10 Roller og ansvar

Videregående opplæring er ved lov lagt til fylkeskommunene, men det er en rekke aktører som påvirker hvordan videregående opplæring er organisert og drives. Beslutningsmodellen er utformet gjennom avveining av ulike hensyn. Videregående opplæring en del av et helhetlig utdanningssystem, noe som forutsetter god faglig og organisatorisk sammenheng mellom de ulike utdanningsområdene. Opplæringen skal bygge på et felles nasjonalt kunnskaps- og verdigrunnlag, samtidig som det skal gi grunnlag for lokale tilpasninger og for lokal deltakelse og innflytelse. Det skal dessuten være et utdanningssystem som gir handlingsrom for den profesjonelle pedagog og den aktive elev.

I dette kapitlet skal vi innledningsvis beskrive de overordnede prinsippene for statens styring av videregående opplæring. Over tid har den statlige virkemiddelbruken gjennomgått store endringer. Dette har hatt betydning for hvilket handlingsrom fylkeskommunene har hatt for oppgaveløsningen og for organisering og ansvar lokalt. Spesielt komplisert er spørsmålet om ansvar og roller innenfor fag- og yrkesopplæringen. Her har staten gitt klare føringer som regulerer hvilke aktører vi finner og hvilken myndighet disse er tillagt. Vi skal derfor både beskrive disse og se dem i lys av de mer generelle føringer som ligger i statens styring.

10.1 Styring og ansvarsfordeling mellom staten og fylkeskommunen i videregående opplæring

10.1.1 Innledning

Kommunene og fylkeskommunene er gitt ansvaret for en rekke offentlige tjenester til innbyggerne. Dette ansvaret ivaretar de som selvstendige rettssubjekter, med selvstendig myndighet og et selvstendig ansvar for sin virksomhet. Fylkeskommunene og kommunene er demokratisk styrte organisasjoner, og står ansvarlig overfor sine egne innbyggere. Utfordringen er å finne balansepunktet mellom statens behov for styring og lokalforvaltningens behov for demokratisk deltakelse, ansvar og påvirkning på oppgaveløsningen.

Statlig styring av den offentlige skolen har røtter tilbake til 1739. Det er med andre ord lange tradisjoner for at skolen er et viktig nasjonalt anliggende. Videregående opplæring er en del av grunnopplæringen i Norge, basert på et prinsipp om lik rett til utdanning og opplæring. En slik rett og hensynet til en likeverdig tjeneste uavhengig av bosted, fordrer at staten klargjør en del overordnede prinsipper og at disse lovfestes i nødvendig grad.

En kan snakke om fire instrumenter i statens styring av fylkeskommunene: lov og forskrift, statlig tilsyn, veiledning og økonomiske rammebetingelser. Det er ofte nær kobling og overlapping i bruken av de ulike styringsinstrumentene. Det er gjennom bruken og utformingen av disse at en får et samlet bilde av den statlige styringen. En kan vanskelig forstå utviklingen av de fire styringsinstrumentene uten å ta høyde for at de inngår i den statlige styringen av mange sektorer. Når staten har søkt å harmonisere virkemiddelbruken mellom de ulike sektorene, blant annet med sikte på å styrke det fylkeskommunale selvstyret, har dette hatt direkte konsekvenser for innhold og bruk av virkemidlene også i opplæringssektoren. Samtidig viser historien at staten har hatt en partiell tilnærming, slik at man den ene gangen ser på det økonomiske området, i neste omgang på veiledning og tilsynets rolle og deretter på lovverket. Vi skal derfor behandle hvert av områdene separat. Avslutningsvis skal vi se kort på den rolle og plass forskningen er tildelt i utviklingen av utdanningssektoren. Forskningen er en sentral del av kompetansebyggingen i en sektor og derfor også sentral i styringsrelasjonen og ansvarsdelingen mellom stat og fylkeskommune.

Før vi gjør det skal vi se nærmere på utviklingen av den statlige politikken på opplæringsområdet og hvilken effekt den har hatt.

10.1.2 Statlig utdanningspolitikk og fylkeskommunalt ansvar

Tradisjonelt har styringen av den norske utdanningssektoren vært basert på regler og kontroll av innsatsfaktorer som bemanning og lokaler, øremerkede overføringer og innholdsstyring gjennom formålsparagrafer og relativt detaljerte nasjonale læreplaner.1 Omleggingen startet på midten av 1980-tallet. I 1986 ble finansieringssystemet av fylkeskommunene lagt om fra øremerkede overføringer til rammefinansiering. I 1991 fremmet Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet en stortingsmelding som innebar en omorganisering av den statlige utdanningsadministrasjonen og som varslet en endring av den statlige styringen fra detaljstyring til rammestyring.2

Hvor omfattende omleggingen i realiteten var, kan diskuteres. Ved tusenårsskiftet var en gjennomgående konklusjon i analysene av statlig styring av utdanningssektoren, at det var ubalanse til fordel for statlig detaljstyring.3 En av de mer omfattende og sektorovergripende gjennomgangene ble foretatt av det såkalte oppgavefordelingsutvalget. Utvalget mente at den kritikk fylkeskommunen som beslutningsnivå på det tidspunktet var blitt utsatt for, skyldtes at fylkeskommunen aldri hadde fått anledning til å spille den rollen som reformfedrene og -mødrene tiltenkte den. I stedet hadde «fylkeskommunen i stor grad blitt sittende igjen med kritikkutsatte tjenesteoppgaver underlagt sterk statlig styring».4 Utvalget fant at utdanningsområdet var sterkt regulert gjennom sentrale lover, læreplaner, andre forskrifter og avtaleverk. Tilbakemeldingene fra kommunene og fylkeskommunene til utvalget var at dette ga kommunesektoren svært lite handlingsrom til å foreta lokale og regionale tilpasninger, og reduserte etter deres vurdering mulighetene for å se utdanningspolitikken som en integrert del av en framtidsrettet lokal og regional utvikling.

Kvalitetsutvalget som utredet det som senere skulle bli Kunnskapsløftet, viste i sin utredning fra 2003 til at ansvars- og oppgaveforholdet mellom statlig nivå og kommunalt nivå i de forutgående 10–15 årene var beskrevet og vurdert i en rekke dokumenter, med tanke på økt oversiktlighet, forenkling og desentralisering. Til tross tidsspennet omtaler dokumentene utfordringer knyttet til å nå målet om mindre statlig detaljstyring på en relativt likeartet måte. Utvalget mente at dette tydet på at prosessen med å desentralisere oppgaver og ansvar til kommunalt nivå var komplisert og ikke lett å gjennomføre. Utvalget påpekte tvert imot at prinsippet om mål- og resultatstyring i statsforvaltningen i noen tilfeller hadde resultert i økt detaljstyring av underliggende nivåer, ved at overordnet nivå hadde stilt svært detaljerte mål- og resultatkrav.5

Kunnskapsløftet representerte en styringsmessig omlegging. Lokal autonomi og ansvarliggjøring av skoleeieren og den enkelte skole var sentrale prinsipper.6 Dette skulle kombineres med et nasjonalt tilsyn hvor kunnskap om resultater sto sentralt. Tydelig ansvarsplassering var det bærende elementet og dette innebar at kommuner og fylkeskommuner, skoleledere og skoler fikk økt sitt handlingsrom, men også at de skulle stå ansvarlige for de resultatene som ble oppnådd. Det skulle legges mindre vekt på hierarkisk regelstyring og gis mer innflytelse til lokale administrative og politiske beslutningstakere og profesjoner som lærere og skoleledere.7 Som tidligere nevnt skulle den nasjonale styringen av skolen etter Kunnskapsløftet basere seg på fem prinsipper: klare nasjonale mål, kunnskap om elevenes læringsresultater i vid forstand, tydelig ansvarsplassering, stor lokal handlefrihet og et solid støtte- og veiledningsapparat. Reformen besto blant annet av nye prinsipper for nasjonal styring av grunnopplæringen, nytt kvalitetsvurderingssystem, nytt gjennomgående læreplanverk med kompetansemål8 og grunnleggende ferdigheter integrert i alle fag på fagenes premisser.

Fylkeskommunenes ansvar for kvaliteten for opplæringen ble understreket. I 2003 var grunnlaget lagt gjennom en ny bestemmelse i opplæringsloven om at fylkeskommunen hadde ansvaret for at kravene i opplæringsloven med forskrifter ble oppfylt. I begrunnelsen for lovendringen ble betegnelsen skoleeier brukt – om enn ikke i selve lovteksten. Skoleeier var en samlebetegnelse som tidligere fortrinnsvis var blitt brukt for å slippe å ramse opp alle aktører med ansvar for å drive ulike skoleslag.9 Kvalitetsutvalget la en mer direkte mening i begrepet og definerte det slik:

«Begrepet skoleeier refererer til kommune, fylkeskommune og private skoleeiere når det er tale om plassering av oppgaver og ansvar i utdanningssektoren.» 10

Parallelt med disse endringene, ble kommunene og fylkeskommunene pålagt å dokumentere at de fulgte opp kravene i opplæringsloven og forskriftene. Etter en lovendring i 2004 skal kommunene og fylkeskommunene ha et forsvarlig system for å vurdere om kravene blir oppfylt og et forsvarlig system for oppfølging av disse vurderingene og nasjonale kvalitetsvurderinger som departementet foretar.11

Man forutsatte altså at fylkeskommunene skulle samle inn data om situasjonen i eget fylke og analysere disse. Et av forslagene til Kvalitetsutvalget var å innføre et nasjonalt kvalitetsvurderingssystem (NKVS), noe som ble vedtatt av Stortinget våren 2003. NKVS skulle på basis av dokumentert kunnskap gi et grunnlag for kvalitetsvurdering og kvalitetsutvikling – lokalt og sentralt. Det viktigste kunnskapsgrunnlaget var nasjonale prøver, eksamensresultater, brukerundersøkelser, internasjonale undersøkelser og opplysninger om ressursbruk. Nasjonale prøver på videregående skole ble forsøkt innført i 2005, men ble mange steder boikottet i oppstartsåret. Ordningen ble etter dette ikke videreført. Det er heller ingen internasjonale undersøkelser rettet mot hele elevgruppen i videregående opplæring. I sum betydde dette at NKVS i begynnelsen først og fremst var en ressursbase for grunnskolen. I en evaluering fant Allerup med flere, at en samlet tolkning av deres resultater om bruken av NKVS, kunne være å reise spørsmålet om en i videregående opplæring overhode forholdt seg til det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet. De fant at fylkeskommunene sentralt hadde størst nytte av NKVS, mens rundt halvparten av rektorene hadde positiv nytte av tallene. Blant lærerne var 60 prosent negative til systemets nytte. Det siste er et resultat forskerne mente kunne knyttes til NKVS konstruksjon, hvor et aspekt var kontroll, noe som vanskelig lar seg forene med lærernes profesjonskode.12

Kunnskapsløftet stilte nye krav til fylkeskommunenes kapasitet og kompetanse. Evalueringen viste at mange fylkeskommuner, i likhet med mange kommuner, slet med å fylle den nye rollen.13 Selv om fylkeskommunene ble gitt handlingsrom til å foreta reelle prioriteringer, forutsetter bruk av dette at de har vilje, kompetanse og kapasitet til å ta handlingsrommet i bruk. Det ble en stadig større forståelse av at større tilgang på vurderingsinformasjon ikke alene resulterte i ny innsikt og aktivt utviklingsarbeid på skole- og skoleeiernivå.14 For å stimulere til kapasitetsbygging lokalt lanserte departementet et statlig program, Kunnskapsløftet – fra ord til handling, som skulle styrke skolesektorens evne til å utvikle skolene. Det sentrale virkemidlet var støtte til skoleutviklingsprosjekter basert på et trekantsamarbeid mellom skoler, skoleeier og eksterne kompetansemiljøer. Denne direkte involveringen i lokale utviklingsprosesser var noe nytt i skolepolitikken på 2000-tallet. Den var ifølge Blossing med flere, en forløper for en dreining av skolepolitikken som kom med St. meld. nr. 31 (2007–2008), hvor det ble signalisert økt støtte og veiledning til skoleeierne.15

Hatch snakker om et system som sliter med å etablere mekanismer for et lokalt ansvar samtidig som en skal bygge opp lokalt kunnskapsnivå som er i stand til å håndtere det økte ansvaret.16 Et eksempel på dette er at nasjonale tilsyn i 2006 og 2007 viste at mange kommuner og fylkeskommuner ikke hadde forsvarlige systemer for å vurdere og følge opp om kravene i opplæringsloven ble oppfylt. I St. meld. nr. 31 (2007–2008) tilrådde regjeringen derfor en styrking av den statlige styringen gjennom tilsyn og veiledning. Samtidig ble skoleeiers ansvar understreket ved å stille større krav til skoleeiere om å ha gode kvalitetssikringssystemer, til skoler om å innrapportere om tilstanden i skolene og til skoleledelsen om kompetanse på flere områder enn tidligere.17 Som en direkte oppfølging ble kommunene og fylkeskommunene i 2009 gjennom et tillegg til loven, pålagt å utarbeide en årlig tilstandsrapport knyttet til læringsresultater, læringsmiljø og frafall.18

Styrking av tilsyns- og veilederrollen skjedde ved at disse ble tettere koblet sammen. Denne omleggingen har blitt oppfattet som et så prinsipielt brudd med forhistorien at Sivesind med flere definerer tiden etter 2008 som en egen periode i tilsynsarbeidet.19 Forfatterne konkluderer med at tilsynet gjennom omleggingene etter 2008 har beveget seg til å bli mer praksisnært, med vekt på de pedagogiske prosessene i skolen.

