? Journal of Financial Economics Volume 87, Issue 2, February 2008, Pages 329–356

Jensen, M. (1993), The modern industrial revolution, exit and the failure of internal control systems, Journal of Finance 48, 831–880

NOU 1983: 39 Lov om Norges Bank og pengevesenet

NOU 1999: 19 Domstolene i samfunnet— Administrativ styring av domstolene. Utnevnelser, sidegjøremål, disiplinærtiltak. Midlertidige dommere

Ot.prp. nr. 25 (1984–85) Om lov om Norges Bank og pengevesenet

Ot.prp. nr. 44 (2000–2001) Om lov om endringer i domstolloven m.m. (den sentrale domstoladministrasjon og dommernes arbeidsrettslige stilling)

Ot.prp. nr. 49 (2006–2007) Om lov om Folketrygdfondet

Ot.prp. nr. 58 (2008–2009) Om lov om endringer i lov 24. mai 1985 nr. 28 om Norges Bank og pengevesenet mv. (ny regnskaps- og revisjonsordning mv.)

Prop.125 L (2013–2014) Lov om finansforetak og finanskonsern (finansforetaksloven)

Prop. 94 L (2016–2017) Lov om statens ansatte mv. (statsansatteloven)

Qvigstad, J. F. (2016), On Central Banking. Cambridge University Press

St.meld. nr. 19 (2008–2009) Ei forvaltning for demokrati og fellesskap

Syrstad, H. (2003), Sentralbankens uavhengighet. Fagbokforlaget

Veileder (2006), Bruk av styrer i staten. Fornyings- og administrasjonsdepartementet, juni 2006

27.5 Vedlegg: Skisse til fordeling av oppgaver mellom styret for Norges Bank og komite for pengepolitikk og finansiell stabilitet

Tabellene under skisserer en arbeidsdeling mellom komite og styre i utvalgets forslag til styringsmodell for Norges Bank. Oppgavene i tabellene baserer seg på dagens oppgaver i banken.

Sentralbanksjefen har ikke en egen kolonne i tabellene. Sentralbanksjefen leder komiteen for pengepolitikk og finansiell stabilitet og er daglig leder av sentralbankvirksomheten. Myndigheten som daglig leder vil fremkomme direkte av loven, og ellers kan styret delegere saker til han eller henne. Sentralbanksjefen vil også forberede stort sett alle saker for styret. Han eller hun har møte og talerett og kan kreve at en sak skal behandles av styret.

Sentralbanksjefen skal representere Norges Bank utad.

Komiteen skal høres i fagsaker som berører komiteens ansvarsområde. Noen viktige slike områder er avmerket.

28 Et eget selskap til å forvalte Statens pensjonsfond utland

28.1 Innledning

I dette kapitlet drøftes en modell for organisering av forvaltning av Statens pensjonsfond utland (SPU) utenfor Norges Bank.

Statens pensjonsfond består av Statens pensjonsfond utland (SPU) og Statens pensjonsfond Norge (SPN). Lov om Statens pensjonsfond55 regulerer først og fremst forvaltningen av fondskapitalen og gir ikke nærmere regler om forvalterne eller deres organisering. Staten ved Finansdepartementet eier fondet. Statens pensjonsfond utland plasseres som innskudd på konto i Norges Bank, og Statens pensjonsfond Norge plasseres som kapitalinnskudd i Folketrygdfondet. Motverdien av innskuddene forvaltes av henholdsvis Norges Bank og Folketrygdfondet etter mandater fastsatt av Finansdepartementet. Departementet legger viktige endringer i mandatet fram i meldinger for Stortinget.

Det fremgår av mandatet for forvaltningen av Statens pensjonsfond utland at Norges Bank skal investere midlene i eget navn i finansielle instrumenter og fast eiendom utenfor Norge. I henhold til mandatet for Statens pensjonsfond Norge skal Folketrygdfondet plassere midlene hovedsakelig i Norge. Departementet instruerer verken Norges Bank eller Folketrygdfondet i enkeltbeslutninger i forvaltningen eller eierskapsutøvelsen.

Utvalget vurderer her hvordan en egen forvalter av Statens pensjonsfond utland eventuelt bør organiseres. Mandatet for forvaltningen av fondet er ikke en del av utvalgets oppdrag. Utvalget må likevel i vurderinger av organiseringen ta høyde for at forvalter skal være i stand til å håndtere eventuelle endringer i mandatet og nye krav til virksomheten.

Utvalget ser i dette kapitlet på ulike måter å organisere en slik virksomhet på. Folketrygdfondet er én modell å lære av.

Utkast til lov om et foretak som forvalter Statens pensjonsfond utland fremkommer av kapittel 36 i utredningen med merknader til lovutkastet i kapittel 35.

28.2 Aktuelle organisasjonsmodeller for et nytt forvalterselskap

28.2.1 Generelt

Formålet med forvaltningen av fondet er høyest mulig avkastning målt i internasjonal valuta etter fratrekk av kostnader og innenfor en forsvarlig risiko. Forvaltningen skal være ansvarlig. Dette er en form for forretningsmessig virksomhet som kan tale for at fondet bør forvaltes av et eget rettssubjekt og ikke en etat i statsforvaltningen, se nedenfor.

Organisering som et selvstendig rettssubjekt vil gjøre det lettere å utvikle en konkurransedyktig organisasjon i verdipapirmarkedet. Et direktorat eller forvaltningsorgan vil i utgangspunktet ikke ha samme selvstendige myndighet til å beslutte antallet stillinger, type stillinger eller lønnspolitikken i organisasjonen uten at de får særskilte fullmakter.56 Et forvaltningsorgan vil dessuten gjennom sin virksomhet binde staten direkte og ha begrensede muligheter å opptre utad på egne vegne. Staten ville svare direkte for forvalters forpliktelser og eie dens eiendeler og rettigheter.

28.2.2 Aktuelle selskapsformer

En viktig forskjell mellom alminnelige statlige forvaltningsorganer og heleide statlige selskaper er at selskapene ikke kan styres gjennom løpende instruksjon, men må styres med grunnlag i de bestemmelser som er fastsatt i lov og vedtekter om rolledelingen mellom eier, styre og daglig ledelse.57 Når virksomheter etableres som selskap, endres dermed styringsformen fra etatsstyring til eierstyring.

Riksrevisjonen reviderer ikke statlige selskaper, men fører blant annet kontroll med at den ansvarlige statsråden utøver sin eierfunksjon i samsvar med Stortingets forutsetninger.58 Revisor velges av det høyeste selskapsorganet.

Forvaltningsloven og offentleglova gjelder i utgangspunktet ikke for forretningsmessig virksomhet. Disse lovene kan likevel gjelde ved eventuell utøvelse av offentlig myndighet. De ansatte er ikke statstjenestemenn og omfattes ikke av statens lønns- og personalpolitikk.

Ved bytte av forvalter av Statens pensjonsfond utland kan flere organisasjonsmodeller være aktuelle:59

• Statlig heleid aksjeselskap organisert etter aksjeloven med de særbestemmelsene som aksjeloven gir for slike selskaper

• Statsforetak organisert etter statsforetaksloven

• Særlovsselskap regulert i egen lov og med særskilte organisatoriske regler

Statsaksjeselskapene er egne rettssubjekter der staten eier alle aksjene. Slike selskaper følger aksjelovens bestemmelser der det også er gitt noen særlige regler for aksjeselskaper som er heleid av staten i lovens §§ 20-4 til 20-7, jf. også allmennaksjeloven §§ 20-4 til 20-7.60 Særbestemmelsene omfatter blant annet følgende:

• Styret velges av generalforsamlingen selv om selskapet har bedriftsforsamling

• Generalforsamlingen er ikke bundet av styrets eller bedriftsforsamlingens forslag om utdeling av utbytte

• Eierdepartementet kaller inn til generalforsamling

• Riksrevisjonen fører kontroll med forvaltningen av statens eierinteresser

• Krav om kjønnsrepresentasjon i styret gjelder også for allmennaksjeselskaper og heleide datterselskaper til statsselskaper og statsforetak

Statsaksjeselskaper har full rettslig og økonomisk selvstendighet på linje med andre aksjeselskaper med de unntak som følger av aksjeloven §§ 20-4 til 20-7. Statens ansvar for selskapene er begrenset til innskutt kapital, og selskapene kan gå konkurs. Staten styrer gjennom generalforsamlingen. Ansvarlig statsråd er generalforsamling.

Flere av de heleide statlige aksjeselskapene skal etter vedtektene, vanligvis § 10, forelegge «alle saker som antas å være av vesentlig, prinsipiell, politisk eller samfunnsmessig betydning» for generalforsamlingen. Det er vanlig at det rapporteres årlig til eierdepartementet.

Departementet skal presentere en melding for Stortinget – vanligvis hvert annet år – om utviklingen av og planene for disse selskapene.61 Dette fører til at både statsråden som generalforsamling og Stortinget får informasjon, og det gir grunnlag for eierstyring. Politiske hensyn vil dessuten ivaretas gjennom generell rettslig og sektorpolitisk regulering.

Eksempler på aksjeselskaper som i sin helhet eies av staten er Avinor AS, Eksportkreditt Norge AS, Gassco AS og Petoro AS.

Statsforetakene er regulert ved lov om statsforetak.62 Statsforetak ble etablert med tanke på virksomheter som også har samfunnsmessige eller sektorpolitiske mål. Eksempler på statsforetak er Statkraft SF, Statnett SF, Statskog SF og Enova SF.

Statsforetak er egne rettssubjekter som er eid av staten. Eiermyndigheten utøves av foretaksmøtet som tilsvarer generalforsamlingen i et statsaksjeselskap. Ansvarlig statsråd representerer staten som eier. Staten hefter ikke for foretakets forpliktelser. Staten plikter ikke å gjøre innskudd i foretaket ut over det som følger av stiftelsesdokumentet eller vedtak om å forhøye innskuddskapitalen.

Det er i praksis liten forskjell mellom et statsaksjeselskap og et statsforetak. Det som skiller de to formene, er særlig følgende:

Statsforetak forutsetter at staten eier hele foretaket. Dersom andre skal trekkes inn på eiersiden, må foretaket oppløses og en annen type selskap etableres.

Etter lov om statsforetak § 23 har statsforetak plikt til skriftlig å forelegge saker som «antas å være av vesentlig betydning for foretakets formål eller som i vesentlig grad vil endre virksomhetenes karakter» for eier. Dette tilsvarer § 10 i vedtektene for statsaksjeselskap. Statsforetak skal etter lovens § 24 sende styreprotokoll til eier.

Særlovselskaper er betegnelsen på virksomheter som er selvstendige rettssubjekter organisert som selskaper og regulert i særskilt lov. Aksjelovens bestemmelser kan gjelde helt eller delvis.

Bruk av særlovsselskap har i flere tilfeller vært ansett som den mest hensiktsmessige organisasjonsformen. Begrunnelsene for å organisere virksomhet etter særlover er ulike. Norsk Tipping og Vinmonopolet opererer for eksempel begge på områder som er omfattende regulert og har viktige samfunnsmessige hensyn å ivareta. Særlov er også blitt benyttet i overgangsperioder som for NSB og Posten Norge. Organisering av de regionale helseforetakene er regulert ved særskilt lov, helseforetaksloven. Særloven regulerer i dette tilfellet organiseringen av en bestemt gruppe virksomheter. Også Folketrygdfondet er regulert etter særlov for å ivareta det særpreget som gjelder for denne virksomheten. Andre eksempler på særlovselskaper er Innovasjon Norge og Norfund. Norges Bank er også regulert ved egen lov, men er et forvaltningsorgan og ikke et særlovselskap.

28.3 Vurderinger av selskapsform

Flere hensyn tilsier at en eventuell forvaltningsorganisasjon utenfor Norges Bank bør opprettes som et selvstendig rettssubjekt og ikke som et statlig forvaltningsorgan, jf. ovenfor. Opprettelse av et selskap som et eget rettssubjekt vil legge til rette for at departementet kan styre selskapet som eier, samtidig som forvalterselskapet har uavhengighet i den løpende driften og organiseringen av virksomheten. Det må etableres gode ordninger for tilsyn og kontroll med virksomheten, men på en slik måte at det er en klar rolledeling mellom eier og forvalter.

Etter «reglement for økonomistyring i staten» skal staten forvalte sine eierinteresser i samsvar med overordnede prinsipper for god eierstyring, med særlig vekt på «at den valgte selskapsform, selskapets vedtekter, finansiering og styresammensetning er hensiktsmessig i forhold til selskapets formål og eierskap».63 Styring, oppfølging og kontroll skal tilpasses «statens eierandel, selskapets egenart og risiko og vesentlighet».

I St.meld. nr. 19 (2008–2009) «Ei forvaltning for demokrati og fellesskap» er det lagt til grunn at staten bør unngå å organisere virksomheter som særlovsselskap med mindre det er særlige grunner for det.64 Statsaksjeselskap er en selskapsform som aktører kjenner til både nasjonalt og internasjonalt. Det er ikke tilfelle for statsforetak. Ifølge Difi er derfor statsaksjeselskap å foretrekke fremfor statsforetak dersom ikke spesielle forhold tilsier noe annet.65

Hvis en forvalter utenfor Norges Bank skal etableres som et aksjeselskap eller statsforetak, må myndighetenes behov for å styre forvaltningen av Statens pensjonsfond utland kunne ivaretas innenfor rammen av henholdsvis aksjeloven og lov om statsforetak. Er det behov for andre særregler, må selskapet opprettes etter særlov.

Formålet med aksjeselskaper og statsforetak – og lovgivningen om slike virksomheter – skiller seg på viktige områder fra det som vil gjelde for et forvalterselskap for Statens pensjonsfond utland, for eksempel når det gjelder beskyttelse av selskapets kapital mv.

Folketrygdfondet forvalter Statens pensjonsfond Norge og er organisert som særlovselskap. I lovproposisjonen fra 2007 uttalte departementet: «Gjennom å organisere Folketrygdfondet som et særlovselskap kan loven direkte tilpasses Folketrygdfondets virksomhet, og en får videreført at eierstyringen skal baseres på forskrift og eventuelle utfyllende regler.»66 Stortinget sluttet seg til dette. Den vesentligste styringen av forvaltningen av Statens pensjonsfond utland skjer gjennom loven og det mandatet som departementet fastsetter for selve forvaltningen. Mandatet er det ikke hensiktsmessig å bestemme ved lov eller for eksempel vedtekter.

Finansdepartementet uttalte i 2009 at de «to mest aktuelle forvaltningsmodellene er etter departementets vurdering en videreutvikling av dagens modell eller en modell der kapitalforvaltningsvirksomheten i Norges Bank skilles ut som et eget særlovselskap heleid av staten, tilsvarende Folketrygdfondet», se nærmere omtale i kapittel 7.67 Departementet viste til at en fordel med et særlovselskap vil være at selskapet kan gis en organisatorisk ramme som kan skreddersys formålet. Departementet trakk i meldingen ikke fram andre selskapsformer som aktuelle.

Det er ellers noen forskjeller mellom Statens pensjonsfond utland og Statens pensjonsfond Norge. Mandatene gir en arbeidsdeling mellom dem der Statens pensjonsfond Norge i all hovedsak investeres innenlands, mens Statens pensjonsfond utland plasseres i utlandet. Etablert praksis er videre at Statens pensjonsfond Norge er et lukket fond. Fondet blir ikke tilført midler utenfra, og det blir heller ikke overført penger fra fondet til statsbudsjettet. Statens pensjonsfond utland tilføres hvert år statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten, mens det årlig overføres penger fra dette fondet til statsbudsjettet i tråd med handlingsregelen for budsjettpolitikken, se nærmere omtale i kapittel 7. Disse forskjellene har imidlertid ikke avgjørende betydning for valg av selskapsmodell.

Etter en samlet vurdering mener utvalget at en eventuell ny, egen forvalter av Statens pensjonsfond utland bør være et særlovselskap. Et særlovselskap vil kunne ivareta de særtrekkene og tilpasningene som det er eller kan bli behov for i eierstyringen og forvaltningen. Denne modellen har vært prøvd og vist seg vellykket for Folketrygdfondet. Et særlovselskap for Statens pensjonsfond utland vil dermed gi nokså ensartede rammer for forvaltningen av de to delene av Statens pensjonsfond. Departementet bør, i tråd med lov om Statens pensjonsfond § 7, fortsatt ha hjemmel til å gi nærmere bestemmelser om forvaltningen av Statens pensjonsfond utland. Reguleringen av selve forvaltningsoppdraget kan skje gjennom et mandat på samme måte som for Norges Bank og Folketrygdfondet i dag. Det må også fastsettes vedtekter for selskapet. Se for øvrig forslag i kapittel 33 til enkelte endringer i lov om Statens pensjonsfond.

28.4 Skal selskapet investere i eget navn?

Etter lov om Statens pensjonsfond § 2 er Statens pensjonsfond utland et innskudd på konto i Norges Bank. Ved en utskilling kan fondet tilsvarende stå som et «kapitalinnskudd» i særlovselskapet. Fondet vil da fremgå som gjeld i selskapets balanse og en eiendel i statsregnskapet. På samme måte som Norges Bank gjør i dag, vil forvaltningsselskapet i denne modellen plassere motverdien av innskuddet videre i eget navn i finansielle instrumenter og i fast eiendom etter mandat fra Finansdepartementet.68 Avkastningen av de finansielle instrumentene fratrukket forvaltningskostnader bestemmer avkastningen av kroneinnskuddet. Selskapet bærer ikke selv noen direkte risiko ved endringer i verdiene i fondet.

En annen mulig modell kunne være at forvalterselskapet investerer fondsmidlene i statens navn. De enkelte investeringene i fondet ville da bli ført i statsregnskapet som statens eiendom. Det ville da kanskje bli enda klarere at forvaltningsselskapet var en ren forvalter på statens vegne og at midlene tilhører staten. Det er den modellen som er valgt for statsbankene og for Petoro som forvalter statens andeler i petroleumsfelt.

En fordel med den sistnevnte modellen kan være at fondets immunitet mot beslag eller arrest i midlene kunne styrkes noe, jf. nærmere omtale i kapittel 30. Samtidig har modellen noen praktiske sider som gjør den mindre hensiktsmessig. I motsetning til i dag, der avkastningen av kroneinnskuddet føres netto etter at forvaltningskostnader er trukket fra, ville utgiftene til forvaltningshonorar i denne modellen måtte bevilges hvert år som en post på statsbudsjettet. Det bør være armlengdes avstand til den operative forvaltningen. Innenfor lov og mandat bør forvaltningsselskapet selv bestemme hvilken organisering og ressursbruk som er best egnet.

Utvalget mener samlet sett at forvalter bør investere midlene i eget navn slik Norges Bank og Folketrygdfondet gjør i dag. Departementet, som eier av Statens pensjonsfond utland, bør stille krav til resultatene. Departementet må evaluere og følge opp forvaltningen basert blant annet på rapporter fra selskapet. Departementet må meddele sine vurderinger til Stortinget, se nedenfor.

28.5 Rammer for forvaltningen og forholdet til statsmyndighetene

En eventuell utskillelse av forvaltningen til et særlovselskap utenfor Norges Bank bør etter utvalgets mening ikke endre vesentlig på den rolledelingen som er etablert mellom Stortinget, departementet og forvalteren. Det betyr blant at følgende fortsatt bør legges til grunn:

• Norges Bank er ved lov om Statens pensjonsfond gitt i oppgave å forvalte Statens pensjonsfond utland. Etter lov om Statens pensjonsfond § 2 er Statens pensjonsfond utland et innskudd på konto i Norges Bank. Ved et bytte av forvalter bør fondet stå som et kapitalinnskudd i særlovselskapet. Fondet vil da føres som gjeld i selskapets balanse.

• Finansdepartementet fastsetter i dag retningslinjene for forvaltningen av Statens pensjonsfond utland i et eget mandat til Norges Bank. Viktige veivalg i forvaltningen legges fram for Stortinget. Hovedstyret i banken skal påse at fondet forvaltes på en betryggende måte innenfor departementets mandat. I en ny modell må mandatet gis til særlovselskapet, og styret i selskapet må følge det opp.

• Forvalter skal etter mandatet plassere motverdien av innskuddet videre i eget navn i finansielle instrumenter og i unotert fast eiendom i henhold til mandatet.

• Som nå vil avkastningen fratrukket forvaltningskostnader bestemme avkastningen av kroneinnskuddet.

• Som representant for eier skal Finansdepartementet følge opp den operasjonelle forvaltningen og rapportere til Stortinget. I departementets mandat til Norges Bank heter det at fondet bare kan investeres i utlandet. Utvalget tilrår at dette lovfestes i lov om Statens pensjonsfond, se nærmere omtale i kapittel 33.

• Som eier av de finansielle instrumentene og andre eiendeler som fondet er investert i, utøver Norges Bank også eierrettighetene. Det overordnede målet for eierskapsutøvelsen er å sikre fondets finansielle interesser. Ved en eventuell utskillelse fra banken vil det nye forvaltningsselskapet utøve eierrettighetene.

• I mandatet for forvaltningen heter det: «Banken skal foreta investeringsbeslutninger og utøve eierrettigheter uavhengig av departementet.» Dette bør gjelde også ved bytte av forvalter. Denne uavhengigheten fremgår også av proposisjon og melding som er lagt fram for og behandlet i Stortinget.69

• Fondets inntekter og utgifter er definert i lov om Statens pensjonsfond. Disse forutsettes videreført. Det betyr blant annet at midlene i Statens pensjonsfond bare kan anvendes til en beløpsmessig overføring til statsbudsjettet etter vedtak i Stortinget, jf. lov om Statens pensjonsfond § 5. Utvalget foreslår at det tas inn i loven at staten ikke skal lånefinansiere utgifter på statsbudsjettet så lenge det er midler i Statens pensjonsfond utland, jf. nærmere drøfting i kapittel 33. Utvalget foreslår også at det tas inn i pensjonsfondsloven at målet for forvaltningen er høyest mulig avkastning med en forsvarlig risiko og gitt en ansvarlig forvaltning.

• Finansdepartementet har som ledd i den ansvarlige forvaltningen fastsatt retningslinjer for å vurdere selskaper Statens pensjonsfond ikke bør ha eierskap i. Det er etablert et Etikkråd som tilrår å trekke ut selskaper. Norges Banks hovedstyre behandler tilrådingene og beslutter eventuelle uttrekk. Utvalget legger til grunn at denne kompetansen i en ny modell vil tilligge styret i forvalterselskapet. Organiseringen av Etikkrådet er nærmere drøftet i kapittel 33.

• Når Statens pensjonsfond utland forvaltes av sentralbanken, kan det gi en høy terskel for urimelig utskifting av styremedlemmer utenom valgperiodene. Behovet for stabilitet i organisasjonen for et nytt forvaltningsselskap tilsier etter utvalgets mening at det også her bør være en høy terskel for å bytte ut styremedlemmer i oppnevningsperioden, jf. også drøfting i kapittel 26.4.1.

Styringsprinsippene for forvalterselskapet vil måtte fastsettes i ny lov om selskapet. Loven vil formelt etablere forvalterselskapet som et eget rettssubjekt og regulere forholdet til annen lovgivning, foretakets ansvar og forholdet til revisjon og kontroll mv. Videre vil loven gi regler om selskapsorganenes sammensetning, oppgaver og representasjon utad. Det er nærliggende her å ta utgangspunkt i gjeldende lov om Folketrygdfondet. I medhold av loven vil det fastsettes vedtekter, og departementet vil vedta et forvaltningsmandat.

28.6 Organisering og rammer for et nytt forvalterselskap

28.6.1 Innledning

En eventuell utskillelse kan gjøres ved at forvalterenheten i Norges Bank, NBIM, som organisasjon i store trekk videreføres, men i et eget selskap utenfor banken. Ved å etablere det som et særlovselskap kan en bygge på veletablerte styringsprinsipper i tråd med rammeverket for blant annet Folketrygdfondet. Utvalget legger til grunn at hele NBIM, inkludert eiendomsenheten NBREM, overføres fra Norges Bank til det nye selskapet. Enkelte administrative funksjoner som i dag ivaretas for hele Norges Bank av enheter i sentralbankvirksomheten, som for eksempel sikkerhet og eiendom og enkelte HR-funksjoner, må bygges opp i det nye foretaket.

Utvalget har hatt som arbeidstittel for selskapet Norwegian Government Investment Management – NGIM – og på norsk Forvalter av Statens pensjonsfond utland.

28.6.2 Styret

Virksomheten skal ha et styre som mottar mandat om forvaltningen fra og står til ansvar overfor departementet. Styret bør oppnevnes av Kongen i statsråd. Dette skiller seg fra Folketrygdfondet der styret oppnevnes av departementet. Det skal rapportere til departementet om forvaltningen.

Styret vil ha oppgaver som i det vesentlige sammenfaller med oppgavene til styrer i andre typer virksomheter. Det er øverste utøvende myndighet, skal sørge for forsvarlig organisering og vedta strategier for utvikling av virksomheten. Styret vil tilsette daglig leder og føre tilsyn med den daglige ledelse og virksomheten for øvrig. Styrets medlemmer må være uavhengige av administrasjonen.

Styret bør ha medlemmer med kompetanse innen finans og kapitalforvaltning. Styret vil også styrkes dersom det har medlemmer med ledererfaring fra liknende virksomhet og medlemmer med erfaring i å styre risikoen i investeringsporteføljer og -prosesser.

Styret må også ha kompetanse ut over det rent finansfaglige. Styret skal gjennom strategier og lederskap sørge for at det utvikles en forvaltningsorganisasjon med en sunn kultur og høy kvalitet. Valg av daglig leder er derfor viktig, samtidig som leder må veiledes og støttes for å nå sine mål og skape verdier for fondets eiere. Her vil erfaring fra også andre sektorer enn kapitalforvaltning være nyttig.

For å bevare legitimitet og tillit til forvaltningen må styret vise åpenhet og evne å kommunisere godt med fondets eiere. Statens pensjonsfond utland eies av det norske folket. Finansdepartementet representerer eierne på vegne av Stortinget. Styret må derfor å ha en god dialog med departementet og en klar og informativ kommunikasjon med allmennheten. Åpenhet om forvaltningen, herunder om resultater, risiko ved investeringene, kostnader og ressursbruk mv. er viktig i en slik sammenheng. For å lykkes her forutsettes det at styret har god kjennskap til fondets plass i norsk økonomi og økonomisk politikk. Blant annet Ang (2014) som legger stor vekt på at styret må ha bred kompetanse ut over det rent finansfaglige. Styret må ha god forståelse av egen rolle og evne til å kommunisere klart utad. Også Kjær (2017) legger vekt på styrets ansvar for lederskap og hvilke krav som bør stilles til medlemmenes kompetanse.

Åpenhet er også viktig for å skape en sunn kultur i organisasjonen. Styrets oppgave med å representere fondet utad stiller på denne bakgrunn krav til medlemmenes kompetanse.

Det bør ikke stilles krav i loven til det enkelte medlemmets formelle kompetanse, jf. drøftingen i kapittel 27. Slike krav vil kunne utelukke personer som har tilegnet seg relevant kompetanse på andre måter.

Det er videre hensyn som kan tale for at det bør åpnes for at styrets arbeidsspråk kan være engelsk. Dette er en internasjonal virksomhet. Om det åpnes for å ha engelsk som arbeidsspråk, vil det være lettere å sette sammen et styre med ønsket kompetanse. Utvalget legger likevel til grunn at rapportering til departementet og allmenheten skal være på norsk. Det bør også legges vekt på en norsk tilhørighet for styret samlet sett med god kjennskap til norsk forvaltning, næringsliv, kultur og tradisjoner.

Ettersom fondet utelukkende investeres utenfor Norge og det åpnes for at styret kan ha engelskspråklige medlemmer, kan det tenkes at reguleringen av medlemmenes forhold til finansforetak, kapitalforvaltere og bedrifter kan være annerledes her enn for dagens hovedstyre. Det kan i tilfelle gjøre det lettere å oppnevne personer med tilknytning til næringslivet. Det må være krav til medlemmenes habilitet, herunder til deres forhold til finansforetak, kapitalforvaltere og bedrifter.

I likhet med for styret for Norges Banks sentralbankvirksomhet mener utvalget at syv medlemmer kan være hensiktsmessig. Det er heller ikke behov for varamedlemmer til dette styret, se kapittel 27.3.7. Se for øvrig regler for oppnevning mv. i kapittel 27.3.5.

28.6.3 Tilsetting av daglig leder

Daglig leder tilsettes av styret slik praksis også er for kapitalforvaltningen (NBIM) i Norges Bank og i andre særlovselskaper. Leders lønn og andre vilkår fastsettes av styret. Dette gir klare ansvarslinjer mellom daglig leder og styret og mellom styret og departementet. I likhet med det som gjelder for Folketrygdfondet, bør styret følge statens retningslinjer for lønn og annen godtgjørelse til ledende ansatte i foretak og selskaper med statlig eierandel. I gjeldende retningslinjer heter det blant annet at «…lederlønningene skal være konkurransedyktige, men ikke lønnsledende».70 Det er en praksis som er fulgt for avlønning av ledende ansatte i NBIM.

Styret er ansvarlig for at det etableres en kollektiv pensjonsordning for de ansatte i særlovsselskapet, jf. lov om obligatorisk tjenestepensjon.

28.6.4 Tilsyn, revisjon og rapportering til Stortinget

Ved opprettelse av Folketrygdfondet som et eget særlovselskap i 2007 ble også revisjonsordningen endret. Departementet viste til at det er vanlig med ekstern revisjon av særlovselskaper, statsaksjeselskaper og statsforetak og at det i forarbeidene til lov om Riksrevisjonen fremgår at Riksrevisjonen normalt ikke foretar finansiell revisjon av selskaper hvor staten har eierinteresser.71 Stortinget sluttet opp om dette. Finansdepartementet utpeker revisor og godkjenner Folketrygdfondets regnskap. Riksrevisjonen fører kontroll med forvaltningen av statens interesser og kan foreta undersøkelser i Folketrygdfondet i henhold til lov om Riksrevisjonen.

En tilsvarende tilsyns- og revisjonsordning for en forvalter av Statens pensjonsfond utland vil gi en ryddig ansvarsdeling. Det innebærer at Finansdepartementet utpeker ekstern revisor som skal vurdere om årsregnskapet er utarbeidet og fastsatt i samsvar med lov og forskrifter og se til at det regnskapsopplysninger er ordentlig og oversiktlig registrert og dokumentert.

Revisor skal også kontrollere at den revisjonspliktige har ordnet formuesforvaltningen på en betryggende måte og med forsvarlig kontroll. Det vil kunne være behov for å beskrive revisjonsoppdraget og -kriteriene ytterligere. Det kan departementet gjøre i en instruks.

Det vil dermed være Finansdepartementets oppgave som eier og ansvarlig forvalter å godkjenne regnskapet og sørge for at selskapet har en kompetent og velfungerende regnskapsrevisjon. Statens pensjonsfond utland er etter forslaget et kapitalinnskudd i forvaltningsselskapet, jf. over. Selskapet plasserer innskuddet videre i eget navn i finansielle instrumenter etter nærmere regler fastsatt av departementet. Statens pensjonsfond utland vil være en passivapost i særlovselskapets balanse. Regnskapsrevisjonen bør på denne bakgrunn omfatte både forvaltningsorganisasjonen og midlene under forvaltning i Statens pensjonsfond utland.

Etter utvalgets mening bør Finansdepartementet føre tilsyn på flere områder:

• Departementet skal fortsatt vurdere hvor godt virksomheten oppfyller mandatet. I dette arbeidet bør departementet også fremover bygge på uavhengige vurderinger fra anerkjente eksperter.

• Finansdepartementet skal føre tilsyn med at styret har tilfredsstillende styring og kontroll med administrasjon og virksomhet og med at det er etablert hensiktsmessige rutiner for å sikre at virksomheten utøves i henhold til lov, avtaler, vedtak og rammeverk for øvrig. Godt fungerende internkontroll og internrevisjon er her viktig. Departementet bør her få bekreftelser ved attestasjonsoppdrag til ekstern revisor.

• Departementet skal videre holde et godt øye med virksomhetens ressursbruk over tid. Økte utgifter eller vekst i antall ansatte må begrunnes av virksomheten. Ressursbruken bør også vurderes ved å sammenlikne virksomheten med andre sammenliknbare institusjoner.

• Departementets vurderinger om forvalters måloppnåelse og om tilsynet for øvrig skal meddeles Stortinget i årlige meldinger.

Finansdepartementets tilsyn fremkommer i lovutkastets § 7. Utvalgets forslag innebærer en utvidelse av Finansdepartementets tilsyn med forvaltningen av Statens pensjonsfond utland sammenliknet med i dag. I tillegg skal departementet, som i dag, evaluere resultatene i kapitalforvaltningen.

I en modell som dette vil det ikke opprettes et eget representantskap for å føre tilsyn med forvaltningen, jf. også organiseringen for Folketrygdfondet.

