2 Fakta om videregående opplæring

2.1 Videregående opplæring i et helhetlig opplæringssystem

Videregående opplæring bygger på den 10-årige grunnskolen. Alle som har fullført grunnskolen har rett til tre års videregående opplæring. Selv om videregående opplæring ofte omtales som del av et 13-årig opplæringsløp, er den ikke en del av den obligatoriske opplæringen med plikt til deltakelse. På den annen side er retten til videregående opplæring allmenn; det er ingen opptakskrav knyttet til retten. Så lenge de formelle kravene er oppfylt, har alle krav på et tilbud.

Kilde: Utdanningsdirektoratet. Utdanningsspeilet 2017.

Det er 415 videregående skoler i Norge, 322 offentlige og 93 private. De offentlige har 174 300 elever mens de private har 15 300 elever. Offentlige videregående skoler har i gjennomsnitt 540 elever, mens de private har 162 elever. Det er to statlige samiske videregående skoler. Begge ligger i Finnmark.

Ved skolestart skoleåret 2017–2018 var det 189 700 elever i videregående skole. 123 100 elever gikk på et studieforberedende program og 66 600 elever på et yrkesfaglig utdanningsprogram når vi ser alle trinnene under ett. I tillegg var det 43 400 lærlinger og lærekandidater.

Omtrent alle som går ut av grunnskolen fortsetter direkte over i videregående opplæring. Tilbøyeligheten til å søke videregående opplæring er ganske lik mellom kjønnene. Når en ser alle opplæringsprogrammene under ett utgjør guttene 49,4 prosent og jentene 50,6 prosent av elevene i videregående opplæring. Det er med andre ord ikke særlige kjønnsforskjeller å spore. Elevens utdanningsvalg viser imidlertid et kjønnstradisjonelt mønster. Figur 2.3 viser hvordan gutter og jenter fordelte seg på de ulike programmene i 2017.

Kilde: SSB.

Mens jentene utgjorde over 80 prosent av elevene i utdanningsprogrammene ‘design og håndverk’ og ‘helse og oppvekstfag’, utgjør guttene 95 prosent av dem som tar elektrofag og bygg- og anleggsteknikk. Det er også en tendens til at jentene i større grad enn guttene søker seg mot utdanningsprogrammer som gir studiekompetanse. På det største av disse utdanningsløpene, studiespesialisering, utgjør jentene 56,4 prosent av elevene.

2.2 Hva er videregående opplæring?

2.2.1 Oppbygning av videregående opplæring

Videregående opplæring skal ifølge opplæringslovens § 3-3 føre til studiekompetanse, yrkeskompetanse eller grunnkompetanse. Grunnkompetanse er en samlebetegnelse på et hvert løp som ikke gir full kompetanse i form av et vitnemål eller fag- eller svennebrev. Dette tilsier at det er to hovedspor for dem som skal inn i videregående opplæring: et studieforberedende og et yrkesfaglig løp.

Figur 2.4 gir en oversikt over hvordan videregående opplæring er bygd opp i Norge.

Kilde: vilbli.no

Den øverste linjen viser det studieforberedende opplæringsløpet. Dette skal vanligvis gjennomføres på tre år i skole, men med mulighet for kortere eller lengre praksisperioder i arbeidslivet. Den nederste linjen viser et yrkesfaglig opplæringsløp. Opplæringen de to første årene skjer som hovedregel i skole. Etter dette kan et yrkesfaglig løp fortsettes gjennom opplæring i bedrift eller gjennom et tredje år i skole. En elev som har startet på yrkesfag, kan etter to år også velge å ta tredje år som et påbyggingsår til generell studiekompetanse. I tillegg har de som har fullført og bestått fag- og yrkesopplæring fra og med 2014, rett til et års påbygging til generell studiekompetanse. Retten kan tas ut når som helst innen utgangen av det året vedkommende fyller 24 år.1 Denne utvidelsen av retten ble innført i 2014.