Roald mener at St.meld. nr. 31 (2007–2008) hadde konsekvenser for hele innretningen på kvalitetsarbeidet ved at kombinasjonen av resultatmålinger og skolebaserte vurderingstiltak kunne åpne for et mer kontekstuelt tilrettelagt og lærende vurderings- og planarbeid ved at en trakk veksler på alle nivåer.20 Et uttrykk for en slik ønsket dreining av den statlige politikken kom i Meld. St. 20 (2012–2013) hvor departementet med utgangspunkt i implementeringsutfordringer i opplæringssektoren, la stor vekt på samarbeid mellom de ulike beslutningsnivåene og aktørene. Nettverk, partnerskap og utviklingen av et godt profesjonsfelleskap ble pekt ut som sentrale virkemidler.21

Fylkeskommunene har gradvis utviklet og tatt i brukt lokale verktøy i sitt arbeid med tilstandsrapportene. Dette arbeidet kan ikke sees uavhengig av initiativ i kommunesektoren i regi av KS, som har lagt stor vekt på å utvikle kommunene og fylkeskommunene som skoleeiere. Sammen med Kunnskapsdepartementet etablerte KS i 2003 «skoleeierprisen». KS og Utdanningsdirektoratet ga i 2008 ut «Veileder om kravet til skoleeiers forsvarlige system». I 2009 initierte KS et FoU prosjekt «Hvordan lykkes som skoleeier?», hvor en ønsket å få mer kunnskap om utøvelsen av skoleeierrollen og hvor en så på hvordan den enkelte kommune/fylkeskommune kunne bli bedre «skoleutøvere» på sitt nivå.22 I rapporten trekkes Akershus fylkeskommune og Nord-Trøndelag fylkeskommune fram. Akershus fylkeskommune for sitt arbeid mot frafall og Nord-Trøndelag for sitt langvarige arbeid med kvalitetsutvikling med involvering fra politisk nivå til den enkelte skole. En oppfølger kom gjennom prosjektet «Den gode skoleeier». Målet var å «videreutvikle eierstyring for bedre gjennomføring og økt kvalitet i det 13-årige opplæringsløpet».23 Erfaringsdeling har vært en viktig del av programmet.24

I en evaluering av arbeidet med tilstandsrapportene for 2013, fant Rambøll at samtlige fylkeskommuner brukte tilstandsrapporten som et verktøy for kvalitetsutvikling og til dialog på tvers av nivåene.25 Men en ting er bruk, en annen ting er kvaliteten på bruken. Mausethagen og Prøitz konstaterer i en analyse av elevresultater at det ikke finnes noen nasjonal veiledning i hvordan resultatene skal brukes, selv om dette er opplysninger som ligger åpent på nettet. Man kan derfor oppleve at det starter en offentlig debatt om kvaliteten på skolen, samtidig som skolen kan sitte på opplysninger som kan gi et langt mer nyansert bilde enn det som ligger på de offentlige portalene.26 Det å ha data og analyser som bidrar til utvikling er avgjørende for å kunne forbedre praksisen. En variant av problemstillingen er knyttet til formen på skolebidragsindikatorene for videregående skoler. Tidligere rapporter har fått stor oppmerksomhet og også i mediene, blitt brukt til å rangere både fylkeskommuner og skoler.27 NIFU var i sin rapport om skolebidragsindikatorer fra 2017, tydelig på at valget av indikatorer primært måtte bestemmes av at en kunne anvende disse i et skolebasert utviklingsarbeid. De la derfor heller ikke opp til rangering av skoler.28

Kompetanseheving

Kompetanseheving har stått sentralt i den statlige politikken de senere årene, spesielt overfor kommunene. Det har blitt iverksatt en rekke målrettede kompetansetiltak som rektorutdanningen og videreutdanning for lærere (Lærerløftet: På lag for kunnskapsskolen). Statens kompetanseutviklingstiltak rettet seg også mot særlige trinn i skolen (Ungdomstrinn i utvikling) og utvalgte fag (Tett på realfag). Tiltak var rettet mot ulike oppgaver (støtte til nyutdannede lærere) og mot skole- og skoleeiernivå (veilederkorps, støtte til nettverk). På systemsiden har Utdanningsdirektoratet utarbeidet en rekke verktøy og maler som skal støtte utviklingen av kvaliteten i opplæringen. I NKVS har informasjonsmengden systemet inneholder og kvaliteten på denne blitt utviklet. Det har vært lagt vekt på å øke kunnskapen om den informasjonen som systemet inneholder og hvordan den kan brukes. Lærerrolleutvalget sier at mens NKVS til å begynne med ble oppfattet som et kontrollverktøy, har verktøyene i systemet over tid blitt et viktig hjelpemiddel for lærerne.29

Meld. St. 21 (2016–2017) la opp til at det framover skulle være lærere, skoleledere og skoleeiere som skulle spille hovedrollen i arbeidet med å utvikle kvaliteten i skolen, mens statens ansvar skulle være å etablere de nødvendige rammene rundt det lokale handlingsrommet. Lærernes betydning ble understreket og det at lærerne på linje med andre profesjonsutøvere inngikk i et profesjonsfellesskap som var av avgjørende betydning ikke bare for hvordan skolen skulle fungerer, men også for at læreren skulle kunne fortsette å utvikle sin undervisning. I dette bildet inngikk også skoleledelsen og den fylkeskommunale administrasjonen.

Aasen med flere hadde i sin evaluering av Kunnskapsløftet pekt på svake forbindelseslinjer mellom kommune/fylkeskommune og skole, og mellom skoleledelse og lærernes praksis som en forklaring på hvorfor noen kommuner/fylkeskommuner lyktes dårligere enn andre.30 Departementet mente derfor at det – ti år etter innføringen av Kunnskapsløftet, var tungtveiende grunner til å innføre et mer desentralisert system for kompetanseutvikling: Nasjonale kompetansesatsinger ga ikke nok rom for lokal tilpasning og kommuner og fylkeskommuner hadde ulik kapasitet og kompetanse til å drive kvalitetsutvikling i skolen.31

Sett over tid har det foregått en dreining i fokuset for de statlige reformene. Hatch gjør et nummer av at uttrykket «skoleeier» introduseres i opplæringsloven for første gang i 2005 i tilknytning til lovfesting av ansvaret for kompetanseutvikling. Han ser dette som et uttrykk for et ønske om å styrke og tydeliggjøre kommunenes og fylkeskommunenes ansvar.32 På omtrent samme tid introduserte departementet rektorskolen. To år tidligere hadde opplæringsloven fått en ny § 13-10, som la ansvaret for at opplæringsloven og dennes forskrifter ble fulgt opp av kommune og fylkeskommune. Vekten var altså på ansvarsplassering og utviklingen av den sentrale utdanningsadministrasjonen og skoleledelsen. Som vi har sett, skjer det en gradvis dreining. Mølstad og Prøitz viser hvordan læreren har blitt det sentrale omdreiningspunktet i de senere års reformer. Det finnes en forståelse av at læreren trenger støtte og påfyll av kunnskap, men også av at læreren er den som gjennom sin pedagogiske kompetanse sikrer elevenes læringsutbytte. Forskerne mener at staten med dette har valgt den vanskelige posisjonen mellom det å skulle styre opplæringen og sikre elevenes læringsutbytte på den ene siden, og det å anerkjenne læreren som en helt sentral aktør for elevenes læring og utvikling gjennom de fortolkningene av politikk lærere gjør i sin yrkesutøvelse og -praksis på den andre siden.33

Utfordringen er å finne den gode balansen mellom sentrale retningslinjer og lokal og profesjonell fleksibilitet. Dette krever at en sikrer at de lokale aktørene har støtte og kunnskaper til å levere innenfor de oppsatte rammene. Det krever også at en finner en rimelig balanse mellom sentral styring og lokalt handlingsrom gjennom de styringsverktøyene som definerer den lokale handlefriheten i praksis. Vi skal nå gå gjennom disse.

10.1.3 Statlige styringsinstrumenter i et lokalt selvstyre

Som nevnt innledningsvis kan en skille mellom fire statlige styringsinstrumenter: lov og forskrifter, økonomiske virkemidler, tilsyn og veiledning. Vi skal behandle de to første separat. Tilsyn og veiledning har i noen grad vært virkemidler som har vært brukt sammen og vil derfor bli behandlet under ett.

Lov og forskrifter

Lov- og forskriftsverket omfatter de fleste sider av fylkeskommunens aktivitet. Det gjelder organisering, forvaltning, valgordninger, finansiering, regulering av oppgaver – rettigheter og plikter. Opplæringsloven med tilhørende forskrifter er det sentrale lovverket for forvaltningen av videregående opplæring.

I forbindelse med framlegget til en ny og felles opplæringslov i 1998 drøftet Stortinget sentrale styringsprinsipper og styringsvirkemidler.34 Stortinget la til grunn at rettighetslovgivning og lovfestede nasjonale standardkrav fortsatt skulle være de sentrale virkemidlene for å oppnå et likeverdig opplæringstilbud, uavhengig av geografi, økonomi, kjønn eller sosial tilhørighet. Individuelle rettigheter, nasjonalt fastsatte læreplaner, nasjonale krav til lærernes og skoleledernes kompetanse, nasjonale krav til ressursinnsats, forsterkning av det statlige tilsynet og individuell klageadgang til staten skulle sikre dette. Derimot skulle organiseringen av opplæringsvirksomheten i stor grad overlates til skoleeierne. Det skulle være rom for lokal tilpasning og pedagogisk frihet. Oppsummert kan en si at Stortinget vektla at staten har et systemansvar for skolesektoren, og et særlig ansvar for å sikre likhet i opplæringstilbudet på tvers av kommuner og fylkeskommuner.

Dette er et lovverk som har fått stadig flere bestemmelser med årene. Difi foretok i 2010 en analyse av utviklingen i bruken av juridiske virkemidler i tre sektorer, herunder utdanningssektoren.35 Analysen så på forholdet til kommunene, men det at den tok utgangspunkt i departementenes styringsstrategi og at mye av lovverket og ikke minst lovendringene er felles mellom grunnskole og videregående opplæring, gjør at funnene har en direkte overføringsverdi. I rapporten het det:

«Det siste tiåret har det funnet sted et stort skifte som kommer til uttrykk i det nye læreplanverket for grunnskolen. Skoleeier stilles mye friere både med tanke på innhold og organisering av undervisningen enn tidligere. Parallelt har det imidlertid kommet en rekke nye plikter for kommunene, samt flere lovbestemte rettigheter til den enkelte.»

Difi konkluderte med at totalbildet var at utdanningssektoren var preget av høy grad av detaljstyring. For noen år siden ble loven gjennomgått og det ble identifisert i alt rundt 300 pliktbestemmelser, de fleste rettet mot kommunene og fylkeskommunene.36 Denne gjennomgangen omfattet ikke forskriftene, men gjennomgangen av loven alene indikerer et lovverk som gir relativt mange føringer. Det at bestemmelsene har kommet til over tid og ofte som svar på enkeltutfordringer, har etter hvert gjort noe med kompleksiteten.