Riksrevisjonen vil følge opp og kontrollere Finansdepartementet som forvalter av Statens pensjonsfond og eier av forvalterorganisasjonen. Riksrevisjonens oppgaver følger av riksrevisjonsloven og omfatter kontroll av forvaltningen av statens interesser i selskapet (selskapskontroll) og at Stortingets vedtak og forutsetninger for øvrig er oppfylt (forvaltningsrevisjon). I selskapskontrollen inngår de undersøkelsene Riksrevisjonen anser som nødvendige for å kunne vurdere den enkelte statsråds forvaltning av statens interesser. Slik kontroll i heleide selskaper kan også omfatte blant annet systematiske undersøkelser av forvalterselskapets økonomi mv., jf. instruksen om Riksrevisjonens virksomhet § 5.

Stortinget fører kontroll med forvalterforetaket gjennom departementets meldinger og Riksrevisjonens rapportering. Som en del av behandlingen av departementets meldinger, kan finanskomiteen i Stortinget, som i dag, kalle statsråden inn til høring. Statsråden kan da ledsages av styreleder og daglig leder i forvalterforetaket. Stortinget kan også i innstillingene til meldingene uttrykke forventninger til selskapets rapportering og informasjon dersom det anses nødvendig for kontrollen med selskapet. Departementet vil da følge dette opp overfor selskapet. Det kan også vurderes om det kan være til nytte for Stortingets arbeid at finanskomiteen hører styreleder like etter oppnevning.

Utvalget foreslår at det lovfestes at forvalterselskapet skal ha internrevisjon og et revisjonsutvalg tilsvarende bestemmelsene i gjeldende sentralbanklov. Det bør i loven for det nye forvaltningsselskapet legges inn en hjemmelsbestemmelse slik at det kan fastsettes en hensiktsmessig forskrift om risikostyring og internkontroll. Se også omtale i kapittel 27.4.

28.6.5 Eierstyring av forvaltningsselskapet – foretaksmøte med eierdepartementet

Den viktigste eierstyringen av Norges Bank som forvalter av Statens pensjonsfond utland og Folketrygdfondet utøves av departementet gjennom å fastsette forvaltningsmandater for virksomhetene. Mandatene angir blant annet retningslinjer for hvordan midlene skal investeres, risikorammer, krav til rapportering og kostnadsrammer. For Statens pensjonsfond utland er det også fastsatt etiske retningslinjer om blant annet utelukkelse av selskaper fra investeringsuniverset og utøvelse av eierskap i selskapene fondet har aksjer.

Norges Bank bidrar som rådgiver ved viktige endringer i mandatet. Det skjer skriftlig i brev til departementet. Departementet innhenter normalt også råd fra ekstern ekspertise. Brev og råd offentliggjøres. Endringer av mandatet omtales så i meldinger til Stortinget. Denne fremgangsmåten bidrar også til åpenhet om endringer i mandatet.

I meldingene til Stortinget omtaler departementet forvaltningen nærmere, herunder resultater, kostnader og risiko. For Folketrygdfondet skal departementet i tillegg godkjenne regnskapet. Dette skal sammen med revisors beretning meddeles Stortinget. For Norges Bank godkjennes regnskapet i dag av representantskapet. Ved bytte av forvalter foreslår utvalget at denne oppgaven legges til Finansdepartementet, jf. ovenfor.

Det avholdes i dag kvartalsvise møter mellom Norges Bank og departementet om forvaltningen. Møtene er i hovedsak orienteringsmøter i forkant av at kvartalsrapportene om fondet legges fram. Departementet ved finansråden leder møtene. Tilsvarende møter avholdes mellom departementet og Folketrygdfondet.

I statsforetak utøver ansvarlig departement den øverste myndigheten gjennom foretaksmøtet.72 Ansvarlig statsråd velger styre og revisor. Ordinært foretaksmøte holdes årlig. Styret og revisor har rett til å møte i foretaksmøtet, og styreleder og daglig leder har plikt til å møte. Det skal føres protokoll fra foretaksmøtet. Utvalget foreslår at det lovfestes at det på tilsvarende måte avholdes møter minst én gang i året mellom departementet, styret og ledelsen i det særlovselskapet som forvalter Statens pensjonsfond utland, se forslag til § 6 i lov om forvalterforetaket i kapittel 36. Slike møter vil bidra til en ryddig eierstyring der statsråd, revisor, styre og ledelse møtes. På det ordinære foretaksmøtet skal foretakets resultatregnskap og balanse godkjennes og eventuelle andre saker som etter lov eller vedtekter hører under møtet, behandles.

I lov om statsforetak heter det også om foretaksmøtet at «(d)epartementets myndighet i foretaket kan ikke utøves utenom foretaksmøtet». For Statens pensjonsfond utland bør imidlertid endringer i mandatet for forvaltningen fortsatt skje etter de prosedyrene som er etablert for dette og ikke gjennom beslutninger i et slikt møte. Kravene til foretaksmøtet er heller ikke i veien for at det kan være hyppigere informasjonsmøter mellom departementet og forvaltningsvirksomheten.

28.6.6 Egenkapital

Forvalterselskapet bør ha forsvarlig egenkapital. Som eier vil staten skyte inn et slikt egenkapitalinnskudd i selskapet. Egenkapitalen vil være en buffer overfor kontraktsparter og tredjeparter mot uforutsette hendelser og tap.

Selskapets ansvar overfor staten knytter seg ikke til den generelle verdiutviklingen av de finansielle instrumentene selskapet forvalter. Denne markedsrisikoen bæres av staten som eier av fondet. Egenkapitalbehovet vil derfor fremstå som lite sammenliknet med midlene under forvaltning.

Forvalterselskapet vil ha plikter overfor ansatte og leverandører. Som aktør i verdipapirmarkedet kan selskapet påføres erstatningsansvar. Misligholdansvar eller erstatningskrav i eller utenfor kontrakt anses normalt som del av kostnadene ved forvaltningen som dekkes av departementet. I praksis finansieres slike utgifter ved trekk på avkastningen. Ved underslag eller andre grove forhold blant forvalterforetakets ansatte kan det likevel tenkes regressansvar for disse overfor staten.

Som forvalter av Statens pensjonsfond utland vil forvalterselskapet også ha behov for arbeidskapital for å kunne investere i driftsmidler, som systemer for risikostyring og oppgjørssystemer mv. Godtgjøringen vil normalt tilsvare kostnadene ved driften. Dersom godtgjøringen for forvaltningen dekkes løpende av fondsmidlene, vil det i utgangspunktet ikke være behov for at egenkapitalen skal dekke løpende likviditetsbehov.

Da Folketrygdfondet ble etablert som et særlovselskap i 2007, ble det skutt inn en egenkapital på 20 mill. kroner. I Nasjonalbudsjettet 2008 heter det blant annet:73

«… Sett i lys av Folketrygdfondets oppgaver og ansvar, er det i Statsbudsjettet 2008 innarbeidet forslag om å bevilge 20 mill. kroner i egenkapital til Folketrygdfondet. Med en innskutt egenkapital på 20 mill. kroner vil Folketrygdfondet oppfylle kravene til ansvarlig kapital for et forvaltningsselskap, som kan være et naturlig sammenlikningsgrunnlag. Det tas sikte på at selskapet skal betale utbytte på den innskutte egenkapitalen, hvor den første utbyttebetalingen vil finne sted i 2009.»

Forvaltningsselskap for verdipapirfond mv. skal ha en ansvarlig kapital som minst svarer til en firedel av foretakets faste kostnader i foregående år.74

Etter mandatet for Statens pensjonsfond utland får Norges Bank dekket faktiske forvaltningskostnader inntil en øvre grense. For 2016 var grensen 0,08 prosentenheter av forvaltningskapitalen. I tillegg godtgjøres Norges Bank for den delen av honoraret til eksterne forvaltere som følger av oppnådd meravkastning. Utenom avkastningsavhengige honorarer til eksterne forvaltere var forvaltningskostnadene i 2016 på 3,5 mrd. kroner. Det tilsvarer 0,049 prosentenheter av fondets gjennomsnittlige markedsverdi. En firedel av dette er vel 850 mill. kroner.75

En egenkapital vil innebære en kostnad for staten som eier. Samtidig vil innskuddet gi avkastning for forvalterselskapet. Det kan vurderes om selskapet skal betale utbytte til staten for eksempel som et beløp tilsvarende forventet avkastning av egenkapitalen. Utvalget går ikke nærmere inn på dette.

28.6.7 Behov for tilpasninger og samordning med Norges Bank mv.

Det kan være behov for tilpasninger og samordning mellom Norges Bank og et utskilt forvalterselskap.

Skatteplikt i Norge

Både Norges Bank og Folketrygdfondet er i dag fritatt for skatt i Norge. Et eget forvalterselskap vil etter gjeldende norsk rett være skattepliktig. Et eventuelt skattefritak må blant annet vurderes i lys av statsstøtteregelverket og av skatteavtalene som Norge har med andre stater. Det vises i denne sammenhengen til Prop. 130 LS (2016 – 2017) kapittel 6 der regjeringen foreslår skattefritak for datterselskap av Norges Bank som skal opprettes i Norge. Utvalget har ikke tatt nærmere stilling til dette spørsmålet.

Skatteposisjon, immunitet og finansmarkedsregulering

Fondets portefølje må overføres til det nye selskapet. Utvalget har innhentet vurderinger fra Utenriksdepartementet, Finansdepartementet og Norges Bank om eventuelle konsekvenser for skatt og immunitet mot søksmål og beslag mv. ved overføring av eierskap til det nye selskapet. Norges Bank viser i sitt brev til utvalget også til at en endret organisasjonsform for forvaltningen vil kunne ha konsekvenser for NBIMs kontorer i London, New York, Singapore og Shanghai. Konsekvenser for skatterettslige posisjoner, immunitet mv. er nærmere omtalt i kapittel 30.

En ny forvalterenhet vil også kunne møte nye regulatoriske rammer både i og utenfor Norge. Norges Bank er som investor underlagt alminnelige atferdsregler i de landene der fondet har investeringer. Dette vil ikke endres for en ny forvalterenhet. I Norge vil unntaket som gjelder for Norges Bank i blant annet verdipapirhandelloven, jf. nærmere omtalt i kapittel 5.10, ikke være anvendelig for en ny forvalterenhet utenfor sentralbanken. Utvalget anser ikke at realitetene i rammene rundt forvaltningen endres som følge av bytte av forvalter av Statens pensjonsfond utland. Staten vil fortsatt være eneste eier av fondet, departementet vil fastsette mandat for forvaltningen og Kongen i statsråd vil oppnevne styrende organer. Utvalget mener på denne bakgrunn at det bør innføres et unntak for et eventuelt nytt forvalterforetak i verdipapirhandelloven tilsvarende det som gjelder for Folketrygdfondet. Adgangen til et slikt unntak bør vurderes av departementet i forbindelse med arbeidet med planlagt ny verdipapirhandellov og gjennomføringen i norsk rett av EØS-relevant regulering av markeder for finansielle instrumenter, blant annet MIFID II og MIFIR.76

Veksling av valuta

Inntektene fra petroleumssektoren som skal tilføres fondet, innbetales dels i utenlandsk valuta og dels i norske kroner. Inntektene i utenlandsk valuta kommer som salgsinntekter fra Petoro, og det er inngått en avtale om at disse valutainntektene skal selges direkte til Norges Bank ved sentralbankvirksomheten. Inntektene i norske kroner er for det meste skatteinntekter fra petroleumsvirksomheten og utbytte fra Statoil. Fram til 2014 kjøpte Norges Bank valuta for den delen av disse inntektene som skulle tilføres fondet og overførte deretter valutabeløp til fondet.

Etter at petroleumsinntektene har blitt mindre og overføringene til statsbudsjettet vokste, har Norges Bank solgt valuta for å dekke inn det beløpet i norske kroner som skal overføres til staten.

Det er gode grunner til at disse transaksjonene mot norske kroner fortsatt bør gjøres i Norges Bank. Så store transaksjoner det her er snakk om, kan ellers forstyrre likviditetsstyringen og gjennomføringen av pengepolitikken. Det bør da inngås en egen avtale mellom Norges Bank og selskapet om overføring av valuta til selskapet. Selskapet kan pålegges en plikt til å inngå en slik avtale, for eksempel i mandatet fra departementet.

I tillegg til å forvalte Statens pensjonsfond utland foreslår utvalget at forvalterselskapet også skal utføre andre forvalteroppgaver som departementet legger til selskapet, jf. § 1 annet punktum. Utvalget tenker her først og fremst på at selskapet skal kunne bistå Norges Bank i forvaltningen av bankens valutareserver, slik NBIM gjør i dag. Et nærmere mandat og betingelser for et slikt oppdrag må fremkomme i avtaler mellom Norges Bank og forvalterselskapet. Eventuell forvaltning etter § 1 annet punktum forutsettes å være i fremmed valuta.

Godtgjøring

Godtgjøringen til selskapet for forvaltningen av fondet skal tas fra fondets avkastning. Departementet kan som i dag eventuelt fastsette en øvre grense for godtgjøringen. Utgiftene til forvalter vil i det vesentlige være i valuta blant annet til avtalepartnere over hele verden.

Overføring av aktiva mv. og etablering av virksomheten

Utkastet til lov i kapittel 36 legger til rette for at rettigheter og forpliktelser som i dag knyttes til Norges Bank skal kunne overføres til det selvstendige rettssubjektet Statens forvalterselskap med frigjørende virkning for banken, se utkast til § 19. Siden overdragelsen gjelder en del av Norges Banks samlede rettigheter og forpliktelser, må det som skal overføres, identifiseres klart. Parter med krav mot Norges Bank kan ikke nekte debitorskifte eller erklære mislighold som følge av etableringen av Statens forvalterselskap. Dette skal sikre kontinuitet. Etter forslaget kan Kongen i forskrift gi nærmere regler om overføringen, herunder om forholdet til rettighetshaverne, dokumentasjonskrav, varsel til kreditorer mv., samt om avklaring med Norges Bank om hvilke eiendeler som skal overføres osv.

Utvalget legger til grunn at en utskillelse vil innebære en virksomhetsoverdragelse som gir rettigheter etter arbeidsmiljøloven kapittel 16. Arbeidsmiljølovens bestemmelser gir her blant annet rettigheter til arbeidstaker om lønns- og arbeidsvilkår, vern mot oppsigelse og informasjon. De ansattes forhold til Norges Banks pensjonskasse må avklares.

Litteratur

Ang, A. (2014), Asset Management: A Systematic Approach to Factor Investing. Oxford University Press

Difi (2014), Fra stat til marked – Veileder om utskilling av virksomhet fra staten». Veileder 2014:1. Direktoratet for forvaltning og IKT. ISBN: 978-82-7483-121-6

Innst. S. nr. 228 (1990–91) Om adgang for Folketrygdfondet til å plassere i aksjer mv. (St.prp. nr. 69

Innst. O. nr. 54 (2003–2004) Om lov om Riksrevisjonen

Innst. O. nr. 14 (2005–2006) Om lov om Statens pensjonsfond (ot.prp. nr. 2 (2005–2006)

Kjær, K. N. (2017), Investor Capabilities and Dynamic Exposure to Risk, i Finance in Society – An Anthology in Honour of Thore Johnsen, Bjørndal, Mette, Gjesdal Frøystein and Mjøs Aksel (editors)

Meld. St. 10 (2009–2010) Forvaltningen av Statens pensjonsfond i 2009

Meld. St. 27 (2013–2014) Et mangfoldig og verdiskapende eierskap

Meld. St. 26 (2015–2016) Forvaltningen av Statens pensjonsfond i 2016

NOU 2003: 34 Mellom stat og marked

NOU 2016: 1 Arbeidstidsutvalget

NOU 2017: 2 Integrasjon og tillit

Ot.prp. nr. 2 (2005–2006) Om lov om Statens pensjonsfond

Ot.prp. nr. 49 (2006–2007) Om lov om Folketrygdfondet

St.prp. nr. 69 (1990–91) Adgang for Folketrygdfondet til å plassere i aksjer mv.

St.meld. nr. 1 (2007–2008) Nasjonalbudsjettet 2008

St.meld. nr. 19 (2008–2009) Ei forvaltning for demokrati og fellesskap

Årsrapport 2016 – Norges Bank Investment Management

29 Organiseringen av Norges Bank med Statens pensjonsfond utland i banken

29.1 Innledning

Utvalgets forslag til styringsstruktur for Norges Banks sentralbankvirksomhet er omtalt i kapittel 27 og en forvaltningsmodell utenfor banken i kapittel 28. I dette kapitlet drøfter utvalget hvordan Norges Bank bør organiseres dersom Norges Bank skal forvalte Statens pensjonsfond utland.

Utvalgets mandat er omtalt nærmere i kapitlene 2 og 26. I mandatet er det vist til at spennet i Norges Banks oppgaver er stort og at behovet for god kapasitet i banken til arbeidet med fondet er utgangspunktet for diskusjonen om styringsstrukturen. I en modell der fondet skal være i Norges Bank, skal utvalget blant annet vurdere om styringsstrukturen bør endres for bedre å ivareta både oppgaven med å forvalte Statens pensjonsfond utland og oppgaven som sentralbank. Utvalget er spesielt bedt om å vurdere om det bør opprettes en pengepolitisk komite og et eget styre for NBIM.77

Utvalget har vurdert flere mulige styringsmodeller. Enkelte styringsmodeller som utvalget ikke mener er egnet og derfor ikke har gått videre med, er kort omtalt i kapittel 32. Nedenfor omtales to styringsmodeller for Norges Bank med Statens pensjonsfond utland forvaltet av banken.

Den ene modellen – modell B – bygger på drøftingen i kapittel 27 av Norges Banks sentralbankvirksomhet. I tillegg opprettes det et eget styre for kapitalforvaltning i banken.

Den andre modellen – modell C – bygger i større grad på dagens styringsmodell. Oppgaver flyttes fra hovedstyret til en komite for pengepolitikk og finansiell stabilitet. Samtidig beholdes et representantskap med tilsynsoppgaver og budsjettkompetanse.

29.2 En styringsmodell med to styrer i Norges Bank (modell B)

29.2.1 Styringsmodellen for sentralbankvirksomheten (modell A1)

Utvalget drøfter i kapittel 26 flere hensyn som bør tillegges vekt ved utformingen av en god styringsstruktur for Norges Banks sentralbankvirksomhet.78 Utvalgets forslag i kapittel 27 til styringsmodell for Norges Banks sentralbankvirksomhet (modell A1) kan oppsummeres i figuren under:

Utvalget foreslår at det etableres en komite for pengepolitikk og finansiell stabilitet. Komiteen vil være et fagorgan med ansvar for beslutninger i pengepolitikken og i arbeidet for å fremme finansiell stabilitet. Komiteen skal oppnevnes av regjeringen og ledes av sentralbanksjefen. Komiteen skal ikke ha ansvar for drift og administrasjon. Det opprettes videre et eget styre for Norges Bank som skal overta hovedstyrets tilsynsansvar og utøvende myndighet bortsett fra de oppgaver som legges til komiteen. Styret oppnevnes av regjeringen og vil – med unntak av ansattrepresentanter i visse administrative saker – bestå av eksterne medlemmer som ikke har sitt virke i banken. Dette vil være en endring fra i dag der sentralbanksjefen og visesentralbanksjefene er leder og nestledere av hovedstyret.

Med bare eksterne medlemmer vil styret være uavhengige av administrasjonen. Endringen vil gjøre styringen av Norges Bank noe mer lik det som gjelder for allmennaksjeselskaper og finansforetak og for så vidt også enheter i statsforvaltningen som har egne styrer. Selv om virksomheten i en sentralbank på mange måter skiller seg fra det som gjelder for virksomheter som har et bedriftsøkonomisk formål, kan behovet for tilsyn og kontroll ha likhetstrekk. Sentralbanklovens regler om tilsyn og kontroll ivaretar i all hovedsak hensyn tilsvarende de som gjelder for selskaper. Med et styre som er uavhengig av administrasjonen, vil det ikke lenger være behov for et representantskap. Utvalget foreslår her at representantskapet avvikles og at Finansdepartementet skal velge ekstern revisor og føre tilsyn med styret i Norges Bank. Stortinget fører kontroll med banken gjennom sin behandling av departementets meldinger, høringer av statsråden og sentralbankens ledelse og gjennom Riksrevisjonens kontroll med statsråden.

29.2.2 En modell med et eget styre for kapitalforvaltning

Innledning

Med utgangspunkt i utvalgets forslag til styringsmodell for sentralbankvirksomheten foreslås det i modell B i tillegg å etablere et eget styre for kapitalforvaltning når forvaltningen av Statens pensjonsfond utland skal være i banken.

Oppdraget med å forvalte Statens pensjonsfond utland skiller seg fra Norges Banks sentralbankvirksomhet på viktige punkter. Mens sentralbankvirksomheten i hovedsak gjelder myndighetsutøvelse, har den løpende kapitalforvaltningen, som banken utfører etter et eget mandat fra Finansdepartementet, et annet og økonomisk formål. Mens hovedstyret i dag behandler og beslutter de aller fleste sakene i sentralbankvirksomheten, går hovedstyrets arbeid i kapitalforvaltningen i større grad ut på å sette rammer for virksomheten, fastsette strategier og føre tilsyn med den daglige ledelsen for forvaltningen mv. Hovedstyret har her en rolle som likner mer på styrets rolle i en kapitalforvaltningsvirksomhet enn i en sentralbank.

I bankens kapitalforvaltningsvirksomhet er rollen som styreleder og daglig leder i dag derfor delt på to personer. Sentralbanksjefen er leder av hovedstyret, mens det er en egen daglig leder for NBIM som rapporterer direkte til hovedstyret. Dette gir en styringsstruktur som er i tråd med lover og anbefalinger for allmennaksjeselskaper og finansforetak. Denne rollefordelingen fremgår ikke direkte av sentralbankloven. Etter dagens § 5 siste ledd forestår sentralbanksjefen «bankens administrasjon», men hovedstyret kan etter § 10 annet ledd gi ansatte myndighet til å behandle og avgjøre saker som hører under hovedstyret. Slik myndighet er gitt til daglig leder av NBIM gjennom stillingsinstruks, se kapittel 6 for en omtale av organiseringen i banken i dag.

Et eget styre for kapitalforvaltning i Norges Bank bør ha et tilsvarende ansvar for denne delen av bankens virksomhet som hovedstyret har i dag. Det bør dessuten lovfestes at daglig leder i NBIM ikke samtidig kan være leder av eller medlem av styret. Det vil gjøre det tydelig at styret er uavhengig av forvaltningsorganisasjonen forøvrig.

Sentralbanksjefens oppgaver

I kapittel 27 har utvalget drøftet sentralbanksjefens og visesentralbanksjefens roller i Norges Banks sentralbankvirksomhet. Uten ansvaret for å forvalte Statens pensjonsfond utland foreslår utvalget at banken har én visesentralbanksjef. Dersom Norges Bank skal forvalte fondet, bør dagens ordning med to visesentralbanksjefer videreføres.

Sentralbanksjefen må etter utvalgets mening lede det organet i banken som er ansvarlig for beslutninger om styringsrenten og andre virkemidler i utøvelsen av pengepolitikk og finansiell stabilitet. Han eller hun skal også være daglig leder for sentralbankvirksomheten. Sentralbanksjefen uttaler seg på vegne av sentralbanken og representerer banken utad. Det er også sentralbanksjefen som tydeligst står til rette overfor statsmyndighetene, blant annet i høringer i finanskomiteen i Stortinget. Tillit til sentralbanken beror blant annet på tillit til denne personen.

Dersom Statens pensjonsfond utland skal forvaltes i banken, mener utvalget at sentralbanksjefen må ha et ansvar også for denne delen av bankens virksomhet. Uten dette ville kapitalforvaltningens tilknytning til Norges Bank fremstå som svak. Tilliten til sentralbanken vil avhenge av at Statens pensjonsfond utland forvaltes på en god måte. Svikt i kapitalforvaltningen kan påvirke bankens mulighet til å nå også andre mål. Å holde sentralbanksjefen utenfor styringen av en så stor del av bankens virksomhet ville derfor ikke være tilrådelig eller hensiktsmessig, jf. også omtale av noen andre styringsmodeller som utvalget ikke tilrår i kapittel 32.

Etter utvalgets mening må sentralbanksjefen på denne bakgrunn lede styret for kapitalforvaltningen. En visesentralbanksjef uten oppgaver i sentralbankvirksomheten bør være nestleder. Både kravene til tidsbruk, kompetanse og anerkjente styringsprinsipper gjør det lite aktuelt at sentralbanksjefen eller visesentralbanksjefen skal være daglig leder av NBIM.

Opprettelse av et eget styre for kapitalforvaltningen gir to styrer i Norges Bank i tillegg til komiteen for pengepolitikk og finansiell stabilitet. Det vil være viktig at sentralbanken fortsatt fremstår som én organisasjon. At sentralbanksjefen leder både komiteen for pengepolitikk og finansiell stabilitet og styret for kapitalforvaltning, vil medvirke til det.

Mandat, rapportering og oppnevning av styret for kapitalforvaltning

Statens pensjonsfond utland forvaltes på vegne av Finansdepartementet. Forvalteroppdraget er regulert i lov om Statens pensjonsfond, og mandatet er fastsatt av Finansdepartementet. Siktemålet for forvaltningen er etter mandatet å oppnå høyest mulig avkastning innenfor de rammene som gjelder for forvaltningen.79 Utvalget foreslår å klargjøre dette i lov om Statens pensjonsfond, se kapittel 33.

Et spørsmål er om departementet i en ny organisering skal gi mandatet for forvaltningen av Statens pensjonsfond utland direkte til styret for kapitalforvaltning eller gjennom styret for Norges Bank. Styret for kapitalforvaltning skal være ansvarlig for denne virksomheten. I kapittel 27 er det argumentert for at mandatet for pengepolitikken bør gis direkte til komiteen for pengepolitikk som ansvarlig organ for bruken av virkemidlene og at komiteen skal rapportere direkte til departementet om virksomheten. Det samme bør etter utvalgets mening gjelde for forvaltningen av Statens pensjonsfond utland. Klare ansvarslinjer tilsier at mandatet for forvaltningen av fondet rettes direkte til styret for kapitalforvaltning. Dette styret rapporterer så om forvaltningen til departementet. Styret for kapitalforvaltning har da ansvaret overfor departementet for de resultatene som oppnås. Departementet vil i denne sammenhengen i prinsippet kunne instruere styret for kapitalforvaltning etter alminnelige forvaltningsrettslige regler, så lenge ikke annet følger av lov. Etter mandatene for Statens pensjonsfond skal forvalterne foreta investeringsbeslutninger og utøve eierrettigheter uavhengig av departementet, se omtale også i kapitlene 28.5 og 33.2.

Dette innebærer også at kapitalforvaltningsstyret bør oppnevnes av regjeringen tilsvarende som for fire av de fem medlemmene i komiteen for pengepolitikk og finansiell stabilitet. Styret for Norges Bank bør også her gis anledning til å uttale seg om aktuelle kandidater, se nærmere omtale i kapittel 27 om oppnevningen til komiteen for pengepolitikk og finansiell stabilitet.

Videre kan styret for Norges Bank da få ansvar for å føre tilsyn med hvordan styret for kapitalforvaltning følger opp virksomheten, men ikke med styrets utøvelse av skjønnsmyndighet eller måloppnåelse, se nærmere omtale i pkt. 29.2.4 nedenfor. Det betinger at styret for Norges Bank får tilstrekkelig informasjon både om mandatet til styret for kapitalforvaltning og om arbeidet i dette styret. Kapitalforvaltningsstyret må rapportere til styret for Norges Bank om forhold som gjelder administrasjon og drift av kapitalforvaltningsvirksomheten.

Oppgaver, sammensetning og kompetanse i styret for kapitalforvaltning

Styret vil ha oppgaver som i det vesentlige sammenfaller med oppgavene til styrer i andre kapitalforvaltningsvirksomheter. Det er øverste utøvende myndighet og skal sørge for forsvarlig organisering og fastsette retningslinjer og vedta strategier for virksomheten. Styret må tilsette daglig leder og utforme stillingsinstruks, og det må føre tilsyn med at daglig leder følger opp sitt ansvar. Styret vil føre tilsyn med den daglige ledelsen og virksomheten for øvrig.

Kapitalforvaltningsstyret ledes av sentralbanksjefen, og det lovfestes at leder av styret ikke er daglig leder av NBIM. En visesentralbanksjef er nestleder i styret. Øvrige medlemmer bør også være uavhengige av administrasjonen i NBIM. Også øvrige medlemmer skal være uavhengige av administrasjonen.

Et styre for kapitalforvaltning skal kunne bidra til å skape verdier. Styret bør ha medlemmer med kompetanse innen finans og kapitalforvaltning. Styret vil også styrkes dersom det har medlemmer med ledererfaring fra liknende virksomhet og medlemmer med erfaring innen risikostyring av investeringsporteføljer.

Styret må imidlertid inneha en kompetanse ut over det rent finansfaglige. Styret skal gjennom strategier og lederskap sørge for at det utvikles en forvaltningsorganisasjon med en sunn kultur og høy kvalitet. Valg av daglig leder er derfor viktig, samtidig som leder må veiledes og støttes for å nå målene og skape verdier for fondets eiere. Her vil erfaring fra også andre sektorer enn kapitalforvaltning være nyttig.

For å bevare legitimitet og tillit til forvaltningen må styret vise åpenhet og evne å kommunisere godt med fondets eiere. Statens pensjonsfond utland eies av det norske folk. Finansdepartementet representerer eierne på vegne av Stortinget. Styret må derfor å ha en god dialog med departementet og en klar og informativ kommunikasjon med allmennheten. Åpenhet om forvaltningen, herunder om resultater, risiko ved investeringene, kostnader og ressursbruk mv. er viktig. For å lykkes her forutsettes det at styret har god kjennskap til fondets plass i norsk økonomi og økonomisk politikk. Åpenhet er trolig også viktig for å skape en sunn kultur i organisasjonen. Styrets oppgave med å representere fondet utad stiller på denne bakgrunn krav til medlemmenes kompetanse.

Det bør ikke stilles krav i loven til det enkelte medlemmets formelle kompetanse, jf. drøftingen i kapittel 27 og 28. Slike krav vil kunne utelukke personer som har tilegnet seg relevant kompetanse på andre måter.

Det er videre hensyn som kan tale for at det bør åpnes for at styrets arbeidsspråk kan være engelsk. Dette er en internasjonal virksomhet, og om det åpnes for å ha engelsk som arbeidsspråk, vil det gjøre det lettere å sette sammen et styre med ønsket kompetanse. Utvalget legger likevel til grunn at rapportering til departementet og allmenheten skal være på norsk. Det bør også legges vekt på en norsk tilhørighet for styret samlet sett med god kjennskap til norsk forvaltning, næringsliv, kultur og tradisjoner.

Ettersom fondet utelukkende investeres utenfor Norge og det åpnes for at styret kan ha engelskspråklige medlemmer, kan det tenkes at reguleringen av medlemmenes forhold til finansforetak, kapitalforvaltere og bedrifter kan være annerledes for dette styrets medlemmer enn for dagens hovedstyre eller en komite for pengepolitikk og finansiell stabilitet. Det kan i tilfelle gjøre det lettere å oppnevne personer med tilknytning til næringslivet.

Departementet bør, som for hovedstyret i dag, fastsette habilitetskrav for medlemmer i styret for kapitalforvaltning, dvs. regler om adgangen til investeringer i, oppdrag for eller verv i andre finansforetak eller bedrifter mv.

Kapitalforvaltningsstyrets rolle, kompetanse og øvrige bakgrunn tilsier at de eksterne medlemmene ikke engasjeres på deltid slik det foreslås for komiteen for pengepolitikk og finansiell stabilitet. Styret vil ikke løpende gå ned i enkeltbeslutninger på samme måte som komiteen, men skal veilede og føre tilsyn med daglig ledelse og fastsette strategi for investeringsvirksomheten. Større enkeltbeslutninger innen blant annet eiendomsinvesteringer vil trolig også behandles av styret. Krav om deltidsengasjement kunne redusere utvalget av mulige kandidater unødig mye.

I likhet med for styret for Norges Banks sentralbankvirksomhet mener utvalget at syv medlemmer kan være hensiktsmessig. Det vil heller ikke være behov for varamedlemmer til dette styret, jf. vurderingene for styret i Norges Bank i kapittel 27.3.7 Se for øvrig regler for oppnevning mv. i kapittel 27.3.5.

