Del 5
Utvalgets vurderinger av Norges Banks formål og oppgaver og forholdet til statsmyndighetene

20 Norges Banks formål og virksomhet

20.1 Innledning

Sentralbankers ansvar og oppgaver har endret seg over tid. Oppgavene har likevel ofte sprunget ut fra at sentralbanker er gitt enerett til å utstede penger som er tvungne betalingsmidler og at sentralbankene er bankenes bank. Å sikre pengenes verdi og tilstrekkelig likviditet i banksystemet og å bidra til gode betalings- og oppgjørssystemer går derfor igjen som oppgaver for sentralbanker.1 I dag er fleksibel inflasjonsstyring, finansiell stabilitet og et effektivt betalings- og oppgjørssystem viktige områder når Norges Banks oppgaver skal beskrives.

Norges Banks mandat og kompetanse er basert på flere grunnlag: sentralbankloven med forskrifter, annen særlovgivning med forskrifter, avtaler og alminnelig forvaltningsrettslig delegasjon. Et særlig trekk ved Norges Banks virksomhet er oppgaven med å forvalte Statens pensjonsfond utland (SPU). Dette oppdraget er gitt banken med hjemmel i lov om Statens pensjonsfond og er i liten grad nevnt i sentralbankloven selv om det etterhvert er blitt en stor oppgave for banken.

Sentralbankloven § 1 har en bestemmelse om Norges Banks formål og virkeområde. Også i andre land er det vanlig at sentralbankers formål fastsettes i eller kan avledes fra en egen lov. Mens lover i Norge normalt suppleres med forskrifter, er sentralbankens oppdrag i enkelte land regulert i avtaler mellom sentralbanksjefen og finansministeren. Tilsvarende styringsavtaler er det ikke praksis for i norsk forvaltningstradisjon. I enkelte land er det sentralbanken selv som presiserer det operative målet for banken, se omtale i kapittel 8.

I dette kapitlet drøftes først Norges Banks formålsparagraf. Omtalen tar utgangspunkt i gjeldende rett og drøfter behovet for endringer i lys av utviklingen i oppgavene til Norges Bank og andre sentralbanker de siste tiårene. Deretter drøftes nærmere Norges Banks virksomhet og oppgaver. Siste del av kapitlet omhandler gjeldende § 4 i sentralbankloven om pengeenheten og dens internasjonale verdi.

20.2 Gjeldende rett

20.2.1 Sentralbankloven § 1

Sentralbankloven § 1 angir «Norges Banks formål og virkeområde»:

«Norges Bank er landets sentralbank. Banken skal være et utøvende og rådgivende organ for penge-, kreditt- og valutapolitikken. Den skal utstede pengesedler og mynter, fremme et effektivt betalingssystem innenlands og overfor utlandet og overvåke penge-, kreditt- og valutamarkedene.

Banken kan sette i verk tiltak som er vanlige eller naturlige for en sentralbank. Til fremme av sine formål kan banken utføre alle former for bankforretninger og banktjenester.»

Bestemmelsen nevner en rekke oppgaver banken skal utføre, men den peker i liten grad ut målene for sentralbankens virksomhet. Det er heller ingen regulering av det geografiske virkeområdet for loven. Utformingen av formålsbestemmelsen må leses i lys av synet på sentralbankens rolle i den økonomiske politikken og forholdet til statsmyndighetene da loven ble utformet.2 Loven ble formulert nokså overordnet og ga rom for at sentralbankens oppgaver og virksomhet kunne bli endret.

20.2.2 Sentralbankloven § 1 første ledd

Etter § 1 første ledd første punktum er Norges Bank landets sentralbank. En tilsvarende bestemmelse ble tatt inn i Grunnloven § 33 i 2016. I begrunnelsen for å grunnlovfeste at Norges Bank er landets sentralbank, ble det fremhevet at det tidligere hadde vært en bestemmelse om sentralbanken i Grunnloven, at andre staters sentralbanker er grunnlovsfestet og Den europeiske sentralbanken er traktatfestet og at sentralbanken bør være mer synlig som sentral statsinstitusjon i det norske konstitusjonelle demokratiet. Det ble også pekt på sentralbankers oppgaver:

«Dei har einerett på preging av mynt og utferding av setlar, dei er långjevarar i siste instans, og den siste internasjonale finanskrisa har vist tydeleg den avgjerande rolla sentralbankar har i det økonomiske samfunnslivet.»3

Begrepet sentralbank ble tatt i alminnelig bruk fra starten av 1900-tallet selv om sentrale funksjoner som enerett til å utstede lovlige og tvungne betalingsmidler var på plass i mange sentralbanker også tidligere.4 Begrepet må også forstås i lys av andre oppgaver som normalt er gitt til sentralbankene, som å være bankenes bank, statens bank og å forvalte de offisielle valutareservene. En sentralbanks nærmere kompetanse utledes av rettsgrunnlaget for virksomheten.5

Norges Bank skal etter § 1 være «utøvende og rådgivende organ for penge-, kreditt- og valutapolitikken». Hva som nærmere ligger i funksjonen som «utøvende og rådgivende organ», følger dels av andre bestemmelser i loven.

Begrepet «penge-, kreditt- og valutapolitikken» er brukt flere steder i gjeldende sentralbanklov, men det har likevel ikke en klar avgrensning. Den nærmere forståelsen av «penge-, kreditt- og valutapolitikken» ble heller ikke presisert i lovforarbeidene. I lovproposisjonen het det:

«Det er vanskelig å avgrense ‘penge-, kreditt- og valutapolitikken’ på en presis måte. Blant annet vil den finanspolitikk som føres være av vesentlig betydning for utformingen av penge-, kreditt- og valutapolitikken. Som utvalget har nevnt i sin utredning uttaler Norges Bank seg også om det finanspolitiske opplegg i forbindelse med fastleggelsen av rammene for statens sentralbankfinansiering det påfølgende år. Også i andre sammenhenger kommenterer banken generelt den økonomiske politikk.»6

Norges Banks tydeligste utøvende oppgave er å gjennomføre pengepolitikken med sikte på en stabil pengeverdi. Banken skal samtidig bidra til stabilitet i det finansielle systemet. Hva som menes med pengepolitikk og finansiell stabilitet er nærmere definert i boks 10.1 i kapittel 10.

Pengepolitisk forskrift fra 2001 er hjemlet i § 2 tredje ledd og § 4 annet ledd i sentralbankloven og gir sentralbanken et operativt mål for pengepolitikken. Forskriftens § 1 lyder:

«Pengepolitikken skal sikte mot stabilitet i den norske krones nasjonale og internasjonale verdi, herunder også bidra til stabile forventninger om valutakursutviklingen. Pengepolitikken skal samtidig understøtte finanspolitikken ved å bidra til å stabilisere utviklingen i produksjon og sysselsetting.

Norges Bank forestår den operative gjennomføringen av pengepolitikken.

Norges Banks operative gjennomføring av pengepolitikken skal i samsvar med første ledd rettes inn mot lav og stabil inflasjon. Det operative målet for pengepolitikken skal være en årsvekst i konsumprisene som over tid er nær 2,5 pst.

Det skal i utgangspunktet ikke tas hensyn til direkte effekter på konsumprisene som skyldes endringer i rentenivået, skatter, avgifter og særskilte, midlertidige forstyrrelser.»

Virkemidlene Norges Bank har tilgjengelige, følger blant annet av bestemmelsene om å tilby kreditt til og ta imot innskudd fra banker mv. og å fastsette vilkårene for slike lån og innskudd (§§ 19 og 20). Bankens rådgivende oppgaver er nærmere omtalt i sentralbanklovens § 3. Se kapitlene 10, 11 og 22 for en omtale av Norges Banks oppgaver og virkemidler i pengepolitikken og arbeid for finansiell stabilitet.

Det følger videre av § 1 i sentralbankloven at Norges Bank skal «fremme et effektivt betalingssystem innenlands og overfor utlandet». I lovproposisjonen ble det lagt vekt på at den teknologiske utviklingen av betalingssystemene trolig ville gå raskt og at det var viktig å legge til rette for at sentralbanken kunne følge med på og påvirke utviklingen. Bestemmelsen må nå også leses i lys av de oppgaver banken er gitt gjennom lov om betalingssystemer, jf. nærmere omtale i kapitlene 12 og 23.

Etter § 1 første ledd skal sentralbanken videre «utstede pengesedler og mynter» og «overvåke penge-, kreditt- og valutamarkedene». Oppgaven med å utstede pengesedler og mynter er nærmere presisert i §§ 13 flg.

I lovproposisjonen ble det understreket at oppgavene som er nevnt i § 1 første ledd, ikke var ment å være uttømmende.7

20.2.3 Sentralbankloven § 1 annet ledd

Etter § 1 annet ledd første punktum kan sentralbanken «sette i verk tiltak som er vanlige eller naturlige for en sentralbank». Bestemmelsen omtales gjerne som sentralbanklovens generalklausul. I lovproposisjonen står det om generalklausulen:

«I den grad de spesielle regler i loven ikke gir rettslig rom for nye virkemidler eller tiltak som Norges Bank i fremtiden eventuelt vil kunne engasjere seg i, vil generalklausulen kunne få selvstendig betydning. (…) En endring i bankens virksomhetsområde kan etter omstendighetene være en politisk viktig sak. Men en kan ikke av dette uten videre utlede at et vedtak bør skje i lovs form. Departementet finner på dette grunnlag at formålsbestemmelsen bør omfatte en generalklausul slik utvalget har foreslått.»8

Ordlyden «vanlige eller naturlige» ga dermed rom for at Norges Banks oppgaver kunne endres over tid og at det ville være naturlig å se hen til både nasjonal og internasjonal praksis.

En viktig funksjon ved generalklausulen er at også tiltak innenfor kjernevirksomheten, for eksempel i krisesituasjoner, får et bedre og klarere rettslig grunnlag. Bestemmelsen motvirker i noen grad at det blir tvil om bankens myndighet etter de mer spesifiserte bestemmelsene og viser at disse ikke skal tolkes uttømmende, det vil si at andre virkemidler ikke kan være mulig for banken.

§ 1 annet ledd annet punktum lyder: «Til fremme av sine formål kan banken utføre alle former for bankforretninger og banktjenester». Dette stadfester at banken har et bredt spekter av virkemidler tilgjengelig for å fylle de oppgavene sentralbanken er gitt. Det er presisert i lovproposisjonen at «Virksomheten må fremme bankens formål. Det sentrale ligger i at Norges Bank må kunne benytte de bankmessige kontraktsformer og tekniske ordninger som er vanlige på penge-, kreditt- og valutamarkedene og som de øvrige banker bruker.»9 Dette betyr også at hvilke operasjoner banken kan gjennomføre, kan endres over tid og etter omstendighetene.

20.2.4 Viktige hensyn ved utarbeidelsen av § 1

Ordlyden i § 1 skiller som nevnt ikke tydelig mellom sentralbankens formål og oppgaver. Det gjøres heller ikke i forarbeidene til loven. Forarbeidene bærer preg av at Norges Bank den gang ble oppfattet som et forvaltningsorgan som hadde til oppgave å gjennomføre regjeringens penge-, kreditt- og valutapolitikk og gi råd om utformingen av den økonomiske politikken.

Ryssdal-utvalget drøftet hva som burde være sentralbankens formål og oppgaver:

«Lovutkastets formålsbestemmelse i § 1 første ledd angir den generelle ramme for sentralbankens virksomhet. Det er de enkelte bestemmelser i utkastet (og i andre lover) som nærmere avgrenser bankens kompetanse til å treffe vedtak og iverksette tiltak. Ved anvendelse av den enkelte fullmakt vil imidlertid formålsbestemmelsen i § 1 første ledd kunne gi veiledning ved tolkningen.»10

Departementet bygget i lovproposisjonen på lovutvalgets utredning. I proposisjonen ble det blant annet vist til at Norges Bank som landets sentralbank måtte settes i stand til å utføre vanlige sentralbankoppgaver og at en nærmere avgrensning av begrepet «penge-, kreditt- og valutapolitikk» ikke var avgjørende. Kompetansegrunnlaget for bankens virksomhet ville måtte tolkes i hvert enkelt tilfelle, enten kompetansen hadde hjemmel i sentralbanklovens bestemmelser eller i delegasjonsvedtak. Lovproposisjonen la også opp til at sentralbanken skulle fortsette å ha et betydelig ansvar for betalingsformidlingen slik utvalget hadde foreslått. Videre understreket departementet at regjeringens årlige nasjonalbudsjett fortsatt skulle være det sentrale utgangspunktet for opplegget og gjennomføringen av kredittpolitikken.

I sin høringsuttalelse til ny sentralbanklov viste Norges Bank til at «sentralbankens særstilling ligger i det bidrag den kan gi til realiseringen av visse langsiktige mål for den samfunnsøkonomiske utvikling» og foreslo å gi § 1 første ledd annet punktum følgende tilføyelse: «… og skal i sin virksomhet legge særlig vekt på hensynet til en varig balanse i landets økonomi.» Norges Bank foreslo også å styrke Norges Banks ansvar for betalingssystemene og å overføre Bankinspeksjonens virksomhet til Norges Bank.11 En slik overføring var også blitt foreslått allerede i NOU 1974: 23 Overføring av Bankinspeksjonen til Norges Bank og fulgt opp i Ot.prp. nr. 58 (1975–1976), men uten at forslaget den gang ble behandlet i Stortinget.

Den norske Bankforening var i sin høringsuttalelse negativ til en overføring av Bankinspeksjonen til Norges Bank. Heller ikke Finansdepartementet gikk i lovproposisjonen om ny sentralbanklov inn for en slik overføring, blant annet med henvisning til at det pågikk et arbeid med å slå sammen Bankinspeksjonen og Forsikringsrådet til en ny, samordnet tilsynsetat.12

Ved Stortingets behandling sluttet flertallet i finanskomiteen seg til forslaget i proposisjonen, og formålsparagrafen ble vedtatt med den ordlyden som der var foreslått.13

20.3 Formåls- og virksomhetsbestemmelser i andre sentralbanklover

Sentralbankers formål og virkemidler henger nært sammen. For å kunne nå et mål må banken ha virkemidler som setter den i stand til å nå målet. I noen sentralbanker er det klart definerte formålsbestemmelser. I likhet med gjeldende sentralbanklov i Norge må imidlertid formålet for en del sentralbanker avledes av de oppgavene og virkemidlene sentralbanken er gitt.

Våre nærmeste naboland har nokså overordnede formålsbestemmelser. I Sverige fastsetter sentralbankloven at «målet för Riksbankens verksamhet skall vara att upprätthålla ett fast penningvärde». Videre fremgår det at «Riksbanken skall också främja ett säkert och effektivt betalningsväsende». I Danmark sier sentralbankloven at Nationalbanken har til oppgave «at opretholde et sikkert pengevæsen her i landet samt at lette og regulere pengeomsætning og kreditgivning».

Den europeiske sentralbanken (ESB) og de fleste nasjonale sentralbankene som tilhører systemet av europeiske sentralbanker (ESCB), har mer presise formålsbestemmelser. I statuttene for ESCB står det at «The primary objective of the European System of Central Banks …shall be to maintain price stability». Men sentralbankene skal også ta andre hensyn: «Without prejudice to the objective of price stability, the ESCB shall support the general economic policies in the Union with a view to contributing to the achievement of the objectives of the Union as laid down in Article 3 of the Treaty on European Union.» Den traktatbestemmelsen det vises til, beskriver unionens overordnede mål om velferd og vekst.

Formålsbestemmelsen for ESCB har en rangering av målene med prisstabilitet som det viktigste og med andre mål underordnet dette. Den samme rangeringen finnes i den engelske og den sveitsiske sentralbankloven. I lov om Bank of England er formuleringen slik: «In relation to monetary policy, the objectives of the Bank of England shall be a) to maintain price stability, and b) subject to that, to support the economic policy of her Majesty’s Government, including its objectives for growth and employment». Tilsvarende for Schweizerische Nationalbank: «The National Bank shall pursue a monetary policy serving the interests of the country as a whole. It shall ensure price stability. In so doing, it shall take due account of economic developments.»14

Den amerikanske sentralbankloven har imidlertid flere målsettinger og ingen rangering av målene. Federal Reserve skal «promote effectively the goals of maximum employment, stable prices, and moderate long-term interest rates». Målet til Federal Reserve betegnes ofte som et «dualt mål» der høy sysselsetting og stabile priser er tillagt vekt. Den amerikanske loven pålegger sentralbanken også en plikt til å påse at penge- og kredittveksten er i tråd med en stabil økonomisk utvikling på lang sikt.15

En liknende og dobbel målsetting finnes i den australske sentralbankloven.

I nyere sentralbanklover er det gjerne også eksplisitte mål om å fremme finansiell stabilitet. Det gjelder for eksempel for Bank of England: «An objective of the Bank shall be to protect and enhance the stability of the financial system of the United Kingdom.» Tilsvarende står det i den sveitsiske sentralbankloven at sentralbanken skal bidra til stabilitet i finanssystemet.16 I New Zealand er formuleringen at sentralbanken skal fremme et sunt og effektivt finanssystem.

I euroområdet har de enkelte medlemslandene selv ansvar for å opprettholde finansiell stabilitet i sine økonomier, men det er også opprettet noen felles ordninger for å fremme stabiliteten i hele området. I 2010 ble Det europeiske rådet for systemrisiko (ESRB) opprettet for å føre makrotilsyn i området.17 I 2014 ble et felles system for tilsyn av banker, Single Supervisory Mechanism (SSM), opprettet. Sekretariatet til ESRB er plassert i ESB, og sentralbanksjefen er leder for rådets styre. ESB har videre et overordnet ansvar for at SSM skal fungere og har selv direkte tilsyn med en rekke systemviktige finansinstitusjoner i euroområdet.

I eldre sentralbanklover er oppgavene med å fremme finansiell stabilitet gjerne formulert mer indirekte. Ansvaret for finansiell stabilitet avledes av ansvaret for betalingssystemet og av rollen som långiver til bankene i krisesituasjoner – «långiver i siste instans». Det gjelder for eksempel den svenske loven der det står at «Riksbanken skall också främja ett säkert och effektivt betalningsväsende» og der oppgaven som långiver i siste instans spesifiseres i en senere paragraf. Den tyske loven sier at Bundesbank «shall arrange for the execution of domestic and cross-border payments and shall contribute to the stability of payment and clearing systems».18 Rollen som långiver i siste instans til bankene er ikke nevnt eksplisitt i den tyske loven, men følger av sentralbankens generelle rolle som långiver til bankene.

En viktig grunn for å etablere sentralbanker var at de skulle bidra til et velfungerende finansielt system.19 Mange sentralbanker oppfatter nå finansiell stabilitet som et av sine hovedmål. Dette er blitt særlig tydelig i kjølvannet av den internasjonale finanskrisen i 2008 og 2009 da mange sentralbanker bidro aktivt til å opprettholde et fungerende finanssystem. Et vesentlig ansvar for finansiell stabilitet ligger likevel vanligvis i regjeringen. Sentralbankene har ikke tilstrekkelig med virkemidler til å nå dette målet alene. Men sentralbankene forventes normalt å bidra med de virkemidlene de har.

Alle sentralbanker utsteder betalingsmidler og har ansvar for å bevare pengenes verdi. Sentralbankene er bankenes bank og ofte også statens bank. Virkemidlene til å ivareta disse funksjonene er mer eller mindre presist beskrevet i sentralbanklovene. Særlig utførlige lister med virkemidler finnes for eksempel i den kanadiske, sveitsiske og tyske loven.

Den tyske loven nevner dessuten forvaltning av de offisielle valutareservene som en viktig oppgave. Loven sier at Bundesbank skal «… hold and manage the foreign reserves of the Federal Republic of Germany».20 Forvaltning av valutareservene er også nevnt som en sentral oppgave i sentralbanklovene i for eksempel Frankrike og Sveits. Valutareserver er tradisjonelt blitt holdt for å kunne intervenere i valutamarkedet eller for å støtte finansinstitusjoner i krisesituasjoner. Lovene inneholder derfor som hovedregel ikke krav om en effektiv forvaltning eller liknende. Slike krav kan imidlertid være gitt i forskrifter eller være formulert av sentralbankene selv.

Formålsparagrafene i et utvalg av sentralbanker er nærmere omtalt i kapittel 16 og i kapittel 8 om sentralbankenes mål- og virkemiddeluavhengighet.

20.4 Utvalgets vurderinger

20.4.1 Gjeldende formålsbestemmelse – Norges Bank er landets sentralbank

Sentralbankloven § 1 første ledd første punktum stadfester at Norges Bank er landets sentralbank. En tilsvarende bestemmelse er nylig blitt tatt inn i Grunnloven § 33, jf. over. En slik bestemmelse bør etter utvalgets mening videreføres i ny sentralbanklov, jf. utkast til ny § 1-1 første ledd.

Sentralbankloven § 2 fjerde ledd sier at «Banken er et eget rettssubjekt, som eies av staten». Norges Banks rettslige status og statens eierskap bør fremgå også i en ny lov, jf. utkast til § 1-1 annet ledd. Det bør fremkomme at Norges Bank er et eget rettssubjekt og at sentralbanken eies av staten. Det er i praksis lagt til grunn at Norges Bank som eget rettssubjekt også har selvstendig partsevne overfor domstolene. Utvalget foreslår at dette uttrykkes direkte i ny lov ved at det i § 1-1 annet ledd stadfestes at Norges Bank er et eget rettssubjekt med partsevne.21

Fordi Norges Bank eies av staten, oppstår spørsmål om hvor langt statens ansvar for Norges Banks forpliktelser strekker seg. I utredningen til gjeldende lov ble det drøftet om staten var ansvarlig for Norges Banks forpliktelser.22 Ryssdal-utvalget viste blant annet til uttalelser fra Finansdepartementet i 1946 og 1949 om at staten var ansvarlig for Norges Banks forpliktelser selv om banken på denne tiden var organisert som aksjeselskap. Utvalget konkluderte med at staten er ansvarlig for Norges Banks forpliktelser, men foreslo ikke en bestemmelse om dette i loven.

I lovproposisjonen ble dette uttrykt enda klarere:

«Departementet vil vise til at det ikke hersker tvil om at staten er ansvarlig for bankens forpliktelser i siste instans. Dette vil i praksis også gjelde for bankens internasjonale forpliktelser. En finner det for så vidt ikke unaturlig at dette kommer til uttrykk i sentralbankloven. Spørsmålet om de finansielle forhold mellom staten og Norges Bank reguleres imidlertid av andre bestemmelser i lovutkastet. Som utvalget har vært inne på er antagelig tilføyelsen om statens ansvar for bankens forpliktelser unødvendig. Justisdepartementet har også vist til dette.»23

Utvalget mener det i loven fortsatt bør stå at staten eier Norges Bank. En endring av sentralbankloven innebærer ikke i seg selv noen endringer fra gjeldende rett om at staten i siste instans vil ha ansvar for bankens forpliktelser. Utvalget finner det ikke nødvendig å ta inn en særskilt bestemmelse om dette i utkast til ny sentralbanklov.

20.4.2 Behov for revisjon av gjeldende formåls- og virksomhetsbestemmelse

I utvalgets mandat heter det blant annet:

«(...) Loven hentet inspirasjon fra 1960-tallets sentralbanklover og har en overordnet og åpen utforming. Den har relativt generelle målformuleringer, og bankens mulighet til å sette i verk tiltak er avgrenset til at banken kan utføre oppgaver som er vanlige eller naturlige for en sentralbank. Det gjør loven nokså robust og tidløs.

Siden lovarbeidet ble påbegynt og loven ble vedtatt er Norges Banks oppgaver betydelig endret. (…) Selv om loven har gjort det mulig å videreutvikle Norges Banks virksomhet, er beskrivelsen i lovteksten på enkelte punkter ikke fullt ut dekkende for dagens virkelighet.»

Sentralbanklovens § 1 skiller seg fra moderne formålsbestemmelser ved at den primært angir oppgaver sentralbanken skal utføre, jf. over.24 Utvalget foreslår i ny lov en formålsbestemmelse som klarere uttrykker hvilke mål sentralbanken skal sikte mot. Det vil sette en ramme for lovens øvrige bestemmelser om hvilke oppgaver og virkemidler sentralbanken skal ha. Formålsbestemmelsen vil ellers være et viktig utgangspunkt for nærmere å fastlegge og avgrense sentralbankens ansvar og kompetanse.

Norges Bank omtaler målene for pengepolitikken og arbeidet med finansiell stabilitet i årsberetningen for 2015. Om pengepolitikken skriver banken blant annet:

«Noregs Bank har utøvande og rådgivande oppgåver i pengepolitikken. Den operative gjennomføringa av pengepolitikken skal rettast inn mot låg og stabil inflasjon. Det operative målet for pengepolitikken er ein årsvekst i konsumprisane som over tid er nær 2,5 prosent. Pengepolitikken skal òg bidra til å jamne ut svingingar i produksjon og sysselsetjing.»

Om finansiell stabilitet står det i årsmeldingen:

«Finansiell stabilitet er eit av hovudmåla til Noregs Bank i arbeidet med å sikre økonomisk stabilitet. Noregs Bank har eit særleg ansvar for å bidra til robuste og effektive finansmarknader og betalingssystem. Eit stabilt finansielt system er òg viktig for å sikre finansiering og risikofordeling i samfunnet.»

Videre står det om betalingssystemet:

«Noregs Bank gjer opp betalingar mellom bankane på kontoane deira i Noregs Bank og forsyner samfunnet med setlar og myntar på ein måte som fremjar et effektivt betalingssystem. I tillegg overvaker Noregs Bank betalingssystema og systema for verdipapiroppgjer, som til saman utgjer den finansielle infrastrukturen. Formålet er å fremje robuste og effektive betalings- og oppgjerssystem og slik bidra til å styrkje stabiliteten i det finansielle systemet.»

Et mål om å bevare pengenes verdi kommer til utrykk gjennom den pengepolitiske forskriften fra 2001, men er ikke nevnt i gjeldende sentralbanklov. Dette er et helt sentralt formål for sentralbanker og bør tas inn i en ny lov. Heller ikke ansvar for finansiell stabilitet fremkommer direkte i gjeldende lov selv om bankens oppgaver innen betalings- og oppgjørssystemene, likviditetsstyringen og rollen som långiver i siste instans er viktige områder i arbeidet med å fremme finansiell stabilitet. Sentralbankers ansvar her har økt de senere årene, jf. over. Formålet bør fremgå av den nye sentralbankloven.

Videre er forvaltningen av Statens pensjonsfond utland i liten grad nevnt i sentralbankloven. Norges Bank forvalter også store valutareserver, og bankens oppgaver med kapitalforvaltning, som også omfatter valutareservene, bør omtales i en ny virksomhetsbestemmelse for Norges Bank.

Loven inneholder ikke bestemmelser om geografisk virkeområde. Andre lover som er vedtatt de senere årene i Norge, har normalt en egen bestemmelse om geografisk avgrensning av loven. En slik bestemmelse bør også inngå i en ny sentralbanklov.

20.4.3 Norges Banks formål og virksomhet

Det bør klarere enn i gjeldende sentralbanklov skilles mellom de målene som settes for sentralbankens virksomhet og hvilken myndighet og virkemidler bankens gis for å nå sine mål. Et slikt skille kan gjøres ved at en bestemmelse som beskriver bankens formål etterfølges av en egen bestemmelse om Norges Banks virksomhet og oppgaver. Bestemmelsene kan ta utgangspunkt i gjeldende § 1, men bør justeres for å beskrive dagens virkelighet og mulig utvikling fremover bedre. Norges Banks myndighet og virkemidler må i tillegg defineres nærmere i senere kapitler i loven.

Utvalget mener at en formålsbestemmelse bør beskrive de overordnede målene Norges Bank skal ha for sin virksomhet. En formålsparagraf vil blant annet være av betydning for å fastlegge og avgrense bankens ansvar og kompetanse etter loven. Det må være samsvar mellom hvilke mål som settes og virkemidler som gis. Når bankens formål fastsettes i loven, får det samtidig en klar forankring i Stortinget.

Norges Banks virksomhet har endret seg betydelig de siste tiårene. Gjeldende lov har gitt rom for det. Det er grunn til å tro at sentralbankers rolle og virksomhet vil endres også fremover. En formålsbestemmelse bør derfor ha en viss fleksibilitet. Samtidig må dette avveies mot hensynet til klarhet om hva bankens mål skal være. Lovens formuleringer vil angi en ramme for de presiseringer av målene for pengepolitikken og for arbeidet med å fremme finansiell stabilitet som regjeringen kan fastsette i medhold av loven.

20.4.4 Norges Banks formål

20.4.4.1 Sentralbankens ansvar for å bevare pengenes verdi

Penger fyller flere grunnleggende oppgaver i økonomien: de fungerer som et allment akseptert betalingsmiddel, de gjør nytte som verdimåler og regnskapsenhet og de tjener til oppbevaring av verdier. Et velfungerende pengevesen er et viktig fundament for et lands økonomi.

Skal penger fylle sine oppgaver, må det være tillit blant husholdninger og bedrifter til at verdien holder seg over tid. Kjøp av varer og tjenester gjøres med penger. Lønn til de som produserer varene og tjenestene, utbetales som penger. Langsiktige avtaler om kjøp og salg kan inngås når det er tillit til at pengenes verdi holder seg. En stabil pengeverdi gjør det trygt å spare og gir frihet til å velge når bruken av midlene skal skje. Med lav og stabil inflasjon blir markedene mer effektive. Det blir tydeligere for aktørene om en høyere pris på en vare gjenspeiler økt knapphet på akkurat den varen.

Skulle pengeverdien falle brått og uforutsigbart, kan folk miste tilliten til betalingsmidlene. Det kan skje dersom inflasjonen blir høy og varierende eller dersom pengeenheten mister sin verdi mot andre valutaer. Deflasjon med markert stigning i verdien av penger målt mot prisene på varer og tjenester og på eiendom og andre realaktiva vil skade den økonomiske utviklingen og også svekke tilliten. Pengenes rolle i en moderne økonomi og betydningen av pengenes verdi og hvordan denne måles, er nærmere omtalt i kapittel 10.25

Å bevare pengenes verdi har over tid vært en viktig oppgave for sentralbanker. Det henger nært sammen med at sentralbankene normalt er blitt gitt enerett til å utstede penger som er tvungne betalingsmidler. Visshet om at landets sentralbank står bak, bidrar til tilliten til pengene, jf. nærmere omtale i kapittel 12.

I tidligere tider var verdien av penger knyttet opp mot sølv eller gull, først ved at mynter hadde et bestemt innhold av sølv eller gull og senere ved at sentralbanker forpliktet seg til å innløse penger mot en gitt mengde sølv eller gull. Det bidro til å begrense utstedelsen av penger i økonomien og til at det var tillit til at pengene holdt seg i verdi. Samtidig har historien vist at det kan ha negative virkninger på den økonomiske utviklingen dersom sentralbanken etter svikt søker å gjenopprette verdien av pengene, jf. omtale av paripolitikken i mellomkrigstiden i kapittel 4.

Dagens pengesystem er basert på bankenes kontopenger og Norges Banks mynter og sedler. Det kan gi et skjørere pengesystem. Folk må ha tillit til at pengene holder seg i verdi. At kontopenger kan løses inn i penger som er fordringer på sentralbanken, kan bidra.

Sentralbanker kan normalt bidra til en stabil utvikling i prisene gjennom de virkemidlene den rår over. Å bevare pengenes verdi er på denne bakgrunn definert som et viktig mål i mange sentralbanklover, jf. over.

Et formål om å opprettholde pengenes verdi vil også være i tråd med gjeldende praksis i Norge. Gjeldende forskrift om pengepolitikken angir at den operative gjennomføringen av pengepolitikken skal rettes inn mot lav og stabil inflasjon. Inflasjonsmålet er symmetrisk. Det gjenspeiler at det er uheldig både å ha høy og variabel inflasjon og deflasjon. Under og etter finanskrisen i 2008 og 2009 har pengepolitikken i mange land vært rettet inn mot å unngå for lav inflasjon eller deflasjon. Flere andre sentralbanker har inflasjonsmål som det operative målet i pengepolitikken, se omtale i kapitlene 8, 10 og 16.

Et eksplisitt inflasjonsmål som rettesnor for den operative gjennomføring av pengepolitikken er likevel kommet først i nyere tid. I etterkrigstiden og fram til 1992 har pengepolitikken i Norge vært ført med sikte på fast valutakurs. I litteraturen diskuteres også andre former for operative mål, som å styre etter en gitt utvikling i nivået på prisene, jf. nærmere omtale i kapittel 10. Ved et slikt mål må eventuelle avvik fra den fastsatte prisbanen rettes opp senere gjennom et tilsvarende avvik med motsatt fortegn. Et tredje alternativ som har vært diskutert, er et mål om en stabil vekst i verdien av verdiskapingen målt ved bruttonasjonalproduktet, BNP. En retningslinje om å styre etter et mål om prisnivå eller nominelt BNP er så langt ikke blitt tatt i bruk i noe land.26

Utvalget foreslår på denne bakgrunn at Norges Bank skal ha som formål å opprettholde en stabil pengeverdi, jf. § 1-2 første ledd i utkast til ny sentralbanklov. Formuleringene i loven om formålet for bankens virksomhet bør være overordnet og ikke tallfestet. Kongen i statsråd bør fortsatt sette et nærmere operativt mål for pengepolitikken i forskrift fra regjeringen, jf. omtale i kapittel 21 og forslag til ny § 1-4 første ledd. Et mål i loven om å bevare pengenes verdi vil avgrense hvilke nærmere mål regjeringen senere kan fastsette i en forskrift. En lovbestemmelse bør samtidig gi rom for at det kan bli aktuelt med andre operasjonelle måter å nå det overordnede målet på.

20.4.4.2 Finansiell stabilitet

Tillit til penger vil også avhenge av tilliten til det finansielle systemet. Finansiell stabilitet er definert i finansforetaksloven § 1-1: «Med finansiell stabilitet menes at det finansielle systemet er robust nok til å motta og utbetale innskudd og andre tilbakebetalingspliktige midler fra allmennheten, formidle finansiering, utføre betalinger og omfordele risiko på en tilfredsstillende måte.»

Finansforetakslovens definisjon av finansiell stabilitet er relativt ny, og den dekker også betydningen av finansiell stabilitet innenfor sentralbankloven. Utvalget legger til grunn at ny sentralbanklov bygger på denne definisjonen av finansiell stabilitet, jf. også drøfting i boks 10.1.

Ansvaret for finansiell stabilitet i vid forstand er i mange land lagt til regjeringen. Sentralbanker har historisk hatt som en sentral oppgave å bidra til stabilitet i det finansielle systemet.27 Stabilitet i finansmarkedene er viktig for om og hvordan pengepolitikken og renten påvirker inflasjonen og aktiviteten i økonomien. Videre har arbeidet med finansiell stabilitet nær sammenheng med sentralbankens oppgave med å utstede sedler og mynter og å være bankenes bank. Sentralbanker tilfører likviditet til banksystemet og har normalt rollen som långiver i siste instans for banker.

Sentralbankene har ikke tilstrekkelig med virkemidler til å nå et mål om finansiell stabilitet alene, men de forventes normalt å bidra med de virkemidlene de har. Flere sentralbanker fikk et større ansvar for finansiell stabilitet etter finanskrisen som ble utløst i 2008, særlig innen såkalt makrotilsyn. Både ansvar og tilgjengelige virkemidler varierer mellom sentralbankene.

I Norge er ansvaret for finansiell stabilitet delt mellom Finansdepartementet, Finanstilsynet og Norges Bank. Departementet har et overordnet ansvar for å påse at det finansielle systemet fungerer godt. Finanstilsynet fører tilsyn med den enkelte institusjon og har fullmakt til å gi pålegg til disse. Norges Bank har ansvar for å overvåke det finansielle systemet som helhet og er långiver i siste instans. Norges Bank er bankenes bank og kan yte kreditt til banker og ta imot innskudd fra banker. Etter forskrift med hjemmel i sentralbankloven, finanstilsynsloven og finansieringsvirksomhetsloven har Norges Bank også ansvar for å utarbeide beslutningsgrunnlag og å gi råd om motsyklisk kapitalbuffer hvert kvartal til Finansdepartementet. Beslutningsgrunnlaget skal utarbeides i samråd med Finanstilsynet. Arbeidsfordelingen mellom institusjonene er nærmere omtalt i kapittel 11.

Norges Bank søker å bidra til finansiell stabilitet i bred forstand med de virkemidlene banken rår over. Særlig tydelig er dette ved håndtering av krisesituasjoner, når banken tilfører likviditet både for å påvirke markedsrentene og for å stabilisere tilgangen på midler til det finansielle systemet.

Et mål om å bidra til finansiell stabilitet bør etter utvalgets mening komme klarere fram i ny sentralbanklov, jf. § 1-2 første ledd i utkastet til ny sentralbanklov. Det heter der at Norges Bank bør ha som formål å fremme stabilitet i det finansielle systemet og et effektivt og sikkert betalingssystem. Det vil også bedre gjenspeile dagens praksis. På dette området vil likevel ikke banken være den eneste utøvende myndigheten slik den er i pengepolitikken. Dette bør også reflekteres i lovens ordlyd. Se for øvrig drøfting i kapittel 22 og § 3-1 i utkast til ny sentralbanklov om Norges Banks oppgaver for å bidra til finansiell stabilitet. Utvalget foreslår i kapittel 22 også at Kongen i statsråd gis hjemmel i finansforetaksloven til å kunne gi Norges Bank ansvar for å beslutte motsyklisk kapitalbuffer og fastsette regler om krav til nye utlån med pant i bolig.

Sentralbankers oppgaver i arbeidet med å fremme finansiell stabilitet er nærmere omtalt i kapitlene 11 og 22 og sentralbankers oppgaver i betalingssystemet i kapitlene 12 og 23.

20.4.4.3 Betalingssystemet

Det er vanlig at sentralbanker har et særskilt ansvar for å sørge for et effektivt og stabilt betalings- og oppgjørssystem mellom banker og andre finansforetak. Effektive og stabile betalingssystemer har nær sammenheng med evnen til å opprettholde finansiell stabilitet.

Det er viktig for en stabil økonomisk utvikling at alle fortløpende kan få gjort opp fordringer seg imellom og at transaksjonene kan gjennomføres effektivt, på riktig måte og til planlagt tid. Effektivitet i betalingssystemet defineres gjerne som at betalinger og oppgjør kan gjennomføres raskt, sikkert og til lave kostnader. Et effektivt betalingssystem forutsetter også at avregnings- og oppgjørssystemene er tilgjengelige for alle aktører og på like vilkår.

Et stabilt betalingssystem er en forutsetning for den finansielle stabiliteten. Både Norges Bank og Finanstilsynet utfører oppgaver for å bidra til et stabilt og effektivt betalingssystem. Regler om betalingsmidler, betalinger, avregning og oppgjør er spredt på flere lover, men Norges Banks oppgaver følger primært av sentralbankloven og betalingssystemloven.

Norges Bank drifter det sentrale oppgjørssystemet NBO. Sentralbanken fører tilsyn med og er konsesjonsmyndighet for interbanksystemene etter betalingssystemloven. Med utgangspunkt i sentralbanklovens § 1 om at banken skal fremme et effektivt betalingssystem, overvåker banken utviklingen i andre betalings- og oppgjørstjenester.

Norges Banks ansvar for betalingssystemet og annen finansiell infrastruktur er svært viktig og bør etter utvalgets mening gjøres tydelig i ny sentralbanklov. Utvalget mener dette bør gjøres ved at Norges Banks oppgaver i betalingssystemet fremgår både i paragrafene om bankens formål og virksomhet §§ 1-2, 1-3 og 3-3 i utkast til ny sentralbanklov, jf. nærmere omtale i kapittel 23.

20.4.4.4 Produksjon og sysselsetting

Et mål for sentralbanken om å bevare pengenes verdi vil gjelde på lang sikt. Stabile forventninger om pengenes verdi reduserer usikkerheten ved beslutninger om investeringer og forbruk og bidrar slik til en stabil og god utvikling i økonomien.

Ved siden av inflasjonen påvirker sentralbankens virkemidler også andre størrelser i økonomien, som aktiviteten i form av produksjon og sysselsetting. Sentralbanker er på denne bakgrunn ofte gitt i oppgave også å bidra til en stabil utvikling i produksjonen og sysselsettingen i økonomien. Det er i tillegg ikke uvanlig at det i sentralbanklover er formuleringer om at sentralbanken skal støtte målene for regjeringens økonomiske politikk, se omtale i kapittel 16.

Inflasjonsmål som rettesnor i pengepolitikken er som nevnt blitt mer vanlig. I løpet av de siste 10–15 årene har det vært en endring i de fleste landene mot en mer fleksibel inflasjonsstyring. Ved en fleksibel inflasjonsstyring avveier sentralbankene hensynet til stabilitet i produksjon og sysselsetting mot stabilitet i prisene. Dette er mulig så lenge det er tillit til at inflasjonsmålet vil bli nådd over tid.28 Fordi det gjerne tar tid før virkemidlene i pengepolitikken virker fullt ut på inflasjonen, kan det videre, når den faktiske inflasjonen avviker fra målet, være ønskelig å gå sakte fram for å redusere mulige negative virkninger på produksjon og sysselsetting.

Hensynet til å stabilisere økonomien kan imidlertid ivaretas også på andre måter enn gjennom et inflasjonsmål. Sentralbankene i blant annet USA og Australia har som mål å bidra til både lav og stabil inflasjon og full sysselsetting. Avveiingene i disse sentralbankene ser likevel ikke ut til å avvike fra de som gjøres i sentralbanker med inflasjonsmål. I Danmark skal sentralbanken sørge for at verdien av den danske kronen holdes fast mot verdien av euro og det kan påvirke handlefriheten til å bidra til å stabilisere utviklingen i aktiviteten. Den europeiske sentralbanken har prisstabilitet som mål i pengepolitikken, men skal også støtte opp under den økonomiske politikken som ellers føres i medlemslandene for å nå unionens mål, se kapittel 16.

Et hovedmål i den økonomiske politikken i Norge er å oppnå en stabil økonomisk vekst og utvikling med høy sysselsetting. For å oppnå dette må myndighetene arbeide både for en god vekstevne i økonomien og en stabil utvikling over tid. Flere politikkområder må bidra. Blant annet er evnen til omstilling i nærings- og arbeidsliv, systemet for lønnsdannelse og utviklingen i lønninger og kostnader vesentlig for utviklingen i sysselsettingen og bruken av landets ressurser. Det er også skole og utdanning, skattesystemet, velferdsordninger og likestilling mellom kjønn i arbeidsmarkedet.

Det er vanlig å anta at pengepolitikken kan bidra til å stabilisere sysselsettingen på kort og mellomlang sikt når forventningene til framtidig inflasjon er godt forankret rundt et mål. Det har vært tilfelle også i norsk økonomi etter tilbakeslaget for oljeleverandørnæringen de siste årene. Måten pengepolitikken innrettes på, for eksempel i en nedgangskonjunktur, kan trolig også påvirke nivået på sysselsettingen over ganske lang tid, jf. nærmere omtale i kapittel 10.29 Utvalget mener derfor at sentralbanken ellers skal bidra til høy og stabil produksjon og sysselsetting. Dette bør fremkomme i sentralbankens formålsbestemmelse i loven, jf. § 1-2 annet ledd. Utvalget vil understreke at dette ikke betyr at hensynet til en god utvikling i produksjon og sysselsetting generelt sett underordnes et mål om stabile priser i den samlede økonomiske politikken. Det gjenspeiler at andre områder av den økonomiske politikken her er av større betydning og at prisstabilitet og finansiell stabilitet i seg selv er viktig for utviklingen i aktiviteten og sysselsettingen over tid.

Et felles arbeidsmarked i Europa gjør arbeidsstyrken i de europeiske landene mer fleksibel. Erfaringer fra 2000-tallet viste at høy etterspørsel etter arbeidskraft innenlands kan føre til stor arbeidsinnvandring og en markert økning i arbeidsstyrken i Norge. Det åpne arbeidsmarkedet øker vekstevnen i norsk økonomi, men kan også gjøre vurderinger av hva som er høy eller lav sysselsetting, mer krevende. Det må i slike vurderinger legges vekt på hensynet til en høy og stabil utvikling i produksjon og sysselsetting over tid.

Ved en lovfesting av flere mål for sentralbanken må samtidig hensynet til klarhet i bankens formålsbestemmelse tillegges vekt. En sentralbank som har stor grad av uavhengighet, må kunne holdes ansvarlig for sine beslutninger, se nærmere omtale i kapittel 21. Da må det være mulig å kunne vurdere sentralbankens måloppnåelse i ettertid. Dette kan tilsi at det bør kunne defineres hva som er Norges Banks operasjonelle mål, og hva banken skal prioritere ved eventuelle målkonflikter. Dette kan ivaretas ved en nærmere presisering av målet i en forskrift eller mandat gitt av regjeringen i medhold av loven. Disse retningslinjene vil tjene som referanse når beslutningene skal evalueres i ettertid.

20.4.5 Norges Banks virksomhet

20.4.5.1 Innledning

En lovbestemmelse som overordnet beskriver bankens virksomhet, utfyller formålsbestemmelsen ved å fastsette hvilke ansvarsområder og virkemidler sentralbanken skal ha. Dette vil igjen danne grunnlag for de nærmere reglene om bankens oppgaver senere i loven.

Beskrivelsen av Norges Banks virksomhet i en ny sentralbanklov kan ta utgangspunkt i gjeldende § 1 første ledd. En ny bestemmelse må likevel bedre gjenspeile at den økonomiske politikken utøves på en annen måte i dag enn da gjeldende lov ble skrevet. Tidlig på 1980-tallet representerte for eksempel begrepene kredittpolitikk og valutapolitikk selvstendige politikkområder med egne virkemidler. Det var blant annet omfattende reservekrav i kredittpolitikken og aktive markedsintervensjoner og reguleringer i valutapolitikken.

Samlebegrepet penge-, kreditt- og valutapolitikken er i dag uklart og antakelig utdatert. Nå er det mer naturlig å omtale penge- kreditt- og valutapolitikken som en del av Norges Banks oppgaver i pengepolitikken og arbeid med å fremme finansiell stabilitet. Med «pengepolitikk» menes både det målet som fastsettes og sentralbankens bruk av virkemidler for å oppfylle målet, jf. omtale i boks 10.1. Finansiell stabilitet følger definisjonen i finansforetaksloven, jf. ovenfor.

20.4.5.2 Norges Bank er utøvende og rådgivende myndighet innen pengepolitikk og i arbeidet med å fremme finansiell stabilitet

For å oppfylle formålene i § 1-2 må Norges Bank være den utøvende og rådgivende myndigheten i pengepolitikken, jf. utkast til § 1-3 første ledd. Norges Bank foreslås videre å ha utøvende og rådgivende myndighet i arbeidet for finansiell stabilitet, jf. utkast til § 1-3 annet ledd. Her er Norges Bank én blant flere myndigheter. Norges Banks myndighet og virkemidler fremkommer i mer detalj i kapittel 3 i loven.

Utvalget ser på innholdet i § 1-3 første og annet ledd som en videreføring av Norges Banks praksis i dag. Se også drøfting i kapittel 21 om bankens rådgivingsplikt, jf. utkast til § 1-5 i ny sentralbanklov.

20.4.5.3 Utstedelse av sedler og mynter. Legge til rette for og overvåke oppgjørs- og betalingssystemet

Norges Bank bør legge til rette for det sentrale oppgjørssystemet og overvåke det samlede betalingssystemet, jf. utkast til § 1-3 tredje ledd. Dette er også en sentral oppgave for banken i dag. Et stabilt og effektivt oppgjørs- og betalingssystem er en forutsetning for den finansielle stabiliteten, jf. over. Norges Bank ivaretar denne oppgaven ved sitt direkte ansvar for det sentrale oppgjørssystemet NBO, ved å føre tilsyn med interbanksystemer og ved å overvåke betalingssystemet generelt. Norges Bank fører tilsyn med interbanksystemene i medhold av betalingssystemloven, se kapittel 12 og 23.

Utstedelse av sedler og mynter er en kjerneoppgave for alle sentralbanker. Sedler og mynter er tvungne betalingsmidler, men utgjør i dag bare en mindre og relativt sett avtakende andel av de samlede betalingsmidlene. Elektroniske kontopenger utgjør størsteparten av den samlede pengemengden. Bankene skaper penger ved å gi lån som utbetales til kundenes innskuddskonti og som kundene kan bruke som likvide betalingsmidler. Bankenes evne til å skape penger vil avhenge av etterspørselen etter lån fra husholdninger og bedrifter. Denne kan sentralbanken normalt påvirke gjennom sin rentesetting. I tillegg vil reguleringer, som for eksempel krav til egenkapital og likviditet i bankene, påvirke utlånsveksten.

Det er blitt tatt til orde for å gå bort fra eller redusere bruken av kontanter som betalingsmiddel.30 Kontanter er vesentlig dyrere å produsere og formidle enn elektroniske betalingsmidler. Bruk av sedler til betalinger og verdioppbevaring øker mulighetene for å unndra skatter og avgifter og kan også ses som egnet ved annen kriminell virksomhet, særlig sedler med høy valør. På den andre siden er sedler og mynter godt innarbeidet som betalingsmiddel og brukes fremdeles mye.31 Kontanter har videre den særegne egenskapen at de gir umiddelbart, endelig og sikkert oppgjør mellom kreditor og debitor, og de sikrer anonymitet i transaksjonene. Alle vil kunne ta imot oppgjør i sedler og mynter, og disse betalingsmidlene vil fungere også i en krisesituasjon der elektroniske betalinger ikke fungerer.

