3 Veien fram mot videregående opplæring for alle

Videregående opplæring, kan spores mange hundre år tilbake i tid. Fra å være to atskilte tradisjoner – en presteutdanning for de svært få og en fagutdanning basert på at svenn lærte av mester – har vi nå et felles system for videregående opplæring der ungdom skal kunne velge ut fra interesser og ferdigheter. På veien dit har det oppstått mange diskusjoner, og noen av dem kan fortsatt sies å prege debatten om videregående opplæring.

3.1 Ulike tradisjoner fram til 1900-tallet

Både fagopplæring og studieforberedende opplæring har røtter tilbake til middelalderen. Da var opplæringen drevet av kirker og laug. Det fantes et mangfold av ordninger og lite eller ingen nasjonal styring. Med framveksten av nasjonalstaten ble utdanning etter hvert sett på som et verktøy for nasjonsbygging og økonomisk vekst. Utdanning ble derfor i økende grad en del av offentlige myndigheters ansvar.

3.1.1 Fra presteskole til studieforberedende utdanning

De studieforberedende utdanningsprogrammenes historie kan spores tilbake til 1100-tallet. Katedralskolene var de første skolene i Norge og hadde først og fremst i oppgave å utdanne prester. Med reformasjonen på 1500-tallet oppsto et behov for å opplyse en større del av befolkningen, og staten overtok ansvaret for katedralskolene. Etter som flere fikk mulighet til å gå på skole, ble også flere kvalifisert til høyere utdanning. For å sikre at elevene var forberedt på å begynne på Universitetet i København, ble examen artium innført omkring 1630.1

Med opplysningstiden på 1700- tallet startet en konflikt om innholdet i skolen som skulle vare til langt inn på 1800-tallet. Konflikten gikk mellom to dannelsesidealer der den ene siden la vekt på klassiske fag. Den andre siden var mer preget av opplysningstidens ideer om vitenskap og samfunnsforhold, og ville ha inn nye fag som var mer praktiske og nytteorienterte. Mens forsvarerne av de klassiske fagene mente at skolens formål først og fremst var å utvikle ungdoms personlighet, holdninger og verdier, mente kritikerne at ungdom ikke fikk nok kunnskap om virkeligheten.2

Den første skoleloven i Danmark–Norge kom i 1739. Loven innebar en sentralisering og reduksjon av antall skoler. Hovedregelen var at elevene begynte når de var ni år, og avsluttet når de var 17 år. For å kunne begynne på en latinskole måtte eleven kunne lese og skrive og ha noe kjennskap til latin. Fordi det ikke fantes et offentlig tilbud om skolegang før latinskolene, var kravet i praksis en utestengelse av fattige elever som ikke hadde mulighet til å betale for private lærere. Grunnen til å innføre kravet var sannsynligvis at fattige elever hadde svakere gjennomføring, og at det derfor ble antatt at de kunne skremme bort mer velstående elever.3 Loven av 1739 gjenspeiler til en viss grad ideene fra opplysningstiden, ved at morsmål (dansk), geografi og historie, som ikke ble sett på som klassiske fag, fikk plass blant de obligatoriske fagene.4 Matematikk var også en del av fagtilbudet, men ikke som det realfaget det regnes som i dag. Elevene skulle lære logikk og ren matematikk, ikke bruke matematikken som et verktøy.5

Til tross for disse endringene fortsatte debatten om skolens innhold. Sterke stemmer mente at elevene trengte en mer mangesidig kunnskap enn fagene på timeplanen representerte. Skolens hovedoppgave var ikke lenger å utdanne prester, men å gi en høyere allmennutdanning og forberede for studier.

I 1869 fikk Norge sin første egne lov om offentlige skoler. Loven etablerte en seksårig middelskole og et treårig gymnas. Gymnaset fikk for første gang to linjer: en latinlinje og en reallinje. Reallinjen ble et endelig gjennomslag for dem som ønsket at elevene skulle få opplæring i realfag. Både anvendt matematikk og naturvitenskap fikk plass blant skolens fag.6 Studieforberedende utdanninger var fortsatt forbeholdt de få, noe som kan illustreres ved at det i 1883 for første gang var mer enn 300 kandidater til examen artium.7

3.1.2 Fra laugsopplæring til verkstedskoler

Fagopplæringen i Norge har lange tradisjoner tilbake til laugstradisjonene fra middelalderen, og 1600- og 1700-tallet regnes som laugenes storhetstid i Norge. Svenne- og mesterordninger var i hovedsak knyttet til håndverksyrker som smeder, skomakere, snekkere og gullsmeder, men med industrialiseringen kom også en rekke industrifag inn under lærlingordningen. Laugene hadde stor innflytelse på hvilke krav som skulle stilles til utøverne av yrkene. De hadde også lenge makt til å legge begrensninger på antallet utøvere av de ulike yrkene i de store byene. Den yrkesfaglige opplæringen foregikk i verksteder, og kompetansen i faget ble overført fra mesteren til lærlingen. Læretiden var fra tre til seks år, og det var mesteren som avgjorde når lærlingen hadde oppnådd en kompetanse som gjorde ham til svenn. Lærlingen avla ingen prøve i faget, men fikk et lærebrev. Fra midten av 1700-tallet ble det mer og mer vanlig at lærlingene gjennomførte en svenneprøve etter endt læretid.