Med et eget styre for kapitalforvaltning vil samtidig styret for Norges Banks ansvar og oppgaver bli endret sammenliknet med modell A. En viktig oppgave for styret for Norges Bank, i tillegg til ansvaret for oppgaver i sentralbankvirksomheten som ikke er lagt til komiteen, vil i modell B være å føre tilsyn med kapitalforvaltningsstyret, se avsnitt 29.2.4 nedenfor. Dette tilsynet vil ha likhetstrekk med det tilsynet representantskapet i dag fører med hovedstyret i saker som gjelder forvaltningen av Statens pensjonsfond utland. Dette ansvaret for styret for Norges Bank vil ha betydning for styrets sammensetning, der styret også bør ha nødvendig kompetanse til å kunne føre et forsvarlig tilsyn med kapitalforvaltningen.

29.2.3 Arbeidsfordeling mellom styrene

I Meld. St. 10 (2009–2010) Forvaltningen av Statens pensjonsfond i 2009 kapittel 4.4.3 vurderte Finansdepartementet styringsstrukturen for forvaltningen av Statens pensjonsfond utland, jf. nærmere omtale i kapittel 7. Departementet vurderte da også en modell med to styrer i banken:

«Departementet har vurdert en modell der en oppretter et eget styre for kapitalforvaltningen i Norges Bank, sideordnet hovedstyret. En slik modell er etter departementets syn ikke tilrådelig. Den ville skape betydelige styringsmessige utfordringer i Norges Bank, ved at intet enkeltorgan i banken ville ha det samlede ansvaret for bankens virksomhet. Det er betydelig operasjonell risiko også innenfor de øvrige områdene i banken, og en rekke problemstillinger er dessuten av en slik karakter at de omfatter alle deler av bankens virksomhet. Et eksempel på sistnevnte er risikostyring og internkontroll, der departementet nylig har fastsatt en forskrift som gjelder hele bankens virksomhet. I realiteten ville en modell med et eget styre for NBIM medføre at to separate organisasjoner samles under samme foretaksnavn, og med uklar grenseflate seg i mellom. Departementet er ikke kjent med noen organisasjoner av størrelse som styres etter en modell med to separate styrer for forskjellige deler av virksomheten innenfor en og samme juridiske enhet. Det framstår etter departementets syn ikke som forsvarlig å prøve ut en slik selskapsrettslig nyvinning i landets sentralbank.»

Departementet uttalte videre samme sted at

«Hvis en ønsker å frita hovedstyret for oppgaver slik at styret i enda større utstrekning kan bruke tid på kapitalforvaltningen, framstår opprettelse av en egen pengepolitisk komite med ansvaret for utøvelsen av pengepolitikken (rentesettingen) som et mer nærliggende tiltak. Rentesetting er en oppgave som kan ses nokså løsrevet fra den operasjonelle driften av banken, og den kan derfor fratas hovedstyret uten at hovedstyrets overordnede ansvar for bankens drift blir svekket.»

To styrer i én juridisk enhet er ikke vanlig og vil skape flere utfordringer.80 Det er likevel etter utvalgets mening en mulig og forsvarlig modell. Det vil imidlertid være en forutsetning at de to styrenes ansvar og kompetanseområder kan avgrenses slik at det er klart hvilket styre som skal ta hvilke avgjørelser. Samtidig må oppgavene spesifiseres slik at ingen avgjørelser kan falle utenfor begge styrenes ansvarsområder. Utgangspunktet vil være at styret for kapitalforvaltning har ansvaret for organisasjonen NBIM og forvaltningen av Statens pensjonsfond utland, mens styret for Norges Bank har ansvaret for administrasjon og drift av sentralbankvirksomheten og for beslutninger i sentralbankvirksomheten som ikke skal treffes av komiteen for pengepolitikk og finansiell stabilitet. Utvalget foreslår dessuten at styret for Norges Bank skal føre tilsyn med styret for kapitalforvaltning og slik ha en overordnet rolle. Sammen med at sentralbanksjefen er leder av styret for kapitalforvaltningsvirksomheten, bidrar det til at Norges Bank kan fremstå som én organisasjon selv om banken har to styrer.

De to virksomhetene vil ligge i samme økonomiske og juridiske enhet, og enkelte fellesområder må koordineres mellom styrene. Styret for Norges Bank bør få et overordnet ansvar for fellesoppgaver for de to virksomhetene i banken, som enkelte HR-oppgaver, forvaltning av bygninger og andre fellestjenester, samt forhold hvor det etter lover og regler er nødvendig med enhetlige eller felles løsninger fordi Norges Bank er én juridisk enhet. Styret for Norges Bank bør få myndighet til å fatte beslutning dersom det oppstår uenighet mellom de to virksomhetsstyrene i slike saker.

Som én juridisk enhet må banken rapportere årsregnskap og årsberetning for banken samlet til departementet. Ett av styrene må gis et ansvar for denne rapporteringen på vegne av Norges Bank. Denne oppgaven bør etter utvalgets mening gis til styret for Norges Bank. Men rapporteringen til departementet må utformes på en måte som ivaretar hensynet til at begge styrene skal ha selvstendig og fullt ansvar for sine oppgaver. Det må fremgå tydelig at styret for kapitalforvaltning har ansvar for de delene av årsrapportene som gjelder dette styrets ansvarsområde. Rapportering om resultater mv. i forvaltningen vil skje direkte fra kapitalforvaltningsstyret til departementet.

Tilsvarende skal styret for Norges Bank sette sammen og fastsette budsjett for hele banken basert på forslag fra styret for kapitalforvaltning. Styret for Norges Bank skal ikke kunne fravike kapitalforvaltningsstyrets innspill til budsjett for kapitalforvaltningen, men kan gjennom tilsynet med den virksomheten drøfte ressursbruk og planene for virksomheten. Et unntak kan gjelde budsjettposter for virksomhetsovergripende saker. Ved eventuell uenighet må disse sakene endelig fastsettes av styret for Norges Bank, jf. ovenfor. Budsjettet rapporteres til Finansdepartementet. Styret for Norges Bank skal også rapportere til departementet om tilsynet med kapitalforvaltningsstyret.

Utvalget antar at det kan være hensiktsmessig å opprette et koordinerende organ mellom de to styrene som skal forberede overlappende saksområder, men dette trenger ikke lovfestes.

29.2.4 Tilsyn med kapitalforvaltningen

Styret for Norges Bank gis i denne modellen et ansvar å føre tilsyn med styret for kapitalforvaltning, jf. over. Et alternativ er at Finansdepartementet fører tilsyn med begge styrene. Det ville i utgangspunktet gi en ryddig struktur med klare ansvarslinjer siden styret for kapitalforvaltning oppnevnes av og får sitt mandat fra regjeringen.

Hensynet bak å legge forvaltningen av Statens pensjonsfond utland til Norges Bank tilsier etter utvalgets oppfatning likevel at det bør være styret for Norges Bank som fører tilsynet, selv om det vil gjøre ansvarslinjen mellom oppdragsgiver og kapitalforvaltningen mindre klar. Uten et slikt tilsynsansvar ville tilknytningen til Norges Bank bli svak og stort sett være begrenset til sentralbanksjefens ledelse av styret for kapitalforvaltning. Når styret for Norges Bank fører tilsyn med styret for kapitalforvaltning, vil kapitalforvaltningen knyttes sterkere til Norges Bank.

Finansdepartementet skal velge ekstern revisor for Norges Bank, jf. nærmere omtale i kapittel 27. Ekstern revisors revisjon av NBIM må i denne modellen også meddeles styret for Norges Bank. Styret for Norges Bank skal behandle regnskapet for NBIM før det inngår i det samlede regnskapet for Norges Bank som godkjennes av Finansdepartementet, jf. omtale i kapittel 27.4. Styret for Norges Bank kan også gi attestasjonsoppdrag om kapitalforvaltningen til ekstern revisor.

Mens styret for Norges Bank fører tilsyn med styret for kapitalforvaltning, fører styret for kapitalforvaltning tilsyn med den daglige ledelse i NBIM og med kapitalforvaltningsvirksomheten forøvrig. Styret vil etter forslaget ha mange av de samme kontroll- og tilsynsoppgavene som hovedstyret har i dag. Hovedstyrets tilsynsoppgaver etter gjeldende lov bygger på liknende regler som i allmennaksjeloven og finansforetaksloven, samt alminnelige prinsipper om god styring og kontroll. Styret skal også påse at de kravene som stilles til organisering blir fulgt opp, at det er etablert forsvarlige styrings- og kontrollsystemer og at virksomhet, regnskap og formuesforvaltning er under betryggende kontroll. Styret skal følge opp regler og krav som følger av departementets forskrift om risikostyring og internkontroll, jf. lovutkastets § 4-4. Styret skal fastsette instruks for den daglige ledelse og føre tilsyn med at daglig leder følger opp sitt ansvar. Se ellers omtale av styrets tilsyn i kapittel 27.4.8. Styret for kapitalforvaltning støtter seg her på sin internrevisjon. NBIM bør videre ha en egen enhet for etterlevelse og kontroll, og det bør lovfestes at styret skal ha et revisjonsutvalg.

Tilsynet fra styret for Norges Bank skal ikke omfatte kapitalforvaltningsstyrets utøvelse av skjønnsmyndighet eller evaluering av måloppnåelsen i forvaltningen av Statens pensjonsfond utland. Finansdepartementet gir mandatet til styret for kapitalforvaltning, og det er departementet som evaluerer måloppnåelsen i de årlige fondsmeldingene til Stortinget.

29.3 En styringsmodell som bygger på dagens organisering med tillegg av en komite for pengepolitikk og finansiell stabilitet (modell C)

29.3.1 Innledning og oversikt

En alternativ styringsmodell med mindre endringer sammenliknet med i dag er å beholde organer nokså tilsvarende dagens hovedstyre og representantskap, men legge sentralbankens beslutninger i pengepolitikken og i arbeidet med å fremme finansiell stabilitet til en komite for pengepolitikk og finansiell stabilitet. Regulering, ansvar og oppgaver for komiteen foreslås i utgangspunktet tilsvarende som i kapittel 27. Hovedstyret kan i den nye loven kort benevnes som styret, siden Norges Bank ikke lenger har avdelingsstyrer.

Styrets sammensetning må tilpasses ansvaret som styret vil ha for kapitalforvaltningen, men uten det fagansvaret for pengepolitikken og finansiell stabilitet som legges til komiteen. Det vil minske spennet i ansvar og oppgaver for medlemmene av styret. Videre forsterkes det faglige grunnlaget for beslutningene i pengepolitikken og finansiell stabilitet i komiteen, se kapittel 27. Sentralbanksjefens ansvar vil imidlertid ikke endres nevneverdig, jf. nedenfor. Og når sentralbanksjefen fortsetter som leder av styret på grunn av ansvaret med kapitalforvaltningen, blir det fortsatt et behov for særskilt tilsyn med styrets oppfølging av ansvar og kontrolloppgaver.

I modell A (1 og 2) er tilsynet med styret lagt til Finansdepartementet. Det gir klare ansvarslinjer der nivået over i en styringskjede har grunnlag for og mulighet til å føre tilsyn med nivået rett under, jf. også kapittel 26.3.3. Det er viktig at den som delegerer myndighet videre, men fortsatt sitter med det overordnede ansvaret, har grunnlag for og adgang til å føre tilsyn med det organet som oppgavene er lagt til. For Norges Bank taler dette for at tilsynet med styret bør ligge til departementet, se også nærmere drøfting i kapittel 26 og 27. Når tilsynet med styret her legges til et annet organ, vanskeliggjøres departementets egen oppfølgning og tilsyn, og det skapes noe uklare ansvarsforhold ved eventuell svikt i forvaltningen.

Utvalget har for modell C likevel valgt å vurdere en ordning med videreføring av representantskapet. Selv om utgangspunktet bygger på dagens styringsmodell, foreslår utvalget enkelte endringer for representantskapet. Se også kapittel 27.4 for en nærmere omtale av utvalgets vurderinger av ulike sider ved tilsyn og kontroll ved dagens modell, herunder hvorfor representantskapet der foreslås opphevet, jf. også omtale i kapittel 28.6 om en ny forvalter av Statens pensjonsfond utland.

Komiteen for pengepolitikk og finansiell stabilitet skal ha samme oppgaver og sammensetning som i modellene A og B. Komiteen vil, som i disse modellene, få et mandat fra regjeringen om målet for pengepolitikken, se nærmere omtale i kapittel 27. Se likevel avsnitt 29.3.3 nedenfor om sentralbanksjefens og visesentralbanksjefenes roller.

Myndighet og ansvar for daglig ledelse av forvaltningen av Statens pensjonsfond utland foreslås lovfestet, se utkastet § 2-13. Daglig leder ansettes av styret.

29.3.2 Styrets oppgaver og sammensetning

Styret vil i denne modellen ha ansvar for alle saker som ikke er lagt til komiteen for pengepolitikk og finansiell stabilitet. Det inkluderer alle saker som gjelder kapitalforvaltningen. Styret samler altså alle oppgaver som i modell B er fordelt på to styrer.

Styret vil ha ansvar for bankens administrasjon og drift, med tillegg av administrasjon og drift av kapitalforvaltningen. Styret vil dessuten ha fagansvaret for en rekke sentralbankoppgaver på samme måte som i modell A og B. Det inkluderer saker om betalingssystemet, forvaltningen av valutareservene, sikkerhetsstillelse for lån mv. Styret vil altså ha et bredt spenn i sine oppgaver og må være satt sammen slik at det har kompetanse på alle sine ansvarsområder.

Styret vil motta mandat fra regjeringen om forvaltningen av Statens pensjonsfond utland, og det får som i dag i oppgave å ansette og gi mer spesifikt mandat og stillingsinstruks til daglig leder for kapitalforvaltningen.

Utvalget foreslår at styret skal ha syv medlemmer. Til forskjell fra modell B mener utvalget at sentralbanksjefen og en visesentralbanksjef skal være medlemmer av styret, se nærmere nedenfor. Forvaltningen vil utgjøre en stor del av bankens virksomhet som ledelsen i banken ikke kan holdes utenfor, se også drøfting under modell B. Det er også nødvendig for at kapitalforvaltningen skal ha tilstrekkelig tilknytning til banken.

De øvrige fem medlemmene skal være eksterne og oppnevnes av Kongen i statsråd for fire år, på samme måte som styret for Norges Bank i modell B. Men kravene til kompetanse må nå også omfatte kapitalforvaltning.

29.3.3 Sentralbanksjefens og visesentralbanksjefenes roller

I denne modellen vil sentralbanksjefen både være styreleder, leder for komiteen for pengepolitikk og finansiell stabilitet samt daglig leder for sentralbankvirksomheten. Dette er et like bredt ansvarsområde som i dag, og modellen bidrar dermed ikke til å avlaste sentralbanksjefen. Sentralbanksjefens ulike roller forhindrer at styret kan føre et uavhengig tilsyn med daglig ledelse og administrasjon av banken, og det blir nødvendig å beholde et eget tilsyns- og budsjettorgan som må dekke både sentralbankvirksomheten og kapitalforvaltningen, se omtale av representantskapet i avsnitt 29.3.4.

Utvalget foreslår i denne modellen to visesentralbanksjefer som skal avlaste sentralbanksjefen på omtrent samme måte som i dag. Den ene visesentralbanksjefen skal være nestleder i styret, mens den andre skal være nestleder i komiteen for pengepolitikk og finansiell stabilitet, men ikke medlem av styret.

29.3.4 Representantskapets oppgaver

Hovedoppgaven for representantskapet skal være å føre en effektiv kontroll med hovedstyret, jf. nedenfor. Viktige spørsmål er hvilke oppgaver representantskapet skal ha og hvordan det bør være satt sammen.

Representantskapets tilsynsansvar er i dag regulert i sentralbankloven § 5 fjerde og sjette ledd, se nærmere omtale i kapittel 6. Det hører også under representantskapet å vedta budsjett (sentralbankloven § 29 annet punktum, jf. § 5 femte ledd, annet punktum), velge revisor (§ 5 femte ledd første punktum), fastsette regnskap (§ 30 første ledd annet punktum) og å rapportere til Stortinget (§ 30 fjerde ledd). I tillegg har representantskapet enkelte andre oppgaver, for eksempel i forbindelse med lån til ansatte (§ 5 femte ledd siste punktum, jf. § 23 annet punktum). Representantskapet kan etter forslag fra hovedstyret bestemme at produksjon av pengesedler og mynter eller annen forretningsmessig virksomhet som faller inn under denne loven, skal utøves av selskap som banken helt eller delvis eier (§ 5 sjette ledd første punktum).

Utvalget mener representantskapets oppgaver i hovedtrekk bør videreføres i en modell C. Representantskapet skal føre tilsyn, godkjenne årsregnskap og vedta budsjett. Representantskapet skal også velge revisor. I brev 17. mars 2016 til utvalget foreslår representantskapet noen endringer i representantskapets myndighet, og utvalget slutter seg til flere av disse. Utvalget foreslår i tillegg selv enkelte endringer fra gjeldende rett, se nærmere nedenfor. Brevet er vedlagt utredningen.

De viktigste elementene i representantskapets tilsynsansvar er i dag å føre tilsyn «med bankens drift og med at reglene for bankens virksomhet blir fulgt», herunder at hovedstyret «har tilfredsstillende styring og kontroll med bankens administrasjon og virksomhet og med at det er etablert hensiktsmessige rutiner for å sikre at bankens virksomhet utøves i henhold til lov, avtaler, vedtak og rammeverk for øvrig» (§ 5 fjerde ledd første punktum). Tilsynet er først og fremst rettet mot hovedstyrets virksomhet og gjennomføres dels med utgangspunkt i hovedstyrets protokoller. Gjennom tilsynssekretariatet foretar representantskapet også undersøkelser av forhold i bankens drift og administrasjon. Tilsynet omfatter ikke «hovedstyrets utøvelse av skjønnsmyndighet etter loven», jf. § 5 fjerde ledd

Utvalget går i denne modellen inn for i hovedsak å videreføre representantskapets tilsynsoppgaver. Utvalget mener representantskapets tilsyn også i en ny lov bør omfatte «bankens drift» og en legalitetskontroll. Tilsynet med «bankens drift» vil normalt også omfatte undersøkelser av om banken oppfyller reglene for virksomheten, men det kan likevel være hensiktsmessig at ansvaret for legalitetskontroll framgår uttrykkelig av loven.

Etter utvalgets syn skal derimot representantskapet heller ikke i denne modellen føre tilsyn med styrets eller komiteens utøvelse av skjønnsmyndighet. Det må holdes fast ved at det er styret som er det utøvende organet i Norges Bank, unntatt der myndighet uttrykkelig er lagt til komiteen eller representantskapet. Representantskapets tilsyn bør som i dag være et etterfølgende tilsyn og med utgangspunkt i styrets protokoller. Representantskapet skal ikke være et «overstyre» i Norges Bank. En adgang til direkte eller indirekte omgjøring av styrets beslutninger vil skape uklare ansvarsforhold. Representantskapet skal heller ikke evaluere styrets eller komiteens måloppnåelse. Dette ligger til departementet og Stortinget.

Avgrensningen mellom legalitetskontrollen og skranken mot tilsyn med styrets skjønnsutøvelse kan være vanskelig å angi presist. I proposisjonen til gjeldende sentralbanklov uttalte departementet:

«Men grensen er flytende mellom hovedstyrets rene skjønnsutøvelse og forståelsen av lover og regelverk som gjelder for bankens virksomhet. Som utvalget antar departementet at disse spørsmål vil måtte finne sin løsning i praksis.»81

Særlig på bankens kjerneområder – som i utøvelsen av pengepolitikken – vil legalitetskontrollen være begrenset til spørsmål som ikke krever faglige vurderinger. Men også ellers må hovedstyret ha en betydelig skjønnsfrihet, for eksempel ved valg av løsninger for driften innen lovgivningens grenser.

Representantskapets ansvar for å ha tilsyn også med bankens datterselskaper foreslås videreført. Se nedenfor om kompetansen til å etablere slike selskaper.

29.3.5 Representantskapets størrelse og sammensetning

Representantskapet har i dag femten medlemmer og to varamedlemmer. Medlemmene oppnevnes av Stortinget med utgangspunkt i partienes sammensetning på Stortinget. Sentralbankloven § 7 tredje ledd, jf. § 6 femte ledd angir hvem som ikke kan være medlemmer av representantskapet. Her er blant annet nevnt stortingsrepresentanter, andre politiske medarbeidere og komitesekretærer på Stortinget, samt deres nærstående. Formålet er å unngå at medlemmene av Norges Banks organer er «politisk inhabile». Det er også tidligere vurdert om andre personer med «sentral partipolitisk tilknytning» bør utelukkes fra å være medlemmer av bankens øverste organer. 82

I høringsbrev 5. mars 2016 til Norges Bank foreslo Finansdepartementet å redusere antall medlemmer av representantskapet til ni. Representantskapet var kritisk til forslaget:

«Representantskapet i Norges Bank har i dag 15 medlemmer, noe som har gitt organet sterk folkevalgt representasjon. I praksis har det gjort det mulig for alle partier i Stortinget over sperregrensen å ha medlem eller medlemmer i representantskapet.

Dersom antallet medlemmer i representantskapet blir redusert til ni, vil den representativiteten som nå eksisterer, ikke la seg opprettholde. I praksis vil de mindre partiene miste sine medlemmer i organet.

Det må være helt sentralt at representantskapet har en bredde, en erfaring og en kompetanse som setter det i stand til å løse sine oppgaver på en tilfredsstillende måte. Den ordningen som nå eksisterer, gir gode muligheter for at disse hensynene ivaretas.

Det er en utbredt oppfatning at størrelsen på representantskapet ikke har vært hemmende for effektiviteten i arbeidet.»83

Forslaget om å redusere antallet medlemmer ble ikke fulgt opp, og departementet konkluderte med at eventuelle endringer burde bygge på en bredere vurdering av Norges Banks organisering.

Etter utvalgets syn bør tilsynsorganet for banken ha en størrelse og sammensetning som gjør det egnet til å kunne utføre sine oppgaver uavhengig og effektivt. Representantskapet har i dag flere medlemmer enn det som vanligvis anses som mest effektivt for god informasjonsutveksling og gode beslutninger, jf. blant annet omtale i kapitlene 17 og 27. Etter utvalgets mening vil et tilsynsorgan kunne løse sine oppgaver bedre og mer effektivt med færre medlemmer enn i dag. En reduksjon av antall medlemmer vil også gi hvert enkelt medlem et større ansvar for organets beslutninger.

Utvalget foreslår å redusere antall medlemmer fra femten til syv, se nærmere drøfting av antall medlemmer i styrer og komiteer i kapittel 27. Siden representantskapet oppnevnes av Stortinget, vil partipolitisk representasjon trolig bli tillagt betydning. Samtidig må medlemmene ha både kompetanse og kapasitet som arbeidet i tilsynsorganet krever. Selv om representantskapets sammensetning skal gjenspeile en folkevalgt representasjon, er det viktig at tilsynsarbeidet bygger på faglige vurderinger.

29.3.6 Representantskapets uavhengighet

Representantskapet har i dag et eget tilsynssekretariat som blant annet utfører sekretariats- og tilsynsoppgaver for representantskapet. Tilsynssekretariatet er faglig og administrativt uavhengig av Norges Bank for øvrig. Utvalget legger til grunn at representantskapet fortsatt skal ha et sekretariat. Tilsynssekretariatets hovedoppgave vil være å forberede de sakene som representantskapet skal behandle. Sekretariatet skal ha en selvstendig stilling, uavhengig av bankens administrasjon for øvrig. Dette bør på enkelte punkter klargjøres i loven, slik også representantskapet foreslår i sitt brev til utvalget. I saker som gjelder sekretariatets arbeidstakere bør i utgangspunktet representantskapet, ikke styret, representere Norges Bank som arbeidsgiver. I den grad det gjelder ordninger eller regelverk som av særlige grunner bør være felles for hele Norges Bank, herunder saker som gjelder tariffavtaler, antar utvalget at dette kan løses gjennom avtaler mellom styret og representantskapet.

Det heter i sentralbankloven § 5 sjette ledd at

«Representantskapet kan etter forslag fra hovedstyret bestemme at produksjon av pengesedler og mynter eller annen forretningsmessig virksomhet som faller inn under denne loven, skal utøves av selskap som banken helt eller delvis eier. Hovedstyret representerer banken som eier i slike selskaper. Representantskapet fører tilsyn med slike selskaper, og med selskaper som nevnt i tredje ledd.»

Selskapene nevnt i tredje ledd er datterselskaper som hovedstyret selv oppretter som ledd i forvaltningen av Statens pensjonsfond utland. Det er per i dag ingen datterselskaper av banken som er opprettet etter beslutning av representantskapet. Tidligere datterselskaper etter utskillelsen av produksjon av sedler og mynter, deler av kontanthåndteringen (Nokas AS) mv. er nå avhendet. Utvalget antar etablering av nye datterselskaper for sentralbankvirksomheten fremover er mindre praktisk og mener uansett at en slik beslutning bør ligge til styret som del av ansvaret for bankens drift og organisering. Regelen foreslås derfor ikke videreført. Etter loven skal representantskapet fortsatt ha rett til innsyn i og føre tilsyn med datterselskapene.

Etter sentralbankloven § 12 fjerde ledd avgjør hovedstyret – eller noen hovedstyret har gitt fullmakt – om det skal gjøres unntak fra lovens taushetsplikt for «bankens forretningsmessige» forhold. Utvalget foreslår i utgangspunktet at dette videreføres. Hovedstyret har under dagens lov vedtatt fullmakt til representantskapets leder til å «beslutte unntak fra taushetsplikten (…) om bankens forretningsmessige forhold i saker som tilligger representantskapet og som ikke berører hovedstyrets virksomhets- og ansvarsområder» (hovedstyrets vedtak 5.10.2011). Se også representantskapets forretningsorden § 5. Utvalget ser at det for representantskapets uavhengighet kan være ønskelig at slike beslutninger ligger direkte til representantskapet eller dets leder. Dette gjelder da representantskapets egne, interne forhold og virksomhetsområde, som for eksempel saker knyttet til tilsynssekretariatets virksomhet eller avtalen med ekstern revisor. Samtidig er det vesentlig at det ikke blir uklarhet i ansvaret for håndteringen av opplysninger i saker som ligger under styrets ansvarsområde, men som også behandles i eller sendes representantskapet. Utvalget antar det kan vurderes en tilføyelse i lovens unntaksbestemmelse basert på dagens ordning, om at «Tilsvarende unntak kan gis av representantskapet for bankens forretningsmessige forhold i saker som tilligger representantskapet og som ikke berører styrets eller komiteens ansvarsområder». Se lovutkastet § 5-2 tredje ledd.

En parallell arbeidsdeling er etablert mellom bankens virksomhet og representantskapet når det gjelder å vurdere eventuell meroffentlighet for dokumenter mv. etter offentleglova § 11. Utvalget antar en slik praksis følger naturlig av lovens ansvarsdeling mellom bankens organer og deres ansvarsområder og at den kan og bør videreføres. Utvalget har ikke funnet grunn til å foreslå noen nærmere lovregulering av dette.

Representantskapet har i brev 17. mars 2016 foreslått enkelte endringer i loven. I tråd med representantskapets brev kan det etter utvalgets syn også vurderes en annen ordning for sikkerhetsklarering av representantskapets leder og eventuelt medlemmer og de ansatte i tilsynssekretariatet. Det kan være prinsipielt uheldig at slik klarering er underlagt sikkerhetsavdelingen i banken, som er en del av bankens administrasjon og underlagt styret. Forsvarsdepartementet har hatt forslag til endringer i forskrift til sikkerhetsloven ute til høring, og representantskapet har i den sammenheng tatt opp dette spørsmålet. Departementet arbeider nå med forskriften, og utvalget finner derfor ikke grunn til å gå nærmere inn på denne problemstillingen.

I sine forberedelser for representantskapet utfører tilsynssekretariatet undersøkelser og gjennomganger i banken som kan falle sammen med det arbeidet som internrevisjonen og ekstern revisor utfører. Dette kan i praksis medføre at flere organer kan gjøre de samme undersøkelsene. Byrden med å følge opp de ulike kontrollørene kan med dette bli unødig stor for organisasjonen. Dette kan, slik utvalget ser det, tilsi at representantskapet i rimelig og faglig forsvarlig grad bør se hen til internrevisjonens og ekstern revisors undersøkelser i sin vurdering av behovet for nærmere undersøkelser på et område. Representantskapet skal fortsatt utpeke ekstern revisor og ha ansvar for oppfølgningen av revisjonsoppdraget.

29.3.7 Andre forslag fra representantskapet

I brevet fra representantskapet fremmet representantskapet også enkelte forslag til lovendringer som utvalget ikke følger opp. Noen av dem omtales her:

I dag sendes årsberetning, revidert årsregnskap, revisjonsberetningen og representantskapets vedtak om årsregnskapet til departementet for å forelegges Kongen og meddeles Stortinget, sentralbankloven § 30 tredje ledd. Etter § 30 fjerde ledd skal representantskapet hvert år legge fram sin uttalelse for Stortinget om hovedstyrets protokoller og tilsynet med banken. Representantskapet foreslår at representantskapet skal sende Norges Banks årsregnskap og budsjett direkte til Stortinget:

«Norges Banks budsjett vedtas av representantskapet etter forslag fra hovedstyret og meddeles departementet (sbl. § 29). Videre skal årsregnskap fastsatt av representantskapet sendes departementet for å forelegges Kongen og meddeles Stortinget (sbl. § 30 tredje ledd).

Gjennom lovendringene i sentralbankloven de senere årene har det vært en utvikling hvor representantskapets ansvar og myndighet er presisert, og hvor linjen til Stortinget er blitt tydeligere. Etter representantskapets syn vil en direkte oversendelse av budsjett og regnskap ytterligere kunne bidra til å styrke forholdet mellom Norges Bank og Stortinget via representantskapet.»

Utvalget legger vekt på at oppfølging av Norges Bank også er regjeringens og Finansdepartementets ansvar, og regjeringen må uansett rapportere til Stortinget om de forholdene budsjett og årsregnskap omfatter. Det vil da etter utvalgets vurderinger være mest hensiktsmessig og riktig å opprettholde de ordningene som i dag er regulert i § 30 tredje og fjerde ledd.

Representantskapet skriver ellers blant annet at «med utgangspunkt i Stortingets overordnede ansvar i forhold til sentralbanken og representantskapets oppgaver som følge av dette, vil det ikke være unaturlig å vurdere om også representantskapet skal ha en rolle i oppnevningsprosessen», det vil si ved oppnevning av sentralbanksjef, visesentralbanksjefer og medlemmer av hovedstyret. Etter utvalgets syn vil det ikke være hensiktsmessig å gi regler i loven om representantskapets rolle i forbindelse med disse oppnevningene. Det vil uansett være god saksbehandling av departementet å holde representantskapet orientert om oppnevningsprosessen, slik utvalget forstår praksis også er i dag. Se også omtale av oppnevning av styre og komite i kapittel 27. Regjeringen bør som utøvende myndighet oppnevne sentralbanksjefen, visesentralbanksjefene og styrets og komiteens medlemmer. Representantskapets henvisning til Sverige er i denne sammenhengen etter utvalgets mening ikke relevant. I Sverige ligger Riksbanken direkte under Riksdagen og uten at regjeringen har noe oppfølgingsansvar.

Representantskapet fører i dag som nevnt ikke tilsyn med hovedstyrets utøvelse av skjønnsmyndighet, se også kapittel 6. Representantskapet foreslår i brevet at lovutvalget kan trekke inn «hvilken innvirkning unntaket kan ha på mulighetene for å foreta et effektivt tilsyn med virksomheten» og viser til uttalelser fra de opprinnelige forarbeidene til loven. Representantskapet skriver:

«Det går fram av [Ryssdalutvalgets utkast] at representantskapet normalt ikke har til oppgave å uttale seg om myndighetenes penge-, kreditt- og valutapolitikk og hovedstyrets gjennomføring av denne. Representantskapets gjennomgåing av hovedstyrets protokoller skal ta sikte på å kontrollere at hovedstyret følger bestemmelsene i loven og generelle eller spesielle direktiver gitt av overordnet myndighet. Representantskapet skal imidlertid ikke uttale seg om hvorledes hovedstyret har utøvd sitt skjønn innenfor de rammer lovgivningen setter. Dette kan likevel ikke være til hinder for at representantskapet kan ta opp enkelte engasjement når de er uheldige av hensyn til de regler som gjelder for plasseringen av bankens midler. Grensen her er flytende. Spørsmålet må finne sin løsning i praksis.»

Uttalelsen om å kunne ta opp engasjementer som kan være «uheldige», er ifølge representantskapet særlig aktuelle for forvaltningen av valutareservene og Statens pensjonsfond utland. Uttalelser fra de opprinnelige lovforarbeidene og Ryssdal-utvalget fra 1983 har etter utvalgets syn begrenset betydning for forvaltningen av Statens pensjonsfond utland. Når forvaltningen av Statens pensjonsfond utland er lagt til Norges Bank, vil reglene om Norges Banks styrende organer som utgangspunkt også gjelde bankens forvaltning av Statens pensjonsfond utland. Representantskapets tilsynsmyndighet begrenses da både ved at representantskapet ikke skal prøve styrets skjønnsmessige vurderinger og ved at det etter lov om Statens pensjonsfond er Finansdepartementet som har ansvar overfor Stortinget for forvaltningen av fondet. Departementet fastsetter mandatet for forvaltningen i medhold av lov om Statens pensjonsfond og gir gjennom mandatet nærmere retningslinjer til styret om forvaltningen. Det er departementet som evaluerer bankens måloppnåelse i forvaltningen og rapporterer til Stortinget om dette.

