1 Utvalgets mandat, sammensetning og arbeid
Figur 1.1
Videregående opplæring er en sentral del av et helhetlig utdanningsløp. Videregående opplæring bygger på grunnskolen og skal danne og utdanne for videre studier, et krevende arbeidsliv og for aktiv deltakelse i et trygt, åpent, demokratisk og inkluderende samfunn.
Videregående opplæring har mange formål, men felles for dem er at de er tuftet på et felles verdisett som er forankret i opplæringens formålsparagraf, og som kommer til uttrykk gjennom opplæringens ulike målformuleringer – gjennom opplæringsloven, læreplanverkets generelle del og læreplanene i fagene.
Tiden i videregående opplæring er en viktig fase i ungdommens liv. Fra å være ungdom utvikles de til unge voksne med stemmerett, større frihet og selvstendighet, men også med større ansvar for sitt eget liv og sine egne handlinger. Videregående opplæring skal hjelpe ungdommen i denne utviklingen.
For voksne er videregående opplæring en viktig mulighet til å heve kompetansen sin og få mulighet til å delta i arbeids- og samfunnslivet. Godt kjente og tilrettelagte tilbud til voksne er en forutsetning for å skape et samfunn der alle får delta og bidra. Videregående opplæring har et stort ansvar for å tilrettelegge for dette.
1.1 Om utvalget og mandatet
1.1.1 Utvalgets sammensetning
Regjeringen Solberg nedsatte 1. september 2017 et utvalg som skal se på struktur og innhold i videregående opplæring. Utvalget er satt sammen av følgende personer:
Ragnhild Lied, leder (Stranda)
Anders Bakken, forsker (Oslo)
Liv Charlotte Bjørnson, studierektor (Arendal)
John Arve Eide, fylkesutdanningssjef (Eidsvoll)
Siri Halsan, spesialrådgiver (Oslo)
Vidar Lande, senior HR-rådgiver (Kongsberg)
Sylvia Helene Lind, student (Tromsø)
Olav Sandanger Myklebust, lektor (Volda)
Kristine Novak, rektor (Slemmestad)
Tine Sophie Prøitz, professor (Moss)
Odd-Inge Strandheim, rektor (Vikhammer)
Anna Hagen Tønder, forsker (Oslo)
Gjermund Viste, rektor (Nærbø)
1.1.2 Utvalgets mandat
Bakgrunn
Det har ikke vært foretatt dyptgripende endringer i videregående opplæring siden Reform 94, og elevene møter i all hovedsak fortsatt samme tilbud og organisering i opplæringen som for 20 år siden. Fylkeskommunens ansvar for videregående opplæring og prinsippene for trepartssamarbeidet i fagopplæringen mellom nasjonale myndigheter, skoleeier og arbeidsliv har også stort sett vært de samme siden Reform 94.
Dagens modell
Dagens elever kan velge mellom åtte yrkesfaglige utdanningsprogrammer og fem studieforberedende utdanningsprogrammer når de starter i videregående opplæring. Det er også etablert enkelte lokale modeller. For å oppnå generell studiekompetanse må alle elever med ungdomsrett ha fellesfag og programfag, men antall programfag og krav til fordypning varierer mellom utdanningsprogrammene. Hovedmodellen for de yrkesfaglige elevene er to år i skole og to år som lærling i bedrift. Elever på yrkesfaglige utdanningsprogrammer kan ta ettårig påbygging til generell studiekompetanse enten etter Vg2, eller etter fullført fag- og yrkeskompetanse. Fra skoleåret 2017–2018 er tidsrommet for ungdomsretten til videregående opplæring utvidet slik at den går rett over i voksenretten.
Det er store utfordringer med dagens modell, blant annet følgende:
Frafallet etter fem år har helt siden Reform 94 ligget på rundt 30 prosent av hvert kull, på tross av en rekke satsinger og programmer i de siste 20 årene. Selv om gjennomføringen har økt noe i de siste to årene, er frafallet fortsatt på 27 prosent.
Frafallet er spesielt stort på yrkesfaglige utdanningsprogrammer, og det er en vedvarende mangel på læreplasser. I de siste årene har det hvert år vært mellom 7 000 og 9 000 som ikke har fått læreplass.