Teknologiske nyvinninger har ført til store endringer i penge- og betalingssystemer. Hva som er penger og tvungne betalingsmidler, vil sannsynligvis endre seg fremover. Hvilke løsninger som kan komme, ligger utenfor rammen for utvalgets utredning. Utviklingen vil kunne komme til å kreve endringer i lovgivningen, også i sentralbankloven, se nærmere drøfting i kapitlene 12 og 23.

Det er behov for et tvungent betalingsmiddel som sentralbanken stiller seg bak. Det støtter opp under tilliten slik at pengene kan fylle sin rolle i økonomien. Inntil videre og i påvente av den videre teknologiske utviklingen, bør pengesedler og mynter etter utvalgets mening videreføres som tvungent betalingsmiddel i Norge. Norges Bank bør ha enerett til å utstede pengesedler og mynter, jf. § 1-3 tredje ledd og §§ 3-4 og 3-5 i utkast til ny sentralbanklov. En slik enerett for Norges Bank og rollen til sedler og mynter som tvungent betalingsmiddel er nærmere drøftet i kapittel 23.

20.4.5.4 Norges Bank som bankenes bank mv.

Norges Banks viktigste virkemiddel i pengepolitikken er normalt styringsrenten. For tiden er det renten på bankenes innskudd i sentralbanken. For at endringer i styringsrenten skal ha den ønskede virkningen på utviklingen i norsk økonomi, må styringsrenten få gjennomslag i markedsrentene. I gjennomføringen av pengepolitikken styrer Norges Bank likviditeten i banksystemet slik at renten på lån mellom bankene over natten holdes nær styringsrenten, se kapittel 10. Norges Banks styring av likviditeten gjøres blant annet gjennom innskudd fra og lån til finansinstitusjoner, jf. utkastet § 1-3 fjerde ledd første punktum.

Adgangen til innskudd i og utlån fra sentralbanken er også viktig for gjennomføringen av betalingsoppgjørene mellom bankene. Utlån fra sentralbanken kan være viktig – og ofte avgjørende – i håndteringen av finanskriser eller andre situasjoner der finansiell stabilitet er truet.

Reglene om innskudd i og utlån fra Norges Bank bør etter utvalgets mening først og fremst innrettes for å ivareta hensynene til en effektiv gjennomføring av pengepolitikken, effektive og stabile betalingssystemer og Norges Banks arbeid med finansiell stabilitet ellers. Det kan ikke utelukkes at det er ønskelig å ta i bruk flere virkemidler i fremtiden, jf. nærmere omtale i kapittel 22.

Gjeldende § 1 annet ledd annet punktum sier at «Til fremme av sine formål kan banken utføre alle former for bankforretninger og banktjenester». Disse begrepene viser til de alminnelige banktjenestene som utføres av de private bankene og statsbankene, med de begrensninger som følger av andre bestemmelser i sentralbankloven, som for eksempel §§ 19 og 20. I forarbeidene til sentralbankloven var det lagt vekt på at sentralbanken måtte kunne utføre de samme forretninger som private banker og statsbankene, uten krav om konsesjon el., så langt det var hensiktsmessig for å realisere sentralbankens formål.32 Det bør etter utvalgets syn videreføres i ny lov. Norges Bank har i dag adgang til å handle finansielle instrumenter både i det norske kronemarkedet og i markedene for utenlandske valutaer. Også det bør videreføres i en ny lov, jf. lovutkastets § 1-3 fjerde ledd.

Norges Banks ansvar som bankenes bank er omtalt nærmere i kapittel 22.

20.4.5.5 Forvaltningen av valutareservene og Statens pensjonsfond utland

Banken har store oppgaver innen kapitalforvaltning. Forvaltningen av Statens pensjonsfond utland utgjør en betydelig del av bankens virksomhet, men er regulert gjennom særlov og er ikke en nødvendig oppgave for en sentralbank. I tillegg forvalter Norges Bank store valutareserver. Det bør etter utvalgets syn lovfestes at banken eier og forvalter landets offisielle valutareserver, jf. utkast til § 1-3 femte ledd. Utvalget foreslår videre i utkast til § 1-3 sjette ledd at banken skal sørge for en effektiv og forsvarlig kapitalforvaltning. Det betyr at forvaltningen skal gjøres til lave kostnader og med god styring av risikotakingen.

Formuleringen i § 1-3 sjette ledd dekker forvaltningen av valutareservene, men også forvaltningen av Statens pensjonsfond utland og eventuelle andre fond i utenlandsk valuta som Norges Bank eventuelt har fått som ansvar å forvalte.

Forvaltningen av valutareservene har flere formål. Primært skal reservene være i beredskap for situasjoner der hensynet til finansiell stabilitet kan tilsi at sentralbanken må tilføre fremmed valuta til norske finansinstitusjoner og finansmarkeder. I tillegg kan valutareservene benyttes som et virkemiddel i pengepolitikken, for eksempel dersom det skulle oppstå et behov for å intervenere i valutamarkedet. Valutareservene skal også kunne brukes for å oppfylle landets internasjonale forpliktelser som særlig følger av medlemsskapet i IMF. Som eier av valutareservene og med Norges Banks rolle og ansvar i pengepolitikken og i arbeidet for finansiell stabilitet bør banken også bestemme hvor store valutareservene skal være ut fra sitt formål, se nærmere drøfting i kapittel 22.

Situasjoner der reservene faktisk må brukes, forekommer nå sjeldent. Den formuen reservene utgjør, bør forvaltes på en kostnadseffektiv måte. Banken bør søke å oppnå en høyest mulig avkastning gitt de begrensningene som hensynet til likviditet, beredskap og forsvarlig risiko gir.

20.4.5.6 Norges Banks oppgaver kan endre seg fremover

En virksomhetsbestemmelse bør ellers ivareta behovet for en viss fleksibilitet i loven slik at det gis plass til endringer i de oppgavene banken skal og må utføre til støtte for sine formål. Det er vanskelig å forutsi hvilke typer tiltak som kan bli ønskelige i fremtiden med andre markedsformer og andre markedsaktører enn i dag. Dagens generalklausul om bankens adgang til å sette i verk tiltak som er vanlige eller naturlige for en sentralbank, bør derfor etter utvalgets syn videreføres, jf. § 1-3 siste ledd i utkast til ny sentralbanklov.

20.5 Pengeenheten og dens internasjonale verdi

20.5.1 Innledning

Bestemmelser om den nasjonale pengeenheten var fram til 1985 nedfelt i en egen lov om pengevesenet (lov av 17. april 1875). Ryssdalutvalget foreslo å oppheve lov om pengevesenet og i stedet videreføre nødvendige bestemmelser i en felles lov om Norges Bank og pengevesenet (sentralbankloven). I sentralbankloven 1985 bygger §§ 4, 13, 14, 15 og 16 om henholdsvis pengeenheten, pengeutstedelse, tvungne betalingsmidler, tilbaketrekking av betalingsmidler og minnemynter på bestemmelser i den tidligere loven om pengevesenet.

20.5.2 Gjeldende rett

Sentralbanklovens § 4 angir den norske pengeenheten. Paragrafens første ledd fastslår at «[d]en norske pengeenhet er en krone. Kronen deles i hundre øre».

§ 4 andre ledd omhandler den norske pengeenhetens internasjonale verdi. Bestemmelsen sier at det er Kongen som «treffer vedtak om den kursordning som skal gjelde for kronen og om endringer i kronens kursleie». I lovutredningen heter det at bestemmelsen utelukkende er en kompetanseregel og at den «ikke i seg selv [stiller] noen begrensninger med hensyn til hvordan kronens internasjonale verdi skal fastsettes». Bestemmelsen er ment å dekke «… alle de alternativer for kronens internasjonale verdi som har vært aktuelle etter annen verdenskrig: flytende kurs eller fast kurs, i forhold til en enkelt valuta eller en gruppe av valutaer».33

Ifølge Ryssdalutvalget var det behov for å lovfeste hvem som skulle ha kompetanse til å fastsette kronens internasjonale verdi:

«Fastsetting av kronens internasjonale verdi, det vil si kronens kjøpekraft overfor andre lands valutaer, er […] av stor betydning. Endringer i kronens internasjonale verdi er et sterkt virkemiddel som påvirker både utenriksøkonomien og den interne økonomi».34

Utvalget viste her også til Stortingets rolle i forbindelse med valutapolitiske vedtak:

«For det første kan Norge bare tiltre internasjonale valutaavtaler av vesentlig betydning med Stortingets samtykke. Dette følger av grunnlovens § 26 og behøver ikke nevnes i loven om Norges Bank og pengevesenet. For det andre er det Stortinget som ved formell lov bestemmer hvem som skal ha kompetanse til å fastsette kronens verdi og hvilken framgangsmåte som skal nyttes. Den ordning loven angir, må derfor følges inntil den måtte bli endret av Stortinget ved ny lov. For det tredje vil Stortinget ha parlamentarisk kontroll med hvordan lovens regler blir anvendt.»

Ryssdalutvalget viste til at de formelle prosedyrene for å fastsette kronens verdi mot andre valutaer hadde endret seg betydelig over tid. Disse endringene hadde ført til at «en offisiell detaljert framstilling av beslutningsprosedyren ikke lenger tilstilles Stortinget».35 Det var også blitt reist kritikk mot at Stortinget og regjeringen (Kongen i statsråd) i for liten grad hadde truffet formelle vedtak om kronens internasjonale verdi.36 På denne bakgrunn mente Ryssdalutvalget at det måtte klargjøres hvor beslutningsmyndigheten i slike saker skulle ligge.

Formuleringen «Kongen treffer vedtak om …» gir adgang for Kongen til å delegere beslutningen til departementet. Med henvisning til Grunnloven § 28 la Ryssdalutvalget vekt på at de mest betydningsfulle beslutningene skulle treffes av regjeringen (Kongen i statsråd):37

«En lovregel om at Kongen treffer vedtak om kronens internasjonale verdi vil bety at kompetansen kan utøves av Kongen eller den han bemyndiger. Det vil således være adgang til delegasjon. Men de mest betydningsfulle avgjørelser må regjeringen (Kongen i statsråd) selv treffe. Som før nevnt kan endringer i kronens internasjonale verdi være et sterkt virkemiddel som påvirker såvel utenriksøkonomien som den interne økonomi. Det følger av grunnlovens § 28 at saker av viktighet skal avgjøres av Kongen i statsråd. Regjeringen (Kongen) må derfor selv ta standpunkt til mer vesentlige endringer av verdinivået eller beregningsmåten for kronens internasjonale verdi.»

Departementet støttet forslaget om å lovfeste regler som klargjorde de formelle beslutningene i valutakurspolitikken. I lovproposisjonen viste departementet til at den formelle fremgangsmåten for å fastsette kronens internasjonale verdi hadde endret seg i takt med grunnleggende endringer i valuta- og pengesystemene internasjonalt.38 Beslutninger om endringer i kursordningen måtte skje raskere og med færre personer involvert enn tidligere. I spørsmålet om hvor beslutningsmyndigheten skulle ligge, viste departementet blant annet til Norges Banks høringsuttalelse der banken gikk inn for forslaget om å legge vedtak om kursordning til Kongen. Samtidig forutsatte Norges Bank at beslutningene ble delegert til departementet «fordi slike vedtak må fattes i fortrolighet og under tidspress».39

Departementet uttalte følgende om delegering av myndighet:

«Kongens myndighet etter utkastet § 4 vil etter vanlige regler kunne delegeres. Departementet antar at slik delegasjon til Finansdepartementet kan være ønskelig. Norges Bank har i sin høringsuttalelse forutsatt at slik delegasjon skjer. Vedtak om valutakurspolitiske endringer vil ofte måtte skje meget raskt og i særdeles stor fortrolighet. I praksis kan det bare være relativt få personer som deltar i denne type beslutninger.

Finansministeren er saksansvarlig på området og bør kunne delegeres myndighet til å treffe vedtak om kurspolitiske endringer. I praksis vil i så fall slike tiltak bli drøftet med statsministeren og eventuelt enkelte andre av regjeringsmedlemmene. […]

Dersom kursordningen bygger på en traktat av særlig viktighet, følger det av grunnloven § 26 at traktaten ikke blir bindende for landet før Stortinget har gitt sitt samtykke. Slike avtaler må derfor forelegges for Stortinget.» 40

Lovproposisjonen viser videre til Norges Banks høringsuttalelse om at begrepet kursordning refererer seg til «ulike tilknytningsformer mellom valutaslagene».41 Dette omfatter både ordninger der kronen knyttes mer eller mindre fast opp mot en eller flere valutaer og ordninger der den fastsettes fritt i valutamarkedet (flytende kurs). Banken uttalte videre at «når en kursordning er gitt, vil en endring i kronens kursleie bety at en foretar en endring av de tidligere bestemte verdiforhold overfor de valutaslag (indikatorer) som inngår i ordningen». Eventuelle vedtak om «endringer i kronens kursleie» vil dermed bare være relevant innenfor kursordninger der kronen knyttes opp mot andre valutaer.

§ 4 tredje ledd sier at «[v]edtak om endringer i kursordningen for kronen og dens kursleie skal meddeles Stortinget.» I forarbeidene ble det presisert at det ved mindre endringer ville være tilstrekkelig å informere Stortinget via nasjonalbudsjettet eller revidert nasjonalbudsjett. Derimot ville det ved store endringer i kursordningen være naturlig å sende særskilte meldinger til Stortinget om vedtaket.

Den gjeldende valutakursordning er nærmere presisert i «Forskrift om pengepolitikken» fra 2001 som er hjemlet i sentralbankloven §§ 2 og 4. I forskriften heter det at «Den norske krones internasjonale verdi fastlegges på grunnlag av kursene i valutamarkedet». Det innebærer at kursen på den norske kronen flyter. Videre står det at «Norges Bank gir på statens vegne de meddelelser om kursordningen som følger av deltagelse i Det internasjonale valutafond». I henhold til «Articles of Agreement of the International Monetary Fund» er Norge forpliktet til å melde fra til IMF dersom det skjer endringer i landets kursregime.42 Norges Bank er i den pengepolitiske forskriften gitt i oppgave å melde fra til IMF om slike endringer.

20.5.3 Utvalgets vurderinger

Valget av valutakursordning må ses sammen med rammeverket for pengepolitikken. I flere sentralbanklover eller i egne valutalover vises det til hva som er den gjeldende kursordning og hvem som har ansvaret for å fastsette den. Ifølge Den internasjonale oppgjørsbanken (BIS)43 er det vanligvis regjeringen som fastsetter kursordningen, men sentralbankene deltar normalt som rådgiver. Det er vanlig at sentralbankene får ansvaret for å gjennomføre den kursordningen regjeringen fastsetter. Ofte har sentralbanken også ansvaret for å forvalte valutareserver for å kunne kjøpe og selge valuta ved behov.

Norge har lang tradisjon med ulike former for fast valutakurs som rettesnor for pengepolitikken, se kapittel 10.44 I praksis har den nasjonale valutaen blitt bundet til sølv, gull, enkeltvalutaer eller til et gjennomsnitt av andre valutaer. Mellom periodene med ulike fastkursregimer har det også vært enkelte perioder med flytende valutakurs. Siden 2001 har den norske kronekursen fått flyte fritt.

Gjeldende bestemmelse om valutakursordningen bærer preg av at sentralbankloven ble skrevet i en tid da fast valutakurs var et vanlig mål i pengepolitikken. Det gjelder særlig siste del av setningen om «endringer i kronens kursleie». Selv om det er gjensidig avhengighet mellom utviklingen i priser og valutakurs, er ikke en slik formulering like relevant i systemer med flytende kurs. For å ha en stabil valutakurs mot andre lands valutaer, må pris- og kostnadsveksten normalt være på linje med pris- og kostnadsveksten i disse landene over tid, og vice versa. Disse to målene kan imidlertid også komme i konflikt med hverandre, og med frie kapitalbevegelser over landegrensene ville et system med både et inflasjonsmål og et mål om fast valutakurs, lett bryte sammen. Det er derfor vanlig at land med inflasjonsstyring tillater at den nasjonale valutaens internasjonale verdi bestemmes av tilbud og etterspørsel i valutamarkedene (flytende valutakurs).

Valg av kursordning kan derfor ikke ses uavhengig av mandatet for pengepolitikken. Det reiser spørsmål om det er behov for en egen bestemmelse om kursordningen eller om det er tilstrekkelig at ordningen presiseres i den pengepolitiske forskriften. Utvalget mener at det fortsatt bør være en egen bestemmelse om fastsettelse av kursordningen. Mandatet for pengepolitikken formulerer det operative målet for Norges Banks utøvelse av pengepolitikken. Bestemmelsen om kursordningen sier noe om hvilket pengevesen vi har. Uavhengig av hva som er målet for pengepolitikken, har Norge også en egen plikt til å informere IMF dersom det skjer endringer i kursordningen.

Kursordningen er en viktig del av vårt økonomiske system. I en liten åpen økonomi som vår er det mange aktører som blir påvirket av endringer i valutakursen. Kronekursen har vært flytende siden 2001, og en eventuell endring i selve kursordningen ville kunne være en sak av stor betydning. Det tilsier at det må være klare formelle prosedyrer for valg av kursregime. Hensynet til demokratisk kontroll tilsier etter utvalgets syn at myndigheten til å velge kursordning bør ligge hos regjeringen (Kongen i statsråd). Det innebærer at beslutningen ikke, som nå, skal kunne delegeres.

I henhold til norsk rett har regjeringen enerett til å inngå traktater.45 Valutafondsavtalen er en traktat som er inngått av regjeringen. 46

Enhver endring i mandatet for pengepolitikken må være konsistent med den ordningen som fastsettes for valutakursen. Det tilsier at myndigheten til å fastsette kursordningen legges til samme myndighet som vedtar det pengepolitiske mandatet. I gjeldende lov er denne myndigheten gitt til Kongen i statsråd. Utvalget foreslår at dette videreføres, se nærmere omtale i kapittel 21.

Når regjeringen har fastsatt en kursordning, er det Norges Bank som står for gjennomføringen. Det reiser spørsmålet om hvor stor frihet sentralbanken skal ha innenfor den gjeldende kursordningen. I fastkursregimer vil det ofte fastsettes svingningsmarginer som sentralbanken kan tillate kursen å bevege seg innenfor. I systemer med flytende kurs er det ikke fastsatt slike mål. Bevegelser i en flytende valutakurs kan likevel komme i konflikt med et mål for pengepolitikken. Sentralbanker vil sjelden ønske å gå inn i et spill mot aktørene i valutamarkedet, men de kan likevel i særskilte tilfeller velge å intervenere med kjøp eller salg av valuta. Norges Bank bør likevel ha frihet til å påvirke valutakursen innenfor en gitt kursordning når det skjer som ledd i utøvelsen av pengepolitikken.

Etter utvalgets oppfatning bør bestemmelsen om at vedtak om endringer i kursordningen skal meddeles Stortinget, videreføres i ny lov. I dagens system med flytende kurs vil selv store endringer i kursnivået være innenfor gjeldende kursordning. Men dersom kronen igjen skulle knyttes opp mot andre valutaer med faste kurser, bør det sendes særskilt melding om vedtaket til Stortinget.

Utvalget foreslår at bestemmelsen om pengeenheten og dens internasjonale verdi i § 4 i gjeldende lov i stor grad videreføres i en ny sentralbanklov. Siden ordlyden om «endringer i kronens kursleie» ikke gir særlig mening under ordninger med flytende valutakurs, foreslår utvalget at dette kan tas ut av lovteksten. En slik presisering kan eventuelt tas inn i en pengepolitisk forskrift dersom det skulle bli aktuelt å endre valutakursordningen til et system der kronen knyttes opp mot andre valutaer. Utvalget foreslår at kompetansen til å fastsette kursordningen legges til Kongen i statsråd, jf. § 1-9 i utkast til ny sentralbanklov.

20.6 Sentralbanklovens virkeområde

Gjeldende sentralbanklov har ingen egen bestemmelse om virkeområde. Lovens § 1 har som overskrift «Norges Banks formål og virkeområde». Bestemmelsen slår fast at Norges Bank er landets sentralbank og omtaler nærmere hvilket ansvar sentralbankens skal ha og hvilke oppgaver den kan utføre. Bestemmelsen omtaler ikke lovens geografiske virkeområde.

I lovens forarbeider ble virkeområdet for loven i hovedsak omtalt som del av drøftingen av hvilke oppgaver banken skal og kan ha. Avgrensningen av lovens rekkevidde ble ikke nærmere omtalt.

Utvalget foreslår inntatt en egen bestemmelse som definerer det geografiske virkeområdet for loven. Geografisk er det naturlig at loven gjelder bankens virksomhet både i og utenfor Norge. Utvalget ser det som hensiktsmessig at loven overlater til Kongen å avgjøre lovens anvendelse for Norges økonomiske sone og for Svalbard, Jan Mayen og bilandene, ut over de områder som gjelder på Svalbard i kraft av svalbardloven § 3 jf. § 1 og § 2. Se § 1-10 i utkast til ny sentralbanklov.

Litteratur

BIS (2009), Issues in the Governance of Central Banks, Bank for International Settlements, mai 2009

Capie, F.; S., Fischer, C. Goodhart, and N. Schnadt, (eds) (1994), The future of central banking: the tercentenary symposium of the Bank of England. Cambridge University Press, 1994

Dok. 12:29 (2011–2012) Grunnlovsforslag om ny § 33 i Grunnlova (grunnlovsfesting av Noregs Bank)

Eitrheim Ø., J. T. Klovland og L. F. Øksendal (2017), A Monetary History of Norway, 1816–2016. Cambridge University Press

Goodfriend, M. og M. King (2016), «Utvärdering av Riksbankens penningpolitik 2010–2015», en rapport til Finansutskottet. Stockholm 2016

Holden, S. (2017), Revidert mandat for pengepolitikken, i SAMFUNNSØKONOMEN NR. 2 2017 // 29

Innst. O. nr. 50 (1984–85) Innstilling fra finanskomiteen om lov om Norges Bank og pengevesenet (Ot. prp. nr. 25)

Innst. 272 S (2015–2016) Innstilling fra kontroll- og konstitusjonskomiteen om Grunnlovsforslag om ny § 33 i Grunnlova (grunnlovsfesting av Noregs Bank)

Murray, J. (2017), Inflation Targeting After 28 Years: What Have We Learned? i Arbeidsnotat 2017/4 Erfaringer med inflasjonsmål for pengepolitikken, Finansdepartementet

NOU 1983: 39 Lov om Norges Bank og pengevesenet

NOU 2015: 12 Ny lov om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering – første delutredning

Ot.prp. nr. 25 (1984–85) om lov om Norges Bank og pengevesenet

Rogoff, K. (2016), The Curse of Cash, Princeton University Press

Røisland, Ø. (2017) Valg av styringsmål for pengepolitikken: Hva sier forskningen? i Arbeidsnotat 2017/4 Erfaringer med inflasjonsmål for pengepolitikken, Finansdepartementet

Schnabel, I. (2016), What role for central banks in safeguarding financial stability? Innlegg på Riksbankens konferanse «Rethinking the central bank’s mandate» 3.–4. juni 2016 og gjengitt i Penning- och valutapolitik 2016:3. Innlegg på Riksbankens konferanse «Rethinking the central bank’s mandate» 3.–4. juni 2016 og gjengitt i Penning- och valutapolitik 2016:3

Syrstad, H. (2003), «Sentralbankens uavhengighet». Fagbokforlaget, Bergen 2003

Syrstad, H. (2014), Kommentarutgaven til sentralbankloven, Gyldendal rettsdata, 2014

Smith, C. (1980), Bankrett og statsstyre. Universitetsforlaget

Woodford, M. (2003), Interest and prices: Foundations of a theory of Monetary Policy. Princeton, New Jersey, Princeton University Press

21 Forholdet til statsmyndighetene

21.1 Innledning

Da Norges Bank ble opprettet i 1816, ble banken gitt i oppgave å ta hånd om pengevesenet på Stortingets vegne. Regjeringen hadde ingen direkte kontroll eller innflytelse over bankens disposisjoner. Dette utgangspunktet ble i hovedsak videreført da lov om Norges Bank ble vedtatt i 1892. Etter andre verdenskrig økte regjeringens innflytelse over Norges Bank. Det var generell motstand mot at sentralbanken skulle treffe pengepolitiske beslutninger på selvstendig grunnlag. Norges Bank ble da et organ for å gjennomføre regjeringens politikk på penge-, kreditt- og valutaområdet. Den nye ordningen ble ikke lovfestet. Regjeringen fattet, uten innvending fra Stortinget, vedtak som etter loven var tillagt Norges Bank.47 Se omtale av Norges Banks historie i kapittel 4.

I sentralbankloven 1985 er regjeringens rolle i større grad lovfestet. I forarbeidene til gjeldende sentralbanklov ble det lagt til grunn at Norges Bank skulle være et redskap i den økonomiske politikken regjeringen førte.48 Det var da fortsatt sterke innslag av reguleringer av renter, kreditt og kapitalbevegelser.

Siden har synet på sentralbankens forhold til statsmyndighetene, det vil si regjeringen og Stortinget, endret seg. Det har sammenheng med fristillingen av det innenlandske kredittmarkedet på 1980-tallet, avviklingen av reguleringen av rentene og friere og større kapitalbevegelser over landegrensene. Fra 2001 har regjeringen fastsatt et inflasjonsmål for pengepolitikken i forskrift med hjemmel i sentralbankloven.49 Norges Bank bruker sin styringsrente og andre virkemidler for å nå målet.

En mer selvstendig sentralbank med ansvar for gjennomføringen av pengepolitikken er i samsvar med utviklingen i andre land. Det er likevel vesentlige forskjeller fra land til land i forholdet mellom sentralbanken og regjering og folkevalgte politiske organ, se nærmere omtale i kapitlene 8 og 16.

Det er flere bestemmelser i gjeldende sentralbanklov som definerer Norges Banks forhold til statsmyndighetene. Sentralbankloven § 2 gir regler om blant annet bankens foreleggelsesplikt og regjeringens adgang til å instruere banken. Til forskjell fra det som normalt gjelder i statsforvaltningen, er det på virkeområdet for § 2 tredje ledd utformet spesielle formkrav for regjeringens adgang til å instruere banken. Det er videre gitt enkelte spesielle hjemler i sentralbankloven som gir kompetanse til Kongen til å legge oppgaver og myndighet til banken eller til å treffe vedtak uten å måtte gå veien om de særlige formkravene for instruksjon i § 2. Det gjelder blant annet § 4 om pengeenheten, § 16 om jubileums- og minnemynter, § 17 om statens bankforretninger, § 24 om kursnotering av valuta, § 25 om valutaoppgaver for staten, § 26 om inngåelse av internasjonale avtaler og § 28 om beskyttelsestiltak.

I tillegg påvirkes sentralbankens forhold til statsmyndighetene av blant annet § 3 om bankens rådgivningsplikt, §§ 6 og 7 om oppnevning av hovedstyret og representantskapet, § 18 om forbud mot å gi kreditt til staten og § 30 om rapportering til Stortinget og regjeringen. I tillegg kan Norges Banks myndighet over eget budsjett være av betydning for sentralbankens uavhengighet fra statsmyndighetene. Norges Banks budsjett inngår ikke som del av statsbudsjettet, men vedtas av bankens representantskap og meddeles departementet, jf. § 29, jf. § 5.

Norges Bank kan også gis oppgaver som ikke er hjemlet i sentralbankloven, enten direkte ved særlov eller ved alminnelig forvaltningsrettslig delegasjon. Norges Banks forvaltning av Statens pensjonsfond utland er delegert til banken i medhold av lov om Statens pensjonsfond. Ansvaret som konsesjonsmyndighet mv. for interbanksystemene følger direkte av lov om betalingssystemer. Slike oppgaver vil i utgangspunktet ikke omfattes av sentralbanklovens formkrav for instruksjon. Banken vil her kunne instrueres etter alminnelige forvaltningsrettslige regler hvis ikke annet er angitt i den aktuelle særloven.

Dette kapitlet drøfter nærmere spørsmålet om Norges Banks forhold til Stortinget og regjeringen med utgangspunkt i sentralbankloven §§ 2 og 3 om foreleggelsesplikt, instruksjon og bankens rapportering, rådgivning og informasjonsplikt. Kapitlet drøfter også Norges Banks adgang til å gi kreditt til staten i § 18. Utvalget foreslår at foreleggelsesplikten oppheves, men at banken fortsatt skal ha plikt til å informere departementet om viktige saker. Det foreslås at Kongen i statsråd også fremover skal kunne definere mål for bankens virksomhet og instruere banken i enkeltsaker. Adgangen til å instruere skal bare gjelde i ekstraordinære saker etter sentralbankloven og etter de formkravene som gjelder i dag.

Oppnevning av styrende organer i banken er omtalt i kapitlene 27 og 29. Rapportering, tilsyn, revisjon og budsjett er omtalt i kapittel 27.

21.2 Gjeldende rett

Sentralbankloven § 2 gir regler om forholdet mellom Norges Bank og statsmyndighetene. Bestemmelsen er sentral i diskusjonen om Norges Banks uavhengighet, selv om bankens forhold til statsmyndighetene også rammes inn av flere andre bestemmelser i loven. Gjeldende § 2 lyder:

«Banken skal utøve sin virksomhet i samsvar med de økonomisk-politiske retningslinjer som er fastlagt av statsmyndighetene, og med de internasjonale forpliktelser landet er bundet av.

Før banken treffer vedtak av særlig viktighet, skal saken være forelagt departementet.

Kongen i statsråd kan treffe vedtak om bankens virksomhet. Disse vedtak kan være generelle regler eller pålegg i enkeltsaker. Banken skal ha anledning til å uttale seg før det treffes slikt vedtak. Melding om vedtak skal sendes Stortinget snarest mulig.

Banken er et eget rettssubjekt, som eies av staten. Riksrevisjonen fører kontroll med statsrådens myndighetsutøvelse etter lov 7. mai 2004 nr. 21 om Riksrevisjonen og instruks fastsatt av Stortinget.»

Sentralbankloven § 3 gir regler om bankens plikt til å gi råd til regjeringen og informere offentligheten:

«Banken skal avgi uttalelse om spørsmål den blir forelagt av Kongen eller departementet.

Banken skal underrette departementet når det etter bankens oppfatning er behov for tiltak av penge-, kreditt- og valutapolitisk karakter av andre enn banken.

Banken skal informere offentligheten om penge-, kreditt- og valutaforholdene.

Banken skal informere offentligheten om de vurderinger som har vært grunnlaget for beslutninger som gjelder utøvelsen av pengepolitikken.»

Bestemmelsen i § 2 fjerde ledd om Norges Banks stilling i styringsverket er nærmere omtalt i kapittel 20 i denne utredningen. Under følger utvalgets vurderinger av de øvrige bestemmelsene i §§ 2 og 3.

21.2.1 Sentralbankloven § 2

21.2.1.1 Første ledd – de økonomisk-politiske retningslinjer

Første ledd angir en prinsipiell ramme for bankens virksomhet. Banken skal utøve sin virksomhet i samsvar med de «økonomisk-politiske retningslinjer» som er fastlagt av statsmyndighetene. Begrepet «statsmyndighetene» må her forstås som både regjeringen og Stortinget, se nedenfor.

Bestemmelsen har uklart omfang og uklar rekkevidde. Den gir etter sin ordlyd hjemmel for generelle pålegg eller rammer, men ikke individuelle pålegg og vedtak.

Ifølge tidligere sentralbanksjef Hermod Skånland ga sentralbankloven av 1985 lite rom for Norges Bank til å føre den rentepolitikken banken mente var nødvendig.50 Han viste til § 2 første ledd og lovproposisjonen der det står at «rentepolitikken er i dag et hovedansvar for Regjeringen og Finansdepartementet» og at «en legger til grunn at Norges Bank ikke kan utforme regler som ikke er i fullt samsvar med det syn Regjeringen og departementet løpende har på dette punkt». Skånland mente at renteoppgangen i norsk økonomi ville ha kommet tidligere enn den gjorde hvis ikke Norges Bank hadde sett seg rettslig bundet til å fortsette sine bankutlån til daværende rente.

Tidligere høyesterettsjustitiarius og medlem av utvalget som utredet sentralbankloven 1985, Carsten Smith, har ment at slike retningslinjer må være behandlet og godkjent av både regjeringen og Stortinget dersom de skal være bindende.51 Økonomisk-politiske retningslinjer vil da først og fremst være nedfelt i stortingsmeldinger etter at disse har vært behandlet i Stortinget.

Et problem er å fastslå hva som etter § 2 er en «økonomisk-politisk retningslinje» som skal sette rettslig bindende skranker for bankens myndighet og opptreden. En retningslinje som rettslig sett skal være bindende må være rimelig klar, presis og egnet som skranke for den myndighet banken ellers er tillagt. Ofte vil det ikke være tilfellet for signaler eller føringer som formuleres i nasjonalbudsjettet eller andre stortingsmeldinger.

Bankkrisekommisjonen som ble nedsatt av Stortinget på 1990-tallet, uttalte at sentralbankloven § 2 første og annet ledd ikke gir «tilstrekkelig klare kompetanse- og ansvarsforhold» mellom regjeringen og departementet på den ene siden og Norges Bank på den andre. Kommisjonen uttalte blant annet:

«Vi ser det ikke som vår oppgave å gå inn i debatten om hvor selvstendig et lands sentralbank bør være i forhold til de politisk ansvarlige myndighetene. Men bankkrisens forhistorie gir godt belegg for å hevde at dagens lovgivning om Norges Bank gir mindre klarhet enn ønskelig hvis målet er å legge grunnlaget for uavhengige råd (selv når rådenes innhold er upopulære) og hvis målet er å klarlegge ansvarsfordelingen. […] Det er riktig at formelle instrukser til Norges Bank er omgjerdet med bestemte garantier (se nærmere i sentralbankloven § 2, 3. ledd). Isolert sett skulle dette tilsynelatende gi et godt grunnlag for klare ansvarsforhold (og dette har nok også vært noe av tanken). Men mye av klarheten svikter når loven samtidig bestemmer at banken bl.a. skal «utøve sin virksomhet i samsvar med de økonomisk-politiske retningslinjer som er fastlagt av statsmyndighetene» (§ 2, 1. ledd). Dette gjelder ganske særlig når det ikke samtidig er gitt klare normer for hvilke «statsmyndigheter» det siktes til og hvilke former som må benyttes for at banken skal være bundet. Det bidrar heller ikke til klarhet at saken skal være forelagt departementet før banken treffer vedtak «av særlig viktighet» (§ 2, 2. ledd). […]»52

Norges Banks mål i pengepolitikken er presisert i forskrift, og banken beslutter bruken av virkemidlene for å nå målet. Bestemmelsen i § 2 første ledd kunne tenkes å få betydning på dette eller andre områder dersom bankens mål åpner for betydelig skjønn. Målene fastsatt i forskrift, både den tidligere valutakursforskriften og det gjeldende inflasjonsmålet, er likevel langt mer presise enn noe som normalt kunne tenkes utledet av § 2 første ledd. Første ledd om økonomisk-politiske retningslinjer har derfor her liten selvstendig betydning.53 Hvordan den samlede økonomiske politikken er innrettet, har likevel betydning for Norges Banks gjennomføring av pengepolitikken, se kapittel 9 om samordning i den økonomiske politikken.

21.2.1.2 Annet ledd – foreleggelsesplikten

Sentralbanklovens § 2 annet ledd pålegger Norges Bank en plikt til å forelegge saker av særlig viktighet for departementet. Denne plikten skal særlig bidra til at departementet får informasjon og kan gi uttrykk for synspunkter før banken fatter vedtak.54

Annet ledd regulerer både vilkårene for foreleggelse og hvem plikten gjelder, og bestemmelsen fastlegger enkelte prosedyreregler. Foreleggelsen skal skje «før» banken treffer vedtak. Etter loven gjelder det ikke formkrav til en foreleggelse. Banken kan dermed selv bestemme hvordan informasjonen skal formidles. God forvaltningsskikk tilsier likevel at en foreleggelse blir dokumentert skriftlig, for eksempel i brevveksling eller i møtereferater mellom departementet og banken.

Plikten til foreleggelse gjelder når banken treffer «vedtak». Det følger av forarbeidene at foreleggelsesplikten ikke er begrenset til vedtak banken fatter med hjemmel i sentralbankloven.55 Administrative saker kan også omfattes. Foreleggelsesplikten kan også omfatte flere typer beslutninger enn de som regnes som «vedtak» etter forvaltningsloven. Syrstad (2003) viser til at «[m]ange viktige pengepolitiske og egenadministrative avgjørelser vil ikke være vedtak etter forvaltningsloven.»56

Informasjonen gir også regjeringen grunnlag for å kunne instruere banken etter § 2 tredje ledd eller treffe vedtak i medhold av annet hjemmelsgrunnlag, jf. over. Det er slik sett en sammenheng mellom foreleggelsesplikten og instruksjonsadgangen. Samtidig har § 2 annet ledd om foreleggelsesplikt og tredje ledd om instruksjon litt ulike anvendelsesområder og hviler på litt ulike hensyn, der foreleggelsesplikten i annet ledd favner videre enn instruksjonsregelen i tredje ledd som bare gjelder når bankens myndighet følger direkte av sentralbankloven, se nedenfor.

Norges Bank plikter å forelegge saker av «særlig viktighet». Hva som er av særlig viktighet er en rettslig standard, og bestemmelsens innhold kan endres over tid. I lovproposisjonen ble det lagt til grunn at Norges Banks hovedstyre ved tvil selv må avgjøre om en sak er av «særlig viktighet» som må forelegges.57 Det kreves likevel ikke at hovedstyret må ha behandlet saken før den forelegges departementet. I proposisjonen står det videre at også departementet kan gi uttrykk for at en bestemt sak som departementet har kjennskap til, bør forelegges.58 Dette må likevel forstås slik at selv om det rettslig sett ikke er noe i veien for at departementet anmoder om at en bestemt sak skal forelegges, gir ikke bestemmelsen departementet noen hjemmel til å avgjøre hvilke saker som omfattes.59

Når foreleggelse skal skje «før» vedtak treffes, tilsier sammenhengen i regelverket og hensynet bak regelen at det normalt skjer på en slik måte at departementet får mulighet til å vurdere saken før vedtaket treffes.

I sin innstilling til lovproposisjonen uttalte finanskomiteen i Stortinget at foreleggelsesplikten ikke innebærer at departementet kan instruere sentralbanken uten bruk av § 2 tredje ledd.60 Det betyr at foreleggelsesplikten er å forstå som en lovbestemt konsultasjonsordning, og ikke som et krav om forhåndsgodkjennelse eller uttalelse fra departementet. Brudd på foreleggelsesplikten har ikke betydning for gyldigheten av de vedtak Norges Bank treffer.61

Eksempler på saker som har vært forelagt, er utskillelse av og senere salg av Den Kongelige Mynt, etableringen av, og senere reduksjon av, eierandel i Norsk Kontantservice, nedleggelse av seddeltrykkeriet og salg av gullbeholdningen. I forbindelse med finanskrisen i 2008 ble Islands trekk med 200 milliarder euro under en valutabytteavtale med statlig garanti og et S-lån på 5 milliarder kroner til Bankenes sikringsfond forelagt. I 2013 ble hovedprinsippene for utforming av ny seddelserie forelagt departementet. Tidligere ble tilbakekalling av mynter forelagt, men det gjøres ikke nå lenger.

Rentebeslutningene er eksempel på en sakstype hvor plikten til å forelegge, slik Norges Bank har vurdert det, kan bero på de konkrete omstendighetene.62

21.2.1.3 Tredje ledd – instruksjon av Norges Bank

Etter sentralbankloven § 2 tredje ledd kan Kongen i statsråd treffe vedtak om bankens virksomhet. Bruk av instruksjonsadgangen etter tredje ledd må følge nærmere angitte formkrav.

Bakgrunn

Det formelle utgangspunktet etter sentralbankloven fra 1892 var at det ikke var adgang til å instruere sentralbanken. Praksis i årene fram mot midten av 1980-tallet da en ny lov skulle vedtas, hadde likevel utviklet seg annerledes, jf. over.63 Ryssdal-utvalget viste til ulike syn i juridisk teori på den tiden. Det ble på den ene siden hevdet at det var full adgang til instruksjon, mens andre derimot mente at det ikke var adgang til å instruere Norges Bank.64

Ryssdal-utvalget mente at det i en ny lov om Norges Bank var nødvendig å avklare spørsmålet om regjeringens instruksjonsrett. Ryssdal-utvalget uttalte blant annet:

«Enten kan en foreslå å lovfeste en instruksjonsrett overfor Norges Bank, eller en kan foreslå å avskjære instruksjonsretten under henvisning til at det foreligger «særlige hensyn».

[…]

Etter utvalgets oppfatning er det ikke grunnlag for å lovfeste den ordning at Norges Bank skal ha eksklusiv myndighet på det område hvor loven tillegger banken kompetanse. Det er ikke særlige hensyn som taler for at en her fraviker den vanlige ordning om at regjeringen som øverste forvaltningsorgan har instruksjonsmyndighet, og utvalget har i lovutkastets § 2 tredje ledd foreslått en bestemmelse om at Kongen i statsråd kan treffe vedtak om bankens virksomhet.

Norges Bank er et av de offentlige organer som treffer avgjørelser av vesentlig betydning for hele den økonomiske utvikling i vårt samfunn. I de siste tiår er penge-, kreditt-, og valutapolitikken blitt enda viktigere enn før. Norges Bank bør ha stor reell innflytelse på dette området, og utvalget har i sine tilrådinger fulgt den linje at sentralbankens kompetanse bør opprettholdes og bygges videre ut. På den annen side er det viktig å holde fast ved at det er regjeringens oppgave å foreta en samlet styring av den økonomiske politikken, at regjeringen her må trekke opp hovedlinjene for den politikk som skal følges, og at regjeringen har det parlamentariske og konstitusjonelle ansvar for den politikk som blir fulgt.»65

Ryssdal-utvalgets forslag til instruksjonsbestemmelse, som var tilnærmet likt det endelige lovvedtaket, strammet inn formkravene sammenliknet med den alminnelige, forvaltningsrettslige instruksjonsadgangen.66 Blant annet kan eventuelle vedtak om bankens virksomhet bare treffes av Kongen i statsråd. Det er lagt vekt på at bruk av instruksjon skal skje i åpenhet, der både banken selv i forkant og Stortinget i etterkant inviteres til å uttale seg, jf. nedenfor. I forvaltningen ellers er utgangspunktet at regjeringen og departementet har full instruksjonsadgang overfor underordnede organer uten særskilte formkrav, se nærmere omtale i kapittel 3.

I Justisdepartementets høringsuttalelse til Ryssdal-utvalgets utredning ble lovforslaget omtalt som en «meget usedvanlig løsning», og Justisdepartementet anbefalte at regjeringens og særlig ansvarlig departements instruksjonsmyndighet over sentralbanken burde utvides «slik at instruksjonsretten blir mer i samsvar med vanlige regler». I Norges Banks høringsuttalelse frarådde direksjonens formann innføring av en instruksjonsbestemmelse i loven. Han viste til at samarbeidet mellom Finansdepartementet og Norges Bank hadde fungert godt i hele etterkrigstiden og at det ikke var behov for en slik bestemmelse. Den kunne også tenkes å legge et press på bankens kredittpolitikk. Flertallet i direksjonen skrev at det «har vært noen tvil med hensyn til behovet for og ønskeligheten av en instruksjonsmyndighet», men kom til at det var ikke «unaturlig at det i loven åpnes adgang for Kongen i statsråd til å gi Norges Bank instruksjon i spørsmål av penge-, kreditt- og valutapolitisk karakter».

Justisdepartementets forslag om å innordne banken som et mer ordinært direktorat fikk ikke støtte i den påfølgende behandlingen av lovutkastet. Samtidig ble det lagt vekt på at det var regjeringen og Stortinget som skulle trekke opp retningslinjene for den økonomiske politikken.

Virkeområde og formkrav

Sentralbankloven § 2 tredje ledd forutsetter at en instruksjon må følge visse formkrav. Bare «Kongen i statsråd» kan instruere Norges Bank. Når det står «Kongen i statsråd» og ikke bare «Kongen», betyr det at myndigheten ikke kan delegeres.67 Før det kan treffes vedtak om instruksjon, skal banken «ha anledning til å uttale seg», og melding om regjeringens vedtak om instruksjon skal sendes til Stortinget «snarest mulig». Kravene til fremgangsmåte sikrer på denne måten åpenhet rundt instruksjon av sentralbanken i medhold av § 2 tredje ledd.

Virkeområdet for § 2 tredje ledd er etter lovens ordlyd vid. Instruksjonsbegrensningen gjelder «bankens virksomhet». Dette omfatter i utgangspunktet alle sider av bankens virksomhet, inkludert egenforvaltningen og budsjettspørsmål mv., i tillegg til pengepolitiske virkemidler, kreditt til banker, myntutgivelse mv.68 I lovforarbeidene ble det imidlertid lagt til grunn at virkeområdet for § 2 tredje ledd er begrenset til der sentralbankens kompetanse har grunnlag direkte i sentralbankloven, jf. over.69 Der banken utøver myndighet etter andre rettsgrunnlag enn sentralbankloven eller etter delegasjon, gjelder alminnelige forvaltningsrettslige regler om instruksjon. Det vil si at den instans som har delegert myndigheten, kan instruere banken innenfor delegasjonens område så langt noe annet ikke følger av den aktuelle særloven eller delegasjonshjemmelen. I slike tilfeller gjelder heller ikke formkravene i § 2 tredje ledd. Om dette skrev Finansdepartementet følgende i lovproposisjonen:

«I de tilfeller hvor banken utøver myndighet etter delegasjon er banken underlagt instruksjon etter vanlige forvaltningsrettslige prinsipper. Dette innebærer at det for Kongen eller departementet i disse tilfeller ikke er nødvendig å følge den fremgangsmåte som er fastlagt i utkastet § 2 tredje ledd når det gjelder instruksjon. Det er ikke tvilsomt at forvaltningslovens regler har full anvendelse i disse tilfeller.»70

Det er videre antatt at § 2 tredje ledd ikke dekker områder der det er gitt særlige bestemmelser om instruksjon i sentralbankloven, som for eksempel § 4 annet ledd om kursordningen for kronen og § 16 om minnemynter, se avsnitt 21.1. Disse bestemmelsene angir at Kongen treffer vedtak om kursordningen og produksjon av minnemynter mv.

For å vurdere om en sak er innenfor eller utenfor virkeområdet til sentralbankloven § 2 tredje ledd, forutsetter forarbeidene at det ses på grunnlaget for sentralbankens myndighetsutøvelse i hvert enkelt tilfelle. På visse områder kunne det likevel tenkes vanskelig å avgjøre om en sak er innenfor eller utenfor sentralbanklovens hjemler. I lovproposisjonen står det at § 2 tredje ledd også kommer til anvendelse «i de tilfeller hvor bankens virksomhet eventuelt skjer med utgangspunkt i lovutkastets generalklausul» i § 1.71 Rekkevidden av § 2 tredje ledd jf. § 1 er vid og gir i utgangspunktet ikke nødvendigvis en presis avgrensing i alle tilfeller. Normalt vil likevel avgrensningen fremkomme ved at det er klart hvilke oppgaver Norges Bank har fått i medhold av annen særlov eller delegasjonsvedtak. Andre tiltak som settes i verk vil måtte dekkes av § 2 tredje ledd.

I praksis har det vært lagt til grunn at instruksjonsbegrensningen etter § 2 tredje ledd dekker hele bankens virksomhet i pengepolitikken. I Ryssdal-utvalgets utredning er det uttalt at Norges Bank bør ha stor reell innflytelse i penge-, kreditt- og valutapolitikken og at sentralbankens kompetanse burde opprettholdes og bygges videre ut.72

Forvaltningen av Statens pensjonsfond utland (SPU) er derimot ikke en myndighetsoppgave hjemlet på samme måte som pengepolitikken. Norges Banks forvaltning av fondet følger av et eget mandat gitt i medhold av lov om Statens pensjonsfond og ikke av sentralbankloven. Sentralbankloven § 2 tredje ledd anvendes derfor ikke på forvaltningen av Statens pensjonsfond utland. I forvaltningen av fondet instrueres Norges Bank i praksis gjennom Finansdepartementets mandat og løpende endringer i dette. Det er et spørsmål om det her går en skranke mot bankens valg av organisering av oppdraget innen banken selv, fordi det etter sentralbankloven er hovedstyret som bestemmer bankens organisering mv., og fordi dette ikke er nærmere regulert i mandatet eller i lov om Statens pensjonsfond.73

Innen ulike sider ved arbeidet for finansiell stabilitet er hjemmelsgrunnlaget mer sammensatt enn i pengepolitikken. Norges Banks oppgaver på dette området er regulert ved forskjellige lover og bestemmelser, og det vil bero på hjemmelsgrunnlaget i hvert enkelt tilfelle om § 2 tredje ledd kommer til anvendelse. Bestemmelsen vil ikke gjelde for oppgaver som er gitt til banken ved delegasjon eller med hjemmel i særlov hvis ikke annet følger av det aktuelle lovgrunnlaget.

Formålsbestemmelsen i sentralbankloven § 1 og reglene om Norges Banks rett og plikt som rådgiver i § 3 er del av grunnlaget for bankens arbeid med å bidra til finansiell stabilitet. Norges Banks ordinære likviditetslån og lån på særlige vilkår er hjemlet i sentralbankloven § 19, og her gjelder sentralbanklovens regler fullt ut. Dersom staten vil instruere sentralbanken i disse sakene, må det skje etter prosedyrene i § 2 tredje ledd. Banken kan for øvrig ikke instrueres som rådgiver.