Om en beslutning eller et engasjement er «uheldig», vil etter gjeldende rett være en skjønnsmessig vurdering utenfor representantskapets tilsyn. Dette gjelder selv om en beslutning kan ha betydning for bankens omdømme. Representantskapet skal føre tilsyn med om en beslutning er lovlig, men ikke om styret har utøvet dårlig skjønn. Utvalget foreslår i denne utredningen at Kongen i statsråd skal fastsette mål for Norges Banks virksomhet. Departementet fastsetter mandatet for Norges Banks operative forvaltning av Statens pensjonsfond utland. Klare ansvarslinjer vil da etter utvalgets oppfatning tilsi at departementet også fortsatt bør evaluere bankens utøvelse av skjønnsmyndighet og måloppnåelse. Utvalget går her inn for å videreføre gjeldende rett.

Representantskapet skal føre et etterfølgende tilsyn, og representantskapets virkemidler vil fortsatt være å ta opp konkrete forhold med styret, be om nærmere redegjørelser, samt å påpeke eventuelle kritikkverdige forhold i sine rapporter, se kapittel 6. Representantskapet skriver i brevet til utvalget at «det [kan] være hensiktsmessig at lovutvalget vurderer om representantskapet i spesielle tilfeller bør kunne ha instruksjonsmyndighet overfor hovedstyret. Særlig vil dette kunne være aktuelt i forbindelse med forståelsen av regelverk for bankens virksomhet og for å sikre representantskapets tilsynsmuligheter …»

Utvalget mener en slik instruksjonsadgang for et tilsynsorgan ville skape uklarhet om ansvarsdelingen mellom bankens utøvende myndighet og tilsynsorganet. Det er styrets ansvar å tolke regelverket som har betydning for styrets beslutninger og å treffe beslutninger i samsvar med regelverket. Representantskapet fører et etterfølgende tilsyn og skal ikke selv treffe operative beslutninger. Skulle for eksempel representantskapets forståelse av et regelverk være uriktig og styret hadde innrettet seg etter en instruks, ville det bli uklart hvem som skulle holdes ansvarlig for beslutningen. Dersom representantskapet i en sak mener styret har handlet i strid med lov eller regelverk, må det tas opp med styret. Hvis styret fastholder sin lovforståelse og avgjørelse, er det ingen hensiktsmessig løsning at representantskapet skal kunne instruere styret om en omgjøring av et vedtak eller liknende. Representantskapet får rapportere saken til Stortinget som kan uttrykke kritikk og eventuelt holde statsråden til ansvar etter reglene om dette.

Etter sentralbankloven § 5 fjerde ledd fjerde punktum har representantskapet rett til innsyn i alle bankens anliggender og kan foreta de undersøkelser som det finner nødvendig for sine oppgaver etter loven. Utvalget legger til grunn at denne bestemmelsen ikke nødvendigvis kan håndheves overfor virksomheter i andre jurisdiksjoner. Representantskapet skriver at representantskapet i dag har «fastsatt retningslinjer for tilsyn med datterselskaper som hovedstyret forholder seg til». Etter utvalgets forståelse fungerer dette på en hensiktsmessig måte. Representantskapets rett og plikt til å føre tilsyn med bankens datterselskaper, samt rett til innsyn og opplysninger følger direkte av loven. Det antas derfor ikke å være behov for å endre loven på dette punktet.

Etter gjeldende sentralbanklov har sentralbanksjefen og visesentralbanksjefene som hovedregel plikt til å møte i representantskapet, jf. sentralbankloven § 7 sjette ledd siste punktum. Representantskapet foreslår at det fremgår av loven at representantskapet kan kalle inn alle medlemmene i hovedstyret til representantskapets møter. Det vises i brevet til at hovedstyrets medlemmer alltid har stilt opp i møtene på representantskapets anmodning. Etter utvalgets mening er det vanskelig å se grunner til å lovfeste en møteplikt for styrets øvrige medlemmer. Representantskapet skal føre tilsyn med styret og styrets beslutninger og ikke de enkelte medlemmene. Sentralbanksjefen stiller som styreleder på vegne av styret.

Se hele brevet i eget vedlegg.

Litteratur

Ang, A. (2014), Asset Management: A Systematic Approach to Factor Investing. Oxford University Press

Innst. 299 L (2014–2015) (innstilling til Prop. 90 L (2014–2015) Om endringer i sentralbankloven (organiseringen av Norges Bank))

Kjær, K. N. (2017), Investor Capabilities and Dynamic Exposure to Risk, i Finance in Society – An Anthology in Honour of Thore Johnsen, Bjørndal, Mette, Gjesdal Frøystein and Mjøs Aksel (editors)

Ot.prp. nr. 25 (1984–85) Om lov om Norges Bank og pengevesenet

Ot.prp. nr. 81 (2002–2003) Om lov om endringer i sentralbankloven og finansieringsvirksomhetsloven og om opphevelse av valutareguleringsloven og penge- og kredittreguleringslovenendringer i lov om Norges Bank

Prop. 90 L (2014–2015) Om endringer i sentralbankloven (organiseringen av Norges Bank)

30 Omstillingskostnader ved å skille Statens pensjonsfond ut av Norges Bank og vurderinger av skatteposisjon og vern mot beslag i eiendeler mv.

30.1 Innledning

I dette kapitlet omtales mulige konsekvenser for skatt, immunitet og andre reguleringer ved å flytte forvaltningen av Statens pensjonsfond utland (SPU) ut av Norges Bank. Med statsimmunitet menes her folkerettslige eller nasjonale rettsregler som begrenser adgangen for et lands domstoler til å avgjøre eller fullbyrde saker som gjelder krav mot en annen stat, herunder å tillate beslag mv. i den annen stats eiendeler. Særregler som følge av at investeringene eies eller forvaltes av en stat, statlig institusjon eller en sentralbank er også aktuelt på andre områder. Det kan gjelde fritak fra eller reduksjon i skatter eller avgifter, samt unntak fra krav til konsesjoner eller tillatelser, rapporterings- eller andre virksomhetskrav for forvalteren eller for den reelle eieren.

Etter gjeldende system er forvaltningen av Statens pensjonsfond utland en del av rettssubjektet Norges Bank, organisert som en egen avdeling (NBIM). Følgelig er virksomheten i NBIM i utgangspunktet underlagt de samme skatterettslige, folkerettslige og andre regulatoriske rammer som sentralbanken. Et spørsmål for utvalget har derfor vært hvilke konsekvenser bytte av forvalter av fondet kan ha på disse områdene.

Utvalget ba i brev 28. juni 2016 til Finansdepartementet, Utenriksdepartementet og Norges Bank om en redegjørelse for disse forholdene. Utvalget spurte Norges Bank også om hvilke overgangskostnader en utskilling vil kunne innebære.

Utvalget ba om at det i vurderingene ble lagt til grunn at en ny forvalter utenfor Norges Bank kan organiseres som særlovselskap etter modell fra Folketrygdfondet. Det innebærer at fondsmidlene står som et kapitalinnskudd i forvalters balanse og som en eiendel, kroneinnskudd, på statens balanse. De investerte midlene vil stå som eiendeler på forvalters balanse. Etter en slik modell tilfaller all avkastning etter fratrekk av kostnader staten og ikke forvalter. De underliggende realitetene om eierskap og disposisjonsrett til fondets midler og avkastning endres dermed ikke fra i dag. Utvalget spurte også om tilsvarende vurderinger dersom fondet investeres i statens navn og føres direkte på statens balanse og ikke forvalters. Utvalget forutsatte at et eventuelt nytt særlovselskap gis fritak fra skatteplikt i Norge.

Svarene fra Finansdepartementet, Utenriksdepartementet og Norges Bank omtales nærmere nedenfor. Videre har utvalget fått tilgang til et memorandum om statsimmunitet som ble innhentet av NBIM fra et amerikansk advokatkontor.84 Brev og memorandumet følger som trykte vedlegg til utredningen.

30.2 Mulige konsekvenser for fondets skatteposisjon

Fondets skatteposisjon i ulike land følger av lokal rett og skatteavtaler som Norge eller Norges Bank har inngått. I 2015 ble det utgiftsført skatt, inklusive transaksjonsskatter, på til sammen 3,4 mrd. kroner for Statens pensjonsfond utland. Inntekter og gevinster fra investeringene for fondet skattlegges ikke i Norge.

Norges Bank skriver blant annet følgende i brev 27. oktober 2016 til utvalget:

«På samme måte som for andre utenlandske investorer blir fondets investeringer i børsnoterte aksjer og omsettelige obligasjoner i begrenset grad skattlagt etter lokale regler i de landene SPU er investert. Årsaken er at de fleste land velger å ikke pålegge utenlandske investorer omfattende skatteplikt. Slike skattefritak eller skatteletter gjelder (hovedsakelig) skatt på aksjeutbytter og renteinntekter fra obligasjonsinvesteringer, transaksjonsskatt ved salg og kjøp, og i et fåtall land også gevinstskatt ved salg.»

Norges Bank opplyser at banken betaler skatt av ulike slag i 49 av de 67 landene fondet er investert i, hvorav mesteparten knytter seg til skatt på aksjeutbytter. Norges Bank skriver videre:

«Fondets investeringer i børsnoterte aksjer og omsettelige obligasjoner er underlagt en gunstigere skattebehandling i mange land sammenlignet med mange andre investorer og sammenlignet med investeringer i unotert fast eiendom. Det skyldes i første rekke at SPUs midler anses eiet av den norske stat, og ikke at fondet forvaltes av Norges Bank som sentralbank. Grunnlaget for skattebehandlingen er dels bi-laterale dobbeltbeskatningsavtaler som Norge har inngått, og i noen tilfeller særskilte unntaksregler i lokal rett for statlige investorer. Samtidig er det land som gir generelt fritak for skatt under lokal rett for enhver investor. Andre land pålegger skatteplikt for enhver.»

I Norges Banks brev 27. oktober 2016 gis det en oversikt over skattegrunnlaget i ulike land.

Norges Bank skriver i brevet at banken søker å oppnå den best mulige tilgjengelige skatteposisjonen for investeringene i alle land Statens pensjonsfond utland er investert. Skatteavtaler er ifølge banken et mer stabilt grunnlag for skatteposisjonene over tid enn lokale regler. Skatteavtalene kan derfor ha betydning som tilbakefallsposisjon i flere land. Norges Bank viser til at dersom for eksempel skattefritaket for aksjeutbytter for statlige investorer i USA skulle bli opphevet, vil tilbakefallsposisjonen for fondets midler være 15 prosent i henhold til gjeldende skatteavtale. Normal skattesats i USA er 30 prosent.

Norges Bank har i brevet lagt ved tabeller som illustrerer fondets skatteposisjon i de enkelte landene for henholdsvis utbytte og renter. I tabellene er skatteavtalene som Norge har inngått med landene, angitt som tilbakefallsposisjon dersom den lokale skattestatusen skulle endres.

I brev 4. november 2016 har Finansdepartementet vurdert konsekvenser for fondets skatteposisjon i de skatteavtalene som Norge har inngått med andre land, ved en endring av forvaltningsmodellen. Departementet skriver at vurderingen gjelder «… investeringer i aksjer og obligasjoner, selv om inntekter fra investeringer i unotert eiendom i prinsippet også kan omfattes av bestemmelser i skatteavtale som gir fritak fra kildeskatt på utbytte og renter for regjeringen i en avtalestat».

Finansdepartementet skriver videre:

«Det er hvert enkelt lands skattemyndigheter (og ev. de som oppkrever kildeskatt) som tolker og anvender den relevante skatteavtalen. Avgjørende for å anvende de særskilte fritakene fra kildebeskatning er at det er regjeringen i en stat som er reell eier (‘benefical owner’) av inntekten. Uttrykket ‘reell eier’ er ikke definert i skatteavtalen. Forståelsen av begrepet kan variere internasjonalt (…). Sentralt er regjeringen/statens disposisjonsrett over inntektene fra eiendelene. Som nevnt over er det i gjeldende styringsmodell klart at det er staten som er reell eier av inntektene fra investeringene av SPUs midler.»

Om særlovselskapet heter det i brevet:

«Dersom opprettelsen av særlovselskapet bare er en formell endring og de underliggende realiteter knyttet til disposisjonsretten til inntektene er de samme som i dag, er det nærliggende at fondets skattemessige posisjon i skatteavtalene ikke endres. De særskilte fritakene er imidlertid framforhandlet på bakgrunn av gjeldende styringsstruktur. Departementet mener det vil være behov for å informere aktuelle avtalemotparter om endringen i strukturen. I første omgang er det naturlig at det nye særlovselskapet eller ev. Norges Bank har dialog med lokale skattemyndigheter om endringene. Det kan også være aktuelt å be kompetent myndighet i de aktuelle statene om gjensidige overenskomster for å avklare hvordan den nye strukturen skal behandles etter skatteavtalen. Om dette er hensiktsmessig er Norges Bank nærmest til å ta stilling til. Departementet vil opptre som kompetent myndighet for Norge i slike tilfeller og kan ikke forskuttere hvilket syn avtalemotpartene vil ha.»

I de tilfellene det er behov for reforhandling, skriver departementet:

«Skatteavtaler reforhandles når begge land er enige om at revisjon er nødvendig. En skatteavtaleforhandling er både tid- og ressurskrevende. (…) Departementet prioriterer reforhandling av avtaler på bakgrunn av en vurdering av avtalen som helhet. (…) Det er heller ikke mulig å forskuttere utfallet av en reforhandling.»

En eventuell reforhandling av en skatteavtale tar ifølge departementet normalt minst tre år. Utvalget forstår det imidlertid slik at eventuell full reforhandling uansett ikke trenger å være nødvendig for avklaring av en ny modell i en jurisdiksjon. I flere land må det kunne legges til grunn at det vil være tilstrekkelig med en klargjørende og undertegnet bilateral «tolkningsuttalelse», eller annen form for avklaring med nasjonale myndigheter om avtaleforståelsen, jf. også sitatet ovenfor fra Finansdepartementet. Dette vil i så fall kunne komme på plass langt raskere enn tre år.

Om realitetsspørsmålet heter det videre i supplerende brev 24. januar 2017 fra Finansdepartementet:

«På bakgrunn av presiseringene (…) dvs. at staten fortsatt vil ha full disposisjonsrett til fondet og fondets inntekter samt at staten i en slik modell vil ha samme disposisjonsrett til inntektene fra investeringene av fondets midler som i gjeldende styringsmodell, er departementets vurdering at staten/regjeringen fortsatt vil være reell eier (‘beneficial owner’) av inntektene etter de aktuelle skatteavtalene.»

Norges Bank har opplyst at det varierer i hvilken grad satsene for eller fritak fra kildeskatt på utbytte og renter i de aktuelle skatteavtalene faktisk benyttes, eller om man baserer seg på lokale skatteregler. Se nærmere i tabell vedlagt brevet fra Norges Bank.

Norges Bank oppsummerer i brevet:

«Overgangen til en ny modell innebærer ikke i seg selv endringer i selve grunnlaget for skatt på dividende og renteinntekter lokalt. Hovedgrunnen er at staten Norge under begge modeller vil være den reelle eier av SPUs midler og inntekter. Det taler for at det vil være mulig å oppnå i det vesentlige samme skatteposisjoner som i dag under den nye modellen.

Utfordringen vil være arbeidet med å re-etablere og re-dokumentere skatteposisjonene i de respektive land med sikte på å videreføre dagens skattefritak eller reduksjoner i skattesatser som følger av lokal rett eller skatteavtaler. Det vil kreve nærmere analyser av de enkelte land om hvorvidt det er mulig å oppnå dette. Dialog og avklaringer med relevante skattemyndigheter vil være nødvendig i flere land. I tillegg vil Finansdepartements bistand kunne være påkrevet i de tilfellene det kan være aktuelt å klargjøre inngåtte skatteavtaler. En slik prosess vil ta tid å forberede og gjennomføre.

Vi antar at det i noen land vil bli enklere å dokumentere overfor lokale myndigheter at fondets midler er eiet av den norske stat dersom midlene forvaltes av et statlig foretak som kun har dette som formål og har dette som selskapsnavn.

Når det gjelder skatt på transaksjoner må det kunne legges til grunn at skatteposisjonene forblir uendret under en ny modell. Unntaket er Italia, hvor den særlige unntaksbestemmelsen for utenlandske sentralbanker vil gå tapt under en ny modell. Kostnadene med dette må imidlertid antas å være beskjedne. For fullstendighetens skyld opplyses at flere stater i EU vurderer å innføre skatt på transaksjoner. På dette stadium er det usikkert både om, og i tilfellet når, dette vil bli gjennomført.»

Utvalgets vurderinger

Fondets investeringer i børsnoterte aksjer og omsettelige obligasjoner blir ifølge Norges Bank bare i begrenset grad skattlagt. Det skyldes at de fleste landene velger å ikke pålegge utenlandske investorer omfattende skatteplikt. Slike skattefritak eller skatteletter gjelder ifølge banken skatt på aksjeutbytter og renteinntekter fra obligasjonsinvesteringer, transaksjonsskatt ved salg og kjøp, og i et fåtall land også gevinstskatt ved salg, jf. over.

Norges Bank skriver videre at fondets investeringer i børsnoterte aksjer og omsettelige obligasjoner er underlagt en mer gunstig skattebehandling i mange land enn hva som gjelder for mange andre investorer. Utvalget merker seg at det i første rekke skyldes at Statens pensjonsfond utlands midler anses eiet av den norske stat, og ikke at fondet forvaltes av Norges Bank som sentralbank.

Skatteavtalene som Norge har inngått, er ifølge banken et mer stabilt grunnlag for skatteposisjonene over tid enn lokale regler og kan derfor ha betydning som tilbakefallsposisjon i flere land. Norges Bank viser til USA i denne sammenhengen, der statlige investorer i dag er fritatt fra skatt på utbytte, mens skattesatsen i skatteavtalen som departementet har inngått er 15 prosent. Tilsvarende fritak og tilbakefallsposisjon gjelder ifølge oversikten fra Norges Bank også for Australia, Danmark og Frankrike. Om skattegrunnlaget i de ulike landene vises ellers til Norges Banks brev som trykt vedlegg.

Ifølge oversikten fra banken er renteinntekter på statsobligasjoner generelt ikke skattlagt i de fleste landene hvor fondets midler er investert. Samtidig er det ofte ikke adgang til å ilegge kildeskatt på renteinntekter i skatteavtalene.

Ifølge Finansdepartementet er det avgjørende for å anvende de særskilte fritakene i skatteavtalene at staten forblir den reelle eieren («benefical owner») av inntekten. Dersom opprettelsen av et særlovselskap bare er en formell endring og de underliggende realiteter knyttet til disposisjonsretten til inntektene er de samme som i dag, er det ifølge departementet nærliggende at fondets skattemessige posisjon i skatteavtalene ikke endres. De særskilte fritakene er imidlertid fremforhandlet på bakgrunn av gjeldende styringsstruktur. I noen av skatteavtalene er det også spesifisert at Norges Bank og Statens pensjonsfond utland er en del av regjeringen. Utvalget merker seg at det ifølge departementet vil være behov for å informere aktuelle avtalemotparter om en endring i strukturen.

Også Norges Bank peker på at det det vil være behov for å informere lokale myndigheter om en eventuell utskilling av forvaltningen fra Norges Bank, selv om de underliggende forholdene er uendret. Ifølge banken vil det i noen land kunne bli enklere å dokumentere overfor lokale myndigheter at fondets midler er eiet av den norske stat, dersom midlene forvaltes av et statlig foretak som kun har dette som formål og har dette som selskapsnavn.

Ifølge Norges Bank må det kunne legges til grunn at skatt på transaksjoner ikke blir endret under en ny modell. Unntaket er Italia, hvor den særlige unntaksbestemmelsen for utenlandske sentralbanker vil gå tapt under en ny modell. Ifølge Norges Bank må imidlertid kostnadene med dette «antas å være beskjedne».

Om investeringene i unoterte eiendommer viser Norges Bank til at disse uten unntak er eiet via datterselskaper som Norges Bank har opprettet i det landet eiendommen ligger. Norges Bank uttaler videre at «[B]eskatningen av den enkelte eiendomsinvesteringen følger av de lokale skatteregler i det land eiendommen er lokalisert og den selskapsstruktur som er valgt». Utvalget forstår det slik at en utskillelse av forvaltningen av Statens pensjonsfond utland som omtalt neppe vil påvirke beskatning av disse eiendomsinvesteringene.

Utvalgets forståelse av Norges Banks brev og opplysningene for øvrig er at risikoen for at fondets skatteposisjon kan bli påvirket i negativ retning ved bytte av forvalter samlet sett er begrenset. Det vesentlige i denne sammenhengen er at det er og fortsatt vil være staten som er reell eier av de investerte midlene og inntektene fra dem. Som påpekt av både Finansdepartementet og Norges Bank ligger utfordringen i å dokumentere og reetablere skatteposisjonene basert på det statlige eierforholdet i relasjon til ulike lokale rettsregler og skatteavtaler. Både for skatteavtalene og lokal skatterett vil det enkelte lands vurdering av den nye strukturen opp mot unntaksbestemmelser mv. være avgjørende, og dette kan vanskelig avklares før en ny modell faktisk gjennomføres. Samlet vil arbeidet med avklaring og forhandling av skatterelasjoner kreve ressurser, og det vil i enkelte jurisdiksjoner kunne ta en del tid, men må anses gjennomførbart. Utvalget mener på bakgrunn av de vurderingene som er innhentet, at eventuelle konsekvenser for fondets skatteposisjon ikke er av en slik betydning at det bør tillegges avgjørende vekt i en vurdering av om fondet skal skilles ut fra banken.

30.3 Statsimmunitet

Norges Bank kan som forvalter av Statens pensjonsfond utland bli utsatt for søksmål, herunder at noen søker å ta beslag i eller få midlertidig forføyning over fondets midler i de enkelte landene der de er investert og oppbevart. Juridisk immunitet for stater og deres eiendom hviler på folkerettslige prinsipper, internasjonale konvensjoner og på lokal rett og innebærer et særskilt vern mot søksmål og beslag mv. sammenliknet med det som ellers gjelder. Generelt sett kan vernet mot beslag og arrest mv. i statens eiendeler være mer omfattende enn vernet mot å bli saksøkt i andre land. Statsimmunitet gjelder grovt sagt for staters utøvelse av offentlig myndighet, men ikke for handlinger av privatrettslig eller «kommersiell karakter»/forretningsmessig art. Unntaket for handlinger av forretningsmessig art gjelder både for vernet mot søksmål – at en domstol kan ta saken mot staten til behandling – og mot beslag mv. i statens eiendeler, dvs. bruk av tvangsmidler før eller etter at en dom foreligger. I enkelte jurisdiksjoner er det videre særskilte regler for sentralbanker som kan gi noe bedre vern enn for staten ellers. Spørsmålet blir altså i hvilken grad immuniteten for Statens pensjonsfond utland kan endres på disse områdene ved et eventuelt bytte av forvalter.

Spørsmål om statsimmunitet vil i konkrete saker uansett måtte vurderes etter lokal rett og av lokale domstoler i hvert enkelt land. Det vil blant annet variere i hvilken grad nasjonale regler anerkjenner eller fraviker de folkerettslige reglene, jf. nedenfor. Det har hittil ikke vært reist slike søksmål mot Norges Bank.

Utenriksdepartementet (UD) har i brev 21. oktober 2016 til utvalget vurdert eventuelle konsekvenser for hvilken beskyttelse fondet har mot søksmål og bruk av tvangsmidler ved en eventuell utskillelse. Departementets vurderinger tar utgangspunkt i folkeretten.

UD viser til at det er i privatrettslige saker (om kontrakter, erstatning, selskapsrett mv.) det foreligger mest praksis og regelverk. Ifølge departementet er det lite rettspraksis om statsimmunitet i offentligrettslige saker, for eksempel om straffereaksjoner eller skatt, og få kodifiserte internasjonale regler på det offentligrettslige området.

Boks 30.1 beskriver kort noen saker som har vært reist i USA og Storbritannia der statsimmunitet er blitt bragt inn.

Spørsmål om statsimmunitet for Statens pensjonsfond utland har som nevnt både en folkerettslig og en nasjonalrettslig side. Innholdet i de enkelte landenes lovgivning på området varierer. Samtidig skal den nasjonale domstolen holde seg innenfor de rammene som de folkerettslige reglene trekker opp, så langt disse er bindende og anerkjent av den aktuelle stat. Sentralt her står FNs konvensjon 2. desember 2004 om immunitet for stater og deres eiendom overfor fremmede staters domsmyndighet. Konvensjonen er imidlertid ikke trådt i kraft, men anses ifølge Utenriksdepartementet «i det vesentlige å være folkerettslig sedvanerett».

Det er likevel ikke klart hvor langt dette dekker konvensjonstekstens enkeltheter. I forbindelse med behandlingen av norsk samtykke til ratifikasjon av konvensjonen i Stortinget i 2005, uttalte Justisdepartementet blant annet at «Konvensjonens karakter av et kompromiss innebærer at flere av bestemmelsene fremstår som uklare, og at forholdet til sedvanerettslige reglene vedrørende immunitet er uavklart. Det samme gjelder konvensjonens forhold til beslektede deler av folkeretten».85 UD kommenterte dette blant annet ved å «… påpeke at det på mange områder omfattet av konvensjonen ikke foreligger noen enhetlig statspraksis. Praksis kan variere fra stat til stat, eller fra region til region, og immunitetsreglenes nøyaktige innhold etter sedvaneretten kan være vanskelig å fastslå.»86

Det er derfor grunn til å understreke at konvensjonen ikke er ratifisert av nok stater til at den er trådt i kraft og bindende som sådan, og at det altså varierer i hvilken grad nasjonal rett anerkjenner og implementerer konvensjonens enkeltregler. Vesentlig er at endelige svar først vil finnes ved prøving for nasjonale domstoler og etter nasjonal rett. Også Utenriksdepartementet kommer i sitt brev inn på dette ved å vise til at

«Enkelte land, inkludert viktige jurisdiksjoner for SPU som USA og Storbritannia, har egen nasjonal lovgivning om statsimmunitet. Reglene i FN-konvensjonen er i hovedsak reflektert i disse, men det er også noen potensielt viktige nyanser når man går mer i detalj.»

Det er således vanskelig å gi noe entydig eller sammenfattende bilde for alle de 67 landene Statens pensjonsfond utland er investert i.

Hovedregelen i konvensjonen er at en «stat» og dens eiendom har immunitet overfor en utenlandsk domstols jurisdiksjon og utenlandsk domstols adgang til å bruke tvangsmidler, herunder midlertidig forføyning eller tvangsfullbyrdelse av eventuell dom. Utenriksdepartementet omtaler klassifisering som «stat» som inngangskriteriet for å kunne påberope statsimmunitet. Konvensjonen definerer «stat» blant annet som statens sentralforvaltning, inkludert departementene, og direkte underlagte statlige etater. Utenriksdepartementet skriver at «[d]agens SPU må klart anses å være omfattet av begrepet ‘stat’ i konvensjonens forstand».

Det heter i Utenriksdepartementets brev i tilknytning til statsbegrepet at:

«Basert på det ovenfor nevnte kan det med styrke argumenteres for at et selskap/organ, som svarer til Finansdepartementet og som forvalter utelukkende offentlige midler med avkastning som tilfaller staten, bør falle innenfor konvensjonens begrep ‘stat’.»

UD skriver videre om organisering som et særlovselskap:

«Organisering for eksempel som særlovselskap betyr ikke nødvendigvis at man ikke kan påberope seg immunitet, men dersom målet er størst mulig grad av sikkerhet for gjennomslag for anførsler om immunitet vil organisering tettest mulig på kjernen i begrepet ‘stat’ (i denne sammenheng sentralforvaltningen og direkte underlagte offentlige organer) være å anbefale.»

Basert på det forutgående sitatet fra Utenriksdepartementets brev skulle også en organisering utenfor Norges Bank som vurdert av utvalget ligge innenfor statsbegrepet.

Under den forutsetning at en ny organisering av Statens pensjonsfond utland anses å være del av «staten», tar Utenriksdepartementet opp spørsmålet om hvilken betydning organisasjonsformen har for unntakene fra immunitet. Det pekes på at det er flere unntak fra hovedregelen om immunitet. I praksis er ifølge Utenriksdepartementet unntaket for forretningsmessige transaksjoner det viktigste:

«… Dersom et statlig organ driver for eksempel handel med aksjer, obligasjoner mv. som er basert på en ordinær, kommersiell tilnærming, vil dette normalt anses å være forretningsmessige transaksjoner som organet ikke har immunitet for. Gjelder det derimot en særskilt forvaltning av offentlige/fellesskapets midler med formål å sikre statens nåværende og fremtidige finanser, taler dette klart for at aktiviteten anses som utøvelse av offentlig myndighet som har immunitet.

Det er i første rekke søksmålsgjenstandens art som er sentral i vurderingen av hvorvidt unntakene etter konvensjon kommer til anvendelse (om det er en forretningsmessig transaksjon, om det foreligger et ansettelsesforhold mv), og i mindre grad organiseringen av SPU. Særlig i tvilstilfeller kan dog organiseringen også ha stor betydning. I praksis vil man stå sterkere med en immunitetsbeføyelse dersom man er organisert slik at man er i kjernen av begrepet «stat» og det er tydelig at fondet er til for å fremme offentlige interesser.»

Utvalget forstår dette slik at selv om det er realitetene som rettslig sett er avgjørende for immunitetsvernet – at staten er reell eier av midlene og med avkastning som tilfaller staten mv., jf. ovenfor – kan valg av organisering i noen grad påvirke og skjerpe bevis- og dokumentasjonskravene knyttet til dette og slik sett gi en viss økt prosessrisiko i enkelte jurisdiksjoner. Omfanget av dette vil da ventelig avhenge av hvor klar og tydelig modellen gjøres – og lovreguleres – på disse punktene.

Ifølge Utenriksdepartementet er det i konvensjonen et unntak fra dette unntaket for visse typer «… kommersiell eiendom på domstolstatens territorium som har tilknytning til den aktuelle saken». UD skriver videre:

«Et unntak fra det unntaket følger i artikkel 21 punkt 1 bokstav c) hvor det er en særlig bestemmelse om at eiendom som tilhører en annen stats sentralbank eller en annen pengepolitisk myndighet ikke skal anses å falle inn under eiendom som omtalt i artikkel 19. En sentralbanks eiendom har altså større grad av beskyttelse etter disse reglene enn annen statlig eiendom. Det varierer i hvilken grad den utvidede beskyttelsen er reflektert i nasjonal rett. Eksempler på land som har utvidet beskyttelse for sentralbankers midler i lovs form er Storbritannia, i stor grad, og USA i noe mindre grad.»

UD skriver på denne bakgrunn:

«Dersom målet er størst mulig grad av immunitet mot bruk av tvangsmidler vil således en organisering av SPU hvor midlene fremdeles anses å tilhøre sentralbanken eller annen pengepolitisk myndighet i Norge være å anbefale.»

Utvalget viser her til Utenriksdepartementets påpekning om at «[d]et varierer i hvilken grad den utvidede beskyttelsen er reflektert i nasjonal rett». I tillegg er det her relevant at også for jurisdiksjoner som USA og Storbritannia hvor det finnes særregler for sentralbankers eiendeler, er en forutsetning for dette vernet at midlene i en konkret sak rettslig sett blir ansett å tilhøre sentralbanken – og ikke den norske stat. Se nærmere nedenfor.

På spørsmål fra utvalget om det har betydning for immuniteten med et direkte statlig eie av aktivaene, skriver Utenriksdepartementet:

«(…) et direkte statlig eierskap trekker i retning av at forvalter/fondet er del av ‘staten’. Slikt eierskap kan også være et moment som taler imot at det foreligger ‘forretningsmessig transaksjon’ (som ikke har immunitet). En organisering hvor aktivaene er del av statens fellesmidler kan bidra til å tydeliggjøre det statlige preget mer enn dersom midlene skilles ut. Dette som noen eksempler, og det kan tenkes at eierskapet til aktivaene også i andre sammenhenger har til dels stor betydning. Dersom målet er størst mulig grad av immunitet vil direkte statlig eierskap til aktivaene være å anbefale. Størst grad av immunitet har man dersom midlene er del av sentralbankens midler, jf ovenfor … .»