2.2.2 En fylkeskommunal plikt og et statlig ansvar

Gjennom opplæringsloven § 13-3 er ansvaret for videregående opplæring lagt til fylkeskommunen: «Fylkeskommunen skal oppfylle retten til vidaregåande opplæring etter denne lova for alle som er busette i fylkeskommunen.» Loven fastslår at fylkeskommunene skal planlegge og bygge ut opplæringstilbudet med hensyn til nasjonale mål, søkernes ønsker og behov i samfunnet. Fag- og yrkesopplæring er en integrert del av videregående opplæring, og det er et tett samarbeid med partene i arbeidslivet om innhold og opplæringstilbud.

I 2014 ble statens ansvar for å sikre videregående opplæring grunnlovsfestet. I begrunnelsen, som gjaldt både grunnskole og videregående opplæring, la Stortinget vekt på utdanningens betydning for demokrati og deltakelse. Utdanning blir sett på som en forutsetning for individets frihet og som et utgangspunkt for å skaffe seg arbeid. «Bestemmelsen skal leses som et vern mot forsømmelse av statens ansvar for å gi sine borgere skoletilbud uavhengig av geografi, økonomi eller andre trekk ved den enkelte. Retten vil være krenket dersom enkeltpersoner eller grupper av personer utestenges av undervisning.»2

Grunnlovsbestemmelsen endrer ikke formålet med videregående opplæring. Den knytter isteden opplæring på videregående nivå til menneskerettighetene og underbygger betydningen av videregående opplæring både som demokratisk arena og som utgangspunkt for arbeid. Som vi skal se under, var grunnlovsfestingen i full overensstemmelse med opplæringens formål slik dette var uttrykt i lov og læreplaner.

2.2.3 Overordnet formål

Skolen har historisk sett hatt i oppgave å bidra til dannelse og å utdanne ungdom. Helt siden annen verdenskrig har vi vært opptatt av at skolen skal bidra til å gi elevene demokratisk oppdragelse. Da Stortinget i 1974 vedtok en ny felles lov om videregående opplæring, fikk all opplæring på videregående skoles nivå felles formålsparagraf. Loven sa blant annet at opplæringen skulle «ta sikte på å utvikle dyktighet, forståelse og ansvar for fag, yrke og samfunn, legge grunnlag for videre utdanning og hjelpe elevene i deres personlige utvikling».3 Med ny felles lov fikk vi altså yrkesperspektivet med som del av formålet for hele den videregående opplæringen.

Da lov om grunnskolen og lov om videregående opplæring ble til en felles ny opplæringslov i 1998, ble bestemmelsen om tilpasset opplæring tatt inn i formålet for videregående nivå. Det samme gjaldt betegnelsen livslang læring og ansvaret for å utvikle gode samarbeidsformer mellom lærer og elever, mellom skole og hjem og mellom skole og arbeidsliv. I 2008 ble det fastsatt ny formålsparagraf som legger vekt på enkeltmenneskets rett til en likeverdig og inkluderende opplæring. Det er et mål at alle elever og lærlinger skal utvikle kompetanse som gjør dem best mulig i stand til å være aktive deltakere i samfunnet og arbeidslivet.4 I følge formålsparagrafen skal videregående opplæring bidra til at hver elev og lærling kan ivareta og utvikle sin identitet i et inkluderende og mangfoldig fellesskap.

I 2017 ble ny overordnet del av læreplanverket, Overordnet del – verdier og prinsipper for grunnopplæringen, fastsatt av regjeringen. Den skal gjelde fra skoleåret 2020–2021, og erstatter fra det tidspunktet dagens generelle del. Målet med ny overordnet del er å gjøre læreplanverket mer helhetlig, ved at det blir bedre sammenheng mellom formålsparagrafen og de andre delene av læreplanen.5 Overordnet del gjelder all den opplæringen elever, lærlinger, lærekandidater, praksisbrevkandidater og voksne deltakere får. Her er det tydelig beskrevet at skolen og lærebedriften har et likeverdig ansvar både for danning og for opplæring i enkeltfag.