Når det gjelder lån til kriserammede banker, følger det av statsskikk at Norges Bank bare yter likviditetslån til solvente banker, se kapitlene 11 og 22. Dersom det skal ytes solvensstøtte, vil det likestilles med en budsjettsak som krever stortingsbehandling. Dette ble omtalt i forbindelse med tidligere krisehåndteringer, blant annet av Sparebanken Nord-Norge sent på 1980-tallet.74 Under finanskrisen i 2008 ble det etablert en bytteordning der bankene kunne bytte obligasjoner med fortrinnsrett, såkalte OMFer med statskasseveksler. Staten bar den økonomiske risikoen og OMFene gikk inn på statens konto, mens Norges Bank stod for gjennomføringen av ordningen. Solvensstøtte utløser dessuten spørsmål om EØS-statsstøtteregler. Se nærmere omtale av krisehåndtering og statsstøtteregelverk i kapittel 11.

I andre tilfeller er myndigheten over virkemidlene innen arbeidet for finansiell stabilitet lagt til Kongen eller departementet eller Finanstilsynet.75 I noen tilfeller er myndigheten delt mellom departementet, Finanstilsynet og Norges Bank ved særlov. Etter betalingssystemloven har for eksempel Norges Bank ansvar for interbanksystemene, Finanstilsynet har ansvar for systemer for betalingstjenester, og Finansdepartementet har myndighet til å gi forskrifter.

Sentralbankloven § 2 tredje ledd er bare blitt anvendt to ganger og begge ganger til å gi generelle politikkretningslinjer som Norges Bank var enig i. Første gang var da forskrift om pengepolitikken, inflasjonsmålet, ble fastsatt i 2001, og andre gang da forskrift om motsyklisk kapitalbuffer ble fastsatt i 2013. Bestemmelsen er aldri blitt brukt i enkeltsaker.

Inflasjonsmålet ble fastsatt med hjemmel i sentralbankloven §§ 2 og 4 og angir sentralbankens operative mål i pengepolitikken. Gjennomføringen av pengepolitikken er en kjerneoppgave for sentralbanken. Det er ingen annen særlovgiving som regulerer dette området.

Forskrift om motsyklisk kapitalbuffer ble fastsatt med hjemmel i tre ulike lover:76

• sentralbankloven § 2

• finanstilsynsloven77 § 2 som gir Kongen adgang til å fastsette regler i forskrift om Finanstilsynets virksomhet

• finansieringsvirksomhetsloven § 2-9 bokstav e, som stiller krav til finansinstitusjonenes bufferkapital78

Forskriften fastsetter at Norges Bank etter informasjonsutveksling med Finanstilsynet skal utarbeide et grunnlag for beslutningen om nivået på den motsykliske kapitalbufferen og gi råd til Finansdepartementet om beslutningen. Det gis også nærmere prosedyreregler for denne oppgaven, jf. nærmere omtale i kapittel 11. Utvalget foreslår i kapittel 22 at Norges Bank også gis myndighet til å beslutte den motsykliske kapitalbufferen og at det åpnes for at banken også kan gis myndighet til å beslutte enkelte andre virkemidler innen makrotilsynet. Utvalget foreslår at en slik myndighet hjemles i finansforetaksloven og at det samtidig presiseres at formkravene for instruksjon i sentralbankloven kommer til anvendelse.

21.2.2 Sentralbankloven § 3

Sbl. § 3 regulerer to ulike deler av bankens plikt til å gi råd og informere. Første og annet ledd gjelder bankens plikt til å gi råd til departementet og regjeringen. Tredje og fjerde ledd gjelder bankens plikt til å informere offentligheten om sin virksomhet.

Første og annet ledd er med på å definere sentralbankens forhold til statsmyndighetene. Banken skal etter første ledd gi råd om spørsmål den blir forelagt av regjeringen eller departementet. Annet ledd angir at banken både har rett og plikt til å underrette departementet når det etter bankens oppfatning er behov for tiltak av penge-, kreditt- og valutapolitisk karakter av andre enn banken. Dette følges opp av banken ved at det blant annet gis svar på høringer om endringer i reguleringen av finansmarkedet. I sine årlige rapporter om Finansiell stabilitet peker banken også på tiltak som kan bidra til å redusere sårbarheten i det finansielle systemet. Videre sendes brev til Finansdepartementet dersom banken ser behov for at det må settes i gang tiltak av andre, jf. for eksempel brev om beredskapsløsninger i betalingssystemet.79 Under finanskrisen i 2008 og 2009 ga Norges Bank råd om den såkalte byttelånsordningen med bankene, jf. nærmere omtale i kapitlene 11 og 22.

Tredje og fjerde ledd gjelder bankens plikt til å informere offentligheten. Åpenhet om Norges Banks virksomhet om de beslutninger som fattes, er viktig for at Norges Bank skal kunne etterprøves og stå ansvarlig for utøvelsen av sitt mandat. Åpenhet er også viktig for å opprettholde den alminnelige tilliten til banken.

I den pengepolitiske forskriften § 2 gjentas lovkravet i § 3 fjerde ledd om at «Norges Bank skal jevnlig offentliggjøre de vurderingene som ligger til grunn for den operative gjennomføringen av pengepolitikken». Dette kravet ble tatt inn i loven i 2003. Departementet skrev blant annet følgende i lovproposisjonen:

«Departementet skrev i høringsnotatet at det er grunner for å vurdere om det bør være større grad av offentlighet også rundt hovedstyrets rentebeslutninger. Åpenhet rundt hovedstyremøtene vil bl.a. bidra til en ansvarliggjøring for beslutningene. Full åpenhet omkring alle sider av virkemiddelvurderingene og beslutningsprosessen vil på den annen side kunne virke hemmende på drøftingene i de pengepolitiske beslutningsorganene. Det er på denne bakgrunn behov for å balansere ulike sider ved økt grad av offentlighet.»80

Norges Bank følger opp informasjonsplikten ved å gi ut pressemeldinger og holde pressekonferanser etter hovedstyrets rentemøter. Banken publiserer videre rapporter om pengepolitikk og finansiell stabilitet og om betalingssystemene og den finansielle infrastrukturen, samt en årlig rapport med årsregnskap og beretning om virksomheten. Ledelsen i banken holder også taler gjennom året. Sentralbanksjefen innkalles til høringer i komiteen i Stortinget i forbindelse med behandlingen av departementets evalueringer av pengepolitikken i de årlige finansmarkedsmeldingene. Sentralbanksjefen og leder av NBIM stiller sammen med finansministeren på høring i finanskomiteen under behandlingen av departementets meldinger om forvaltningen av Statens pensjonsfond utland.

Det er ikke krav i § 3 om offentliggjøring av protokoller eller møtereferater. Innsyn i hovedstyrets protokoller gis ellers etter offentleglovas regler. Om offentlighet av vurderinger rundt pengepolitiske beslutninger skrev finanskomiteen i sin innstilling fra 2003 at «Rentebeslutninger og diskusjoner som leder fram til slike, regnes som forretningsmessige forhold»81. Det medfører at informasjonen i utgangspunktet er taushetsbelagt i henhold til sentralbankloven § 12. Hovedstyret begrunner sine beslutninger i pressemeldingene og de pengepolitiske rapportene. Hovedstyret besluttet i 2016 å løpende offentliggjøre protokollene fra hovedstyrets møter, men med unntak for taushetsbelagt informasjon. Hovedstyret vedtok i mai 2017 også å offentliggjøre protokoller fra rentemøter, inkludert eventuelle dissenser.

21.3 Utvalgets vurderinger

21.3.1 Målavhengighet og virkemiddeluavhengighet

21.3.1.1 Regjeringen fastsetter mål for Norges Bank

Utvalget legger vekt på at bankens virksomhet skal være demokratisk forankret. Det skal kombineres med åpenhet, forutsigbarhet og langsiktighet i bruken av virkemidler og løsning av oppgaver.

Utvalget foreslår at Stortinget i ny lov fastsetter formål for banken og – som i dagens lov – legger viktige oppgaver og virkemidler til banken. Regjeringen gis myndighet til å sette mål, herunder mandat for pengepolitikken. Det blir med dette tydelig etter loven at statsmyndighetene fastsetter formål og presiserer mål for banken.

Også i andre land er det vanlig at lovgiver definerer overordnede mål for sentralbanken i lovs form. Det er også vanlig at slike mål presiseres i nærmere definerte regler. En slik presisering i pengepolitikken kan for eksempel være å tallfeste et inflasjonsmål. I Sverige, euroområdet og USA er det sentralbanken selv som tallfester inflasjonsmålet, se nærmere omtale i kapittel 8. I blant annet New Zealand presiseres målet i en avtale mellom finansministeren og sentralbanksjefen. I Storbritannia sender finansministeren et årlig brev til sentralbanken der sentralbankens mål er nærmere beskrevet.

Innholdet i gjeldende § 2 første ledd om at banken skal følge «de økonomisk-politiske retningslinjene» som er fastsatt av statsmyndighetene er etter utvalgets mening uklart og egner seg ikke som en bestemmelse om å gi mål til banken, jf. over.82 Det er ikke avklart hva som etter denne bestemmelsen rettslig sett kan anses som en retningslinje som er bindende for banken. Den er heller aldri blitt brukt som rettsgrunnlag for målstyring av banken.

Utvalget foreslår at § 2 første ledd erstattes med en egen bestemmelse som slår fast at Kongen i statsråd har adgang til å treffe vedtak om målene for sentralbankens virksomhet, se utkast til ny § 1-4 første ledd. Etter utvalgets vurdering vil en slik ny bestemmelse være egnet som hjemmel til å sette operative mål for sentralbanken innenfor rammen av de formålene sentralbanken er satt til å fylle, jf. utkast til ny § 1-2. Norges Banks formål er nærmere drøftet i kapittel 20.

En presisering etter § 1-4 første ledd av lovens formål vil bidra til å klargjøre sentralbankens operative mål og avgrenser bankens ansvar slik den pengepolitiske forskriften gjør i dag. Det kan tenkes også mål på andre områder enn i pengepolitikken. Norges Banks oppgaver er viktige deler av den samlede økonomiske politikken. Etter utvalgets syn er det riktig at regjeringen som utøvende makt fastsetter målene for sentralbanken innenfor lovens formål. Det gir grunnlag for en helhetlig utforming av den økonomiske politikken og for et godt samspill mellom de ulike virkemidlene, se drøfting i kapittel 9 av samordning i den økonomiske politikken. Målene vil også tjene som en referanse for å vurdere bankens bruk av virkemidler.

Som i dag bør det fremkomme i loven at kompetansen til å fastsette mål for Norges Bank legges til Kongen i statsråd. Myndigheten kan dermed ikke delegeres til et departement. Det bør også være åpenhet om slike beslutninger. Utvalget foreslår at banken skal få anledning til å uttale seg før beslutning fattes og at saken må legges fram for Stortinget i form av en melding. Det er de samme kravene til saksbehandling som i dag. Fremgangsmåten bidrar til en demokratisk forankring av målene for bankens virksomhet.

Samtidig kan det etter utvalgets vurdering være hensiktsmessig at regjeringen vurderer målene for bankens virksomhet jevnlig og at eventuelle endringer forankres i Stortinget. Mandatet for pengepolitikken kan for eksempel vurderes hvert femte år. Departementet må da ta utgangspunkt i formålet for bankens virksomhet og søke å fange opp nye utviklingstrekk og innsikt som kan gi grunn for å justere det mandatet banken skal følge.

Siste del av § 2 første ledd i gjeldende lov sier at sentralbanken skal utøve sin virksomhet i samsvar med «…de internasjonale forpliktelser landet er bundet av». Norges Bank er et statlig forvaltningsorgan og etter utvalgets mening er det ikke grunn til at sentralbankens forhold til Norges folkerettslige forpliktelser skal reguleres på annen måte enn det gjøres for andre forvaltningsorganer. Siste del av § 2 første ledd har etter utvalgets mening på denne bakgrunn ikke selvstendig rettslig betydning. Bestemmelsen er slik utvalget ser det, overflødig og kan utgå.

21.3.1.2 Uavhengighet i bruken av virkemidler

Adgang for Kongen i statsråd til å instruere Norges Bank følger av sentralbankloven § 2 tredje ledd. Denne bestemmelsen var ny ved sentralbankloven 1985. Formelt gir bestemmelsen Kongen i statsråd full adgang til instruksjon av sentralbanken, såfremt regjeringen følger de særlige formkravene loven angir. Formkravene sikrer åpenhet om en slik inngripen i bankens virksomhet, at banken skal få uttale seg før beslutninger treffes og at Stortinget skal bli meddelt regjeringens inngripen kort tid etter.

Bestemmelsens virkeområde er avgrenset til forhold hvor sentralbanken utleder sin kompetanse fra sentralbankloven. I saker der kompetansen er gitt ved alminnelig forvaltningsrettslig delegasjon eller følger av annen lovgivning eller egne bestemmelser om Kongens myndighet i sentralbankloven, gjelder i utgangspunktet alminnelig forvaltningsrettslig instruksjonsadgang, se avsnitt 21.1.

Utvalget legger vekt på at Norges Bank skal ha stor grad av uavhengighet i bruken av virkemidler for å oppfylle sine formål. Erfaringer, støttet av teori, tilsier at det blir mer åpenhet, forutsigbarhet og langsiktighet dersom sentralbanken er uavhengig fra sentralmyndighetene i bruken av sine virkemidler. Det er lettere for en sentralbank enn en regjering å fatte beslutninger innenfor sitt mandat som kan være viktige på lang sikt, men som kan ha kostnader på kort sikt. Viktige hensyn som taler for uavhengighet for sentralbanker i bruken av virkemidler, er omtalt i kapittel 8.

I EU er det for alle medlemslandene traktatfestet som en betingelse for medlemskap at landene skal ha en uavhengig sentralbank.83 Kravet er tolket noe ulikt i de enkelte medlemslandene, men som hovedregel skal det ikke være anledning for politiske myndigheter å instruere ledelse og styre i sentralbanken i pengepolitikken. For eurolandene er kompetansen innenfor pengepolitikken i sin helhet lagt til Den europeiske sentralbanken (ESB). De nasjonale sentralbankene har derfor ikke lenger virkemidler i pengepolitikken. Rettsaktene som etablerer Den europeiske sentralbanken, bygger på full uavhengighet for banken i utøvelsen av den felleseuropeiske pengepolitikken. Det finnes også eksempler utenfor EU der myndighetene har innskrenket adgangen for regjeringen til å instruere sentralbanken i pengepolitikken. Dette gjelder blant annet Sveits.

Sentralbanklovene i Storbritannia, New Zealand, Canada og Australia har derimot bestemmelser om instruksjon. Bestemmelsene angir prosedyrer som sikrer at en eventuell instruksjon skjer i full offentlighet og innenfor et rammeverk som er gjort kjent på forhånd, se kapitlene 8 og 16. Formuleringene om instruksjonsadgang varierer ellers noe, og det kan være ulike vilkår for når en slik adgang kan brukes.

Adgangen for Kongen i statsråd til å instruere Norges Bank har som nevnt aldri blitt benyttet i enkeltsaker eller ved uenighet med banken, jf. over. Det er et uttrykk for at terskelen i dag er høy for å gå til et slikt skritt og for at Norges Bank i praksis har stor grad av uavhengighet i sin virkemiddelbruk. Terskelen for instruksjon bør etter utvalgets mening være høy også fremover.

Det kan likevel ikke utelukkes at det vil kunne oppstå situasjoner der Norges Banks bidrag må ses i en bredere sammenheng og at andre hensyn må tillegges vekt enn de som kan forutses når bankens formål blir formulert. Bankens egne virkemidler må da settes i sammenheng med, og harmoniseres med, andre myndighetstiltak hvor det er regjeringen som har det samlede ansvaret. Det kan også tenkes at målene som er satt for banken, midlertidig bør settes til side. Det kan skyldes alvorlige forstyrrelser i samfunnet, naturkatastrofer eller andre ekstraordinære forhold. Norges Bank vil da også selv kunne ønske å bli løst fra sitt ansvar. Hvilke aktuelle situasjoner som kan oppstå, er vanskelig å ha en klar formening om i dag.

Liknende avveininger synes å ligge til grunn for sentralbanklovgivningen i blant annet Storbritannia. Ifølge den britiske sentralbankloven må det foreligge «extreme economic circumstances» før sentralbanken kan instrueres i pengepolitikken. Ved instruksjon vil det pengepolitiske styringsmålet formelt suspenderes og erstattes av en generell instruks. Dette angir en høy terskel før instruksjon skal benyttes. Utvalget mener en tilsvarende ordlyd kan være hensiktsmessig å ta inn i en ny bestemmelse om instruksjon i ny sentralbanklov. I norsk språkdrakt kan «ekstraordinære situasjoner» være dekkende. Med denne presiseringen foreslår utvalget en videreføring av regelen om adgangen til å kunne instruere Norges Bank, se § 1-4 annet ledd i utkast til ny sentralbanklov.

Utvalget viser til at banken med dette vil ha en uavhengighet om lag på linje med sentralbanker i andre åpne økonomier. Det gjør rammene for banken gjenkjennelige for internasjonale aktører. Med en høy terskel for å instruere kan trolig departementet og regjeringen stå noe friere i å evaluere bankens utøvelse av skjønn.

Hva som er «ekstraordinære situasjoner» kan imidlertid være vanskelig å forutsi og derfor vanskelig å definere på forhånd. Adgangen til instruksjon bør for eksempel normalt ikke kunne benyttes fordi det er faglig uenighet mellom regjeringen og Norges Bank om hvordan virkemidlene skal innrettes for å oppfylle bankens formål og de mandatene banken er gitt med hjemmel i sentralbankloven. Med «ekstraordinære situasjoner» menes i utgangspunktet heller ikke perioder der norsk økonomi opplever nedgangstider og høy arbeidsledighet eller det som kan oppleves som økonomiske kriser. Det vil i slike situasjoner normalt være Norges Banks ansvar å bidra til å stabilisere utviklingen etter de målene og med de virkemidlene banken har etter loven. Det vil være opp til Norges Banks styrende organer å utøve det nødvendige skjønn for å oppfylle målene. Instruksjon er heller ikke blitt benyttet i slike situasjoner etter gjeldende rett, verken under bankkrisen sent på 1980- og tidlig på 1990-tallet eller under den internasjonale finanskrisen i 2008 og 2009.

I tillegg til at bestemmelsen fastsetter en høy terskel for instruksjon, bør de samme formkravene som gjelder i dag, videreføres i ny lov. Norges Bank skal gis anledning til å uttale seg, og det skal skrives melding til Stortinget kort tid etter. Dette er med på å understreke at instruksjon bare skal gjøres dersom det er strengt nødvendig. I tillegg bidrar formkravene til åpenhet om bruken av lovhjemmelen.

Det generelle virkeområdet for den gjeldende instruksjonsbestemmelsen foreslås videreført, se også merknad til bestemmelsen i kapittel 35. Reglen omfatter hele bankens virksomhet hjemlet i sentralbankloven, inkludert egenforvaltningen mv., jf. også omtale av gjeldende rett i avsnitt 21.2.1.3 ovenfor. Norges Bank har også oppgaver som har andre rettsgrunnlag enn sentralbankloven. Der vil, dersom annet ikke fremgår av det aktuelle rettsgrunnlaget, alminnelig forvaltningsrettslig instruksjonsadgang gjelde. Det vises i denne sammenhengen til at utvalget foreslår bestemmelser i lov om finansforetak om at Norges Bank skal kunne gis myndighet til å treffe vedtak om motsyklisk kapitalbuffer og låneutmåling for å redusere systemrisiko i finansiell sektor, jf. omtale i kapittel 22. Utvalget foreslår at det i finansforetaksloven presiseres at de særlige formkravene for instruksjon i sentralbankloven § 1-4 annet ledd i så fall skal gjelde tilsvarende.

21.3.2 Informasjon til statsmyndighetene og offentligheten

21.3.2.1 Innledning

Norges Bank plikter i tråd med § 2 annet ledd å forelegge saker av særlig viktighet for departementet før vedtak treffes.

En foreleggelsesplikt for sentralbanker er ikke vanlig i andre land. Bestemmelsen kan lede til misforståelser om Finansdepartementets myndighet over banken, herunder om departementets innflytelse over bankens vedtak om blant annet renten.84 Bankkrisekommisjonen uttaler at kravet om foreleggelse før banken treffer vedtak, sammen med § 2 første ledd om økonomisk-politiske retningslinjer, bidrar til uklare ansvarsforhold mellom Norges Bank og departementet, se avsnitt 21.1. Det synes å være kravet om foreleggelse for departementet kommisjonen sikter til. Utvalget foreslår ikke å videreføre en foreleggelsesplikt for Norges Bank i utkast til ny sentralbanklov.

Foreleggelsesplikten og instruksjonsadgangen er også blitt diskutert i flere rapporter fra Norges Bank Watch. Rapportene er ikke entydige i sine råd. Flere mener plikten til å forelegge saker av særlig viktighet og adgangen til instruksjon bør oppheves, mens enkelte har ment at adgangen til instruksjon bør beholdes. Anbefalingene fra Norges Bank Watch er nærmere omtalt i kapittel 10.

Selv om en foreleggelsesplikt er uvanlig i andre land, er det vanlig at det er plikt for sentralbanker å gi regelmessig informasjon til departementet og offentligheten om sin virksomhet. En slik plikt gjelder også for de mest uavhengige sentralbankene, se kapittel 8. Utvalget foreslår en bestemmelse om at sentralbanken plikter å informere departementet etter nærmere regler, se nedenfor. I tillegg foreslår utvalget en bestemmelse om sentralbankens plikt til å informere offentligheten.

21.3.2.2 Plikt til å informere departementet

Når foreleggelsesplikten oppheves, mener utvalget det i stedet bør være en bestemmelse om at Norges Bank har plikt til å informere departementet om sin virksomhet. En slik bestemmelse vil legge til rette for god, direkte kommunikasjon mellom departementet og Norges Bank til gjensidig nytte. Med ansvaret for den samlede økonomiske politikken er det viktig også for regjeringen og Finansdepartementet å kjenne til Norges Banks vurdering og reaksjonsmønster. Da kan regjeringen ta hensyn til dette i innrettingen av statsbudsjettet, se omtale om samordning i den økonomiske politikken i kapittel 9.

Klarhet i rammer og formål for slik kommunikasjon mellom departementet og sentralbanken kan dempe faren for unødig mistanke om forsøk fra departementet på å påvirke banken.

Utvalget foreslår på denne bakgrunn at det tas inn en bestemmelse i ny sentralbanklov om at Norges Bank skal informere departementet om saker av viktighet, jf. utkast til § 1-6 i ny sentralbanklov. Hva som er saker av viktighet, vil i utgangspunktet være opp til Norges Bank å avgjøre. Banken må vurdere hva som antas å være viktig for regjeringen og finansministeren å kjenne til for at de skal kunne utføre sine oppgaver på en best mulig måte. Hvilke saker som skal anses som viktige, kan bygge på nåværende praksis og vil forøvrig kunne tilpasses over tid. Hva som er viktig for finansministeren, vil trolig også avtegne seg under de møtene som finner sted.

En plikt om å informere om saker av viktighet favner videre enn dagens foreleggelsesplikt som sier at Norges Bank skal forelegge vedtak av særlig viktighet. Saker av viktighet trenger ikke å være et vedtak som banken fatter. Det kan for eksempel også være viktige utviklingstrekk og beslutningsgrunnlag på bankens område som vurderes som viktige for departementet å ha kjennskap til.

Mens foreleggelse etter gjeldende lov skal skje før banken fatter vedtak, vil det ikke være hensiktsmessig med et tilsvarende krav ved en plikt for banken om å informere departementet om saker av viktighet. Utvalget antar likevel at det i en del type saker vil kunne være viktig at informasjonen som en hovedregel kommer før saken offentliggjøres, som for eksempel når banken fatter beslutninger om renten.

Etter utvalgets mening bør Finansdepartementet og Norges Bank sammen komme til enighet om formatet på informasjonsutvekslingen. Informasjon kan gis enten skriftlig eller i møter, avhengig av sakens karakter. Det kan også være naturlig med regelmessige møter mellom finansministeren og sentralbanksjefen, slik det er praksis for i dag. Utvalget foreslår ikke at dette nedfelles i loven.

Selv om kanaler for utveksling av informasjon kan få et grunnlag som er hjemlet i loven, må det tas høyde for at ikke all informasjon kan offentliggjøres. Et poeng med bestemmelsen er at departementet kan ha behov for mer informasjon enn det som kan offentliggjøres til enhver tid. Forholdet til offentleglova må reguleres i egen bestemmelse i sentralbankloven, jf. omtale i kapittel 25 i denne utredningen.

En bestemmelse om plikt for banken til å informere departementet i § 1-6 erstatter ikke bankens plikt til å gi råd, jf. nedenfor, eller bankens plikt til å rapportere i årsberetning og årsregnskap, jf. omtale i kapittel 27.

21.3.2.3 Plikt til å informere offentligheten

Norges Bank skal i henhold til gjeldende sentralbanklov § 3 tredje og fjerde ledd underrette offentligheten om penge-, kreditt- og valutaforholdene og de vurderinger som har vært grunnlaget for beslutninger som gjelder utøvelsen av pengepolitikken. Utvalget mener en slik bestemmelse bør videreføres i ny lov.

God informasjon til offentligheten anses å være en forutsetning for sentralbankers uavhengighet. Ved å informere om beslutningene og de vurderingene som ligger til grunn for beslutningene, kan banken etterprøves. Åpenhet bidrar også til tillit til sentralbanken og forutsigbarhet om bankens reaksjonsmønster.

Utvalget foreslår på denne bakgrunn en bestemmelse i loven om at Norges Bank skal informere offentligheten om grunnlaget for de beslutningene som banken treffer for å nå sine mål, jf. lovutkastets § 1-7. Det innebærer at banken må informere om både relevant bakgrunnsmateriale og de avveiingene som ligger til grunn for beslutningene. Etter utvalgets mening vil informasjon om «penge-, kreditt- og valutaforholdene» inngå som en naturlig del av dette. Utvalget ser derfor ikke noen grunn til å videreføre § 3 tredje ledd som en særskilt bestemmelse. Gjeldende § 3 fjerde ledd er begrenset til å gjelde beslutninger som gjelder utøvelsen av pengepolitikken. Utvalget foreslår at plikten til å informere offentligheten skal knyttes til beslutninger som banken treffer for å oppfylle sine formål etter utkastets § 1-2. Det innebærer blant annet at informasjonsplikten også skal gjelde beslutninger som treffes for å fremme stabilitet i det finansielle systemet.

På den annen side er det naturligvis ikke slik at banken skal måtte informere om enhver beslutning som treffes i virksomheten. Informasjon etter § 1-7 tar sikte på å gi offentligheten jevnlig og god informasjon om politikkutøvelsen og vesentlige tiltak og beslutninger innen bankens kjerneområder.

Utvalget foreslår videre at Norges Bank som en del av informasjonsplikten skal ha som oppgave å notere veiledende valutakurser, jf. forslag til ny § 1-7 annet ledd. Dette er en videreføring av gjeldende § 24 første punktum.

I gjeldende sentralbanklov er det ikke angitt hvordan åpenhet om virksomheten skal praktiseres. I blant annet flere rapporter fra Norges Bank Watch er det tatt til orde for at referater fra hovedstyrets møter bør offentliggjøres, se omtale i kapittel 10. Finansdepartementet uttaler i sine evalueringer av Norges Banks utøvelse av pengepolitikken at åpenhet er viktig, men at det er opp til Norges Bank å finne en form på hvordan banken vil informere allmennheten om sin virksomhet.85 Departementet er samtidig positiv til den åpenhet banken utviser.

Utvalget mener tilsvarende at en bestemmelse i loven om at Norges Bank skal informere om sin virksomhet til allmennheten, ikke bør angi nærmere hvordan dette skal gjøres.

21.3.3 Plikt til å gi råd

Gjeldende § 3 første og annet ledd dekker bankens rådgivningsplikt.

Norges Bank er landets utøvende myndighet i pengepolitikken, og banken har også viktige utøvende oppgaver innen finansiell stabilitet. I tillegg er plikten til å gi råd til departementet en viktig oppgave for sentralbanken.

Den ene delen av rådgivningsplikten stiller krav til sentralbanken om å gi råd etter anmodning fra departementet eller regjeringen. Den andre delen pålegger sentralbanken plikt til å opplyse departementet når det etter sentralbankens vurdering er behov for tiltak av andre enn banken. Utvalget mener disse bestemmelsene i all hovedsak bør videreføres, se utkast til § 1-5 første og annet ledd.

Rådgivningen fra Norges Bank er viktig både i normale tider og i krisesituasjoner. Under den siste finanskrisen var for eksempel Norges Bank en viktig initiativtaker og rådgiver for regjeringen, se omtale i kapittel 11.

Sentralbanken har en viktig funksjon i overvåkingen av betalingssystemet og har høy kompetanse om økonomiens virkemåte og makroøkonomiske analyser. I utførelsen av disse oppgavene kan sentralbanken se behov for tiltak på områder der den ikke selv har virkemidler. Banken bør da ha en plikt til å informere og rådgi departementet.

Plikten til å si fra når det er behov for tiltak av andre, bør knyttes opp mot bankens formål. Det kan for eksempel være råd om tiltak av andre i arbeidet med finansiell stabilitet for å nå bankens mål etter loven. På dette området er virkemidlene spredt på flere instanser, og sentralbankens egne virkemidler strekker ikke til. Også i pengepolitikken kan det oppstå situasjoner der sentralbankens virkemidler ikke er tilstrekkelige for å nå et mål om stabilitet i priser, produksjon og sysselsetting. Det kan for eksempel være dersom renten er lav eller negativ, og det er behov for å stimulere etterspørselen etter varer og tjenester og arbeidskraft.

Forslaget til bankens formål er ganske vidt formulert, se særlig § 1-2 annet ledd om at banken «ellers skal bidra til høy og stabil produksjon og sysselsetting». Det kan derfor i praksis være behov for å avgrense plikten til å gi råd. Norges Bank kan etter utvalgets syn uttale seg om systemet for lønnsdannelse, skattesystemet, velferdsordninger og annet som kan ha vesentlig betydning for utviklingen i nivået på sysselsettingen og aktiviteten i norsk økonomi. Men banken behøver ikke her ha plikt til å gi råd.

21.4 Kreditt til staten

21.4.1 Gjeldende rett

I gjeldende sentralbanklov § 18 gis et generelt forbud mot at Norges Bank kan yte kreditt direkte til staten:

§ 18 «Kreditt til staten»

«Banken kan ikke yte kreditt direkte til staten. Første punktum er likevel ikke til hinder for at banken yter kreditt til staten med løpetid innenfor en kalenderdag.»

Dagens generelle forbud mot finansiering av staten i bestemmelsens første punktum er fra en lovendring i 2003. Norges Bank har i enkelte tidligere perioder bidratt mye til finansiering av statens virksomhet. Et ekstremt eksempel er den tyske okkupasjonsmakten som under andre verdenskrig påla Norges Bank å utstede sedler til å finansiere okkupasjonsmaktens utgifter i Norge. I september 1945 ble en stor del av disse sedlene trukket inn gjennom en omfattende pengesanering.

På 1970-tallet finansierte Norges Bank deler av statens virksomhet ved direkte lån. I første omgang kjøpte Norges Bank statskasseveksler som likviditetsstøtte til staten i forbindelse med innføringen av merverdiavgiften. Men fra 1975 gav Norges Bank tilsagn om kjøp av statsobligasjoner og korte statspapirer for å dekke deler av underskuddet før lånetransaksjoner i statsbudsjettet.

Fra 1977 ble rammene for sentralbankens finansiering av staten trukket opp i forbindelse med statsbudsjettet. Norges Banks adgang til å plassere midler i statspapirer var hjemlet i den gamle sentralbankloven av 1892 § 15f. Men denne hjemmelen må ses i sammenheng med § 19a, som inneholdt et forbud mot «at staa i forskud» til staten. En vanlig tolkning var derfor at statens pålegg til Norges Bank om å dekke statens underskudd med lån var i strid med loven. Det ble likevel gjort med Stortingets tilslutning, og i den nye sentralbankloven fra 1985 ble praksisen fra 1970-tallet hjemlet. Norges Bank kunne nå under visse vilkår yte kortsiktig kreditt og i særlige tilfeller også langsiktig kreditt, direkte til staten innenfor særskilte rammer fastsatt av Stortinget.

Sentralbankfinansieringen av statens underskudd holdt fram til første halvår 1984. Etter det var det ikke lenger behov for slik finansiering, og ordningen ble avviklet.

Norges Banks adgang til å yte kreditt til staten ble strammet inn ved en endring i sentralbankloven i 2003.86 Ny § 18 innebar et generelt forbud for sentralbanken mot å yte direkte kreditt til staten. I forarbeidene ble det blant annet lagt vekt på at et forbud mot å yte kreditt direkte til staten kunne bidra til å styrke tilliten til Norges Banks utøvelse av pengepolitikken. Det ble også lagt vekt på at en slik innstramming var i tråd med den internasjonale utviklingen og i tråd med praktiseringen av de gjeldende bestemmelsene i sentralbankloven.

Hva som menes med «direkte kreditt» omtales nærmere i Ot.prp. nr. 81 (2002–2003) s. 33:

«Departementet foreslår etter dette å lovfeste at Norges Bank ikke skal kunne yte kreditt direkte til staten. Et slikt forbud vil omfatte direkte lån til staten og kjøp av gjeldsinstrumenter utstedt av staten direkte fra staten. Kjøp av statspapirer i annenhåndsmarkedet omfattes ikke.»

Departementet viste spesielt til Norges Banks rolle som tilrettelegger og markedspleier i statsgjeldsforvaltningen:

«Dagens praksis med kjøp direkte fra staten for markedspleieformål kan ikke videreføres etter forslaget her. Departementet anser ikke at dette vil skape særlige problemer for gjennomføringen av statsgjeldsforvaltningen. Som Norges Banks hovedstyre indikerer i sin høringsuttalelse, kan dette løses ved at Norges Bank gis fullmakt til å handle med statens egne beholdninger av statspapirer.»87

I 2010 kom det inn en presisering i § 18 om at forbudet mot å yte kreditt til staten ikke utelukker helt kortsiktig kreditt med løpetid innenfor en kalenderdag (nytt annet punktum).88 Endringen hadde sammenheng med at byttelånsordningen som ble etablert under finanskrisen, hadde økt statens behov for intradag kredittadgang. Det ble vist til at veksten i utestående volum av statskasseveksler som følge av byttelånsordningen hadde medført en økt risiko for at det i korte tidsrom ikke alltid ville være dekning på statens foliokonto i Norges Bank for de beløp som skulle utbetales. Dette kunne føre til at det oppsto forsinkelser i betalingsoppgjørene. Norges Bank foreslo en beredskapsordning der banken kunne forskuttere det nødvendige beløpet ved å overtrekke statens foliokonto i Norges Bank. Både Norges Bank og departementet vurderte det slik at svært kortvarige intradag overtrekk på statens kronekonto for å gjennomføre rulleringene av statskasseveksler ikke var i strid med sentralbankloven § 18. Dette ville være en beredskapsløsning og ikke sentralbankfinansiering av staten. Det ble også vist til at Sveriges riksbank, som er en del av ESCB-systemet, hadde lovfestet adgang til å bevilge staten kreditt i løpet av dagen uten krav om sikkerhet.

Loven ble likevel endret på dette punktet, og Finansdepartementet uttalte følgende i lovproposisjonen: «Departementet finner det derfor likevel hensiktsmessig å foreslå en lovendring som fjerner enhver tvil om at forbudet mot å yte direkte kortsiktig kreditt til staten ikke er til hinder for at Norges Bank kan stille til rådighet likviditet for staten forutsatt at kreditten ikke løper utover kalenderdagen».89

21.4.2 Lovgiving i andre land

Sentralbankenes muligheter til å yte kreditt til staten er blitt strammet inn i mange nyere sentralbanklover. Det er nok av eksempler gjennom historien på at høy pengebruk finansiert av sentralbanken har ført til at inflasjonen er kommet ut av kontroll. I løpet av de siste tiårene har mange land gått over til inflasjonsstyring som rettesnor for pengepolitikken, og det er blitt lagt økt vekt på at sentralbankene bør være uavhengige fra statsmyndighetene. En innstramming i sentralbankenes adgang til å finansiere statens virksomhet har vært viktig for å bygge opp tilliten til sentralbankene og klargjøre deres rolle i den økonomiske politikken.90

Den europeiske sentralbanken (ESB) og de nasjonale sentralbankene som er medlem i Det europeiske system for sentralbanker (ESCB), har de strengeste reglene. Statutten for ESCB inneholder i artikkel 21.1 et vidtrekkende forbud mot sentralbankkreditt til offentlige organer: «I overensstemmelse med artikel 123 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde er det [for] ECB og de nationale centralbanker forbudt at give Unionens institutioner, organer, kontorer eller agenturer, centralregeringer, regionale, lokale eller andre offentlige myndigheder, andre organer inden for den offentlige sektor eller offentlige foretagender i medlemsstaterne mulighed for at foretage overtræk eller at yde dem andre former for kreditfaciliteter, og det samme gælder ECB’s og de nationale centralbankers køb af gældsinstrumenter direkte fra disse.»

Reguleringen av sentralbankenes mulighet til å yte kreditt til staten gjøres ifølge Den internasjonale oppgjørsbanken (BIS) både i form av klare forbud eller som begrensninger på utlån.91 I de landene der det foreligger et forbud, er det vanlig at sentralbankene ikke kan yte lån direkte til staten. Det innebærer at sentralbanken bare tillates å kjøpe statsobligasjoner i annenhåndsmarkedet og ikke i førstehåndsmarkedet.

Ifølge Jácome m.fl. (2012) er det begrensninger på sentralbankenes mulighet til å yte kreditt direkte til staten i de fleste landene, men ikke i alle. I de fleste velutviklede økonomier tillates ikke sentralbankene å finansiere offentlige utgifter. I mange fremvoksende økonomier og utviklingsland er det tillatt for sentralbanken å yte kortsiktig finansiering for å glatte ut svingninger i skatteinntekter, men i de fleste tilfeller inneholder da loven strenge restriksjoner for slike lån. Vanlige restriksjoner kan være at lånet ikke skal overstige en viss andel av statens årlige inntekter, at det skal prises til markedsrente og at lånet skal ha forfall innenfor det aktuelle regnskapsåret.

BIS (2009) anbefaler at det bør etableres uttrykkelige restriksjoner på sentralbankenes mulighet til å finansiere statens utgifter. Hensikten er først og fremst å unngå at sentralbankens mulighet for å holde prisstigningen lav og stabil skal bli svekket.

I kjølvannet av finanskrisen har sentralbankene utvidet bruken av virkemidler i pengepolitikken. Flere sentralbanker har gjennomført såkalte kvantitative lettelser der de kjøper store mengder statspapirer med lengre løpetid enn vanlig. Sentralbankene betaler statspapirene ved å utstede sentralbankreserver, slik at bankenes innskudd i sentralbanken øker. Selgeren av statspapiret får oppgjør i form av et bankinnskudd. Hensikten med å kjøpe statspapirer har vært å øke pengemengden og likviditeten og å redusere langsiktige renter for å stimulere etterspørselen i økonomien, se også kapittel 10. Sentralbankene har også kjøpt verdipapirer utstedt av private finansielle og ikke-finansielle foretak. Slike såkalte kredittlettelser er først og fremst rettet mot å lette finansieringen til banker og ikke-finansielle foretak og å få kredittmarkedet til å fungere bedre. Noen sentralbanker har også gitt bankene lån med lang løpetid, særlig for å stimulere kredittveksten til husholdninger og foretak. Felles for alle disse tiltakene er at sentralbankene øker egen balanse.92

Avhengig av omfang og utforming kan slike tiltak grense opp mot finanspolitiske tiltak og virke inn på sentralbankens uavhengighet.93 De fleste landene har som nevnt forbud mot at sentralbanken kan yte direkte kreditt til staten. Selv om sentralbankene kjøper statsgjelden i annenhåndsmarkedet, kan det oppstå uklare grenseskiller. Dersom sentralbanken annonserer at den har til hensikt å kjøpe en visse mengde statspapirer over en periode, kan det legge forholdene bedre til rette for at staten kan ta opp mer gjeld i markedet.

Jácome m.fl. (2014) peker på at de store kjøpene av statsobligasjoner i enkelte land kan fremstå som et bidrag til å lette pressede statsfinanser. Dette var også utgangspunktet for den tyske forfatningsdomstolen da den vurderte om ESBs store kjøp av statsobligasjoner fra EU-land i gjeldskrise var i strid med bankens mandat. Domstolen godkjente tiltakene under forutsetning av at kjøpene av statsobligasjoner ble gjort slik at ordningen fremsto som et mest mulig rent pengepolitisk virkemiddel, jf. kapittel 8.94

Jácome m.fl. (2012) mener at sentralbanker i industrialiserte land ikke skal finansiere staten. De understreker også at kjøp av statspapirer i annenhåndsmarkedet bare bør skje som ledd i utøvelsen av pengepolitikken. Videre bør kvantitative lettelser begrenses til helt spesielle situasjoner, som under finanskrisen og med klare og åpne regler for å redusere faren for indirekte finansiering av staten.

21.4.3 Utvalgets vurderinger

Det generelle forbudet mot å yte kreditt til staten følger av arbeidsdelingen mellom penge- og finanspolitikken. Sentralbanken skal ikke finansiere statens utgifter.

En viktig grunn til at sentralbankene er skilt ut fra staten, er at staten ikke skal kunne finansiere seg fritt ved å trykke penger. I proposisjonen til gjeldende § 18 fra 2003 vises det til at «Organisering av sentralbanken som eget rettssubjekt har vært kombinert med forbud mot eller begrensninger i sentralbankens adgang til å yte staten kreditt. Dette kan gjelde både direkte, ordinære lån og kjøp av statspapirer i første hånd.»95 Sentralbankers forhold til statsmyndighetene er nærmere omtalt i kapittel 8.

Den norske stats sterke finansielle stilling gjør at lån fra sentralbanken til staten er en mindre aktuell problemstilling i Norge enn i enkelte andre land. Det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet dekkes av en overføring fra Statens pensjonsfond utland til statsbudsjettet. En sentral del av rammeverket er at sparingen i Statens pensjonsfond utland skal gjenspeile netto sparing for staten. Staten skal ikke lånefinansiere utgifter over statsbudsjettet samtidig som det spares i fondet. Utvalget foreslår å lovfeste dette i lov om Statens pensjonsfond, jf. nærmere omtale i kapittel 33.

Noen av de virkemidlene som flere sentralbanker har benyttet i kjølvannet av den internasjonale finanskrisen i 2008 og 2009, har gjort grenselinjene mellom pengepolitikk og finanspolitikk mindre klare. Ifølge Alstadheim (2011) kan sentralbankenes tiltak grense over mot finanspolitikk dersom sentralbanken påtar seg økt risiko eller gjør prioriteringer som næringslivet eller staten ellers ville stått for. Hun peker på at det kan reises prinsipielle innvendinger mot at sentralbanken gjør prioriteringer eller påtar seg forpliktelser på skattebetalernes vegne uten at det er truffet et politisk vedtak.

Det har den senere tiden også blitt tatt til orde for å bruke såkalte «helikopterpenger». Med det menes ofte at sentralbanken trykker penger for å finansiere staten direkte, se nærmere omtale i kapittel 10.96 Bruk av helikopterpenger gir dermed en uklar rollefordeling mellom statsmyndighetene og sentralbanken.

I en vurdering av gjeldende § 18 kan det reises spørsmål om hvorvidt et generelt forbud for sentralbanken mot å yte kreditt til staten vil kunne legge uønskede begrensninger på utøvelsen av pengepolitikken i fremtiden.

Etter utvalgets vurdering står begrunnelsen for § 18 i gjeldende sentralbanklov seg godt. Det bør være et ryddig forhold mellom staten og sentralbanken. Staten skal ikke kunne finansiere sine utgifter ved å få sentralbanken til å trykke penger. Loven bør derfor fortsatt ha som utgangspunkt at Norges Bank ikke skal kunne yte kreditt direkte til staten. Dette er også i tråd med den internasjonale utviklingen og anbefalinger fra blant annet BIS.

Sentralbanker i andre land har vunnet erfaring med bruk av nye virkemidler i pengepolitikken i årene etter finanskrisen. Også i fremtiden kan det oppstå situasjoner der det er behov for å ta i bruk mer utradisjonelle virkemidler i utøvelsen av pengepolitikken. En ny lov bør ikke være til hinder for en slik utvikling. Med en sentralbank som har stor grad av uavhengighet, er det samtidig viktig at det er et skille mellom hva som er pengepolitikk og hva som er finanspolitikk. Tiltak som grenser opp mot finanspolitikk bør ha egen hjemmel i budsjettvedtak i Stortinget. I den grad det er vanskelig å trekke opp et slikt skille, er det viktig at det er åpenhet i gjennomføringen av tiltakene. Tiltak som kan ha trekk av finanspolitikk bør tas over statsbudsjettet, jf. omtalen av skillet mellom likviditetsstøtte og soliditetsstøtte til bankene i kapitlene 11 og 22 og i avsnitt 21.2.1.3 over. Norges Bank kan yte lån til banker med sikkerhet, men under finanskrisen i 2008 og 2009 ble tilførsel av midler til bankene gjennom den den såkalte bytteordningen tatt på statens balanse. Dette var avtaler med opp til fem års varighet og ordningen hadde et svært stort omfang. Den ble, som andre finanspolitiske tiltak, behandlet og vedtatt av regjeringen og Stortinget.

Utvalget foreslår at § 18 i sentralbankloven videreføres i § 3-8 i utkast til ny sentralbanklov. Det legges til grunn at et forbud ikke er til hinder for at banken kan handle med statspapirer i annenhåndsmarkedet som en del av likviditetspolitikken.

21.5 Norges Banks budsjett og disponering av overskudd

21.5.1 Fastsettelse av budsjettet

Etter sentralbankloven § 29 skal hovedstyret utarbeide forslag til budsjett, men budsjettet fastsettes av representantskapet. Når representantskapet eventuelt avvikles og det oppnevnes et uavhengig styre i banken, vil det være naturlig at budsjettet i stedet vedtas av styret. Alternativt kunne Norges Bank få bevilget sine budsjettmidler over statsbudsjettet.

Som mange andre sentralbanker har Norges Bank en budsjettselvstendighet som ikke er vanlig i andre deler av statsforvaltningen. En hovedbegrunnelse er at sentralbanken bør ha stor grad av uavhengighet i utøvelsen av pengepolitikk og finansiell stabilitet. Et argument er at dersom sentralbanken skal være avhengig av å få budsjettmidler etter årlige forslag fra regjeringen og vedtak i parlamentet, er det en risiko for at budsjettet ville bli redusert når statsmyndighetene er kritiske til rentesettingen og at banken ikke vil ha en tilstrekkelig soliditet og balanse til å kunne iverksette tiltak i pengepolitikken og i arbeidet for finansiell stabilitet.

Andre organer i statsforvaltningen får budsjettmidler over statsbudsjettet. Det gjelder også organer som skal utøve sin virksomhet uavhengig. Domstolene er eksempler på organ som er uavhengige av den lovgivende og utøvende makten, men som ikke har en tilsvarende budsjettselvstendighet som Norges Bank. De fleste sentralbankene har budsjettselvstendighet, se også omtale i kapittel 16. Men både Bank of England og Reserve Bank of New Zealand får sitt budsjett ved årlige bevilgninger fra staten. De er samtidig blant de mest anerkjente sentralbankene i verden.

Norges Banks virksomhet gir normalt overskudd i regnskapene, jf. nærmere omtale i kapittel 13. I boks 13.2 er det gjort beregninger som antyder at banken i et normalår vil ha anslagsvis 10 milliarder kroner i inntekter og en milliard kroner i kostnader. Det følger av de oppgaver banken er gitt i lov. Norges Bank er et statlig organ, og overskuddet tilhører fellesskapet. Dette ligger til grunn for reglene som departementet fastsetter for disponeringen av bankens årsoverskudd, se under.

Utvalget foreslår etter en samlet vurdering å videreføre Norges Banks budsjettselvstendighet. En slik selvstendighet kan av andre antas å ha betydning for bankens handlefrihet i pengepolitikk og finansiell stabilitet. Tatt i betraktning Norges Banks økonomiske stilling, krever en slik frihet streng disiplin i banken og nøye overvåking fra departementet.

Finansdepartementet må jevnlig og nøye vurdere utviklingen i ressursbruken i banken og be banken om den informasjon som er nødvendig, se omtale i kapittel 27.4.6. Departementet kan da følge utviklingen i bankens utgifter over tid. Økte utgifter eller vekst i antall ansatte eller fravær av realiserte produktivitetsgevinster må kunne begrunnes av banken. Ressursbruken bør også vurderes ved å sammenlikne med andre sentralbanker og andre sammenliknbare institusjoner. Departementet bør kunne be Norges Bank om å rapportere relevant tallmateriale som grunnlag for slike sammenlikninger. Utviklingen i den sentrale statsforvaltningen og i andre og veldrevne sentralbanker kan være referanser. Bankens årsrapporter vil være et viktig grunnlag for departementets vurderinger. Departementets vurderinger meddeles Stortinget i de årlige finansmarkedsmeldingene.

21.5.2 Disponering av Norges Banks overskudd

Norges Banks virksomhet gir som nevnt normalt overskudd i driften. Det har sammenheng med at Norges Banks eiendeler gir en høyere avkastning enn utgiftene for å betjene bankens forpliktelser. For eksempel er sedler og mynter i omløp en rentefri forpliktelse på bankens balanse, mens de motsvarende valutareservene og andre aktiva gir en positiv avkastning.

Kongen fastsetter retningslinjer for avsetning og disponering av Norges Banks resultat, jf. sentralbankloven § 30 femte ledd. Retningslinjene tar hensyn til at Norges Bank har tilstrekkelig egenkapital, samtidig som bankens overskudd over tid skal tilfalle staten.