Utenriksdepartementet har i brevet oppsummert sine vurderinger som følger:

«Hovedreglene om statlig immunitet er ikke omtvistet. FN-konvensjonen er en viktig kodifisering av folkerettsreglene. Det er nasjonale domstoler som tar stilling til immunitetsspørsmålene ved hvert enkelt søksmål. Ved saker som volder tvil vil tolkningen av folkeretten og det nasjonale regelverket ha stor betydning.

Organisasjonsformen for SPU har stor betydning for fondets immunitet. Grunnleggende sett er organiseringen viktig for om fondet anses som ‘stat’ eller ikke. I tvilstilfeller kan organiseringen også være sentral i forhold til om det er tale om myndighetsutøvelse eller forretningsmessige transaksjoner, i saker om tvangsmidler, muligheten for å ha aktiva tilknyttet sentralbanken, samt i offentligrettslige saker som for eksempel skattlegging eller gebyr og straff.

Generelt kan sies at immuniteten vil være størst jo tettere organet er tilknyttet sentralforvaltningen, jo mer myndighetsutøvende (i motsetning til forretningsmessig) det er og dersom aktivaene er direkte knyttet til sentralbanken. Det er vanskelig å se en organisasjonsform som gir større grad av immunitet enn dagens.

Dersom målet er størst mulig grad av immunitet for fondet kan det være hensiktsmessig å se hen til at det organiseres slik at:

• man er innenfor kjernen av begrepet ‘stat’. Det vil for praktiske formål si del av eller nært knyttet til sentralforvaltningen/departementene.

• aktivaene er i direkte statlig eie, gjerne som del av statens fellesmidler.

• aktivaene er del av sentralbankens midler.

• det fremkommer tydelig at det er tale om et fond som utelukkende forvalter statens midler, til beste for landet/dets borgere. Med andre ord et offentlig preg og rammeverk som skiller det fra privatrettslige investeringsfond e.l.

For ordens skyld presiseres at det på ingen måte er krav om å oppfylle alle punktene ovenfor for å ha immunitet i en gitt sak. De nevnes kun som momenter som i ulik grad i ulik sammenheng kan ha betydning for immunitetsvurderingen.»

I brevet fra Norges Bank heter det om risikoen for søksmål og beslag av aktiva:

«SPU består av midler eiet av den norske stat. Norges Bank er en statlig institusjon som foretar alle noterte investeringer under forvaltningsoppdraget i eget navn. Det innebærer at reglene om såkalt statsimmunitet kommer til anvendelse. For fondets enkeltinvesteringer i unotert fast eiendom vil statsimmunitet ikke gjelde fordi hver eiendom er eiet av et helt eller delvis eid unotert eiendomsselskap, og ikke av Norges Bank eller den norske stat direkte.»

Vedrørende eiendomsinvesteringene kan i tillegg nevnes at en rekke av disse eiendommene er Norges Banks (indirekte) eierandel typisk rett under 50 prosent, i sameie med en eller flere andre investorer.87

I likhet med Utenriksdepartementet understreker Norges Bank at spørsmålet om statsimmunitet må vurderes etter lokal rett i hvert enkelt land:

«Som ledd i forvaltningsoppdraget for SPU gjennomfører Norges Bank derfor årlige undersøkelser om status med hensyn til statsimmunitet i samtlige land hvor fondet er investert. Rettstilstanden varierer sterkt mellom de ulike land under dagens modell. Mange land har ikke uttrykkelige lovbestemmelser om statsimmunitet eller har regler som er uklare i sin utforming. Det foreligger også lite rettspraksis siden spørsmål om statsimmunitet i begrenset grad har vært gjenstand for rettslig prøving.

I tråd med prinsippene i FN-konvensjonen har mange land lovgivning som gir en sterkere beskyttelse av et annet lands eiendom mot beslag og midlertidig forføyning, enn mot søksmål. Det innebærer at man vil kunne bli saksøkt, men samtidig at aktivaene er immune mot beslag og tvangsfullbyrdelse. Tilsvarende finnes det eksempler på anvendelsen av ovennevnte doktrine om begrenset immunitet – med andre ord at handlinger som regnes for å være av privatrettslig og kommersiell karakter ikke er beskyttet. Spørsmålet om forvaltningsoppdraget for SPU kan sies å være utøvelse av offentlig myndighet eller om det er å anse som kommersiell virksomhet, vil ved en eventuell tvist i disse landene i så fall stå sentralt.

Videre finnes det land der immunitetsbeskyttelsen er sterkere dersom eiendelene er eiet direkte av staten til forskjell fra et heleid statlig selskap eller virksomhet. Av interesse for SPU er at flere land har lovregler som gir særskilt beskyttelse knyttet til eiendeler som tilhører andre lands sentralbanker. Dette gjelder bl.a. Storbritannia, Frankrike, USA og Japan, men også her er det betydelige variasjoner. Et sentralt spørsmål i disse landene vil under dagens modell være om midlene i SPU kan (…) anses å ‘tilhøre’ Norges Bank i relasjon til reglene om statsimmunitet.»

Et viktig spørsmål vil i en konkret sak være hvem som anses som reell eier av investeringene. Utvalget legger til grunn at det varierer hvilket navn som fremkommer på NBIMs SPU-konti for registering av ulike aksjer og verdipapirer i de ulike jurisdiksjoner. Selv om NBIM i utgangspunktet ønsker å registrere slike konti i Norges Banks navn, er det i en del jurisdiksjoner krav om at slike konti skal stå i navnet til reell eier («beneficial owner»). I både USA, Storbritannia, Frankrike, Tyskland, Kina, Sveits og Japan er SPU-kontiene i navn av den norske stat – the Norwegian Government. Dette gjelder selv om det er Norges Bank som foretar investeringene og er part ved eventuelle søksmål.88 Utvalget antar det er vanskelig å se bort fra at dette kan få betydning ved en konkret vurdering av om det er staten eller Norges Bank som er eier av midlene i relasjon til immunitetsreglene.

Utvalgets vurderinger

Utvalget har merket seg vurderingene fra Utenriksdepartementet og Norges Bank av hvordan beskyttelsen mot søksmål, midlertidig forføyning og beslag mv. i noen utstrekning kan påvirkes ved en utskillelse av forvaltningen fra Norges Bank. Utvalget vil vise til at det hittil ikke er blitt anlagt sak i utlandet av denne art mot Norges Bank. De sakene mot andre lands stater og sentralbanker som utvalget kjenner til, se nærmere i de vedlagte brevene fra Utenriksdepartementet og Norges Bank (med vedlegg) og i boks 30.1, peker heller ikke mot at risikoen for å få saker mot seg er stor. Det gjelder uavhengig av om fondet forvaltes i eller utenfor banken. Utvalget vil også bygge på at staten i sin alminnelighet, departementet som eier av Statens pensjonsfond utland og forvalterselskapet ikke utfordrer grensene for lov og rett i de landene fondet er investert i.

Utvalget merker seg videre at fondet i utgangspunktet kan ha en noe sterkere immunitet i enn utenfor Norges Bank i land som har særskilt beskyttelse for sentralbanker, som Storbritannia, Frankrike, Japan og USA. For Utenriksdepartementets del er disse vurderingene i det vesentlige basert på konvensjonens tekst og uten nærmere vurderinger av «sentralbankvernet» etter nasjonal rett for de enkelte jurisdiksjoner, unntatt for USA hvor også lokal rett kommenteres. Videre forutsetter som påpekt sentralbankvernet at midlene i en konkret sak rettslig sett vil bli ansett å tilhøre sentralbanken og ikke staten. Det vises her til det ovennevnte om at fondets aktiva allerede i dag registreres på staten og ikke Norges Bank i en rekke land, fordi staten anses å være den reelle eieren av fondet. Det svekker generelt grunnlaget for at en særlig sentralbankbeskyttelse vil komme til anvendelse. De landene som Utenriksdepartementet og Norges Bank har pekt på som har en særskilt beskyttelse for sentralbankers eiendeler, er dessuten land med et godt utviklet rettssystem for vern av eiendomsrett generelt og for øvrig med immunitet også for statlig eiendom som ikke eies av sentralbanken, se nedenfor. Verdien av en slik særskilt sentralbankbeskyttelse er derfor allerede av disse grunner trolig ikke stor.

I tillegg kommer forutsetningen om at lokale domstoler i en konkret sak ikke legger til grunn at unntaket fra immunitet for «kommersiell aktivitet» kommer til anvendelse, jf. også nedenfor. Det vises her til UDs brev side 5 om at «[i] praksis er unntaket for forretningsmessige transaksjoner det viktigste». Omfanget eller avgrensingen av dette unntaket har ikke blitt nærmere prøvet i relasjon til investeringsvirksomheten for Statens pensjonsfond utland i noen jurisdiksjon.

Hvis immuniteten skulle svekkes noe i enkelte land som følge av at fondet tas ut av sentralbanken, vil fondet – slik utvalget forstår det – likevel falle inn under den beskyttelsen som gis en «stat» eller et statlig fond etter immunitetsreglene. Utenriksdepartementet skriver i sitt brev (som også nevnt ovenfor) at det «kan … med styrke argumenteres for at et selskap/organ som svarer til Finansdepartementet og som forvalter utelukkende offentlige midler med avkastning som tilfaller staten, bør falle inn under konvensjonens begrep ‘stat’. Utvalget forstår dette slik at den foreslåtte modell for Statens pensjonsfond utland utenfor banken i utgangspunktet oppfyller de folkerettslige vilkår for å kunne anses som «stat».

Et alternativ kunne vært en styringsmodell utenfor Norges Bank der fondet investeres i statens navn og føres direkte på statens balanse. Det synes imidlertid usikkert om dette vil gi nevneverdig sterkere beskyttelse enn om fondet er et kapitalinnskudd i et statlig eiet forvaltningsforetak som investerer fondet videre i eget navn. Hvis vernet knytter seg til om midlene reelt sett er eiet av en «stat», jf. fra Utenriksdepartementets brev, vil et slikt direkte eierskap gi færre utfordringer med å dokumentere at staten er reell eier av midlene. Men i en konkret sak må domstolen uansett vurdere hvem som er den reelle eieren av eiendelene. En klar og tydelig lovregulering av ny forvalters organisering og eierforhold og rettigheter til investeringene og avkastningen skulle legge til rette for dette.

Utenriksdepartementet anfører ellers at slikt direkte statlig eierskap «kan også være et moment som taler imot at det foreligger ‘forretningsmessig transaksjon’ (som ikke har immunitet)». Utvalget kan imidlertid ikke se at dette fremstår som særlig tungtveiende i en eventuell situasjon hvor en domstol må se nærmere på arten av investeringsvirksomheten for Statens pensjonsfond utland for å avgjøre om dette kriteriet er oppfylt eller ikke.

Utvalget viser også til Utenriksdepartementets oppsummering av hva det er hensiktsmessig å se hen til ved organiseringen dersom målet er størst mulig grad av immunitet, jf. sitat ovenfor. Ved siden av at midlene er i direkte statlig eie (som del av statens fellesmidler) eller en del av sentralbankens midler, fremheves at «det fremkommer tydelig at det er tale om et fond som utelukkende forvalter statens midler, til beste for landet/dets borgere. Med andre ord et offentlig preg og rammeverk som skiller det fra privatrettslige investeringsfond e.l.». Dette skulle tilfredsstilles ved den modellen utvalget har vurdert.

Både statsimmunitet og en særskilt beskyttelse for sentralbanker i enkelte land er begrenset til utøvelse av offentlig myndighet, med et visst unntak for Storbritannia.89 Forvaltning som vurderes å være «kommersiell virksomhet» faller utenfor. Det vil særlig kunne være tilfellet hvis staten anses å være den reelle eier av midlene.90 Hva som vil bli utfallet i en eventuell sak vil dermed blant annet bero på om det lokale rettssystemet vurderer forvaltningen som utøvelse av offentlig myndighet eller som kommersiell virksomhet. For utvalget fremstår svaret på dette i relasjon til forvaltningen av Statens pensjonsfond utland som uavklart.

En eventuell politisk risiko for investeringer i enkeltland vil slik utvalget ser det, trolig ikke påvirkes nevneverdig av hvilken modell som velges for forvaltningen.

Utvalget viser endelig til at et eventuelt bytte av forvalter ikke synes å få betydning for investeringene i unotert eiendom, jf. i brevet fra Norges Bank ovenfor om at for «fondets enkeltinvesteringer i unotert fast eiendom vil statsimmunitet ikke gjelde fordi hver eiendom er eiet av et helt eller delvis eid unotert eiendomsselskap, og ikke av Norges Bank eller den norske stat direkte.»

Utvalget forstår innspillene fra Utenriksdepartementet og Norges Bank slik at den juridiske immunitetsbeskyttelsen for fondets midler kan bli noe svakere i enkelte land dersom forvaltningen skilles ut fra banken. Samtidig er det usikkerhet om omfanget av dette – både basert på vurderingen av immunitetsvernet for gjeldende modell og for den nye – og virkningen er trolig liten. Utvalget mener samlet sett at dette forholdet ikke er av en slik art at det bør være avgjørende for spørsmålet om å skille ut fondet eller ikke.

30.4 NBIMs kontorer utenfor Norge

Når fondet investerer i andre land gjelder de alminnelige, lokale atferdsreglene for handel i finansielle instrumenter i de respektive landene, som for alle andre institusjonelle investorer. I noen land har NBIM valgt å etablere en lokal tilstedeværelse. Avhengig av organisatorisk oppsett vil det også kunne gjelde institusjonelle regler og eventuelt plikt til å akseptere tilsyn. Norges Banks kontorer i ulike land er organisert som representasjonskontorer/filialer eller (i enkelte tilfeller tilknyttet eiendomsinvesteringene) som datterselskaper.

Valg av organisasjonsform har ifølge Norges Bank vært drevet av regulatoriske forhold. Norges Bank har på dette området dels nytt godt av lokale særregler for sentralbanker. Om den gjeldende situasjonen skriver Norges Bank i brevet blant annet:

«I New York drives kontoret på grunnlag av en særskilt unntaksregel i den amerikanske føderale banklovgivningen. Unntaket innebærer at representasjonskontorer av utenlandske sentralbanker kan drive virksomhet uten krav om banklisens og ordinært tilsyn av Federal Reserve i New York. Kontoret i London opererer også uten krav til konsesjon på basis av et særskilt unntak i finansmarkedslovgivningen for utenlandske sentralbanker innenfor EØS-området. I Singapore drives virksomheten under et generelt unntak fra lisensplikt i verdipapirlovgivningen fra Monetary Authority of Singapore. Representasjonskontoret i Shanghai står i en viss særstilling. Gjennom dialog med sentralmyndighetene i Beijing ble det etablert en egen ordning for Norges Bank i 2007. Virksomheten til kontoret ble regulert i en egen samarbeidsavtale mellom de to lands sentralbanker som ble forankret på sentralt politisk nivå i Kina. På denne basis ble det utstedt en forretningslisens fra lokale myndigheter i Shanghai.

Banken er unntatt fra de alminnelige krav om offentlig lisens eller autorisasjon, og er heller ikke under ordinært institusjonstilsyn fra lokale reguleringsmyndigheter. Norges Bank betaler ikke noen form for særskilt foretaksskatt som kan henføres til den virksomhet som drives ved kontorene. I tillegg har vi sikret at kontorenes tilstedeværelse ikke har påvirket skatteposisjonene for de investerte midlene.»

Norges Bank skriver videre følgende om hvordan utenlandskontorene kan bli berørt ved en utskilling:

«Lovutvalget stiller også spørsmål om en utskillelse vil endre de rettslige posisjoner knyttet til Norges Banks kontorer i utlandet. Under en eventuell ny forvaltningsmodell vil styret og ledelsen i det nye særlovselskapet måtte gjøre en fornyet vurdering av hva som er hensiktsmessig og mulig organisering av lokal tilstedeværelse i enkelte land. Hvis forvaltningen skjer gjennom et særlovselskap vil dette nødvendiggjøre andre regulatoriske løsninger dersom det besluttes å videreføre dagens opplegg med tilstedeværelse i de samme landene. Dette gjelder særlig i New York, London og ikke minst i Shanghai, hvor organiseringen er knyttet til Norges Banks status som sentralbank.

Generelt vil overgangen til ny modell kreve nøye analyse og nærmere avklaring og dialog med relevante tilsyns- og skattemyndigheter i de enkelte land. En slik prosess vil også kunne påvirke vurderingen av hvordan man velger å organisere seg og innrette sin virksomhet. Det er grunn til å fremheve at ‘tilbakefallsposisjonen’ både med hensyn til regulering og skatt vil være de alminnelige rammevilkår som gjelder for enhver institusjonell investor som utøver tilsvarende virksomhet i vedkommende land.»

En utskillelse av forvaltningen av Statens pensjonsfond utland fra Norges Bank vil således kunne lede til nye vurderinger av utenlandskontorenes status og derved plikt til registrering, tillatelser og eventuelt tilsyn i det aktuelle landet. Hvordan de lokale kontorene bedømmes vil bero på lokale regler, og det vil dels kunne forhandles med lokale myndigheter om konkrete løsninger.

Datterselskaper knyttet til investeringer i unotert eiendom er i stor utstrekning eiet gjennom en holdingstruktur med flere selskaper. I tillegg har NBIM etablert enkelte datterselskaper som (dels også) har operative eller administrative funksjoner, dvs. utover å eie under- eller mellomliggende selskaper. Det antas generelt at et formelt eierskifte i Norge fra Norges Bank til ny statlig forvalter av aksjene i slike holdingselskaper mv. ikke reiser særlige problemer.

30.5 Overgangskostnader

Norges Bank opplyser at en utskillelse av forvaltningen fra Norges Bank «vil kreve planlegging, tid og ressurser. Dette gjelder både selve overføringen av midlene til særlovselskapet, og forretnings- og organisasjonsmessige forhold.»

Norges Bank viser til at NBIM allerede i dag i hovedsak drives adskilt fra sentralbankvirksomheten for øvrig, med egen IT- og systemplattform, egne kommersielle kontrakter, egne organisasjonsenheter for forvaltning, administrasjon, HR, økonomi, jus, sikkerhet og kontroll mv. En utskillelse fra sentralbanken vil derfor i denne sammenheng ikke innebære en betydelig organisatorisk utfordring. Alle ansatte vil ved en utskillelse måtte skifte arbeidsgiver.

Norges Bank viser videre til at en utskillelse vil innebære at blant annet avtaler med tjenesteleverandører, agenter, motparter, IT-lisenser og leie av kontorlokaler i utlandet må reforhandles. Norges Bank skriver videre:

«Det er en rekke viktige spørsmål og utfordringer som må løses ved en eventuell overføring av midlene i SPU fra Norges Banks balanse til særlovselskapet. De noterte investeringene er i dag registrert i de lokale verdipapirregistre i alle land SPU er investert. Slik registering skjer gjennom Citibank som vår globale depotbank i dets nettverk av lokale depotbanker. I tillegg til å overta kontraktsrelasjonen til Citibank, antar vi at det nye særlovselskapet må etablere et nytt og separat kontooppsett både hos de lokale depotbankene og hos de lokale verdipapirregistrene i forbindelse med overføringen av midlene fra Norges Bank.»

Norges Bank anfører at NBIM har erfaring med større samlede overføringer av verdipapirer. I 2014 ble det gjennomført en stor enkeltoverføring av verdipapirer i forbindelse med skifte av global depotbank. En overgang til en ny modell i form av overføring til nyopprettede konti for særlovselskapet vil til sammenlikning være en enklere operasjon, ifølge banken.

Norges Bank viser også til at selve utskillelsen kan gi transaksjonskostnader:

«Flere land har som nevnt transaksjonsskatt. I tillegg har flere land ulike andre typer av avgifter som blir pålagt ved eierskifte. Dette kan være avgifter som pålegges av børser, verdipapirregistre mv. Norges Bank har pr. i dag ikke noen fullstendig oversikt over alle lokale reguleringer på dette området. Vilkårene for når slike avgifter utløses vil kunne variere fra land til land. I mange tilfeller vil for eksempel ikke transaksjonsskatt pålegges dersom lokale myndigheter anser at det gjelder en overføring mellom samme reelle eier. Man vil naturlig nok forsøke å minimere slike skatter og avgifter ved en eventuell overgang til ny modell. Så langt det er mulig vil vi fremholde at en overføring fra Norges Bank til særlovselskapet ikke vil være å anse som et eierskifte i relasjon til slike avgifter.

Det må antas at slike transaksjonsskatter og andre avgifter ved eierskifte potensielt vil kunne utgjøre de største engangskostnadene knyttet til en utskillelse. Det kan ikke nå gis noe samlet kostnadsestimat for en overgang til ny modell. Det krever ytterligere kartlegging av lokale rammevilkår, mer grundige analyser og ikke minst dialog med relevante myndigheter og berørte parter.»

Utvalgets vurderinger

Utvalget merker seg at det vil være en rekke rettslige vurderinger og praktiske tiltak som Norges Bank må sette i verk ved en eventuell utskillelse av forvaltningen av Statens pensjonsfond utland fra banken. Det vil kreve betydelig planlegging og ressursbruk i ledelse og organisasjon.

En utskillelse vil også kreve oppmerksomhet og oppfølgning fra departementet som eier. Det mottakende forvalterforetaket bør opprettes med et styre i en tidlig fase. Den løpende oppgaven med å forvalte fondet bør i størst mulig grad skjermes.

Utvalgets forslag om å skille ut virksomheten NBIM fra Norges Bank vil innebære at det etableres et nytt forvalterforetak som deretter får overført ansatte og eiendeler, rettigheter og forpliktelser knyttet til forvaltningsoppdraget. De ansattes rettigheter og arbeidsvilkår må ivaretas. Fondets aktiva og kontrakter med leverandører mv. må gjennomgås og vurderes i forbindelse med en overføring. Det nærmere innhold og detaljer i gjennomføringen må avklares mellom Norges Bank og den nye forvalteren. Når valget av organisering er gjort, er det viktig for den løpende driften at et eventuelt bytte av forvalter gjennomføres effektivt.

Samlet sett er en overføring av forvaltningsansvaret for Statens pensjonsfond utland til en ny forvalter et større prosjekt, og en rekke forhold må adresseres. Det blir arbeid med å forankre den nye modellen hos lokale skattemyndigheter og markedsplasser, med lokale myndigheter for NBIMs kontorer, ansatte skal overføres til ny arbeidsgiver, kontrakter og avtaleforhold må avklares med NBIMs globale depotbank og andre sentrale kontraktsparter og -leverandører.

Utvalget er innforstått med at arbeidet vil være omfattende, men antar at det er mulig å gjennomføre dette innen en rimelig tidshorisont. Etter det opplyste synes det vanskelig å gi noen sikre anslag over transaksjonsskatter eller avgifter ved eierskifte av aktiva mv., utover at dette «potensielt vil kunne utgjøre de største engangskostnadene knyttet til en utskillelse», jf. sitatet ovenfor. En avklaring av dette må primært skje i tilknytning til en utskillelsesprosess og blant annet i dialog med lokale myndigheter. Selv om det skulle være betydelige beløp, har utvalget ikke grunnlag for å anta at disse i lys av fondets størrelse skulle være av et slikt omfang at de bør stenge for et bytte av forvalter av Statens pensjonsfond utland.

30.6 Oppsummering

Utvalget har i dette kapitlet gjennomgått mulige konsekvenser for fondets skatteposisjon, immunitet og utenlandskontorene samt andre overgangskostnader dersom forvaltningen av Statens pensjonsfond utland overføres til et nytt statlig forvalterforetak. Etter utvalgets vurdering er ikke mulige konsekvenser på disse områdene hver for seg eller samlet av en slik art og omfang at de bør tillegges avgjørende vekt i vurderingen av om fondet skal bytte forvalter.

Utvalgets tilråding av styringsmodeller omtales i kapittel 31. Se også kapittel 34 der økonomiske og administrative konsekvenser av utvalgets forslag er omtalt.

31 Vurderinger og tilråding av styringsmodeller

31.1 Innledning

Oppgavene til sentralbankens styre og ledelse har endret seg vesentlig siden gjeldende sentralbanklov ble vedtatt. Et sentralt spørsmål er om bankens organisering og styringsstruktur er godt tilpasset denne utviklingen. Utvalgets mandat viser til at spennet i bankens oppgaver er stort og at behovet for god kapasitet i banken til arbeidet med fondet «er utgangspunktet for diskusjonen om styringsstrukturen for Norges Bank». Utvalget skal ta hensyn til Norges Banks oppgave med å forvalte fondet, men også vurdere «alternative styrings- og selskapsmodeller for Statens pensjonsfond utland». Mandatet og utvalgets forståelse av de delene av mandatet som omhandler organisering og styringsstruktur er nærmere omtalt i kapittel 26.

Utvalget har som utgangspunkt at både sentralbankvirksomheten og forvaltningen av fondet bør styres på en best mulig måte. Utvalget legger til grunn Finansdepartementets vurderinger om at Norges Bank har forvaltet fondet på en tilfredsstillende måte og at departementet ikke har hatt merknader til gjennomføringen av pengepolitikken mv., jf. kapittel 26.2. Utvalget legger videre vekt på at mandatet i hovedsak er fremoverskuende og drøfter hvilken organisering vi ville valgt i dag for henholdsvis forvaltningen av Statens pensjonsfond utland og sentralbankvirksomheten med vår nåværende kunnskap om fondet og om oppgavene i pengepolitikken og finansiell stabilitet. Som grunnlag for å vurdere organiseringen drøfter utvalget i kapittel 26 noen viktige hensyn som en god styringsmodell bør ivareta.

Utvalget skal i henhold til mandatet drøfte styringsmodeller både når forvaltningen av Statens pensjonsfond utland er skilt ut fra Norges Bank og når oppgaven blir i banken. I kapitlene 27 og 28 omtales utvalgets forslag til styringsmodeller når forvaltningen er skilt ut fra banken, henholdsvis modell A1 for Norges Banks sentralbankvirksomhet og modell A2 for en forvalter utenfor Norges Bank. I kapittel 29 drøftes to alternative styringsmodeller når Norges Bank har som oppgave å forvalte SPU, henholdsvis Modell B og Modell C. Enkelte øvrige modeller som utvalget ikke har funnet grunnlag for å gå videre med, er kort omtalt i kapittel 32.

Under drøftes kort begrunnelsene for og de motforestillingene som kom opp da Norges Bank ble valgt som forvalter av fondet, og hvilke hensyn som i dag trer klarere fram. Deretter drøftes styrker og svakheter ved styringsmodellene A – C vurdert opp mot kriteriene for en god styringsmodell i kapittel 26. På bakgrunn av disse vurderingene tilrår utvalget til slutt i dette kapitlet hvilken modell utvalget mener er best egnet for Norges Bank og forvaltningen av Statens pensjonsfond utland.

31.2 Begrunnelser og motforestillinger for valget av Norges Bank som forvalter av Statens pensjonsfond utland

Flere av begrunnelsene for at Norges Bank ble valgt som forvalter, står seg også i dag

Norges Bank ble valgt som forvalter for at landets sparing skulle forvaltes på en trygg og tillitvekkende måte, jf. nærmere omtale i kapittel 7 om bakgrunn og viktige utviklingstrekk for fondet. Fondet er landets sparepenger, og bærekraften til rammeverket for fondet var avhengig av at eierne av sparemidlene kunne stole på den som forvaltet midlene. Norges Bank var allerede statens bank og en institusjon med høy integritet og tillit i norsk samfunnsliv. Sentralbanken hadde god kjennskap til hensynene bak opprettelsen av fondet og fondets plass i norsk forvaltning og økonomisk politikk, og banken hadde allerede erfaring med å forvalte valutareservene og dermed med plasseringer i utlandet. Norges Bank ble videre vurdert å ikke ville bruke forvaltningen til å forfølge egne mål – prinsipal-agent-problemet ville være håndterbart. Banken bidro dessuten som rådgiver til departementet og regjeringen i økonomiske spørsmål, og som forvalter kunne den gjøre det også i spørsmål om fondet.

Disse hensynene er fortsatt viktige. Fondet har vokst raskt, og verdien av fondet kan svinge mye over korte tidsrom. Samtidig har forvaltningen blitt mer kompleks. Hensynet til å ha en sterk forvaltningsorganisasjon med allmenn tillit kan derfor være enda viktigere enn da fondet ble opprettet. Norges Bank har bygget opp en organisasjon i banken, Norges Bank Investment Management (NBIM), for å løse oppgaven med å forvalte fondet. Finansdepartementet skrev i 2009 i meldingen om fondet at «… det er grunn til å tro at bankens organisasjonskultur har bidratt positivt til oppbyggingen av NBIM som en solid forvalterorganisasjon med høy anseelse internasjonalt».91 NBIM utgjør nå en vesentlig del av Norges Banks virksomhet. Det norske kapitalforvaltningsmiljøet utenfor Norges Bank har vokst, men er fortsatt nokså lite.

Forvaltningen av Statens pensjonsfond utland har vært gjennom flere perioder med stor uro i finansmarkedene. Under den internasjonale finanskrisen i 2008 og 2009 brøt finansmarkedene nær sammen, og fondet falt markert i verdi, særlig verdien av fondets aksjer. Ved å holde fast på strategiene for investeringene ble tap temmelig raskt snudd til gevinst. Det oppsto betydelige tap også i den aktive forvaltningen i denne perioden. Det var da viktig at det ikke ble gjort endringer, for eksempel i styre og ledelse, som sannsynligvis ville ledet til at banken solgte grupper av aktiva som på tidspunktet var bokført med store tap. Da ville avkastningen trolig blitt betydelig svakere. Både markedene og verdien av fondets investeringer tok seg derimot nokså raskt opp igjen, og også tilliten til rammeverket og forvaltningen av fondet har sett ut til å holde seg oppe. Det var viktig at investeringsstrategier og -valg ikke brått ble lagt om.

Statens pensjonsfond utland er i dag et av verdens største sparefond. Som representant for fondet får NBIM derfor stor oppmerksomhet i både forvaltningsmiljøer og andre miljøer i store deler av verden. En slik oppmerksomhet kan lett påvirke både de enkelte som arbeider med fondet og kulturen i organisasjonen. Det samfunnsansvar som hviler på Norges Bank som landets sentralbank, kan bidra til en mer nøktern og jordnær kultur som også påvirker forvaltningsvirksomheten.

Det kan være visse mindre synergier ved at Norges Bank både forvalter fondet og er statens bank. Innbetalinger av petroleumsskatter og SDØE-inntekter til staten ble tidligere satt på konto i Norges Bank før de ble overført til fondet. Norges Bank bidro til å veksle om petroleumsinntektene til de valutaer som skal inngå i fondet. Nå veksler Norges Bank den andre veien, dvs. at banken veksler om SDØE-inntekter og avkastning fra investeringene til kroner for å finansiere statsbudsjettet. Å ha alt samlet et sted kan forenkle prosessene. Det er også synergier i forvaltningen av fondet og de internasjonale valutareservene som Norges Bank eier.

Finansdepartementet uttalte i meldingen om forvaltningen av Statens pensjonsfond som ble lagt fram våren 2016, at departementet «er tilfreds med» at gjennomsnittlig årlig brutto avkastning siden 1998 har vært drøyt ¼ prosentenheter høyere enn referanseindeksen, at avkastningen av eiendomsinvesteringene har vært høy de siste årene, både absolutt og sammenliknet med avkastningsmålet og med at forvaltningskostnadene er lavere sammenliknet med andre fond målt som andel av forvaltet kapital.92 Departementet har i finansmarkedsmeldingene uttalt at det ikke har merknader til Norges Banks utøvelse av pengepolitikken. Stortinget har sluttet seg til dette. Det ser ut til å være tillit til Norges Bank som institusjon og til forvaltningen av Statens pensjonsfond utland.

Det er også motforestillinger mot å velge Norges Bank som forvalter av fondet

Da Norges Bank ble valgt som forvalter av fondet, ble det også pekt på noen motforestillinger, jf. kapittel 7. Det ble vist til at svake resultater eller operasjonell svikt i forvaltningen ville kunne svekke Norges Banks omdømme og dermed gå ut over andre viktige oppgaver. Den samlede arbeidsbyrden og ansvaret kunne dessuten etterhvert bli omfattende. Kapitalforvaltningen krever dessuten en forretnings- og forvaltningskultur som skiller seg fra den tradisjonelle sentralbankkulturen. Det ble senere søkt ivaretatt gjennom organiseringen av forvaltningsvirksomheten i NBIM.