Industrialiseringen og liberaliseringen på 1800-tallet satte sitt preg på både de gamle håndverkene og industrifagene, og mot slutten av 1800-tallet var laugsvesenet i all hovedsak borte. Den første norske håndverksloven som kom i 1839 fjernet bestemmelsene om læretid og svenneprøve, og de strenge kravene til håndverkere som laugsvesenet hadde stått for, ble borte. Dette medførte at lærlingordningen ble svekket.

Først mot slutten av 1800-tallet ble det tatt initiativ til å endre håndverksloven, noe som førte til at Stortinget i 1881 vedtok å gjeninnføre ordningen med svenneprøver. Ordningen var riktignok frivillig, og det var i starten få som meldte seg opp til svenneprøven.8 Da Den norske fællesforening for Haandverk og Industri ble etablert i 1886, jobbet den hardt for å endringer som førte til en bedre lærlingordning, og i 1894 vedtok Stortinget at det skulle stilles krav om bestått svenneprøve for å få næringsbrev.9

De første sporene til skolebasert opplæring for lærlinger kom med tegneskoler på 1800-tallet. Fagene var praktisk regning, geometri og tegneøvelser. Økende industrialisering stilte nye krav til tegneskolene, som fra slutten av 1800-tallet ble omorganisert til tekniske aftenskoler. Disse fikk en anerkjent plass i fagopplæringen, og fra disse går det en direkte linje til den loven som i 1940 skilte mellom verkstedskoler, lærlingskoler og kurs etter endt fagprøve.

3.1.3 Andre yrkesutdanninger innenfor handel, landbruk, husstell og sjøfart

Fra 1800-tallet vokste flere andre skoleslag fram. Framveksten av handelsskoler ble begrunnet i behovet for opplæring i regnskap, handelskorrespondanse og etter hvert bokføring. De første handelsskolene var private og ble hovedsakelig opprettet i de større byene. I begynnelsen var de toårige, men etter hvert ble de treårige med adgang til høyere utdanning.

Overgangen fra naturalhusholdning til pengehusholdning på 1800-tallet førte til behov for en skolebasert yrkesopplæring i landbruksnæringen. I oppstarten fikk sønner av embetsmenn og godseiere opplæring i å lede og administrere store gårder, mens bondesønner fikk opplæring i praktisk gårdsarbeid. Fra midten av 1800-tallet fikk skolene statlig støtte, og de økte i omfang. I 1875 ble det utarbeidet en normalplan for skolene som ble omgjort til toårige agronomutdanninger med fagene jordbrukslære, husdyrlære, skogbrukslære og hagebrukslære.

Tanken om en praktisk opplæring i husstell for kvinner tok form tidlig på 1800-tallet, men den første husstellskolen kom ikke i gang før i 1865 i privat regi. Denne skolen ble en modell for flere andre liknende fagskoler for husmødre som ble opprettet i hele landet. Fra 1870-årene dukket det også opp såkalte vandrelærerinner i husstell, som gikk rundt på gårdene og opplyste om matlaging, orden og renslighet. Den første offentlige husmorskolen ble opprettet i 1877, der jenter fikk opplæring i allmennfag og husholdningsfag. Fra 1890-årene ble det mer vanlig at husmorskolene ble offentlige.

De maritime utdanningene har lange tradisjoner i Norge og kan spores tilbake til navigasjonskurs på 1600-tallet. Økt handel med trelast, tørrfisk og sild førte til at Norge tidlig ble en stor sjøfartsnasjon med behov for skippere og styrmenn. Denne etterspørselen skjøt fart på 1800-tallet, og den første navigasjonsloven som krevde en styrmannseksamen, kom i 1840. Senere på 1800-tallet kom det kvalifikasjonskrav for maskinister, noe som medførte en ny lov i 1889 om maskinistskoler. Senere ble det opprettet skoler for kokker og stuerter innenfor handelsflåten. En annen del av den maritime utdanningen, knyttet til fiskerinæringen, kom ikke i gang før i mellomkrigstiden. Den første fiskerifagskolen startet i 1939.10

3.2 1900–1940 – opplæring for flere

Folkeskoleloven av 1889 la grunnlaget for at alle barn i Norge skulle få lik rett til skolegang. Rekrutteringsgrunnlaget til videre skolegang ble dermed større, noe som medførte endringer for resten av utdanningssystemet. Industrialiseringen førte også til at samfunnet måtte sørge for at mange flere enn tidligere fikk en utdanning. Med en større andel av befolkningen i opplæringen ble skolen også et viktig verktøy for samfunnsutvikling, og det kom krav om at skolen i større grad skulle være i takt med samfunnet og arbeidslivet. Skolen skulle blant annet være med på å støtte den demokratiske utviklingen og styrke det nasjonale fellesskapet.