Norges Banks egenkapital består av et kursreguleringsfond og et overføringsfond. Kursreguleringsfondet er en buffer for egenkapitalen dersom det oppstår tap, mens overføringsfondet består av midler som skal overføres til staten. Ifølge retningslinjene skal årsresultatet avsettes til kursreguleringsfondet inntil det har nådd 40 prosent av valutareservene og fem prosent av innenlandske aktiva. Resten skal overføres til overføringsfondet. Gjeldende retningslinjer er nærmere beskrevet i kapittel 13.

Egenkapitalen vil dermed avhenge av størrelsen på valutareservene og innenlandske aktiva. Utvalget legger til grunn at Norges Bank skal ha myndighet til å bestemme størrelsen til valutareservene og øvrige aktiva ut fra bankens formål, se nærmere omtale i kapittel 22.

Sentralbankens oppgaver i blant annet pengepolitikken kan innebære at det oppstår store regnskapsmessige tap. Det kan ha sammenheng med at kronen styrker seg gjennom året eller at aksje- og obligasjonsmarkedene faller i verdi. Det må være tillit til at sentralbanken tåler slike tap og tillit til at den bruker virkemidlene for å nå målene uten å ta særskilt hensyn til egen balanse eller å være avhengig av å få tilført kapital over statsbudsjettet.

Det finnes en omfattende litteratur som diskuterer hvor mye egenkapital en sentralbank trenger, se nærmere omtale i kapittel 13. Et vanlig syn er at for lav egenkapital utgjør en risiko for bankens troverdighet. Markedsaktørene trenger å se at sentralbanken tåler de tapene som kan komme fra utøvelsen av pengepolitikken. Hvor mye som er tilstrekkelig, vil avhenge av hvor store tap som kan oppstå. Risikoen for tap vil påvirkes av blant annet de avledede målene for pengepolitikken og størrelsen på valutareservene.

Også i andre land er det vanlig at det er fastsatt fordelingsnøkler for disponeringen av sentralbankens overskudd. Fordelingsnøklene kan være helt faste, eller de kan gi noe spillerom for skjønn. Representantskapet skriver i sitt brev av 17. mars 2016 til utvalget:

«Representantskapet mener at det kan være hensiktsmessig om lovutvalget vurderer om reglene for avsetning og disponering av bankens overskudd bør gi mer rom for skjønn.»

Utvalget mener disponeringen av Norges Banks resultat også fremover bør fastsettes etter en fast regel. Faste regler om fordeling av sentralbankens årsresultat anses i litteraturen som viktig for sentralbankens uavhengighet, jf. nærmere omtale i kapittel 8 og 13. Det gir forutsigbarhet for både sentralbanken og statsmyndighetene. En slik regel bør ta hensyn til at banken skal ha tilstrekkelig egenkapital, samtidig som Norges Banks overskudd over tid skal tilfalle staten. Utvalget foreslår på denne bakgrunn at gjeldende hjemmel for Kongen til å fastsette regler for disponeringen av bankens overskudd videreføres i ny sentralbanklov, jf. § 4-5 annet ledd i forslag til lov. Utvalget foreslår at det i loven slås fast at en slik regel skal ta hensyn til at banken skal ha tilstrekkelig egenkapital til å kunne oppfylle sitt formål, jf utkast til § 4-5 første ledd. Banken bør gis anledning til å uttale seg før retningslinjene fastsettes. Retningslinjene meddeles Stortinget.

I gjeldende sentralbanklov § 30 femte ledd står det at overføringen fra Norges Bank til statskassen skal godkjennes av Stortinget. Overføringen fra Norges Bank til statskassen inngår som en egen post i statsbudsjettet. Regjeringen legger derfor overføringen fram som et budsjettforslag for Stortinget sammen med de andre budsjettpostene i statsbudsjettet, og Stortinget behandler forslaget til overføring fra Norges Bank som en del av den ordinære budsjettprosessen. Finansdepartementet redegjør i budsjettdokumentene for beregningsregelen og tallgrunnlaget for overføringen.

Ettersom overføringen må inngå som en post i statsbudsjettet også fremover og Stortinget behandler og vedtar alle poster i statsbudsjettet, er det etter utvalgets mening ikke behov for at det i tillegg står i sentralbankloven at overføringen fra Norges Bank til statskassen skal vedtas av Stortinget.

Litteratur

Alstadheim, R. (2011), Om nye virkemidler i pengepolitikken. Avgrensning mellom pengepolitikken og finanspolitikken, Aktuell kommentar 1/2011. Norges Bank

Bernanke, B. (2016), What tools does the Fed have left? Part 3: Helicopter money, Ben Bernanke’s Blog 11. april 2016

Bernhardsen, T., A. Kloster og O. Syrstad (2016), Alternative virkemidler i pengepolitikken – den nødvendige monetære økosirk. Staff memo 12/2016. Norges Bank

BIS (2009), Issues in the Governance of Central Banks . Bank for International Settlements

Borio og Zabai (2016), Unconventional monetary policies: a re-appraisal. BIS Working Papers No 570

Buiter, W. (2016), Dysfunctional Central Banking, The End of Independent Central Banks or a Return to «Narrow Central Banking» – or Both? Citi Research Multi-Asset

Dokument nr. 17 (1997–98) Rapport til Stortinget fra kommisjonen som ble nedsatt av Stortinget for å gjennomgå ulike årsaksforhold knyttet til bankkrisen

Eckhoff (1980) Forvaltningsrett. 1980. Universitetsforlaget

Eckhoff, T. og E. Smith (2014), Forvaltningsrett, Universitetsforlaget

Gjedrem, S. (2010), En nyttig sentralbank, foredrag på Norges Banks Symposium «What is a useful central bank?» 17. november 2010

Haldane, A. C., M. Roberts-Sklar, T. Wieladek og C. Young (2016), QE: The story so far. Working paper 624, Bank of England

Innst. O. nr. 50 (1984–1985) om lov om Norges Bank og pengevesenet mv.

Innst. O. nr. 101 (2002–2003) Innstilling fra finanskomiteen om endringer i sentralbankloven mm. (Ot.prp. nr. 81)

Innst. 120 L (2010–2011) Innstilling fra finanskomiteen om endringer i foretakspensjonsloven, innskuddspensjonsloven mm. (Prop. 6 L (2010–2011)

Jacome, L. I., M. Matamaros-Indorf, M. Sharma og S. Townsend (2012), Central Bank Credit to the Government: What Can We Learn from International Practices? Working Paper 12/16, International Monetary Fund

Jácome, L. og T. Mancini-Griffoli (2014), A Broader MandateIMF, Finance & Development, juni

Norges Banks årsrapporter

NOU 1983: 39 Lov om Norges Bank og pengevesenet

Ot.prp. nr. 25 (1984–85) om lov om Norges Bank og pengevesenet

Ot.prp. nr. 81 (2002–2003) Om lov om endringer i sentralbankloven og finansieringsvirksomhetsloven og om opphevelse av valutareguleringsloven og penge- og kredittreguleringsloven

Prop. 6 L (2010–2011) Endringer i foretakspensjonsloven, innskuddspensjonsloven, lov om individuell pensjonsordning mv.

Skånland H. (1991), Sentralbankens oppgaver i dag og i fremtiden. Norges Bank 175 år Tre foredrag om sentralbankens plass og oppgaver. Norges Banks skriftserie nr. 19. Oslo 1991

Smith, C. (1980), Bankrett og statsstyre. 1980

Smith, C. (1994), Norges Banks rettslige selvstendighet, i Stabilitet og langsiktighet – Festskrift til Hermod Skånland. Aschehoug

Syrstad, Helge (2003), Sentralbankens uavhengighet. Fagbokforlaget

Syrstad, Helge (2014), Lovkommentar til sentralbankloven, Gyldendal rettsdata

Willoch, K. (1994), Hvor uavhengig bør en sentralbank være? i Stabilitet og langsiktighet – Festskrift til Hermod Skånland (Aschehoug 2004)

22 Pengepolitikk og finansiell stabilitet – Norges Bank som bankenes bank

22.1 Innledning

Da Norges Bank ble opprettet i 1816, var den landets første bank. Norges Bank ble organisert som et aksjeselskap i privat eie, men under Stortingets kontroll. Banken skulle utstede norske sedler med en stabil verdi målt i sølv, utføre banktjenester for staten og gi lån og ta imot innskudd fra publikum. Etter hvert vokste det også fram flere private banker som tilbød banktjenester, og Norges Banks tjenestetilbud til publikum ble mindre viktig.

Med ny lov i 1892 ble Norges Bank en mer moderne sentralbank. Den ble bank for de øvrige private bankene, og det ble innført en felles diskonto for hele landet.97 Det ble samtidig lovfestet at Norges Bank skulle være statens kasserer. Fra 1898 fungerte Norges Bank som oppgjørsbank for betalinger mellom de private bankene. Under krisen i Kristiania i 1899 opptrådte sentralbanken for første gang som långiver i siste instans til bankene. Norges Banks historie er nærmere omtalt i kapittel 4.

Oppgavene til Norges Bank har endret seg over tid, men rollen som bankenes bank er fortsatt en av sentralbankens kjerneoppgaver. Denne rollen gir Norges Bank en kanal til å påvirke rentene i økonomien. For tiden skjer det ved å fastsette hvilken rente bankene skal få på sine innskudd og lån i sentralbanken. Rollen som bankenes bank gir også Norges Bank som oppgave å bidra til stabilitet i det finansielle systemet og et ansvar for å medvirke til å håndtere kriser som oppstår.

Dette kapitlet drøfter Norges Banks virksomhet som blant annet bankenes bank. Oppgaven følger av §§ 19 og 20 i gjeldende sentralbanklov. § 21 omhandler Norges Banks kjøp og salg av verdipapirer, mens § 22 regulerer innskudd fra og kreditt til andre enn banker. Norges Banks rolle på disse områdene drøftes med utgangspunkt i gjeldende rett og i lys av utviklingen i Norges Banks og andre sentralbankers oppgaver siden 1985. Lover og praksis i noen andre land er nærmere omtalt i kapitlene 11 og 12.

Norges Banks oppgaver innen betalingssystemet og likviditetsstyringen og rollen som långiver i siste instans er viktige i arbeidet med å fremme finansiell stabilitet. Norges Bank er i en forskrift98 gitt i oppgave å utarbeide beslutningsgrunnlag for motsyklisk kapitalbuffer i samråd med Finanstilsynet og å gi råd til Finansdepartementet om fastsettelse av bufferkravet. Utvalget foreslår at det i lovgivningen åpnes for at Norges Bank kan gis myndighet til å beslutte om bruken av den motsykliske kapitalbufferen og sette krav til lån med pant i bolig som en del av makrotilsynet.

22.2 Kontohold i sentralbanken

22.2.1 Innskudd fra banker – gjeldende rett

Bankenes kontohold i Norges Bank danner bindeleddet mellom betalingssystemet og pengepolitikken ved at sentralbankens styringsrente er renten på bankenes innskudd i Norges Bank. Kontohold er også viktig for likviditetsstyringen og Norges Banks arbeid med finansiell stabilitet.

Bankenes kontohold i sentralbanken gjør at de kan delta i det sentrale oppgjørssystemet i Norges Bank, se nærmere omtale i kapittel 12.2 og kapittel 23. Betalingsoppgjøret mellom bankene skjer over bankenes konto i sentralbanken. Finansforetak som ikke har konto, må gjøre betalinger gjennom foretak som har slik konto. Betalingsoppgjøret blir mest effektivt om foretak som regelmessig har store transaksjoner, kan delta direkte.

Sentralbanklovens § 20 «Innskudd fra banker» lyder:

«Banken tar imot innskudd fra forretningsbanker og sparebanker på de vilkår banken bestemmer.»

Innskudd fra bankene krever at de har konto i Norges Bank. Ved å bestemme renten på bankenes innskudd i sentralbanken og mengden reserver i banksystemet påvirker sentralbanken renten på lån mellom bankene over natten (overnatten-renten i interbankmarkedet). Denne renten påvirker så renter med lengre løpetider i penge- og obligasjonsmarkedet og bankenes utlånsrenter til publikum, se nærmere omtale av styringsrenten og andre virkemidler i kapittel 10.4.

I tillegg til å endre innskudds- og overtrekksrenten på bankenes foliokonti i Norges Bank kan sentralbanken styre likviditeten i det finansielle systemet ved å tilby innskudd og lån også med lengre løpetider til motparter med konto i sentralbanken. Slike innskudd og lån bidrar til at styringsrenten får bedre gjennomslag i markedsrentene og at betalingsoppgjøret mellom bankene kan gjennomføres. Løpetiden vil normalt være noen få dager og tilpasset behovet i likviditetsstyringen. I tillegg kan sentralbanken bruke instrumenter som ikke forutsetter konto i sentralbanken. Avtaler om salg og tilbakekjøp (eller kjøp og tilbakesalg) av verdipapirer (gjenkjøpsavtaler eller «repoer») og valutabytteavtaler er eksempler på slike instrumenter. Norges Bank kan etter § 21 annet ledd også utstede og omsette egne gjeldsdokumenter for å påvirke likviditeten i det finansielle systemet.

Norges Bank har fastsatt nærmere regler for innskudd i forskrift 25. februar 2009 nr. 240 om bankers adgang til lån og innskudd i Norges Bank («låneforskriften»). Kontoholdet reguleres også av vilkår fastsatt av Norges Bank.99 Ved utgangen av 2016 hadde 129 banker ordinær konto i Norges Bank.

Etter § 20 er det bare «forretningsbanker og sparebanker» som kan gjøre innskudd i Norges Bank. Da gjeldende sentralbanklov ble vedtatt, var det egne lover om forretningsbanker og sparebanker. Disse lovene er nå avløst av lov om finansforetak, der begrepet «bank» omfatter både forretningsbanker og sparebanker.100 Det avgjørende vil være om foretaket har konsesjon som bank etter finansforetaksloven § 2-7.

Etter låneforskriften skal i tillegg filial etablert i Norge av bank eller kredittforetak fra annen stat regnes som forretnings- eller sparebank, jf. også finansforetaksloven § 1-2 annet ledd. I praksis vil det her være tale om filialer av banker fra EØS-området.101 Adgangen til innskudd gjelder også banker og kredittinstitusjoner som har adgang til å markedsføre og yte tjenester i Norge fra et etablert forretningssted i en annen EØS-stat, kalt grensekryssende virksomhet. Disse institusjonene får konto primært for å kunne delta i betalingsoppgjøret. Norges Bank har hjemmel til å fastsette særlige vilkår for innskudd over natten for banker og andre kredittinstitusjoner som bare driver grensekryssende virksomhet i Norge.

Finansforetak utenfor EØS-området omfattes ikke av låneforskriften. Adgang til innskudd og lån fra slike institusjoner reguleres i stedet av § 22 som sier at Norges Bank «i særlige tilfeller» kan ta imot innskudd fra andre enn «forretnings- og sparebanker», jf. nedenfor.

Det er i dag etter låneforskriften to typer innskudd i sentralbanken: folioinnskudd og F-innskudd.

Folioinnskudd er innskudd som bankene fritt kan disponere. Folioinnskudd gjennom dagen er ikke rentebærende, mens det beregnes rente på innskudd over natten. Rentebetingelsene for folioinnskudd over natten fastsettes av hovedstyret etter § 4 i låneforskriften. Renten er fastsatt med to ulike satser for innskuddene: en foliorente og en reserverente. Bankene får bare forrentet en viss kvote til foliorenten. Innskudd som overstiger kvoten forrentes til den lavere reserverenten.102

F-innskudd er innskudd med fast løpetid, vanligvis en uke eller mindre, se nærmere omtale i kapittel 10.4.3. F-innskudd benyttes når sentralbanken vil trekke inn reserver som ledd i likviditetsstyringen og er et tiltak som rettes mot hele markedet, ikke mot enkeltbanker. Fra den enkelte banks synsvinkel er F-innskudd en plassering av reserver. Selv om innskuddet ikke betales tilbake før forfall, kan det benyttes som sikkerhet ved opptak av lån i Norges Bank. Grensekryssende virksomheter kan ikke ha F-innskudd i Norges Bank.

Reservekrav etc.

Etter den gamle penge- og kredittreguleringsloven (lov 25. juni 1965) § 14 kunne Kongen fastsette likviditetsreservekrav til bankene og etter § 17 dekningsreservekrav med sikte på å regulere bankenes kredittgiving. Denne adgangen ble opphevet i 2003. I høringsnotater fra 24. oktober 1996 og 18. januar 2003 foreslo Finansdepartementet at Norges Bank skulle gis adgang til å pålegge bankene reservekrav som et ledd i likviditetsstyringen, mens reservekrav som kredittreguleringstiltak ikke ble foreslått videreført. Departementet viste til at adgang til å pålegge reservekrav var vanlig i andre sentralbanker. Høringsinstansene fra finansnæringen frarådet å gi Norges Bank en slik adgang. Departementet frafalt forslaget og uttalte i Ot.prp. nr. 81 (2002–2003) s. 42:

«Departementet har merket seg at Norges Bank likevel anser det som hensiktsmessig å ha en bestemmelse om reservekrav i beredskap. Departementet anser likevel at de konsekvenser bruk av reservekrav kan få og usikkerhet om dette, tilsier lovbehandling før reservekrav eventuelt tas i bruk som pengepolitisk virkemiddel. I motsetning til pengepolitisk styring ved rentesetting, vil et reservekrav som avgrenses til banker mv. bære preg av kredittregulering.»

Stortinget sluttet seg til dette. Gjeldende rett er derfor at Norges Bank ikke har adgang til å bruke reservekrav som pengepolitisk virkemiddel. Adgangen i sentralbanklovens § 20 til å sette vilkår for innskudd i Norges Bank endrer ikke dette.

22.2.2 Kreditt til banker – gjeldende rett

Etter sentralbankloven § 19 kan Norges Bank yte kreditt til banker:

«Banken kan yte likviditetslån, gjøre innskudd og gi annen kreditt til forretningsbanker og sparebanker.

Banken gir forskrifter om kredittens omfang, rentesatser og tilbakebetalingsvilkår, og kan fastsette en diskonto.

Når særlige forhold tilsier det, kan banken gi kreditt på spesielle vilkår.

Kravet om særskilt samtykke fra låntakeren etter finansavtaleloven § 45 gjelder ikke ved overdragelse eller pantsettelse av lånefordringer til Norges Bank ved støttetiltak eller yting av kreditt etter paragrafen her.»

Norges Bank har ulike ordninger for kreditt til banker. § 19 første og annet ledd regulerer sentralbankens ordinære låneordninger. Tredje ledd regulerer såkalte S-lån der sentralbanken opptrer som långiver i siste instans med likviditetsstøtte til solvente enkeltbanker. Norges Bank kan også bruke de ordinære låneordningene for å tilføre likviditet i en krisesituasjon. Kreditt til andre enn banker reguleres av § 22 og kan ytes i «særlige tilfeller», jf. nærmere omtale nedenfor.

Bestemmelsen om vilkår for kreditt er annerledes formulert enn bestemmelsen i § 20 om vilkår for innskudd. Bakgrunnen er at paragrafen opprinnelig hadde et ledd som ga Norges Bank eksplisitt adgang til å sette krav til bankenes utlånsvirksomhet som vilkår for kreditt. Dette leddet ble opphevet ved en lovendring i 2003.103

De ordinære låneordningene

De ordinære låneordningene består av lån gjennom dagen og over natten (D-lån) – ofte betegnet som stående lånefasiliteter – og lån med fast løpetid (F-lån). De nærmere vilkårene for slike lån finnes i låneforskriften.

Etter § 19 kan «forretningsbanker og sparebanker» få kreditt i Norges Bank. Som beskrevet for innskudd, utdyper låneforskriften hvilke banker og kredittinstitusjoner som omfattes av reglene om lån fra sentralbanken. Norske banker, filialer etablert i Norge av banker og kredittinstitusjoner med hovedsete i annen stat, samt grensekryssende virksomheter fra annen EØS-stat er i utgangspunktet omfattet. Låneadgangen kan være ulik for de forskjellige kategoriene av institusjoner.

EØS-banker har rett til å etablere filial i Norge, og da gjelder de samme reglene som for norske banker. Banker med grensekryssende virksomhet har vanligvis svært begrenset aktivitet i det norske markedet og hensynet til pengepolitikken tilsier at de bare får begrenset innskudds- og låneadgang i Norges Bank. Banker må være etablert med filial i Norge for å få adgang til lån eller innskudd over natten i Norges Bank. Grensekryssende EØS-virksomheter kan enkelt få de samme rettighetene som norske banker ved i stedet å etablere filial. De andre nordiske sentralbankene har tilsvarende praksis overfor grensekryssende virksomheter.

Banker uten norsk filial kan velge å delta i betalingsoppgjøret i Norges Bank gjennom en korrespondentbank. Økt avhengighet av korrespondentbanker kan imidlertid gi økt sårbarhet i det finansielle systemet. Prinsippene fra den internasjonale Committee on Payments and Market Infrastructures, se CPMI-IOSCO (2012) fraråder ikke bruk av korrespondentbanker, men ber operatørene for finansiell infrastruktur vurdere om store aktører bør oppfordres til å delta direkte.

Bankene kan få D-lån gjennom dagen, såkalt intradaglån. Slike lån er rentefrie. Hvor mye bankene kan låne, begrenses av den godkjente sikkerheten de kan stille. Intradaglån skal sikre at Norges Bank kan gjennomføre betalingsoppgjørene mellom bankene, og lånene skal betales tilbake ved dagens slutt. Banker kan også låne over natten.104 Dersom et intradaglån ikke betales tilbake, går det automatisk over til å bli et D-lån. Det løper rente på D-lån over natten. Renten er for tiden ett prosentpoeng høyere enn foliorenten, og bankene vil derfor som regel unngå å være i låneposisjon ved slutten av dagen.105 F-lån er lån fra sentralbanken med fast løpetid, se nærmere omtale i kapittel 10.4.3. Grensekryssende virksomheter kan ikke få F-lån.

Norges Banks ordinære låneordninger er primært virkemidler for å sikre bankene likviditet i betalingsoppgjørene og for å støtte opp under gjennomføringen av pengepolitikken, jf. omtale i kapittel 10.4.3. Norges Bank styrer likviditeten i banksystemet slik at renten på lån mellom banker blir liggende nær styringsrenten. I perioder med uro kan Norges Bank måtte tilføre bankene mer likviditet enn normalt for å få bedre gjennomslag i pengepolitikken og for å fremme finansiell stabilitet.

Lån på særlige vilkår (S-lån)

Norges Bank overvåker det finansielle systemet med særlig vekt på risikoen for systemsvikt og har beredskap for krisehåndtering, jf. nærmere omtale i kapittel 11. For å bidra til finansiell stabilitet kan sentralbanken også tilføre ekstraordinær likviditet gjennom lån på spesielle vilkår (S-lån) til enkeltbanker, eller til banksystemet som helhet gjennom de ordinære låneordningene. Det er aktuelt når etterspørselen etter likviditet ikke kan dekkes fra alternative kilder. Norges Bank kan også bruke valutareservene til å tilføre bankene likviditet i utenlandsk valuta dersom det skulle være nødvendig.

Lån på særlige vilkår etter § 19 tredje ledd – S-lån – er lån til enkeltbanker som trenger likviditetsstøtte. Ifølge den klassiske regelen for hvordan en sentralbank skal opptre som långiver i siste instans, skal slike lån bare gis til solvente banker mot god sikkerhet og til en rente som ligger over den renten bankene kan oppnå i normale situasjoner, jf. nærmere omtale i kapittel 11.1.5.106 Kravene om solvens og sikkerhet skal hindre at sentralbanken bruker offentlige midler til å subsidiere en bank. Kravet om høy rente skal gjøre det lite attraktivt for bankene å spekulere i billigere lån fra sentralbanken enn de under normale forhold kunne fått i markedet. Som det fremgår i kapittel 11 er det faglige diskusjoner om hvor strenge kravene skal være når mange institusjoner er i vansker samtidig.

Lovens ordlyd «i særlige tilfeller» åpner for et vidt skjønn. Låneforskriften regulerer ikke slike lån. Norges Banks praktisering av adgangen til å gi S-lån har variert. Ifølge Gerdrup (2004) s. 194 ble S-lån fram til midten av 1980-tallet gitt ved

«… stor og upåregnelig innskuddssvikt, for å få gjennomført banksammenslutninger, for å hjelpe banker som var kommet uheldig ut i forbindelse med visse kredittpolitiske tiltak, som støtte til banker som hadde fått store tap og for å bidra til at banker kunne rette opp en ubalanse mellom innskudd og utlån. S-lån ble gitt til en rente under markedsvilkår, og var derfor et egnet styringsverktøy i bankstrukturpolitikken. Det ble i varierende grad krevd sikkerhet for S-lån».107

Sentralbanksjef Knut Getz Wold skrev i 1976 at «Norges Bank vil under ingen omstendigheter la en norsk forretningsbank innstille betalingene».108 Men han tok forbehold om at Norges Bank ville kunne sette betingelser for støtten, for eksempel om skifte av ledelsen i banken og endring av forretningsmodellen.

Praktiseringen av adgangen til S-lån ble strammet inn fra 1984, men S-lån skulle fortsatt kunne brukes som støtte til banker med store tap og for å få gjennomført sammenslutninger av banker. Renten var lavere enn renten på Norges Banks ordinære låneadgang. Dette må ses i lys av at forretnings- og sparebankene var strengt regulerte. Soliditetsproblemer skyldtes vanligvis forhold ved driften av enkeltbanker og ble som regel håndtert ved at slike banker ble overtatt av en annen bank. S-lån ble brukt for å gjøre slike overtakelser lettere.

I årstalen 1988 uttalte sentralbanksjef Hermod Skånland at det var kravet til egenkapital og sikringsfondene som primært skulle gi bankkundene sikkerhet for innskudd og tilgang til lån:

«Skulle enkelte finansinstitusjoner likevel komme i en stilling som kan få konsekvenser for den generelle tillit i kredittmarkedet, vil Norges Bank, ut fra sitt ansvar som landets sentralbank, være innstilt på å treffe de nødvendige tiltak for å befeste tilliten til vårt finansielle system.»

I likhet med Getz Wold la Skånland vekt på tilliten til finanssystemet som helhet som begrunnelse for eventuelle tiltak fra Norges Bank uten å nevne S-lån spesielt.

Sommeren 1988 strammet Norges Bank inn adgangen til S-lån ytterligere, men S-lån ble fortsatt gitt til andre formål enn det som fulgte av oppgaven som «långiver i siste instans». S-lån skulle også kunne brukes til å løse langsiktige strukturproblemer, og renten skulle være til markedsvilkår eller lavere. Under bankkrisen mot slutten av 1980-tallet og tidlig på 1990-tallet ble S-lån gitt både til banker som mistet tilgangen til finansiering i markedene og for lettere å kunne gjennomføre banksammenslutninger.

I forbindelse med fusjonen som skapte Sparebanken Nord-Norge ga Norges Bank et S-lån til lav rente i 1988, mens et tidligere lån fra Norges Bank ble nedskrevet i 1989. Finansdepartementet omtalte dette i St.meld. nr. 24 (1989–90) på s. 18: «Nedskrivning av sentralbankens utlån kan derfor etter omstendighetene representere en aktiv anvendelse av statens midler som burde behandles i Stortinget på forhånd.» Finanskomiteen i Stortinget sluttet seg til dette. Denne avklaringen av arbeidsdelingen mellom sentralbanken og politiske myndigheter var i tråd med tankegangen bak den såkalte Bagehots regel, som skal hindre at sentralbanken bruker offentlige midler til å subsidiere en bank, jf. kapittel 11.1.5.

Arbeidsdelingen med statsmyndighetene er nå en del av norsk statsskikk. Sentralbanken skal ikke gi tilskudd eller kapital til bankene.109 Under finanskrisen som ble utløst i 2008, ble det lagt vekt på at støttetiltak skulle gjennomføres i tråd med den etablerte arbeidsdelingen. Dessuten tok staten et ansvar for å tilføre mer langsiktige midler til bankene. Både den såkalte bytteordningen og kapitalinnskuddene i enkeltbanker ble gjort på statens balanse. Norges Bank tilførte ekstra likviditet til banksektoren og utvidet listen med godkjente sikkerheter for å gjøre dette mulig, se nærmere omtale i kapittel 4 og 11.110 Se også drøftingen av forholdet mellom banken og statsmyndighetene i kapittel 21.

Gjeldende retningslinjer for S-lån ble fastsatt av Norges Banks hovedstyre i 2004:111

• S-lån bør forbeholdes situasjoner der den finansielle stabiliteten kan være truet uten slik støtte.

• Vedtak om S-lån vil i de fleste tilfeller være en sak av særlig viktighet som først skal forelegges Finansdepartementet. Norges Bank vil be om at Finanstilsynet gir en vurdering av årsakene til likviditetsproblemene, de kriserammede bankers likviditets- og kapitalsituasjon, og mulige tiltak som kan løse likviditetsproblemene.

• Før S-lån gis til banker som har eller står i fare for å få en svak kapitaldekning, bør det foreligge en plan for oppkapitalisering av banken.

• S-lån bør ytes mot full sikkerhetsstillelse eller garantier.

• S-lånsrenten bør settes over markedsrenten som gjelder for øvrig.

• Andre finansinstitusjoner enn banker kan ytes S-lån i særlige tilfeller.

Første kulepunkt definerer S-lån som et virkemiddel for finansiell stabilitet. Kretsen av mulige låntakere er derfor mindre enn i de ordinære låneordningene.

Liknende bestemmelser finnes i andre lands sentralbanklover. I Sverige er det i Riksbanklagen fastsatt at lån på spesielle vilkår skal være likviditetsstøtte og at slike lån bare kan gis til foretak som står under tilsyn av Finansinspektionen.112 I noen andre lands sentralbanklover er lån på særlige vilkår ikke nevnt, men inngår likevel i praksis som en del av sentralbankens vide adgang til å yte lån.

Den norske lovbestemmelsen i § 19 tredje ledd sier ikke noe om S-lån kan ytes til utenlandske banker.113 Retningslinjene fra Norges Banks hovedstyre tilsier imidlertid at slik likviditetsstøtte bare skal gis til norske banker, inkludert norske datterselskaper av utenlandske banker. I noen tilfeller kan S-lån også gis til andre norske institusjoner enn banker, se omtale av lovens § 22 under. Det gis ikke S-lån til filialer av utenlandske banker eller grensekryssende virksomheter.114

Norges Bank skal som nevnt ikke yte soliditetsstøtte. Norges Bank må derfor så godt det er mulig, forsikre seg om at banker som får S-lån er solvente. Siden beslutninger om S-lån som regel må tas raskt, må Norges Bank holde seg løpende oppdatert om bankenes soliditet.

Tilførsel av likviditet kan etter omstendighetene være en form for statsstøtte som kan være i strid med EØS-avtalen. EU-kommisjonen har laget retningslinjer for når det kan gis støtte til banker med likviditetsproblemer, uten at det kommer i konflikt med statsstøttereglene. Retningslinjene er fulgt opp av EFTA Surveillance Authority (ESA).115 Ekstraordinær likviditetsstøtte kan gis dersom:

• institusjonen er midlertidig illikvid, men solvent, og støtten gis som følge av ekstraordinære omstendigheter og ikke som del av en større støtteordning

• det stilles sikkerhet for hele lånebeløpet

• banken som mottar støtte må betale en strafferente, det vil si en rente som er høyere enn markedsrenten

• støtten er initiert av sentralbanken og låntakerbanken og er ikke dekket av statsgaranti

Det er antatt at S-lån etter hovedstyrets kriterier fra 2004 ikke vil være i strid med EØS-reglene, men det må meldes fra til ESA om slike lån.

Sikkerhet for lån i sentralbanken

Banker som skal låne i sentralbanken, må generelt stille sikkerhet for lånene. De generelle kravene til sikkerhet for D- og F-lån er gitt i låneforskriften. Som sikkerhet for lån kan Norges Bank godkjenne ulike typer verdipapirer, som obligasjoner og sertifikater, eierandeler i verdipapirfond registrert i norsk verdipapirregister, F-innskudd i Norges Bank og innskudd i en annen sentralbank. Forskriften fastsetter at Norges Bank i særlige tilfeller kan godta andre aktiva som sikkerhet eller fravike kravet til sikkerhet. Norges Bank har fastsatt retningslinjer med nærmere krav til sikkerhet som regulerer blant annet hvilke typer verdipapirer som godtas, krav til utstederland, regler om avkorting av verdien mv.116

Sikkerhet for lån på særlige vilkår etter § 19 tredje ledd (S-lån) er ikke nærmere regulert i låneforskriften eller i retningslinjene for krav til sikkerhet. Når en bank er kommet i den situasjon at den trenger likviditetsstøtte etter § 19 tredje ledd, vil ofte de sikkerheter som godtas under de ordinære lånefasilitetene ikke være tilgjengelige, enten som følge av bankens egen situasjon eller på grunn av markedssituasjonen. Det vil derfor være aktuelt at det stilles sikkerhet i andre typer eiendeler på bankens balanse. Her kan særlig ulike låneporteføljer tjene som sikkerhet.117

Det er vanlig også i andre lands sentralbanklover å kreve at sentralbanken bare skal gi lån mot sikkerhet. Gjeldende sentralbanklov i Norge har ikke en slik bestemmelse, men kravet er nedfelt i låneforskriften og i hovedstyrets retningslinjer for S-lån.

22.2.3 Innskudd fra og kreditt til andre enn banker – gjeldende rett

§ 22 «Kreditt til og innskudd fra andre» lyder:

«Banken kan i særlige tilfeller yte lån og andre former for kreditt til andre foretak i finansiell sektor enn banker. Vilkårene for slik kreditt fastsettes av banken.

Innskudd fra andre enn banker kan mottas i særlige tilfeller. Banken fastsetter innskuddsvilkårene.

Kravet om særskilt samtykke fra låntakeren etter finansavtaleloven § 45 gjelder ikke ved overdragelse eller pantsettelse av lånefordringer til Norges Bank ved støttetiltak eller yting av kreditt etter paragrafen her.»

Norges Bank kan «i særlige tilfeller» yte kreditt til andre foretak i finansiell sektor (§ 22 første ledd) og ta imot innskudd fra andre enn banker (annet ledd). En særregel om kreditt til tillitsvalgte og ansatte er tatt inn i § 23. Private kan også gjøre innskudd i banken etter deponeringsloven. De to sistnevnte ordningene har ikke betydning for pengepolitikken eller finansiell stabilitet og omtales ikke nærmere her.

Adgangen til å ta imot innskudd er formulert videre enn adgangen til å gi kreditt. Dersom «særlige hensyn» tilsier det, kan også andre enn banker ha innskudd. I dag har noen sentrale motparter innskuddskonti i Norges Bank, se nedenfor. Tidligere hadde Norges Banks ansatte sine lønnskonti i banken.

Da Norges Bank ble opprettet, var det en hovedoppgave å yte lån til næringslivet. Banken ga også lån til kommuner blant annet under gjeldskrisen etter første verdenskrig. Det ble lenge gitt lån direkte til næringslivet i situasjoner der det private bankvesenet ikke så seg i stand til å dekke behovet.118 Da ny sentralbanklov ble vedtatt i 1985, var situasjonen annerledes. Forretnings- og sparebankene kunne ivareta næringslivets behov, og det ble uttalt i lovforarbeidene at det «ikke kan være noen naturlig sentralbankoppgave å yte lån, motta innskudd eller utføre banktjenester i direkte konkurranse med det øvrige bankvesen».119

Adgangen til å motta innskudd og gi lån ble likevel opprettholdt fordi det kunne oppstå situasjoner der bankene ikke er villige eller i stand til å påta seg bestemte oppgaver. Det kunne oppstå berettigede behov for å gi lån til eller å ta imot innskudd fra private. Utover disse vurderingene gir ikke de opprinnelige lovforarbeidene særlig veiledning om hva som skal regnes som «særlige tilfeller». I forbindelse med en revisjon av sentralbankloven i 2003 ble bestemmelsen drøftet på nytt, og Finansdepartementet uttalte da at departementet

«… legger (…) vekt på at sentralbanklån til næringslivet kan komme i konflikt med sentralbankens pengepolitiske oppgaver gjennom sentralbankens rolle som bankenes bank. Gjennom denne rollen har sentralbanken også viktige oppgaver i forhold til å bevare finansiell stabilitet. Denne sammenhengen taler for at Norges Bank fortsatt bør kunne yte kreditt til andre foretak i finansiell sektor i tilfeller der det er nødvendig for å hindre eller begrense finanskriser, bl.a i form av svekket finansiell infrastruktur eller tilbud av finansielle tjenester. Departementet foreslår ikke å lovfeste spesifikke begrensninger ut fra formålet med slik kreditt. Departementet anser at det er mest hensiktsmessig å beholde vilkåret om ‘særlige tilfeller’. Forutsetningen er likevel, slik Norges Banks hovedstyre påpeker, at adgangen skal praktiseres restriktivt til forhold av betydning for den finansielle stabilitet.»120

Etter forarbeidene er § 22 først og fremst motivert ut fra hensynet til finansiell stabilitet. Bestemmelsen må leses i sammenheng med § 1 annet ledd første punktum om at banken kan sette i verk tiltak som er vanlige eller naturlige for en sentralbank. Også etter lovendringen i 2003, og særlig etter den internasjonale finanskrisen i 2008, har det skjedd en utvikling i flere sentralbankers praksis.

Norges Bank ga med hjemmel i § 22 likviditetslån til enkelte kredittforetak og finansieringsselskaper under bankkrisen på 1990-tallet. Som et ledd i løsningen av krisen etter UNI Storebrands forsøk på å overta det svenske forsikringsselskapet Skandia, ga Norges Bank likviditetslån til UNI Storebrand Nye A/S. I 2008 ble det gitt et kortsiktig S-lån til Bankenes sikringsfond i forbindelse med salget av Glitnir Bank. Kreditten ble gitt mot sikkerhet i verdipapirer sikringsfondet hadde deponert i kredittinstitusjoner.

Under finanskrisen ble det i USA gitt likviditetsstøtte i forbindelse med likviditetsproblemer i amerikanske pengemarkedsfond. Det ble et «run» på fondene etter at kundenes tillit til at fondsandelene var sikre, ble svekket. Uttakene fra pengemarkedsfondene førte til finansieringsproblemer for utstedere av lånesertifikater. Denne utviklingen ble stoppet da Finansdepartementet og sentralbanken, Federal Reserve, intervenerte.121 Også i Norge var det oppmerksomhet om pengemarkedsfondene. Kravene til sikkerhet for lån i Norges Bank ble lempet, blant annet ved at andeler i norske pengemarkedsfond ble godtatt som sikkerhet. Dette tiltaket var ment å skulle redusere faren for store innløsninger i norske pengemarkedsfond.122

I den senere tiden er det kommet til nye typer institusjoner som kan være viktige for finansiell stabilitet. Sentrale motparter, ofte betegnet CCPer, Central Counterparty Clearing Houses eller bare Central Counterparties, er eksempler på slike, se også kapittel 12.123 Sentrale motparter er blitt viktigere etter at det er innført regler i blant annet EU og USA med krav om at bestemte OTC-derivater skal handles gjennom sentrale motparter.124 Slike regler blir også innført i norsk rett. Sentrale motparter trer inn i finansielle kontrakter mellom kjøper og selger. En sentral motpart blir selger overfor kjøper og kjøper overfor selger og påtar seg dermed motpartsrisikoen og garanterer for oppfyllelsen av handelen. De opprinnelige partene er ikke lenger direkte eksponert mot hverandre, men i stedet mot den sentrale motparten. Eventuelle store tap blir fordelt på deltakerne i den sentrale motparten. Forholdet kan illustreres med høyre side i figur 22.1:

Kilde: Norges Bank

Sentrale motparter kan i dag holde konto med begrensede rettigheter i Norges Bank. I Norges Banks rundskriv 2/2015 heter det:

«Sentrale motparter med oppgjørsvirksomhet i norske kroner kan etter en konkret vurdering fra Norges Bank åpne konto i sentralbanken. Sentrale motparter med slik konto kan få adgang til intradag lån mot godkjent sikkerhet og til innskudd gjennom dagen. Posisjoner på slike konti skal lukkes daglig innen åpningstiden til Norges Banks oppgjørssystem. Sentrale motparter som ønsker konto, må søke Norges Bank som fastsetter vilkårene for kontohold.»

Sentralbanker har ulike regler for sentrale motparters adgang til lån og innskudd over natten. Noen gir adgang, men de fleste gjør det ikke. I Norges Bank har ikke sentrale motparter tilgang til lån eller innskudd over natten. Deres kontohold skal bare gjøre det mulig å delta i betalingsoppgjøret.

22.2.4 Sentralbankens kjøp og salg av verdipapirer

Sentralbanker har behov for å eie og handle med verdipapirer av fire hovedgrunner. De skal plassere de midlene de får inn ved salg av sedler og mynter til bankene. De trenger likvide reserver for raskt å kunne yte kreditt i fremmede valutaer i en krisesituasjon. De kan videre bruke handel i verdipapirer som et middel til å påvirke markedsrentene, og de kan ønske å bidra til mer likvide markeder.

Etter sentralbankloven § 21 kan Norges Bank kjøpe og selge verdipapirer:

«§ 21 Kjøp og salg av norske verdipapirer

Banken kan kjøpe og selge gjeldsdokumenter som er utstedt eller garantert av staten og andre lett omsettelige gjeldsdokumenter. Banken kan uten hinder av det som er bestemt i § 22 inngå gjenkjøpsavtaler og foreta andre markedsoperasjoner med slike dokumenter.

Banken kan utstede og omsette egne gjeldsdokumenter.»

§ 21 gjelder etter ordlyden kjøp og salg av verdipapirer og «gjeldsdokumenter som er utstedt eller garantert av staten og andre lett omsettelige gjeldsdokumenter». Lett omsettelige gjeldsdokumenter kan i tillegg til statspapirer for eksempel være obligasjoner, veksler og innskuddsbevis utstedt av andre. Det er uttalt i lovforarbeidene at private obligasjoner kan være aktuelle under «spesielle omstendigheter».125

I lovforarbeidene er det også vist til ulike typer kortsiktige verdipapirer som er blitt utviklet i andre land. I tolkningen av bestemmelsen – især for hvilke typer instrumenter det kan handles med – er generalklausulen i § 1 annet ledd om at banken kan sette i verk tiltak som er vanlige eller naturlige for en sentralbank, viktig.

Overskriften tyder på at det bare kan handles med norske papirer, men et slikt krav er ikke tatt med i selve lovteksten. Også lovforarbeidene har uttalelser som tyder på at bestemmelsen er ment for norske papirer.126 I juridisk teori er det likevel konkludert med at § 21 også åpner for handel med utenlandske verdipapirer. Det er vist til viktige hensyn i dag, til generalklausulen i sentralbanklovens § 1 annet ledd og til bestemmelsens forhistorie der tilsvarende tidligere lovbestemmelse tydelig omfattet både innenlandske og utenlandske papirer.127

§ 21 sier ikke noe om hvilken type institusjoner som kan være motparter i avtaler om kjøp og salg av verdipapirer. Bestemmelsen skiller seg her fra §§ 19, 20 og 22 som i hovedsak gjelder banker og andre foretak i finansiell sektor.128

Norges Bank fastsetter dermed selv retningslinjer for hvordan markedsoperasjoner, inkludert kjøp og salg av verdipapirer, skal gjennomføres.129 Etter omstendighetene kan nye retningslinjer eller endringer i retningslinjer likevel være en sak av særlig viktighet som må forelegges departementet etter § 2 annet ledd.130

Kjøp og salg av verdipapirer kan gjennomføres på blant annet følgende måter:

• Ordinært kjøp og salg av verdipapirer

• Gjenkjøpsavtaler og omvendte gjenkjøpsavtaler der Norges Bank selger eller kjøper verdipapirer med samtidig avtale om tilbakeføring på et senere tidspunkt

• Treparts gjenkjøpsavtaler der en tredjepart (triparty agent) overtar oppgaven med gjennomføring og oppgjør av handelen uten å inngå som part i avtalen

Etter § 21 annet ledd kan Norges Bank utstede og omsette egne gjeldsdokumenter. Per i dag utsteder ikke Norges Bank slike gjeldsdokumenter, og det omsettes heller ikke gjeldsdokumenter fra sentralbanken.

Derimot utsteder Norges Bank statsgjeld på vegne av staten. Ved auksjoner beholdes en andel av statspapirer i statens eie. Disse kan lånes ut til primærhandlere slik at primærhandlerne kan drive markedspleie i annenhåndsmarkedet. Avtalen mellom Norges Bank på vegne av staten og primærhandlerne ved utlån av statspapirer har form av gjenkjøpsavtaler. Norges Banks oppgaver med statsgjeldforvaltningen er nærmere omtalt i kapittel 24.

Det er vanlig i andre land at sentralbanker har vid adgang til å handle med verdipapirer og utstede egne gjeldspapirer.

22.3 Utvalgets vurderinger

22.3.1 Lån fra og innskudd i sentralbanken

Sentrale hensyn i utformingen av regler om innskudd og lån

Norges Banks sentrale virkemiddel i pengepolitikken er styringsrenten som for tiden er renten på bankenes folioinnskudd i sentralbanken. For at endringer i styringsrenten skal ha den ønskede effekt på norsk økonomi, må den få godt gjennomslag i markedsrentene. I gjennomføringen av pengepolitikken styrer Norges Bank likviditeten i banksystemet slik at renten på lån mellom bankene over natten holdes nær styringsrenten.

Adgangen til innskudd i og utlån fra sentralbanken er også viktig for gjennomføringen av betalingsoppgjørene mellom bankene. D-lån gjennom dagen sørger for at bankene har tilgang til nok likviditet i påvente av innkommende betalinger og sikrer at oppgjørene kan gjennomføres. Utlån fra sentralbanken kan være viktige – og ofte avgjørende – i håndteringen av finanskriser eller andre situasjoner der finansiell stabilitet er truet.

Reglene om innskudd i og utlån fra Norges Bank bør etter utvalgets mening først og fremst innrettes for å ivareta hensynene til en effektiv gjennomføring av pengepolitikken, effektive og stabile betalingssystemer og Norges Banks arbeid med finansiell stabilitet ellers. Det kan ikke utelukkes at det er ønskelig å ta i bruk flere virkemidler i fremtiden, jf. drøfting av reservekrav nedenfor. Loven bør ikke være til hinder for det.

I gjeldende lov trekkes et skille mellom banker, «forretnings- og sparebanker» etter §§ 19 og 20, og andre institusjoner og foretak enn banker etter § 22. Ordlyden gir vid adgang for Norges Bank til å ta imot innskudd fra og gi lån til norske banker. I noen sammenhenger har det nok også vært oppfattet som en forpliktelse for sentralbanken å gi norske banker med konsesjon fra Finansdepartementet kontohold. Til forskjell fra §§ 19 og 20 er det etter § 22 bare «i særlige tilfeller» adgang til å gi lån til eller ta imot innskudd fra andre enn banker. Bestemmelsen tolkes nå i lys av lovens § 1 annet ledd første punktum om at banken kan sette i verk tiltak som er vanlige eller naturlige for en sentralbank. Fremveksten av nye, viktige aktører i betalingsoppgjør mv. leder til spørsmålet om dette skillet mellom banker og andre foretak i gjeldende lov bør videreføres i en ny lov.

Hvem bør få ha kontohold, innskudd og lån i sentralbanken?

I dagens låneforskrift er det presisert i § 1 at adgang til ordinære innskudd, lån over natten (D-lån), F-lån og F-innskudd bare gjelder for norske banker med hovedsete i Norge og filialer etablert i Norge av banker og kredittinstitusjoner med hovedsete i annen stat. Etter låneforskriften kan grensekryssende virksomheter ikke delta i Norges Banks ordinære likviditetsoperasjoner og verken ta opp D-lån eller F-lån eller plassere F-innskudd i Norges Bank. I dag får utenlandske banker uten konto i Norges Bank ofte dårligere vilkår i det norske pengemarkedet enn banker med konto. Det kommer av at de ikke har samme mulighet til å plassere reserver i sentralbanken eller låne fra sentralbanken. På grunn av det blir markedsprisingen mindre oversiktlig, noe som kan svekke gjennomføringen av pengepolitikken. Dette kan i utgangspunktet tilsi at Norges Bank skal få adgang til å gi konto til utenlandske banker med hovedforretningssted også utenfor EØS-området eller andre motparter dersom hensynet til effektive pengemarkeder tilsier det.

Videre kan Norges Banks rentesetting få bedre gjennomslag i pengemarkedet dersom flere aktører enn norske banker, filialer og EØS-banker får ha konto i sentralbanken med adgang til innskudd og lån. Flere motparter for sentralbanken kan gi et mer effektivt pengemarked. Utvalget legger ikke opp til at det i loven skal trekkes et skarpt skille mellom hvilke institusjoner som bør og ikke bør komme i betraktning. Dette vil kunne endre seg over tid. Loven bør gi Norges Bank adgang til ut fra sitt formål å vurdere hvilke institusjoner som får ha kontohold. Kontohold skal ikke være en rettighet for institusjonene.

Også hensynet til en effektiv gjennomføring av betalingsoppgjørene taler for at avgrensningen av hvem som kan ha konto i Norges Bank, ikke er for snever. I dag er dette hensynet ivaretatt ved at banker og kredittinstitusjoner uten forretningssted i Norge kan ha innskuddskonto i Norges Bank og ved at overtrekk tillates intradag, men ikke over natten. Banker fra EØS-området uten etablert forretningssted i Norge kan få utvidet innskudds- og låneadgang ved å endre låneforskriften.