Et større fond og en mer krevende forvaltning har økt betydningen av disse argumentene. Det ble i starten investert bare i sikre obligasjoner slik valutareservene var plassert. Deretter ble investeringene utvidet til å omfatte aksjer. Investeringer i aksjemarkedene var ikke vanlig for sentralbanker den gang og er fortsatt uvanlig. Men alle investeringer skjedde fortsatt på regulerte markedsplasser. Eierandelene var mindre enn i dag. Senere er investeringsuniverset utvidet til aksjer og obligasjoner i fremvoksende markeder og til unoterte eierandeler i bygninger og eiendommer. Størrelsen på fondet og eierandelene i enkeltselskaper har økt vesentlig til nivåer som er helt særegent for en sentralbank. Arbeidet med ansvarlig forvaltning, eierstyring, etikk og miljø, som også er uvanlig for sentralbanker, har etter hvert utviklet seg til en omfattende oppgave.93

Investeringene i Statens pensjonsfond utland er spredt på mange land og markeder, men fondets størrelse fører likevel til at Norges Bank er blant de største eierne i mange selskaper. Oppmerksomheten rettet mot banken og fondet er betydelig. Det øker i seg selv omdømmerisikoen for banken. Som investor skal hensynet til lønnsomhet være styrende for hvordan banken opptrer. Dette trenger ikke alltid sammenfalle med hva som er relevante hensyn og avveininger for en sentralbank. Gis det uttalelser eller fattes beslutninger i forvaltningen av fondet som oppfattes som uheldig eller strider mot interessene til myndigheter eller andre aktører som er berørt av fondets investeringer, kan det slå negativt ut også for Norges Banks omdømme som sentralbank. Relevant her er også at Norges Bank fra 2015 er gitt ansvaret å beslutte observasjon eller utelukkelse av enkeltselskaper fra fondets investeringsunivers.

Den økte kompleksiteten i forvaltningen har som nevnt sammenheng med flere utvidelser av investeringsuniverset over tid blant annet til fremvoksende økonomier og unotert eiendom. Det diskuteres for tiden om fondet skal gå inn også i unotert infrastruktur og eventuelt unoterte aksjer. En mer kompleks forvaltning øker risikoen for svikt og tap i deler av den operative forvaltningen. Det kan i så fall gi lavere tillit også til Norges Bank generelt.

Antallet ansatte i NBIM har økt over tid, og etter innføringen av unotert eiendom i fondet har økningen i bemanningen tiltatt. Ifølge bankens planer for 2017 vil det i løpet av året være langt flere ansatte i NBIM enn i sentralbankvirksomheten. Hverken sentralbankvirksomheten eller fondsforvaltningen er likevel særlig arbeidskraftkrevende, og den samlede sysselsettingen i banken var ved utgangen av 2016 923 ansatte, hvorav 568 i NBIM. Per i dag antas veksten i antall ansatte også i NBIM å ville flate ut. Samtidig ventes ikke fondet å øke like mye i årene fremover, og fondets eierandeler i de internasjonale aksje- og rentemarkeder vil trolig stabilisere seg eller gå ned.

Et stort fond og en kompleks forvaltning stiller høye krav til oppfølging fra styret og ledelsen. Investering i unotert eiendom og den utstrakte bruken av datterselskaper dette innebærer, øker den operasjonelle risikoen og stiller særskilte krav til oppfølging. Dersom fondet skal være i banken, må sentralbanksjefen etter utvalgets mening ha en ledende rolle også på dette området, jf. drøfting i kapittel 29. Selv om det også er overlapp, er det mye som skiller kravene til kompetanse mellom sentralbankvirksomheten og forvaltningen av fondet. Tilsvarende kan det være utfordrende å binde sammen forskjeller i organisasjonskulturene mellom de to virksomhetene. Mens sentralbankvirksomheten er en myndighetsoppgave, er oppgaven med å forvalte Statens pensjonsfond utland å drive forretning.

Den tradisjonelle sentralbankvirksomheten har også endret seg vesentlig siden 1990-tallet. Banken hadde den gang en omfattende industrivirksomhet og tjenesteproduksjon. Dette ble lagt ned eller utkontraktert på 2000-tallet. Banken kunne da konsentrere seg om kjerneoppgavene. Pengepolitikken var lenge rettet mot stabil valutakurs. Styring etter et inflasjonsmål krever et bredere og mer omfattende beslutningsgrunnlag. Krisen i 2008 viste hvor sårbar økonomien er når tilliten til det finansielle systemet svikter. De lave rentene etter finanskrisen stiller sentralbanken overfor nye utfordringer både i pengepolitikken og arbeidet med finansiell stabilitet og i samspillet mellom de to områdene. Norges Bank og andre sentralbanker har fått nye oppgaver blant annet innen såkalt makrotilsyn.

Teknologiske skift vil føre til store endringer i oppgjørs- og betalingssystemene. Det er omfattende diskusjoner om utviklingen av digitale eller elektroniske sentralbankpenger og om rollen til tvungne betalingsmidler. Her vil Norges Bank måtte ha en ledende rolle i Norge.

Samlet sett har både forvaltningen av Statens pensjonsfond utland og arbeidet med de tradisjonelle sentralbankoppgavene blitt mer krevende siden Norges Bank fikk ansvar for å forvalte det som i dag heter Statens pensjonsfond utland.

31.3 Ulike styringsmodeller vurdert opp mot kriterier for en god styringsmodell

Utvalget har lagt vekt på at både sentralbankvirksomheten og forvaltningen av Statens pensjonsfond utland er viktige samfunnsoppgaver hvor den beste organisatoriske løsningen bør velges for begge områdene, jf. over. Norges Bank har håndtert begge oppgavene fram til nå, men utvalget må vurdere hvilken organisering som er den beste med det vi i dag vet om utviklingen i sentralbankvirksomheten og om utviklingen i fondet. Utvalget må blant annet vurdere om en modell med sentralbanken som forvalter av fondet fører til at hensynet til en god styring av og i sentralbanken i noen grad må vike, eller om kapitalforvaltningen kan komme i skyggen av viktige oppgaver i pengepolitikken og finansiell stabilitet. Samtidig må det tas hensyn til de kostnadene og den usikkerheten som kan oppstå dersom organiseringen endres.

De økte kravene som nå stilles til både sentralbankvirksomheten og forvaltningen av Statens pensjonsfond utland, kan tilsi et behov for mer spesialiserte styringsorganer for virksomhetene enn det sentralbankloven gir rom for i dag. I vurderingene av styringsmodeller reises også spørsmålet om gjeldende ordning for tilsyn med banken er tilpasset de endringer som har funnet sted i virksomhetenes oppgaver.

Noen hovedtrekk fra styringsmodellene A – C omtalt i kapitlene 27 – 29 er:

• I alle modellene opprettes en komite for pengepolitikk og finansiell stabilitet. Komiteen ledes av sentralbanksjefen, og den har ansvaret for bruken av virkemidler i pengepolitikken og i arbeidet med å fremme finansiell stabilitet.

• I en styringsmodell for sentralbankvirksomheten alene (modell A1) opprettes det et styre med medlemmer som er uavhengige av administrasjonen i banken, se kapittel 27. Det betyr blant annet at sentralbanksjefen ikke er medlem av styret.

• Med bare eksterne medlemmer kan dette styret føre et uavhengig tilsyn med bankens ledelse, administrasjon og virksomhet. Behovet for å ha et eget representantskap til dette faller da bort. Finansdepartementet overtar representantskapets oppgave med å utpeke revisor, godkjenne bankens regnskap og føre tilsyn med styrets beslutninger og oppfølging av styreoppgavene. Departementet rapporterer til Stortinget.

• Riksrevisjonen fører tilsyn med statsrådens utøvelse av myndighet etter sentralbankloven.

• Stortinget fører kontroll med Norges Bank gjennom behandling av departementets meldinger, Riksrevisjonens rapporter og i høringer av statsråden, bankens ledelse og styringsorgan.

• En forvalterorganisasjon utenfor banken (modell A2) bør etableres som et særlovselskap etter modell fra Folketrygdfondet, se kapittel 28.

• Dersom Statens pensjonsfond utland skal forvaltes av Norges Bank, vurderer utvalget to alternative modeller, se kapittel 30. En modell tar utgangspunkt i den modellen utvalget foreslår for sentralbankvirksomheten alene, men der det i tillegg opprettes et eget styre for kapitalforvaltning (modell B).

• Styret for kapitalforvaltningen ledes av sentralbanksjefen og har både det administrative og faglige ansvaret for kapitalforvaltningen. Dette styret ansetter daglig leder for virksomheten. Styret for Norges Bank fører tilsyn med styret for kapitalforvaltning og har ansvar for fellesområder i banken.

• En alternativ modell med mindre endringer fra i dag når fondet forvaltes av banken, er å beholde dagens organisering med et styre ledet av sentralbanksjefen og et endret representantskap, men der det opprettes en komite for pengepolitikk og finansiell stabilitet (modell C). Utvalget foreslår i denne modellen at antall medlemmer i representantskapet reduseres, og oppgavene justeres noe og klargjøres.

Både gjeldende styringsmodell og utvalgets forslag til styringsmodeller ivaretar flere av de hensynene som utvalget mener kjennetegner en god styringsmodell. Men flere av dem har også svakheter.

• Alle modellene er langt på vei i tråd med våre statsrettslige tradisjoner. Det gir demokratisk forankring. Regjeringen har et utøvende ansvar og Stortinget et kontrollerende. Det er en styringslinje fra regjeringen ned til styret og videre til daglig leder. Virksomhetene rapporterer til departementet, og departementet rapporterer til Stortinget. Stortingets kontroll skjer gjennom behandlingen av meldinger fra departementet, rapporter fra Riksrevisjonen og ved høringer av statsråden, bankens ledelse og styringsorganer. Dagens modell for banken skiller seg ut ved at det er et eget kontrollerende organ i banken, representantskapet, som er oppnevnt av Stortinget og som rapporterer til Stortinget. I Modell C er representantskapet videreført i revidert form.

• Kravet om at organiseringen må være i tråd med våre statsrettslige og forvaltningspolitiske tradisjoner er dels sammenfallende med kriteriet om at det må være klare ansvarslinjer. I norsk statsforvaltning går det gjerne en ansvarslinje fra Stortinget til regjering og ansvarlig statsråd og videre ned til virksomhetene. Men også internt i virksomhetene må ansvaret være tydelig plassert.

  En klar ansvarslinje forutsetter at de ulike nivåene i en styringskjede står til rette overfor nivået rett over, som har delegert oppgaven til dem. Samtidig bør nivået rett over i styringskjeden føre tilsyn med mottakeren av oppdraget.

  Modellene A1 og A2 gir klare ansvarslinjer.

  I modell B forvaltes Statens pensjonsfond utland i Norges Bank, og det er to styrer i banken. Styret for Norges Bank fører tilsyn med styret for kapitalforvaltning og setter sammen og utarbeider regnskapet for hele virksomheten i banken basert også på forslag til regnskap for kapitalforvaltningen fra kapitalforvaltningsstyret. Departementets tilsyn med forvaltningen av fondet skjer dermed dels indirekte via styret for Norges Bank. Samtidig oppnevnes styret for kapitalforvaltningen av regjeringen, og det får sitt mandat av regjeringen. Som representant for eier etter lov om Statens pensjonsfond har departementet et klart ansvar for forvaltningen. Et slikt ansvar kan tilsi at departement også bør føre et direkte tilsyn med kapitalforvaltningen, i tillegg til å utpeke ekstern revisor og godkjenne regnskapet.

  I modell C fører et revidert representantskap tilsyn med Norges Bank. Dette oppnevnes av Stortinget og rapporterer direkte til Stortinget. Når departementet som representant for eier av Statens pensjonsfond utland ikke har ansvar for tilsynet, svekkes departementets mulighet til direkte oppfølging av og til å avdekke eventuell svikt i bankens virksomhet. Da vil heller ikke Stortinget på et saklig grunnlag kunne stille statsråden til ansvar når svikt i bankens forvaltning gir grunnlag for kritikk.

  Uklarhet om ansvar kan føre til enten uhensiktsmessig dobbeltarbeid fra flere tilsynsorgan eller til ansvarspulverisering der forhold ikke blir fulgt opp fordi ansvaret er delt mellom flere. Det er derfor viktig at det tilsynet som representantskapet fører, ikke overlapper unødig med internrevisjonens tilsyn, jf. nærmere omtale i kapittel 18. Internrevisjon er i dag lovpålagt og arbeider etter anerkjente standarder for internrevisjon.

• Det er svært viktig at både Norges Banks sentralbankvirksomhet og virksomheten som forvalter Statens pensjonsfond utland har legitimitet i samfunnet. Som vist til i kapittel 26 henger dette sammen med behovet for at virksomhetene har troverdighet, tillit og et godt omdømme. Regjeringen og Stortinget og befolkningen må ha tillit til at begge virksomhetene har nødvendig kompetanse og utøver sine oppdrag til landets beste. Styringsmodellene som velges, må legge til rette for det.

  Norges Bank ble valgt som forvalter av Statens petroleumsfond blant annet fordi den var en institusjon med legitimitet og erfaring innen kapitalforvaltning etter de retningslinjer som den gang gjaldt for Statens petroleumsfond. Norges Bank ville dermed bidra til allmenn tillit til forvaltningen. En forvalter utenfor banken ville derimot måtte bygge opp tillit fra grunnen av.

  Legitimitet og tillit avhenger blant annet av transparens og åpenhet i virksomhetene. For å kunne vurdere om virksomhetene oppfyller sine mål, må virksomhetene vise åpenhet. For sentralbankvirksomheten foreslår utvalget bestemmelser i ny sentralbanklov om at banken skal ha plikt til å informere departementet og offentligheten om viktige saker og om utviklingstrekk på de områdene som berører bankens formål. Banken må informere om beslutninger som fattes og hvilket grunnlag beslutningene bygger på. Også i forvaltningen av Statens pensjonsfond utland er det viktig å informere om resultater, risiko og kostnader mv. Dette vil gjelde for alle modeller.

  Hvordan de ulike styringsmodellene er utformet, påvirker imidlertid også hvor transparente de er. De klare linjene for delegering, tilsyn og rapportering i modell A1 og A2 bidrar til at virksomhetene er oversiktlige og transparente. Det er i disse rene modellene for henholdsvis Norges Banks sentralbankvirksomhet og en egen forvalterenhet utenfor banken enklere for utenforstående å forstå hvor ansvaret er plassert, og hvem som beslutter hva, enn i modellene med fondet i sentralbanken. Utvalgets forslag til styringsmodeller når fondet er i banken – modellene B og C – er mer kompliserte og mindre oversiktlige.

  Når fondet skal forvaltes i Norges Bank, vil legitimiteten til sentralbankvirksomheten trolig avhenge av at det er tillit også til den delen av banken som forvalter SPU. En viktig grunn til at Norges Bank ble valgt som forvalter, var at banken hadde tillit som sentralbank. Når fondet nå har blitt svært stort og forvaltningen langt mer kompleks enn tidligere, er risikoen økt for at svikt i forvaltningen av Statens pensjonsfond utland kan svekke omdømmet til hele Norges Bank. Særlig utgjør investeringene i unotert eiendom en virksomhet og type risiko som er uvanlig for en sentralbank. Ansvaret for beslutninger om observasjon og utelukkelse av enkeltselskaper fra fondets investeringsunivers er også en særpreget oppgave for en sentralbank, se nærmere omtale av Etikkrådet og utelukkelse av selskaper også i kapittel 33.6.

  En slik smitte av tap av omdømme fra kapitalforvaltning til hele Norges Bank kan også skyldes andre forhold enn svikt i forvaltningen. Mens sentralbankvirksomheten er myndighetsutøvelse, er forvaltningen av Statens pensjonsfond utland en kommersiell virksomhet med mål om å oppnå høyest mulig avkastning innenfor sitt forvaltningsmandat. Fondet er plassert i mange land og selskaper. Som et av verdens største fond er det stor oppmerksomhet om NBIMs beslutninger. Fondets størrelse gjør også at fondet er blant de største eierne i enkeltselskaper. Fondet investeres videre i unotert eiendom med eierandeler på inntil 100 prosent. Utvalget er ikke kjent med andre sentralbanker som har en tilsvarende virksomhet. Det er ikke usannsynlig at en slik virksomhet vil fatte beslutninger som kan komme i konflikt med interessene til andre investorer, interesseorganisasjoner eller myndigheter og som dermed vil kunne påvirke bankens omdømme. Som nevnt har banken også fått ansvaret for observasjon og utelukkelse av enkeltselskaper. Spørsmålet om interessekonflikt ble også trukket fram før og under finanskrisen da fondet, begrunnet ut fra fondets formål, solgte islandske statsobligasjoner og avslo å bidra til en gjeldssanering for Hellas.

  Legitimiteten, troverdigheten, tilliten og omdømmet til Norges Banks sentralbankvirksomhet og forvaltningen av Statens pensjonsfond utland avhenger i tillegg av at flere av de øvrige hensynene som er omtalt i kapittel 26 og her blir ivaretatt. Det må være tydelig at ledelsen og de styrende organene er kompetente og har tilstrekkelig kapasitet til å utføre sine oppgaver. De må også over tid vise at de når målene for virksomheten.

• Styringsmodellen og rammeverket ellers for en virksomhet skal bidra til at ledelsen i virksomheten arbeider for å nå eiernes eller oppdragsgiverens mål og ikke egne, jf. det såkalte prinsipal-agent-problemet. Et hovedformål for regler og anbefalinger om hvordan virksomheter organiseres og styres er å sikre eiernes kontroll.

  Alle utvalgets forslag til styringsmodeller omfatter regler om blant annet regnskaps- og revisjonsplikt, tilsyn, rapportering og åpenhet som skal motvirke prinsipal-agent-problemer. Klart avgrensede mandater, klare ansvarslinjer og gode ordninger for evalueringer av måloppnåelse og et godt tilsyn er også viktig.

  Da Norges Bank ble valgt som forvalter, ble det blant annet lagt vekt på at Norges Bank forstod fondets rolle i den økonomiske politikken og at banken lojalt ville følge opp det oppdraget den ble gitt gjennom forvaltningsmandatet. Det er i utgangspunktet ikke grunn til å tro at en forvalter utenfor banken ikke vil søke lojalt å følge opp et forvaltningsmandat fra departementet og regjeringen, men det er likevel kanskje en risiko for at en slik forvalter vil kunne ha større tilbøyelighet enn en sentralbank til å utvikle og forfølge egne prioriteringer som ikke nødvendigvis sammenfaller helt med eiers prioriteringer. Dette stiller krav til hvordan Modell A2 rammes inn.

• Spennet i ansvar for ledelse og styreorgan må være rimelig. Mandatet peker på at spennet i bankens oppgaver er stort. Utvalget er enig i det. Utvalget legger i denne sammenhengen særlig vekt på de betydelige forskjellene i virksomhetenes egenart, der sentralbankvirksomheten er en myndighetsoppgave mens forvaltningen av Statens pensjonsfond utland er en forretningsmessig virksomhet. Dette gir virksomheter med nokså ulike kulturer og drivkrefter. For ett styre kan det være krevende å håndtere begge.

  Forvaltningen av Statens pensjonsfond utland har krevd stadig mer tid fra hovedstyret. Hovedstyret bruker nå mer enn halvparten av tiden på fondet, og i enkelte perioder kan særlige omstendigheter i forvaltningen kreve enda mer oppmerksomhet enn normalt. Det er viktig at også Norges Banks sentralbankvirksomhet får tilstrekkelig tid og oppmerksomhet fra ledelse og styrende organer. En komite for pengepolitikk og to styrer i banken vil styrke kapasiteten og redusere risikoen for at en del av bankens virksomhet havner i skyggen av den andre. Hvis fondet skal være i banken, må imidlertid sentralbanksjefen ha en ledende rolle i begge virksomheter. Spennet i sentralbanksjefens oppgaver vil da fortsatt være stort, og få personer vil besitte en bred erfaringsbakgrunn for begge virksomhetsområdene.

• Ett styre for begge virksomhetene i modell C gjør det også krevende å sette sammen den kompetansen i styret som kan være ønskelig, selv om det etableres en komite for pengepolitikk og finansiell stabilitet. Sentralbankvirksomheten og forvaltningsvirksomheten krever forskjellig kompetanse, selv om det også er overlapp i kravene til kunnskap. To styrer vil gjøre det lettere å skreddersy styrenes kompetanse (modell B), selv om bankens styre i denne modellen også må besitte nødvendig kompetanse for oppgaven med å føre tilsyn med kapitalforvaltningsstyret. To separate virksomheter vil gjøre det enda enklere (modell A1 og A2).

• Modellene gir ikke vesentlige forskjeller når det gjelder hensynet til at flere personer fatter bedre beslutninger enn en. I alle modellene foreslås det å opprette en komite for pengepolitikk og finansiell stabilitet og et styre. I modell C er likevel spennet i oppgavene stort og belastningen på styrets medlemmer større.

• Det er viktig med stabile rammer for forvaltningsorganisasjonen, se kapittel 26. Styret og ledelsen bør ikke skiftes ut og investeringsstrategier og valg bør ikke brått legges om dersom det oppstår tap i forvaltningen. Slike tiltak må være vel avveide og baseres på vurderinger som vil framstå som rasjonelle også på sikt. En slik stabilitet for forvalter forutsetter at det er tilstrekkelig enighet om styringsmodellen slik at den ikke endres unødig ved skiftende flertall i Stortinget og regjeringsskifter. Dette er uavhengig av hvilken styringsmodell som velges.

  Det kan tenkes at terskelen for å gjøre endringer i styret og ledelsen har vært høyere fram til nå fordi fondet er blitt forvaltet i Norges Bank. Om det også vil gjelde fremover, forutsetter imidlertid at det er bred politisk enighet om å beholde fondet i banken. Å falle ned på en styringsmodell i banken som kan fremstå som midlertidig, vil være uheldig og kan hemme en god forvaltning av fondet.

• Fondsforvaltningen har et mål om høyest mulig avkastning innenfor rammen av en forsvarlig eller vel avveid risiko, se kapitlene 7 og 33. Forvaltningen av Statens pensjonsfond utland bidrar slik til landets økonomi og velferd. Styringsmodellen må legge grunnlag for kostnadseffektivitet. Et styre for kapitalforvaltningen bør være i stand til å sette høye, men realistiske mål for virksomheten. Det er grunn til å tro at et styre som bare har forvaltningen av fondet som oppgave, vil kunne bruke mer tid og ressurser til å tilpasse forvaltningen til dette hensynet, jf. modellene A og B.

Å skille forvaltningen av fondet fra banken, jf. modell A2, kan gi gevinster, men vil i en overgangsfase også innebære ulike former for risikoer og kostnader. Samtidig er gevinstene for et samfunn ved å etablere gode institusjoner generelt svært store, men vanskelige å tallfeste, se også kapittel 34. På litt lengre sikt vil trolig eventuelle overgangskostnader som følge av en utskilling fortone seg som små i en slik sammenlikning.

31.4 Vurderinger av styringsmodellene

Alle styringsmodellene A – C har egenskaper som gjør at de oppfyller viktige kriterier for en forsvarlig styringsmodell for Norges Bank og forvaltningen av SPU. Samtidig har noen av dem enkelte svakheter.

Utvalget mener at flere av kriteriene trekker i retning av at gjeldende organisering bør endres. I tråd med utvalgets mandat mener utvalget at spennet i hovedstyrets og sentralbanksjefens oppgaver er stort. Selv om det legges til grunn at banken har forvaltet fondet og sentralbankoppgavene tilfredsstillende og i samsvar med forutsetningene, vil utvalget legge vekt på å se fremover og å vurdere hvordan sentralbanken og fondet bør organiseres med dagens kunnskap om sentralbankvirksomheten og forvaltningen av fondet. Etablering av en komite for pengepolitikk og finansiell stabilitet vil bidra til å styrke kompetansen i det besluttende organet i pengepolitikken og i arbeidet for finansiell stabilitet. Deltidsengasjement for de eksterne medlemmene bidrar til at medlemmene kan stille på lik linje med sentralbankledelsen i forberedelsen til komiteens drøftinger. Risikoen for konflikt med andre roller i nærings- og yrkesliv blir også mindre. Et styre som er uavhengig av administrasjonen og en avvikling av representantskapet vil bidra til klarere ansvarslinjer. Det gjelder både internt i banken og overfor departementet og for statsrådens ansvar overfor Stortinget. Tilsynet med styret legges da til Finansdepartementet, i tråd med vurderingene i kapittel 27. Samlet sett taler dette for å velge enten modell A eller B, men ikke modell C.

Det er etter utvalgets mening også noen svakheter ved modell B. To styrer i en juridisk enhet er uvanlig, men ikke umulig.94 Organiseringen fremstår som litt uoversiktlig og mindre transparent. Når departementet gir mandat direkte til styret for kapitalforvaltning, men ikke fører tilsyn med dette styret, vil ansvarslinjene tilsløres.

Det er videre en rekke asymmetrier mellom områdene både internt i banken og i forholdet til departementet og regjeringen. Sentralbanksjefen er daglig leder og komiteleder i sentralbankvirksomheten og styreleder for kapitalforvaltningen, to virksomheter av svært ulik karakter. Spennet i ansvaret og oppgavene vil derfor være stort. Styret for Norges Bank fører et «eksternt» tilsyn med kapitalforvaltningen, men organiserer internrevisjonen bare i sentralbankvirksomheten. Finansdepartementet utpeker ekstern revisor, godkjenner regnskapet og fører tilsyn med styret for Norges Bank, men ikke med styret for kapitalforvaltningen. Siden Finansdepartementets tilsyn med kapitalforvaltningen vil skje via det tilsynet som styret for Norges Bank fører, vil avstanden for departement og Storting til fondet dessuten bli større i tilsynet med forvaltningen av Statens pensjonsfond utland enn med sentralbankvirksomheten.

Også i andre sentralbanker kan det være flere styringsorganer. Styringsorganene har imidlertid myndighetsoppgaver med virkeområder som er likeartede. Sentralbankvirksomheten og kapitalforvaltningsvirksomheten i Norges Bank er derimot ganske forskjellig, jf. over.

31.5 Utvalgets tilråding av styringsmodeller

På bakgrunn av gjennomgangen av ulike hensyn og styringsmodeller tilrår utvalget etter en samlet vurdering at forvaltningen av Statens pensjonsfond utland skilles ut fra Norges Bank og at modell A1 og A2 velges, jf. nærmere omtale i kapitlene 27 og 28. Modellene ivaretar de hensynene og kriteriene som er drøftet i kapittel 26 på en gjennomgående god måte, jf. over.

Norges Bank kan i en slik modell konsentrere seg om de tradisjonelle sentralbankoppgavene i pengepolitikken og i arbeidet med finansiell stabilitet og et effektivt betalingssystem. Etter utvalgets syn har disse oppgavene blitt mer krevende enn de fremstod som da forvaltningen av fondet ble lagt til banken.

Ved forslag til valg av modell for organisering har utvalget også lagt vekt på den betydningen midlene i Statens pensjonsfond utland nå har for norsk økonomi. Fondet er tre ganger den årlige nasjonalinntekten. Den forventede årlige avkastningen er på linje med verdiskapingen i hele norsk industri. Om lag hver syvende krone som brukes over offentlige budsjetter i 2017, vil hentes fra den forventede avkastningen av Statens pensjonsfond utland uten at det trekkes på hovedstolen.

Dersom fondet skilles ut fra Norges Bank, vil det kunne etableres et selskap med en organisatorisk ramme som kan skreddersys til sitt formål, fremfor at det må foretas løpende tilpasninger innenfor en organisatorisk ramme som i utgangspunktet er etablert for tradisjonelle sentralbankoppgaver.

Sentralbankledelsen ville kunne få økt kapasitet til å følge opp gjennomføringen av pengepolitikken og arbeidet med finansiell stabilitet og betalingssystemet. En utskillelse ville også ta bort risikoen for at negative hendelser i kapitalforvaltningen svekker sentralbankens omdømme og uavhengige stilling.

Ansvarslinjene vil være klare. Finansdepartementet har oppgaven med å føre tilsyn både med styret for Norges Bank og styret for den nye forvaltningsenheten utenfor banken. De to styrene står til rette for finansministeren, og finansministeren står til rette for Stortinget. Stortinget fører kontroll gjennom departementets meldinger og gjennom høringer av ledelsen i sentralbanken og forvaltningsorganisasjonen. Stortinget vil i sin behandling også kunne be departementet legge vekt på spesifikke forhold i departementets meldinger om bankens virksomhet. Stortinget vil videre utøve kontroll gjennom Riksrevisjonens tilsyn med finansministerens utøvelse av myndighet overfor begge institusjonene.

Mandatet for forvaltningen av fondet ligger utenfor utvalgets mandat. Ved valg av organisering må det likevel tas hensyn til at mandatet for forvaltningen kan utvikles videre fremover. Finansdepartementet kan for eksempel overlate flere beslutninger om sammensetning av aktiva og investeringsstrategi til forvalter, slik det er i flere andre sparefond, jf. nærmere omtale i kapittel 18. En slik utvikling vil kunne gi større utfordringer for styringen av forvaltningen. En tilpasning til dette kan være lettere i en ren forvaltningsorganisasjon utenfor banken.

Bytte av forvaltningsorganisasjon kan få konsekvenser for fondets immunitet og skatteposisjon, og det vil påløpe omstillingskostnader. Alle konsekvenser vil ikke kunne avdekkes før en slik prosess faktisk er iverksatt, men etter de opplysninger utvalget har innhentet ser konsekvensene ikke ut til å være av en slik størrelse at de bør stå i veien for en utskilling, se nærmere omtale i kapittel 30.

Utvalget ser også argumenter for å beholde forvaltningen av fondet i Norges Bank. Eieren ved Finansdepartementet har hatt en positiv vurdering av resultatene så langt, og tilknytningen ser ut til å ha fremmet stabilitet i mandatet for fondet og for styre og ledelse av forvaltningen. Samtidig har utvalget ikke funnet en modell for organisering i banken hvor det ikke ganske raskt kan bli stilt spørsmål på ny om løsningen er hensiktsmessig, jf. drøftingen ovenfor. Etter utvalgets syn vil forslag til en ny organisering utenfor banken være bedre egnet til å kunne skape ro om organiseringen framover.

Modell B med et eget styre for forvaltningen er en mulig modell og etter utvalgets oppfatning kanskje den beste dersom fondet fortsatt skal være i banken. Men endringen fra i dag vil lett kunne sees som bare et første steg mot at fondet er ute av banken. Også ved modell C hvor kapitalforvaltningen vil ta stor plass i styret, vil diskusjonen om organiseringen av fondet lett starte på nytt. Samtidig vil også organiseringen med en ny og selvstendig forvalter komme under press hvis resultatene blir dårlige.

31.6 Sterkere vern om fondsordningen

31.6.1 Innledning

Spørsmålet om en eventuell omorganisering av Norges Bank og forvaltningen av Statens pensjonsfond utland ble reist da utvalget ble oppnevnt. En slik omorganisering kan medføre risikoer. Det vil blant annet være risiko for at oppslutningen om en løsning ikke blir bred nok til å få stabile rammer rundt en ny organisasjon, uenighet mellom ulike interessegrupper kan føre til at formålet med fondet tapes av syne og selve omorganiseringen kan ta unødig lang tid og slite på organisasjonen.

31.6.2 Viktig med stabilitet for styrende organer og forvaltningsorganisasjonen

En forvalter må ha en viss stabilitet i organisering og rammer for forvaltningen. Det bør ikke foretas hyppige endringer i styrende organer, ledelse og investeringsstrategi, for eksempel ved endringer av regjering eller partisammensetningen på Stortinget. Det betyr at en styringsstruktur for fondet bør bygge på et bredt forlik blant partiene på Stortinget.

Finansdepartementet fastsetter mandatet for forvaltningen etter godkjenning i regjeringen og behandling i Stortinget. Innenfor Finansdepartementets mandat skal ikke departementet legge seg opp i den løpende driften eller i enkeltinvesteringer. At Norges Bank har vært forvalter, kan ha bidratt til en stabil balanse mellom politiske myndigheters nærhet og ansvar, samtidig som grensen mot den operative forvaltningen er blitt respektert. En annen forvalter vil kunne gjøre det lettere for departement og regjering å skifte ut de styrende organene og ledelsen i forvaltningsorganisasjonen. Det kan i så fall åpne for større ustabilitet i organisasjonen, skiftende investeringsstrategier og mindre avkastning over tid. Ved bytte av forvalter vil en god rolleforståelse i både regjeringen og forvaltningsorganisasjonen om ansvarsdelingen derfor bli enda viktigere enn fram til nå.

31.6.3 Hensynet til avkastning må stå i forgrunnen

Et eventuelt bytte av forvalter bør etter utvalgets mening bare skje dersom det gjøres på en forsvarlig måte som ikke medfører at andre hensyn enn fremtidig avkastning kommer i forgrunnen. Dette bør komme klarere fram i lov om Statens pensjonsfond, jf. omtale i kapittel 33. Det er etter utvalgets syn viktig at fondet skjermes fra eventuelle særinteresser som kan ønske å dra nytte av midlene. Fondet bør ikke splittes opp eller benyttes som et instrument i utenriks-, nærings-, regional- eller miljøpolitikk. Det ville for det første være et lite treffsikkert virkemiddel for slike formål, samtidig som kostnadene for samfunnet ville bli betydelige gjennom en lavere netto avkastning.