Videregående opplæring har over år vært utsatt for større og mindre justeringer for å bøte på ulike utfordringer. Resultatet er blant annet at innretningen på og kravene til generell studiekompetanse varierer mellom ulike utdanningsprogrammer.
Mandat
Videregående opplæring skal gi elevene en opplæring som fremmer lærelyst, motivasjon og trivsel. De studieforberedende utdanningsprogrammene skal legge til rette for at elevene har et best mulig grunnlag for å starte i høyere utdanning, og de yrkesfaglige utdanningsprogrammene skal ruste elevene slik at de kan møte arbeidslivet med relevant fag- eller yrkeskompetanse.
Utvalget skal blant annet vurdere
om videregående opplæring har en struktur og et innhold som legger til rette for at flest mulig fullfører videregående opplæring
om dagens modell for videregående opplæring tilfredsstiller arbeidslivets- og samfunnets behov for kompetanse
om dagens modell i tilstrekkelig grad fremmer lærelyst og motivasjon
behovet for endringer i ansvarsfordelingen mellom nasjonale myndigheter, skoleeier og arbeidsliv
behovet for å utvide ordninger for kompetanse på lavere nivå
hvordan man kan legge best mulig til rette for at voksne skal kunne oppnå studiekompetanse/fag-/svennebrev/yrkeskompetanse
På bakgrunn av dette skal utvalget avgi:
1. en delinnstilling der utvalget beskriver utviklingen av dagens tilbud, organisering og ansvarsforhold, og gir en vurdering av styrker og svakheter ved dagens videregående opplæring. Utvalget skal bygge sine vurderinger på eksisterende kunnskapsgrunnlag, og innhente ny kunnskap der dette er nødvendig. Utvalget skal også vurdere styrker og svakheter ved dagens videregående opplæring sett opp mot land det er naturlig å sammenlikne med.
2. en hovedinnstilling som foreslår og vurderer ulike modeller for videregående opplæring. Dette innebærer innretningen på studiespesialiserende og andre studieforberedende utdanningsprogrammer, hovedmodellen og ansvarsforholdene i de yrkesfaglige utdanningsprogrammene, overganger mellom yrkesfag og studieforberedende utdanningsprogrammer, herunder påbygg til generell studiekompetanse. Utvalget skal komme med forslag til konkrete endringer i strukturen/organiseringen og fagsammensetning. Fellesfagenes plass og omfang i de ulike løpene skal vurderes.
Utvalgets forslag til modeller for videregående opplæring skal ivareta mangfoldet i elevgruppen. Elevens behov og interesser skal ivaretas, og det skal legges vekt på at opplæringen er relevant for elevenes aktive deltakelse i samfunnet, arbeidslivet og høyere utdanning.
Hovedinnstillingen skal bygge på delinnstillingen, og minst ett av utvalgets forslag til modell skal kunne realiseres innenfor dagens ressursrammer.
Retten til videregående opplæring skal videreføres. Det er en forutsetning at opplæringen fortsatt skal være tilrettelagt for alle uavhengig av kjønn, bosted, bakgrunn og funksjonsnivå. Prinsippene som ligger til grunn i den pågående fagfornyelsen skal videreføres. Utvalget skal bygge videre på arbeidet som er gjort i forbindelse med gjennomgangen av tilbudsstrukturen på yrkesfag.
Det vil bli etablert en referansegruppe bestående av arbeidslivets parter og lærerorganisasjonene. Utvalget skal ha jevnlige møter med referansegruppen. Utvalget skal holde referansegruppen orientert om sitt arbeid, f.eks. om aktuelle problemstillinger og framdrift i arbeidet. Utvalget skal sørge for at partene får mulighet til å komme med innspill til utvalgets arbeid.
Det skal også legges til rette for at andre relevante organisasjoner og fagmiljøer kan legge fram sine synspunkter og problemstillinger. Utvalget skal ta opp spørsmål om tolkning eller avgrensning av mandatet med Kunnskapsdepartementet. Departementet sørger for sekretariat til utvalget.
Delinnstillingen skal leveres ett år etter at utvalget har startet sitt arbeid, og hovedinnstillingen to år etter utvalgets oppstart.