Jakhelln og Møller (2016) analyserer den økte rettsliggjøringen av opplæringssektoren. De rubriserer regelverket utfra forskjellige perspektiver eller hensyn: overordnede styringsprinsipper, regulering av den pedagogiske virksomheten, elevperspektivet og samhandlingsperspektivet eller samfunnskontaktperspektivet. Disse perspektivene kan alle begrunne behov for bestemmelser. Et problem vil imidlertid oppstå dersom utviklingen av lovverket, som skjer fra slike partielle ståsteder, ikke blir sett i en større sammenheng. Da kan summen av endringene og den manglende sammenhengen skape styringsmessige utfordringer.

Et interessant poeng som Jakhelln og Møller (2016) trekker fram, er knyttet til skolens kjerne – den pedagogiske virksomheten. Denne skal være lagt opp og gjennomført på en forsvarlig måte. Forsvarlig vil i denne sammenhengen måtte bety det som er forsvarlig etter anerkjente pedagogiske prinsipper. Det juridiske innholdet blir med andre ord et produkt av gjeldende faglige standarder. Forfatterne sier at fra et slikt ståsted har lærere og skoleledere faglig autonomi for opplegg og gjennomføring av en forsvarlig undervisning innenfor rammen av anerkjente pedagogiske prinsipper.37 Dette illustrerer at en ikke kan vurdere hensiktsmessighet av lov og forskrifter uten å se dem i sammenheng med hva bestemmelsen skal regulere og hvilke frihetsgrader det er for tilpasning eller lokalt skjønn. Men lokalt skjønn tilknyttet regelverket er også avhengig av kunnskap. En må derfor anta at oppfølgingen av de ulike rettighetsbestemmelsene er avhengig av opplæring av de ansvarlige, og dette er et behov som strekker seg fra den enkelte lærer og skoleledelse til skoleeieren.

Utvalget har ikke i sitt mandat å gå igjennom opplæringsloven. Det er satt ned et eget utvalg som skal gå systematisk igjennom loven. Utvalget vil likevel, når vi i hovedinnstillingen kommer til forslag til endringer i dagens organisering og innhold, med nødvendighet også måtte foreslå endringer i lovgivningen. Indirekte omhandles også lovverket når vi vurderer styrker og svakheter ved dagens organisering og innhold.

Vi skal i denne omgangen nøye oss med å berøre en problemstilling – pålegget om at videregående opplæring er fylkeskommunens ansvar.

Oppgavefordelingsutvalget foretok i sin utredning i 2000 både en vurdering av hvordan fylkeskommunens daværende oppgaver ble ivaretatt og hvilke konsekvenser dette burde ha for framtiden.

«Når det gjelder videregående opplæring viser evalueringen at det er vanskelig å trekke en entydig konklusjon om hvor dyktige fylkeskommunene er til å produsere opplæringstjenester effektivt og med høy kvalitet. Utvalget er likevel av den oppfatning at det samlet sett kan sies at fylkeskommunen har løst sine oppgaver godt. Håndteringen av større reformer som f.eks. Reform 94 har vært vellykket, og brukerundersøkelser tyder på at et stort flertall sier seg fornøyd med det tilbudet som fylkeskommunene gir.»

Utvalget konkluderer med at fylkeskommunene hadde løst sin oppgave på ansvarsområdet videregående opplæring på en god måte og så på den bakgrunnen ikke behov for noen endringer.38

I 2015 foreslo regjeringen at ansvaret for videregående opplæring etter enkeltvurderinger kunne overføres til de største kommunene. Begrunnelsen var blant annet følgende: «Overføring av ansvaret for videregående opplæring fra fylkeskommunene til de største kommunene vil samle ansvaret for barnehage, grunnskole og videregående opplæring og dermed kunne gi bedre sammenheng i opplæringen.»39 I sin innstilling til meldingen går samtlige partier, riktignok med litt nyanser i begrunnelsen, mot at loven skal endres.40

Tilsyn og veiledning

Den generelle begrunnelsen for statlig tilsyn er at i en enhetsstat, som den norske, har staten ved Stortinget og regjeringen et overordnet ansvar for alle offentlige oppgaver som er lagt til kommunene og fylkeskommunene. Det statlige tilsynet skal sikre at fylkeskommunene oppfyller de pliktene de er pålagt i eller i medhold av opplæringsloven.

En viktig avveining er hvilken myndighet et tilsynsorgan skal ha. Skal det kunne omgjøre vedtak som er fattet av en kommune eller fylkeskommune, som er demokratisk styrte institusjoner, og som står ansvarlige overfor sine egne innbyggere? Problemstillingene rundt statlige tilsyn ble grundig drøftet i NOU 2004:17.41 Utvalget mente at de viktige oppgavene tilsynet skulle sikre, var rettssikkerhet og overordnet samfunnsutvikling. Samtidig måtte en avgrense tilsynet slik at det ikke gikk inn skjønnsvurderinger som var lagt til de lokale folkevalgte organene. Utvalgets utredning ble fulgt opp med en justering av kommuneloven42.

Føringene fra endringen av kommuneloven har senere blitt fulgt opp i særlovgivningen slik at begrensningen til lovlighetskontroll gjelder på alle særlovsområder. Dette innebærer at tilsynet kan oppheve ulovlige vedtak. På den annen side kan ikke tilsynsmyndigheten fatte et nytt vedtak. På opplæringsområdet har tilsynsmyndigheten heller ikke til disposisjon noen sanksjonsmuligheter, som for eksempel vedtak om bøter, for fylkeskommuner som lar være å følge opp sine lovpålagte forpliktelser.

På opplæringsområdet har det skjedd store endringer når det gjelder tilsyn siden årtusenskiftet. Regionalt ble ansvaret for tilsyn samlet hos fylkesmannen da statens utdanningskontorer ble innlemmet i fylkesmannsembetene i 2003. Sentralt ved at Utdanningsdirektoratet ble opprettet i 2004 og ved at den overordnede styringen av tilsynsoppgaven på opplæringsområdet etter hvert ble delegert fra Kunnskapsdepartementet.43

Fylkesmannens rolle ble gjennom dette betydelig endret. Det legale tilsynet og funksjonen som kontrollør ble langt tydeligere. Mange kommuner og fylkeskommuner opplevde at tilsynet gikk mer på detaljer. Samtidig økte antallet statlige planer og veiledere. Difi fant i en gjennomgang av statlig styring av utdanningssektoren at det i perioden 1999 til 2003 ble utgitt 18 veiledere og planer. Fra 2004 til sommeren 2009 økte dette tallet til 62. Difi mente at denne økningen kunne tilskrives at staten gjennom opprettelsen av Utdanningsdirektoratet hadde fått større kapasitet til å utvikle denne typen materiale. Det meste av dette var knyttet til hvordan lover og forskrifter skulle forstås og anvendes.44 Summen ble en opplevelse av en regulerende stat.

I 2006 ble systemrevisjon innført som tilsynsmetodikk innenfor grunnopplæringen. Ved denne formen for tilsyn tas det konkret stilling til om regelverket overholdes. Som nevnt i forrige underkapittel, viste de nasjonale tilsynene i 2006 og 2007 at mange kommuner og fylkeskommuner ikke hadde utviklet forsvarlige interne systemer for å sikre at bestemmelsene i opplæringsloven ble overholdt. De hadde altså ikke på en fullgod måte fulgt opp lovendringen fra 2004 om å etablere et internt kvalitetssikringssystem. Dette førte i sin tur til en mangelfull oversikt over om opplæringslovens øvrige krav ble overholdt. Resultatet ble et så omfattende tilsynsarbeid for fylkesmennene at det var behov for en justering. Det var dessuten en svakhet ved ordningen at den ikke ga fylkeskommunene noe grunnlag for å vite hvilken del av aktiviteten som ville være grunnlaget for de årlige revisjonene. Siden det ikke var mulig eller hensiktsmessig å føre effektivt tilsyn med alt, foreslo departementet at prioriteringene av tilsyn og tilsynstemaer burde gjøres på grunnlag av risikovurderinger og vurderinger av kost-nytte.45 Det ble videre foreslått at gjennomføringen av felles nasjonale tilsyn skulle planlegges og annonseres i god tid.

Som nevnt tidligere finner Sivesind med flere at tilsynet gjennom omleggingene etter 2008 har beveget seg til å bli mer praksisnært med fokus på de pedagogiske prosessene i skolen.46 Det er utarbeidet en egen håndbok for de statlige tilsynene. Håndboken er utarbeidet over tid og med deltakelse både fra dem som fører tilsyn, og fra dem det føres tilsyn med. Et karakteristikum ved håndboken er at den betyr et skifte fra legalitetskontroll til evaluering.47 Samtidig har det blitt lagt opp til en tettere kobling mellom tilsynstematikk og veiledning. I 2014 ble det gjennomført nesten 90 veiledningssamlinger på landsbasis, hvor 67 prosent av kommunene og fylkeskommunene deltok. I sin rapport om tilsynet fra dette året peker Utdanningsdirektoratet på at veiledningsaktiviteten og funnene fra de nasjonale tilsynene øker lokalforvaltningens og skolenes bevissthet om hvilke tiltak som bør iverksettes.48

Denne tettere koblingen mellom tilsyn og veiledning sier noe om hvordan oppgaven løses. Hall finner i sin gjennomgang av tilsynene i Norge og Sverige at de norske tilsynsaktørene fungerer som endringsagenter. Rollen som tilsynsmyndighet har beveget seg fra etterlevelse (compliance) til økt vekt på selvevaluering og kvalitetsvurderinger.49 De to landene har hatt en forskjellig utvikling i perioden fra 2008. Dette var også tidspunktet for et viktig skifte i Sverige, gjennom opprettelsen av det svenske skoleinspektoratet, Skolinspektionen. Skolinspektionen betydde en sterk oppbygging av det legale tilsynet med skolene, med det resultat at staten strammet sitt grep på skoler og de lokale skolemyndigheter.50 Inspektoratet har med andre ord ført til en sterk sentralisering. Hall mener at utviklingen i Norge nok har vært preget av kontroll av etterlevelse, men også i stor grad av pragmatisme. Resultatene til det prosjektet han deltok i, peker i retning av at tilsynsfunksjonen i Norge beveger seg mot en «post-byråkratisk» måte å styre på, hvor samarbeid i nettverk og evalueringer er tydelige trekk.51

Difi gjennomførte i 2015 en undersøkelse av hvordan tilsynet med kommunepliktene virket. Ingen fylkeskommuner inngikk i undersøkelsen, men funnene må antas å ha overføringsverdi, gitt at selve tilsynsmetodikken er lik. Difi fant at tilsyn ble opplevd som nyttig av både tilsynsmyndighet og kommuner ved at tilsynet sikret at regler ble etterlevd og ved at kommunene gjennom dette fikk en form for rettledning i regelverket, noe som bidro til bedre kommunale tjenester. Respondentene mente at det samlede omfanget av tilsyn var på et hensiktsmessig nivå.52

NIBR bekrefter i en rapport som kom i 2017 at tilsynene ble opplevd som nyttige blant et flertall av kommunene. De tar imidlertid opp to utfordringer. For det første at de finner et ganske tydelig signal om at tilsynsmyndighetene krever for mye dokumentasjon, og at flere også peker på at veiledning fra statsforvaltningen er bedre egnet til å styrke kommunenes ivaretakelse av lovpålagte oppgaver enn tilsyn. For det andre at tilsynene er for bredt definert.53

Økonomiske rammebetingelser

Staten har i realiteten tilnærmet full styring med de økonomiske rammebetingelsene fylkeskommunene opererer innenfor. Det er staten som bestemmer utformingen av skattesystemet og fordelingen av provenyet mellom stat, fylkeskommune og kommune, og det er staten som bestemmer størrelsen på overføringene. Fylkeskommunenes brutto driftsinntekter i 2016 var på om lag 75,9 mrd. kroner (utenom Oslo). Av dette utgjorde frie inntekter (skatt og rammetilskudd) 76 prosent. Om lag halvparten av de frie inntektene er rammetilskudd og halvparten skatteinntekter. Øvrige inntekter var øremerkede tilskudd og andre overføringer fra staten og andre (om lag 17 prosent av inntektene), og brukerbetalinger og andre salgs- og leieinntekter (om lag 7 prosent).54 Innenfor den rammen som er til disposisjon, har den enkelte fylkeskommune ansvaret for å gjøre de nødvendige prioriteringer for å nå de målene som er fastsatt for blant annet videregående opplæring.