Ny overordnet del av læreplanen inneholder et eget kapittel som utdyper hvordan vi skal forstå skolens samfunnsoppdrag.6 Her står det at videregående opplæring blant annet skal bidra til at elevene utvikler seg faglig og sosialt. Det ligger en særlig forpliktelse for skolen og lærebedriften om å skape et godt og trygt læringsmiljø – for alle.

2.2.4 Rett til videregående opplæring

Ungdom og voksne har rett til videregående opplæring. Ungdom som har fullført grunnskolen eller tilsvarende, har etter søknad rett til tre års heltids videregående opplæring. Ungdomsretten gjelder ut det skoleåret som begynner det året eleven fyller 24 år. Ungdom har rett til å komme inn på ett av tre prioriterte utdanningsprogrammer.

Det finnes ingen plikt for ungdom til å delta i videregående opplæring slik som på grunnskolen. I dag begynner likevel så å si alle (98 prosent) av elevene direkte fra tiende klasse i videregående opplæring uten opphold. For den som har takket ja til plass, følger det med en plikt til å være aktivt med i opplæringen. Tilbudet skal være gratis for elevene og lærlingene.

Rett til videregående opplæring har også voksne fra og med det året de fyller 25 år, dersom de har fullført grunnskolen, men ikke fullført videregående opplæring. Det er stadig flere voksne som deltar i videregående opplæring som lærlinger, lærekandidater, deltakere i fagopplæring i skole, praksiskandidater eller deltakere i skole. Antallet økte fra 20 000 i 2010 til 27 000 i 2017. 70 prosent av deltakerne er under 40 år og 35 prosent er under 30 år, det vil si en klar overvekt av relativt unge voksne. I 2017 er andelen innvandrere blant de voksne deltakerne, 36 prosent, mot 20 prosent i 2010.

Retten til videregående opplæring er ikke knyttet til kvalifikasjoner. Selv om det i loven heter at retten er knyttet til fullført grunnskole, vil en kunne finne alt fra elever som har ti års grunnskole med høyt poengsnitt til elever som mangler dokumentasjon, eller i noen tilfeller elever født i utlandet som knapt har hatt forutgående skolegang. Det må derfor legges til grunn at elevene som kommer inn har svært ulike forutsetninger.

2.2.5 De fleste gjennomfører videregående opplæring og kommer i arbeid eller fortsetter i utdanning

I offisiell statistikk måles gjennomføring fem år etter påbegynt videregående opplæring. I mange år lå gjennomføringsprosenten etter fem år på rundt 70 prosent. Det har ført til at mange har hevdet at 30 prosent av et ungdomskull har gått ut av videregående uten å fullføre. Man har snakket om 30 prosent frafall. Det er et behov for å nyansere – eller snarere korrigere – dette bildet. For det første har gjennomføringen målt etter fem år vist en positiv utvikling de siste årene. I kullet som startet høsten 2012 hadde 74,5 prosent fullført og bestått i løpet av fem år. For det andre er det nødvendig å se resultatene over lengre tid enn fem år. Dette kan illustreres ved å ta utgangspunkt i alderskohorten født i 1983 og som gikk ut av grunnskolen i 1999. Dette er en alderskohort som var 34 år i 2017, og som følgelig hadde hatt ytterligere åtte år til å fullføre etter at ungdomsretten gikk ut. Dette gir oss også et bilde på bruken av voksenretten i de første årene etter at retten inntrer. Tabell 2.1 viser tallene for kullet som startet på videregående opplæring høsten 1999.

Tabell 2.1 viser at i 2004 – fem år etter at kullet hadde startet – hadde 71,7 prosent fullført og bestått. Det året denne aldersgruppen fylte 25, hadde 77,6 prosent oppnådd studie- eller yrkeskompetanse. Det er altså en økning av gjennomføringen på 5,9 prosentpoeng på fire år, hvorav økningen på yrkesfag alene utgjorde 4 prosentpoeng. Ytterligere åtte år senere har 80,6 prosent av kullet oppnådd formell kompetanse. Vi ser at av de som oppnår kompetanse som voksne, er det først og fremst yrkesfaglig kompetanse det er snakk om.