En ulempe ved å utvide kretsen av mulige kontoholdere i Norges Bank er at flere kan komme til å forvente å få adgang til å ha konto og gjøre innskudd i Norges Bank. En annen mulig ulempe kan være at interbankmarkedet for plasseringer over natten kan bli mindre likvid når færre banker er nødt til å bruke det fordi de i stedet kan plassere reserver direkte i sentralbanken. Da kan det ta lenger tid før ubalanser i rentemarkedet kommer til syne. Dette hensynet har Norges Bank i dag søkt å ivareta ved å gi hver bank en begrenset innskuddskvote til foliorenten, mens innskudd utover kvoten får dårligere rentevilkår, jf. over. Siden reserverenten er lavere enn foliorenten, vil det være mer gunstig for en bank med overskuddsreserver å plassere reservene hos en annen bank med ledig plass i sin foliokvote. Samlet kvote er alltid større enn det som skal plasseres. Dette vil likevel kunne ha begrenset effekt i en krisesituasjon.

I dag har et betydelig antall små banker passive konti i sentralbanken. De plasserer i stedet innskuddene sine i en større bank. Småbankene mangler ofte tilstrekkelig teknisk kompetanse, og deres adgang til å bruke sine konti i Norges Bank kan være en operasjonell risiko i betalingssystemet. På den annen side ble også småbankenes konti brukt til å tilføre likviditet under finanskrisen i 2008. En mellomløsning kan være å gi Norges Bank hjemmel til å skille mellom ordinære konti og beredskapskonti som bare aktiveres når de trengs i likviditetspolitikken.

Norges Banks tilførsel av likviditet gjennom låneordningene er et sentralt virkemiddel for å stimulere kredittgivingen til det norske markedet i situasjoner der bankene har finansieringsproblemer. Da må likviditetstilførselen omfatte de banker som har betydelig aktivitet i det norske pengemarkedet. Norges Bank bør ha myndighet til å vurdere hvilke banker uten fast forretningssted i Norge som har stor nok aktivitet i Norge til at det er formålstjenlig å gi dem adgang til sentralbankens låneordninger.

En særlig problemstilling gjelder nye typer banker – norske eller utenlandske – som for eksempel kan ha som sin eneste virksomhet å ta imot innskudd for videre plassering i Norges Bank. Slike banker yter ikke kreditt og forstyrrer likviditetsstyringen ved å trekke en varierende mengde likvide midler ut av systemet. Dersom adgangen til å holde konto – og gjøre innskudd og låne i sentralbanken – knyttes klarere til lovens formål for pengepolitikk og finansiell stabilitet, kan sentralbanken hindre at banker eller andre institusjoner på den måten forstyrrer likviditetsstyringen. Dette bør avklares i loven, for eksempel ved å knytte adgangen til kontohold til Norges Banks formål.131 Det innebærer at kontohold bør innvilges dersom det tjener bankens formål i pengepolitikken, Norges Banks arbeid med finansiell stabilitet og formålet om et stabilt og effektivt betalingssystem. En nærmere presisering bør gis i en forskrift fra sentralbanken, jf. lovutkastet § 3-1.

Utvalget merker seg at såkalte sentrale motparter (Central Counterparties, CCP) er blitt stadig viktigere etter at det er innført nye regler om obligatorisk bruk av slike institusjoner for de fleste OTC-derivatkontrakter.132 I internasjonale diskusjoner og juridisk og økonomisk litteratur drøftes for tiden spørsmål om sentrale motparter og andre institusjoner enn banker skal ha tilgang på S-lån og andre ordninger som sentralbankene tilbyr i siste instans.133

Sentrale motparter har en regnskapsmessig balanse som er betydelig enklere enn bankers balanse.134 Samtidig kan en krisesituasjon raskt få store konsekvenser, og spørsmål om likviditetsstøtte må kanskje avgjøres i løpet av noen minutter. Saksbehandlingen overfor sentrale motparter kan dermed bli helt annerledes enn for S-lån og andre låneordninger for bankene. I praksis må mange av vurderingene være gjort på forhånd som ledd i beredskapsarbeidet.

Også andre institusjoner kan være viktige aktører i betalingssystemene uten å være banker. I Storbritannia har for eksempel noen meglerhus konto i Bank of England og deltar direkte i betalingsoppgjøret. Med en utvidet krets av viktige aktører i betalingssystemene vil systemene kunne bli mer effektive om også slike institusjoner får konto i sentralbanken og dermed adgang til å delta i betalingsoppgjøret. Loven bør etter utvalgets mening ikke stenge for at Norges Bank ved behov kan innvilge andre institusjoner enn banker konto utover «i særlige tilfeller». I dag gir § 22 adgang til å gi lån til «foretak i finansiell sektor», mens adgangen til å ta imot innskudd «fra andre enn banker» er videre.

I situasjoner med markedsuro og liten likviditet i interbankmarkedet kan det være behov for ekstraordinære virkemidler. I kjølvannet av finanskrisen fra 2008 lånte for eksempel flere sentralbanker ut penger på andre vilkår enn de som gjaldt til vanlig. I mange land ble listen med godkjente sikkerheter som bankene kunne stille for lån fra sentralbanken utvidet, og det ble gitt lån med lenger løpetid enn det som normalt gjelder.135 Det kan også være behov for likviditet i annen valuta. Loven må legge til rette for at sentralbankens markedsoperasjoner kan tilpasses behovene i en krisesituasjon, men innenfor rammer som sikrer at tiltakene ikke grenser for nær inn på statsmyndighetenes finanspolitiske ansvar, jf. arbeidsdelingen som ble avklart i St.meld. nr. 24 (1989–90) etter Norges Banks nedskriving av lån til Sparebanken Nord-Norge, se avsnitt 22.2.2.

Utvalget foreslår at adgangen til kontohold i Norges Bank avgrenses til foretak i finansiell sektor. Utvalget mener at det er en hensiktsmessig avgrensing når kontohold skal bidra til å oppfylle Norges Banks formål. Publikum kan dermed ikke få direkte tilgang til sentralbankens kontopenger. Betydningen av dette for bruk av ny betalingsteknologi er nærmere drøftet i kapittel 23.

Sikkerhet for lån fra sentralbanken

Det er i dag ikke lovfestet at det skal stilles sikkerhet for lån fra Norges Bank. Det gjelder likevel i praksis krav om sikkerhet for de lånene sentralbanken yter. Krav om sikkerhet for D- og F-lån følger av låneforskriften. Låneforskriften gjelder ikke lån på særlige vilkår – S-lån. For S-lån fra sentralbanken utledes likevel et krav om sikkerhet fra den klassiske læren om sentralbanker som långiver i siste instans, se også kapittel 11. Lån uten sikkerhet er videre en form for disponering av offentlige midler som bør behandles etter alminnelige budsjettregler og etter EØS-regler om statsstøtte, jf. kapittel 11 og avsnitt 22.2.2 ovenfor. Av hovedstyrets retningslinjer følger at sikkerhet «bør» stilles.

Et spørsmål er om et krav om sikkerhet bør lovfestes og om et lovkrav bør gjelde alle låneordningene. En slik lovfesting finnes i flere andre lands sentralbanklover.

Et krav om sikkerhet i loven vil tydeliggjøre en regel som allerede følger av annet regelverk og reelle hensyn. På den annen side kan det være uklart hva «sikkerhet» innebærer, og det kan oppstå tvil og uenighet om lovkravet er oppfylt. Det kan være vanskelig å fastslå den reelle verdien av stilte sikkerheter på tidspunktet for kreditten. Dessuten kan verdien av stilt sikkerhet endre seg raskt etter at det er gitt kreditt.

Sentralbanken vil ha en viss kredittrisiko også når det stilles sikkerhet. I praksis dempes i dag denne risikoen gjennom ulike krav banken stiller til sikkerhetene og for beregning av verdiene. De omfatter blant annet metode for verdsetting av sikkerhet, avkorting, krav om en begrenset mengde sikkerheter innenfor hver aktivaklasse og hva slags aktiva som godtas.

Utgangspunktet må være at det stilles sikkerhet som etter art og omfang er egnet til å gi Norges Bank full dekning for sitt tilgodehavende dersom låntaker misligholder låneavtalen. Det bør være opp til Norges Banks skjønn å vurdere når sikkerheten er tilstrekkelig god. Bankens vurderinger vil her være lite egnet for overprøving. I gjeldende sentralbanklov stiller § 26 krav om «betryggende sikkerhet» for avtaler om innskudds-, kreditt- og garantiordninger med utenlandske sentralbanker og andre kredittinstitusjoner og med internasjonale økonomiske organisasjoner og institusjoner. Norges Bank ga følgende begrunnelse for regelen i sin høringsuttalelse til utredningen om gjeldende lov:

«… [det bør] stilles krav om betryggende sikkerhet, slik at det ikke gis mulighet for lån som egentlig er en form for bevilgning, heller ikke om det skjer gjennom utenlandske sentralbanker e.l. og i forståelse med departementet.»136

Departementet sluttet seg til dette.

Utvalget mener et krav om betryggende sikkerhet for alle lån bør tas inn i ny sentralbanklov, se utkast til § 3-1 femte ledd. Mer detaljerte krav til hva som skal godkjennes som sikkerhet, kan som i dag fastsettes i forskrift og retningslinjer.

Et beslektet spørsmål gjelder adgangen banken har til å kjøpe verdipapirer. I valutareservene kjøpes både statsobligasjoner og aksjer, og i alle fall aksjer medfører betydelig risiko for tap. Her vil banken i retningslinjene for forvaltningen av reservene måtte avveie forventet avkastning opp mot krav til hvor sikre og likvide plasseringene skal være. Dersom Norges Bank i fremtiden skal foreta såkalte «kvantitative lettelser», kan det innebære at banken kjøper rentepapirer som har høyere kredittrisiko enn statsobligasjoner, se kapittel 10. Norges Banks kjøp av verdipapirer bør i slike tilfeller ses i sammenheng med hvilke papirer banken selv godtar som sikkerhet.

Reservekrav for å oppfylle Norges Banks formål

Det har vært reist spørsmål om Norges Bank skal kunne pålegge bankene å holde reservekrav som et ledd i likviditetsstyringen, det vil si at bankene må holde et visst minste innskudd på konti i sentralbanken etter nærmere bestemte vilkår fastsatt av sentralbanken. Etter lov 25. juni 1965 nr. 2 om adgang til regulering av penge- og kredittforholdene hadde Kongen hjemmel til å fastsette reservekrav. Tanken var at slike reservekrav skulle regulere bankenes kredittgivning direkte. Denne ordningen ble avviklet da det meste av penge- og kredittloven ble opphevet i 2003, og reservekrav hadde da ikke vært brukt siden 1987.

Bank of England og sentralbankene i euro-området har tatt i bruk reservekrav som et instrument i likviditetsstyringen, og en rekke andre sentralbanker har slik adgang. Formålet er å gi styringsrentene bedre gjennomslag. Virkemiddelet er utformet som et krav til å holde et visst minste innskudd i gjennomsnitt per dag over en gitt periode. En bank kan for eksempel holde «store» innskudd i begynnelsen av perioden og «små» innskudd i andre del av perioden. Kravet stilles til det daglige gjennomsnittet over perioden. Hensikten med en slik utforming av reservekravet er særlig å redusere svingningene i overnatten-renten.

Hvis vi i et tenkt eksempel antar at overnatten-renten i interbankmarkedet i begynnelsen av reservekravsperioden er lavere enn renten på reservekravskontoen i Norges Bank, kan det lønne seg for bankene å låne reserver av andre banker over natten og plassere disse på reservekravskontoen i sentralbanken. Plasseringene på reservekravskontoen vil på slike dager da kunne overstige kravet til det daglige gjennomsnittet. Dette presser renten i overnatten-markedet opp. Motsatt, dersom renten i overnatten-markedet er høyere enn renten på reservekravskontoen i begynnelsen av perioden, kan det lønne seg for banker å låne ut reserver til andre banker fremfor å holde dem som innskudd på reservekravskontoen i sentralbanken. Det presser overnatten-renten i interbankmarkedet ned. Reservene forrentes gjerne til en rente lik eller nær styringsrenten. Denne mekanismen bidrar da til å stabilisere overnatten-renten nær styringsrenten, som for mange sentralbanker er en viktig hensikt med likviditetsstyringen.137

For å kunne oppfylle reservekravet får bankene låne reserver av sentralbanken til en rente nær styringsrenten. Samtidig blir reservene som kreves holdt på konto i sentralbanken, også forrentet til en rente nær styringsrenten. Det innebærer at verken bankene eller sentralbanken tjener eller taper noe særlig på reservekravet. Rentebetingelsene kan sammenliknes med rentebetingelsene på F-lån og F-innskudd som Norges Bank i dag bruker for å styre likviditeten i banksystemet. Ved F-innskudd er høyeste budrente styringsrenten, mens styringsrenten er laveste budrente ved F-lån. Rentene på F-lån og F-innskudd ligger i praksis tett opp til styringsrenten.

Et reservekrav som beskrevet over, har en annen funksjon enn reservekrav for å styre bankenes kredittgiving direkte, slik penge- og kredittloven av 1965 ga hjemmel til. Utvalget ser det som lite hensiktsmessig å ta i bruk reservekrav for å regulere kredittilgangen, men mener at et reservekrav må kunne brukes som et ledd i likviditetsstyringen, slik det er adgang til etter mange andre lands sentralbanklover.

Som vist til i gjennomgangen av gjeldende rett i avsnitt 22.2.1 ovenfor, foreslo Finansdepartementet i høringsnotater fra 24. oktober 1996 og 18. januar 2003 at Norges Bank skulle gis adgang til å pålegge bankene reservekrav som et ledd i likviditetsstyringen. Forslaget ble likevel ikke fremmet i Ot.prp. 81 (2002–2003).

En bakgrunn for at departementet likevel ikke fremmet forslag om reservekrav var høringssvarene som ble gitt av ulike høringsinstanser i høringsrunden i 2003. Finansnæringenes Hovedorganisasjon uttalte at kravet rammer bankenes inntjening på en urimelig måte. Videre ble det vist til at

«…dersom man legger en særskilt byrde til bankene, som i praksis virker som en avgift på bankenes kredittformidling, vil transaksjonene raskt finne veien utenom kredittinstitusjonenes balanser. Dette var også erfaringen sist man brukte reservekrav i betydelig utstrekning…»138

Finansieringsselskapenes forening skrev i sin høringsuttalelse:

«… Dersom et slikt hjemmelsgrunnlag eventuelt skal tas inn i sentralbankloven, er det vår klare oppfatning at det først bør foretas en bredere vurdering av et slikt behov, og det bør i så fall presiseres klart hvilke formål et slikt reservekrav er ment å skulle ivareta. Skulle man eksempelvis innføre uforrentede eller lavt forrentede reservekrav som et middel for å sikre sentralbankens inntektsgrunnlag, er dette et spørsmål av en helt annen karakter enn forhold som eventuelt har med utjevning av likviditetsforholdene i pengemarkedet å gjøre …»139

Finansdepartementet viste i Ot.prp. nr. 81 (2002–2003) s. 42 til at «…i motsetning til pengepolitisk styring ved rentesetting, vil et reservekrav som avgrenses til banker mv. bære preg av kredittregulering…» og at dette kan ramme boliglån og usikrede lån til små bedrifter, jf. over.

Det fremgår av disse høringssvarene at høringsinstansenes skepsis til reservekrav særlig var knyttet til reservekrav som kredittregulerende virkemiddel. Skepsisen var dessuten knyttet til kostnadene for bankene og frykten for at reservekrav kunne bli brukt som et middel til å sikre sentralbankens inntektsgrunnlag. Denne motviljen må ses på bakgrunn i erfaringene fram til midten av 1980-tallet. Disse argumentene er likevel mindre relevante for pengepolitiske reservekrav som beskrevet ovenfor.

I en høringsuttalelse fra 1997 redegjorde Norges Bank for hva en slik reservekravordning innebærer:

«Det vises til at reservekrav brukes som et pengepolitisk virkemiddel i flere land og at det ikke kan utelukkes at slikt virkemiddel også kan bli aktuelt å innføre i Norge. Norges Bank anvender ikke reservekrav som et pengepolitisk virkemiddel i dag, men vi anser det likevel som hensiktsmessig å ha en slik bestemmelse i beredskap (…). I denne forbindelse kan også nevnes at det er gitt en tilsvarende bestemmelse for den europeiske sentralbanken, jf. protokoll til Maastricht-traktaten.»140

Erfaringer fra Norge og utlandet viser at det fra tid til annen kan være behov for å endre systemene for sentralbankenes likviditetsstyring. Utvalget antar at reservekrav vil kunne være aktuelt også i Norge som et instrument i likviditetsstyringen på et fremtidig tidspunkt. Utvalget mener at loven ikke bør stå i veien for bruk av dette virkemidlet som er en del av verktøykassen for andre sentralbanker. På bakgrunn av dagens rettstilstand mener utvalget at loven bør gi en eksplisitt adgang til å pålegge foretak med konto i Norges Bank et slikt krav, se lovutkastets § 3-1 tredje ledd.

Utvalget foreslår at Norges Banks adgang til å sette reservekrav formuleres generelt, men knyttes til oppfyllelse av bankens formål. Adgangen tar primært sikte på å gi sentralbanken et nytt instrument i likviditetsstyringen for å fremme bankens pengepolitiske formål. Men grensen mellom pengepolitikk og finansiell stabilitet er flytende, og endringer i reservekravene kan også være hensiktsmessig i arbeidet for finansiell stabilitet for eksempel ved at kravene kan reduseres i perioder med markedsuro.

Lån på spesielle vilkår (S-lån)

Loven fastsetter ikke når det skal eller kan gis kreditt på spesielle vilkår. S-lån reguleres heller ikke av bankens egen låneforskrift. Hovedstyrets retningslinjer fra 2004, se over, sier at kreditt bare skal gis til banker som er solvente, men ikke har nok likvide midler til å dekke løpende forpliktelser etter hvert som de forfaller. Retningslinjene slår fast at S-lån skal være forbeholdt situasjoner der den finansielle stabiliteten kan være truet. Det er ikke gitt kreditt på spesielle vilkår til banker siden bankkrisen tidlig på 1990-tallet. Norges Bank ga imidlertid kreditt på spesielle vilkår til Bankenes sikringsfond høsten 2008.

S-lån er en låneordning der sentralbanken opptrer som långiver i siste instans. Dette er en grunnleggende sentralbankoppgave som bør fremgå av loven. Det er likevel et spørsmål om hvor mye loven bør si om vilkårene for S-lån. Etter gjeldende lov er det opp til Norges Banks skjønn å vurdere om «særlige forhold» tilsier at det gis slike lån. Det vises til nærmere drøfting i kapittel 11 om når S-lån bør gis. Utvalget foreslår å avgrense adgangen til å gi S-lån til foretak i finansiell sektor. Denne avgrensingen er tilpasset bankens ansvar for finansiell stabilitet.

Utvalget mener dagens praksis med S-lån til en rente som er høyere enn normal markedsrente, bør videreføres. S-lånsrenten kan da likevel være lavere enn den markedsrenten som må betales på et tidspunkt med stor uro, jf. kapittel 11.1. Hovedstyrets retningslinjer sier at S-lån bare bør gis mot sikkerhet. Etter utvalgets mening bør krav om sikkerhet for S-lån tas inn i loven, jf. over. Dette vil trolig også være best i samsvar med EØS-avtalens statsstøtteregler.

Norges Bank må etter omstendighetene kunne sette vilkår for å innvilge et S-lån. Vilkårene kan gjelde andre økonomiske tiltak låntakerbanken må treffe, om rapportering og andre saklige og forholdsmessige tiltak, jf. alminnelig forvaltningsrettslig vilkårslære.

I en situasjon der det søkes om S-lån, må det vanligvis antas at søker har brukt opp de sikkerheter som kan stilles for sentralbankens ordinære låneordninger. Lov om finansiell sikkerhetsstillelse legger i ny § 4a til rette for at Norges Bank raskt og enkelt kan oppnå sikkerhet i en banks lånefordringer (gjeldsfordringer) ved lån fra Norges Bank. Tidligere var det i praksis vanskelig å ta sikkerhet i låneporteføljer på grunn av tungvinte regler for etablering av rettsvern. Den nye lovbestemmelsen forenkler rettsvernbestemmelsen når det ytes lån fra sentralbanken.141

Fjerde ledd i sentralbankloven § 19 gjør unntak fra finansavtalelovens krav om samtykke ved overdragelse av fordringer til banken og når banken realiserer lånefordringer. Denne bestemmelsen ble tatt inn i 2009 for å gjøre det klart at banker kan stille sin utlånsportefølje som sikkerhet for lån fra Norges Bank uten at bestemmelsene i finansavtaleloven om samtykke fra kundene hindrer eller forsinker sikkerhetsstillelsen. Bestemmelsen er en forutsetning for at det kan avtales sikkerhet i en utlånsportefølje. Den bør etter utvalgets mening videreføres. For å unngå tvil om bestemmelsens rekkevidde bør det også tas inn at kravet om samtykke heller ikke gjelder dersom Norges Bank senere skal selge porteføljen, se lovutkastets § 3-1, sjette ledd.

22.3.2 Sentralbankens kjøp, salg og utstedelse av verdipapirer

Kjøp og salg av verdipapirer etter § 21 første ledd kan benyttes som virkemiddel i likviditetsstyringen og for å ivareta finansiell stabilitet. Paragrafen kan være et alternativ til innskudd og utlån til banker etter §§ 19 og 20 og andre enn banker etter § 22. Bestemmelsene må derfor sees i sammenheng.

Norges Banks adgang til å foreta markedsoperasjoner ble innført i 1936. I lovforarbeidene ble det lagt vekt på at kjøp og salg av verdipapirer er et fleksibelt virkemiddel som er godt egnet til å påvirke penge- og kredittutviklingen.

Virkemidlene i likviditetsstyringen er i dag først og fremst F-lån og F-innskudd, jf. over. Utlån og innskudd reguleres av §§ 19, 20 og 22. Det kan imidlertid også bli aktuelt å benytte kjøp og salg av verdipapirer både i kroner og fremmed valuta som ledd i likviditetsstyringen, og det er rettslig sett ikke noe i veien for det i gjeldende lov. Denne muligheten bør videreføres i ny sentralbanklov. Av samme hensyn bør også bestemmelsen om at banken kan utstede og omsette egne verdipapirer videreføres. Utstedelse og omsetning av egne gjeldsdokumenter er vanlig i andre sentralbanker. Det kan være aktuelt i en krisesituasjon for å ivareta finansiell stabilitet eller ved en omlegging av likviditetsstyringen. Sentralbanksertifikater kan for eksempel være et alternativ til F-innskudd. Formålet vil være å gi bankene et omsettelig innskuddssertifikat, og eventuelt også i gitte situasjoner å finansiere sentralbankens kjøp av verdipapirer med lenger løpetid.

Også i situasjoner med markedsuro kan kjøp og salg av verdipapirer være et egnet alternativ til regulære markedsoperasjoner fra sentralbanken. Den internasjonale finanskrisen fra 2008 viste at sentralbanker måtte bruke andre virkemidler enn de «tradisjonelle». Flere har gjennomført ekstraordinære markedsoperasjoner, for eksempel ved omfattende kjøp av verdipapirer for å øke likviditeten i markedene.

Kjøp og salg av finansielle instrumenter er på denne bakgrunn en viktig del av bankens virksomhet og berører flere av lovens formål.

En ny sentralbanklov må utformes tilstrekkelig fleksibelt til at banken til enhver tid kan ivareta sentralbankens ulike formål. De ulike virkemidlene er i flere sammenhenger alternativer til hverandre. Som for bestemmelsene om innskudd og utlån bør adgangen til å handle med eller utstede finansielle instrumenter være med utgangspunkt i formålsbestemmelsen. I prinsippet vil da også instrumenter i utenlandsk valuta kunne omfattes.

Utvalget foreslår å regulere kjøp og salg og egen utstedelse av finansielle instrumenter og valuta i samme paragraf som bestemmelsen om innskudd og utlån, se § 3-1 i utkast til ny sentralbanklov. Det tydeliggjør at disse virkemidlene er alternative både i likviditetsstyringen og i arbeidet med finansiell stabilitet.

22.4 Forvaltning av valutareservene

22.4.1 Gjeldende rett

Kjøp og salg av verdipapirer er i dag en viktig del av forvaltningen av valutareservene. Forvaltningen av valutareservene skal primært ivareta hensynet til finansiell stabilitet og gjennomføring av eventuelle valutaintervensjoner. Reservene anvendes også for å oppfylle internasjonale forpliktelser overfor blant andre Det internasjonale valutafondet, IMF.

Etter § 24 annet punktum i gjeldende sentralbanklov skal Norges Bank forvalte landets valutareserver:

«[…] Banken skal plassere de offisielle valutareserver slik at de tjener den valutapolitikk som er fastlagt».

Valutareservene er en viktig del av Norges Banks eiendeler, og avkastningen fra forvaltningen har stor betydning for bankens årsresultat, se nærmere omtale i kapittel 13.

I § 24 var det tidligere en bestemmelse om at Kongen kunne gi forskrifter om plasseringen av de offisielle reservene. Denne adgangen ble opphevet med de endringer som ble gjort i sentralbankloven i 2003. I Ot.prp. nr. 81 (2002–2003) ble det vist til departementets høringsnotat, der det var lagt vekt på at forvaltningen av de offisielle valutareservene er en vanlig oppgave for sentralbanker. Videre ble det pekt på at «investeringsstrategien og de nærmere retningslinjer for plasseringene, er spørsmål av utpreget økonomisk faglig karakter som banken er nærmest til å vurdere, og at dette er bakgrunnen for at Kongens kompetanse til å fastsette retningslinjer for plasseringen av valutareservene aldri har vært benyttet».142 Gjeldende praksis var da at Norges Bank selv fastsatte retningslinjene for plasseringen av valutareservene. Departementet la i sin vurdering vekt på at denne ordningen fungerte tilfredsstillende og at «det faktiske systemet for fastsetting av retningslinjer for plassering av valutareservene bør samsvare med lovens system».143

Norges Banks hovedstyre fastsetter prinsipper for forvaltningen av valutareservene. Valutareservene defineres som «den del av Norges Banks valuta til forvaltning som er tilgjengelig for og kontrollert av pengepolitiske myndigheter, og som kan brukes til transaksjoner i valutamarkedet».144 Ifølge hovedstyrets prinsipper skal reservene være tilgjengelige «til transaksjoner i valutamarkedet som ledd i gjennomføringen av pengepolitikken eller ut fra hensynet til finansiell stabilitet og for å møte Norges Banks internasjonale forpliktelser». Forvaltningen skal rettes inn mot å oppnå høyest mulig avkastning gitt at dette formålet er ivaretatt.

Hovedstyret har også satt opp prinsipper for organisering av forvaltningen og hvilke instrumenter valutareservene kan plasseres i (investeringsuniverset). I tillegg er det satt risikorammer for forvaltningen for å sikre likviditet i reservene og begrense eksponeringen mot enkeltinstrumenter. Hovedstyret har stilt krav til at verdivurdering, avkastningsmåling, styring og kontroll av risiko skal følge internasjonalt anerkjente standarder og metoder. Ansvaret for å fastsette utfyllende retningslinjer for forvaltningen av valutareservene er delegert til sentralbanksjefen, men hovedstyret skal orienteres om vesentlige endringer. En samlet vurdering av strategien og rammeverket for valutareservene skal rapporteres til hovedstyret årlig. I tillegg skal hovedstyret få kvartalsvise rapporter om forvaltningen av valutareservene med omtale av verdiutvikling og avkastning, risikoeksponering og overholdelse av retningslinjene. En forenklet versjon av rapporten offentligjøres på Norges Banks nettsider. Forvaltningen av valutareservene er nærmere omtalt i kapittel 19.

22.4.2 Utvalgets vurderinger

I gjeldende lov står det ikke eksplisitt at det er Norges Bank som eier valutareservene. Utvalget foreslår at det i § 1-3 i ny sentralbanklov klargjøres at Norges Bank er eier av reservene og at banken skal sørge for en effektiv og forsvarlig kapitalforvaltning, se nærmere omtale i kapittel 20.

Forvaltningen av valutareservene er knyttet opp mot bankens formål. Det tilsier at banken bestemmer hvor store de skal være, se § 3-2 i utkastet til ny sentralbanklov. Størrelsen på dagens reserver er et resultat av beslutninger tatt over tid. Å eie likvide reserver i et stort omfang medfører risiko og kan ha kostnader. Norges Banks reserver er store, og banken har valgt å plassere en del av dem i aksjer. Utvalget mener banken bør vurdere størrelsen på reservene ut fra formålene for bankens virksomhet. Banken kan øke reservene over tid ved å legge til løpende avkastning, ved kjøp i markedet eller ved låneopptak. Banken kan i prinsippet redusere reservene ved salg i markedet. Men kjøp eller salg i markedene kan påvirke kronekursen og et nedsalg må eventuelt tilpasses annen virkemiddelbruk i pengepolitikken.145

Annet ledd i § 24 i dagens lov refererer til at banken skal plassere valutareservene «slik at de tjener den valutapolitikk som er fastlagt». Valutapolitikken må i dag oppfattes som en del av pengepolitikken. I bankens prinsipper for forvaltning av valutareservene står det at formålet med forvaltningen er at valutareservene skal kunne benyttes som «ledd i gjennomføringen av pengepolitikken eller ut fra hensyn til finansiell stabilitet og for å møte Norges Banks internasjonale forpliktelser».

Utvalget legger til grunn at forvaltningen i første rekke skal understøtte bankens formål i pengepolitikken og arbeidet med finansiell stabilitet. Intervensjoner for å påvirke kronekursen har ikke vært brukt siden januar 1999. Generelt er erfaringene med intervensjoner delte. Det oppstår lett et spill mellom sentralbanken og markedsaktører som vil teste sentralbankens kapasitet og vilje til å holde fast på et kursmål. Det kan likevel ikke helt utelukkes at intervensjoner kan bli aktuelt i spesielle situasjoner.

Det viktigste formålet for valutareservene er nå å bidra til finansiell stabilitet. Reservene kan brukes til å gi banker og eventuelt andre finansinstitusjoner tilførsel av valuta når de vanlige finansieringskildene ikke er tilgjengelige. Under den internasjonale finanskrisen i 2008 og 2009 brøt de internasjonale pengemarkedene sammen som en følge av at markedsaktørene var usikre på hvor solide banker i alle land var. Flere sentralbanker ga da bankene store lån i både innenlandsk og utenlandsk valuta for at kredittilgangen til kunder ikke skulle stoppe opp.

Norske banker var ikke spesielt utsatte, men ble rammet av en generell mistillit på linje med banker i andre land. I likhet med andre sentralbanker tilførte Norges Bank likvide midler både i innenlandsk og utenlandsk valuta. Denne tilførselen av valuta var viktig både for finansiell stabilitet og for at pengepolitikken skulle få gjennomslag under krisen.

Krisesituasjoner er relativt sjeldne, men valuta må i slike situasjoner være tilgjengelige på kort varsel. Så lenge hensynet til at valutareservene oppfyller Norges Banks formål er ivaretatt, bør forvaltningen av reservene også søke å oppnå høyest mulig avkastning. Det er neppe formålstjenlig å lovfeste hvordan denne avveiningen skal gjøres. Utvalget mener at de nærmere retningslinjer for forvaltningen av valutareservene bør fastsettes av sentralbanken slik det også er i dag.

Utvalget foreslår at utkastet i § 1-3 i ny sentralbanklov om at Norges Bank eier valutareservene, utdypes i kapittel 3 i loven ved at det tas inn en egen bestemmelse i utkastets § 3-2 om at Norges Bank bestemmer hvor store de offisielle valutareservene skal være og hvordan de skal plasseres. Det presiseres at reservene skal være tilgjengelige for å oppfylle bankens formål og internasjonale forpliktelser. Dersom det skjer endringer i valutapolitikken eller dersom de internasjonale rammebetingelsene endres, vil det være Norges Banks ansvar å tilpasse forvaltningen. De internasjonale forpliktelsene er primært forpliktelser overfor IMF som Norges Bank skal ivareta på vegne av staten, se kapittel 14 og 24. Utvalget legger til grunn at statens øvrige internasjonale forpliktelser ikke er omfattet av bestemmelsen.

Etter gjeldende prinsipper for reserveforvaltningen kan valutareservene «plasseres i kontantinnskudd, pengemarkedsinstrumenter, obligasjoner, sertifikater og aksjer notert på regulert markedsplass».146 Utvalget forutsetter at kravet om sikkerhet for kreditt i § 3-1 ikke er til hinder for at Norges Bank i forvaltningen av valutareservene kan plassere midlene i ulike typer usikrede verdipapirer når det er hensiktsmessig ut fra formålet med reservene. Utvalget finner det ikke nødvendig med en egen lovbestemmelse om dette.

Utvalget legger til grunn at vesentlige endringer i retningslinjene for forvaltningen av valutareservene er en sak av viktighet som Norges Bank vil informere departementet om, jf. bankens informasjonsplikt i § 1-6 i utkastet til ny lov. Hensynet til åpenhet vil også tilsi at offentligheten informeres.

22.5 Norges Banks balansestyring

Sammensetningen og størrelsen til Norges Banks balanse følger av bruken av bankens virkemidler i pengepolitikken og arbeid med å fremme finansiell stabilitet og av bankens øvrige oppgaver. Norges Bank er statens bank og innestående på statens konto er et resultat av Finansdepartementets styring av statens likviditet. Publikums etterspørsel bestemmer størrelsen på seddel- og myntomløpet. Mellomværendet med IMF følger av de kravene og forpliktelsene medlemskapet medfører.

Norges Banks virkemidler i pengepolitikken og i arbeidet med å fremme finansiell stabilitet omfatter blant annet innskudd fra og lån til finansforetak og handel med verdipapirer i finansmarkedene, se nærmere omtale i avsnitt 22.2. Norges Bank bestemmer hvordan låne- og innskuddsordningene skal være. Den faktiske utviklingen i balansepostene er normalt et resultat av hvordan ordningene er utformet, hvilken rente banken styrer mot og bankenes tilpasning til disse vilkårene. Når Norges Bank har et syn på hvilken rente bankene skal låne til eller motta på sine innskudd, må Norges Bank i noen grad akseptere det volumet av lån og innskudd som blir resultatet.

Ved bruk av såkalte kvantitative virkemidler i pengepolitikken tar en sentralbank mer aktiv og direkte stilling til utviklingen i viktige balanseposter, se nærmere omtale i kapittel 10.4.4. Sentralbanken kan for eksempel ta sikte på å øke beholdningen av statspapirer med et bestemt beløp i en periode eller å intervenere i valutamarkedet og dermed øke eller redusere valutabeholdningen. Slike endringer i balansepostene kan ses som virkemidler i pengepolitikken. Bruk av balansen kan også være virkemiddel for å fremme finansiell stabilitet. Dersom Norges Bank mener at valutareservene er for små, kan banken med hjemmel i lovutkastets § 3-1 ta opp valutalån.

Utkast til §§ 3-1 og 3-2 i ny sentralbanklov er utformet slik at banken kan bruke balansen som virkemiddel til å nå sine mål i pengepolitikken og i arbeidet for å fremme finansiell stabilitet.

22.6 Makroovervåking og tilsyn

22.6.1 Bakgrunn

Den internasjonale finanskrisen i 2008 ledet til mer omfattende reguleringer av og tilsyn med finanssektoren i mange land. Sentralt i dette står anbefalinger fra IMF, Financial Stability Board (FSB) og Baselkomiteen for banktilsyn.

Finansielle ubalanser bygges vanligvis opp over lang tid før de utløser en krise. Viktige virkemidler for å hindre finansiell ustabilitet vil være rammebetingelser som bidrar til at de enkelte finansforetakene er solide hver for seg. Men selv om de kan fremstå som solide enkeltvis, kan ubalanser bidra til økt systemrisiko i finansmarkedene og øke faren for finansiell ustabilitet, se nærmere omtale i kapittel 11.

Siden den internasjonale finanskrisen har det blitt lagt større vekt på å styrke overvåkingen og reguleringene av finanssystemet som helhet for å kunne identifisere og redusere systemrisiko. I forlengelsen av dette ble det i Basel-III anbefalingene fra 2010 og EUs nye regelverk for kapitalkrav fra 2011 introdusert enkelte nye virkemidler basert på såkalt makroovervåking og tilsyn av det finansielle systemet. Dette regelverket er innført i Norge.147

Målet for makroovervåking og tilsyn med finansmarkedene er å overvåke, identifisere og redusere systemrisiko i det finansielle systemet og faren for finansiell ustabilitet. Makroovervåking omfatter i prinsippet alle former for overvåking av risiko i det finansielle systemet. Virkemidlene som er tatt i bruk, er ment å redusere risiko som oppstår i samspillet mellom finanssystemet og resten av økonomien eller mellom ulike deler av finanssystemet. Boksene 11.1 og 11.2 gir en oversikt over virkemidler og oppgaver i makro- og mikrotilsyn.

22.6.2 Makroovervåking og tilsyn i EU

For å styrke arbeidet med makroovervåking og tilsyn i Europa etablerte EU med virkning fra 2011 et nytt europeisk system for finanstilsyn, se omtale i kapitlene 11.3 og 16.7. Det ble også etablert et systemrisikoråd (ESRB) som har fått ansvar for å overvåke og bidra til å forebygge systemrisikoen i det europeiske finansmarkedet. Formannskapet for ESRB ivaretas av lederen for Den europeiske sentralbanken (ESB).

I forordningen som regulerer ESRBs formål, oppgaver og organisering, står det i fortalens punkt 24 at ESB og de nasjonale sentralbankene bør ha en ledende rolle i makroovervåkingen og tilsynet på grunn av deres ekspertise og eksisterende ansvar for finansiell stabilitet. Videre har ESRB anbefalt at EUs medlemsstater utpeker et nasjonalt organ som skal utøve denne oppgaven.148 ESRB har også offentliggjort anbefalinger om mål, institusjonell organisering og oppgaver og virkemidler for makroovervåking.149 Oppgaven med makroovervåking bør ifølge ESRB legges enten til en eksisterende institusjon eller til en ad-hoc komite som består av alle de institusjonene som treffer tiltak som kan påvirke finansiell stabilitet. ESRB legger også vekt på at et slikt organ bør ha en stor grad av uavhengighet fra statsmyndighetene for å utføre sine oppgaver.

22.6.3 Makroovervåking og tilsyn i Norge

I Norge er overvåking av finanssektoren delt mellom Norges Bank, Finanstilsynet og Finansdepartementet, med departementet som øverste myndighet, jf. omtale i kapittel 11. Norges Bank og Finanstilsynet overvåker utviklingen i finanssystemet og gir råd om tiltak som kan bidra til å redusere systemrisiko og ubalanser i det finansielle systemet. Nye minstekrav til kapital og kapitalbufferkrav for banker mv. trådte i kraft 1. juli 2013. De fleste virkemidlene, både generelle og tidsvarierende kapitalkrav, er lagt til Finansdepartementet gjennom lov eller forskrift.

Finansdepartementet fastsetter fire ganger i året nivået på den motsykliske kapitalbufferen. Norges Bank utarbeider beslutningsgrunnlaget etter å ha innhentet informasjon og vurderinger fra Finanstilsynet og gir råd om motsyklisk kapitalbuffer.150 Formålet med den motsykliske kapitalbufferen er å gjøre bankene mer solide og dermed bedre i stand til å tåle tap på utlån. Det vil dempe faren for at bankenes evne til å gi lån skal reduseres i en nedgangskonjunktur. Organiseringen av arbeidet og opplegget med motsyklisk kapitalbuffer ble redegjort for i blant annet Finansmarknadsmeldinga 2012 og Nasjonalbudsjettet 2014.

IMFs vurdering av makrovervåking og institusjonell organisering i Norge

IMF har i sine vurderinger av norsk økonomi og finanssektor i 2015 vist til at norske myndigheter har tatt i bruk en rekke virkemidler for å håndtere systemrisiko. Virkemidlene omfatter blant annet motsyklisk kapitalbuffer, innstramminger i bankenes risikovekt-modeller og retningslinjer for forsvarlig boliglånspraksis (boliglånsforskriften).151 Videre har IMF vist til at Norge ligger langt framme internasjonalt og har et langsiktig perspektiv i virkemiddelbruken. IMF har også uttrykt at den institusjonelle strukturen for anvendelsen av makrovirkemidler for den finansielle sektoren bør styrkes, blant annet ved mer standardiserte råd fra Norges Bank og Finanstilsynet og ved at flere makrovirkemidler kan delegeres fra departementet til Norges Bank eller Finanstilsynet.

IMF har i andre sammenhenger skissert ulike modeller for hvordan arbeidet med makroovervåking kan organiseres. Modellene innebærer ulike roller for sentralbanken, finanstilsynet og finansdepartementet. Sentralbanken bør gis en viktig rolle og beslutninger om for eksempel motsyklisk kapitalbuffer bør ha en viss avstand fra statsmyndighetene. IMF anbefaler ikke en bestemt modell.

Makroovervåking og tilsyn er organisert forskjellig i ulike land. Mens noen land har bygget på eksisterende institusjonelle strukturer, har andre land etablert nye rammeverk. En viktig faktor har vært hvor godt det daværende rammeverket håndterte finanskrisen. I IMF (2016) heter det at «Institutional arrangements need to suit country-specific circumstances and institutional backgrounds».

Modeller som har vært vurdert i Norge

En arbeidsgruppe med representanter fra Finansdepartementet, Norges Bank og Finanstilsynet vurderte ulike modeller for makroovervåking i Norge.152 Følgende modeller ble skissert:

Modell 1 – eksisterende ansvarsfordeling

Modellen er en videreføring av gjeldende ansvarsfordeling mellom de tre myndighetene. Finansdepartementet treffer sine beslutninger på grunnlag av råd og innspill fra Norges Bank og Finanstilsynet.

En fordel ved denne modellen er at den bygger på et eksisterende system. En ulempe vil være at en ansvarsdeling mellom flere instanser vil kunne fremstå som uklar. Modellen oppfyller ikke IMF-kriteriet om at løpende beslutninger om motsyklisk buffer og andre tidsvarierende virkemidler bør tas i en viss avstand fra statsmyndighetene.

Modell 2 – råd fra sentralbanken og beslutning i Finanstilsynet

Finanskriseutvalget foreslo en modell der Norges Bank får et klarere formelt ansvar for å gi råd til Finanstilsynet om bruk av diskresjonære makrovirkemidler.153 Etter denne modellen skal Finanstilsynet enten følge rådet fra sentralbanken eller forklare hvorfor de velger ikke å følge det.

En styrke ved denne modellen er at beslutningsgrunnlaget som utarbeides i ett fagorgan for bruk i et annet fagorgan, kan bli mer omfattende og bedre enn et internt beslutningsgrunnlag. En annen fordel ved modellen er at den vil kunne sikre at Finanstilsynets kunnskap om enkeltinstitusjoner blir tillagt tilstrekkelig vekt. En ulempe er at oppdelingen av ansvaret for råd og beslutning kan redusere forutsigbarheten og kan skape uklarheter om ansvar. Modellen åpner for at Finanstilsynet vil kunne avvise rådet fra Norges Bank. Det vil gjøre det nødvendig å bygge opp parallell kompetanse i Finanstilsynet som igjen kan skape en usikkerhet om analysegrunnlaget for den endelige beslutningen. Det kan også innvendes at Finanstilsynet er et organ underlagt Finansdepartementet og at modellen derfor ikke vil tilfredsstille anbefalingene om delegering til en uavhengig institusjon.

Modell 3 – råd fra Finanstilsynet og beslutning i sentralbanken

Modellen kan også snus slik at det er sentralbanken som får et ansvar for å fastsette nivået på kravet til motsyklisk kapitalbuffer og eventuelt andre tidsvarierende virkemidler, basert på råd fra Finanstilsynet. Etter denne modellen skal da Norges Bank enten følge rådet fra tilsynet eller forklare hvorfor de velger ikke å følge det.

Fordelen med en slik modell er at den legger et grunnlag for disiplinerte faglige beslutningsprosesser og at beslutningene har større avstand fra departementet. Norges Bank har god innsikt på området. Finanstilsynet vil ha en avklart rolle som rådgiver. Rollene vil være klare og tilsynets kompetanse vil bli brukt. Men modellen vil antakelig føre til at Norges Bank viderefører sine analyser som i dag. Parallell kompetanse kan skape usikkerhet, som ikke vil støtte opp under uavhengigheten for sentralbanken.

Modell 4 – Samle beslutningsgrunnlag og beslutning i sentralbanken

Modellen innebærer at sentralbanken både skal utarbeide et beslutningsgrunnlag og treffe beslutning om bruk av motsyklisk kapitalbuffer.

Modellen innebærer at utarbeidelse av beslutningsgrunnlaget ikke splittes fra selve beslutningen og bidrar dermed til en klar plassering av ansvaret for virkemiddelbruken. Modellen åpner også for at samme organ avveier bruk av virkemidler i finansiell stabilitet og pengepolitikk. Adgangen for regjeringen til å instruere sentralbanken er avgrenset og gir stor grad av uavhengighet for bruk av virkemidler i pengepolitikken. Dette kan gi økt troverdighet til virkemiddelet. En slik modell vil imidlertid kunne gjøre det mer krevende å dra full nytte av Finanstilsynets kompetanse og innsikt i de enkelte finansforetakene. Modellen bør suppleres med at Finanstilsynet skal gi et råd til Norges Bank om nivået på den motsykliske kapitalbufferen. Dette rådet må være offentlig. Det følger av alminnelig god saksbehandling at Norges Bank forholder seg til dette rådet og tar hensyn til momenter Finanstilsynet trekker fram. Norges Bank vil ikke ha noen formell plikt til å forklare alle avvik eller uenigheter med Finanstilsynet.

Modell 5 – trepartskomite

I enkelte land er det opprettet en egen komite med ansvar for å treffe beslutninger om ett eller flere makrotiltak.154 Komiteen er sammensatt av representanter for flere institusjoner, men vanligvis ledet av sentralbanksjefen. I Norge vil en slik komite kunne bestå av representanter fra Norges Bank, Finanstilsynet og Finansdepartementet, eventuelt supplert med uavhengige medlemmer. Denne modellen har ikke vært ansett som egnet i Norge blant annet som følge av institusjonenes ulike stilling i styringsverket. Modellen kan gi uklare ansvarsforhold når ikke én bestemt institusjon er gitt hovedansvaret.

22.6.4 Virkemidler

I prinsippet er det mange typer virkemidler som kan benyttes til å gjøre finansinstitusjoner mer robuste og til å motvirke oppbyggingen av systemrisiko i det finansielle systemet. De omtales gjerne som mikro- eller makrovirkemidler, og de kan ligge fast eller variere over tid. En oversikt over ulike virkemidler er omtalt i kapittel 11, se blant annet boksene 11.1 og 11.2..

Virkemidlene i makrotilsynet benyttes for det første for å motvirke en for rask gjeldsoppbygging som kan gjøre låntakere sårbare dersom den økonomiske situasjonen endrer seg. Virkemidlene brukes også med sikte på å sette banker og andre långivere bedre i stand til å tåle perioder med store tap uten at det går ut over normal kredittgiving.

Gjeldsveksten kan bremses ved tiltak rettet enten mot låntakere eller långivere. Overfor låntakere kan det settes grenser for mye hver enkelt kan låne, for eksempel i forhold til inntekt eller i forhold til verdien av det pantet som stilles. I boligmarkedet betyr det øvre grenser for lån i forhold til årlig inntekt eller minstekrav til egenkapital ved kjøp av bolig. Dette er virkemidler som brukes både i Norge og i andre land.

Långivingen kan bremses ved at kredittinstitusjonene må avsette mer ansvarlig kapital til å dekke risikoen ved økte utlån. Krav til motsyklisk kapitalbuffer er et eksempel på det. Det kan også være særskilte kapitalkrav til noen typer utlån, for eksempel ved at kapitalkravet til boliglån settes høyere i en periode. Dagens regelverk i EU åpner ikke for dette. Økte krav til kapitaldekning innebærer at bankenes kostnader på marginen kan øke. Det kan isolert sett føre til at utlånsrentene settes høyere. I motsatt retning trekker at økt kapital bidrar til bedre kredittverdighet og lavere innlånskostnader.155

Det kan være et problem dersom reguleringene ikke omfatter alle långivere i det norske markedet. Lik risiko bør derfor reguleres likt uavhengig av hvilken type institusjon som driver virksomheten. En særskilt problemstilling er her at norske reguleringer ikke omfatter filialer i Norge av utenlandske banker. Samarbeid over land er derfor viktig.

For det motsykliske kapitalkravet er det en forutsetning at dette skal gjøres innen hele EØS-området, men tilsvarende gjensidighet gjelder ikke nødvendigvis for andre typer ekstraordinære kapitalkrav. Mellom nordiske land har det vært samarbeide med sikte på mer like reguleringer.

Økte kapitalkrav til kredittinstitusjonene bidrar til å gjøre dem mer motstandsdyktige i krisesituasjoner. De kan tåle større tap uten at den ansvarlige kapitalen blir for liten. Dette er trolig en viktigere virkning av kapitalkravene enn at de bremser kredittgivingen.

Kredittinstitusjonene kan videre bli mer robuste ved at det stilles krav om at deler av lånekapitalen skal kunne konverteres til ansvarlig kapital i situasjoner der ansvarlig kapital ellers ville bli for liten. Det er kjent som «bail in» og inngår som en del av krisehåndteringsdirektivet i EØS-området, se omtale i kapittel 11.156

22.6.5 Forslag til fremtidig organisering av beslutningen av motsyklisk kapitalbuffer og andre virkemidler i makrotilsynet

I dag er Norges Banks oppgaver innen finansiell stabilitet i hovedsak utledet av gjeldende formålsparagraf om at banken skal fremme et effektivt betalingssystem innenlands (§ 1), av forpliktelsen til å gi råd når det er behov for tiltak av andre (§ 3), og av rollen som långiver i siste instans (§ 19). Utvalget mener det er behov for å få sentralbankens ansvar for finansiell stabilitet tydeligere fram i ny sentralbanklov, se nærmere omtale av bankens formål i kapittel 20. De foreslåtte bestemmelsene i §§ 1-2 og 1-3 annet ledd er nye, men endrer ikke innholdet i de oppgavene Norges Bank allerede har.