Det er først og fremst utformingen av rammetilskuddet som er av direkte interesse for styringen av videregående opplæring. Rammeoverføringen skal sette alle fylkeskommuner i stand til å tilby likeverdige og gode tjenester. Det betyr at overføringssystemet må løse to oppgaver. Det skal utjevne inntektsforskjeller, og det skal ta hensyn til et ulikt utgiftsbehov fylkeskommunene imellom. Inntektsforskjellene vil være et produkt av at fylkeskommunene har ulikt skattegrunnlag. Utgiftsforskjellene vil være et produkt av hvilke tjenester befolkningen har behov for. For eksempel vil andelen av befolkningen som er i aldersgruppen 16–18 år variere, og det vil være ulike muligheter til å lage kostnadseffektive løsninger, for eksempel fordi noen fylker har en spredt bosetning. For å fange opp og kompensere for ulikheter i utgiftsbehov er overføringssystemets kostnadsnøkler basert på analyser av de enkelte sektorer, herunder videregående opplæring.

Det er viktig å merke seg at mottakerne, det vil si fylkeskommunene, står fritt når det gjelder bruken av de overførte midlene. De er ikke forutsatt brukt i en bestemt sektor. Slik sett er rammetilskuddsordningen å betrakte som en fordelingsmekanisme mellom fylkeskommunene og ikke mellom fylkeskommunens ulike oppgaver.

Slik systemet er i dag skjer utgiftsutjevningen ved hjelp av en kostnadsnøkkel som sørger for omfordeling fra fylkeskommuner som er rimeligere i drift enn landsgjennomsnittet, til fylkeskommuner som er dyrere enn landsgjennomsnittet. I delkostnadsnøkkelen for videregående opplæring inngår tre komponenter.

De viktigste komponentene er antall personer i aldersgruppen 16–18 år og søkere til dyre utdanningsprogrammer. Den første skal fange opp variasjoner i ungdomsgruppen og følgelig på sett og vis den generelle etterspørselen etter videregående opplæring. Den siste fanger opp at tilbud innenfor høykostnadsutdanningsprogrammer, som navnet indikerer, gir høyere kostnader per plass. Det som defineres som høykostnadsprogrammer, er yrkesfaglige programmer og det studieforberedende programmet musikk, dans og drama. Den siste komponenten – reiseavstand – skal fange opp at reiseavstand vil ha betydning for utgiftene til videregående opplæring. For eksempel viser analyser at det er høy korrelasjon mellom reiseavstand og gjennomsnittlig skolestørrelse i fylkene.

Elevtallet er i realiteten høyere enn antallet 16–18 åringer. Retten til videregående opplæring kan tas ut innen utgangen av det året en fyller 24 år. Fra de er 25 år har voksne som ikke har fullført videregående opplæring etter søknad rett til opplæring. Når kostnadsnøkkelen ikke inkluderer disse, er det fordi analysene som ligger i bunnen for systemutformingen viser at innbyggere i aldersgruppen over 18 år ikke har effekt på utgiftsforskjellene mellom fylkeskommunene.55 Det har følgelig ikke blitt ansett som nødvendig med et alderskriterium for voksne.

Dette kan imidlertid problematiseres. Dersom en ser for seg at voksne vil kunne utgjøre en større andel av den framtidige elevmassen, vil behovet for å fange opp denne gruppen bli større. Allforsk sier i en analyse av behovet for en egen indikator for voksne: «Det er en mer rimelig forutsetning at behovet for videregående opplæring er proporsjonalt med antall voksne, enn at det er proporsjonalt med 16–18 åringer».56

En gjennomgang av finansieringen av videregående opplæring som ble foretatt av Europa kommisjonen, viser at det eksisterer et stort antall modeller i Europa. Det kan for eksempel være tilskudd til et lokalt forvaltningsnivå eller direkte til skolene. Et trekk er imidlertid gjennomgående: Man baserer seg på det en kaller «input-based variables». Disse gjenspeiler gjerne behovet for skoler og kostnadene ved å etablere disse, som tilfellet er for kriteriene i det norske rammetilskuddet. Den norske finansieringsmodellen for videregående opplæring klassifiseres følgelig, i likhet med modellene i de fleste andre europeiske land, som «input-based».57

Rapporten peker på at finansieringen av videregående opplæring skiller seg fra den modellen som har blitt anbefalt for høyere utdanning i de senere årene: resultatbasert finansiering (performance-based funding). Kun to land benytter komponenter knyttet til resultater for å bestemme størrelsen på tilskuddet til videregående opplæring: England og Nederland.58 I begge land er resultatkomponentene inkludert for å motvirke frafall. I England ble finansieringssystemet lagt om i 2013. Hvis en elev slutter uten å fullføre et skoleår, vil det føre til at bevilgningen for denne eleven blir redusert med 50 prosent.59 Begrunnelsen var enkel. Man fant det ikke rimelig at staten skulle betale fullt ut for en elev som ikke lenger var til stede.60 I Nederland er systemet basert på at skoler som forbedrer gjennomføringen får ekstra overføringer knyttet direkte til økningen.

Også i Norge skiller finansieringsordningen for videregående opplæring seg fra finansieringsordningen for universiteter og høyskoler. Fra 2002 har det vært en komponent i overføringssystemet til universiteter og høyskoler knyttet til institusjonenes resultater på utdanningsområdet og til forskning. 40 prosent av det statlige rammetilskuddet ble bestemt utfra avlagte studiepoeng.61 Begrunnelsen som ble brukt var direkte knyttet til gjennomstrømning:

En viktig grunn for å innføre et delvis resultatbasert finansieringssystem var at institusjonene skulle prioritere utdanningskvalitet høyere. Det har vært en vekst i avlagte studiepoeng, men fortsatt gjennomfører godt under halvparten av studentene på normert tid. Frafall er et stort tap for den enkelte student og for samfunnet. Kunnskapsdepartementet vil stimulere institusjonene til å arbeide med økt utdanningskvalitet, slik at flere av studentene fullfører en grad.62

Finansieringssystemet for høyere utdanning har vært basert på at institusjonene har fått ekstra betalt om tallet på avlagte studiepoeng økte. Det har derfor vært en innebygd stimulans til å øke opptaket av studenter. Et resultat har vært en sterk økning i antallet studenter. I følge en gjennomgang Damvad foretok i 2014, var det imidlertid ikke åpenbart at finansieringsmodellen hadde bidratt til økt kvalitet eller gjennomstrømning i utdanningen.63 En ekspertgruppe som gjennomgikk finansieringssystemet fant at avlagte studiepoeng per student bare hadde økt med om lag 3 prosent (eller 1,5 studiepoeng) i perioden 2003–2013. På den annen side hadde gjennomføringsprosenten målt ved gjennomførte studiepoeng i forhold til planlagte studiepoeng økt betydelig, fra 75,8 prosent i 2004 til 82,8 prosent i 2007. Siden har den økt til 85,1 prosent i 2010 og 86 prosent i 2011, og deretter flatet ut. Ekspertgruppen forklarer forskjellen med at en del studenter ikke planlegger å være heltidsstudenter.64 Siden man i videregående opplæring gjennomgående har en klar plan for gjennomføring, er det statistikken knyttet til planlagte studiepoeng som er den mest relevante. Denne viser altså en kraftig økning av gjennomføringsprosenten etter 2004.

Så kan en spørre i hvilken grad tallene for gjennomføring i høyere utdanning har overføringsverdi til videregående opplæring. For det første er det en langt høyere gjennomføringsprosent blant dem som velger studieforberedende programmer og som følgelig er kvalifisert for høyere utdanning. For det andre viser forskning at familiebakgrunn har stor betydning for hvorvidt elevene lykkes i skolesystemet. Vi har tidligere sett at svake skoleprestasjoner i ungdomsskolen er sterkt korrelert med frafall i videregående opplæring. Mange av dem som faller fra har et skoleløp preget av alvorlige lærevansker med gjentatte nederlag faglig og sosialt, eller de har særskilte utfordringer knyttet til psykisk eller fysisk helse, atferdsproblemer og rus. For nylig innvandrede kan det være utfordringer knyttet til språk og/eller mangelfull grunnskoleopplæring fra hjemlandet. Mange faktorer er avhengig av det elevgrunnlaget som den enkelte skole har, og ligger følgelig utenfor skolens kontroll. Men dette er ikke hele forklaringen.

Senter for økonomisk forskning (SØF) har sett på skolebidragsindikatorer og skolekvalitet.65 De estimerte skolekvalitetsindikatorene varierer mellom fylkeskommunene.66 Fylkeskommunene med høyest gjennomsnittlig skolekvalitet er Oslo, Akershus og Vest-Agder. Det er et høyere frafall i nord også når det tas hensyn til forskjeller i grunnskolekarakterer og familiebakgrunn. De tre nordligste fylkeskommunene sliter ifølge SØF ikke bare med lav fullføring, men også med lav skolekvalitet. I rapportene fra 2010 og 2016 fant forskerne at elever i Nord-Norge, «alt annet likt», hadde lavere sannsynlighet for å gjennomføre videregående opplæring enn elever i resten av landet.67 Analysene tok hensyn til at elevgrunnlaget varierte mellom fylkeskommunene, samt variasjoner i sammensetningen av utdanningsprogrammer ved skolene, regionale arbeidsmarkeder og antall tilgjengelige skoler for elevene. SØF så også på variasjoner mellom skolene i de ulike fylkeskommunene. Det var stor spredning i alle fylkeskommuner. Fylkeskommuner med høy gjennomsnittlig skolekvalitet, for eksempel Oslo, hadde like stor spredning mellom skolene som de andre, men fordelingen var «flyttet opp».

En fylkeskommune som ofte trekkes fram er Sogn og Fjordane. Fylkeskommunen har gode skoleresultater og høy fullføringsgrad.68 Forskerne sier det er overraskende at fylket har så gode elevresultater, siden befolkningen i Sogn og Fjordane har langt lavere inntekt og utdanningsnivå enn landsgjennomsnittet.

Dette indikerer at det er et handlingsrom både for den enkelte fylkeskommune og for den enkelte skole. Spørsmålet er så om en insentivbasert komponent i finansieringssystemet vil bidra til økt fokus på gjennomføring. Dette vil som mye annet avhenge av hvor omfattende en slik komponent skal være, om det forutsettes at den skal brukes på alle nivåer, det vil si mot fylkeskommunen sentralt, mot den enkelte skole og mot de enkelte utdanningsprogrammer på skolen og om den utformes som en ordning hvor de som gjør det bedre belønnes. Det vil si at ordningen på statens hånd har en åpen ramme og hvor staten premierer dem som gjør det bedre.

Et forhold som også må trekkes inn er at andelen som gjennomfører i løpet av 5 år har gått opp de senere årene. Fra å ligge rundt 70 prosent var den for kullet som startet i 2011 på 73 prosent og for 2012 kullet på 74,5 prosent. Den største framgangen har den fylkeskommunen som har ligget lavest hatt, Finnmark. Det viser at det skjer en positiv utvikling gjennom at gjennomføringsproblematikken løftes fram som problemstilling, uten at denne knyttes til insentiver.

10.1.4 Forskning som del av kunnskapsgrunnlaget

Som nevnt har fylkeskommunene i større grad enn kommunene vært avhengig av å utvikle sitt eget grunnlag for å foreta vurderinger av kvaliteten på opplæringen. Fylkeskommunene har ikke nasjonale prøver og deltar heller ikke i internasjonale undersøkelser som dekker bredden av elevene. Det finnes opplysninger om gjennomføring og karakterer. Dette er selvsagt sentrale data for å vurdere måloppnåelse på sentrale områder. Men dette er i liten grad noe som kan brukes til å indentifisere hvordan den enkelt skole eller lærer kan utvikle sin praksis.