Dette viser at en del bruker lengre tid på å fullføre enn fem år etter påbegynt videregående opplæring. Spesielt gjelder dette yrkesfag. Det er likevel slik at et stort antall klarer å sluttføre innen ungdomsretten går ut. Det er dessuten et karaktertrekk ved det norske systemet at det over tid er mange som oppnår kompetanse som voksne. I sum fører dette til at andelen av befolkningen som står med grunnskole som høyeste utdanning, er klart lavere enn gjennomsnittet for EU eller OECD-landene.7

De fleste som fullfører og består videregående opplæring, går enten til videre utdanning eller til arbeidslivet. Figur 2.6 viser hva de av 2012-kullet som hadde fullført videregående opplæring drev med høsten 2017. Av de som hadde fullført og bestått i løpet av fem år, var 95 prosent i arbeid eller i videre utdanning. 67,7 prosent var i gang med annen utdanning og 27,3 prosent var i arbeid. Bare 4,8 prosent var verken i arbeid eller i utdanning.

Kilde: SSB 2018.

2.2.6 De som ikke har fullført videregående opplæring er utsatt for å havne varig utenfor utdanning og arbeid

Det er vanligere å bevege seg mellom utdanning og arbeid i Norge enn i en del andre land. Mulighetene på arbeidsmarkedet for dem mellom 15 og 29 år er blant de gunstigste i OECD området. Samtidig er også vårt arbeidsmarked i endring.8 Det er en gruppe det er grunn til å ha spesiell oppmerksomhet på, og det er den gruppen ungdom som har forlatt videregående opplæring uten å fullføre, og som verken er under annen utdanning eller i arbeid. NEET (Not in Education, Employment or Training) er en internasjonal betegnelse på ungdom som regnes som særlig utsatt for å havne varig utenfor arbeidslivet. I følge OECD utgjorde denne gruppen 9 prosent av alle 15–29-åringer i Norge i 2016. Dette var lavere enn gjennomsnittet for de andre OECD-landene (14 prosent).9

Unge som ikke har gjennomført videregående opplæring, er sterkt representert i denne gruppen. Over halvparten (56 prosent) av ungdom utenfor utdanning og arbeid har ikke gjennomført videregående opplæring. Unge som er født i et annet land, har dobbelt så stor risiko for å havne i kategorien NEET som norskfødte ungdommer. Siden så å si hele årskull starter i videregående opplæring, vil en stor andel av denne gruppen ha vært innom videregående opplæring før de har falt fra. Et spørsmål er følgelig hva slags tilbud disse mottar og om det gjøres nok for å fange disse opp i den tiden de befinner seg i videregående opplæring. Vi kommer tilbake til denne problemstillingen i kapittel 8.

2.3 Fylkeskommunenes oppgaveløsning

Opplæringsloven legger ansvaret for videregående opplæring til fylkeskommunen.

Fylkeskommunen kan sies å være det eneste forvaltningsorganet på regionalt nivå som har ansvar for å ivareta fylkets samlede interesser. På området kompetansetilgang til regionale arbeidsmarkeder har fylkeskommunen åpenbart viktige roller:

• beslutningstaker om dimensjonering av tilbudet innenfor videregående skole

• produsent av undervisningstjenester

• eier og iverksetter av strategiske planprosesser med tilhørende handlingsprogrammer

• initiativtaker og/eller iverksetter av prosjekter i nært samarbeid med eksterne aktører.

Norge er et land der både næringsstruktur, sysselsetting og arbeidsmarked har klare regionale forskjeller. Ser vi på bosettingsmønsteret er Norge det landet i Norden der færrest innbyggere bor i storbyer.