Figur 1.2
1.1.3 Utvalgets forståelse av mandatet
Denne innstillingen tar utgangspunkt i punkt 1 i utvalgets mandat. Utvalget presenterer her en bred framstilling av videregående opplæring i 2018, med et tilbakeblikk på hvordan opplæringen har utviklet seg fram til i dag. Vi har et særlig blikk på utviklingen fra Reform 94, og vi ser den norske opplæringen i lys av tilsvarende opplæring i andre land.
Vi vil særlig peke på følgende mandatpunkter:
prinsippene som ligger til grunn i den pågående fagfornyelsen, skal videreføres.
utvalget skal bygge videre på arbeidet som er gjort i forbindelse med gjennomgangen av tilbudsstrukturen på yrkesfag.
Arbeidet med fagfornyelsen pågår parallelt med utvalgets arbeid. At prinsippene som ligger til grunn for fagfornyelsen skal videreføres, forstår vi som:
definisjonen av kompetansebegrepet og kompetansebaserte læreplaner skal videreføres
definisjonen av grunnleggende ferdigheter i fagfornyelsen skal videreføres
forståelsen av dybdelæring uttrykt som kjerneelementer i fagene skal videreføres
forståelsen av de tverrgående temaene i fagfornyelsen skal videreføres
I arbeidet med denne delinnstillingen har vi sett på ulike forståelser av hvilke kompetanser som trengs i framtiden, og vi omtaler disse i flere av kapitlene. Vi legger til grunn en bred forståelse av kompetanser, når vi i hovedinnstillingen skal vurdere om dagens modell for videregående opplæring tilfredsstiller arbeidslivets og samfunnets behov for kompetanse. Det innebærer en forståelse av kompetansebegrepet som både rommer faglig kompetanse og mer fagovergripende kompetanser.
Når utvalget i neste innstilling skal vurdere fellesfagenes plass og omfang, vil dette derfor ikke omfatte endring av læreplanenes struktur eller sentrale begreper som nevnt i fagfornyelsen. Utvalget definerer i utgangpunktet ikke det konkrete og detaljerte faglige innholdet i den enkelte læreplan som en del av sitt mandat. Men i vår vurdering av hvilke kompetanser som er viktige i framtidens videregående opplæring, vil vi vurdere om dagens innhold i tilstrekkelig grad ivaretar dette.
Utvalget registrerer at fag- og timefordelingen ikke er en del av fagfornyelsen. Vi definerer fag- og timefordelingen som en del av tilbudsstrukturen og innholdet som utvalget skal vurdere nærmere. Når vi skal vurdere om videregående opplæring har et innhold som bidrar til at flest mulig gjennomfører videregående opplæring, vil vi knytte det opp mot fagenes plassering og omfang. Med innhold forstår vi fellesfag og programfag i studieforberedende og yrkesfaglige utdanningsprogrammer. I utvalgets forståelse av innhold inngår også vurderingsordningene.
At utvalget skal bygge videre på det arbeidet som er gjort i forbindelse med gjennomgangen av tilbudsstrukturen på yrkesfag, innebærer at vi tar utgangspunkt i det kunnskapsgrunnlaget som er framskaffet gjennom arbeidet med tilbudsstrukturen.
Struktur forstås som rettigheten til videregående opplæring, tilbudsstrukturen med utdanningsprogrammer og programområder, og veiene som fører fram til studiekompetanse, yrkeskompetanse eller grunnkompetanse.
1.2 Kunnskapsgrunnlaget og utvalgets arbeid
I vårt arbeid med denne innstillingen har vi brukt tilgjengelig statistikk, forskning, evalueringer og kartlegginger for å belyse videregående opplæring så godt som mulig. Utvalget ser at det finnes mer forskning på noen områder enn andre. Blant annet vil vi peke på at de studieforberedende utdanningsprogrammene i liten grad har vært gjenstand for kartlegging og forskning. Ikke minst må vi peke på et svakt kunnskapsgrunnlag når det gjelder videregående opplæring for voksne.