En viktig del av kunnskapsgrunnlaget og ikke minst utviklingen av det, er knyttet til forskning. Det som kjennetegner utdanningsforskning er at den er både flerfaglig og tverrfaglig. Forskningen utøves innenfor flere fagdisipliner og av ulike profesjoner.69

I en kritisk rapport fra 2007 sa Rambøll blant annet at det var behov for å styrke forskningen på utdanningsfeltet. Forskningsfeltet var ikke tilstrekkelig prioritert og det framsto som fragmentert. Det var også behov for å utvikle forskningsoversikter og kunnskapsoversikter. Systematiske kunnskapsoversikter er noe som kan støtte praksisfeltet gjennom å gjøre kunnskapen lettere tilgjengelig. Det var også behov for å etablere strategier for kunnskapsformidling.70

I de påfølgende årene ble departementets bevilgninger til forskning økt markant. Norsk utdanningspolitikk har blitt mer forskningsbasert. Reformer fra Kunnskapsløftet og framover har trukket aktivt veksler på kunnskap hentet fra forskning, involvert forskning i implementering og blitt evaluert av forskningsmiljøer i etterkant.71 Det skjedde samtidig en oppbygging av kompetansen i forskningsmiljøene. NIFU fant at utdanningsforskernes kompetanse økte merkbart fra 2007 til 2015 ved at antall professorer ble tredoblet i perioden, og andelen utdanningsforskere i øvrige førstestillinger, det vil si førsteamanuensis, førstelektor og forsker 2 i instituttsektoren, ble doblet.72

Et internasjonalt ekspertpanel evaluerte i 2017 norsk utdanningsforskning på oppdrag fra Norges forskningsråd. De konkluderte med at Norge har mange gode miljøer innen utdanningsforskning. Flere institusjoner holder et høyt nivå, hva gjelder både forskningskvalitet og forskningskapasitet. De finner at utdanningsforskningen generelt har stor innflytelse på både nasjonalt og regionalt nivå og på enkeltskoler. Og utdanningsforskerne ønsker en god kontakt med brukermiljøene.73

Technopolis foretok i 2017 en undersøkelse blant brukerne av utdanningsforskning som innspill til ekspertpanelet. De trekker fram at det norske utdanningssystemet, fra departement via skoleeier til den enkelte skole, er karakterisert av en høy grad av tillit til forskning. De fant at brukerne, også på fylkeskommunalt nivå, gjennomgående ønsket bedre kontakt mellom forskerne og skolene. Spesielt ønsket de mer forskning på utdanningsrelatert praksis. En slik tettere kontakt ville gjøre at forskerne bedre kunne fange opp hvilke problemer sektoren sliter med, og sektoren ville få en sjanse til å bli kjent med forskningen. Brukerne ønsket også at skolene skulle bli involvert i forskningen og gjennom dette kunne utvikle en mer ‘vitenskapelig tenkemåte’ i skolen, at skolen ble en lærende og utviklende organisasjon.74

En tidligere undersøkelse har vist at forskningsfeltet videregående opplæring skiller seg ut med den prosentvis største innsatsen mot forholdet mellom utdanningssystem, hjem og arbeidsliv.75

Fylkeskommunene har allerede et omfattende ansvar for å sørge for å ha et eget godt grunnlag for vurderingsarbeid i opplæringssektoren. Dette ansvaret understrekes og forsterkes i Meld. St. 21 (2016–2017). Her framheves det at det er avgjørende at fylkeskommunene har samarbeidspartnere som kan bidra til forskningsbasert kompetanseutvikling. Mer og bedre samarbeid med universiteter og høyskoler er et hovedmål.76

Har vi så et godt nok utgangspunkt for dette? En utfordring vil være om forskningen har den nødvendige interesse for brukerne. Mye av den statlig initierte forskningen har vært knyttet til reformer og forsøk. Dette kan være forskning som i noen grad er begrenset gjennom oppdragene, og som er på et nivå som blir mindre relevant for skoler og fylkeskommuner. Det kan være problemer knyttet til oversettelsen fra den vitenskapelige tilnærmingen, som forskning av høy kvalitet nødvendigvis vil være formet av, til den virkeligheten praktikerne i den videregående skolen står i. Evalueringen viser at brukerne ønsker en enklere tilgang til forskningsresultater, og at denne kan oppleves som utilgjengelig eller lite relevant.77

Har vi tilstrekkelig interesse for forskning rettet mot videregående opplæring? Det meste av forskningen ble utført av lærerutdanningsinstitusjonene. NIFU fant at lærerutdanningene sto for over 90 prosent av utdanningsforskningen innenfor pedagogikk og spesialpedagogikk, og over 80 prosent av forskningen innenfor fagdidaktikk i 2015. Når forskerne delte opp forskningen i 2015 på utdanningsområder, fant de at rundt 15 prosent av utdanningsforskningen var innrettet mot videregående opplæring.78 Dette er et tall som er ganske nær det en gjennomgang av prosjektkatalogen for programmet Forskning og innovasjon i utdanningssektoren (FINNUT) viser for pågående prosjekter per september 2018. 19 prosent av forskningsprosjektene er rettet mot videregående opplæring. Av disse igjen er mange konsentrert rundt drop-out eller fag- og yrkesopplæringen.79

Forskningsprosjekter rettet mot videregående opplæring er altså ikke de som dominerer når en ser på utdanningsforskningen. Noe av det samme inntrykket sitter Forskningsrådet med når det gjelder forskerprosjektsøknader – det er områdene grunnskole og høyere utdanning det er flest søknader på. Lærerutdanningen rettet mot grunnskolen har en styrke i at de har studentene fram til og med masternivået og at det er full klarhet i at studentene skal ut til et bestemt nivå i grunnskolen. Dette gir en stor mulighet for kobling mellom forskning og utdanning. Denne muligheten er ikke i like stor grad til stede på videregående nivå.

Man må med basis i evalueringene av forskningen, en aktiv bruk av forskningsresultatene på alle nivåer og interessen blant både forskerne og brukerne for et mer aktivt samarbeid, kunne si at en har er et godt utgangspunkt for en økt desentralisering av ansvaret for kompetanseutvikling. Samtidig er det viktig at en både fra universitets- og høyskolesektoren og fra fylkeskommunene er seg bevisst utfordringene som må håndteres for å få til et godt samarbeid. En grunnleggende utfordring er nok og tilstrekkelig relevant forskning å bygge på.

10.2 Roller og ansvar i videregående opplæring

10.2.1 Forankring av roller

Kapittel 3.8 beskriver kort historien til ulike aktører, råd og organer som har hatt en rolle i utviklingen av dagens videregående opplæring. Sentrale aktører i videregående opplæring er først og fremst myndighetene på sentralt og regionalt nivå. Det er disse som kan fatte beslutninger om struktur og innhold i opplæringen. I tillegg finnes en rekke aktører på nasjonalt og regionalt nivå med interesser i og ansvar for å sikre en kvalitativt god opplæring for elever og lærlinger. De mest sentrale aktørene er skissert i tabell 10.2.

Begrepene rolle og ansvar kan defineres og forstås på ulike måter.80 Når vi omtaler rollefordelingen mellom nasjonalt og regionalt nivå, omtaler vi her den formelle ansvarsfordelingen som er fastsatt i lov og forskrift, og som er omtalt i avsnitt 10.1. En slik formell ansvarsplassering finnes også for andre enn myndighetene; særlig gjelder dette aktører med ansvar for fag- og yrkesopplæringen.

Ansvaret i fag- og yrkesopplæringen er fordelt mellom statlige og regionale utdanningsmyndigheter og arbeidslivets parter gjennom arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjonene i trepartssamarbeidet. I trepartssamarbeidet har fylkeskommunen ansvaret for å oppfylle retten til opplæring, men også partene er forpliktet til å gi opplæring gjennom lærlingordningen. Trepartssamarbeidet er formelt forankret i opplæringsloven. Det er også forankret i internasjonale forpliktelser gjennom ILO-konvensjonen nr. 142 1975, som Norge ratifiserte i 1976. ILO-konvensjonen pålegger landene å samarbeide med partene i arbeidslivet i saker som gjelder fag- og yrkesopplæring, men den legger ingen føringer på organiseringen av arbeidet.

I de studieforberedende utdanningsprogrammene er aktørbildet langt enklere enn i fag- og yrkesopplæringen. Opplæringen foregår i skole i alle de tre årene. Innholdet i opplæringen i de studieforberedende utdanningsprogrammene bestemmes av fag- og timefordelingen og læreplanene. Disse dokumentene er forskrifter og fastsettes av nasjonale myndigheter. Nasjonale myndigheter fastsetter også tilbudsstrukturen, inkludert de studieforberedende utdanningsprogrammene. Universiteter og høyskoler har ingen formell rolle som aktør i videregående opplæring, men det synes å være stor enighet om at en god dialog mellom de to utdanningsnivåene er nødvendig for å få til et relevant innhold og en god overgang for elevene.81 Opplæringsloven inneholder ingen bestemmelser om råd eller andre aktører som skal spille en rolle i opplæringen, eller kunne påvirke innholdet i de studieforberedende utdanningsprogrammene. Det er heller ikke stilt krav til at elevene skal ha praksis i arbeidslivet eller i høyere utdanning.

Prosessen med å utvikle læreplaner innebærer imidlertid at mange ulike aktører blir involvert. I slike prosesser utnevner Utdanningsdirektoratet læreplangrupper bestående av representanter fra skoler og fra universiteter og høyskoler med faglig kompetanse. Læreplaner har status som forskrift og skal ut til åpen høring før de fastsettes. Selv om det altså ikke finnes faste strukturer eller arenaer for diskusjoner om innholdet i de studieforberedende fagene, vil innholdet i læreplanene være et resultat av synspunktene til mange interessenter.

10.2.2 Aktører på nasjonalt nivå

Universiteter og høyskoler

På nasjonalt nivå deltar utdanningsmyndigheter og representanter for universiteter og høyskoler i flere typer samarbeid. Samarbeidene er gjerne knyttet til kompetanseutvikling for lærere eller lærerutdanningene.

Utdanningsinstitusjonene og de nasjonale sentrene, som nå er en del av institusjonene, har lenge vært den største leverandøren av innholdet i kompetanseutviklingstiltak i skolen. I de siste årene har det derfor vokst fram mer og bedre samarbeid mellom skoler og høyere utdanningsinstitusjoner. De nasjonale satsingene har imidlertid som regel vært begrenset til grunnskolen. Et unntak er Yrkesfaglærerløftet, som er bygd på lokalt samarbeid mellom fylkeskommuner og universiteter og høyskoler.

Overgangen mellom videregående skole og høyere utdanning er et område som har fått mer oppmerksomhet i de siste årene. Det har blant annet kommet to rapporter som har undersøkt hvordan henholdsvis ansatte i universiteter og høyskoler og nye studenter oppfatter overgangen. Respondentene i disse undersøkelsene mener at en del elever har mangelfulle faglige ferdigheter, og at de ikke er godt nok forberedt på å arbeide selvstendig. Det kan også være et problem at mange nye studenter ikke har nok trening i ferdigheter som lesing, akademisk skriving og kritisk tenking.82

En pågående diskusjon både i videregående skoler og i universitets- og høyskolesektoren er hvem som skal ta ansvaret for at nye studenter er godt rustet til å møte forventningene og kravene i høyere utdanning. Vårt kunnskapsgrunnlag synliggjør at dialogen mellom høyere utdanning og videregående skoler kan være noe mangelfull. Lærere på videregående skoler forteller at de gjerne forbereder elevene på arbeidsformen i høyere utdanning – gjennom forelesninger eller selvstendige arbeid – men at disse metodene er lite egnet til å engasjere og til å bidra til elevenes læring. Fra undersøkelser av hvilke undervisningsformer som blir brukt i høyere utdanning, kan det derimot se ut som om underviserne i stor grad bruker studentaktive og varierte lærings- og undervisningsformer, særlig innenfor ikke-teknologiske utdanningstyper.83

Det er en økende interesse for hva det vil si å være studieforberedt og for å skape god dialog mellom skoler og UH-institusjoner. Nasjonalt organ for kvalitet i opplæringen (NOKUT) har definert studentenes «startkompetanse» som ett av åtte mål for kvalitet i høyere utdanning, og understreket at det er viktig med samarbeid mellom alle utdanningsnivåer for å få til dette. I kvalitetsmeldingen for høyere utdanning står det at regjeringen forventer god dialog og tydelig forventningsavklaring mellom videregående opplæring, fagskoler og UH-sektoren for å sikre gode utdanningsvalg og gode overganger mellom utdanningsnivåene.84

I Meld. St. 20 (2012–2013) På rett vei drøftet departementet behovet for å opprette et eller flere faglige råd også for de studieforberedende utdanningsprogrammene, med mål om å sikre økt kvalitet, bedre oppfølging og økt relevans. Departementet foreslo å opprette et eller flere slike programråd i meldingen, men det har ikke skjedd.

Samarbeidsrådet for yrkesopplæring (SRY) og faglige råd

Ansvaret til SRY og de faglige rådene er i dag fastsatt i opplæringslovens kapittel 12. SRY er et rådgivende organ for departementet og skal ta initiativer for å fremme fag- og yrkesopplæringen. Departementet fastsetter sammensetningen av og oppgavene til SRY.