Det er stor forskjell mellom fylkene når det gjelder andelen som bor på tettsteder. I Oslo bor nær 100 prosent i tettbygde strøk, mens mellom 57 og 60 prosent av befolkningen i fylkene Hedmark, Oppland og Nord-Trøndelag, gjør det samme.

Det er stor variasjon i størrelse og innbyggertall. Finnmark er f.eks. like stort som Aust-Agder, Buskerud, Oslo, Akershus, Telemark og Østfold til sammen, men har lavest antall innbyggere.

Noen av disse forskjellene kan en finne igjen i måten de enkelte fylkeskommuner løser oppgaven knyttet til videregående opplæring på.

Selv om alle elever i utgangspunktet har lik rett til utdanning, ligger det en begrensning i hva som faktisk tilbys på hjemstedet. Alle fylkeskommuner tilbyr samtlige utdanningsprogram på Vg1. Det er derimot store variasjoner i hvor bredt tilbud den enkelte fylkeskommune har på Vg2.

I tillegg til skolestrukturen har geografiske avstander og kommunikasjonsforholdene betydning for hvilket reelt tilbud den enkelte står overfor når han eller hun skal søke videregående opplæring. I fylker med spredt bosetting vil relativt mange elever velge å bo på hybel for å få den opplæringen de ønsker, eventuelt fordi de ikke kommer inn på den skolen som ligger nærmest hjemstedet. Dette gjelder f.eks. Finnmark og Sogn- og Fjordane. Siden innslaget av private skoler varierer mellom fylkeskommunene, har vi funnet det riktig å inkludere disse i tallene.

La oss se litt nærmere på hvordan tilbudet ser ut i ulike deler av landet. Vi benytter Utdanningsdirektoratets statistikk, noe som innebærer at vi benytter betegnelsen elev på hele gruppen – også for Vg3 yrkesfag. Som tabell 2.2 viser er det betydelige forskjeller i antallet skoler og den gjennomsnittlige størrelsen på disse. Mens en gjennomsnittlig skole i Akershus er på 611 elever, er gjennomsnittet i Finnmark på 264 elever. Det generelle bildet på tvers av fylkeskommunene er likevel at det er liten variasjon i den gjennomsnittlige skolestørrelsen. Bak disse tallene skjuler det seg imidlertid store variasjoner innad i den enkelte fylkeskommune. De fleste fylkeskommuner har en eller flere skoler som har mer enn 1000 elever.

Vi finner 65 prosent av elevene på landsbasis på et studieforberedende program og 35 prosent på et yrkesforberedende program. Tabellen viser ellers til dels store forskjeller fylkeskommunene imellom. Mens kun 17 prosent av elevene i Oslo befinner seg på et yrkesfaglig program, finner vi 47 prosent av elevene i Finnmark på et yrkesfaglig program. Relativt mange fylkeskommuner har en fordeling av elevene som ligger nær landsgjennomsnittet.

2.4 Friskoler/privatskoler på videregående nivå

Det er to typer private videregående skoler: skoler som er offentlig godkjent med lovfestet krav til innhold og kvalitet og videregående skoler som er opprettet i medhold til den frie etableringsretten.10 Det er den første typen som er mest direkte sammenlignbare med de offentlige skolene, og vi vil konsentrere oss om disse.

De offentlig godkjente friskolene er underlagt regler for driften som innebærer at eierne ikke har anledning til å ta ut noen former for utbytte, åpent eller skjult. Disse skolene mottar en offentlig støtte som utgjør 85 prosent av driftskostnadene i de offentlige skolene. Det er klare begrensninger på hva de kan ta av skolepenger. Skolepenger kan maksimalt utgjøre 15 prosent av tilskuddsgrunnlaget til friskolen, med et tillegg på inntil 4500 pr år for å dekke utgifter til husleie eller kapitalkostnader. Alle offentlige tilskudd og skolepenger skal komme elevene til gode.