I våre beskrivelser av andelen som fullfører og består videregående opplæring, har vi valgt å gå detaljert inn i et bestemt ungdomskull. Ungdomskullet vi ser på er de 15- og 16-åringene som gikk ut av 10. trinn våren 2012. Vi bestilte data fra Statistisk sentralbyrå (SSB) som viser hvilke karakterer disse ungdommene har med seg fra grunnskolen og hva som er deres høyeste registrerte trinn i videregående opplæring. På denne måten får vi detaljert informasjon om hvor langt i opplæringsløpet disse ungdommene kom i løpet av fem år, ikke bare hvorvidt de har fullført og bestått eller ikke. Vi bestilte også data som viser hvor mange som er i arbeid eller utdanning fem år etter at de startet i videregående opplæring.
Figur 1.3
I den ordinære gjennomføringsstatistikken som publiseres av Statistisk sentralbyrå (SSB) inkluderes alle som startet i videregående opplæring for første gang i 2012. Ved at vi i vårt datamateriale ser på et bestemt grunnskolekull, er eldre elever herunder voksne trukket ut. Disse utgjør 3 250 personer av de som startet i videregående opplæring for første gang høsten 2012.
Elever som følger et løp mot planlagt grunnkompetanse har ikke som mål å fullføre med full studie- eller yrkeskompetanse. Vi har derfor valgt å holde denne gruppen utenfor tallgrunnlaget når vi skal analysere antall som fullfører og består videregående opplæring. Dette utgjør 1 189 personer. Denne gruppen blir nærmere omtalt i kapittel 8.6.
Avgrensningene i elevkullet gjør dermed at tallene våre vil avvike noe fra de offisielle tallene fra SSB og Utdanningsdirektoratet.
For å få bedre oversikt over omfanget av voksne som søker videregående opplæring og fylkeskommunens tilbud, sendte vi ut et spørreskjema til samtlige fylkeskommuner. Vi ba bl.a. fylkeskommunene om å oppgi søkernes rettsstatus og i hvilken grad tilbudet går til voksne med og uten en individuell rett til videregående opplæring. Antallet som var realkompetansevurdert ble også kartlagt. Samtlige fylkeskommuner svarte på undersøkelsen. På grunn av tidspunktet for undersøkelsen hadde ikke fylkeskommunene rukket å ferdigbehandle alle søknadene. Fylkeskommunene har også noe ulike registreringsrutiner. Dataene tolkes derfor med visse forbehold.
På oppdrag fra utvalget har Rambøll utarbeidet en gjennomgang av andre lands opplæringssystemer, og NOKUT har foretatt en kartlegging av studieforberedende løp i andre land.
I tillegg til statistikk, forskning og kartlegginger har vi vært opptatt av å samle inn erfaringsbasert kunnskap, fra både elever og lærlinger, lærere, skoleledere, fylkeskommuner, universitets- og høyskolesektoren og arbeidslivet. For å få til dette har enten hele eller deler av utvalget, eller utvalgslederen
hatt fire møter med referansegruppen som består av arbeidslivets parter og lærerorganisasjonene i tillegg til representanter fra universitets- og høyskolesektoren
gjennomført en innspillskonferanse
besøkt en skole i Trondheim og truffet elever på studieforberedende og yrkesfaglige utdanningsprogrammer, lærere, ledelsen og andre ansatte
besøkt Kongsberg teknologipark for å lære om hvordan samarbeidet mellom skole og bedrift i fag- og yrkesopplæringen kan organiseres
arrangert en workshop med elever og lærlinger fra hele landet. Vi arrangerte workshopen i samarbeid med Elevorganisasjonen
arrangert et seminar om digitalisering i opplæringen. Referansegruppen deltok
besøkt Alta videregående skole for å lære mer om videregående opplæring for samiske elever og elever i Finnmark. På møtet var representanter fra opplæringsavdelingen i Sametinget, Sametingets representant i styret for de samiske videregående skolene og representanter fra ledelsen på de samiske skolene i Kautokeino og Karasjok. Foruten rektor var også flere fra ledelsen, lærere og en elev fra studiespesialiserende utdanningsprogram på Alta videregående skole med på møtet
hatt møter med Forum for fylkesutdanningssjefer for å drøfte muligheter og utfordringer i videregående opplæring.
hatt tre møter med Samarbeidsrådet for yrkesopplæring. (SRY)
I tillegg til dette har både utvalgsleder, enkeltmedlemmer og sekretariatsleder presentert utvalget, dets mandat og arbeid for ulike organisasjoner og grupper. Også disse foraene har gitt verdifulle bidrag til utvalgets arbeid.