Utvalget mener videre at Norges Bank bør få et formelt ansvar for å fastsette kravet til motsyklisk kapitalbuffer, jf. modell 4 over. Dette vil etter utvalgets vurdering bidra til økt troverdighet om bruken av det. Norges Bank har en stor organisasjon med faglig innsikt i makroøkonomiske sammenhenger og i samspillet mellom realøkonomien og finanssektoren. Gjennom oppgaven med å overvåke oppbygging av systemrisiko og vurdere utsiktene for det finansielle systemet som helhet har sentralbanken opparbeidet kompetanse for analyser av systemrisiko og vurdering av virkemiddelbruk. Sentralbanken har også en særlig tilgang til relevant informasjon ved at banken er bankenes bank og handler i markedene ute og hjemme. Finanstilsynet vil fortsatt gi råd til banken basert blant annet på sin kunnskap om reguleringer av bankenes kapital og kunnskap om den økonomiske stillingen til bankene. Utvalget vil understreke at Norges Banks beslutning om motsyklisk kapitalbuffer etter denne modellen vil være den endelige. Det kan ikke være alminnelig adgang til å påklage Norges Banks beslutning til Finansdepartementet. Se også omtale nedenfor om departementets adgang til å instruere.

Det kan også være formålstjenlig å åpne for at Norges Bank får andre virkemidler for å motvirke systemrisiko i finanssektoren. Utvalget vil særlig peke på regler om krav til nye utlån med pant i bolig, som øvre lånegrense som andel av panteverdi eller inntekt, jf. gjeldende boliglånsforskrift, som et aktuelt virkemiddel.

Regjeringen bør samtidig som den eventuelt delegerer bruk av virkemidler innen makrotilsynet, sette mål for denne virksomheten. Målet vil kunne bygge på forarbeidene og målene i finansforetaksloven og gi grunnlag for en evaluering av bankens bruk av den delegerte myndigheten.

Etter gjeldende rett ligger kompetansen til å fastsette kapitalkrav i Finansdepartementet, herunder motsyklisk kapitalbufferkrav, jf. finansforetaksloven § 14-3 sjette ledd. Finansdepartementet kan delegere generell vedtakskompetanse til å fastsette motsyklisk kapitalbuffer til underordnet organ. Fordi fastsettelse av kapitalkrav ikke er en oppgave der Norges Bank er gitt myndighet med hjemmel i sentralbankloven, ville departementet ved en slik delegasjon i utgangspunktet kunne instruere banken etter alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper.

For å kunne gi Norges Bank en mer selvstendig kompetanse til å fastsette kapitalkrav foreslår utvalget at en særskilt forskriftshjemmel tas inn i finansforetaksloven. Utvalget foreslår at Kongen i statsråd kan gi Norges Bank i oppgave å utarbeide beslutningsgrunnlag og treffe vedtak om motsyklisk kapitalbuffer, jf. forslag til § 14-3 nytt syvende ledd. Utvalget foreslår også en tilsvarende ny forskriftshjemmel om at Kongen i statsråd kan gi Norges Bank i oppgave å fastsette forskrift om krav til nye utlån med pant i bolig, jf. forslag til § 1-7 nytt annet ledd i finansforetaksloven. Når hjemlene for å gi slike oppgaver til Norges Bank løftes opp til Kongen i statsråd, vil delegeringen ikke kunne overlates til et departement.

Utvalget mener videre at Norges Banks selvstendige ansvar for disse beslutningene bør styrkes ved at instruksjonsbestemmelsen i sentralbankloven bør gjelde. Det vil innebære at formkravene i § 1-4 annet ledd i utkast til ny sentralbanklov vil gjelde for instruksjon om bankens beslutninger om krav til motsyklisk kapitalbuffer og krav til nye utlån med pant i bolig. Det foreslås derfor at de nye bestemmelsene i finansforetaksloven fastsetter at sentralbankloven § 1-4 annet ledd skal gjelde tilsvarende for oppgaver som er lagt til Norges Bank etter finansforetaksloven § 1-7 nytt annet ledd og § 14-3 nytt syvende ledd.

En slik løsning kan sikre en viss avstand fra statsmyndighetene i bruken av virkemidlene og gjøre beslutningene mindre sårbare for press fra sektorinteresser. En modell der beslutningene er delegert, kan dempe risikoen for at mer kortsiktige hensyn kan få forrang. Den kan samtidig øke sannsynligheten for at virkemidler for å dempe systemrisiko iverksettes i tide.

Utvalget mener som nevnt ovenfor at regjeringen eventuelt bør ta i bruk en slik hjemmel til å delegere adgangen til å fastsette motsyklisk kapitalbuffer til Norges Bank og eventuelt vurdere en tilsvarende delegering av oppgaven med å fastsette krav til nye utlån fra bankene med pant i bolig.

Ansvaret for generell lov- og regelverksutvikling på området vil fortsatt ligge i Finansdepartementet med støtte fra Finanstilsynet.

Litteratur

Bagehot, W. (1873), Lombard Street: A description of the money market. Henry S. King & Co, London

Basten, C. og C.Koch (2015), Higher capital requirements and mortgage pricing: Evidence from the countercyclical capital buffer (CCB). BIS Working Papers no. 511

Bernhardsen, T. og A. Kloster (2010), Liquidity management system: Floor or corridor?, Norges Bank Staff Memo 4/2010

Bertsch, C. og J. Molin (2016), Revisiting the Role of Central Banks as Liquidity Providers – Old and New Challenges. Sverges Riksbank Economic Review 2016:2

Borchgrevink, H. og T. G. Moe (2004), Håndtering av finansielle kriser i grensekryssende banker, Penger og Kreditt 3/04 s. 141, Norges Bank

CPMI-IOSCO (2012), Principles for finansial market infrastruktures. CPMI Publication No. 101, BIS

Finansdepartementet (2012), Organisering av og virkemidler for makroovervåking av det finansielle systemet. Rapport fra en arbeidsgruppe med medlemmer fra Norges Bank, finanstilsynet og Finansdepartementet

Gerdrup, K. (2004), Norges Banks rolle ved likviditetskriser i finansiell sektor. Penger og kreditt 4/2004

Gjedrem, S. (2010), En nyttig sentralbank, foredrag på Norges Banks Symposium «What is a useful central bank?», 17. november

Haare, H., A. Lund og J. Solheim (2014): Norges Banks rolle på finanssektorområdet i perioden 1945–2013, med særlig vekt på finansiell stabilitet, Norges Banks skriftserie nr. 48

IMF (2016), Elements of effective macroprudential policies. Lessons from international experience. Joint note from IMF, BIS and FSB, 31. august

Ingves, S. (2016), Time to rethink – Inside the head of a central bank governor. Tale ved Stockholm School of Economics 4.6.2016

Norges Bank (2004), Finansiell stabilitet 2/2004

Norges Bank (2014), Bankenes vurdering av Norges Banks likviditetsstyring. Memo 4/2014

NOU 1976: 52 Om demokratisering av forretningsbankene

NOU 1983: 39 Lov om Norges Bank og pengevesenet

NOU 2011: 1 Bedre rustet mot finanskriser

NOU 2011: 8 B Ny finanslovgivning – Utredning nr. 24 fra Banklovkommisjonen

Ot.prp. nr. 25 (1984–85) Om lov om Norges Bank og pengevesenet

Ot.prp. nr. 81 (2002–2003) Om lov om endringer i sentralbankloven og finansieringsvirksomhetsloven og om opphevelse av valutareguleringsloven og penge- og kredittreguleringsloven

Prop. 125 L (2013–2014) Lov om finansforetak og finanskonsern (finansforetaksloven)

Rahman, A. (2015) Over-the-counter (OTC) derivatives, central clearing and financial stability. Bank of England Quarterly Bulletin 2015 Q3 s. 283 ff.

Syrstad, H. (2003), Sentralbankens uavhengighet. Fagbokforlaget

Tarullo, D. K. (2012), Shadow Banking After the Financial Crisis. Tale ved San Francisco Conference on Challenges in Global Finance 12. juni 2012

23 Betalingssystemet og annen finansiell infrastruktur

23.1 Innledning

Betalingssystemet er bygd opp rundt kontanter og kontopenger som betalingsmidler. Kontanter i form av sedler og mynter anses som fordringer på Norges Bank, mens kontopenger er innskudd i banker og fordringer på disse bankene. Det er vanlig å skille mellom to nivåer i betalingssystemet. Systemer for betalingstjenester omfatter systemer for kunderettede transaksjoner med blant annet kort, sjekk og giro. Interbanksystemer omfatter systemene for transaksjoner mellom banker med avregning og oppgjør. Den finansielle infrastrukturen omfatter også systemene for verdipapiroppgjør og tilhørende tjenester, se kapittel 12.

Stabile og effektive systemer er viktig for at finansforetak fortløpende kan gjøre opp fordringer seg imellom og for at transaksjoner mellom brukere kan gjennomføres på riktig måte og til planlagt tid. Effektivitet i betalingssystemet defineres gjerne som at betalinger og oppgjør kan gjennomføres raskt, sikkert, til lave kostnader og tilpasset publikums behov.157 Et effektivt betalingssystem forutsetter også at avregnings- og oppgjørssystemene er tilgjengelige for alle aktører og på like vilkår.

Et stabilt betalingssystem er en forutsetning for den finansielle stabiliteten. Tilsyn og reguleringer skal legge grunnlag for at betalingssystemet fungerer også dersom det oppstår uro og forstyrrelser i finansmarkedene. Både Norges Bank og Finanstilsynet utfører oppgaver for å bidra til et stabilt og effektivt betalingssystem.

Regler om betalingsmidler, betalinger, avregning og oppgjør er spredt på flere lover. Det har blant annet sammenheng med at reglene ikke har helt like virkeområder og retter seg mot ulike aktører. Norges Banks oppgaver i betalingssystemet følger primært av sentralbankloven og betalingssystemloven.

Som bankenes bank drifter Norges Bank det sentrale oppgjørssystemet, Norges Banks Oppgjørssystem – NBO. Banken fører tilsyn med og er konsesjonsmyndighet for interbanksystemene etter betalingssystemloven. Med utgangspunkt i sentralbankloven § 1 om at banken skal fremme et effektivt betalingssystem overvåker banken utviklingen i betalingssystemet og andre systemer innenfor finansiell infrastruktur. Norges Bank oppfordrer andre aktører til å foreta endringer som kan gjøre systemene mer robuste og effektive.

Utvalget mener Norges Banks ansvar for betalingssystemet og annen finansiell infrastruktur er viktig og bør gjøres tydeligere i ny sentralbanklov, jf. forslaget til ny § 3–3 nedenfor. Banken bør fortsatt ha enerett til å utstede sedler og mynter, og sedler og mynter bør fortsatt være tvungent betalingsmiddel, jf. forslag til ny § 3-4.

Utvikling av ny teknologi har gitt grunnlag for at nye betalingsinstrumenter har kommet til. Elektroniske betalingstjenester har lenge vært tilgjengelige for publikum. Den senere tiden har det vært stor oppmerksomhet om såkalte digitale valutaer, som er elektroniske penger basert på en teknologi med desentralisert kontoføring. Det blir også diskutert om publikum bør gis adgang til elektroniske sentralbankpenger i en eller annen form, se kapittel 12.5. Utstedelse av elektroniske sentralbankpenger til publikum ville kunne ha store konsekvenser for banker og det finansielle systemet. Utvalget legger til grunn at det vil være behov for nye utredninger før det kan være aktuelt å innføre elektroniske sentralbankpenger til publikum.

Norges Banks og andre sentralbankers ansvar for betalingssystemet er nærmere omtalt i kapittel 12.

23.2 Overvåking og tilsyn

23.2.1 Gjeldende rett

Etter sentralbankloven § 1 første ledd tredje punktum skal Norges Bank «… utstede pengesedler og mynter, fremme et effektivt betalingssystem innenlands og overfor utlandet og overvåke penge-, kreditt- og valutamarkedene. …». Ut over dette er det ikke bestemmelser i sentralbankloven som direkte omhandler bankens oppgaver med betalingssystemet. Bankens oppgaver med betalingssystemet henger likevel nært sammen med sentralbankloven §§ 19 og 20 om Norges Banks innskudd fra og kreditt til banker og §§ 13 og 14 om sedler og mynter.

I lovproposisjonen til sentralbankloven 1985 uttalte departementet at opplistingen av bankens oppgaver i § 1 ikke var ment å være uttømmende. Departementet viste til at betalingsteknologien utviklet seg raskt og at generalklausulen i sentralbankloven § 1 om at banken kan sette i verk tiltak som er vanlige eller naturlige for en sentralbank, kunne få en selvstendig betydning innen betalingsformidlingen.158

Sentralbankloven § 1 er dermed antatt å gi grunnlag både for Norges Banks overvåkingsoppgaver og for oppgaven med å drifte det sentrale oppgjørssystemet NBO.

I sentralbankloven § 1 knyttes sentralbankens overvåking opp mot «penge-, kreditt og valutamarkedene». I forarbeidene til loven heter det at «tredje punktum nevner viktige sentralbanktekniske oppgaver som faller innenfor Norges Banks virkeområde. Det er imidlertid ikke meningen at denne oppregningen skal være uttømmende».159 Bestemmelsen har vært forstått som at sentralbanken blant annet har et overordnet ansvar for å overvåke betalingssystemet.

Ryssdal-utvalget pekte i NOU 1983: 39 på at overvåking fram til 1980-tallet ikke hadde vært ansett som en sentral oppgave for sentralbanker, men at ny teknologi som åpnet for kontopenger mv. ville kunne endre dette i fremtiden.160 I dag er sentralbankens overvåking blitt en integrert og viktig del av Norges Banks ansvar for betalingssystemet.

Norges Bank skal bidra til et effektivt og stabilt betalingssystem som markedsaktørene har tillit til. Norges Banks oppgave med å fremme et effektivt betalingssystem er hjemlet i § 1 i gjeldende sentralbanklov, jf. over. Norges Bank følger opp denne oppgaven ved å:

• sørge for sikkert, raskt og kostnadseffektivt oppgjør av betalinger i det sentrale oppgjørssystemet NBO

• sørge for at norske sedler og mynter fungerer effektivt som betalingsmiddel

• overvåke betalingssystemet og annen finansiell infrastruktur, herunder vurdere dem opp mot internasjonalt anerkjente prinsipper

• oppfordre til endringer som kan gjøre betalingssystemet og annen finansiell infrastruktur mer robust og effektiv.

Norges Bank fører tilsyn med interbanksystemene i medhold av betalingssystemloven, se kapittel 12.3.4.

Foretak med konto i Norges Bank kan delta i det sentrale oppgjørssystemet, mens andre foretak må gjøre opp sine betalinger gjennom et foretak med konto i sentralbanken. I dag er hovedregelen at bare banker har konto i Norges Bank. I tillegg er det gitt adgang for to sentrale motparter med virksomhet i Norge. Bankenes sikringsfond har dessuten en beredskapskonto, jf. kapittel 22.

Den teknologiske utviklingen har gjort at betalinger og oppgjør kan skje både raskere og til lavere kostnader enn tidligere. Utviklingen kan samtidig ha gjort systemene mer sårbare for teknologisk svikt eller liknende hos enkeltaktører eller i de sentrale avregnings- og oppgjørssystemene. Langvarig svikt i betalingssystemet kan føre til at store deler av det finansielle systemet slutter å fungere. Stans i tilgangen til kreditt og betalingstjenester ville ramme økonomien hardt. Norges Banks ansvar for betalingssystemet er på denne bakgrunn en viktig del av bankens ansvar for å fremme finansiell stabilitet.

Såkalte «straksbetalinger» som innebærer at mottaker av en elektronisk betalingstransaksjon får oppgjøret i kontopenger med en gang, er eksempel på nye betalingsløsninger som vil stille nye krav til oppgjørssystemene. Avregnings- og oppgjørssystemene må generelt kunne håndtere nye betalingsløsninger.161

Adgangen til det sentrale betalingsoppgjøret er bredere i enkelte andre land. En grunn til dette er at betalingsoppgjøret går raskere dersom aktører med stor aktivitet deltar direkte. En annen grunn er hensynet til pengepolitikken. Disse hensynene er også relevante i Norge, se kapittel 22. Utvalget foreslår der at Norges Bank stilles friere til å vurdere hvilke foretak som skal gis adgang til konto i Norges Bank ut fra en vurdering av hva som best tjener bankens formål, jf. § 3-1 i utkast til ny sentralbanklov.

23.2.2 Utvalgets vurderinger

Utvalget mener det er viktig å ha god beredskap for å kunne opprettholde stabilitet i avregnings- og oppgjørssystemene også ved ulike typer forstyrrelser. Norges Bank har ansvaret for at det sentrale oppgjørssystemet virker godt selv om driftsoppgaven utføres av andre. Norges Bank må derfor ha kompetanse til å følge opp sine tjenesteleverandører, utføre risikoanalyser og sette i verk tiltak for å redusere risikoen. Norges Bank må som et ledd i beredskapen bidra til at alternative betalingsløsninger kan være tilgjengelige dersom de elektroniske systemene svikter.

Norges Banks overordnede ansvar for betalingssystemet bør fortsatt være en del av bankens formål, jf. utvalgets lovutkast § 1-2. Norges Banks oppgaver i betalingssystemet er tatt med i lovutkastets § 1-3 om bankens virksomhet, se nærmere omtale i kapittel 20. Etter utvalgets vurdering bør i tillegg Norges Banks ulike oppgaver og ansvar i betalingssystemet og annen finansiell infrastruktur gjøres tydeligere i andre bestemmelser i ny sentralbanklov.

Norges Bank skal legge til rette for stabile og effektive systemer for betaling, avregning og oppgjør i interbanksystemet. Driften av det sentrale oppgjørssystemet NBO er en viktig del av dette.

Utviklingen av ny teknologi kan i årene som kommer gi andre løsninger for avregning og oppgjør enn de vi har i dag. Ny teknologi gjør det mulig at oppgjørene mellom banker skjer desentralisert i et lukket system kontrollert av sentralbanken og ikke i det sentrale oppgjørssystemet NBO. Sentralbankloven bør utformes slik at den ikke hindrer at sentralbanken kan ta i bruk ny teknologi. Utvalget har lagt til grunn at deltakelse i et eventuelt desentralisert avregnings- og oppgjørssystem som Norges Bank står ansvarlig for, skal være forbeholdt banker og andre foretak med konto i Norges Bank, se utkast til ny § 3-3 første ledd. Utvalget har videre lagt vekt på at en ny bestemmelse om bankens ansvar for overvåking av betalingssystemet harmonerer med de oppgavene banken er gitt i medhold av betalingssystemloven. Videre skal loven ta hensyn til at Norges Bank fortsatt vil dele ansvaret på disse områdene med Finanstilsynet og andre myndighetsorganer på tilsvarende måte som i dag.

Norges Bank har sammen med Finanstilsynet en viktig oppgave med å overvåke betalingssystemet. Overvåkingen skal bidra til å avdekke mulige svakheter og mangler som kunne være en trussel mot stabiliteten i betalingssystemet. Utvalget mener en egen bestemmelse om Norges Banks oppgave med å overvåke betalingssystemet vil bidra til å presisere og styrke bankens rettsgrunnlag på dette området, se utkast til ny § 3-3 annet ledd: «Banken skal overvåke betalingssystemet og annen finansiell infrastruktur og herunder bidra til beredskapsløsninger.»

Det vil kunne være behov for å gi mer detaljerte regler om betalingssystemet, blant annet for å sikre gode beredskapsløsninger og for å tilpasse reglene til de muligheter som ny teknologi kan gi fremover. Utvalget foreslår derfor at banken skal kunne gi nærmere regler, jf. § 3-3 tredje ledd om at «Banken skal gi forskrifter til gjennomføringen av denne paragrafen.»

Etter gjeldende sentralbanklov har Norges Bank hatt begrenset med virkemidler til å følge opp mangler som avdekkes i betalingssystemet. Ansvaret har derfor i hovedsak vært et rådgivningsansvar. Det er behov for å styrke Norges Banks mulighet til å følge opp svikt i det elektroniske betalingssystemet og særlig muligheten til å utforme beredskapsløsninger for tilfeller der den elektroniske infrastrukturen svikter i mer enn noen timer. Eksisterende beredskapsløsning er bruk av sedler og mynt, og dette vil inntil andre alternativer er etablert, være beredskapsløsningen også fremover. I situasjoner hvor den finansielle infrastrukturen har sviktet, har ofte også eksisterende elektroniske reserveløsninger sviktet. Utvalget ser derfor ikke at elektroniske løsninger ennå er egnet som beredskap. Norges Bank vil kunne stille til rådighet tilstrekkelig med sedler og mynt i en beredskapssituasjon, men med et raskt fallende antall distribusjonspunkter for sedler og mynt i bankene vil det kunne være krevende å få disse distribuert til publikum.

Det følger av finansforetaksloven § 16-4 at «Banker skal i samsvar med kundenes forventninger og behov, motta kontanter fra kundene og gjøre innskudd tilgjengelig for kundene i form av kontanter.» Bestemmelsen er begrunnet i at banker har en lovfestet enerett til å ta imot innskudd, og motstykket til denne eneretten er en plikt til å dekke kundenes behov for kontantuttak på en hensiktsmessig måte.162 Bestemmelsen gir dermed i sin nåværende form ikke hjemmel for myndighetene til å kreve at bankene distribuerer kontanter til publikum som del av en beredskapsløsning ved bortfall av den elektroniske infrastrukturen. Den gir heller ikke hjemmel for myndighetene til å kreve at bankene opprettholder et tilstrekkelig antall fysiske distribusjonspunkter til at bruk av kontanter faktisk vil kunne være et effektivt virkemiddel i en beredskapssituasjon.

Etter utvalgets vurdering er det behov for å sikre myndighetene hjemmelsgrunnlag for å kunne opprettholde sedler og mynt som en effektiv beredskapsløsning så lenge det ikke finnes tilstrekkelig sikre alternative elektroniske beredskapsløsninger. Adgangen til å pålegge foretakene plikt til kontantdistribusjon i en beredskapssituasjon kan tenkes lagt til Norges Bank eller Finanstilsynet. Det er viktig å etablere en regel som bevarer en klar fordeling av oppgaver mellom Finanstilsynet og Norges Bank. Utvalgets utkast til § 3-3 annet ledd i forslag til ny sentralbanklov understreker Norges Banks ansvar for å bidra til beredskapsløsninger. Kombinert med forskriftshjemmelen i utkastets § 3-3 tredje ledd, vil denne bestemmelsen kunne gi Norges Bank grunnlag til å pålegge bankene kontantdistribusjon i en beredskapssituasjon. Et slikt pålegg må i et slikt tilfelle utarbeides i samråd med Finanstilsynet som har ansvar for den løpende oppfølgingen av institusjonene.

23.3 Enerett til utstedelse av sedler og mynter. Sedler og mynter som tvungent betalingsmiddel

23.3.1 Gjeldende rett

Sentralbankloven § 4 første ledd lyder:

«Den norske pengeenheten er en krone. Kronen deles i hundre øre.»

Kronen har vært den norske pengeenheten siden 1873. Ved utarbeidelse av gjeldende lov ble det lagt til grunn at kronen skulle videreføres som norsk pengeenhet.163 Paragraf 4 første ledd i gjeldende lov foreslås med noen justeringer videreført i § 1-9 i forslag til ny lov, jf. nærmere omtale i kapittel 20 i denne utredningen.

Sentralbankloven § 13 om pengesedler og mynter lyder:

«Banken har enerett til å utstede norske pengesedler og mynter.

Banken treffer bestemmelse om sedlenes og myntenes pålydende og utforming.

Banken kan bestemme at andre kan produsere pengesedler og mynter etter avtale med banken.»

Gjeldende § 1 første ledd pålegger Norges Bank å utstede sedler og mynt, mens § 13 første ledd lovfester at Norges Bank har eneretten til å utstede sedler og mynter i Norge. Seddelutstedelse har vært en primæroppgave siden sentralbanken ble opprettet. Lovutvalget som førte fram til gjeldende sentralbanklov, uttalte blant annet at «hensikten med den tradisjonelle enerett for Norges Bank til å utstede sedler var opprinnelig myndighetenes ønske om kontroll med pengeskapingsprosessen».164 Utredningen pekte samtidig på at den teknologiske utviklingen og fremveksten av kontopenger innebar at pengeskapingen ikke lenger kunne styres ved hjelp av regler om sentralbankens utstedelse av sedler. Utvalget gikk derfor bort fra det tidligere systemet med regler for maksimal seddelutstedelse. Samtidig fant verken lovutvalget eller departementet grunn til å endre ordningen om at Norges Bank har enerett til å utstede sedler og mynter eller at sedler og mynter er tvungent betalingsmiddel.165 Departementet uttalte i lovproposisjonen at «… bankens enerett til å utstede sedler og mynter er knyttet til deres rettslige egenskaper som tvungne betalingsmidler».166

Sentralbankloven § 14 om tvungent betalingsmiddel lyder:

«Bankens sedler og mynter er tvungent betalingsmiddel i Norge. Ingen er pliktig til i én betaling å ta imot mer enn femogtyve mynter av hver enhet.

Sterkt skadde sedler og mynter er ikke tvungent betalingsmiddel. Banken gir nærmere forskrifter om erstatning for bortkomne, brente eller skadde sedler og mynter.

Selv om en avtale inneholder klausul om betaling av en pengeforpliktelse i gullverdi, kan skyldneren frigjøre seg med tvungne betalingsmidler uten hensyn til denne klausul.»

Første ledd første punktum slår fast at Norges Banks sedler og mynter er tvungent betalingsmiddel i Norge. I forarbeidene til gjeldende lov er det ikke stilt spørsmål ved behovet for sedler og mynter som tvungent betalingsmiddel. Om det nærmere innholdet i begrepet «tvungent betalingsmiddel» står det i lovproposisjonen:

«Utvalget antar at ny lov om Norges Bank og pengevesenet bør stadfeste at bankens sedler og mynter er de eneste tvungne betalingsmidler. Utvalget viser til at uttrykket «tvungent betalingsmiddel» har et klart juridisk meningsinnhold. Regelen om tvungent betalingsmiddel innebærer ikke at andre betalingsmidler ikke kan benyttes ved betaling av pengeforpliktelser. Bankens sedler og mynter har i dag ikke den fremtredende plass i betalingsformidlingen som tidligere var tilfelle. Men andre betalingsmidler enn bankens sedler og mynter vil ikke være tvungne betalingsmidler, med de rettslige virkninger dette har.»167

Kjernen i begrepet tvungent betalingsmiddel er at en skyldner skal kunne bruke tvungne betalingsmidler til å frigjøre seg for sine økonomiske forpliktelser i den stat der de er gyldige.168 Videre vil en kreditor kunne kreve å få innfridd sin pengefordring på denne måten. Tvungent betalingsmiddel er dermed antatt å gi en forutsigbarhet om hva som i den enkelte stat kan gi sikkert rettslig oppgjør av en økonomisk forpliktelse.

En sentral side ved regelen om tvungent betalingsmiddel er at den er deklaratorisk, dvs. at den kan fravikes ved avtale, se nedenfor. I lovproposisjonen til gjeldende lov heter det: «Utkastets forslag til regler om tvungne betalingsmidler forhindrer ikke at det avtales oppgjør i utenlandsk valuta med oppfyllelsessted i Norge. Dette er også situasjonen etter gjeldende rett.»169 Denne forståelsen gjelder fortsatt.

Sentralbankloven § 14 første ledd annet punktum gir regler om maksimalt antall mynter i hver betaling. Bestemmelsen har i dag trolig begrenset praktisk betydning, men er ment å sikre en betalingsmottaker mot svært tungvinte eller sjikanøse betalingsformer.

Annet ledd fastsetter at ingen kan pålegges å ta imot sterkt skadde sedler og mynter som betaling. Lovutvalget skrev:170

«Ikke enhver skade på sedler eller mynter fratar dem egenskapen av tvungent betalingsmiddel. Utkastet nytter uttrykket «sterkt skadde». Med dette siktes til de tilfelle hvor sedlene eller myntene ikke lenger egner seg som betalingsmiddel, enten fordi pålydende ikke med letthet kan avleses, eller fordi det kan reises berettiget tvil om ektheten, eller om betalingsmidlet vil bli godtatt i den videre omsetning.»

Annet ledd fastsetter videre at Norges Bank bestemmer reglene for erstatning for «bortkomne, brente eller skadde sedler og mynter». Dette omfatter erstatning for sedler og mynter som er blitt borte, såkalt billighetserstatning, i tillegg til skadde sedler og mynter. Loven gir imidlertid ikke Norges Bank mandat til å definere direkte når sedler og mynter er så skadde at de ikke lenger er tvungent betalingsmiddel. Norges Bank har gitt en egen forskrift om erstatning for bortkomne, brente eller skadde sedler og mynter, og har offentliggjort nærmere retningslinjer om hvordan erstatningsbestemmelsen praktiseres på sine nettsider.171

Tredje ledd fastsetter at såkalte gullklausuler ikke er bindende. Det innebærer at sedler og mynter er tvungent betalingsmiddel også der det er avtalt oppgjør av en pengeforpliktelse i gullverdi. Bestemmelsen er historisk begrunnet. Fram til tidlig på 1920-tallet var det praksis for bruk av gullklausuler som skulle gi långiver en form for sikring av realverdien av hans eller hennes tilgodehavende. Etter en lov fra 1923 og en avgjørelse i Høyesterett i 1962 om gullklausuler ble det etablert praksis at slike klausuler ikke kunne håndheves. Ryssdal-utvalget mente at gullklausuler fortsatt burde være ugyldige, og flertallet i utvalget gikk inn for at dette fremkom i ny sentralbanklov. Norges Bank gikk i høringen av lovutkastet mot å stadfeste forbudet i lov, mens Justisdepartementet mente det kunne være behov for et slikt forbud i økonomiske krisesituasjoner. Finanskomiteen sluttet seg til lovforslaget, men uttalte at «en er i noe tvil om nødvendigheten av siste ledd».172

Sentralbanklovens regler om sedler og mynter suppleres av annet regelverk. Finansforetaksloven § 16-4 gir regler som skal sikre kontohavere tilgang til sedler og mynter hos bankene.173

Finansavtaleloven § 38 gir særregler om pengeoppgjør i og utenfor forbrukerforhold. Det følger av bestemmelsens tredje ledd at forbrukere alltid har rett til å foreta oppgjør ved bruk av sedler og mynter hos betalingsmottakeren. Stadig flere butikker, restauranter, transportmidler og offentlige kontorer og andre ønsker imidlertid å motta betalinger med kort eller andre elektroniske betalingsmidler fremfor sedler og mynter. Justisdepartementet og Finansdepartementet mottar etter det utvalget erfarer, mange saker med spørsmål om når det foreligger plikt til å ta imot tvungent betalingsmiddel. Spørsmålet om rekkevidden av finansavtaleloven § 38 er neppe endelig avklart, se avsnitt 23.3.2.3.

Også hvitvaskingslovens regler har bestemmelser om sedler og mynter for å forhindre hvitvasking og annen økonomisk kriminalitet.

23.3.2 Utvalgets vurderinger

23.3.2.1 Innledning

Ved utarbeidelsen av gjeldende lov ble Norges Bank gitt enerett til å utstede sedler og mynter. Det ble koblet til at sedler og mynter også er tvungent betalingsmiddel.

I en ny sentralbanklov må det tas stilling til om Norges Bank fortsatt skal ha enerett til å utstede sedler og mynter og om sedler og mynter skal være tvungent betalingsmiddel også fremover. Utvalget foreslår å videreføre begge disse bestemmelsene i ny lov.

23.3.2.2 Norges Banks enerett til utstedelse av sedler og mynter

Eneretten til å utstede sedler og mynter er en kjerneoppgave for alle sentralbanker. Norges Bank er i sentralbankloven gitt en slik enerett. Sedler og mynter utgjør i dag bare en mindre og avtakende andel av de samlede betalingsmidlene.

I gjeldende lov er det ikke bestemmelser om høyeste eller laveste beløp som kan sirkulere til enhver tid. Det betyr at omfanget av Norges Banks plikt til kontantforsyning i all hovedsak bestemmes av etterspørselen etter kontanter blant publikum. Ettersom det bare er banker og enkelte andre foretak i finansiell sektor som har adgang til kontohold i Norges Bank, vil Norges Bank normalt møte en endring i etterspørselen etter sedler og mynter gjennom bankenes etterspørsel. Husholdninger og foretak retter sin etterspørsel mot banken de er kunde i, som så kan veksle om sine innskudd i sentralbanken til sedler og mynter. Banker skal etter lov om finansforetak tilby sedler og mynter til sluttbruker, se avsnitt 23.3.2.3. Norges Bank har plikt til å tilby sedler og mynter og kan bare indirekte påvirke etterspørselen gjennom pengepolitikken og arbeidet for finansiell stabilitet. Kontohold i Norges Bank er nærmere omtalt i kapitlene 12 og 22.

For publikum er kontanter fordringer på Norges Bank, mens bankinnskudd er fordringer på private banker, jf. over. Tilliten til kontopenger vil blant annet avhenge av tilliten til bankene. Bankkunder har vennet seg til at de kan få utbetalt innskudd i kontanter fra bankene når de ønsker det. Tiltroen til at kontopenger raskt og enkelt kan gjøres om til et tilsvarende beløp i sentralbankpenger har trolig vært av betydning for tilliten til kontopenger som alminnelig godtatt betalingsmiddel. Reguleringen av bankenes egenkapital og likviditet har også her vesentlig betydning. I økonomiske krisesituasjoner eller ved bankstreik eller liknende kan tilliten til kontopenger svikte og etterspørselen etter andre former for sikre og likvide sparemidler øke. Tilgang til kontanter som sentralbanken utsteder og garanterer for, kan da være viktige som beredskap i betalingsformidlingen.174 Disse egenskapene gjør at utvalget mener det er grunn til å videreføre gjeldende § 13 første ledd om at Norges Bank har enerett til å utstede norske pengesedler og mynter, jf. utkast til ny § 3-4.

Første ledd annet punktum gir Norges Bank rett til å bestemme pålydende og utforming. Banken må forventes å tilpasse mynt- og seddelrekken til de pålydende verdiene som det er behov for. Det betyr blant annet at små valører etter hvert kan tas ut fordi prisutviklingen gjør dem overflødige. Utformingen av mynter og sedler bør endres over tid for at betalingsmidlene alltid skal være best mulig sikret mot forfalskninger. Bestemmelsen om utforming åpner også for at Norges Bank kan utgi mynter med spesialpreg for å markere viktige nasjonale begivenheter, se drøftingen av minnemynter nedenfor.

I tillegg foreslås å videreføre dagens regel om at banken kan beslutte at andre produserer pengesedler og mynter for banken, se utkastets § 3-4 annet ledd.

23.3.2.3 Sedler og mynter som tvungent betalingsmiddel

Kjernen i sentralbankloven § 14 om tvungne betalingsmidler er at kreditor og debitor i et gjeldsforhold har en gjensidig plikt til å akseptere sedler og mynter som oppgjør for en fordring, dersom det ikke er inngått avtale om annen oppgjørsmåte. Regelen er deklaratorisk og kan i utgangspunktet fravikes ved avtale mellom partene. Utvalget legger til grunn at det også fremover vil være behov for at en type betalingsmiddel skal være tvungent på denne måten. I motsatt fall kan det oppstå usikkerhet om hvordan en gjeldspost kan gjøres opp med befriende virkning for debitor. Utvalget ser i dag ikke gode alternativer til sedler og mynter utstedt av Norges Bank.

I mange kontraktsforhold er det avtalt oppgjør på annen måte enn ved sedler og mynter eller i annen valuta enn norske kroner. Slik adgang til å avtale andre oppgjørsmåter står ikke i strid med en regel om at norske sedler og mynter er tvungent betalingsmiddel i Norge. Tvungent betalingsmiddel gir en forutsigbar og rettslig sikker måte å foreta frigjørende oppgjør der annet ikke er avtalt. Bestemmelsen om tvungent betalingsmiddel i sentralbankloven § 14 blir da en regel som partene kan falle tilbake på dersom det for eksempel i et kontraktsforhold oppstår tvist om oppgjørsmåte.

I finansavtaleloven er det fastsatt i § 38 tredje ledd at: «En forbruker har alltid rett til å foreta oppgjør med tvungne betalingsmidler hos betalingsmottakeren». En debitor som er forbruker, har altså en ubetinget rett til å betale med sedler og mynter. Rekkevidden av denne bestemmelsen opp mot sentralbankloven § 14 er likevel ikke avklart. Det har blant annet vært anført at tilbyder av en vare eller ytelse før avtale inngås, kan gjøre gjeldende avtalevilkår om oppgjørsmåte der også en debitor som er forbruker, forplikter seg til å betale med andre betalingsmidler enn sedler og mynter.175 En rekke varer og tjenester tilbys bare over internett og ikke hos betalingsmottaker. I slike forhold er det praktisk umulig å betale med sedler og mynter. Netthandel dekkes ikke av finansavtalelovens bestemmelse som knytter seg til oppgjør «hos betalingsmottakeren».

Problemstillingen er hovedsakelig av forbrukerrettslig karakter og bør vurderes med utgangspunkt i finansavtaleloven og alminnelige forbrukerhensyn. Utvalget har derfor ikke gått nærmere inn på dette.

Det kan stilles spørsmål om bestemmelsen om tvungent betalingsmiddel i fremtiden bør utformes teknologinøytralt, og det er blitt tatt til orde for at andre typer sentralbankpenger enn sedler og mynter kan være tvungent betalingsmiddel.176 Sedler og mynter er som regel dyrere å håndtere for banker og andre bedrifter enn elektroniske betalingsmidler. Bruk av sedler til betalinger og verdioppbevaring kan videre ses på som egnet for å unndra skatt og avgifter og ved enkelte andre typer kriminell virksomhet, selv om svindel med kontopenger potensielt kan dreie seg om mye større beløp.

Samtidig er det flere grunner til at sedler og mynter ikke bør fjernes som tvungent betalingsmiddel.

Kontanter er fremdeles i vanlig bruk. Alle kan ta imot disse betalingsmidlene, og de er særlig viktige for personer som av ulike grunner ikke har tilgang til konto eller betalingskort. Kontanter gir sikkert og endelig oppgjør på en enkel måte. I EU har det vært arbeidet med regelverk som skal sikre at alle personer har tilgang til enkle kontotyper, men dette er ikke på plass i dag.177

Kontanter har i tillegg fortsatt en viktig funksjon som beredskap i betalingsformidlingen både ved svikt i betalingsteknologien og i økonomiske krisetider. Troverdigheten til sedler og mynter som beredskapsordning vil blant annet avhenge av antall distribusjonspunkter.178 Utvalget mener derfor det er viktig å håndheve finansforetaksloven § 16-4 som skal sikre publikum tilgang til kontante betalingsmidler. For beredskapsformål vil det også være et spørsmål om bankene vil være i stand til å distribuere store nok kvanta i en eventuell krisesituasjon. Finansdepartementet har adgang til å gi forskrifter til finansforetakslovens bestemmelse om kontanter.179 Det vises for øvrig til omtale i avsnitt 23.2.2 og utkast til § 3-3 tredje ledd som gir Norges Bank grunnlag til å pålegge bankene kontantdistribusjon i en beredskapssituasjon.

Kontanter bidrar også til å ivareta hensynet til personvern ved at ikke alle betalinger kan spores på samme måte som elektroniske betalinger. Retten til personvern er nedfelt flere steder.180 Regjeringen har nylig foreslått å innføre en beløpsgrense for kontantvederlag.181 Både hensynet til forbrukere og hensynet til å bekjempe kriminalitet ivaretas først og fremst av annen lovgivning enn sentralbankloven, blant annet hvitvaskingsloven, straffeloven og finansavtaleloven. Hensyn til personvern kan i fremtiden måtte ivaretas på andre måter enn gjennom kontanter. Dette er spørsmål som primært bør håndteres i særlovgivningen.

Bruken av sedler og mynter har avtatt, men ivaretar fortsatt viktige hensyn. Det at sedler og mynter er tvungent betalingsmiddel, kan bidra til at bruken er høyere enn den ellers ville vært. Det kan likevel ikke utelukkes at etterspørselen etter sedler og mynter etter hvert vil reduseres vesentlig og at betalinger nesten bare skjer elektronisk eller digitalt. Et spørsmål vil da være om det bør etableres et elektronisk eller digitalt tvungent betalingsmiddel. Dette er likevel ikke en aktuell problemstilling i dag, og utvalget har ikke gått nærmere inn på spørsmålet.

Utvalget foreslår etter en samlet vurdering å videreføre gjeldende sentralbanklov § 14 som gjør Norges Banks sedler og mynter til tvungent betalingsmiddel i Norge, se utkast til ny § 3-5 første ledd.

Gjeldende § 14 første ledd annet punktum om maksimalt antall mynter i hver betaling har i dag trolig begrenset praktisk betydning. Men regelen skaper neppe problemer og kan videreføres.

Bestemmelsen om sterkt skadde sedler og mynter i § 14 annet ledd inneholder ingen presis grensedragning for når slike sedler og mynter opphører å være tvungent betalingsmiddel. For å klargjøre rettstilstanden foreslår utvalget at Norges Bank gis fullmakt til å gi nærmere regler om dette og, som i dag, om erstatning for skadde sedler og mynter, se utkast til ny § 3-5 annet ledd. Spørsmålet om klageadgang ved avslag på søknad om erstatning er drøftet i kapittel 25.

Gjeldende § 14 tredje ledd gjør avtaler om oppgjør av pengeforpliktelser i gullverdi ugyldige. Gullklausuler var historisk vanlig som vern mot risiko for nedskrivninger av verdien til sedler og mynter. Det ble uttrykt tvil om det var behov for en slik bestemmelse da gjeldende sentralbanklov ble vedtatt, se avsnitt 23.3.1 ovenfor. Et slikt behov er etter utvalgets mening enda vanskeligere å se i dag. Gjeldende § 14 tredje ledd kan derfor etter utvalgets vurdering utgå.

23.4 Tilbaketrekking av sedler og mynt

23.4.1 Gjeldende rett

Sentralbankloven § 15 om tilbaketrekking av betalingsmidler lyder:

«Banken kan ved forskrift bestemme at sedler av bestemt utgave og pålydende eller bestemt myntsort skal settes ut av omløp.

Sedler og mynter som er satt ut av omløp, opphører å være tvungent betalingsmiddel ett år etter kunngjøring. Banken er pliktig til å innløse sedler og mynter som innleveres innen ti år etter fristens utløp.»

Ved utarbeidelsen av bestemmelsen la både Ryssdal-utvalget og departementet vekt på at det er viktig å utforme regler som støtter opp under tilliten til verdien av sedler og mynter. Utvalget uttalte i utredningen at «utkastet har ikke regler om hvilke forhold som kan begrunne et vedtak om å sette sedler og mynt ut av omløp. Da et vedtak om å sette sedler og mynter ut av omløp kan føre til uforskyldt tap for seddeleiere, bør banken vise tilbakeholdenhet. Normalt vil en ombytting bli tilfredsstillende gjennomført ved innveksling av sedlene og myntene etter hvert som de blir innlevert…».182

Regelen i annet ledd forstås slik at banken har skjønnsmessig adgang til å innløse sedler også etter utløpet av tiårs-fristen, og denne fristen praktiseres ikke strengt i dag. Det innvilges innveksling av sedler fra seddelserie IV som ble introdusert i 1948 eller fra senere serier. Dessuten innvilges det innveksling av 5-kronemynter og 10-kronemynter fra myntserien som ble introdusert i henholdsvis 1963 og 1983, se Norges Banks nettsider.

Om fristen på ti år for innløsing uttalte departementet i lovproposisjonen at «bankens sedler og mynter er en del av dens forpliktelser. De hensyn som ellers taler for at en forpliktelse foreldes er ikke særlig tungtveiende i forholdet til Norges Banks sedler og mynter. I den grad det kan være aktuelt på noe tidspunkt i fremtiden å gjennomføre en effektiv foreldelse av bestemte deler av bankens sedler og mynter [...] vil dette måtte skje med hjemmel i særlov. [...] Departementet vil likevel ikke foreslå noen endring i utvalgets lovforslag på dette grunnlag, men forutsetter at Norges Bank gjennomfører en liberal praksis på området.»183

23.4.2 Utvalgets vurderinger

Etter utvalgets forståelse har gjeldende regler om at Norges Bank kan bestemme at sedler av en bestemt utgave og pålydende eller bestemt myntsort skal settes ut av omløp, i all hovedsak fungert godt. Eldre sedler har færre sikkerhetsdetaljer og kan være lettere å forfalske, men dette har til nå ikke vært et stort problem.

Så lenge sentralbanken har enerett til å utstede norske kroner, bør sentralbanken etter utvalgets mening fortsatt kunne bestemme pålydende og utformingen av sedler og mynter som skal settes i omløp, herunder hvilke sikkerhetsdetaljer som skal legges inn for å kunne avsløre falske sedler og mynter. Norges Bank må også kontrollere destruksjon av slitte sedler og mynter. Norges Bank må dessuten legge til rette for at sedler og mynter produseres og distribueres til publikum, selv om det ikke innebærer noe krav om at Norges Bank må utføre disse oppgavene selv.

For å øke fleksibiliteten i loven foreslår utvalget at enkelte av de detaljerte reglene som i dag er lovfestet, i stedet gis ved forskrift av banken. Utvalget foreslår dessuten å endre ordlyden noe for å fjerne mulig tvil om tidspunktet for når en seddel- eller myntserie opphører å være tvungent betalingsmiddel.

Til gjeldende § 15 annet ledd er det etter utvalgets mening grunn til å revidere regelen om en ti-års frist for bankens plikt til innløsning av utgåtte sedler og mynter. Tidligere erfaringer med gjeldende ti-årsregel viste at mange opplevde den som urimelig. Det har vært anført at den tiden som har gått siden en seddelserie ble avviklet, ikke alene er god nok grunn til at statens forpliktelse til å gjøre opp for utgåtte sedler og mynter skal bortfalle. En del av grunnlaget for tilliten til sedler og mynter må antas å være retten til innløsing. Som beskrevet ovenfor, praktiseres imidlertid innløsingsadgangen etter utløpet av ti-fristen svært fleksibelt i dag.

I praksis har sen innløsing typisk vært aktuelt for dødsbo hvor det kan hevdes å være urimelig å ikke honorere utgåtte sedler som blir funnet.

Utvalget foreslår etter en samlet vurdering å endre gjeldende § 15 slik at dagens ti-årsregel erstattes av en regel som åpner for bruk av skjønn av sentralbanken, jf. utkast til ny § 3-6. Dette vil være i tråd med praksis fram til nå. Utvalget forutsetter at Norges Bank ikke vil stramme inn denne praksisen selv om ordlyden i bestemmelsen blir mindre forpliktende. Adgangen til å gi forskrift om dette åpner for at banken kan ta hensyn til faren for forfalskninger, mulige tilfeller av hvitvasking mv. Men den åpner også for at banken kan akseptere innløsing i flere tilfeller enn i dag. Spørsmålet om klageadgang på bankens vedtak drøftes i kapittel 25.

23.5 Minnemynt og sirkulasjonsmynt med spesialpreg

23.5.1 Gjeldende rett

Sentralbankloven § 16 om jubileums- og minnemynter lyder:

«Etter vedtak av Kongen utgir banken jubileums- eller minnemynter. Kongen kan bestemme at differansen mellom pålydende verdi av den mynt som settes i sirkulasjon og produksjonsomkostningene, skal disponeres til allmennyttige formål. Kongen kan bestemme at mynter utgitt etter paragrafen her settes i omløp til en kurs over pålydende verdi, og treffer beslutning om anvendelsen av overkursen som etter forrige punktum. Jubileums- eller minnemynter utgitt etter paragrafen her er tvungent betalingsmiddel.»

Før gjeldende lov ble vedtatt i 1985, ble jubileums- og minnemynter utgitt med hjemmel i en egen særlov.184 Ryssdal-utvalget mente det er naturlig at slik utstedelse ble hjemlet i sentralbankloven og foreslo at særloven ble opphevet. Utvalget mente det burde følges en restriktiv praksis for utgivelse av slike mynter.185 Det ble lagt til grunn at pålydende og utforming ville fastsettes ved enkeltvedtak av Kongen og at eventuelle overskudd skulle kunne gå til allmennyttige formål.

I høringen av lovutkastet mente Norges Bank at det er sentralbanken som bør avgjøre denne typen myntutstedelse. Det ble vist til at jubileums- og minnemynter er å regne som tvungent betalingsmiddel og at tvungent betalingsmiddel bør utstedes av sentralbanken. Alternativet ville være å gi dem status som medaljer.

Departementet sluttet seg til utvalgets forslag og til at det burde føres en restriktiv praksis. Minnemynter burde ifølge departementet bare brukes til å markere spesielle nasjonale begivenheter og ikke «inngå som ledd i ulike innsamlingsaksjoner».186

Særlige jubileer og begivenheter har vært markert med utgivelse av enten minnemynter eller sirkulasjonsmynter med spesialpreg. Sirkulasjonsmynter med spesialpreg er alminnelige mynter utstedt etter sentralbankloven § 13 første ledd, men med et særlig preg med hjemmel i § 13 annet ledd. Minnemynter utstedt med hjemmel i sentralbankloven § 16 inneholder vanligvis edelt metall og har valører utenfor den ordinære myntrekken. Myntene er så kostbare at opplaget må være nokså begrenset. Slike mynter kommer sjelden i sirkulasjon og har karakter av å være samleobjekter. Sirkulasjonsmynter med spesialpreg kan derimot produseres i store opplag og er langt mer synlige for allmenheten.