Argumentene for offentlig finansierte friskoler er knyttet til at disse bidrar til økt mangfold i utdanningstilbudet og større valgmuligheter for den enkelte.11 Utdannings- og forskningskomiteen sier i forbindelse med budsjettframlegget høsten 2017:

Komiteen mener private skoler kan utgjøre et viktig supplement til det offentlige skoletilbudet, og at de bidrar til å oppfylle foreldrenes rett til å velge en oppdragelse og utdannelse for sine barn som er i tråd med egen religiøs, moralsk og filosofisk overbevisning. Dette er en rettighet som er forankret i internasjonale konvensjoner, som FNs barnekonvensjon, FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter og Den europeiske menneskerettskonvensjonen.12

En godkjent friskole må oppfylle en rekke krav til forvaltning, innhold og kvalitet. Det er en forutsetning at skolenes læreplaner skal være jevngode med de en finner i den offentlige skolen.

Grunnlaget for godkjenning av private skoler har vært endret over tid. I en kort periode var det ikke knyttet særlige krav til å kunne bli godkjent utover at skolen kunne dokumentere at den oppfylte kvalitetskravene hva både innhold og forvaltning angikk.13 Ordningen i nåværende lov er at en skole må oppfylle en del særskilte kriterier for å bli godkjent. Disse står i § 2-1 i friskoleloven:

• livssyn

• anerkjent pedagogisk retning (for eksempel montessori- eller steinerpedagogikk)

• internasjonalt (etter internasjonale læreplaner)

• særskilt tilrettelagt videregående opplæring i kombinasjon med toppidrett

• norsk grunnskoleopplæring i utlandet (etter læreplan for Kunnskapsløftet)

• særskilt tilrettelagt opplæring for funksjonshemmede

• videregående opplæring i små og verneverdige håndverksfag (etter læreplan for Kunnskapsløftet)

• videregående opplæring i yrkesfaglige utdanningsprogram (etter læreplan for Kunnskapsløftet)

• særskilt profil

I tillegg var det som nevnt en periode da skolene kunne bli godkjent på basis av en kvalitetsvurdering, uten at de behøvde å ha et særlig grunnlag som skilte dem fra de offentlige skolene. Skolene som var i drift ved utgangen av 2007, men som ikke oppfylte et av grunnlagene i friskoleloven, kan drive videre uten krav til grunnlag. Tabell 2.3 viser de fire mest brukte godkjenningskriteriene for dagens skoler innenfor videregående opplæring.

Det er flest skoler som er godkjent etter bestemmelsen om livssyn og disse har også det høyeste godkjente elevtallet. Det er nest flest av skoler som ikke kan tilbakeføres til et særskilt grunnlag. Dette er skoler som ble godkjent i 2005, eller godkjent etter tidligere lovverk på et kvantitativt grunnlag. Dette er en åpning for godkjenning som ikke lenger finnes i loven. Det er 17 skoler som er godkjent for å være spesielt tilrettelagt for kombinasjonen med toppidrett. Elleve skoler har en alternativ pedagogisk retning.

En skole kan ikke få godkjenning dersom etableringen vil medføre negative konsekvenser for det offentlige skoletilbudet, eller om det er andre særlige grunner som tilsier at skolen ikke bør godkjennes. Dette kan være at det vurderes ikke å være behov for skolen, eller at personene som står bak søknaden til skolen, ikke anses som seriøse. Fylkeskommunen skal ha anledning til å uttale seg før en søknad om en ny skole blir behandlet. Fylkeskommunen har også klagerett.

Det er per i dag 96 private videregående friskoler i drift etter nåværende lovverk. Av disse ligger tre videregående skoler i utlandet. I Norge er det i alt 93 skoler på videregående nivå. Til sammen har disse fått godkjenning for et maksimalt elevtall på rundt 21 300. Et faktisk elevtall på rundt 15 300 indikerer at noen av skolene driver et stykke unna full kapasitetsutnytting. Dette kan ha forskjellige grunner, blant annet at de kan være under oppbygging