På utvalgets nettside (www.liedutvalget.no) ligger det en rekke innspill som er kommet i løpet av det første året, fra både enkeltpersoner og organisasjoner.
Utvalget har hatt ti møter i 2017 og 2018. Temaer for møtene og korte oppsummeringer fra møtene ligger på utvalgets nettside.
1.3 Andre utvalg med relevans for Liedutvalgets arbeid
Liedutvalget er et av flere regjeringsoppnevnte utvalg som skal levere innstillinger i 2018 og 2019. Av særlig relevans for vårt arbeid nevner vi følgende
Kompetansebehovsutvalget, som leverte sin første årlige rapport 1. februar 2018. De to neste kommer innen 1. februar i 2019 og 2020. Utvalget skal frembringe best mulig faglig vurdering av Norges framtidige kompetansebehov som grunnlag for nasjonal og regional planlegging og for den enkeltes studie- og yrkesvalg.
Raaumutvalget leverte sin innstilling 1. desember 2018. Utvalget har utredet modeller og løsninger for finansiering av livsopphold med sikte på at flere voksne skal ta opplæring på grunnskolens og videregående opplærings nivå. Utvalget har blant annet vurdert om strukturelle forhold kan være til hinder for gode løsninger for målgruppen.
Ekspertutvalg om kjønnsforskjeller i skoleprestasjoner som skal levere sin innstilling 1. februar 2019. Utvalget skal utvikle et kunnskapsgrunnlag om hvorfor kjønnsforskjeller i skoleprestasjoner oppstår og eventuelt hva som kan gjøres for å motvirke dem. Utvalget skal identifisere årsaker og effektive tiltak.
Sysselsettingsutvalget (en ekspertgruppe) er første del av et utvalg i to faser som skal levere sin første innstilling i mars 2019. Ekspertgruppen skal analysere utviklingen i sysselsettingen i Norge, samt analysere utviklingen i mottak av inntektssikringsytelser. Ekspertgruppen skal foreslå tiltak som kan bidra til at flere kommer i arbeid, at flere får utnyttet sin arbeidsevne, og at færre får unødig langvarige stønadsforløp eller faller utenfor arbeidslivet med en varig stønad. Ekspertgruppens rapport er ventet i mars 2019. I fase to vil arbeidet bli fulgt opp med deltakelse av eksperter og partene i arbeidslivet.
Ekspertutvalget for etter- og videreutdanning som skal levere sin innstilling 1. juni 2019. Utvalget skal vurdere behovet for etter- og videreutdanning og om utdanningssystemet er i stand til å imøtekomme behovene. I tillegg skal utvalget vurdere om rammebetingelsene for investering i ny kompetanse er tilstrekkelig gode. Utvalget skal foreslå tiltak for å komplettere et system for å lære hele livet.
Opplæringsutvalget, som skal levere sin innstilling 1. desember 2019. Utvalget skal foreslå ny opplæringslov, forskriftshjemler og føringer for innholdet i forskriftsreguleringen. I tillegg skal utvalget foreslå overordnede prinsipper for regelstyring av grunnopplæringens område.
Universitets- og høyskolelovutvalget, som skal levere sin innstilling 1. februar 2020. Utvalget skal gjennomgå og vurdere endringer i regelverket for universiteter, høyskoler og studentsamskipnader.
1.4 Om innstillingen
Kapittel 2 gir en oversikt over videregående opplæring slik tilbudet er i dag – som del av grunnopplæringen i Norge. Vi gir en kort beskrivelse av hvem som går i videregående opplæring, hvor de går, og hvordan det går med dem. Kapitlet omtaler også fylkeskommunens oppdrag som skolemyndighet og de private skolene/friskolene i videregående opplæring.
Kapittel 3 er en historisk gjennomgang av videregående opplæring fra de tidligste sporene av presteutdanning og laugsopplæring til dagens videregående opplæring, med hovedvekt på utviklingen fra Reform 94 til Kunnskapsløftet. Vi gir også en kort historisk omtale av rådsstrukturen i videregående opplæring.
Kapittel 4 gjør rede for utviklingstendenser som kan få betydning for videregående opplæring framover. Det gis også en beskrivelse av utviklingstrekk knyttet til unge og voksne deltakerne i videregående opplæring, og noen betraktninger rundt framtidige kompetansebehov.