Finansdepartementet advarte i 2009 mot en oppsplitting av dagens fond til flere mindre forvalterenheter, se kapittel 28. Departementet viste til at en slik oppsplitting vil medføre økte kostnader og tap av stordriftsfordeler. En ekspertutredning i Sverige tilrådde i 2012 å fusjonere fire av AP-fondene blant annet med henvisning til de unødige kostnadene som påløper med så mange parallelle forvalterorganisasjoner.95

Tanken om at ulike fond vil kunne konkurrere mot hverandre, er slik utvalget ser det illusorisk. Departementet måtte eventuelt avgjøre fordelingen av midler mellom fondene, og det ville ta flere år før en kan konkludere med hvilke fond som drives best og som fortjener å vokse. Med handlefriheten i dagens mandat ville det heller ikke være grunnlag for særlig ulik utvikling. I AP-fondene i Sverige var utfallsrommet i utgangspunktet betydelig, men fondene tilpasset seg i praksis temmelig likt muligens av frykt for å skille seg negativt ut. Med flere fond vil spørsmålet om lokalisering også reise seg, og hvert fond ville kunne få sine regionalpolitiske støttespillere. Hensynet til god styring og drift ville lett komme i bakgrunnen.

Å beholde fondet i én organisasjon gir også større fleksibilitet med hensyn til hvilke beløp og andeler som skal investeres i for eksempel eiendom og andre aktivaklasser, slik vi ser nå ved innfasing av unotert eiendom i fondet. I forvaltningsmandatet er det nå opp til Norges Bank å bestemme andelen av unotert eiendom innenfor en øvre grense. Utvalget mener dette er mer fornuftig enn at Finansdepartementet skal beslutte faste andeler for aktivaklassene, noe som ville blitt resultatet av å fordele midler på flere fond etter aktivaklasse.

Ved en eventuell etablering av en ny organisasjon utenfor Norges Bank vil det være nærliggende å tenke seg at dagens NBIM i grove trekk kan videreføres innenfor en ny organisatorisk ramme. Et slikt selskap vil da bygge på erfaringene fra nåværende organisasjon.

31.6.4 Statens pensjonsfond utlands rolle i rammeverket for den økonomiske politikken må bevares

Statens pensjonsfond utland er en sentral del av rammeverket for den økonomiske politikken i Norge. Sparingen i Statens pensjonsfond utland har gjort det mulig å separere bruken av oljeinntektene fra den løpende inntektsstrømmen, se omtale i kapittel 7. Fondet bidrar i dag til å finansiere en vesentlig del av velferdsstatens utgifter. En eventuell utskillelse av forvaltningen av fondet fra Norges Bank bør ikke i seg selv endre på fondets plass i den økonomiske politikken. Statens pensjonsfond utland må fortsatt investeres utenfor Norge, og fondets inntekter og utgifter bør være de samme som i dag. Formålet for forvaltningen bør være å oppnå høyest mulig avkastning innenfor rammer av en akseptabel risiko og en ansvarlig forvaltning. I kapittel 33 foreslår utvalget at det lovfestes at fondets midler skal plasseres i utlandet og at sparingen i fondet skal gjenspeile en reell sparing for staten. Ved å styrke det formelle grunnlaget for at fondet bare kan investere utenfor Norge, vil risikoen reduseres noe for at andre hensyn enn de finansielle vil gjøre seg gjeldende.

31.6.5 Et bytte av forvalter for SPU må skje smidig og effektivt

Utvalget vil i tillegg peke på at når spørsmålet om utskillelse settes på dagsorden, vil det påføre organisasjonen en usikkerhet. Er usikkerheten stor og langvarig, vil risikoen øke for at den kan prege de beslutningene som fattes i virksomheten. Det er derfor viktig at spørsmålet ikke blir liggende ubesvart unødig lenge, uavhengig av hva som blir utfallet. Dersom beslutningen blir å bytte forvalter, er det viktig at prosessen gjøres på en effektiv og ryddig måte, se nærmere omtale i kapittel 30.

32 Andre styringsmodeller som er blitt vurdert

32.1 Innledning

I kapittel 27 – 29 drøftes utvalgets forslag til styringsmodeller for Norges Bank og forvaltningen av Statens pensjonsfond utland. Det finnes også andre tenkelige styringsmodeller, og utvalget har vurdert noen av dem. I dette kapitlet omtales tre styringsmodeller som skiller seg fra de som er omtalt i tidligere kapitler. I alle tre modellene beholdes forvaltningen av fondet i Norges Bank. De tre modellene kan kort beskrives som følger:

• I en av dem er det to styrer, ett for sentralbankvirksomheten og ett for kapitalforvaltningen. I tillegg er det et samordningsorgan mellom styrene.

• I en annen modell er det ett styre og to komiteer – en for pengepolitikk og finansiell stabilitet og en for kapitalforvaltning.

• I den tredje modellen er NBIM skilt ut som datterselskap av Norges Bank.

Utvalget har etter en samlet vurdering ikke vurdert disse modellene som egnede, jf. nedenfor.

32.2 To styrer og et samordningsorgan

Denne styringsmodellen har likhetstrekk med modell B i kapittel 29. Det opprettes et eget styre som skal ha ansvar for forvaltningen av Statens pensjonsfond utland. Dette styrets ansvar vil omfatte både den faglige gjennomføringen av forvaltningsmandatet og de organisatoriske og administrative oppgavene knyttet til forvaltningsorganisasjonen. Samtidig beholdes hovedstyret som vil ha ansvar for faglige og administrative oppgaver i sentralbankvirksomheten. Hovedstyret kan eventuelt bytte navn til styret for sentralbankvirksomheten.

Styret for sentralbankvirksomheten vil ha de fullmaktene som bestemmes av sentralbankloven og som følger av mer spesifikke mandater fra Finansdepartementet. Styret for kapitalforvaltningen vil få et mandat fra Finansdepartementet. Begge styrene oppnevnes av regjeringen og rapporterer til Finansdepartementet. Hvert styre vil ha fullt ansvar for budsjett, regnskap og årsrapport for sine virksomheter, og Norges Banks budsjett og regnskap vil være summen av disse.

Når oppgavene fordeles på to styrer, vil begge få mer kapasitet til å arbeide med sine områder, og kompetansen i styrene kan i større grad tilpasses oppgavene. Sentralbanksjefen leder begge styrene og er daglig leder av sentralbankvirksomheten. Det lovfestes at NBIM skal ha en egen daglig leder. Et representantskap fører tilsyn med begge styrene og godkjenner budsjett og regnskap. Det foretas noen endringer i representantskapet, jf. modell C.

Det etableres videre et samordningsorgan mellom de to styrene for å behandle saker som er virksomhetsovergripende og felles for hele banken. Et slikt samordningsorgan kan for eksempel bestå av sentralbanksjefen pluss to medlemmer fra hvert av styrene. Samordningsorganet kan gjøres formelt og pekes ut av regjeringen ved oppnevning av styrene, eller det kan ha en mer uformell status og opprettes av styrene selv. Sentralbanksjefen bør lede et slikt organ.

Samordningsorganet kan ta seg av fellesoppgaver og forhold hvor det er nødvendig med enhetlige løsninger. I denne modellen vil det kunne omfatte saker om bygning og sikkerhet og eventuelt også andre saker der de to virksomhetene har felles funksjoner eller der Norges Bank som én juridisk enhet er pålagt lovmessige krav. Samordningsorganet kan videre forberede budsjett og regnskap for oversendelse til tilsynsorganet og utarbeide en samlet årsrapport.

Med et samordningsorgan som oppnevnes av regjeringen, kan organet utføre slike oppgaver på vegne av Norges Bank. Det kan da også ha myndighet til å fatte beslutning ved uenighet mellom styrene. Med et mer uformelt samordningsorgan som organiseres mellom styrene, må ett av styrene ha det endelige ansvaret for disse oppgavene. Da blir modellen nokså lik modell B som omtales i kapittel 29.

Det er noen forhold som gjør at utvalget ikke har gått videre med denne modellen. To likestilte styrer med full myndighet på sine områder vil kunne medføre betydelige utfordringer ved samordning og beslutninger i saker som krever enhetlige eller felles løsninger. Organisering i én juridisk enhet kan skape konflikter om hvordan lovregler som gjelder den juridiske enheten skal oppfylles. Eksempler på dette kan være pålegg om enhetlig risikostyring og enhetlig rapportering.

To likestilte styrer kan videre fort ses på som et første skritt mot å skille ut forvaltningen fra banken.

Videre pekes det i kapittel 27 på flere hensyn som etter utvalgets mening taler for at det bør opprettes en komite for pengepolitikk og finansiell stabilitet i Norges Bank. De samme hensynene gjør seg gjeldende her. Et spørsmål er da om det kan opprettes en slik komite også i denne modellen. Sentralbanksjefen vil da lede begge styrene og samordningsorganet mellom dem, i tillegg til komiteen for pengepolitikk og finansiell stabilitet. I kapittel 27 vises det til hensyn som taler for at han eller hun dessuten bør være daglig leder for sentralbankvirksomheten. Til sammen blir det da mange organer å lede og oppgaver å håndtere for sentralbanksjefen.

Med en komite i banken som har det utøvende ansvaret i pengepolitikken og arbeidet for finansiell stabilitet, er det videre mindre sterke grunner for at sentralbanksjefen skal lede eller være medlem i styret for sentralbankvirksomheten. Tvert imot er det hensyn som taler for at styret da bør ha medlemmer som er uavhengige av administrasjonen i banken, i tråd med regler og anbefalinger for god virksomhetsstyring ellers, se kapittel 15. Et uavhengig styre vil igjen innebære at representantskapet ikke bør videreføres. Dette fører oss til modell B i kapittel 29. De hensynene som er pekt på her er nærmere begrunnet i kapitlene 27 og 29.

32.3 Ett styre og to komiteer

Utvalget har videre sett på en modell der det opprettes en komite for kapitalforvaltning på samme måte som det opprettes en komite for pengepolitikk og finansiell stabilitet. Komiteene ville ha det faglige ansvaret for sine områder og dermed frigjøre kapasitet for styret. Kompetansen til medlemmene i komiteene vil kunne tilpasses oppgavene. En komite for kapitalforvaltning kunne tenkes å erstatte styret for kapitalforvaltning i modell B, eller komme i tillegg til komite for pengepolitikk og finansiell stabilitet i modell C. I modell B består styret av eksterne medlemmer der det ikke trengs et eget tilsynsorgan. Modell C ligger nær dagens styringsmodell og en komite for kapitalforvaltning kunne da komme i tillegg til hovedstyret og komiteen for pengepolitikk og finansiell stabilitet.

Hovedstyret ville i denne modellen ha det organisatoriske og administrative ansvaret for begge fagområdene og dessuten det faglige ansvaret for de områder som ikke faller inn under komiteenes ansvar, se omtale av modell A i kapittel 27.

Sentralbanksjefen vil i denne modellen være leder for hovedstyret og for begge komiteene. Han eller hun ville dermed ha mange oppgaver og et bredt ansvarsområde. Modellen løser dermed ikke et av hovedproblemene med dagens organisering.

Videre ville en komite for kapitalforvaltning i seg selv reise noen problemstillinger som ikke i samme grad gjør seg gjeldende for en komite for pengepolitikk og finansiell stabilitet i sentralbankvirksomheten:

En komité vil typisk ha et faglig ansvar, men ikke et administrativt ansvar, jf. nærmere omtale i kapittel 27. Det organisatoriske og administrative ansvaret ville med en komite for kapitalforvaltning ligge hos hovedstyret. Det ville imidlertid være vanskelig for et styre som ikke har det faglige ansvaret for kapitalforvaltningen å ansette daglig leder, skrive stillingsinstruks og gi retningslinjer for virksomheten. Organisering og ressursbruk er så nært knyttet til de faglige spørsmålene og vurderingene i kapitalforvaltningen at det neppe er tilrådelig å legge dette til to uavhengige organer.

Samtidig ville det være utilfredsstillende for en komite som har et faglig ansvar, å måtte forholde seg til en leder den ikke selv har ansvar for. En slik arbeidsdeling kan også pulverisere ansvar, for eksempel ved at komiteen vil kunne peke på lederen av NBIM eller hovedstyret dersom komiteen mener resultatene i forvaltningen skyldes for svak kompetanse i organisasjonen.

Hvis fondet fortsatt skal være i Norges Bank, mener utvalget på denne bakgrunn at det er mer hensiktsmessig å etablere et eget styre for kapitalforvaltning fremfor en komite, jf. modell B i kapittel 29, eller at ansvaret for kapitalforvaltningen fortsatt skal ligge i hovedstyret, jf. modell C. Styret vil i disse tilfellene både ha et faglig og et administrativt ansvar for forvaltningen av Statens pensjonsfond utland.

32.4 NBIM som et datterselskap av Norges Bank

En siste modell som drøftes her, er å omdanne NBIM til et datterselskap under Norges Bank. Forvaltningsvirksomheten vil da fortsatt være knyttet til Norges Bank, samtidig som den er organisert som et selvstendig rettssubjekt.

Et datterselskap kan knyttes enten til gjeldende styringsmodell med hovedstyre og representantskap, eller til utvalgets forslag til styringsmodell A for sentralbankvirksomheten, se kapittel 27. Figur 32.3 tar utgangspunkt i gjeldende styringsmodell for Norges Bank. Datterselskapet må ha et eget styre, og det vil være naturlig at styret for Norges Bank oppnevner styret i datterselskapet. Mandatet for forvaltningen av Statens pensjonsfond utland gis i denne modellen fortsatt til Norges Banks hovedstyre som må delegere myndighet til styret for datterselskapet.

Styret i datterselskapet kan settes sammen på ulike måter med mer eller mindre tilknytning til Norges Bank. Et ytterpunkt kan være å la leder av styret i Norges Bank også lede styret i datterselskapet. I dagens styringsmodell vil det være sentralbanksjefen og i modell A en styreleder som er uavhengig av administrasjonen i banken. Et annet ytterpunkt er å opprette styret i datterselskapet utelukkende med medlemmer som ikke har tilknytning til Norges Bank. En mellomversjon kan være å la en visesentralbanksjef lede styret i datterselskapet.

I de alternativene over som er avledet fra modell A, ville sentralbanksjefen være helt uten ansvar og innflytelse over et datterselskap som vil være en vesentlig del av bankens virksomhet. Utvalget mener det ikke er tilrådelig, også fordi tilknytningen til sentralbankvirksomheten da blir for svak, jf. nærmere omtale i kapitlene 27 og 29. Når sentralbanksjefen ikke leder styret i Norges Bank, bør han eller hun etter utvalgets mening i det minste lede styret i datterselskapet.

Finansdepartementet må som oppdragsgiver for forvaltningen forholde seg til styret i Norges Bank. Som en del av departementets kontroll med utførelsen av forvaltningsoppdraget kan mandatet for forvaltningen sette krav til kompetansen i datterselskapets styre, til forvaltningen mv. Styret i Norges Bank har et overordnet ansvar for at styringen i datterselskapet skjer i tråd med de føringer som er gitt fra regjeringen og styret selv.

Hvis forvaltningen av Statens pensjonsfond utland skilles ut i et datterselskap, vil Norges Bank fremstå som en mer rendyrket sentralbank. Kapitalforvaltningen kan overlates til datterselskapet. Datterselskapet blir en rendyrket forvaltningsorganisasjon.

Det vil imidlertid fortsatt være en direkte linje mellom styret i Norges Bank og styret i datterselskapet, og styret i Norges Bank vil fortsatt ha et ansvar for forvaltningen. Når dette ansvaret nå fremstår som mer indirekte, kan modellen etter utvalgets syn bidra til å tilsløre det faktiske ansvaret. Så lenge styret i Norges Bank har et ansvar, vil det dessuten fortsatt ha behov for kompetanse innen kapitalforvaltning og det må bruke tid på å følge opp datterselskapets aktiviteter. Å la styret beholde ansvaret og samtidig svekke dets innflytelse over virksomheten synes ikke som en god løsning.

Et viktig trekk ved dagens fondskonstruksjon er nærheten fondet har til Finansdepartementet som eier, samtidig som det er armlengdes avstand til den operative forvaltningen. Utvalget mener dette har vært viktig for å bevare tilliten til fondet, særlig i urolige tider. Distansen mellom departementet, regjeringen og Stortinget på den ene siden og det operative styret for forvaltningen av NBIM på den andre, blir lengre dersom det er styret i Norges Bank som utpeker (og avsetter) styret i datterselskapet. En slik avstand vil kunne være krevende dersom det oppstår uheldige episoder el. i forvaltningen. Dette peker igjen på det faktiske ansvaret som styret i Norges Bank har for forvaltningen.

Et alternativ kan være at regjeringen selv, og ikke styret i Norges Bank, oppnevner styret i datterselskapet. Finansdepartementet kunne da gi forvaltningsmandatet direkte til styret i datterselskapet. Styret i Norges Bank ville som eier av datterselskapet fortsatt ha ansvar for virksomheten, men med mindre muligheter til å påvirke den. På den ene siden ville styret i Norges Bank kunne konsentrere mer om sentralbankvirksomheten. På den andre siden ville forvaltningsorganisasjonen ikke lenger være et reelt datterselskap i Norges Bank. Utvalget mener i tilfelle det er en klart bedre løsning enten at forvaltningsorganisasjonen tas inn i Norges Bank i tråd med modell B eller C i kapittel 29, eller tas helt ut av banken i tråd med modell A i kapittel 27.

33 Endringer i lov om Statens pensjonsfond

33.1 Innledning

Reglene og retningslinjene for Statens pensjonsfond utland er en sentral del av den økonomiske politikken i Norge. Det kan etter utvalgets syn være grunner for å styrke det formelle grunnlaget for deler av rammeverket samtidig med at det vurderes å bytte forvalter av fondet. Statens pensjonsfond utland skal bidra til en balansert utvikling i norsk økonomi og til at også fremtidige generasjoner får ta del i petroleumsformuen. Utvalget foreslår i dette kapitlet at fondets oppgave som kilde til å finansiere velferdsstaten over generasjonene gjøres tydeligere i lov om Statens pensjonsfond. Målet i forvaltningsmandatet om å oppnå en høyest mulig avkastning med en forsvarlig risiko og gitt en ansvarlig forvaltning bør tas inn i loven. Utvalget foreslår dessuten å ta inn i loven gjeldende retningslinjer om at Statens pensjonsfond utland skal plasseres utenfor Norge og at oppbyggingen av fondet skal gjenspeile en reell sparing på statens hånd. Dette er to sentrale forutsetninger for fondets rolle som finanspolitisk styringsverktøy og bidragsyter til en stabil utvikling i norsk økonomi. Bestemmelsen om å plassere fondet i utlandet bidrar samtidig til en god spredning av statens samlede formue.

Utvalgets forslag til endringer i pensjonsfondsloven drøftes nærmere nedenfor. Først omtales kort gjeldende lov om Statens pensjonsfond og behovet for enkelte justeringer ved en utskillelse av forvaltningen fra Norges Bank.

Bakgrunn og viktige utviklingstrekk for Statens pensjonsfond utland er nærmere omtalt i kapittel 7.

33.2 Lov om Statens pensjonsfond

33.2.1 Gjeldende rett

Lov om Statens pensjonsfond96 trådte i kraft 1. januar 2006. Statens pensjonsfond ble etablert som en overbygning over det som før dette het Statens petroleumsfond og Folketrygdfondet.97 Statens petroleumsfond ble gitt navnet Statens pensjonsfond utland (SPU), og Folketrygdfondet fikk navnet Statens pensjonsfond Norge (SPN). Et viktig hensyn bak etableringen av Statens pensjonsfond var å tydeliggjøre gjennom navnet at kapitaloppbygging på statens hånd vil lette finansieringen av statens fremtidige pensjonsforpliktelser. Alle sentrale bestemmelser om håndteringen av statens petroleumsinntekter og forvaltningen av Statens petroleumsfond og Folketrygdfondet ble videreført. Midlene i fondet ble ikke øremerket til å dekke pensjoner, og fondet kan ikke ha gjeld og forpliktelser som ordinære pensjonsfond.

Formålet med fondet følger av § 1 i lov om Statens pensjonsfond:

«Statens pensjonsfond skal understøtte statlig sparing for finansiering av folketrygdens pensjonsutgifter og underbygge langsiktige hensyn ved anvendelse av statens petroleumsinntekter.»

Lov om Statens pensjonsfond fastsetter at Finansdepartementet forvalter fondet. Statens pensjonsfond utland plasseres som innskudd på konto i Norges Bank, og Statens pensjonsfond Norge plasseres som kapitalinnskudd i Folketrygdfondet, jf. lovens § 2. Motverdien av innskuddene forvaltes av henholdsvis Norges Bank og Folketrygdfondet etter nærmere regler fastsatt av departementet i medhold av § 7 i loven, jf. nedenfor. Departementet har på denne bakgrunn fastsatt egne mandater som Norges Bank og Folketrygdfondet skal forvalte midlene etter. Departementet legger viktige endringer i retningslinjene fram for Stortinget.

Norges Bank og Folketrygdfondet tar investeringsbeslutninger og utøver eierrettigheter uavhengig av Finansdepartementet, innenfor rammene gitt i mandat og retningslinjer. Departementet instruerer dermed ikke i spørsmål om investeringer og eierskapsutøvelse i enkeltsaker.98

Loven fastsetter fondets inntekter og hvordan fondets midler kan anvendes, jf. §§ 3-5. Inntektene til Statens pensjonsfond Norge er avkastningen av investeringene, mens Statens pensjonsfond utland i tillegg til avkastningen også blir tilført statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten og finanstransaksjoner knyttet til petroleumsvirksomheten.

Fondet kan bare anvendes til en beløpsmessig overføring til statsbudsjettet etter vedtak i Stortinget. Stortinget vedtar hvert år en overføring fra Statens pensjonsfond utland for å finansiere det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet, jf. nærmere omtale i avsnitt 33.5 og kapittel 7. Etablert praksis er at det ikke overføres midler fra Statens pensjonsfond Norge.

Fondet kan etter § 6 ikke selv ha rettigheter og plikter overfor private eller offentlige myndigheter og kan ikke saksøke eller saksøkes.

Departementet kan etter § 7 gi utfyllende bestemmelser til gjennomføring av loven.

33.2.2 Utvalgets vurderinger

Lov om Statens pensjonsfond og regler gitt i medhold av loven retter seg først og fremst mot fondskapitalen. Loven gir dermed ikke nærmere regler om forvalterne eller deres organisering.

Statens pensjonsfond utland plasseres etter gjeldende lov som et innskudd i Norges Bank, jf. over. Dersom det opprettes et særlovselskap som skal plassere midlene videre i eget navn, slik utvalget foreslår i kapittel 28, bør det fremgå i § 2 at Statens pensjonsfond utland skal plasseres som kapitalinnskudd i det nye forvalterselskapet, tilsvarende som det gjøres for Folketrygdfondet. Se utkast til endret § 3 annet ledd.

Folketrygdfondet er regulert ved egen lov. Da lov om Folketrygdfondet ble vedtatt, ble det lagt vekt på å tydeliggjøre skillet mellom formuesmassen Statens pensjonsfond Norge og Folketrygdfondet som forvalter av formuesmassen.99 Et slikt skille er også lagt til grunn i utvalgets forslag til styringsmodell for en forvalter utenfor banken i kapittel 28.

Utvalgets øvrige forslag til endringer i lov om Statens pensjonsfond utland er uavhengig av valg av styringsmodell for forvaltningen av Statens pensjonsfond utland.

33.3 Formål for forvaltningen av Statens pensjonsfond

33.3.1 Bakgrunn

Formålet med Statens pensjonsfond er utdypet i flere stortingsmeldinger etter at loven ble vedtatt. I Meld. St. 26 (2016–2017) Forvaltningen av Statens pensjonsfond i 2015 s. 9 står det blant annet:

«Formålet med Statens pensjonsfond er å støtte opp under langsiktige hensyn ved bruk av statens petroleumsinntekter og sparing for å finansiere pensjonsutgiftene i folketrygden. En langsiktig og god forvaltning legger til rette for at petroleumsformuen kan komme både dagens og fremtidige generasjoner til gode.»

Videre står det i samme stortingsmelding på s. 90:

«Målet med investeringene i Statens pensjonsfond er å oppnå høyest mulig avkastning innenfor rammen av moderat risiko. Fondet skal også være en ansvarlig investor.»

Det vises i meldingen til at investeringsstrategien tar utgangspunkt i oppfatninger om hvordan finansmarkedene fungerer og i fondets formål og særtrekk. Strategien er blitt utviklet over tid, og viktige veivalg er forankret i Stortinget. En slik fremgangsmåte legger til rette for å holde fast ved en langsiktig strategi også i perioder med uro i finansmarkedene.

Målet om høy avkastning og moderat risiko fremkommer av departementets mandater for forvaltningen av henholdsvis Statens pensjonsfond utland og Statens pensjonsfond Norge. Investeringsstrategiene for fondet uttrykkes blant annet gjennom referanseindekser som departementet har fastsatt for plasseringene. Referanseindeksene angir hvilke land og regioner midlene skal investeres i og fordelingen mellom ulike typer aktiva. Norges Bank og Folketrygdfondet kan avvike fra referanseindeksene innenfor en fastsatt risikoramme for å utnytte særtrekk ved fondene til å oppnå en høyere avkastning enn referanseindeksene. Rammen for avvik angis blant annet ved forventet relativ volatilitet, som sier noe om hvor mye avkastningen av fondene normalt vil forventes å kunne avvike fra referanseindeksene. Risikorammene innebærer at investeringene må holdes forholdsvis tett til referanseindeksene og at risikoen derfor i all hovedsak bestemmes gjennom Finansdepartementets valg av referanseindekser, se nærmere omtale i kapittel 7.

Finansdepartementet har også fastsatt rammer for Norges Banks og Folketrygdfondets arbeid med ansvarlig forvaltning. Mandatene for den ansvarlige forvaltningen viser til internasjonalt anerkjente prinsipper og standarder, som FNs Global Compact, OECDs prinsipper for eierstyring og selskapsledelse og OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper. Disse internasjonale standardene angir normer for god selskapsstyring og stiller forventninger til selskapers håndtering av blant annet miljømessige og samfunnsmessige forhold. For en stor, diversifisert og langsiktig investor vil dette ifølge Finansdepartementet også støtte opp under målet om høy avkastning. I Meld. St. 23 (2015–2016) heter det på s. 62:

«Finansdepartementet legger til grunn at god finansiell avkastning over tid vil avhenge av velfungerende markeder og en bærekraftig utvikling. Det gjelder særlig for en stor, diversifisert og langsiktig investor som i stor grad vil oppnå en avkastning i tråd med verdiskapingen i økonomien. Enkeltselskaper kan isolert sett oppnå en gevinst ved ikke å ta hensyn til alvorlig skade som påføres andre, såkalte negative eksterne virkninger. For en universell og langsiktig eier vil derimot en slik gevinst kunne motsvares av lavere avkastning i andre deler av porteføljen, eller frem i tid.»

Virkemidler i den ansvarlige forvaltningen er ifølge departementets meldinger til Stortinget blant annet å fremme standarder, prinsipper og forskning på området. Det er også å uttrykke forventninger som eier, utøve eierskap gjennom kontakt med selskaper og stemme på generalforsamlinger.

Finansdepartementet har fastsatt etisk motiverte retningslinjer for observasjon og utelukkelse av selskaper fra Statens pensjonsfond utland. Et eget etikkråd gir råd om et selskap skal utelukkes eller settes til observasjon. Beslutningen tas av Norges Banks hovedstyre.

Fondet er ikke et virkemiddel i utenriks-, nærings-, regional- eller klimapolitikken el. Det ville for det første være et lite treffsikkert virkemiddel for slike formål, samtidig som kostnadene for samfunnet kunne bli betydelige gjennom en lavere netto avkastning, se også drøfting i kapittel 31.

33.3.2 Utvalgets vurderinger

Målet for forvaltningen av Statens pensjonsfond er å oppnå høyest mulig avkastning innenfor rammen av en forsvarlig risiko og gitt en ansvarlig forvaltning. Avkastningen fra fondet skal i tråd med lovens formål støtte opp under langsiktige hensyn for norsk økonomi og statsfinanser. Høy avkastning vil bidra til at petroleumsformuen og fondet kan komme både dagens og fremtidige generasjoner til gode.

Skiftende regjeringer og Stortinget har lagt vekt på at fondet skal være en ansvarlig investor. Hensynet til fremtidige generasjoner er en del av grunnlaget for de etiske retningslinjene for fondet. I tillegg skal forvaltningen gjøres innenfor internasjonalt anerkjente normer for virksomhetsstyring som Norge har sluttet seg til.

Formålet for Statens pensjonsfond om å finansiere velferdsstaten over generasjonene bør etter utvalgets syn komme tydeligere fram i loven enn i dag. Utvalget foreslår derfor enkelte justeringer i § 1 i loven, se kapittel 36.

Ifølge handlingsregelen for budsjettpolitikken skal den årlige overføringen fra Statens pensjonsfond utland til statsbudsjettet over tid tilsvare forventet realavkastning av fondet. Anslaget på forventet årlig realavkastning er fra og med Revidert nasjonalbudsjett 2017 justert ned fra fire til tre prosent. Dette gjenspeiler at bidraget fra fondet til å finansiere fremtidig velferd først og fremst er gjennom avkastningen som oppnås fra investeringene. Utvalget foreslår på denne bakgrunn at § 1-3 i mandatet for forvaltningen av Statens pensjonsfond utland om å oppnå en høyest mulig avkastning, tas inn i loven, jf. utkast til ny § 2 i lov om Statens pensjonsfond.

Samtidig bør det fremgå av loven at fondet skal forvaltes med en forsvarlig risiko og gitt en ansvarlig forvaltning. Med forsvarlig risiko menes at risikoen skal være vel avveid i forhold til forventet avkastning, risiko og kostnader. I forvaltningen må det tas hensyn til flere typer risiko som for eksempel markedsrisiko og operasjonell risiko. Fondet kan forvente å få betalt med høyere avkastning hvis en er villig til å ta større markedsrisiko i form av større forventede svingninger i verdien av fondet fra år til år. Hvor stor slik risiko fondet skal ta, blir derfor en avveiing mellom forventet avkastning og risiko. Operasjonell risiko, som en ikke får betalt for i form av høyere forventet avkastning, kan reduseres med økt kontrollaktivitet som imidlertid også kan gi større kostnader for fondet. Her må altså risikoen avveies mot de kostnadene som vil påløpe for å dempe den.

Det er god praksis for å forankre viktige valg i forvaltningen i Stortinget. Åpenhet om avveiingene mellom forventet avkastning, kostnader og risiko gir grunnlag for større stabilitet i strategier og organisering.

Utvalget legger videre til grunn at hensynet til en ansvarlig forvaltning skal videreføres og foreslår at også det gjenspeiles i ny § 2 i loven.

Departementet har i medhold av lovens § 7 fastsatt egne mandater som Norges Bank og Folketrygdfondet skal forvalte midlene etter, jf. over. Mandatene er forankret i Stortinget og angir rammer for den operative forvaltningen. Så lenge forvaltningen er i samsvar med mandatene, skal ikke departementet instruere i spørsmål om investeringer og eierskapsutøvelse i enkeltsaker, jf. ovenfor. Slik inngripen ville gi uklare ansvarslinjer og over tid kunne bidra til lavere avkastning. Utvalget mener dette er en sentral del av rammeverket. Utvalget vil likevel ikke foreslå å lovfeste denne uavhengigheten. En lovfesting ville gå lenger enn det som er vanlig innen statsforvaltningen i å avgrense departementets myndighet over videredelegerte oppgaver og adgangen til å gripe inn i særskilte tilfeller. Utvalget vil likevel understreke at bestemmelsen i mandatet om uavhengighet i den operative forvaltningen må hegnes om.

Departementet rapporterer om sine vurderinger av forvaltningen i årlige meldinger til Stortinget. Det bør i loven presiseres at departementet som i dag skal evaluere måloppnåelsen i forvaltningen og rapportere vurderingene regelmessig til Stortinget, se utkast til § 9. Departementet bør innhente bistand fra eksperter fra inn- og utland i dette arbeidet, slik det gjøres også i dag. Evalueringen bør omfatte både de veivalg departementet har stått for og forvalters oppfølging av sitt mandat. Se også drøfting om departementets tilsyn med forvaltningsvirksomheten i kapittel 28 og 29.

33.4 Statens pensjonsfond utland skal investeres utenfor Norge

33.4.1 Bakgrunn

Allerede tidlig på 1970-tallet viste analyser at det var nødvendig å begrense bruken av oljeinntektene for å bevare langsiktig balanse og en tilstrekkelig stor konkurranseutsatt sektor i norsk økonomi.100 Det tilsa at staten ikke burde bruke inntektene fullt ut etter hvert som de kom, men investere deler av den løpende innbetalingen fra petroleumssektoren utenfor Norge. Utvinningen av olje og gass ville gi et valutaoverskudd som «vil bli disponert på sokkelen eller i utlandet». Det ble understreket at slike plasseringer i utlandet «må forvaltes etter retningslinjer gitt av politiske myndigheter».