SRY skal være et forum for dialog mellom departementet, partene i arbeidslivet, elev- og lærerorganisasjonene og skoleeierne. Rådet har 14 medlemmer fra – LO, NHO, Virke, Spekter, KS, YS, Utdanningsforbundet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet. I tillegg er Nærings- og fiskeridepartementet og Senter for internasjonalisering av utdanning oppnevnt som observatører til rådet. Arbeidstakerorganisasjonene og arbeidsgiverorganisasjonene skal til sammen utgjøre mer enn halvparten av medlemmene.

SRY skal ha et overordnet ansvar og strategisk perspektiv. Av partene oppfattes SRY som en viktig arena for informasjon, diskusjon og innflytelse. Likevel har forholdet mellom de ulike partene innad i SRY vært gjenstand for diskusjon. Tradisjonelt har LO og NHO byttet på å ha leder- og nestledervervet, og de er også tungt representert i ledelsen i de faglige rådene. I en undersøkelse av SRY og de faglige rådene kommer det fram at dette kan medføre at trepartssamarbeidet ikke alltid oppleves som reelt for de andre organisasjonene.85

De faglige rådene er myndighetenes rådgivende organ for fag- og yrkesopplæringen og oppnevnes av departementet. Rådenes medlemmer varierer i antall fra 14 til 17 og består av medlemmer fra lærerorganisasjonene og arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjonene.86

Partenes innflytelse på fag- og yrkesopplæringen

I kapittel 3.8 beskrives utviklingen av ulike aktørers roller og ansvar. Gjennom ulike studier av fagopplæringens utvikling og posisjon i det norske utdanningssystemet i etterkrigstiden, men særlig etter Reform 94, hevdes det at fagopplæringens tradisjonelle autonomi er blitt svekket.87 Dette har skjedd ved at den skolepolitiske innflytelsen i utdanningsforvaltningen er styrket, mens de fagopplæringspolitiske aktørenes aktivitet og formelle posisjon er snevret inn. Dette begrunnes blant annet i de nye rollene arbeidslivets parter spiller i den endrede rådsstrukturen, der de i økende grad har fått en rådgivende rolle og ikke lenger fungerer som besluttende organer når det gjelder struktur og innhold i opplæringen.

Samarbeidet mellom partene i arbeidslivet og utdanningsmyndighetene er et viktig grunnlag for styringen og utviklingen av fag- og yrkesopplæringen, ikke minst med tanke på å sikre oppslutningen om lærlingordningen, som er basert på frivillighet fra arbeidslivet. Samtidig peker flere forskere på at svekket innflytelse fra arbeidslivets parter kan medføre at partene trekker seg tilbake fra samarbeidet, og at dette på lengre sikt kan undergrave hele partssystemet og dermed også svekke fag- og yrkesopplæringen slik vi kjenner den i dag.88 Det har også vært hevdet at bortfall av det tradisjonelle faglige selvstyret bidrar til å styrke det skolepolitiske hegemoniet i norsk utdanningsforvaltning, noe som på lengre sikt kan undergrave fagopplæringens særpreg.89

Innflytelse på innholdet i opplæringen

Innholdet i opplæringen er fastsatt som forskrift i læreplanverket. I avsnitt 10.1 omtales dette som et av statens legale virkemidler for styring av opplæringen. Læreplanene er sentrale rammer for opplæringen, men i tråd med intensjonene i styringsreformen i Kunnskapsløftet har skoleeiere og skoler et profesjonelt ansvar i konkretisering av mål og valg av fagstoff og arbeidsmetoder.90

Også tilbudsstrukturen fastsettes som forskrift. Dersom det skal gjøres endringer i tilbudsstrukturen eller i læreplanene, skal forvaltningslovens bestemmelser om utredningsplikt, uttalelse fra interesserte, formkrav og kunngjøring følges. Sentrale myndigheter, ved Utdanningsdirektoratet, har ansvaret for disse prosessene. I praksis innebærer dette at alle med interesser i opplæringens innhold skal kunne uttale seg om nytt eller endret innhold. Det er ikke bare i høringsprosessen sentrale aktører kan øve innflytelse på opplæringen. Også i prosessen med å utvikle nytt eller revidere eksisterende innhold inviterer direktoratet de store organisasjonene til å foreslå medlemmer til læreplangrupper som utvikler forslag til læreplaner. Denne prosessen gjelder alle læreplaner, fra de gjennomgående til læreplanene i programfag og læreplanene som gjelder Vg3 / opplæring i bedrift.

Partene i arbeidslivet har vært kritiske til den stadig minkende innflytelsen de opplever å ha på opplæringens innhold og struktur. I 2015 ble det på initiativ fra partene satt i gang et pilotprosjekt der partene skulle få større innflytelse på endringer i læreplanene på Vg3/opplæring i bedrift. I sitt nye mandat fikk de faglige rådene i 2017 gjennomslag for ønsket om å ha avgjørende innflytelse på det faglige innholdet i læreplanene på Vg3. Dette innebærer at myndighetene skal legge til rette for å iverksette forslag til endringer i læreplaner dersom de ikke er i strid med opplæringslov eller forskrift, ikke har større økonomiske konsekvenser og ikke har vesentlige konsekvenser for innhold i eller struktur på Vg1 og Vg2. Partene har dermed fått gjennomslag for et viktig prinsipp for styringen av innholdet i opplæringen, selv om den formelle vedtaksmyndigheten fortsatt ligger hos myndighetene.

10.2.3 Regionale aktører

Yrkesopplæringsnemnda

Yrkesopplæringsnemndene (Y-nemndene) er fylkeskommunale nemnder med ansvaret for fagopplæringen i det enkelte fylke. Det er fylkeskommunen som oppnevner Y-nemndene. Nemndene skal ha medlemmer med personlige varamedlemmer som til sammen skal ha bred innsikt i hele fag- og yrkesopplæringen og i nærings- og sysselsettingsspørsmål. Partene i arbeidslivet med arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjonene foreslår medlemmer, og partene i arbeidslivet skal ha flertall i nemndene. Det skal i tillegg oppnevnes minst én representant for elever, lærlinger eller lærekandidater etter forslag fra disses organisasjoner. Fylkeskommunene kan be lærerorganisasjonene om å foreslå medlemmer til nemnda. Fylkeskommunen skal legge fram for yrkesopplæringsnemnda saker som har betydning for fag- og yrkesopplæringen, før fylkeskommunen gjør vedtak i saken.

Opplæringsloven § 12-4 definerer nokså detaljert hvilke oppgaver Y-nemndene har. En av oppgavene til Y-nemndene er å fremme behov og synspunkter fra arbeidslivet overfor fylkeskommunene. Videre skal nemndene uttale seg i saker som fylkeskommunen plikter å legge fram for dem, blant annet godkjenning og tap av godkjenning av lærebedrifter, og om fylkeskommunens kvalitetssystem for fag- og yrkesopplæringen. Y-nemndene skal oppnevne et rådgivende organ for hvert av fagene eller fagområdene, eventuelt benytte prøvenemndene som yrkesutvalg.

Yrkesopplæringsnemnda skal arbeide for å heve kvaliteten på hele fag- og yrkesopplæringen, og skal blant annet vurdere hvordan partene i arbeidslivet skal bidra til kvalitetsutvikling, og hvordan samhandlingen mellom skoler og bedrifter kan bedres. Nemndene skal også bistå fylkeskommunene i arbeidet med dimensjoneringen av tilbudene, arbeide for best mulig rådgivning og gi råd om hvordan samhandlingen mellom skoler og bedrifter kan medvirke til regional utvikling.

Det finnes forholdsvis lite dokumentasjon på hvordan yrkesopplæringsnemndene utfører sitt mandat, og hvordan nemndsmedlemmene vurderer hvilke vilkår de har for å oppfylle mandatet sitt. Riksrevisjonens undersøkelse av fagopplæring i bedrift i 2013 konkluderer med at det er usikkert om yrkesopplæringsnemndene, som representerer partene i arbeidslivet og elev- og lærlingorganisasjoner på fylkesnivå, fungerer som forutsatt. Nemndene gir i begrenset grad faglige vurderinger ved godkjenning av lærebedrifter, slik det er forutsatt i opplæringsloven. Flere fylkeskommuner mener det er behov for mer aktive yrkesopplæringsnemnder som i større grad kan bidra til utviklingen av kvaliteten på fagopplæringen.91

Bakgrunnen for konklusjonen var en spørreundersøkelse til fylkeskommunene som viste at oppgaven med å vurdere bedrifter som søkte om å bli lærebedrift, i mange tilfeller var delegert fra Y-nemnda til fylkeskommunen. Det framgikk av undersøkelsen at Y-nemnda i bare fire av 18 fylkeskommuner ga en faglig vurdering av bedrifter før godkjenning. Begrunnelsene for at så få Y-nemnder ga en faglig vurdering, var begrenset faglig og ressursmessig kapasitet i Y-nemndene. Legger vi Riksrevisjonens undersøkelse til grunn, kan det derfor se ut som om Y-nemndene i høy grad benytter lovens avsnitt om at Y-nemndene kan gi fylkeskommunen fullmakt til å foreta den faglige vurderingen av bedrifter.

Som en oppfølging av Riksrevisjonens undersøkelse sendte NIFU på oppdrag fra Utdanningsdirektoratet spørsmål til fylkeskommunene om aktiviteten i Y-nemndene.92

Svarene på et av spørsmålene bekrefter langt på vei det Riksrevisjonens rapport viste. Ni av 17 fylkeskommuner svarer at Y-nemnda aldri utfører den lovpålagte oppgaven med å gi en faglig vurdering av bedrifter før fylkeskommunen godkjenner dem. To av 17 svarer at de gjør det noen ganger, mens seks av 17 svarer at de alltid gjør det. I følge NIFUs undersøkelse møtes Y-nemndene regelmessig og ikke sjeldnere enn én gang i kvartalet.

I følge opplæringsloven § 12-3 skal Y-nemndene oppnevne et rådgivende yrkesutvalg for hvert av fagene eller fagområdene; eventuelt kan nemndene benytte prøvenemndene som yrkesutvalg. På spørsmålet om nemnda har oppnevnt et rådgivende yrkesutvalg, oppgir fem av 17 at dette er tilfellet, mens tolv av 17 svarer at nemnda ikke har gjort det.

Av Y-nemndas øvrige lovpålagte oppgaver ser det ut til at dimensjoneringsprosessen i fylkeskommunen ses som en sentral del av nemndas arbeid; her svarer tolv av 17 at Y-nemnda jobber med dette i stor grad eller svært stor grad. De fleste nemndene svarer at de får forslag til dimensjonering til uttalelse, og at de i stor grad kommer med en uttalelse. Det ser imidlertid ikke ut til at nemndene i særlig grad tar egne initiativer til å bidra med analyser eller prognoser som viser behov i det lokale arbeidslivet.

De fleste fylkeskommunene bekrefter i NIFUs undersøkelse at Y-nemndene bidrar til å sikre kvalitet i opplæringen, både gjennom å uttale seg om rutiner i fylkeskommunen, gjennom å komme med egne forslag til hvordan arbeidslivet kan bidra, og ved å foreslå forbedring av samarbeidet mellom skoler og lærebedrifter. Samtidig er det tydelig at Y-nemndene ikke anses som den viktigste kilden til informasjon om behovene i lokalt arbeidsliv. Fylkeskommunen anser i liten grad Y-nemndene som en sentral del av deres eget utviklingsarbeid. Dette kan synes som et paradoks når opplæringsloven er så tydelig på nemndenes oppgaver knyttet til kvalitet i opplæringen.