Kapittel 5 beskriver sentrale aktører i videregående opplæring. Lærere og instruktører møter elevene og lærlingene daglig. I tillegg er det en rekke andre aktører som er involvert i opplæringen, både innad i videregående opplæring og utenfor. I kapitlet beskriver vi kompetanse og kompetansebehov. Kapitlet omhandler også enkelte sentrale strukturerende elementer som støtter opp under og påvirker opplæringen – vurdering og dokumentasjon av kompetanse, og bruk av og tilgang til nødvendig og oppdatert utstyr.
Kapittel 6 beskriver og vurderer de studieforberedende utdanningsprogrammenes struktur og innhold. Kapitlet omtaler kort regler for opptak til høyere utdanning, og drøfter hva det vil si å være studieforberedt. Kapitlet har en kort omtale av de fem studieforberedende utdanningsprogrammenes struktur, og belyser gjennomføring og kompetanseoppnåelse ved å følge ett årskull gjennom videregående opplæring. Videre omtaler kapitlet fellesfagene og programfagene. Kapitlet har også en kort gjennomgang av andre lands studieforberedende opplæring, før utvalgets vurderinger.
Kapittel 7 beskriver og vurderer de yrkesfaglige utdanningsprogrammenes struktur og innhold. Kapitlet omtaler kort formålet med fag- og yrkesopplæringen, og hva det vil si å nå en yrkeskompetanse. Kapitlet omtaler strukturen i fag- og yrkesopplæringen, samt hva som særpreger hvert av de yrkesfaglige utdanningsprogrammene. Her ligger også en beskrivelse av den nye tilbudsstrukturen. Videre omtaler kapitlet fellesfagene, programfagene og yrkesfaglig fordypning. Overgang til fagskoler og høyere utdanning, og andre lands yrkesfaglige opplæring, omtales til slutt i kapitlet, før utvalgets vurderinger.
Kapittel 8 handler i hovedsak om den gruppen som ikke gjennomfører et videregående løp med full kompetanse i løpet av fem år etter at de startet i Vg1. Vi ser på utviklingen over tid og hvordan gjennomføringen øker når vi flytter måletidspunktet utover fem år. Kapitlet ser på hvilken betydning karakterer fra grunnskolen har for sjansen til å lykkes i videregående opplæring, men peker også på en rekke andre forklaringer på hvorfor ungdom ikke gjennomfører videregående opplæring. Det gis en kort oversikt over hvilke tiltak som er satt i verk for å øke gjennomføringen. Til slutt omhandles grunnkompetanse, lærekandidatordningen og praksisbrevordningen.
Kapittel 9 beskriver voksnes rettigheter til videregående opplæring og hva som er særskilt for tilbudet til voksne. Kapitlet beskriver hvordan gruppens behov har endret seg som følge av økt innvandring og økte krav til kompetanse. Kapitlet peker på noen utfordringer med dagens tilbud på et overordnet nivå.
Kapittel 10 omtaler aktører, roller og ansvar i videregående opplæring. Ansvaret for videregående opplæring er lagt til fylkeskommunene, men det er en rekke aktører som på ulik måte påvirker hvordan videregående opplæring er organisert og drives. Kapitlet omhandler den statlige styringen av videregående opplæring og utviklingen av denne over tid. Videre omtaler kapitlet de rollene og det ansvar de ulike aktørene har, på både nasjonalt og regionalt nivå.
Kapittel 11 oppsummerer utvalgets overordnede vurderinger av sterke og svake sider ved videregående opplæring. Vi stiller i kapitlet noen spørsmål ved struktur og innhold i dagens opplæring, som vi vil komme tilbake til i hovedinnstillingen:
Har retten til videregående opplæring for trange vilkår?
Tilrettelegger vi for at elevene er kvalifisert for neste nivå?
Gir videregående opplæring rom for faglig fordypning?
Har vi to klart definerte løp gjennom videregående opplæring?
Er fellesfagene egentlig felles – og skal de være det?
Generell studiekompetanse – for generell?
Økt gjennomføring – kan vi bli enda bedre?
Samfunnets behov for voksnes kompetanse øker – tas dette på tilstrekkelig alvor?