Spørsmålet om å etablere et oljefond som ville gjøre det lettere å skille bruken av oljeinntekter fra den løpende inntektsstrømmen, ble mer aktuelt tidlig på 1980-tallet. Det såkalte Tempoutvalget foreslo et oljefond som et stabiliseringsfond.101 En skisse til et slikt fond ble lagt fram av Regjeringen Willoch våren 1985 i Langtidsprogrammet for 1986–89. Statens petroleumsfond ble opprettet ved lov i 1990, og den første netto avsetningen til fondet ble gjort i 1996, se nærmere omtale i kapittel 7.

I lovproposisjonen om lov om Statens petroleumsfond ble det lagt vekt på at fondet skulle plasseres i utlandet.102 Dette ble begrunnet ut fra flere hensyn:

• Ved å investere fondet i utlandet bidrar staten til å sluse ut igjen det valutaoverskuddet som oljeinntektene gir. Det bidrar til å balansere valutamarkedet og til at den norske kronen ikke styrkes for mye. En for sterk krone vil føre til en nedbygging av den tradisjonelle konkurranseutsatte sektoren.

• Et annet viktig hensyn er at fondet ikke skal representere et budsjett nummer to for de investeringer innenlands som ikke når opp i den ordinære budsjettprosessen. Midlene som hvert år overføres fra fondet til budsjettet er ikke øremerket til spesielle formål, men inn-går som en del av en samlet budsjettbehandling. Det beløpet som trekkes fra fondet, går dermed inn i en helhetlig budsjettbehandling der det prioriteres mellom offentlig konsum og investeringer. Regjeringen og Stortinget bestemmer både det samlede beløpet og prioriteringene. Fondet skal ikke fremstå som en mulig finansieringskilde til investeringer som ikke får plass innenfor rammen i en slik budsjettbehandling.

I lovproposisjonen heter det blant annet:

«Petroleumsfondets plasseringsalternativer må sterkt avgrenses. Petroleumsfondet skal ikke være en alternativ finansieringskilde for formål som ikke når opp i konkurransen med andre utgifter over statsbudsjettet. Realinvesteringer i Norge bør finansieres som før og ikke spesielt av petroleumsfondet. Selv om dette i utgangspunktet kunne fortone seg som en anvendelse av inntektene etter langsiktige retningslinjer, ville realinvesteringer finansiert slik øke etterspørselen i den innenlandske økonomien. Videre ville den finanspolitiske styringen svekkes ved at utgiftskapitler over statsbudsjettet for slike formål ble avlastet. Innenfor en gitt ramme for overføringen fra petroleumsfondet ville det da bli rom for en sterkere økning i andre utgifter.»103

Fondet skulle heller ikke kunne yte kreditt til privat sektor eller plassere midler i norske aksjer. Det ble vist til at slik kreditt ville kunne ha tilsvarende virkninger på den samlede innenlandske etterspørselen som statlige utgifter finansiert ved petroleumsinntekter. Virkningen ville «i tilfelle ha blitt en avlastning av statsbanksystemet og statsbudsjettets utgiftsside som dermed ville skape rom for økte utgifter til andre formål gjennom disse kanaler».104 Det ble videre vist til at den «finanspolitiske styringen ville bli svekket og fondet ville motvirke det hensyn som begrunner fondets opprettelse, som er hensynet til god finanspolitisk styring. Fondet forutsettes heller ikke å ha adgang til å yte kreditt til staten direkte eller indirekte ved kjøp av statsobligasjoner i markedet».

Disse hensynene ble også tillagt vekt da Statens petroleumsfond ble innlemmet i Statens pensjonsfond i 2006. I lovproposisjonen til Statens pensjonsfond står det blant annet:

«Retningslinjene for budsjettpolitikken er på denne måten nært knyttet til bruken av petroleumsinntekter i norsk økonomi. Hensynet til en balansert økonomisk utvikling tilsier at Petroleumsfondet plasseres direkte i utlandet, slik at den innenlandske økonomien skjermes fra virkningene av svingninger i petroleumsinntektene.»105

Etableringen av Statens pensjonsfond bygget blant annet på St.meld. nr. 12 (2004–2005) om pensjonsreformen og pensjonskommisjonens utredning som lå til grunn for meldingen.106 Også i pensjonsmeldingen og pensjonskommisjonens utredning ble det lagt vekt på at staten fortsatt skal bidra til kapitalutgang gjennom finanssparing i utlandet.

33.4.2 Utvalgets vurderinger

Inntektene fra petroleumsvirksomheten har en annen karakter enn statens øvrige inntekter ettersom de delvis har sitt motstykke i en reduksjon i statens petroleumsformue. De budsjettpolitiske retningslinjene ivaretar petroleumsinntektenes spesielle karakter og sikter mot at inntektene også skal komme fremtidige generasjoner til gode.

Som et sparefond for landet følger det at fondet må plasseres utenlands. Petroleumsressursene utgjør en viktig del av vår nasjonalformue, og verdien av formuen svinger med prisene på olje og gass. Ved å produsere og eksportere petroleum fra havbunnen og investere inntektene i verdipapirer i finansmarkedene reduseres sårbarheten i den samlede formuen for svingninger i prisene på olje og gass. Når fondet plasseres i flere typer aktiva i mange land og regioner i verden, spres risikoen ved investeringene og landets nasjonalformue ytterligere. Å holde plasseringene ute bidrar også til å stabilisere valutamarkedet. Samtidig gir det en klar arbeidsdeling med Statens pensjonsfond Norge som i hovedsak investerer innenlands.

Å investere midlene ute er også viktig for at fondet kan bidra som et finanspolitisk styringsverktøy. Motsatt ville den finanspolitiske styringen svekkes dersom fondet ble investert innenlands. Utgiftskapitler over statsbudsjettet ville bli avlastet, og fondet ville fremstå som et budsjett nummer to for formål som ikke nådde opp i den ordinære budsjettbehandlingen.

Dersom fondet ble plassert innenlands, ville videre faren etter utvalgets syn øke for at særinteresser lettere ville få tilgang til midlene. Det er med ujevne mellomrom blitt tatt til orde for at fondet bør brukes til å investere i ulike prosjekter i Norge eller til å støtte norske aktørers aktivitet og ambisjoner i andre land. Det at fondet bare kan plasseres utenfor Norge, har gjort det lettere å stå imot et slikt press.

Norske bedrifter har i dag fri tilgang til nasjonale og internasjonale låne- og kapitalmarkeder. De kan velge hvordan de vil finansiere sine investeringer ut fra de behovene og preferansene de har. Staten ved Statens pensjonsfond utland har tilgang til internasjonale markeder som investor og kan velge de investeringene som gir den beste avveiing mellom avkastning og risiko. Kapitalmarkedene er effektive bindeledd mellom de som plasserer og de som låner og skaffer ny egenkapital. Statens pensjonsfond utlands valg av investeringer holdes derfor adskilt fra norske virksomheters valg av finansiering.

Med Norges Bank som forvalter følger det naturlig at fondet må investeres utenlands. Investeringer i Norge ville lett komme i konflikt med sentralbankens ansvar for pengepolitikken og arbeid med å fremme finansiell stabilitet. Ved en utskilling av forvaltningen fra banken vil ikke lenger dette «vernet» mot å investere i Norge være der. En utskilling kan derfor gi en enda større grunn for å styrke det formelle grunnlaget for at fondet skal plasseres utenfor Norge.

I mandatet for forvaltningen av Statens pensjonsfond utland heter det følgende i § 3-1 annet ledd:107

«Banken kan ikke plassere investeringsporteføljen i:

• a) Verdipapirer utstedt av norske foretak, verdipapirer utstedt i norske kroner, fast eiendom lokalisert i Norge eller i eiendomsselskaper, eiendomsfond eller liknende konstruksjoner som har som primært formål å investere i Norge. Tilsvarende gjelder obligasjoner med fortrinnsrett med pantesikkerhet i Norge. Med norsk foretak menes foretak med hovedkontor i Norge.»

Utvalget foreslår at det i lov om Statens pensjonsfond tas inn en bestemmelse som fastslår at Statens pensjonsfond utland skal plasseres i utlandet og i utenlandsk valuta, se forslag til ny § 6. Formuleringen er ment å fange opp den avgrensningen som er gjort i § 3-1 i forvaltningsmandatet. Det foreslås at departementet fortsatt bør fastsette nærmere retningslinjer i forvaltningsmandatet om hvilke avgrensninger den foreslåtte lovbestemmelsen innebærer for fondets investeringer.

33.5 Statens pensjonsfond utland skal gjenspeile en reell sparing på statens hånd

33.5.1 Bakgrunn

Inntektene til Statens pensjonsfond utland er definert som statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten, netto finanstransaksjoner knyttet til petroleumsvirksomheten og avkastningen av fondets plasseringer.108 Fondets utgifter er en årlig overføring til statskassen etter vedtak i Stortinget. På denne måten gjøres bruken av petroleumsinntektene synlig.

I forarbeidene til loven om Statens petroleumsfond er det lagt vekt på at overføringen av midler fra fondet må inngå i en helhetlig budsjettprosess.109 Dette er videreført for Statens pensjonsfond utland. Når regjeringen som ledd i budsjettprosessen vil foreslå å øke statens utgifter eller redusere statens inntekter, vil den samtidig måtte fatte et eksplisitt vedtak om å trekke mer midler fra Statens pensjonsfond utland. Sammenhengen mellom utgifts- og skattevedtakene og oppsparingen i fondet vil være entydig og synlig for beslutningstakerne. Tilsvarende vil gjelde ved eventuelle tilleggsbevilgninger gjennom budsjettåret.

Ved etableringen av Statens petroleumsfond ble det lagt vekt på at det ikke skal skje noen fondsoppbygging i fondet uten at dette gjenspeiler faktiske overskudd i statsfinansene. Dette innebærer at så lenge det er midler i fondet, skal et eventuelt underskudd på statsbudsjettet dekkes ved overføringer fra fondet.

I forarbeidene til lov om Statens petroleumsfond ble det lagt opp til at den årlige overføringen skulle bidra til å finansiere statens oljekorrigerte underskudd pluss statens utlånsøkning gjennom statsbankene mv., se også kapittel 7. Det oljekorrigerte underskuddet er underskuddet på statsbudsjettet når oljeinntektene holdes utenfor. I finanskomiteens innstilling til proposisjonen ble dette endret til: «I tillegg [til å dekke det oljekorrigerte underskuddet] bør, dersom fondets stilling gir rom for det, inntil halvparten av det resterende netto lånebehov for staten kunne dekkes ved trekk på fondet.»110 Fra Nasjonalbudsjettet 1996 er dette endret til at overføringen fra fondet bare skal bidra til å dekke det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet.111

I Ot.prp. nr. 29 (1989–90) heter det:

«Fra et formuesforvaltningssynspunkt er det viktig å se «formuen» i Nordsjøen, formuen i petroleumsfondet og formuen i statsregnskapet i sammenheng. Det er til liten hjelp å bygge opp formue i et petroleumsfond som motstykke til en nedbygging av «oljeformuen» dersom statsregnskapet går i underskudd og statsregnskapets formue derfor bygges ned. Det vil tilsløre den faktiske statlige formuesoppbyggingen. I det opplegg for budsjetteringen som er skissert her stilles det krav om at statsbudsjettet skal være i balanse slik at en kan registrere i formuesutviklingen i petroleumsfondet i hvilken utstrekning en motvirker en nedbygging av oljeformuen gjennom en oppbygging av finansielle reserver.»112

I proposisjonen står det også at overføringen «fra fondet til statsbudsjettet bør gi uttrykk for hvor store petroleumsinntekter som i realøkonomisk forstand anvendes over statsbudsjettet. En eventuell fremtidig oppbygging av en formue i petroleumsfondet vil da ikke kunne motsvares av en gjeldsøkning på statsbudsjettet.»113

I sin innstilling til proposisjonen uttalte finanskomiteen:

«Det må således etter komiteens syn legges til grunn som et ufravikelig krav at petroleumsfondet ikke skal kunne tilføres midler i en situasjon med underskudd på statsbudsjettet før lånetransaksjoner.»114

Siden 2001 har handlingsregelen for budsjettpolitikken vært retningsgivende for størrelsen på det oljekorrigerte underskuddet og dermed uttaket fra fondet. Ifølge handlingsregelen skal det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet over tid svare til forventet realavkastning av kapitalen i Statens pensjonsfond utland ved inngangen til budsjettåret.115

Kilde: Finansdepartementet

Det endelige beløpet som skal overføres fra Statens pensjonsfond utland til statsbudsjettet, vedtas i forbindelse med Stortingets behandling av nysaldert budsjett mot slutten av budsjettåret. Vedtaket er basert på hvor stort det oljekorrigerte budsjettunderskuddet anslås å bli i inneværende år. Statsbudsjettet gjøres på denne måten opp med balanse i nysalderingen etter overføring fra fondet.

Det endelige vedtaket om overføringene fra fondet til statsbudsjettet fastsettes sent i budsjettåret, men er likevel basert på et anslag for hva det oljekorrigerte underskuddet vil bli. Statens faktiske inntekter og utgifter utenom petroleumsvirksomheten kan dermed avvike noe fra anslaget i nysaldert budsjett. Dette vil slå ut i et tilsvarende over- eller underskudd i statsregnskapet etter overføring fra fondet.

Også statens netto kontantstrøm kan bli større eller mindre enn anslått i nysaldert budsjett. Et slikt avvik mellom anslag og faktisk inntektsstrøm vil slå ut i en tilsvarende større eller mindre inntekt til Statens pensjonsfond utland. Fondets størrelse ved utgangen av året vil endres tilsvarende, men balansen til statsregnskapet vil ikke påvirkes.

33.5.2 Utvalgets vurderinger

Det gir etter utvalgets syn liten mening å bygge opp et fond dersom det samtidig lånes for å finansiere statens utgifter. På marginen ville en slik praksis være det samme som at staten låner for å plassere de lånte midlene i fondet. En slik oppblåsing av statens balanse ville bidra til å tildekke statens reelle finansielle stilling. Tilsvarende vil gjelde når staten reduserer sin formue.

Utvalget mener de hensynene som ligger bak den etablerte praksisen om at overføringen skal finansiere det oljekorrigerte underskuddet på budsjettet, er viktige og bør forankres i lov om Statens pensjonsfond. Det bør derfor lovfestes at statsbudsjettet skal gjøres opp i balanse så lenge det er midler i fondet. Eventuelle over- eller underskudd i statsregnskapet vil da skyldes avvik mellom anslag og regnskap for statens utgifter eller inntekter utenom statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten. Utvalget foreslår på denne bakgrunn ny § 7 annet ledd i lov om Statens pensjonsfond om at «Staten skal ikke lånefinansiere utgifter på statsbudsjettet så lenge det er midler i Statens pensjonsfond utland».

Utvalgets forslag om å lovfeste at midlene i Statens pensjonsfond utland skal plasseres utenfor Norge og at fondet skal bidra til å finansiere statens utgifter, bidrar til å styrke bæreveggene i det gjeldende rammeverket for fondet. Rammeverket endres ikke. Det årlige uttaket fra fondet vedtas av Stortinget og følger handlingsregelen for budsjettpolitikken.

Handlingsregelen for budsjettpolitikken egner seg ikke på samme måte å lovfeste. Hvor stort uttaket blir de enkelte årene, må vedtas av Stortinget som en del av budsjettprosessen. Regelen er ment å gjelde som et gjennomsnitt over tid. Det kan for et enkelt år oppstå betydelige avvik mellom overføringen fra fondet og den forventede langsiktige realavkastningen. Det kan skyldes utviklingen i innenlandsk økonomi eller uventet verdiutvikling i fondet. Både tilpasning til konjunkturene og valg av tempo for tilbakevending vil kreve kløktig bruk av skjønn.

Eksempler fra blant annet EU-land på 2000-tallet og USA på slutten av 1990-tallet har vist at budsjettregler kan omgås selv om de er nedfelt i lov. I Norge er skillet mellom hvilke utgifter som kan føres som lånetransaksjoner «under streken» i statsbudsjettet tidvis blitt diskutert. Poster på budsjettet som føres «under streken» som lånetransaksjoner, belaster ikke budsjettbalansen og spiser ikke av handlingsregelens rom for bruk av oljepenger. Slike utgifter finansieres ved at staten tar opp lån og vil falle utenfor rammen for utvalgets forslag til lovbestemmelse. Ryddighet og disiplin om føringen av statsbudsjettet er viktig for å unngå å uthule et ellers godt rammeverk.

Statens samlede utlån mv. har ikke endret seg vesentlig i forhold til størrelsen på norsk økonomi siden oljefondsmekanismen ble etablert, jf. figur 33.2 som viser de største balansepostene utenom Statens pensjonsfond utland og statens direkte eie i oljevirksomheten, SDØE. Det kan tyde på at det har vært ryddighet og disiplin om føringen av statsbudsjettet og at utgifter ikke har omgått handlingsregelen på en systematisk måte ved å bli ført som lånetransaksjon. Den rutinen som er fulgt siden tidlig på 1980-tallet om at rentesubsidier ved utlån forutsetter egne vedtak om bevilgninger og at forventede tap ved utlån skal budsjetteres for det året lånene utbetales, har bidratt til å holde statens utlånsaktivitet i sjakk.116

33.6 Etikkrådets tilknytning

Etikkrådet består av fem medlemmer som oppnevnes av Finansdepartementet etter innstilling fra Norges Bank. Etikkrådet har sitt eget sekretariat og avgir årlig rapport om sin virksomhet til Finansdepartementet. Sekretariatets medlemmer er formelt ansatt i Finansdepartementet. Etikkrådet utfører et oppdrag etter retningslinjer fastsatt av departementet, men rådet skal utøve sin virksomhet uavhengig av departementet.117

¹ Figur 33.2A viser statens fordringer i form av utlån gjennom statsbankene, øvrige utlån og kapital i aksjeselskaper, statsforetak mv. SDØE er her holdt utenom. Øvrige utlån omfatter blant annet lån til statsansatte administrert av Statens pensjonskasse og ny eksportfinansieringsordning. Både økningen og reduksjonen de senere årene i «Øvrige utlån» har i hovedsak sammenheng med utviklingen i lån til statsansatte gjennom Statens pensjonskasse. I tillegg vises obligasjoner med fortrinnsrett som ble utstedt i den såkalte byttelånsordningen med bankene under finanskrisen i 2008 og 2009, jf. nærmere omtaler i kapittel 11 og 21. Disse er nå faset ut. Figur 33.2B viser statens gjeld og egenkapital utenom statens pensjonsfond.

Kilde: Finansdepartementet

Før 2015 ble råd om utelukkelse eller observasjon gitt til Finansdepartementet, som så fattet beslutningene. I Meld. St. 19 (2013–2014) foreslo departementet å integrere virkemidlene i arbeidet med ansvarlige investeringer bedre, blant annet ved å legge kompetansen til å beslutte utelukkelse eller observasjon til Norges Bank. Departementet skrev blant annet følgende i meldingen (s. 49):

«Departementet deler Strategirådets vurdering av at det vil være naturlig å samle alle virkemidlene i Norges Bank. Banken har allerede ansvaret for utøvelsen av fondets eierrettigheter og har bygget opp bred erfaring og kompetanse innen dette området. Ved å legge ansvaret for å utelukke selskaper til Norges Bank vil en få en samlet kjede av virkemidler innen arbeidet med ansvarlige investeringer, herunder det etiske arbeidet. Dette vil bedre ivareta hensynene til operasjonell risiko, uavhengighet, konsistens, forutsigbarhet og helhet. Integreringen vil gjøre det lettere å dra nytte av eventuelle vekselvirkninger mellom utelukkelse og annen eierskapsaktivitet, og det vil gi bedre intern konsistens i forvaltningen av fondet.»

Stortinget sluttet opp om dette, og fra 2015 avgir Etikkrådet råd om utelukkelse eller observasjon til Norges Bank og hovedstyret fatter beslutning.

På bakgrunn av anbefaling fra et eksternt strategiråd drøftet departementet i Meld. St. 19 (2013–2014) også om Etikkrådet bør organiseres som en del av Norges Bank. Dette ble ikke fulgt opp av Stortinget. I finanskomiteens innstilling står det blant annet følgende:

«Et annet flertall, alle unntatt medlemmene fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til rådet fra Strategirådet om en sammenhengende kjede av virkemidler og intensjonen fra evalueringen i 2009 om et samspill mellom virkemidlene. Samtidig vises det til at ordningen med et uavhengig etikkråd har mange fordeler. Dette flertallet mener derfor at ordningen med Etikkrådet bør opprettholdes også når uttrekksmekanismen overføres til Norges Bank, og mener at det da bør organiseres en ordning hvor Etikkrådet oppnevnes av Finansdepartementet etter innstilling fra Norges Bank, og at rådets anbefalinger sendes Norges Bank som beslutter om selskaper i porteføljen skal utelukkes.»

Etikkrådet vurderer blant annet om enkeltselskapers atferd er i tråd med de etiske retningslinjene for fondet. Dette er et viktig arbeid. En mulig forebyggende side ved denne mekanismen kan være at selskap som vurderes og omtales vil søke å endre sin atferd for å unngå tap av omdømme. Hensynet til selskapenes omdømme innebærer samtidig at de rådene som Etikkrådet gir, må bygge på svært grundige undersøkelser og at omtalen må være balansert. Etikkrådet må i sine råd og uttalelser likevel bygge på betydelige avveininger og skjønn.

Det er på denne bakgrunn risiko for at råd om enkeltselskaper kan baseres på mangler enten i faktagrunnlaget eller skjønnet bak avveiningene. Det vil i så fall også innebære en risiko for fondet. Dersom det oppstår forhold i rådets saksbehandling som er kritikkverdig, innebærer dagens organisering etter utvalgets oppfatning uklare ansvarslinjer. Departementet oppnevner Etikkrådet, men rådet gis til Norges Bank. I utvalgets forslag i modell A vil rådet gis til forvalterselskapet utenfor banken. Et særlovselskap som forvalter fondet i henhold til modell A eller Norges Bank i modell B og C bør her kunne stole på de vurderingene som Etikkrådet har basert sine råd på.118 Etikkrådet skal være faglig uavhengig av departementet, men Etikkrådets sekretariat er ansatt i departementet. Departementet skal etter utvalgets forslag i modell A føre tilsyn med forvalter av Statens pensjonsfond utland. Departementet fører imidlertid ikke tilsyn med Etikkrådet eller deres arbeid og utøvelse av skjønn. Det gjør heller ikke styret eller representantskapet i Norges Bank i dag.

Utvalget mener det vil gi klarere ansvarslinjer å legge Etikkrådet inn i selskapet som forvalter Statens pensjonsfond utland i modell A og i Norges Bank i modellene B og C, jf. drøftingen i Meld. St. 19 (2013–2014). Det ville ytterligere styrke grunnlaget for å samle virkemiddelbruken ett sted og bidra til bedre konsistens og sammenheng i utøvelsen av ansvarlig forvaltningsvirksomhet. Den operasjonelle risikoen i Etikkrådets arbeid ville kunne følges nøyere opp.

Litteratur

Besl.O.nr.142 (2000–2001) Lov om endring i lov 22. juni 1990 nr. 36 om Statens Petroleumsfond

Innst. O. nr. 32 (1989–90) Om lov om Statens petroleumsfond

Innst.O. nr. 131 (2000–2001) Om endringer i lov om Statens petroleumsfond (Ot.prp. nr. 102 (2000–2001)

Innst. O. nr. 14 (2005–2006) Om lov om statens pensjonsfond

Meld. St. 26 (2016–2017) Forvaltningen av Statens pensjonsfond i 2016

Meld. St. 29 (2016–2017) Perspektivmeldingen 2017

NOU 1983: 27 Petroleumsvirksomhetens framtid

NOU 2004: 1 Modernisert folketrygd – Bærekraftig pensjon for framtida

NOU 2015: 9 Finanspolitikk i en oljeøkonomi – Praktisering av handlingsregelen

Ot.prp. nr. 29 (1989–90) Om lov om Statens petroleumsfond

Ot.prp. nr. 102 (2000–2001) Om lov om endring i lov 22. juni 1990 nr. 36 om Statens petroleumsfond

Ot.prp. nr. 2 (2005–2006) Om lov om Statens pensjonsfond

Ot.prp. nr. 49 (2006–2007) Om lov om Folketrygdfondet

St.meld. nr. 25 (1973–74) Petroleumsvirksomhetens plass i det norske samfunn

St.meld. nr. 1 (1982–83) Nasjonalbudsjettet 1983

St.meld. nr. 1 (1995–96) Nasjonalbudsjettet 1996

St.meld. nr. 12 (2004–2005) Pensjonsreform – trygghet for pensjonene (Pensjonsmeldingen)

34 Økonomiske og administrative konsekvenser

34.1 Innledende vurderinger i henhold til utredningsinstruksen

Utvalget har gjennomgått sentralbankloven i lys av de endringer som har funnet sted i Norges Banks oppgaver etter at gjeldende sentralbanklov ble vedtatt i 1985. Utvalget har videre vurdert organiseringen av Norges Bank og forvaltningen av Statens pensjonsfond utland. Utvalgets mandat er gjengitt i kapittel 2. I kapittel 26 er utvalgets forståelse av de delene i mandatet som omhandler organiseringen av Norges Bank og forvaltningen av Staten pensjonsfond utland omtalt.

Utvalget foreslår i tråd med mandatet en ny sentralbanklov. Videre foreslår utvalget å skille ut forvaltningen av Statens pensjonsfond utland fra Norges Bank til et nytt særlovselskap. Ifølge utredningsinstruksen skal utredningen beskrive forventede virkninger for de som berøres av forslagene som fremmes, både eventuelle positive virkninger og kostnader. Virkningenes varighet skal også vurderes. 119

Nedenfor følger en oversikt over de viktigste administrative og økonomiske konsekvensene av utvalgets forslag. Slike virkninger er vanskelige å tallfeste, men utvalget har lagt vekt på å beskrivede.

34.2 Overordnet vurdering av samfunnsøkonomiske konsekvenser

Utvalget tilrår etter en samlet vurdering å skille ut forvaltningen av Statens pensjonsfond utland fra Norges Bank. Utvalgets tilråding er redegjort for i kapittel 31.

Den tradisjonelle sentralbankvirksomheten er vesentlig endret siden 1990-tallet. Sentralbanken stilles overfor nye utfordringer både i pengepolitikken og arbeidet med finansiell stabilitet og i samspillet mellom de to områdene. Forholdene bør legges til rette for at banken kan få utvidet ansvar for finansiell stabilitet og makrotilsyn. I utviklingen av nye former for elektroniske penger og betalingssystemer må sentralbanken ha en ledende rolle. Etter utvalgets syn blir arbeidet med sentralbankoppgavene samlet mer krevende fremover.

Også forvaltningen av Statens pensjonsfond utland er blitt mer krevende enn ventet da Norges Bank fikk denne oppgaven. Fondet er blitt svært stort og viktig for norsk økonomi. I forvaltningen er investeringsuniverset blitt utvidet til framvoksende økonomier og nye typer investeringer. Organiseringen må legge til rette for at forvaltningen kan utvikles videre. Det vil være en styrke å ha et styre som er dedikert bare til denne oppgaven.

To selvstendige enheter vil være transparente organisasjoner med klare linjer for å skape resultater, ta ansvar og stå til rette. Det er viktig for å videreføre den tillit og legitimitet sentralbanken og forvaltningen av fondet har fått. Med to adskilte enheter kan kompetanse og sammensetning i ledelse og styringsorganer lettere tilpasses oppgavene.

Etter utvalgets syn vil forslagene til ny organisering på denne bakgrunn styrke det institusjonelle rammeverket for Norges Bank og forvaltningen av Statens pensjonsfond utland. Gode institusjoner er generelt svært viktig for tilliten i samfunnet og for et lands evne til økonomisk vekst og velferd.120

Utvalgets forslag vil ha noen økonomiske og administrative konsekvenser i en overgangsfase. Utvalget har ikke grunnlag for å tallfeste slike virkninger. Vurdert opp mot mulige gevinster for norsk økonomi over tid, vil slike overgangskostnader likevel antas å være små.

Gevinstene ved gode institusjoner vil komme både staten, næringslivet og forbrukerne til gode.

34.3 Økonomiske og administrative konsekvenser for staten og Norges Bank

Utvalgets forslag går ut på å endre organiseringen av Norges Bank og forvaltningen av Statens pensjonsfond utland. Det foreslås videre endringer i tilsynet av banken og forvaltningen av fondet der Finansdepartementet får en økt rolle. Forslagene har derfor administrative konsekvenser. Disse er redegjort for i kapitlene 27-31 i utredningen.

Norges Banks overskudd tilfaller staten etter nærmere bestemte regler for Norges Banks budsjettdisponering, se kapittel 27. Netto avkastning av Statens pensjonsfond utland tilfaller staten. Utvalget mener på denne bakgrunn at det er mest hensiktsmessig å omtale økonomiske konsekvenser for Norges Bank og staten samlet.

Utvalgets forslag til ny sentralbanklov innebærer ikke vesentlige endringer i Norges Banks oppgaver i pengepolitikken og arbeidet for finansiell stabilitet, se kapittel 20–24. Ressursbruken vurderes derfor ikke å bli vesentlig påvirket.

Utvalget foreslår at det det etableres et styre for Norges Bank med syv medlemmer og en komite for pengepolitikk og finansiell stabilitet med fem medlemmer, herav to eksterne medlemmer som skal engasjeres på deltid, se nærmere omtale i kapittel 27. Det vil også etableres et styre med syv medlemmer for det nye forvalterselskapet, se kapittel 28. Samtidig vil verken hovedstyret eller representantskapet bli videreført. Netto virkning for administrative kostnader til styringsorganene vurderes som begrenset.

Representantskapets tilsyn med Norges Bank vil overtas av styret for Norges Bank og Finansdepartementet, mens representantskapets tilsyn med forvaltningen av Statens pensjonsfond utland legges til styret for det nye særlovselskapet og departementet, se kapitlene 27 og 28. Dette vil gi noe økt ressursbruk i departementet til disse oppgavene. Virkningen for netto kostnader for Norges Bank, særlovselskapet og departementet samlet vil trolig være små.

Administrative kostnader ved forvaltningen av Statens pensjonsfond utland trekkes fra avkastningen av fondet. Bytte av forvalter vil dermed ikke påvirke Norges Banks kostnader over tid. Utvalget foreslår at en utskillelse gjøres ved at NBIM med sine ansatte etableres som et særlovselskap utenfor banken. Flere avtaler og kontrakter vil måtte bli gjennomgått på ny, og det vil kunne bli transaksjonskostnader. Slike virkninger er vanskelige å tallfeste. I kapittel 30 og vedlagte brev fra Norges Bank er praktiske sider og overgangskostnader ved en utskillelse nærmere omtalt.

I kapittel 30 er også mulige konsekvenser for Statens pensjonsfond utlands skatteposisjon og vern mot søksmål og beslag, omtalt. Utvalget har her innhentet vurderinger fra Utenriksdepartementet, Finansdepartementet og Norges Bank. Bytte av forvalter endrer ikke de underliggende realitetene bak eierskap og disposisjonsrett for fondet og fondets avkastning. Da skal i prinsippet heller ikke fondets skatteposisjon endres, men det er en viss usikkerhet. Fondets immunitet kan videre svekkes noe som følge av bytte av forvalter. Eventuelle virkninger på fondets skatteposisjon og immunitet vurderes å ikke være av en slik betydning at de er avgjørende for utvalgets tilrådinger. Sammenliknet med de gevinstene som et sterkt institusjonelt rammeverk kan bidra med over tid, anses mulige virkningene å være små, jf. 34.3 ovenfor.

34.4 Økonomiske og administrative konsekvenser for næringslivet, finansmarkedsaktører og forbrukere

Det foreslås at Norges Bank kan pålegge banker å håndtere kontanter for beredskapsformål. Det kan isolert sett føre til noen kostnader for bankene, men vil kunne være viktig for betalingsformidlingen, brukerne og økonomien forøvrig.

Næringsliv og forbrukere vil ellers ikke direkte berøres av utvalgets forslag. Gevinster fra gode institusjoner og ryddige styrings- og ansvarslinjer vil imidlertid også komme næringsliv og forbrukere til gode.

Litteratur

Baland, J. M., K. O. Moene og J. Robinson (2010), Governance and Development. In: Handbook of Development Economics, Volume 5 (edited by D. Rodrik and M. Rosenzweig). North Holland

Norges Bank (2014), On institutions – fundamentals of confidence and trust. Occasional Paper No. 47