Minnemynter ble utgitt forholdsvis ofte i perioden fra 1989 til 2014. Til jubileet for Grunnloven i 2014 ble det utgitt en minnemynt med et opplag på rundt 20 000 mynter. Før det ble det i 2012 utgitt minnemynter ved feiringen av kongeparets 75-årsdager med et opplag på rundt 12 000 mynter. Ifølge tall fra Norges Bank har opplagstallene for minnemynter de siste ti årene variert mellom 11 000 til i underkant av 30 000. I alt er det siden år 2000 utgitt minnemynter ved ni ulike begivenheter.

De tre siste årene har viktige jubileer i stedet blitt markert med sirkulasjonsmynter med spesialpreg med hjemmel i sentralbankloven § 13. Det gjaldt jubileet for Høyesterett i 2015, Norges Banks jubileum i 2016 og jubileet for første samiske landsmøte i 2017. Etter Norges Banks retningslinjer kan mynt med spesialpreg utgis for å markere milepæler i landets pengehistorie, epoker eller begivenheter av stor betydning, jubileer for personer med nasjonal betydning og jubileer knyttet til organisasjoner og institusjoner med stor allmenn betydning. Det skal vanligvis ikke utgis mer enn én slik mynt i året.

Minnemynter utstedes i sølv eller gull, og kostnadene ved produksjonen er høye. Myntene kan selges til overkurs, og etter loven kan overkursen besluttes brukt til allmennyttige formål. Men ved mange av utstedelsene har disse inntektene vært beskjedne, og noen utstedelser har samlet gått med underskudd.

Etter loven er det Kongen som bestemmer hvilke begivenheter som skal markeres med minnemynter. Myndigheten har vært delegert til Norges Bank i perioden 1994–2011 og igjen fra 2014.

23.5.2 Utvalgets vurderinger

Utvalget har vurdert om instituttet med jubileums- og minnemynter etter § 16 bør videreføres. Utvalget merker seg at utgivelse av minnemynter er vanlig også i andre sentralbanker, men at utgivelsene ofte er sirkulasjonsmynt med spesialpreg. For eksempel kan landene i euroområdet utgi mynter pålydende 2 euro med spesialpreg på den nasjonale siden av mynten. I den svenske riksbanklagen 2 § er det hjemmel for å utgi «minnes- och jubileumsmynt med andra valörer», og i Danmarks Nationalbank er det tradisjon for å utgi «erindringsmønter i anledning af særlige begivenheder i Kongehuset» uten at dette fremgår av loven. I Norge er det ikke en spesielt sterk tradisjon for utstedelse av minnemynter, se listen over utstedelser på Norges Banks nettsider.

I Norge er fullmakten til å utstede mynter etter gjeldende sentralbanklov § 16 delegert fra Finansdepartementet til Norges Bank. Minnemyntinstituttet har etter det utvalget forstår, til tider vært nokså ressurskrevende for departementet og sentralbanken. Det har kanskje også vært noe tilfeldig hvilke prosjekter som er blitt tildelt overskudd etter slike utgivelser. Forslag fra eksterne om utgivelse av minnemynter kan være motivert av et ønske om å få tilgang til et eventuelt overskudd fra utstedelsen.

Både minnemynter og sirkulasjonsmynter med spesialpreg har vært brukt til å markere store nasjonale jubileer. Utvalget mener at utgivelse av minnemynter er utenfor sentralbankens kjerneoppgaver og at avgjørelser om hvilke begivenheter som skal markeres spesielt i sin natur er nærmere en politisk enn en teknokratisk beslutning. Norges Bank har for disse vurderingene oppnevnt og støttet seg på en fagkyndig komite. Formålet med minnemynter har vært å markere viktige nasjonale begivenheter. Dette kan etter utvalgets mening ivaretas på en god og mer effektiv måte ved bruk av sirkulasjonsmynter med spesialpreg. Slike mynter kan utstedes med hjemmel i bestemmelsen om at Norges Bank bestemmer myntenes utforming, jf. forslag til ny § 3-4 første ledd annet punktum.

Utvalget foreslår på denne bakgrunn at gjeldende § 16 om jubileums- og minnemynter utgår og at gjeldende ordning med at Norges Bank beslutter utgivelse av sirkulasjonsmynter med spesialpreg blir videreført, se utkast til ny § 3-4 første ledd. Utstedelse av minnemynt vil da ikke lenger være lovregulert, men loven vil heller ikke hindre at Norges Bank ved sjeldne anledninger selv beslutter å utstede minnemynter med en annen valør eller i edelt metall. Slike utgivelser bør da baseres på en realistisk økonomisk vurdering med sikte på at utgivelsen ikke skal gå med underskudd. Som tidligere bør myntene som ledd i dette kunne selges til overkurs. Eventuelt overskudd bør gå inn i bankens regnskap og ikke disponeres til fordel for noen andre eller allmennyttige formål, blant annet for å unngå press for slike utgivelser av økonomiske grunner.

23.6 Elektroniske sentralbankpenger

Elektroniske penger omfatter flere ulike betalingsmidler og er nærmere omtalt i kapittel 12.5. Norges Bank utsteder i dag elektroniske sentralbankpenger som banker og enkelte andre finansielle foretak kan holde på innskuddskonto i Norges Bank. Det er teknisk sett ikke noe i veien for å utvide kretsen av kontohavere til andre foretak og personer, men utvalget foreslår å avgrense kontohold til banker og andre foretak i finansiell sektor, se omtale i kapittel 22. Kontohold er videre betinget av at det tjener Norges Banks formål.

Det har de seneste årene vært mye oppmerksomhet rundt det som kalles elektroniske eller digitale sentralbankpenger, se avsnitt 12.5.4. I likhet med flere andre sentralbanker har Norges Bank begynt et arbeid for å vurdere blant annet om det kan være ønskelig å utstede elektroniske sentralbankpenger til publikum. Med elektroniske sentralbankpenger menes ikke-fysiske penger utstedt av sentralbanken og denominert i landets valuta.

Begrepene «elektroniske» og «digitale» penger brukes i praksis litt om hverandre, se boks 12.5. Noen former for elektroniske sentralbankpenger vil ved siden av å være et alternativ til sedler og mynter som betalingsmiddel også kunne erstatte bankenes kontopenger. Det vil trolig særlig skje i situasjoner der tilliten til bankene svikter. I likhet med sedler og mynter kan elektroniske penger gi endelig og umiddelbart oppgjør. Elektroniske penger vil kunne være billigere å produsere og bruke. Verifisering av at elektroniske transaksjoner er gyldige, kan automatiseres.

Norges Bank har enerett til å utstede sedler og mynter i Norge, men ikke enerett til å utstede betalingsmidler. Bankene tilbyr elektroniske betalingsmidler i stort omfang.

Utvalget har vurdert om det bør åpnes for utstedelse av elektroniske sentralbankpenger til publikum.

Utvalget har etter en samlet vurdering kommet til at loven ikke nå bør legge til rette for at Norges Bank skal kunne utstede elektroniske kontopenger til publikum. Konsekvensene for bankene og for kredittformidlingen er uoversiktlige og kan bli betydelige. Utvalget mener videre at det bare kan åpnes for å utstede elektroniske sentralbankpenger til publikum etter en grundigere vurdering enn det dette utvalget har hatt anledning til å gjøre.

Utvalget viser til at noen av bestemmelsene i lovutkastet kan være forenlige med utstedelse av elektroniske sentralbankpenger. Det gjelder generalklausulen i § 1-3 syvende ledd om at Norges Bank kan «sette i verk tiltak som er vanlige eller naturlige for en sentralbank». Avhengig av blant annet internasjonal utvikling og praksis, kan det tenkes at utstedelse av elektroniske sentralbankpenger til publikum etter hvert vil kunne falle inn under den bestemmelsen.

Videre vises til lovutkastets §§ 3-4 og 3-5, der Norges Bank gis enerett til å utstede sedler og mynter, og det bestemmes at sentralbankens sedler og mynter skal være tvungne betalingsmidler. Denne reguleringen står i prinsippet ikke i veien for at Norges Bank også utsteder elektroniske sentralbankpenger denominert i kroner parallelt med sedler og mynter, men denne typen sentralbankpenger vil da ikke bli tvungne betalingsmidler.

Endelig vises til lovutkastets § 3-1 hvor det fastsettes at bare banker og andre foretak i finansiell sektor kan ha konto i Norges Bank. Publikum kan altså ikke gis adgang til å ha elektroniske penger på konto i Norges Bank. Utvalget forutsetter at bestemmelsen også hindrer etablering av ordninger som har samme virkning som å gi publikum konto i Norges Bank. Det kunne for eksempel være at Norges Bank deltar i et nettverk med desentralisert kontoføring der det er mulig for publikum å oppnå krav direkte mot Norges Bank.

Utvalget mener likevel at eventuell utstedelse av forhåndsbetalte og anonyme betalingskort eller andre instrumenter med liknende egenskaper fra Norges Bank ikke vil være i strid med bestemmelsen i § 3-1. Slike kort mv. vil kunne utstedes på samme måte som sedler og mynter ved at bankene kjøper kortene eller en beløpsramme fra Norges Bank og selger dem videre til publikum. Kortene vil også kunne brukes på samme måte som sedler og mynter og vil ha samme tapsrisiko for publikum. Elektroniske sentralbankpenger i denne formen vil av beløpsmessige grunner neppe være et nært substitutt for bankenes kontopenger og dermed ikke ha betydelige virkninger for banknæringen. Dersom utviklingen internasjonalt går i den retningen, kan slike forhåndsbetalte sentralbankpenger etter hvert bli hjemlet i generalklausulen i § 1-3.

Utvalget merker seg at samme teknologi som brukes i nettverk for digitale valutaer, som for eksempel blokkjede-teknologien, også kan ha anvendelse i det sentrale oppgjørssystemet. Nettverket ville da være avgrenset til å omfatte bare de finansforetakene som etter loven kan ha konto i Norges Bank. Det nettverket kan fungere helt som dagens system med kontopenger i Norges Bank, bortsett fra at transaksjoner registreres på en annen måte. Utvalget legger til grunn at ny teknologi etter loven vil kunne brukes i det sentrale betalingsoppgjøret dersom Norges Bank finner det formålstjenlig.

Litteratur

Bergsåker, T. (2015), Pengekravsrett. Gyldendal, Oslo

Christiansen, P. (1987), Norsk pengerett. Universitetsforlaget, Oslo

Dagens Næringsliv (2014), Finans Norge mener kontanter er overflødige. 14 . juli

Meld. St. 11 (2012–2013) Personvern – utsikter og utfordringar

Noregs Bank (2015), Finansiell infrastruktur 2015

Noregs Bank (2016a), Finansiell infrastruktur 2016

Norges Bank (2016b), Beredskapsløsninger i betalingssystemet. Brev til Finansdepartementet 29. september.

NOU 1983: 39 Lov om Norges Bank og pengevesenet

NOU 2003: 11 Konkurranse i kollektiv livsforsikring

NOU 2004: 6 Mellom effektivitet og personvern – Politimetoder i forebyggende øyemed

NOU 2009: 1 Hvorfor har vi personvern?

NOU 2015: 12 Ny lov om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering

Ot.prp. nr. 25 (1984–85) Lov om Norges Bank og pengevesenet

Prop. 125 L (2013–2014) Lov om finansforetak og finanskonsern (finansforetaksloven)

Prop. 76 L (2016–2017) Endringer i hvitvaskingsloven og verdipapirhandelloven

Rogoff, K. (2016), The curse of cash. Princeton University Press

24 Øvrig virksomhet

24.1 Innledning

Norges Bank har bankoppgaver innen flere ulike områder i tillegg til å være bankenes bank og forvalte Statens pensjonsfond utland. Norges Bank fungerer blant annet som bank for staten og forvalter Norges plikter som medlem av Det internasjonale valutafondet (IMF). Norges Bank har dessuten en låneordning for bankens ansatte. I dette kapitlet drøftes bestemmelsene som omhandler disse oppgavene. I tillegg drøftes regjeringens adgang til å innføre beskyttelsestiltak ved problemer med betalingsbalansen mv. og bankens oppgave med å forvalte deponeringsloven.

24.2 Statens bank

24.2.1 Gjeldende rett

Sentralbanker utfører vanligvis en rekke tjenester for staten. Norges Bank var til å begynne med Stortingets bank og avskjermet fra Kongens myndighet. Men gjennom 1800-tallet spilte Norges Bank en stadig tydeligere rolle i statens utøvende virksomhet. Ved ny lov i 1892 ble det lovfestet at Norges Bank var forpliktet til «… at motta staten og de offentlige fonds tilhørende indtægter og at besørge deres utbetalinger samt i det hele at overta statens pengeomsætninger, dog uten at staa i forskud…» (§ 19 første ledd bokstav a).

I dag er Norges Bank tydelig statens bank. Staten har sin foliokonto i Norges Bank, og Norges Bank utsteder statsgjeld på vegne av staten. Norges Bank kjøper og selger valuta i forbindelse med overføringer mellom Statens pensjonsfond utland og statskassen og forvalter dessuten Statens pensjonsfond utland med hjemmel i lov om Statens pensjonsfond.

Norges Bank utfører imidlertid ikke statens øvrige betalingstransaksjoner, heller ikke i valuta. Staten har inngått avtaler med private banker om disse tjenestene. Dette har sammenheng med at Norges Bank ikke skal drive forretningsvirksomhet i konkurranse med banker.

Det er særlig to bestemmelser i sentralbankloven som regulerer Norges Banks oppgaver som bank for staten, § 17 og § 25 annet ledd.

§ 17 om statens bankforretninger lyder:

«I den utstrekning Kongen bestemmer det, skal banken utføre bankforretninger for staten, statsbanker og offentlige fond og yte tjenester ved opptak av statslån og forvaltning av statsgjeld.»

Annet ledd i § 25 om valutaoppgaver for staten lyder:

«I den utstrekning Kongen bestemmer det, skal banken forestå valutaforretninger for staten og statlige institusjoner.»

Norges Bank kan etter § 17 utføre bankforretninger mv. for staten. Om oppgaver banken utfører etter denne bestemmelsen, heter det i forarbeidene at banken selv bør gi regler om rente og annen godtgjørelse for de utførte forretninger og tjenester etter drøftelser med Finansdepartementet.187 I lovproposisjonen er det blant annet uttalt at «[b]anken vil ha god oversikt over disse forhold, og det kan neppe reises innvendinger mot at banken gir slike regler (…) Slike saker vil måtte forelegges departementet etter utkastet § 2 andre ledd, før banken fastsetter regler.»

Viktige oppgaver som Norges Bank utfører er å bistå i statsgjeldsforvaltningen og konsernkontoordningen:

Statsgjeldforvaltningen

Norges Bank har lenge utført operative oppgaver i forvaltningen av statens gjeld, salg av statskasseveksler og statsobligasjoner og inngåelse av rentebytteavtaler på vegne av staten. Fra 2015 har Norges Bank fått et utvidet ansvar med å forvalte statens gjeld. Forvaltningsoppdraget er regulert i et mandat fastsatt av Finansdepartementet 2. oktober 2014.

Stortinget gir hvert år departementet fullmakter til statens langsiktige opplåning og utestående kortsiktige lånepapirer. Målet for forvaltningen i Norges Bank er å dekke statens lånebehov til lavest mulige kostnader innenfor fullmaktene gitt av Stortinget og nærmere definerte risikorammer. Staten låner i kroner for å finansiere de midler som statsbankene låner ut og for å ha likvide reserver på sin konto i Norges Bank. I tillegg har staten en egenbeholdning for å kunne drive markedspleie. Ved utgangen av 2016 var utestående statsgjeld eksklusive statens egenbeholdning om lag 390 milliarder kroner. Til sammenlikning var statens utlån og utestående krav (utenom Statens pensjonsfond) ved utgangen av 2016 på 487 milliarder kroner.

Norges Bank fastsetter hvert år en strategi for hvordan banken skal oppfylle målsettingene best mulig. Viktige hensyn er å få notert renter med ulike løpetider ut til ti år og å fremme likvide annenhåndsmarkeder for statspapirene. Rentekurven for statspapirer fungerer som en referanse for prising av lån utstedt av andre. Norges Bank avgjør hvilke lån som skal legges ut for salg, om salget skal gjennomføres ved auksjoner eller på andre måter, hvilke tilbakekjøp som eventuelt skal gjøres og hvilke rentebytteavtaler som skal inngås. Banken har også ansvaret for alle eksterne relasjoner til for eksempel primærhandlere, investorer og kredittvurderingsbyråer.

Norges Bank skal utarbeide offentlige kvartals- og årsrapporter om forvaltningen av statsgjelden. Lånestrategien og det konkrete låneprogrammet skal offentliggjøres og normalt også de analyser som ligger bak. Banken skal holde departementet orientert om vesentlige forhold som gjelder forvaltningsoppdraget. Forvaltningen skjer for departementets risiko.

Norges Bank beregner også renter på helseforetakenes ordinære lån, renter på kontolån i statskassen. Disse rentene settes som et påslag på spesifiserte markedsbestemte statsrenter. Finansdepartementet dekker Norges Banks kostnader ved forvaltningen av statsgjelden og de andre tjenestene.

Statens konsernkonto og andre banktjenester

Med hjemmel i sentralbankloven § 17 har staten besluttet å ha sin konsernkonto i Norges Bank. Statens ulike etater har sine arbeidskonti i det ordinære banksystemet med de bankene som staten har inngått avtaler med. Statens inn- og utbetalinger foretas som en hovedregel av disse avtalebankene. Avtalebankene overfører likviditet til og fra statens foliokonto i Norges Bank gjennom dagen. Ved slutten av hver bankdag overføres alle statens innskudd i avtalebankene til statens foliokonto i Norges Bank, slik at statens innskuddsmidler står i sentralbanken over natten. Gjennom statens konto i Norges Bank påvirker statens ut- og innbetalinger banksystemets likviditet direkte ved at bankenes samlede innskudd i Norges Bank reduseres ved betalinger til statens konto og økes ved utbetalinger fra statens konto. Statens inn- og utbetalinger kan være svært store på enkelte dager, for eksempel ved utbetaling av trygder eller innbetaling av skatt. Statens transaksjoner er derfor en viktig årsak til at banksystemets likviditet kan svinge mye fra dag til dag. Norges Banks markedsoperasjoner skal jevne ut disse svingningene. Norges Banks likviditetsstyring er nærmere omtalt i kapitlene 10 og 22.

Statens kontohold er regulert i avtaler mellom Norges Bank og Finansdepartementet. Finansdepartementet betaler en godtgjørelse til Norges Bank for arbeidet med konsernkontoen, mens Norges Bank betaler en rentegodtgjørelse på innestående beløp. Rentesatsen fastsettes av Norges Bank og blir beregnet ut fra pengemarkedsrentene i de landene der renteporteføljen i valutareservene er investert, se kapittel 13.4. Rentesatsen beregnes hvert kvartal.

Finansdepartementet har bestemt at minste innestående på konsernkontoen normalt skal være 35 milliarder kroner. Norges Bank sørger for at staten til enhver tid har store nok lån til at dette er oppfylt.

24.2.2 Praksis i noen andre land

I stort sett alle land har staten sin hovedkonto i sentralbanken.188 I mange land står også sentralbanken for statens betalinger mv. I noen land har likevel staten bare en mindre del av sin kontantbeholdning i sentralbanken, samtidig som det ordinære banksystemet brukes til å utføre ulike former for betalinger mv. Sentralbanker har som regel forbud mot å gi kreditt direkte til staten, se kapittel 21. Sentralbanker kan likevel kjøpe statspapirer i annenhåndsmarkedet.

Etter den svenske sentralbankloven skal Riksbanken ta imot innskudd og utføre betalinger for staten (Riksbanklagen 8-1 §). I dag er likevel rollen som statens bank lagt til et eget statlig organ, Riksgälden. Riksgälden utfører statens bankforretninger både i kroner og valuta og deltar i det sentrale oppgjørssystemet RIX. Riksgälden utsteder videre statsgjeld på vegne av staten. Staten og andre offentlige myndigheter har konto i Riksgälden. Riksdagens bevilgninger blir satt inn på disse kontiene, og kontoholdere kan foreta innskudd og betalinger. Riksgälden utbetaler også lån til kontoholdere innenfor de rammer Riksdagen har bestemt.

I Danmark er statens foliokonto i Nationalbanken, og statens bankforretninger utføres av Bank- og Markedsafdelingen. På Nationalbankens nettsider presenteres dette slik: «Front office er agent for staten og foretager salg og opkøb af indenlandske statspapirer, optagelse af udenlandske statslån, indgåelse af renteswaps og forestår den operationelle del af forvaltningen af en række porteføljer. Bank håndterer en række kundeforhold og kundeaktiviteter med banker, staten, centralbanker mv.» Det er 10. april 2014 inngått en egen »... aftale om arbejdsfordelingen på statsgældsområdet mellem Danmarks Nationalbank og Finansministeriet». Seksjonen Statsgæld har ansvaret for «beslutningsoplæg til strategi for statens låntagning, styring af risiko for statsgældsporteføljen, statslige enheders låntagning». Det siste omfatter også «administration af statens fonde, genudlån og statsgarantier».

I Sveits har staten sin foliokonto i sentralbanken og bruker denne til å utføre betalingstransaksjoner i francs og valuta. Sentralbanken utsteder også gjeldspapirer på vegne av staten og yter depottjenester. Staten er pålagt å betale for banktjenestene (sentralbankloven art. 13), for eksempel for betalingstransaksjoner, likviditetsstyring for staten og depot i samsvar med en avtale mellom sentralbanken og den statlige finansforvaltningen Eidgenössische Finanzverwaltung (EFV).189 Unntaket er transaksjoner som inngår i sentralbankens likviditetsstyring.

I Tyskland er Bundesbank statens bank i vid forstand. Staten og statlige institusjoner skal normalt ha konto i Bundesbank, og Bundesbank gjennomfører betalingstransaksjoner for kontoholderne. Etter sentralbankloven art. 20 har Bundesbank ikke adgang til å kreve godtgjøring for arbeidet med disse transaksjonene. Statlige konti samordnes daglig ved at innestående samles på en konsolidert statens foliokonto ved slutten av dagen.190 Bundesbank har det tekniske ansvaret for utstedelse og forvaltning av statsgjelden, mens det overordnede ansvaret for statens gjeld ligger i et eget gjeldskontor (Bundesrepublik Deutschland – Finanzagentur GmbH). Bundesbank forvalter også en rekke statlige fond.

Bank of Englands rolle som statens bank er i praksis omtrent den samme som Norges Bank har. Alle betalingstransaksjoner i pund på vegne av staten utføres gjennom private banker. Staten og statlige myndigheter har konto i sentralbanken, og saldo ved dagens slutt i de private bankene samles på konti i sentralbanken og konsolideres til slutt på en enkelt overordnet statens konto.191 Statsgjelden utstedes og forvaltes av et statlig gjeldskontor (National Debt Office), som også forvalter statens kontantbeholdning.

I Canada har statens internbank (The Receiver General for Canada192) sin foliokonto i sentralbanken. Statens likvide midler samles ved slutten av hver dag på denne kontoen, men de enkelte betalingstransaksjonene gjennomføres på konti i private banker. Sentralbanken yter også tilsvarende tjenester for det statlige banksikringsfondet (Canada Deposit Insurance Corporation). Sentralbanken er videre ansvarlig for den operative forvaltningen av statsgjelden.

24.2.3 Utvalgets vurderinger

Gjeldende sentralbanklov gir Kongen adgang til å fastsette at Norges Bank skal utføre banktjenester mv. for staten. Loven er likevel ikke til hinder for at andre kan utføre disse tjenestene. I andre land er det vanlig at sentralbanken utfører banktjenester for staten, jf. over. I Norge brukes adgangen mer enn i for eksempel Sverige, men mindre enn i mange andre land.

Et alternativ til at staten har en konsernkontoordning i Norges Bank, ville være at staten holder innskuddene i det ordinære banksystemet. Et slikt system ville ha konsekvenser på flere områder. Innbetalinger til staten og utbetalinger fra staten ville ikke lenger påvirke likviditeten i banksystemet. Svingningene i bankenes likviditet ville da trolig bli redusert, og likviditeten i pengemarkedene ville øke. Måten Norges Bank styrer likviditeten i banksystemet og utøver pengepolitikken på, ville bli påvirket. Administrasjon og regnskapsføring mv. på statens hånd måtte også håndteres på en annen måte enn i dag. Et alternativ til at Norges Bank står for forvaltningen av statens gjeld, kunne være at det ble opprettet et eget statlig gjeldskontor, slik som i for eksempel Sverige og Storbritannia.

Det finnes alternativer til at Norges Bank utfører banktjenester for staten. Utvalget mener at fordelingen av oppgaver mellom Norges Bank og de private bankene ikke bør lovfestes. Norges Bank bør fortsatt kunne brukes som statens bank når staten finner at det er hensiktsmessig. Det foreslås derfor at en adgang for Kongen til å gi slike oppdrag til Norges Bank videreføres i ny sentralbanklov, jf. utkast til § 3-7 i ny sentralbanklov. En ny lovbestemmelse bør formuleres slik at den ikke stenger for andre løsninger dersom det senere vurderes som en bedre organisering.

De oppgavene som delegeres til Norges Bank etter disse bestemmelsene, er til dels nokså kompliserte. Det er derfor viktig at omfanget av slike oppdrag defineres tydelig, slik at det ikke er noen tvil om ansvarsdelingen mellom staten og Norges Bank. Det kan gjøres gjennom særskilte mandater og egne avtaler mellom Finansdepartementet og Norges Bank. Både for konsernkontoordningen og forvaltningen av statsgjelden er oppdragene i dag presisert gjennom skriftlige avtaler.

Norges Bank mottar i dag godtgjøring fra staten for de tjenester som utføres. En begrunnelse er at staten ikke skal kunne bruke midler utenfor statsbudsjettet, noe som ville vært tilfelle dersom Norges Bank ble pålagt å utføre oppgavene for egen regning.193 Kostnadsdekning må også ses i lys av Norges Banks budsjettselvstendighet, jf. sentralbankloven § 29. Godtgjøring til Norges Bank bør fremkomme i de avtalene som inngås mellom Finansdepartementet og Norges Bank og være basert på effektiv utførelse av oppgavene.

Loven gir i dag også adgang til å pålegge at Norges Bank utfører bankforretninger for statsbanker og offentlige fond (§ 17) og valutaforretninger for statlige institusjoner (§ 25) i tillegg til forretninger for staten. Disse bestemmelsene ble tatt inn i loven fra 1985 som en tilpasning til de tjenestene Norges Bank faktisk utførte for blant annet Folketrygdfondet og Statens Fiskarbank da loven ble vedtatt.194 Disse tjenestene ble avviklet på 1990-tallet fordi de ikke lenger ble betraktet som naturlige oppgaver for en sentralbank.

Etater som ikke er egne rettssubjekter, er en del av «staten» etter §§ 17 og 25. Det gjelder noen av statsbankene. Offentlige fond og statlige institusjoner som er egne rettssubjekter, er som regel ikke en del av statens myndighetsutøvelse på samme måte og har likhetstrekk med kommersielle aktører. Utvalget ser ikke sterke grunner til at Norges Bank skal kunne utføre finansielle tjenester for slike institusjoner. Dette er tjenester det ordinære banksystemet kan utføre. Henvisningen til statsbanker og offentlige fond foreslås tatt ut av lovteksten. Utvalget mener likevel at Norges Bank selv skal kunne velge å utføre tjenester for andre enn staten dersom det bidrar til å oppfylle bankens formål. Det kan for eksempel være aktuelt dersom forvaltningen av Statens pensjondfond utland legges til et statlig selskap, se kapittel 28.

Uttrykkene «bankforretninger» og «valutaforretninger» er ikke i vanlig bruk i dag. Det kan være hensiktsmessig å erstatte de med et begrep som dekker alle former for finansielle tjenester som Norges Bank utfører for staten, også transaksjoner i valuta. Forvaltning av statsgjelden er nevnt spesielt i gjeldende lov. Utvalget foreslår å videreføre dette for å vise at statsgjeldsforvaltningen er en oppgave som det kan være naturlig fortsatt å pålegge Norges Bank. Begrepene «bankforretninger og banktjenester» i § 1 i gjeldende sentralbanklov foreslås erstattet med «finansielle tjenester» i ny § 1-3 i ny lov. Etter utvalgets vurdering vil begrepet finansielle tjenester være dekkende også for de tjenestene banken skal yte for staten etter § 3-7 i forslag til ny sentralbanklov.

24.3 Beskyttelsestiltak

24.3.1 Gjeldende rett

Sentralbankloven § 28 om beskyttelsestiltak lyder:

«Ved kapitalbevegelser til og fra utlandet som kan føre til store problemer med betalingsbalansen eller vesentlige forstyrrelser i kapitalmarkedene, kan Kongen innføre nødvendige beskyttelsestiltak i form av penge-, kreditt- eller valutaregulering eller lignende tiltak. Banken skal ha anledning til å uttale seg før det treffes slikt vedtak.»

Denne bestemmelsen kom inn i sentralbankloven i 2003, jf. Ot.prp. nr. 81 (2002–2003). Samtidig ble de fleste bestemmelsene i valutaloven (lov om valutaregulering) og kredittloven (lov om adgang til regulering av penge- og kredittforholdene) opphevet. Valutaloven § 4 ble likevel opprettholdt og gir en generell hjemmel til regulering av kapitalstrømmer:

«Departementet kan gjeva føresegner om utførsle og innførsle av innanlandsk og utanlandsk betalingsmiddel og verdepapir og av innskotsbok i bank eller liknande institusjon.»

Ved lovendringen i 2003 uttalte departementet at det kunne være behov for en mer omfattende adgang til å iverksette beskyttelsestiltak enn den valutaloven § 4 gir adgang til.195 Det var behov for å innføre en ny hjemmel til krisetiltak ved ekstraordinære forhold i finansmarkedene. Denne hjemmelen ble lagt til § 28 i sentralbankloven.

I lovproposisjonen ble det lagt opp til et todelt system. I krig eller krigslignende situasjoner skulle det være omfattende adgang til å treffe alle de tiltakene som anses nødvendige også når det gjelder valutarestriksjoner. Dette skulle håndteres gjennom beredskapsloven av 1950. Samtidig ble det lagt vekt på at det også utenfor krigs- eller krigslignende situasjoner kunne oppstå kriser:

«Det kan også oppstå kriser med ekstremt store kortsiktige kapitalbevegelser som setter det innenlandske kredittmarkedet i fare, men som ikke er en følge av krisesituasjoner som dekkes av den generelle beredskapslovgivningen.»

Selv om § 28 legger kompetansen til Kongen og ikke sentralbanken, foreslo departementet å sette bestemmelsen inn i sentralbankloven. Etter siste punktum har Norges Bank rett til å uttale seg, men bestemmelsen gir ikke banken noen aktiv rolle. Kongens myndighet er i dag delegert til Finansdepartementet.

Flere internasjonale avtaler og regelverk begrenser hva slags tiltak som kan settes i verk. De viktigste er EØS-avtalen og IMF- og WTO-regelverk.196 En hovedregel er at det ikke skal være restriksjoner på kapitalbevegelser og særlig ikke på løpende betalinger for varer og tjenester. I disse avtalene finnes det likevel unntaksbestemmelser som åpner for å innføre kontroll med kapitalbevegelser når de ordinære virkemidlene i pengepolitikken ikke er tilstrekkelige til å hindre alvorlige økonomiske og sosiale kostnader for landet. Avtalene setter ingen absolutte begrensninger på andre tiltak i penge- og kapitalmarkedene som for eksempel kredittreguleringer.

EØS-avtalen setter likevel strenge krav om at slike reguleringer ikke skal påvirke konkurranseforholdene i det europeiske markedet. EØS-avtalens kapittel 4 inneholder de strengeste reglene om når det kan gjøres unntak fra hovedregelen om frie kapitalstrømmer. Artiklene 43–45 er trolig de mest aktuelle. Bestemmelsen i artikkel 43 nr. 4 lyder:

«Når en av EFs medlemsstater eller en EFTA-stat støter på vansker eller når det er alvorlig fare for at det kan oppstå vansker i samband med dens betalingsbalanse, enten på grunn av mangel på likevekt i den totale betalingsbalanse eller som følge av arten av den disponible valuta, og særlig dersom disse vansker vil medføre fare for at denne avtale ikke virker, kan vedkommende avtalepart treffe beskyttelsestiltak.»

Bestemmelsen gir en generell adgang til beskyttelsestiltak som ikke er avgrenset til regulering av kapitalstrømmer. Det kan for eksempel være ulike former for kredittregulering. Alle reguleringer skal meldes til de relevante EØS-organene som skal vurdere lovligheten. Tiltakene kan ikke være mer inngripende enn situasjonen tilsier.

24.3.2 Utvalgets vurderinger

Internasjonale avtaler om handel og frie kapitalbevegelser inneholder unntaksbestemmelser der landene i spesielle krisesituasjoner gis mulighet til å begrense kapitalbevegelsene eller innføre andre reguleringer. I tråd med dette har de fleste landene en beredskapslovgivning som også omfatter kapitalmarkedene. Det er likevel uvanlig at denne hjemmelen er tatt inn i sentralbankloven slik den er i Norge.

I kjølvannet av den internasjonale finanskrisen brukte noen land adgangen i EU- og EØS-regelverket til å regulere kapitalstrømmer. For eksempel opplevde Kypros og Island omfattende kapitalflukt fra bankene. Disse landene innførte da restriksjoner på kapitaleksport, i praksis primært på uttak fra bankene.

Sentralbankloven § 28 gir etter sin ordlyd en videre adgang til å innføre reguleringer ved forstyrrelser i betalingsbalansen og kapitalmarkedene. Men bestemmelsen kan ikke gi hjemmel for andre tiltak enn de som er i samsvar med reglene i EØS-avtalen.

Betalingsbalansen er summen av drifts- og kapitalregnskapet mot utlandet. Problemer med driftsbalansen vil normalt ikke være noe som oppstår så plutselig at det bør møtes med reguleringer. Andre tiltak vil være mer hensiktsmessige. Kapitalbalansen kan derimot endres raskt, og adgangen til krisetiltak vil i praksis være mest aktuell for denne delen av betalingsbalansen.

Under finanskrisen oppsto det store forstyrrelser i de internasjonale kapitalmarkedene, og det ble vanskelig eller umulig å oppnå finansiering eller inngå sikringsavtaler for banker og andre finansinstitusjoner. Slike problemer ble møtt med stor tilførsel av likviditet fra sentralbankene og ikke med reguleringer. Det er vanskelig å se hvilke reguleringer som kunne vært effektive i en slik situasjon.

Forstyrrelser kan også tenkes i form av store utslag i valutakursen, langt utenfor det som er en sannsynlig likevekt på litt lenger sikt. Terskelen for å innføre restriksjoner på valutahandel for norske aktører bør være høy. Med flytende valutakurs vil sentralbanken normalt la markedsaktørene bestemme kronekursen og eventuelt prøve å dempe bevegelsene med intervensjoner, ved å regulere renten og ved kommunikasjon til markedet. Selv betydelige kursbevegelser trenger ikke å ha store skadevirkninger dersom markedsaktørene oppfatter dem som midlertidige. Restriksjoner på valutahandel vil dessuten kunne være et lite effektivt virkemiddel når store norske aktører kan handle valuta mot kroner utenfor landet.

Gjeldende § 28 i sentralbankloven er en sikring mot situasjoner det er vanskelig å forutse. Det må vurderes i det enkelte tilfellet om kapitalbevegelsene er av en slik art at beredskapstiltak kan og bør innføres. Begrepet «kapitalmarkeder» har i vanlig språkbruk et avgrenset meningsinnhold og foreslås erstattet med «det finansielle systemet». Med det menes alle norske finansmarkeder og finansinstitusjoner med tilhørende infrastruktur. Paragrafen foreslås videreført i utkast til § 3-8 i ny sentralbanklov med noen språklige forenklinger.

24.4 Internasjonale avtaler

24.4.1 Gjeldende rett

Norges Bank har en utstrakt virksomhet internasjonalt, se kapittel 14. Banken samarbeider med andre sentralbanker, den er medlem i Den internasjonale oppgjørsbanken (BIS) og håndterer Norges forpliktelser overfor Det internasjonale valutafondet (IMF). Denne virksomheten er bare delvis regulert i loven. Nedenfor drøftes Norges Banks internasjonale avtaler, jf. sentralbankloven § 26 og forpliktelsene overfor IMF etter § 25 første ledd.

Internasjonale avtaler er i gjeldende sentralbanklov regulert gjennom § 25 første ledd og § 26.

§ 25 Valutaoppgaver for staten første ledd:

«Banken skal forvalte landets rettigheter og oppfylle de tilsvarende forpliktelser som følger av deltagelse i Det internasjonale valutafond.»

§ 26 Internasjonale avtaler:

«Banken kan inngå avtaler om innskudds-, kreditt- og garantiordninger med utenlandske sentralbanker og andre kredittinstitusjoner og med internasjonale økonomiske organisasjoner og institusjoner, forutsatt at det foreligger betryggende sikkerhet for dens tilgodehavende. Kongen skal godkjenne slike avtaler.»

Etter sentralbankloven § 25 skal Norges Bank forvalte landets rettigheter og oppfylle de tilsvarende forpliktelser som følger av deltakelse i IMF. IMF fungerer som en kredittunion, og alle medlemslandene betaler inn kvoter som finansierer utlån til medlemsland som har problemer med betalingsbalansen. Med hjemmel i § 25 og etter avtale med Finansdepartementet står Norges Bank for en stor del av det daglige arbeidet med Norges medlemskap i organisasjonen. Norges Banks arbeid med IMF er nærmere omtalt i kapittel 14.197

§ 26 åpner for at Norges Bank kan inngå avtaler om innskudds-, kreditt- og garantiordninger med andre sentralbanker og internasjonale økonomiske organisasjoner og institusjoner. Det stilles krav om betryggende sikkerhet, og avtalene skal godkjennes av Kongen. Kongens myndighet er delegert til Finansdepartementet. Kravet om godkjenning gjelder uansett avtalens viktighet.

I Ot.prp. nr. 25 (1984–1985) har departementet begrunnet kravet om godkjenning med at internasjonale avtaler «vil kunne ha særlig viktighet» og dermed vil være underlagt foreleggelsesplikten etter § 2 og med at det «kan være praktisk at slike avtaler sluttes mellom sentralbankene».198 Departementet anførte at disse avtalene «i realiteten kunne ha virkning for de økonomiske og politiske forhold mellom Norge og andre stater». Departementet konkluderte med at «slike avtaler bør godkjennes av Kongen ut fra den politiske viktighet avtalene kan ha».

Forhåndskontakt mellom departementet og sentralbanken vil være påkrevd der statsrettslige regler om traktatsinngåelse eller budsjettildeling krever det, for eksempel dersom en avtale kan ha budsjettmessige konsekvenser som krever vedtak i regjeringen og Stortinget, jf. Grunnloven §§ 26 og 75.

Norges Bank har inngått flere avtaler i medhold av § 26 i gjeldende sentralbanklov de senere årene. Disse har vært av ulik karakter og hatt ulike formål, jf. nærmere omtale i kapittel 14.

Banken har i dag en rekke avtaler blant annet med andre sentralbanker om ulike typer løpende samarbeid. Samarbeidsavtaler som ikke innebærer elementer av innskudd, kreditt eller garantier er i gjeldende rett hjemlet i § 1 annet ledd første punktum som «tiltak som er vanlige eller naturlige for en sentralbank».199

24.4.2 Utvalgets vurderinger

Norges Bank har en viktig rolle i forvaltningen av Norges medlemskap i IMF. Det er også vanlig i andre land at sentralbanken er gitt en tilsvarende rolle som den Norges Bank har overfor IMF. Det er videre vanlig at sentralbanker gir og tar opp lån hos hverandre eller i internasjonale organisasjoner. Det varierer likevel hvilke fullmakter sentralbankene har til å ta beslutninger om låneforhold uten samtykke fra regjeringen og parlamentet.

Utvalget ser ikke aktuelle alternativer til at Norges Bank forvalter landets rettigheter og forpliktelser som følger av deltagelse i IMF. Utvalget foreslår at innholdet i § 25 i gjeldende sentralbanklov videreføres i § 3-10 første ledd i utkast til ny sentralbanklov.

Gjeldende § 26 gir hjemmel for Norges Bank til å inngå avtaler om innskudds-, kreditt- og garantiordninger med nærmere definerte utenlandske institusjoner. Norges Banks virksomhet har endret seg mye siden gjeldende lov ble vedtatt. Det gjelder også hvilke typer avtaler Norges Bank inngår med blant annet andre sentralbanker som en del av pengepolitikken og i arbeidet med å fremme finansiell stabilitet. Avtaler som er inngått etter denne bestemmelsen, har fram til nå gjerne vært inngått med andre sentralbanker. Disse er på forhånd blitt godkjent av departementet i tråd med loven.

Avtalene som Norges Bank inngår kan være av ulik karakter. Avtaler som ble inngått i 2008 med Federal Reserve og ESB ble gjort for å stabilisere finansmarkedene like etter utbruddet av den internasjonale finanskrisen, se kapittel 14. Disse avtalene var en del av Norges Banks utøvelse av pengepolitikken og arbeid med å fremme finansiell stabilitet. Det var viktig å få avtalene på plass raskt, og det var ikke grunn til å stille spørsmål ved sikkerheten ved de forpliktelsene som banken tok på seg. Det var trolig heller ikke slike avtaler det ble siktet til i forarbeidene til gjeldende lov om avtaler som «kunne ha virkning for de økonomiske og politiske forhold mellom Norge og andre stater». Utvalget mener det er grunn til å vurdere på nytt om slike avtaler skal kreve godkjenning av Kongen før de inngås.

Et krav om betryggende sikkerhet, jf. sentralbankloven § 26, betyr i prinsippet at en avtale ikke skal innebære en økonomisk risiko for offentlige budsjetter. I noen tilfeller kan det imidlertid være krevende å vurdere hva som er betryggende sikkerhet, særlig i urolige tider. Vurderinger om sikkerhet vil variere mellom ulike typer avtaler og når de inngås.

De avtalene banken inngår for å oppfylle sine formål etter loven, har som regel betryggende sikkerhet, og de har neppe «virkning for Norges økonomiske og politiske forhold til andre stater». Så lenge det foreligger betryggende sikkerhet, mener utvalget at Norges Bank bør kunne inngå avtaler som klart er til fremme for bankens formål uten et krav om godkjenning av Kongen etter denne bestemmelsen. Det vil likevel være naturlig at banken informerer departementet om slike avtaler i tråd med bankens informasjonsplikt i § 1-6 i forslag til ny sentralbanklov. Informasjonsplikten er nærmere omtalt i kapittel 21.

I tilfeller der Norges Bank mener det er nødvendig å inngå en avtale for å fremme bankens formål etter loven, men mener det ikke foreligger betryggende sikkerhet eller er i tvil om det, må banken eventuelt be om statsgaranti. Det vil da være opp til departementet eventuelt å fremme forslag for Stortinget om en slik garanti.

Kredittavtalene som ble inngått mellom Norges Bank og Sedlabanki Islands i 2008 var av en annen karakter enn avtalene med Federal Reserve og ESB, se kapittel 14. Avtalen ble først og fremst inngått for å støtte de islandske styresmaktene i arbeidet med å stabilisere den økonomiske utviklingen på Island. Det var på det tidspunktet også vanskelig å vurdere sikkerheten som ble stilt for lånene. Finansdepartementet godkjente den langsiktige låneavtalen og stilte samtidig, etter vedtak i Stortinget, statsgaranti for det tilsvarende beløpet. Utvalget mener at en slik fremgangsmåte bør følges for avtaler også fremover når avtalene ikke klart bidrar til å fremme bankens formål eller når det er tvil om sikkerheten. Generelt vil det for avtaler som ikke er til direkte fremme av Norges Banks måloppnåelse etter loven, men som har en bredere politisk begrunnelse, være naturlig at banken ber om statsgaranti og ved det får avklart saken med statsmyndighetene. Alternativt kan staten selv yte kreditten.

Norges Bank kan etter gjeldende lov også inngå avtaler med utenlandske kredittinstitusjoner. I forarbeidene er dette i liten grad omtalt. Ryssdal-utvalget skriver at banken har «… ansett seg berettiget til å ta opp lån i utenlandske sentralbanker og kredittinstitusjoner. Dette har en eksempler på både før og etter 1892.»200 Muligheten til å inngå avtaler med utenlandske sentralbanker er fortsatt viktig, men utvalget anser det ikke lenger som aktuelt for Norges Bank å låne av eller gi lån til utenlandske kredittinstitusjoner utover det som ellers følger av adgangen til å utstede egne finansielle instrumenter, gi kreditt til eller motta innskudd fra også utenlandske banker mv. etter lovutkastet § 3-1.

Utvalget foreslår på denne bakgrunn å videreføre sentrale deler av § 26 i gjeldende sentralbanklov i ny lov, jf. utkast til § 3-10 annet ledd i forslag til ny sentralbanklov. Avtaler med «andre kredittinstitusjoner» videreføres ikke. Så lenge avtalene inngås for å fremme bankens formål og det kreves at det stilles betryggende sikkerhet, mener utvalget at det ikke er behov for å kreve godkjenning av Kongen. Dersom Norges Bank er i tvil om sikkerheten, må Norges Bank legge fram saken for departementet, og regjeringen og Stortinget må vurdere om det skal stilles statsgaranti.

Gjeldende § 25 første ledd dekker delvis samme saksforhold som gjeldende § 26. Ved revisjon av loven foreslår derfor utvalget at § 25 første ledd og § 26 slås sammen til en felles bestemmelse i § 3-10 om internasjonale avtaler i utkastet til ny sentralbanklov.

24.5 Kreditt til tillitsvalgte og ansatte i Norges Bank

24.5.1 Gjeldende rett

§ 23 i gjeldende sentralbanklov lyder:

«Banken må ikke yte kreditt til medlemmer av bankens organer eller dens ansatte. Det samme gjelder kreditt til selskap eller sammenslutning hvor vedkommende medlem eller ansatt har en fremtredende interesse. Banken kan likevel i begrenset utstrekning gi boliglån og mindre personlige lån til bankens ansatte.»

Det følger videre av sentralbankloven § 5 femte ledd siste punktum at «Representantskapet fastsetter nærmere regler for bankens lån til ansatte».

Sentralbankloven 1892 inneholdt i § 31 annet ledd et forbud mot långiving til direksjonens medlemmer og avdelingsbestyrere. Begrunnelsen var å hindre uheldige engasjementer og interessekonflikter mellom bankens myndighetsutøvelse og de private interessene til direktører og ledende ansatte. Ryssdal-utvalget foreslo en utvidelse av forbudet: «Banken må ikke yte kreditt som forplikter medlemmer av bankens organer eller dens tilsatte.»201 Denne formuleringen omfattet alle tillitsvalgte og ansatte, ikke bare direksjonsmedlemmer og ledende ansatte. Formuleringen tok dessuten sikte på at også garantier og liknende skulle være eksplisitt omfattet.

Ordningen med personallån til bankens ansatte var imidlertid godt innarbeidet, og lovutvalget fant ikke tungtveiende grunner til å innføre et forbud mot mindre personallån.

Norges Bank skrev i sin høringsuttalelse at bestemmelsene «synes overflødige», og at sentralbankloven ikke burde regulere bankens oppgaver som arbeidsgiver. Interessekonflikter kunne etter bankens oppfatning unngås: «En bør i banken kunne finne former for yting av slike lån uten at dette framstår som aktivitet i kredittmarkedet. Dette kan f.eks. gjøres ved at det i forbindelse med årsoppgjøret avsettes særskilte fond for disse formål.»202

Departementet sluttet seg i hovedsak til utvalgets forslag, men endret ordlyden noe. I finanskomiteens innstilling ble det forutsatt at personallån skulle «gis på vanlige vilkår».203

Gjeldende ordning i Norges Bank følger av retningslinjer fastsatt av representantskapet med nærmere grenser fastsatt av sentralbanksjefen og utfyllende betingelser og regler om boliglån tilsvarende det som til enhver tid gjelder for boliglån til medlemmer i Statens pensjonskasse.204 Hovedtrekkene er at ansatte med minst halv stilling kan få et boliglån på inntil 2,82 millioner kroner innenfor 80 prosent av boligens kjøpesum eller dokumentert markedsverdi. De kan dessuten få et forbrukslån på inntil fire brutto månedslønner, begrenset oppad til 350 000 kroner. Lånegrensene justeres årlig. I begge låneordningene er renten lik skatteetatens normrente. Ved utgangen av 2016 var de samlede utlånene til bankens ansatte på 408 millioner kroner som var en nedgang fra 544 millioner kroner året før.

24.5.2 Utvalgets vurderinger

Etter lovutkastets § 3-1 kan Norges Bank gi kreditt til banker og andre foretak i finansiell sektor for å fremme bankens formål. Lån til tillitsvalgte og ansatte faller utenfor denne bestemmelsen.

Dette er etter utvalgets mening likevel ikke til hinder for at Norges Bank i begrenset omfang kan yte lån til sine ansatte som et ledd i personalpolitikken. Det trenger imidlertid ikke reguleres i loven. Det vil være naturlig at det organet som har budsjettkompetansen, fastsetter retningslinjer for låneordningen.

24.6 Deponeringsloven

Norges Banks ansvar og oppgaver etter deponeringsloven er omtalt i kapittel 5.5.7.