Riksrevisjonens undersøkelse viste at det varierte hvordan fylkeskommunene så på Y-nemndene når det gjaldt oppfølging av fagopplæringen. Mens noen oppfattet nemndene som gode støttespillere, oppga andre at nemndene i liten grad var involvert i fylkeskommunens oppfølgingsansvar. Fylkeskommunene pekte blant annet på utfordringer knyttet til nemndas rolleforståelse etter at nemndene etter 2007 gikk fra å være vedtaksorganer til å bli rådgivende organer.93

Som både Riksrevisjonens og NIFUs undersøkelse antyder, er det forskjeller mellom fylkeskommunene når det gjelder nemndenes måte å løse sine oppgaver på. Dette kommer også fram i en undersøkelse av kvalitet i opplæringen. Her hevdes det at Y-nemndene tilsynelatende er på leting etter en ny rolle, og nemndas posisjon og innflytelse varierer. Blant annet viser undersøkelsen at Y-nemnda i Rogaland har fått tilbake fullmakt i forvaltningssaker, mens nemndene i andre fylker forblir rådgivende organer.94

Lærebedrifter og opplæringskontorer

Opplæringsloven § 4-4 regulerer pliktene til lærebedriftene og sier blant annet at lærebedriftene skal følge kravene til innholdet i opplæringen og ha en eller flere kvalifiserte personer som har ansvaret for opplæringen. Lærebedriften plikter å legge til rette produksjonen og opplæringen slik at lærlingen, praksisbrevkandidaten og lærekandidaten kan nå målene i den fastsatte læreplanen. Dette skal blant annet gjøres ved at bedriften utarbeider en intern plan for opplæringen. Dersom lærekandidater har krav på spesialundervisning etter lovens kapittel 5, skal det utarbeides en individuell opplæringsplan.

Lærebedriften skal sørge for et godt arbeids- og læremiljø. Ved opplæringens slutt melder lærebedriften lærlingen opp til fag- eller svenneprøve, praksisbrevkandidaten opp til praksisbrevprøven og lærekandidaten opp til kompetanseprøven. Under prøven stiller bedriften arbeidsplass, materiale, redskaper og assistenthjelp til rådighet.

Bedrifter som tegner lærekontrakt eller opplæringskontrakt etter opplæringsloven § 4-5, får i 2018 et årlig basistilskudd på 153 053 kroner per lærling, praksisbrevkandidat eller lærekandidat for ett år med fulltidsopplæring.

Dersom en bedrift ikke kan dekke alle kompetansemålene i en læreplan, kan bedriften knytte seg til et opplæringskontor eller en opplæringsring. Å være tilknyttet en opplæringsring innebærer at lærlingen ikke knytter hele opplæringstiden sin til en bedrift, men flyttes rundt til flere bedrifter slik at bredden i læreplanen ivaretas.

Opplæringskontorene er ikke omtalt som en formell del av opplæringssystemet, men omtales i opplæringsloven i tilknytning til godkjenning av bedrift.

For at eit opplæringskontor eller ein opplæringsring skal bli godkjend, må dei enkelte bedriftene som inngår i kontoret eller ringen, vere godkjende av fylkeskommunen. Der samansetjinga av opplæringskontoret eller opplæringsringen endrar seg, skal kontoret eller ringen melde frå til fylkeskommunen, som skal vurdere godkjenninga på ny.

Kilde: Opplæringsloven § 4-3

Opplæringskontorene er ikke nye aktører på opplæringsarenaen; de har eksistert siden 1960-tallet, men de har ekspandert i både størrelse og oppgaveomfang, ikke minst siden 1990-tallet. Framveksten av kontorene var særlig stor da Reform 94 ble innført. De ble sett på som en nødvendig aktør som skulle bidra til å avlaste lærebedrifter med administrativt arbeid knyttet til den store utvidelsen av antallet læreplasser i forbindelse med reformen. Et gjennomsnittlig opplæringskontor har rundt 80 medlemsbedrifter og litt over 100 lærekontrakter. Ifølge en forskningsrapport er omtrent 80 prosent av alle lærebedrifter tilknyttet et opplæringskontor.95 Ifølge samme undersøkelse har opplæringskontorene rundt 1000 årsverk, noe som utgjør omtrent fire ganger så mange årsverk som de fylkeskommunale årsverkene i fag- og yrkesopplæringen. Opplæringskontorene kan være tilknyttet flere bedrifter, men det finnes også såkalte ettfaglige håndverkskontorer, som stort sett representerer de gamle håndverksfagene.

Opplæringskontorene utfører en rekke oppgaver når det gjelder både formidling av lærlinger til bedrift og oppfølging av den enkelte lærling i bedrift. Ved en lovendring i 2007 ble lærebedriftene pålagt et større ansvar for opplæringens kvalitet, og dette ser ut til å ha endret opplæringskontorenes rolle fra administrativ avlaster til å legge til rette for at bedriftene skal kunne tilfredsstille lovens krav. Særlig oppfølging ved bedriftsbesøk utgjør en sentral del av kontorenes virksomhet. Slike besøk er viktige for å vurdere om lærebedriften gir forsvarlig opplæring. En aktivitet som nevnes hyppig i NIFUs undersøkelse, er oppfølging av lærlinger som har problemer med å tilpasse seg i en bedrift.96

Mange opplæringskontorer samarbeider på landsbasis gjennom nettverk, og også regionalt foregår det et betydelig samarbeid, ikke minst ved økende samlokalisering. Kontorene samhandler svært mye med fylkeskommunenes administrasjon, men oppgir samtidig å ha svært lite å gjøre med Y-nemndene.

Opplæringskontorene er finansiert av lærebedriftene ved at de beholder en del av lærlingtilskuddet til egen drift. Sånn sett er de avhengige av bedriftenes medlemskap og et godt forhold til bedriftene, som på sin side har innflytelse ved at de dominerer opplæringskontorenes styrer. Opplæringskontorene er også avhengige av fylkeskommunens godkjenning ved at de er definert som lærebedrifter som fylkeskommunen godkjenner. Som nevnt under avsnittet om Y-nemnder skal Y-nemndene uttale seg om saken før lærebedriften godkjennes, men flere Y-nemnder overlater til fylkeskommunene å gjøre dette.

Det kan være flere forklaringer på opplæringskontorenes ekspansjon i tiden rundt Reform 94. En tolkning har vært at den var en reaksjon på at partenes organer ble trukket nærmere den fylkeskommunale forvaltningen, og at opplæringskontoret ble ansett som en bedre arena for innflytelse og faglig utvikling. En annen tolkning har vært at opplæringskontorenes ekspansjon kan ses som et behov for mer fleksible og nettverkspregede styringsmåter mellom det offentlige og det private.97

Samarbeid mellom videregående skoler og høyere utdanning

Fylkeskommunene har ansvaret for hele feltet videregående opplæring. Som skoleeier er fylkeskommunen også ansvarlig for å ha riktig og nødvendig kompetanse i virksomheten, og systemer for kompetanse- og kvalitetsutvikling.

Til tross for at det ikke er regulert i loven, finnes det mange eksempler på lokalt initiert samarbeid mellom videregående opplæring og høyere utdanning.

Samarbeidet mellom skoler og høyere utdanning dreier seg ofte om lærerutdanning. I Tromsø og Trondheim samarbeider lærerutdanningene ved NTNU, UiO og UiT med videregående skoler, kalt universitetsskoler. Samarbeidet skal føre til høyere kvalitet både i skolene og i lærerutdanningene.

Universitetsskoler samarbeider først og fremst med lærerutdanningene, men det finnes også eksempler på partnerskap som er mer rettet mot innholdet i elevenes opplæring. Et eksempel er Blindern videregående skole i Oslo, som samarbeider med UiO om konkrete læringsprosjekter, der elevene får mulighet til å lære sammen med studenter og å oppleve og bli kjent med universitetet og studentlivet. Sammen gjennomfører de prosjekter som «skriv bedre – akademisk skriving i engelsk Vg1» og labøvelser i universitetsmiljøer. Andre videregående skoler har liknende samarbeid med lokale universiteter og høyskoler.

Det finnes også eksempler på lokale ordninger med en viss nasjonal regulering. Videregående skoler og høyere utdanningsinstitusjoner kan samarbeide om å legge til rette for at elever i videregående opplæring kan følge undervisningen og gå opp til eksamen i høyere utdanning. Noen skoler legger spesielt til rette for forsering på egne linjer, som forskerlinjer eller universitetslinjer. Ifølge Jøsendalutvalget har ikke alle skoler den samme kunnskapen om disse mulighetene, noe som fører til ulik praktisering og ulike muligheter, avhengig av hvor i landet eleven bor.98

Lektor2-ordningen er en nasjonal ordning som finansieres av Kunnskapsdepartementet og ledes og driftes av Naturfagsenteret ved Universitetet i Oslo. Gjennom lektor2 får ungdomsskoler og videregående skoler økonomisk støtte til å involvere fagpersoner fra arbeidslivet til å samarbeide om et undervisningsopplegg i realfag. Opplegget skal være rettet mot konkrete læreplanmål. Siden oppstarten av ordningen i 2009–2010 har cirka 450 skoler og cirka 700 ulike samarbeidspartnere fra arbeidslivet deltatt.99

Den nye modellen for kompetanseutvikling i skolen som ble innført med Meld. St. 21 (2016–2017), har også ført til økt trykk på samarbeid mellom høyere utdanning og lokale skolemyndigheter. Statlig støtte til kompetanseutvikling i skolen skal nå gå gjennom lokale samarbeidsforumer, der skolemyndigheter og universiteter og høyskoler sammen skal bli enige om hvilke kompetanseutviklingstiltak det er behov for å gjennomføre. Fylkeskommunene og videregående opplæring vil bli en del av ordningen fra 2019, og det er naturlig å tro at dette vil være positivt for de to nivåenes kjennskap til hverandre.

Kunnskapsdepartementets strategi Lærerutdanning 2025 fastsetter langsiktige mål for arbeidet med lærerutdanningene. Et hovedgrep i strategien er partnerskap mellom lærerutdanningene og skoleeiere for å etablere lærerutdanningsskoler. Målet er blant annet å sikre høy kvalitet i praksisopplæringen og styrket forsknings- og utviklingsarbeid. Arbeidet skal bygge videre på de partnerskapsmodellene som allerede finnes, blant annet gjennom ordningen med universitetsskoler.100

En viktig arena på lokalt nivå er de samarbeidsforumene som skal opprettes i forbindelse med etableringen av den desentraliserte modellen for kompetanseutvikling i skolen.101 Denne ordningen gjelder i første rekke kommunene, men skal også gjelde fylkeskommunene fra 2019.

Selv om det har eksistert gode samarbeidsmodeller på lokalt nivå mellom lærerutdanningsinstitusjoner og skoler, skal samarbeidet nå preges av et mer gjensidig forpliktende samarbeid. Målet er at skoler og fylkeskommuner og universiteter og høyskoler sammen skal ta ansvar for å drive lokal kvalitetsutvikling.

10.3 Regionreformen

Vi står foran en endring av det fylkeskommunale beslutningsnivået ved at antallet fylkeskommuner blir redusert til elleve med virkning fra 1.1.2020.102 I framlegget til den nye reformen heter det:

Nye folkevalgte regioner skal fylle en tydeligere samfunnsutviklerrolle. Dette forutsetter at staten vurderer sin rolle overfor regionene. Statlige myndigheter på regionalt nivå er avgjørende aktører for utviklingen i den enkelte region. Mange departementers styring er innrettet mot å sikre effektiv sektorstyring, og tar ikke alltid hensyn til den helheten som sektorpolitikk og sektorprioriteringer inngår i. Dette reduserer regionenes mulighet til å gjennomføre planer og prioriteringer.103

Det understrekes videre at fylkeskommunene skal ha et viktig ansvar for regional planlegging og utvikling. Summen av dette gir en indikasjon på at det fra statens side vil bli lagt vekt på å øke fylkeskommunenes oppgavefelt, og at fylkeskommunene skal gis større handlingsrom på det oppgavefeltet de allerede har.

På oppdrag fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet har Norsk institutt for by- og regionforskning gjennomgått litteratur og tidligere utredninger for å tydeliggjøre hva en regional samfunnsutviklerrolle innebærer, og hva som må til for å videreutvikle den (Hofstad og Hanssen 2015).104 De foreslår at utviklingen bør skje langs tre dimensjoner. For det første bør det gis strategisk retning til den regionale samfunnsutviklingen. For det andre bør regionene øke sitt arbeid med å mobilisere privat sektor, kulturliv og samfunn. For det tredje bør regionene få et større ansvar for samordning av nasjonale mål og virkemidler.

Et vesentlig element i samfunnsutviklerrollen er å mobilisere og koordinere kunnskap og ressurser fra statlige, fylkeskommunale, kommunale og private aktører. For folkevalgte regioner innebærer det å se sine egne og andres ansvarsområder i sammenheng og å utvikle sektorovergripende perspektiver og tiltak. Det innebærer også å evne å mobilisere ressurser og kunnskap fra bedrifter, innbyggere og organiserte interesser innenfor arbeidsliv, kultur og sivilsamfunn.