Deponeringsloven 1939 ble til i en tid da Norges Bank ennå utførte banktjenester for private kunder. Etter sentralbankloven 1985 ble denne adgangen begrenset. Norges Bank har også senere lagt ytterligere vekt på å konsentrere virksomheten om bankens kjerneoppgaver: pengepolitikk, finansiell stabilitet og kapitalforvaltningen. Bankens kjerneoppgaver har lite til felles med oppgavene etter deponeringsloven. Det har tidligere vært vurdert å flytte deponeringssaker ut av Norges Bank, men det har vært vanskelig å finne andre egnede organer for denne virksomheten.

Ingen av sentralbankene i de øvrige nordiske landene er ordinær deponeringsmyndighet.

Utvalget mener denne vurderingen bør tas opp på nytt og foreslår at det utredes å legge deponeringssaker ut av Norges Bank. Oppgaven medfører håndtering av en rekke enkeltsaker overfor privatpersoner, dødsboer og advokater mv. Den er sentralbankfremmed. Utvalget peker på at det har vært gjort endringer i andre ordninger som kan tenkes å ha betydning for vurderingen. For eksempel behandler Statens sivilrettsforvaltning en rekke ulike sakstyper som gjelder enkeltpersoner. Selve plasseringen av deponerte beløp kan eventuelt ordnes gjennom det alminnelige bankvesenet.

Litteratur

BIS (2009), Issues in the Governance of Central Banks, Bank for International Settlements, mai

Innst. O. nr. 50 (1984–85) Om lov om Norges Bank og pengevesenet

Norges Bank (1984), Norges Banks høringsuttalelse til NOU 1983: 39. Norges Bank skriftserie nr. 14

NOU 1983: 39 Lov om Norges Bank og pengevesentet

Ot.prp. nr. 25 (1984–85) Om lov om Norges Bank og pengevesenet

Ot.prp. nr. 81 (2002–2003) Om lov om endringer i sentralbankloven

Syrstad, H. (2014), Kommentarutgave til sentralbankloven. Gyldendal rettsdata

St.meld. nr. 31 (2008–2009) Kredittmeldinga 2008

St.prp. nr. 47 (2008–2009) Om fullmakt til å stille statsgaranti for lån fra Norges Bank til Sedlabanki Islands

Sentralbanklover fra ulike land

25 Forholdet til annen lovgivning, taushetsplikt, sanksjoner mv.

25.1 Innledning

Kapitlet omhandler bestemmelser i gjeldende sentralbanklov205 om taushetsplikt for ansatte og tillitsvalgte i Norges Bank (§ 12), pålegg til banker mv. om å gi Norges Bank opplysninger banken trenger for å oppfylle sitt mandat (§ 27) og regler om sanksjoner (§ 31 om tvangsmulkt og § 32 om straff). Utvalget foreslår at bestemmelsene på disse områdene i store trekk videreføres i utkastet til ny sentralbanklov. Erfaringer med gjeldende lov og nye utviklingstrekk kan tilsi enkelte justeringer i noen av bestemmelsene. Utvalget foreslår i tillegg en ny bestemmelse om forholdet til forvaltningsloven og offentleglova. Norges Banks særtrekk som forvaltningsorgan tilsier her særreguleringer på enkelte områder.

Drøftelsene i kapitlet gjelder, så lenge annet ikke er angitt, likt for alle de tre hovedmodellene for organisering av bankens virksomhet (modellene A, B og C).

25.2 Gjeldende rett

25.2.1 Norges Bank som forvaltningsorgan. Forholdet til forvaltningsloven og offentleglova

Etter gjeldende rett er Norges Bank både et eget rettssubjekt etter sentralbankloven § 2 fjerde ledd første punktum og et forvaltningsorgan i forvaltningslovens206 og offentleglovas207 forstand. I gjeldende sentralbanklov er det ingen generell bestemmelse om Norges Banks forhold til forvaltningsloven og offentleglova. Begge lovene kommer etter sitt eget innhold til anvendelse på bankens virksomhet.

25.2.2 Nærmere om forholdet til forvaltningsloven

Det er i dag lagt til grunn at forvaltningsloven generelt gjelder for virksomhet i Norges Bank. Dette følger av forvaltningsloven § 1 at loven kommer til anvendelse på virksomhet som drives av forvaltningsorganer når ikke annet er bestemt i eller i medhold av lov. Ifølge samme bestemmelse skal forvaltningsorgan forstås som ethvert organ for stat eller kommune. Det betyr at forvaltningslovens alminnelige regler om saksbehandling, habilitetskrav, taushetsplikt mv. gjelder for Norges Banks virksomhet. Når banken treffer enkeltvedtak, gjelder i tillegg forvaltningslovens krav om begrunnelse, klageadgang mv. Reglene i forvaltningsloven om forskrifter gjelder når banken fastsetter forskrifter.

På enkelte områder gjør sentralbankloven unntak fra forvaltningslovens regler. Et eksempel på dette er den særlige taushetsplikten for ansatte i Norges Bank som følger av sentralbankloven § 12 (se avsnitt 25.2.4 nedenfor).

Spørsmålet om Norges Bank skulle falle inn under forvaltningslovens virkeområde ble drøftet i forarbeidene til gjeldende sentralbanklov.208 I utredningen forut for loven skrev Ryssdal-utvalget at Norges Bank fikk stilling «som et frittstående forvaltningsorgan». Utvalget understreket imidlertid at «en ikke kan trekke direkte slutninger fra denne karakteristikken til hvilke regler som gjelder for Norges Bank på ulike områder». I høringen av utvalgets rapport foreslo Norges Bank å gjøre generelt unntak fra forvaltningslovens regler om enkeltvedtak på de områdene hvor bankens avgjørelser ikke er bygget på delegert myndighet. Justisdepartementet uttalte på den annen side at «[f]orvaltningsloven gir generelle forvaltningsregler som i utgangspunktet er ment å skulle komme til anvendelse på all forvaltning, også den som ikke er ‘alminnelig’. På enkelte, mer begrensede områder vil det likevel kunne gjøre seg gjeldende særlige behov for andre regler.»

I lovproposisjonen skrev Finansdepartementet følgende:

«Etter departementets oppfatning må det foreligge særlige grunner for at enkeltvedtak truffet av et forvaltningsorgan generelt skal unntas fra forvaltningslovens regler om saksforberedelse, klage med videre. Det vil ikke være i samsvar med forvaltningslovens intensjoner om en i for stor grad gjør slike unntak. En viser her forsåvidt til Justisdepartementets uttalelse. En kan dessuten vanskelig se at et eventuelt unntak bør lovfestes, idet forvaltningsloven selv har regler som gir Kongen adgang til å gjøre unntak for særskilte saksområder når det gjelder klagebehandling, jfr. § 28 tredje ledd; saksforberedelse, jfr. § 19 tredje ledd; og begrunnelse, jfr. § 24 fjerde ledd.

Departementet vil etter dette gå inn for at forvaltningsloven, i likhet med offentlighetsloven og sivilombudsmannsordningen, i utgangspunktet vil gjelde uavkortet for Norges Bank slik utvalget har foreslått. En mener likevel at det bør vurderes nærmere å gjøre unntak etter forvaltningsloven fra begrunnelses- og klagereglene på bestemte saksområder.»209

Norges Bank er en offentlig institusjon som utfører myndighetsoppgaver. I utgangspunktet vil de hensynene som ligger til grunn for forvaltningsloven og offentleglova, også gjøre seg gjeldende for virksomheten i sentralbanken. Unntak fra disse lovene må begrunnes særskilt.

I flere sammenhenger har det vært spørsmål om Norges Banks beslutninger kan påklages. Det beror for det første på om den enkelte beslutningen er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven og for det annet om klagebehandling vil være i strid med regler som skal ivareta sentralbankens uavhengighet.

Banken kan etter sentralbankloven § 19 tredje ledd gi kreditt på særskilte vilkår, såkalte S-lån. Det har vært tatt opp i drøftelser mellom sentralbanken, Finansdepartementet og Justisdepartementet om avgjørelser av søknad om S-lån er et enkeltvedtak som kan påklages etter forvaltningsloven. Forutsatt at slike avgjørelser er enkeltvedtak, er spørsmålet om det er adgang til å gi unntak fra klagereglene etter forvaltningsloven § 28 fjerde ledd.

Justisdepartementet uttalte seg om avgjørelser om S-lån og forholdet til forvaltningsloven i brev 30. januar 2014 til Finansdepartementet. Justisdepartementet viste i brevet til at den alminnelige oppfatningen var at S-lån regnes som enkeltvedtak, men fant ikke grunn til å ta stilling til det. Justisdepartementet tok imidlertid i sin vurdering høyde for at beslutninger om S-lån er enkeltvedtak. Justisdepartementet skrev ellers om et mulig forskriftsunntak:

«Etter vårt syn er det uklart om det er adgang til å benytte forskriftshjemmelen i forvaltningsloven § 28 fjerde ledd. Det bør derfor også vurderes om et eventuelt unntak fra klageretten bør fastsettes i lovs form.»

Justisdepartementet mente at en høring av et eventuelt forslag om forskrift vil gi et bedre grunnlag for å vurdere om vilkåret «tungtveiende grunner» i forvaltningsloven § 28 fjerde ledd andre punktum er oppfylt. Justisdepartementet anbefalte likevel at slike unntak fremmes i lov. Justisdepartementet uttalte også at selv om «tungtveiende grunner» i forvaltningsloven § 28 formelt bare gjelder forskriftsbaserte unntak, bør det generelt også foreligge tilstrekkelig sterke grunner til å fremme forslag til lovgivning som beskjærer den alminnelige klageadgangen etter forvaltningsloven.

Sentralbankens beslutninger i saker om erstatningskrav for skadde sedler og mynt (sentralbankloven § 14 annet ledd) og saker om innløsning av sedler og mynt som er satt ut av omløp (§ 15), har også reist problemstillinger om forvaltningsrettslig klageadgang.

25.2.3 Nærmere om forholdet til offentleglova

Offentleglova gir allmennheten rett til innsyn i saksdokumenter, journaler og lignende register for offentlige organ, så lenge annet ikke følger av lov eller forskrift, jf. § 3. Loven gjelder blant annet for selvstendige rettssubjekt som eies av staten, så fremt rettssubjektet ikke hovedsakelig driver næring i direkte konkurranse med og på samme vilkår som private, jf. se offentleglova § 2 første ledd bokstav c og d jf. annet ledd. Det er på denne bakgrunn klart at offentleglova generelt gjelder for Norges Bank. Dette innebærer at loven som utgangspunkt ikke bare gjelder for myndighetsutøvelse i Norges Bank, men også for andre deler av virksomheten i banken.

Etter offentlegforskrifta210 § 1 tredje ledd bokstav b gjelder offentleglova likevel ikke for «dokument knytte til formuesforvaltning hos rettssubjekt som har slik forvaltning som føremål». Det framgår av forarbeidene til bestemmelsen at den blant annet tar sikte på forvaltningen av Statens pensjonsfond utland.211 Norges Bank har lagt til grunn at bestemmelsen også dekker forvaltningen av valutareservene som skjer i sentralbankvirksomheten.

I praksis har det vært reist spørsmål om bankens korrespondanse med Finansdepartementet kan unntas fra offentlighet etter offentleglova § 15 første ledd om unntak for dokument innhentet utenfra for den interne saksforberedelsen til organet. Spørsmålet har vært om banken i denne sammenhengen skal regnes som «underordna organ» for Finansdepartementet. I forarbeidene til offentleglova er det en uttalelse om at selvstendige rettssubjekter som er eid av staten «[…] ikkje i noko høve [skal] reknast som underordna det organet dei har tilknyting til i høve til § 15».212 Selv om forarbeidene ikke nevner Norges Bank og synes å rette seg mot andre institusjoner og selskaper, har Lovavdelingen i en tolkningsuttalelse lagt avgjørende vekt på forarbeidene sammenholdt med sentralbankloven § 2 fjerde ledd, som sier at banken er et eget rettssubjekt.213 Justisdepartementet har i en høring om offentliglova bedt om innspill til hvordan bestemmelsen fungerer. I brev 8. juni 2016 har Finansdepartementet bedt Justisdepartementet vurdere tolkningen av offentleglova § 15 på nytt. Finansdepartementet la i brevet vekt på at Justisdepartementet i sin fortolkning av offentleglova § 15 første ledd bare hadde lagt vekt på at Norges Bank er et eget rettssubjekt og sett bort fra at Norges Bank samtidig er et forvaltningsorgan som i flere sammenhenger er underlagt ordinær forvaltningsrettslig instruksjonsadgang.

25.2.4 Taushetsplikten

Gjeldende sentralbanklov § 12 om taushetsplikt lyder:

«Enhver som utfører tjeneste eller arbeid for banken, plikter å hindre at andre får adgang eller kjennskap til det han i forbindelse med tjenesten eller arbeidet får vite om bankens eller andres forretningsmessige forhold eller om noens personlige forhold. Taushetsplikt etter første punktum gjelder også for enhver som utfører tjeneste eller arbeid for departementet, Etikkrådet for Statens pensjonsfond utland og Finanstilsynet når departementet, Etikkrådet eller Finanstilsynet mottar opplysninger som nevnt i første punktum.

Taushetsplikt etter foregående ledd og forvaltningslovens bestemmelser gjelder ikke overfor departementet, Etikkrådet for Statens pensjonsfond utland, Finanstilsynet, internasjonale organisasjoner som Norges Bank er medlem av eller samarbeider med, eller andre EØS-staters sentralbanker eller finanstilsynsmyndigheter, herunder Den europeiske banktilsynsmyndighet, Den europeiske verdipapir- og markedstilsynsmyndighet, Den europeiske tilsynsmyndighet for forsikring og tjenestepensjoner, Det europeiske råd for systemrisiko og EFTAs overvåkingsorgan. Utlevering av opplysninger underlagt taushetsplikt til internasjonale organisasjoner som Norges Bank er medlem av eller samarbeider med, kan bare skje dersom opplysningene underlegges en tilsvarende taushetsplikt hos organisasjonen som mottar opplysningene. Taushetsplikten etter foregående ledd gjelder heller ikke overfor ØKOKRIM ved oversendelse av opplysninger i henhold til § 18 i hvitvaskingsloven eller overfor skattemyndighetene ved oversendelse av opplysninger i henhold til § 10-5 første ledd i skatteforvaltningsloven.

Forvaltningsloven § 13 annet og tredje ledd og § 13 a til § 13 e får anvendelse.

Taushetsplikten gjelder ikke meddelelser om bankens forretningsmessige forhold som hovedstyret eller noen som har fullmakt fra hovedstyret, gir på vegne av banken.

Taushetsplikten etter denne bestemmelsen skal ikke være til hinder for utveksling av informasjon (samordning) som forutsatt i lov om Oppgaveregisteret.»

Taushetsplikten for ansatte mv. i Norges Bank i sentralbankloven § 12 erstatter den alminnelige taushetsplikten som følger av forvaltningsloven § 13 første ledd som fastslår at: «(e)nhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan, plikter å hindre at andre får adgang eller kjennskap til det han i forbindelse med tjenesten eller arbeidet får vite om: 1) noens personlige forhold, eller 2) tekniske innretninger og fremgangsmåter samt drifts- eller forretningsforhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den som opplysningen angår». Etter sentralbankloven § 12 gjelder det taushetsplikt for «bankens eller andres forretningsmessige forhold eller noens personlige forhold». Uttrykket «noens personlige forhold» skal tolkes på samme måte som forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1.214 Bestemmelsen går imidlertid videre enn taushetsplikten som følger av forvaltningsloven, da taushetsplikten omfatter bankens eller andres forretningsmessige forhold i alminnelighet, ikke kun «tekniske innretninger og fremgangsmåter samt drifts- eller forretningsforhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den opplysningen angår». Selv om bestemmelsen i denne sammenheng har et vidt omfang, er det lagt til grunn at det må foreligge et reelt behov for vern av opplysningene for at de skal anses taushetsbelagt.

Den særskilte taushetsplikten i sentralbankloven skal sikre at informasjon om forretningsmessige eller personlige forhold ikke kommer på avveie. Norges Bank mottar blant annet store mengder sensitiv informasjon om enkeltforetak eller personer i sin kontakt med aktører i finansmarkedene. Bestemmelsen ble inntatt i loven allerede i 1985 og var da en videreføring av tilsvarende ordning i den tidligere loven.

Den strengere taushetsplikten har sammenheng med at Norges Bank i medhold av sentralbankloven kan utføre alle former for bankforretninger og banktjenester til fremme av sine formål. I forarbeidene til sentralbankloven ble det derfor lagt til grunn at sentralbankens taushetsplikt skulle tilsvare taushetsplikten i bankvesenet for øvrig:

«Forslaget innebærer at enhver som ufører tjeneste eller arbeid for banken som utgangspunkt vil ha taushetsplikt om alle opplysninger vedrørende forretningsmessige forhold. Dette gjelder såvel opplysninger fra utenforstående, dvs. i praksis bankens kunder, private banker og kredittinstitusjoner, som opplysninger om bankens egne forretningsmessige forhold.»215

I praksis har tolkningen av «bankens forretningsmessige forhold» vært drøftet i ulike sammenhenger. Det har for eksempel vært lagt til grunn av banken at rentebeslutninger og diskusjoner som leder fram til slike regnes som forretningsmessige forhold. Dette har vært fulgt opp i Stortinget i forbindelse med lovendringer, og synet på hva som er gjeldende rett har dermed fått en tilslutning i Stortinget.216

Høyesteretts kjæremålsutvalg har slått fast at bestemmelsen omfatter opplysninger om sikkerhetsmessige forhold, som for eksempel videopptak banken har foretatt i egne lokaler, se Rt. 2006 s. 129.

Taushetspliktbestemmelsen omfatter også oppgavene med forvaltningen av Statens pensjonsfond utland.217

For opplysninger om «bankens forretningsmessige forhold», kan hovedstyret etter fjerde ledd bestemme at det ikke skal gjelde taushetsplikt. Unntak fra taushetsplikt for «andres forretningsmessige forhold» eller «noens personlige forhold» må ha hjemmel i lov.

Bestemmelsen om taushetsplikt er blitt endret og virkeområdet utvidet flere ganger siden 1985, senest ved lovendringer i 2016. Etter § 12 første ledd annet punktum gjelder taushetsplikten også blant annet ansatte i Finansdepartementet dersom departementet mottar opplysninger som er underlagt taushetsplikt med hjemmel i § 12. Denne endringen ble tatt inn i loven i 2014.218 Endringen ivaretar behovet for utveksling av fortrolige dokumenter mellom offentlige organer, slik at den særskilte taushetsplikten gjelder også der opplysninger deles med et organ som i utgangspunktet ikke er underlagt like streng taushetsplikt.

Etter annet ledd gjelder ikke taushetsplikten overfor nærmere angitte institusjoner. Formålet med disse unntakene fra taushetsplikten er å legge til rette for nødvendig utveksling av informasjon mellom Norges Bank og de nevnte institusjonene. Norges Bank kan også utlevere opplysninger underlagt taushetsplikt til internasjonale organisasjoner som Norges Bank er medlem av eller samarbeider med, men bare dersom opplysningene underlegges en tilsvarende taushetsplikt hos organisasjonen som mottar opplysningene.

Den europeiske sentralbanken (ESB) er ikke nevnt i annet ledd, og det kan være noe usikkert om ESB kan regnes som en organisasjon Norges Bank samarbeider med.

25.2.5 Opplysningsplikt

Gjeldende sentralbanklov § 27 lyder:

«Kongen kan ved forskrift eller enkeltvedtak bestemme at foretak i finansiell sektor, herunder banker, forsikringsselskaper, finansieringsforetak, verdipapirforetak, børser, verdipapirregistre og sentrale motparter, skal gi banken opplysninger om sin virksomhet, finansiering av virksomheten, sitt regnskap, transaksjoner og beholdninger på egne og kunders vegne, samt andre opplysninger som er nødvendige for bankens arbeid. Foretak som er morselskap kan pålegges å gi slike opplysninger for konsernet. Kongen kan videre bestemme at andre institusjoner, foretak og privatpersoner som er aktører i verdipapirmarkedet, driver betalingsformidling eller yter tjenester mot finansiell sektor, skal pålegges slik opplysningsplikt.

Det kan bare fastsettes opplysningsplikt i medhold av paragrafen her for å ivareta bankens oppgaver etter loven, utarbeide offisiell statistikk eller støtte bankens eller Finanstilsynets tilsyn med soliditet og finansiell stabilitet. Opplysningene kan bare brukes til de formål som er nevnt her.

Kongen kan i forskrift fastsette regler om omfanget og gjennomføringen av opplysningsplikt fastsatt i medhold av paragrafen her.»

Bestemmelsen kom inn i loven i 2003 og videreførte blant annet bestemmelsene om opplysningsplikt i lov om adgang til regulering av penge- og kredittforholdene219 og lov om valutaregulering220221. Formålet med opplysningsplikten er angitt i annet ledd.

Kongens myndighet etter bestemmelsen er delegert til Finansdepartementet.222 Departementet har etter tredje ledd gitt forskrift med regler om gjennomføring av opplysningsplikten.223 Når det gjelder opplysningspliktens omfang og hvem som har opplysningsplikt, tilsvarer forskriftens ordlyd i hovedtrekk ordlyden i loven.

Et vilkår for opplysningsplikt er at opplysningene er nødvendige for å utføre Norges Banks arbeidsoppgaver etter sentralbankloven, for utarbeidelse av offisiell statistikk, herunder betalingsformidlings-, rente-, finans-, valutahandels-, emisjons- og verdipapirmarkedsstatistikk, og for å støtte bankens eller Finanstilsynets tilsyn med soliditet og finansiell stabilitet, jf. forskriften § 1. Det vil i utgangspunktet være opp til Norges Banks skjønn å avgjøre hvilke opplysninger som er nødvendige.

Forskriften § 2 første ledd angir hvem Norges Bank kan pålegge å gi opplysninger. Dette er institusjoner og foretak i finansiell sektor og institusjoner, foretak og privatpersoner utenfor finansiell sektor som er aktører i verdipapirmarkedet, driver betalingsformidling eller yter tjenester til finansiell sektor.

Samlet sett er det en vid krets som kan pålegges opplysningsplikt etter loven og forskriften, og omfanget av plikten er omfattende. Opplysningene fremskaffes, tilrettelegges og oversendes vederlagsfritt til Norges Bank, jf. forskriften § 5.

Pålegg fra Norges Bank om opplysningsplikt utformes etter forskriften som enkeltvedtak. Forskriften stiller også opp en del prosessuelle krav, blant annet at grunnlaget for opplysningsplikten skal drøftes med den opplysningsplikten gjelder. For å sikre at opplysningsplikten overholdes, kan banken ilegge tvangsmulkt etter lovens § 31, se også forskriften § 13. Både pålegg om opplysningsplikt, og eventuell tvangsmulkt, må antas å kunne påklages.

25.2.6 Tvangsmulkt

Gjeldende sentralbanklov § 31 om tvangsmulkt lyder:

«For å sikre at opplysningsplikten etter § 27 blir overholdt, kan banken ved overtredelse av opplysningsplikten ilegge en tvangsmulkt til fordel for statskassen. Pålegg om tvangsmulkt er tvangsgrunnlag for utlegg. Påløpt tvangsmulkt kan i særlige tilfeller helt eller delvis ettergis. Kongen kan fastsette nærmere regler om tvangsmulkt etter bestemmelsen her.»

Bestemmelsen ble føyd til loven i 2003 for å gi Norges Bank et virkemiddel for å sikre at opplysningsplikten etter § 27 blir overholdt. Den videreførte en tilsvarende bestemmelse i lov om valutaregulering § 7. Det er gitt en tilsvarende bestemmelse i forskrift 30. november 2005 nr. 1351 om gjennomføring av opplysningsplikt.

Justisdepartementet uttalte i høringsrunden i 2003 at «bestemmelsen om tvangsmulkt bør utformes på en måte som klargjør bedre at tvangsmulkt er et gjennomføringsmiddel og ikke en sanksjon».224

Det er uttalt i proposisjonen til loven at tvangsmulkt skal være «et gjennomføringsmiddel og ikke straff».225 Videre står det i kapittel 8.4 i proposisjonen:

«I høringsnotatet fra 1996 er det vist til at tvangsmulkt i praksis har vist seg som den mest hensiktsmessige sanksjon ved brudd på valutareguleringsloven. Det ble derfor foreslått at Norges Bank kan ilegge tvangsmulkt ved brudd på de foreslåtte reglene om opplysningsplikt i sentralbankloven ny § 27 første og annet ledd.»

Norges Bank uttalte i høringsrunden at tvangsmulkt burde kunne anvendes på opplysningsplikten generelt, og ikke bare på bestemte deler av bestemmelsen. Finansdepartementet og Stortinget sluttet seg til dette.

Bestemmelsen har etter det utvalget er kjent med ikke vært benyttet i praksis.

25.2.7 Straff

Gjeldende sentralbanklov § 32 om straff lyder:

«Den som forsettlig eller uaktsomt overtrer bestemmelser eller vedtak i medhold av § 28 straffes med bøter eller under særdeles skjerpende omstendigheter med fengsel inntil ett år. Den som forsettlig eller uaktsomt overtrer bestemmelser eller vedtak i medhold av § 27 straffes med bøter.»

Paragraf 28 som det refereres til, er sentralbanklovens bestemmelse om beskyttelsestiltak. Bestemmelsen er omtalt i utredningens kapittel 24 og forslås videreført i § 3-9 i ny sentralbanklov. Når det gjelder sentralbankloven § 27 vises det til omtalen ovenfor i avsnitt 25.2.5.

Straffebestemmelsen ble føyd til ved endring av sentralbankloven i 2003. Den viderefører med visse justeringer tilsvarende bestemmelser i lov om adgang til regulering av penge- og kredittforholdene og lov om valutaregulering som da ble opphevet.226

I proposisjonen til lovendringen i 2003 ble det blant annet vist til departementets høringsnotat fra 1996 hvor det het:

«Overtredelse av ny § 27 i sentralbankloven bør også kunne sanksjoneres med straff. Opplysninger innkrevet med hjemmel i sentralbankloven § 27 skal nyttes til viktige kontroll- og tilsynsformål, bl.a. ved bekjempelse av hvitvasking av penger. Overtredelse av sentralbankloven § 27 kan derfor få alvorligere konsekvenser enn brudd på statistikklovens bestemmelser om opplysningsplikt. Samtidig antar departementet at det er de mer alvorlige brudd på opplysningsplikten det er aktuelt å straffe. En foreslår derfor at overtredelse kan straffes med bøter når det foreligger forsett eller grov uaktsomhet. Det bør også videreføres at overtredelse av reglene [om reservekrav, valutavirksomhet, avgift på omsetning av valuta og beredskapsbestemmelsen] kan straffes.»227

I høringen hadde både Økokrim og Justisdepartementet gått inn for en tilsvarende straffebestemmelse som etter daværende lov om valutaregulering. Begge nevnte spesielt kampen mot hvitvasking av utbytte fra straffbare handlinger som begrunnelse for å beholde straffesanksjonering. Justisdepartementet skrev blant annet følgende i sin høringsuttalelse:

«Når man tar i betraktning de konsekvenser som brudd på de i § 32 nevnte bestemmelser kan få, kan det synes uheldig å fjerne alternativet med fengsel inntil 2 år. Dette gjelder for opplysningsplikten ikke minst i kampen mot hvitvasking av utbytte fra straffbare handlinger, men også for de øvrige bestemmelser. Det er med dagens samfunns- og kriminalitetsutvikling ikke naturlig å se mildere på slike overtredelser nå enn tidligere. Alternativet med fengselstraff foreslås opprettholdt.»

Finansdepartementet fulgte ikke opp forslaget om å kunne sanksjonere overtredelser av opplysningsplikten i § 27 med fengselsstraff og mente at straff ved bot var tilstrekkelig både ved forsettlig og uaktsom overtredelse. Departementet mente videre at straffebestemmelsene etter forslaget ikke skulle komme til anvendelse dersom forholdet rammes av strengere straffebud.

For øvrig vil brudd på enkelte av sentralbanklovens bestemmelser være straffesanksjonert etter straffebestemmelser i annet regelverk enn sentralbankloven. F.eks. vil brudd på taushetsplikten i medhold av sentralbankloven § 12 kunne straffes etter straffeloven § 209.228

Straffebestemmelsen i sentralbankloven har etter det utvalget er kjent med ikke vært anvendt i praksis.

25.3 Utvalgets vurderinger

25.3.1 Forholdet til forvaltningsloven

I hovedtrekk er det etter utvalgets forståelse slik at forvaltningslovens regler har fungert godt for Norges Bank. Utgangspunktet bør derfor fortsatt være at loven gjelder for bankens virksomhet. I lys av erfaringer fra flere enkeltsaker vurderer utvalget likevel et behov for å lovfeste enkelte unntak fra forvaltningsloven i utkastet til ny sentralbanklov.

Utvalget har merket seg at det i praksis ikke er rettslig avklart om avgjørelser om lån på særlige vilkår (S-lån) skal anses som enkeltvedtak og dermed falle inn under forvaltningslovens regler om blant annet klageadgang. Tilsvarende spørsmål kan reises om sentralbankens avgjørelser om å innvilge eller avslå å ta imot innskudd fra eller tillate kontohold for enkeltinstitusjoner og andre avgjørelser etter utkastet § 3-1.

Utvalget tar ikke stilling til om sentralbankens avgjørelse om S-lån og om innskudd i sentralbanken rettslig er å anse som enkeltvedtak. At dette spørsmålet har vært ansett uklart, taler i seg selv for at spørsmålet bør avklares i lov. Utvalget har i det følgende bygget på at slike vedtak kan være enkeltvedtak og har vurdert behovet for et unntak fra forvaltningslovens regler om klageadgang.

Selv om avgjørelser om S-lån og kontohold i Norges Bank må antas å kunne være av stor betydning for den institusjonen som direkte berøres, vil ikke formålet med slike beslutninger være å ivareta institusjonens interesser og behov isolert sett. Begge typer avgjørelser er utpreget skjønnsmessige og knyttet til å oppfylle sentralbankens mål og ansvar på kjerneområder innenfor pengepolitikk og finansiell stabilitet. De hensynene som skal ivaretas gjennom slike beslutninger, for eksempel om ekstraordinær likviditetstilførsel til markedet, er allmenne og uavhengige av den enkelte institusjons rettigheter og plikter. Det taler derfor mot klageadgang at beslutningene i slike saker alene vil være begrunnet i samfunnsmessige hensyn knyttet til betydningen av tiltaket for finansmarkedene generelt – for å ivareta hensynet til finansiell stabilitet – og ikke i hensynet til den institusjonen som ber om likviditetsstøtte mv. Utvalget viser videre til at adgangen til prøving i domstolene vil bidra til å ivareta rettssikkerheten for dem som slike avgjørelser direkte retter seg mot.

De aktuelle virkemidlene ligger i kjernen av bankens virksomhet etter sentralbankloven i utøvelsen av pengepolitikken og arbeid for finansiell stabilitet, jf. nærmere omtale i kapittel 11 og 22. Det er utpreget skjønnsmessige virkemidler og baseres på bankens særlige kompetanse på disse områdene. Utvalget legger i kapittel 21 vekt på at terskelen for å instruere sentralbanken på disse områdene bør være høy, jf. forslag til § 1-4 i ny sentralbanklov. Alminnelig forvaltningsrettslig klageadgang til departementet ville slik utvalget ser det, kunne innskrenke sentralbankens reelle uavhengighet og endre kompetansefordelingen mellom departementet og sentralbanken i utøvelsen av pengepolitikk og finansiell stabilitet på en utilsiktet måte. Dette gjelder også selv om man avskjærer departementets rett til å overprøve sentralbankens skjønn. Det gjelder her bankens bruk av virkemidler hvor instruksjon ellers bare kan besluttes av Kongen i statsråd etter prosedyrene i utkastet § 1-4 annet ledd. I saker som berører sentralbankens kjerneoppgaver i utøvelsen av pengepolitikken og i arbeidet for finansiell stabilitet, bør vernet av sentralbankens uavhengighet tillegges stor vekt. Dette taler etter utvalgets mening for at klageadgangen etter forvaltningsloven i sin helhet bør avskjæres for vedtak i medhold av utkastet § 3-1.

Det er videre forhold ved selve bruken av disse virkemidlene som taler mot at det skal være klageadgang. For at S-lån skal virke etter hensikten, må beslutning og gjennomføring skje raskt. Vedtak om S-lån har etter det utvalget er kjent med, aldri vært påklaget, og tidsaspektet har derfor ikke vært satt på spissen. For S-lån vil klageadgang kunne være aktuelt ved avslag på en søknad eller over vilkår som stilles. Forvaltningsrettslig klageadgang vil være tidkrevende, blant annet fordi det skal gis tid til kontradiksjon og for at departementet skal kunne foreta en forsvarlig vurdering. En klage vil uansett ikke kunne gis «utsatt iverksetting» på noe vis. For en bank med akutt likviditetsbehov må det da uansett finnes andre løsninger enn å avvente en klagesaksavgjørelse. Hensynet til at de aktuelle virkemidlene effektivt skal kunne oppfylle formålet med dem, tilsier etter dette at det ikke bør være klageadgang.

Utvalget foreslår på denne bakgrunn at avgjørelse om bruk av sentralbankens virkemidler etter utkastet § 3-1, som f.eks. avgjørelser om S-lån og om kontohold i sentralbanken, unntas fra klageadgang etter forvaltningslovens regler. Dette foreslås tatt inn i utkastet til ny sentralbanklov § 5-1 første ledd.

25.3.2 Norges Bank og offentleglova

Utvalget mener at offentleglovas regler som utgangspunkt fortsatt bør gjøres gjelde for Norges Bank, med de begrensningene som i dag følger av offentlegforskrifta. Utvalget viser her særlig til unntaket for «dokument knytte til formuesforvaltning hos rettssubjekt som har slik forvaltning som føremål» i medhold av offentlegforskrifta § 1 tredje ledd bokstav b, som bør videreføres for forvaltningen av Statens pensjonsfond utland dersom denne kapitalforvaltningsvirksomheten fortsatt skal være en del av bankens virksomhet, og uansett bør videreføres for forvaltningen av valutareservene som skjer i sentralbankvirksomheten. Offentlighet rundt sentralbankens virksomhet er viktig av hensyn til den demokratiske kontrollen av banken og for å bygge allmenn tillit til institusjonen. Utvalget foreslår i ny sentralbanklov § 1-7 at Norges Bank skal informere offentligheten om bankens virksomhet og beslutningsgrunnlag. Det er likevel tilfeller der offentleglovas regler etter nåværende praktisering passer dårlig på sentralbankens virksomhet.

I Norge er oppgavene med å ivareta finansiell stabilitet delt mellom Finansdepartementet, Norges Bank og Finanstilsynet, se nærmere omtale i kapittel 11. Det vil ofte være behov for saksforberedende korrespondanse mellom Finanstilsynet, Norges Bank og Finansdepartementet.

Av offentleglova § 15 første ledd fremgår det at når «det er nødvendig for å sikre forsvarlege interne avgjerdsprosessar, kan organet gjere unntak frå innsyn for dokument som organet har innhenta frå eit underordna organ til bruk i den interne saksførebuinga si». Det er tvilsomt om saksforberedende korrespondanse mellom departement og sentralbank i dag kan unntas offentlighet etter denne bestemmelsen, jf. omtale ovenfor i avsnitt 25.2.3.

Et stykke på vei vil innholdet i slik korrespondanse kunne unntas offentlighet med hjemmel i offentleglova § 15 annet ledd, som på nærmere vilkår gir adgang til unntak for deler av dokument som inneholder råd og vurderinger om hvordan et organ bør stille seg i en sak. Opplysninger om andres forretningsmessige eller private forhold vil videre kunne faller inn under taushetsplikt i medhold av sentralbankloven, finanstilsynsloven og forvaltningsloven.

Det er imidlertid en risiko for at den saksforberedende korrespondansen kan inneholde opplysninger som ikke dekkes av aktuelle unntaksregler, men hvor en offentliggjøring kan føre til uro eller en ustabil utvikling i finansmarkeder og økonomien, f.eks. i en innledende fase av tiltak for å håndtere finansiell ustabilitet.

Etter utvalgets vurdering er det regelmessig et legitimt behov for å kunne unnta saksforberedende korrespondanse mellom Norges Bank og Finansdepartementet. Det er risiko for at den saksforberedende dialogen mellom departementet og sentralbanken svekkes på en utilsiktet og uheldig måte dersom det ikke foreligger adgang til å unnta slik korrespondanse fra offentlighet, tilsvarende som den unntaksadgang for saksforberedende korrespondanse mellom overordnet og underordnede organ som følger av offentleglova § 15. Dette gjelder både i normale og ekstraordinære tider og kan også omfatte saker om departementets tilsyn. Utvalget viser her også til at det endelige resultatet av slik saksforberedende korrespondanse i all hovedsak publiseres for allmennheten, enten gjennom vedtak, brev, meldinger eller annet.

Etter utvalgets vurdering er det på denne bakgrunn grunn til å lovfeste at saksforberedende dokumenter som utveksles mellom Norges Bank og Finansdepartementet kan unntas fra innsyn, tilsvarende den adgang et organ har til å unnta dokumenter innhentet fra underordnede organ til bruk i organets saksforberedelse som følger av offentleglova § 15 første og tredje ledd. Det betyr blant annet at unntaket bare gjelder «når det er nødvendig for å sikre forsvarlege interne avgjerdsprosesser».

Saksforberedende korrespondanse mellom Finanstilsynet og departementet dekkes av offentleglova § 15 første ledd, mens det ikke er tilsvarende hjemmel for å unnta slik korrespondanse mellom sentralbanken og Finanstilsynet. Etter utvalgets vurdering bør det derfor fremgå av sentralbankloven at også saksforberedende korrespondanse mellom Finanstilsynet og Norges Bank kan unntas fra offentlighet.

Se utkast til § 5-1 annet ledd i ny sentralbanklov.

25.3.3 Videreføring av bestemmelse om taushetsplikt

Det er etter utvalgets syn fortsatt nødvendig med en bestemmelse som fanger opp de særlige behovene for taushetsplikt på sentralbankens område, jf. begrunnelsen for gjeldende sentralbanklov § 12 som et supplement til den taushetsplikten som følger av forvaltningslovens alminnelige regler, se kapittel 25.2.4 foran. Dersom kapitalforvaltningsvirksomheten fortsatt skal være en del av bankens virksomhet (modell B og C), er det etter utvalgets vurdering klart at slik taushetsplikt, tilsvarende som i dag, også må omfatte denne delen av virksomheten.

Det er av betydning at bestemmelsen om taushetsplikt utformes på en slik måte at den både ivaretar tilliten til at sensitive opplysninger ikke havner på avveie, samtidig som det ikke stenges for informasjonsutveksling som er nødvendig for å ivareta sentralbankens formål. På denne bakgrunn foreslår utvalget at det eksplisitt bør fremgå av ordlyden at taushetsplikten gjelder overfor «uvedkommende». Bestemmelsen i § 12 gir for øvrig enkelte viktige unntak fra taushetsplikten for å sikre god informasjonsflyt mellom statlige organer og blant annet ulike internasjonale organisasjoner. Disse unntakene foreslås videreført. Den europeiske sentralbanken bør inkluderes i angivelsen av hvilke institusjoner Norges Bank kan kommunisere med uhindret av taushetsplikten. Ved utskillelse av kapitalforvaltningsvirksomheten (modell A) vil det ikke lenger være behov for referansen til Etikkrådet for Statens pensjonsfond, som i dag framgår av sentralbankloven § 12 første ledd annet punktum og annet ledd første punktum. Dersom kapitalforvaltningsvirksomheten fortsatt skal være en del av bankens virksomhet (modell B og C), bør henvisningen til Etikkrådet videreføres. Dersom det opprettes et eget styre for kapitalforvaltning (modell B), er det grunn til å nyansere regelen i utkastets tredje ledd, slik at det sondres mellom om forretningsmessige forhold som gjelder kapitalforvaltningen og bankens forretningsmessige forhold for øvrig. Utvalget foreslår på denne bakgrunn at bestemmelsen videreføres i utkastet til ny sentralbanklov med enkelte endringer av hovedsakelig redaksjonell karakter. Se utkastet til ny § 5-2.

25.3.4 Forslag til endring av bestemmelsen om opplysningsplikt

Regelen om opplysningsplikt i sentralbankloven § 27 er en viktig bestemmelse som sikrer banken tilgang til informasjon for å støtte utførelsen av Norges Banks oppgaver etter sentralbankloven. Det må ikke være tvil om at banken må kunne kreve tilgang til alle opplysninger som er «nødvendige for bankens arbeid». Etter utvalgets vurdering bør derfor en tilsvarende bestemmelse videreføres i ny lov.

Det foreslås enkelte endringer sammenliknet med gjeldende ordlyd. Kompetansen til å kreve opplysninger er i gjeldende lov lagt til Kongen og senere delegert til departementet. I departementets forskrift 30. november 2005 nr. 1351 er Norges Bank gitt ansvaret å følge opp bestemmelsen. Utvalget foreslår at kompetansen til å kreve opplysninger i loven legges direkte til Norges Bank.

Etter gjeldende rett kan opplysningsplikt pålegges nærmere angitte virksomheter mv. med tilknytning til finansiell sektor. Utviklingen kan likevel tilsi et behov for opplysninger også fra andre enn disse. I Norges Banks arbeid i pengepolitikken og for å fremme finansiell stabilitet er det behov for informasjon fra et bredt spekter av aktører. Finansinstitusjoner og infrastrukturforetak på verdipapirområdet er sentrale, men også husholdningssektoren og foretak for eksempel innenfor byggenæringen, oljesektoren, eiendomsbransjen, eksportører og importører kan være viktige. Særlig for arbeidet med å overvåke og sikre finansiell stabilitet er det behov for opplysninger hvor dagens hjemmel ikke er fullt ut dekkende, og hvor det relativt hyppig vil kunne være behov for å gjøre justeringer i kretsen av foretak som kan pålegges opplysningsplikt. Slike endringer kan for eksempel være nødvendige som følge av nytt eller endret EØS-regelverk. For å ivareta dette behovet foreslår utvalget en hjemmel for departementet til å fastsette i forskrift at også andre virksomheter registrert i Foretaksregistret skal pålegges opplysningsplikt.

Behovet for å overvåke blant annet husholdningenes gjeldssituasjon er et eksempel der dagens informasjonsgrunnlag ikke er fullt ut tilfredsstillende. I Norge baserer bankstatistikken seg på innrapporterte aggregater om utlånsporteføljer i bankene. Aggregater kan tildekke forhold som er viktige i analyse av norsk økonomi. For eksempel kan aggregatet skjule at belåningsgraden i yngre husholdninger bygger seg opp ved en økning i boligpriser samtidig som belåningsgraden reduseres i eldre husholdninger, eller at sammenhengen mellom inntekt og låneopptak endrer seg. Tilgang til mer detaljerte opplysninger om inntekts- og gjeldsforhold i husholdninger og foretak, fra for eksempel selvangivelser, foretaksregnskap og eventuelle gjeldsregistre, vil sette sentralbanken bedre i stand til å overvåke sårbarheter i økonomien. Blant annet for å begrense rapporteringsbyrden bør sentralbankens behov for opplysninger på individ- og foretaksnivå søkes dekket ved uttrekk fra administrative registre og ikke gjennom direkte datainnsamling.

Behovet for tilgang til informasjon om utviklingen i husholdningens usikrede gjeld vil etter utvalgets vurdering ivaretas ved regjeringens forslag til lov om gjeldsinformasjon ved kredittvurdering av privatpersoner (gjeldsinformasjonsloven).229 Her foreslås det i § 12 fjerde ledd at blant annet Norges Bank «kan kreve utlevert gjeldsopplysninger for analyse, overvåknings- og statistikkformål». Bakgrunnen for at det bør gis tilgang er i proposisjonen beskrevet slik:

«Bakgrunnen for at Norges Bank og Finanstilsynet skal ha tilgang er særlig at utviklingen i husholdningenes gjeld er et sentralt analyseområde i arbeidet med å opprettholde finansiell stabilitet og å kunne analysere sårbarheten i økonomien. Gjeldsopplysinger fra gjeldsinformasjonsforetakene vil gi viktig informasjon om sårbarheten i husholdningenes økonomi. Utviklingen i usikret gjeld kan også være en tidlig indikator for finansiell sårbarhet. Gode analyser er avhengig av utfyllende informasjon om enkeltpersoners økonomiske stilling. Nytten av gjeldsopplysninger for analyse- og overvåkningsformål vil bli vesentlig større om opplysningene kan sammenstilles med annen informasjon om enkeltpersoners gjeld og økonomiske stilling.»230

I høringsnotatet var det foreslått at tilgangen for Norges Bank og Finanstilsynet skulle gjelde såkalt «avidentifiserte» gjeldsopplysninger for analyse- og overvåkningsformål. Departementet uttaler om dette følgende:

«Departementet har i etterkant av høringen fått opplyst at fødselsnummer er nødvendig for å kunne gjøre gode analyser, herunder å kunne kople opp mot andre registre. Det er i denne sammenheng blitt avklart at det bare er i prosessen med å koble opplysninger at det er behov for fødselsnummer. Fødselsnummer vil bli erstattet med løpenummer etter koblingen, og dette vil bli gjort før datasettet frigjøres for analyseformål. Departementet finner etter dette at Norges Bank, Finanstilsynet og Statistisk sentralbyrå kan gis tilgang til gjeldsopplysninger fra gjeldsinformasjonsforetak for sine formål, uten at disse avidentifiseres eller anonymiseres, jf. utkast til § 12 fjerde ledd første punktum.»231

Utvalget foreslår videre en lovendring i skatteforvaltningsloven232 som gir Norges Bank adgang til å kreve å få utlevert innsamlede skatteopplysninger hos skatteetaten i anonymisert form.

Utvalget foreslår også at det åpnes opp for at opplysninger innhentet etter fastsatt opplysningsplikt i medhold av statistikkloven233, eller som er gitt frivillig, i anonymisert form kan benyttes ved utarbeiding av økonomiske analyser i Norges Bank.

Årsregnskap, årsberetning og revisjonsberetning er offentlig tilgjengelig informasjon, jf. regnskapsloven234 § 8-1 første og annet ledd. For å legge til rette for at Norges Bank skal kunne få tilgang til slike innsamlede opplysninger også i andre format enn de er innlevert i, forslås det en særskilt hjemmel for Norges Bank til å kreve å få utlevert opplysninger hos Regnskapsregisteret.

Norges Bank kan i dag få tilgang til detaljerte data til forskningsformål på linje med andre forskningsinstitusjoner. Datatilgang for forskningsformål i Norges Bank bør reguleres av de samme bestemmelsene som for andre forskningsinstitusjoner og ikke etter sentralbankloven. Det innebærer at Norges Bank ikke kan bruke sentralbankloven som hjemmel for å innhente data utelukkende for forskningsformål. Redaksjonelt foreslås det at bestemmelsen om opplysningsplikt plasseres i nytt kapittel 5 i utkastet til ny sentralbanklov om særlige saksbehandlingsregler og sanksjonsbestemmelser, jf. forslag til § 5-3 i ny sentralbanklov. Det vises videre til forslag til endringer i skatteforvaltningsloven, statistikkloven og regnskapsloven.

25.3.5 Videreføring av bestemmelse om tvangsmulkt

De forutsetningene som lå til grunn for at en bestemmelse om tvangsmulkt ble tatt inn i sentralbankloven i 2003, er etter utvalgets mening ikke endret. Det er viktig at sentralbanken har et effektivt virkemiddel for å kunne gjennomføre innhenting av opplysninger der slike pålegg ikke etterleves. Bestemmelsen foreslås på denne bakgrunn videreført i ny lov.

Bestemmelsen om tvangsmulkt er framoverskuende. Det vil si at formålet er å sikre oppfyllelse av opplysningsplikten. Virkeområdet er klart avgrenset og bestemmelsen skal derfor ikke anses som straff etter den europeiske menneskerettighetskonvensjonen jf. Justisdepartementets vurdering av nye administrative sanksjoner i Prop. 62 L (2015–2016). Utvalget foreslår derfor at gjeldende ordlyd videreføres, men med mindre justeringer av redaksjonell karakter, se utkast til ny § 5-4.

25.3.6 Videreføring og endring av straffebestemmelsen i § 32

Straffebestemmelsen er etter det utvalget kjenner til, ikke blitt brukt i praksis. Det er imidlertid ikke uvanlig med straffebud som brukes lite. Straffebudene kan på tross av dette ha som funksjon at det blir lettere å drive gjennom straffebelagte tiltak med enklere virkemidler, fordi pliktsubjektene vet at straff er alternativet. På den måten kan straffebudene bidra til mer effektiv etterlevelse av de straffebelagte bestemmelsene, selv om de ikke brukes ofte. Det bør likevel være proporsjonalitet i hvilke bestemmelser som belegges med straff, og en bør unngå å legge til rette for «sovende straffebud». Brudd på tiltak som er iverksatt etter gjeldende § 28 (beskyttelsestiltak) eller brudd på bestemmelsene om opplysningsplikt i gjeldende § 27, kan ha alvorlige konsekvenser og svekke effektiviteten av bankens avgjørelser på viktige områder, jf. over. Dette ble understreket av både Justisdepartementet og Økokrim i vurderingen av bestemmelsen i 2003. Utvalget mener på denne bakgrunn at straffebestemmelsen i sentralbankloven § 32 som utgangspunkt bør videreføres. Utvalget mener at erfaringen med bestemmelsene i praksis tilsier at det er tilstrekkelig med trussel om bot også for brudd på utkastet § 3-9 om beskyttelsestiltak. Straffebudet kan på denne bakgrunn utformes likt for brudd på begge bestemmelser. Det vises til utkastet til ny § 5-5.