En første indikasjon på en mulig utvikling framover kom i rapporten fra et ekspertutvalg som har hatt som mandat å vurdere overføring av ytterligere ansvar og oppgaver til fylkeskommunene. Utvalget foreslår at fylkeskommunene skal få en mer sentral rolle i kompetansepolitikken i sin egen region:

Utvalget mener ansvaret for kompetansepolitikken, herunder ansvaret for å stimulere og koordinere etterspørselssiden i kompetansemarkedet og å tilpasse tilbudssiden, bør samles og kobles nærmere opp mot øvrige fylkeskommunale roller og oppgaver. Utvalget vil spesielt peke på merverdien av å knytte kompetansepolitikken nærmere ansvaret for videregående skole, fagskoler, forskning, nærings- og innovasjonspolitikken.105

I forlengelsen av dette foreslår ekspertutvalget at fylkeskommunene gis ansvar for å kartlegge regionale kompetansebehov og for å formidle behovet til tilbydere av utdanning og opplæring.

I Meld. St. 6 (2018–2019) har regjeringen behandlet ekspertgruppens rapport. Det understrekes at fylkeskommunene gjennom regionreformen skal ta et større ansvar for den regionale kompetansepolitikken med sikte på å bidra til økt sysselsetting og lavere arbeidsledighet. Det varsles at det skal utredes om fylkeskommunene skal få et mer helhetlig ansvar for å tilrettelegge og forsterke opplæringen for unge i alderen 16 til 24 år.106

Et ønske om en dreining mot et større ansvar for rekvalifisering og etter- og videreutdanning vil rette søkelyset mot mulige formelle hindre. Etter dagens lov har fylkeskommunene et ansvar for å gi tilbud også til søkere uten ungdomsrett eller voksenrett. I dette ligger at et tilbud skal foreligge, men søkerne som faller inn under bestemmelsen, har ingen individuelle rettigheter, og det gis ikke i lov eller forskrift noen bestemmelser om omfanget. Som vi har sett tidligere, er det store variasjoner fylkeskommunene imellom når det gjelder i hvilken grad slikt tilbud gis. I flere fylkeskommuner er tilbudet til dem uten rett holdt på et minimumsnivå. Gitt ambisjonene om at regionene skal spille en mer aktiv rolle på kompetansefeltet, må en også kunne legge til grunn at dette vil få konsekvenser for tilbudet til søkere som i dag står uten rett. Derfor innebærer de regionalpolitiske ambisjonene at en både ser på dagens rettighetsordninger, og at en ser på om fylkeskommunene har en organisering av og innretning på sitt tilbud som er tilpasset den framtidige etterspørselen.

10.4 Utvalgets vurderinger

10.4.1 Styring og ansvarsfordeling

Utvalget vil understreke at det å finne en riktig balanse mellom statens rammer og lokalt handlingsrom forutsetter gjensidighet og gode prosesser. Virkeligheten er kompleks og preget av motstridende hensyn og spenninger som må balanseres best mulig. Fra rundt 1990 har desentralisering av myndighet til lokalforvaltningen vært en uttalt statlig målsetting. Dette har ikke vært til hinder for en samtidig vekst i reguleringer og rettigheter. Utviklingen i de siste 30 årene viser at det ikke alltid er sammenheng mellom overordnede intensjoner og hva som blir gjennomført. Et uttrykk for at situasjonen ikke har endret seg vesentlig, er at en langt på vei finner de samme mål og de samme utfordringer beskrevet i de politiske saksframleggene i dag som for 30 år siden. Endringer som Kunnskapsløftet har ikke ført til noen sanering av det øvrige regelverket. Slik sett har den nye styringen preg av å komme i tillegg til – ikke til erstatning for – regelstyringen. Det har også skjedd en oppbygging av rettigheter og en utvikling i retning av utvidede klagemuligheter. Alt dette har bidratt til å gjøre den lokale saksbehandlingen mer regelverksorientert.

Det gis et inntrykk av at mye av denne utviklingen, hvor staten av fylkeskommunene oppleves som å delegere med den ene hånden og sentralisere med den andre, skyldes at mange endringer i den statlige politikken håndteres separat og uten å settes inn i en større sammenheng.107 Dette vil representere en utfordring for fylkeskommunene, som skal utvikle sitt system for å håndtere det ansvaret de har fått, innenfor de rammene som er definert.

Utvalget vil påpeke at en utvikling av kvaliteten i opplæringen forutsetter god forståelse av hvordan en styrker og utvikler det profesjonelle fellesskapet. Samtidig er det viktig at staten ser betydningen av å fastsette de rammene som trengs for å sikre et likeverdig opplæringstilbud, og at man lokalt sikres et økonomisk grunnlag for å kunne utføre jobben på en fullgod måte. De ambisiøse målene om en økt desentralisering av ansvar forutsetter at en sikrer at man lokalt er satt i stand til å håndtere ansvaret. Dette vil gjelde så vel ved innføring av nye strukturer eller rettighetsbestemmelser som det vil gjelde ved innføring av nye arbeidsmåter. Politiske mål er ikke selvrealiserende. Uten en lærerprofesjon og skoleledelse som er i stand til å ta i bruk det profesjonelle handlingsrommet og omsette kunnskap til stadig bedre praksis, vil verken statlige eller fylkeskommunale tiltak gi den ønskede kvalitetsutviklingen.

En gjennomgående utfordring i de siste tiårene har vært et manglende samsvar mellom overføring av myndighet til kommuner og fylkeskommuner og deres forutsetninger for å løse disse. Dels har de manglet rutiner og kompetanse for å håndtere det økte ansvaret lokalt, dels har de manglet et nasjonalt kunnskapsgrunnlag som en kunne basere utviklingsstrategier på. En omlegging av den statlige tilsynspolitikken i retning av støtte og veiledning, har bidratt til å styrke lokalforvaltningens og skolenes oppgaveløsning ved at den har blitt mer praksisnær.

En vesentlig styrking av kunnskapsgrunnlaget i sektoren har skjedd gjennom en målbevisst satsing på utdanningsforskning. Det har blitt bygd opp flere sterke og kompetente forskningsmiljøer. Utvalget betrakter dette som en viktig ressurs for framtidig utvikling av utdanningssektoren både sentralt og regionalt. En utfordring vil bli å etablere de gode samarbeidsrelasjonene mellom universitets- og høyskolesektoren og fylkeskommunene og deres skoler, som det økte fylkeskommunale ansvaret for egen kompetanseutvikling på alle nivåer tilsier.

Utvalget har ikke foretatt noen egen analyse og vurdering av fylkeskommunenes lovpålagte ansvar for videregående opplæring. Utvalget vil vise til at spørsmålet om en viss justering av dagens ansvarsplassering ble lagt fram for Stortinget i 2015, og at et enstemmig Storting ønsket å beholde dagens ansvarsplassering.

Når det gjelder de statlige overføringene til fylkeskommunen, mener utvalget at det er en svakhet at fylkeskommunens ansvar for voksne utdanningssøkende ikke er reflektert i den kostnadsnøkkelen som ligger til grunn for inntektssystemet. Det kan dessuten stilles spørsmål ved om dagens ordning på en fullgod måte stimulerer til at fylkeskommunene sørger for at flest mulig voksne fullfører videregående opplæring. Bruk av økonomiske insentiver kunne bidra til at fylkeskommunene ble mer interessert i å tilrettelegge for denne gruppa.

Roller og ansvar

Utvalget viser til at SRY er et sentralt rådgivende organ for departementet med bred partsrepresentasjon. En styrke ved den norske modellen er at sentrale aktører har en formalisert arena for diskusjon og felles beslutninger. Utvalget har merket seg at partene i noen tilfeller mener at SRY i enda større grad enn i dag kan utvikle seg til et mer overordnet policyorgan, og at representasjonen i SRY er viktig for at dette skal lykkes. Utvalget vil også peke på at dersom SRY skal ha tilstrekkelig legitimitet og tyngde som policyorgan, må alle parter oppleve at samarbeidet er reelt. I arbeidet med hovedinnstillingen skal utvalget vurdere behovet for endringer i ansvarsfordelingen mellom nasjonale myndigheter, skoleeiere og arbeidsliv. Utvalgets vurderinger av dette mandatpunktet vil henge tett sammen med vurderinger av hvilke modeller for videregående opplæring utvalget ser for seg. I tillegg vil ulike aktørers roller og ansvar måtte endre seg i samsvar med det ansvaret regionale myndigheter får i regionreformen.

Y-nemndene er en sentral aktør på regionalt nivå med vide lovpålagte fullmakter. Samtidig sier loven at nemnda kan delegere samme fullmakt til fylkeskommunen, som oppnevner nemnda. Utvalget mener at lovens tekst er uklar på dette punktet, og at dette bidrar til at ansvaret for saker knyttet til fagopplæring i fylkeskommunene tilsløres. Utvalget viser her til Nordrumutvalget (opplæringsutvalget), som skal gjennomgå hele opplæringsloven med tanke på forenklinger. Vi mener at § 12-4 må tydeliggjøre Y-nemndenes mandat, slik at deres posisjon som en regional kvalitetssikrer styrkes.

Utvalget ser det som positivt og viktig at det på fylkeskommunalt nivå finnes et bredt sammensatt representativt organ med et vidt mandat i fag- og yrkesopplæringen. Bred representasjon bør imidlertid omfatte flere enn de partene som i dag har fast plass i organet. Sammensetningen i Y-nemndene må speile det totale aktørbildet i opplæringen, og utvalget mener derfor at sammensetningen må vurderes med tanke på at alle aktører i opplæringen skal ha mulighet for påvirkning på opplæringen. Utvalget vil vurdere dette nærmere i neste innstilling.

Utvalget har merket seg at opplæringskontorene, som etter loven defineres som lærebedrifter, påtar seg flere og større oppgaver som ligger innenfor både fylkeskommunens, Y-nemndenes og bedriftenes ansvarsområder. Til tross for at de fleste ser på opplæringskontorene som en viktig aktør, stiller utvalget spørsmål ved at disse har vokst fram som en sentral aktør som overtar flere av oppgavene som myndighetsorganer er satt til å forvalte. Dette kan tyde på at de rollene og det ansvaret som loven har fastsatt, ikke fungerer etter hensikten, og at det kan være grunn til å vurdere dette nærmere.

Ansvarsfordelingen mellom ulike aktører vil måtte påvirkes av hvilke opplæringsmodeller som finnes. Utvalget vil derfor understreke at en grundigere diskusjon om dette må følges av en diskusjon om opplæringsmodeller. Roller og ansvar må også knyttes til det formelle og helhetlige ansvaret som fylkeskommunene har for videregående opplæring.

Målet med samarbeidet om fag- og yrkesopplæringen er at partene og myndighetene sammen skal komme fram til løsninger som på best mulig måte ivaretar både individets, arbeidslivets og samfunnets behov for kompetanse. De studieforberedende utdanningsprogrammene skal også bidra til å gi elevene en kompetanse som er i samsvar med behovene i høyere utdanning og i samfunnet, men det finnes ikke tilsvarende systematiske samarbeid på nasjonalt nivå på denne siden av utdanningssystemet. Utvalget mener det er en svakhet ved dagens system at det ikke finnes et nasjonalt forum for dialog og samarbeid i de studieforberedende utdanningsprogrammene.

På lokalt nivå er situasjonen en litt annen. Som vi har sett finnes det mange eksempler på lokalt initiert samarbeid mellom høyere utdanning og skoler. Disse tilbudene vil som regel være opprettet på bakgrunn av lokale behov og kompetansestrategier. Dette er en styrke ved lokalt initierte tilbud. Utvalget mener at de økte kravene til lokalt samarbeid er viktige og har et stort potensial for å kunne bidra til å forbedre opplæringen til elevene.

10.4.2 Regionreformen

Ambisjonene er å øke fylkeskommunenes ansvar for planlegging og samordning, herunder et utvidet ansvar for kompetansepolitikken. Alt tyder på at utviklingen på arbeidsmarkedet vil ha store konsekvenser for hva som vil etterspørres av tilbud.

Utvalget mener at fylkeskommunene har en nærhet til brukerne og arbeidslivet som gir et godt grunnlag for å fange opp de regionale kompetansebehovene. Fylkeskommunene vil ha et potensial for å ta større ansvar for hvordan dagens tjenester på en best mulig måte kan løses og organiseres.