3.2.1 Gymnaset som nasjonsbygger

Kritikken mot gymnaset stilnet ikke med de endringene som ble gjort mot slutten av 1800-tallet. Skoleslaget ble av mange fortsatt sett på som fremmed og lite nasjonalt i sin tilnærming til hva elevene skulle lære. Latin hadde for stor plass, og skolen var ikke i takt med utviklingen i samfunns- og arbeidslivet. En kommisjon nedsatt av Stortinget i 1890 kom fram til at landet trengte en skole som ga et bredere tilbud av fag, og som var bedre tilpasset både behovene i samfunnet og til den enkelte elev. I tillegg skulle gymnaset være et verktøy for å støtte den demokratiske utviklingen og styrke norsk kultur og identitet.11

Kommisjonens anbefaling om at samfunnets behov skulle ha mer å si for skolens innhold, førte til en lovendring som for første gang ga adgang til universiteter og høyskoler uten krav om latin. Reallinjen besto, men latinlinjen forsvant til fordel for en språklig-historisk linje, med eller uten latin. Samtidig skjedde det en viktig endring med formålet til gymnaset. Det skulle ikke lenger bare forberede for høyere utdanning, men også gi en avsluttende allmennutdanning for dem som hadde andre planer for videre utdanning og arbeid. Dette var et steg mot å åpne gymnaset for en bredere gruppe av folket enn dem som hadde råd til å gå gjennom en universitetsutdanning.12

Opprettelsen av landsgymnasene var et annet steg mot å åpne gymnasene for flere. Land og by hadde fortsatt ulike skolesystemer, og elever som bodde i distriktene hadde vanskeligere tilgang til middelskoler. Siden middelskolene var en vei til videre utdanning, hadde elever på landet dermed dårligere muligheter til å begynne på gymnaset. Noregs ungdomslag tok initiativet til et eget gymnas tilpasset bygdeungdommen, og fra 1916 ble det opprettet fireårige landsgymnas som ledet fram mot artium og universitetsstudier.13 Formålet var ikke bare å skaffe en utdanningsvei for ungdom, men å bidra til den norske nasjonsbyggingsprosessen. Landsgymnasene bygde sin danningsoppgave på norske erfaringer og norsk levemåte, og de kunne dermed sies å representere en motkultur til latinskolene som var bygd på den danske tradisjonen.14

Selv om det ble tatt mange grep på 1800-tallet for å skape et felles skolesystem der skoleslagene bygde på hverandre, var det fortsatt mange ulike veier fram mot avsluttende eksamen. Stortinget mente det var behov for en enklere og rimeligere skoleordning, og en bedre kobling mellom folkeskolen, middelskolene og gymnasene. I 1935 ble middelskolen erstattet av realskolen, og lengden på opplæringsnivået ble kuttet fra tre til to år. Kuttet førte til debatt om det faglige nivået i gymnasene, da mange mente at elevene nå ble dårligere kvalifisert.15

Elevene på det nye gymnaset fikk fem linjer å velge blant: reallinje, engelsklinje, naturfaglinje, latinlinje og norrønlinje. De to første ble dominerende, med 95 prosent av elevene. Rundt halvparten av dem som tok eksamen fortsatte i høyere utdanning, mens den andre halvparten tok kortere yrkesrettede utdanninger eller begynte i arbeid. Gymnaset fungerte altså i tråd med formålet om å være en bred utdanning, også for dem som ikke ville studere videre.16

Århundreskiftet ble starten på en periode da antallet søkere til gymnaset økte på grunn av industrialiseringen, og flere fikk tilgang til opplæring. Rundt 1900 hadde gymnaset 1 330 elever; cirka én av ti var jenter. 25 år senere hadde elevtallet økt til 5 890 og én av tre var jenter. Andelen av et årskull som søkte til gymnaset, holdt seg deretter stabil fram til krigen.17

3.2.2 Flere veier til yrkeskompetanse

Fra begynnelsen av 1900-tallet ble ideen om dagskoler for lærlinger lansert gjennom Fagskolekomiteen som avga sin innstilling i 1906. Stortingets oppfølging av forslagene i Fagskolekomiteen førte etter hvert til opprettelsen av verkstedskoler. I begynnelsen spilte staten ingen aktiv rolle i etableringen av verkstedskolene. Det var først og fremst arbeidsgiverne på håndverks- og industrisiden som tok initiativet til dagskolene.18

Det var flere veier fram mot et yrke i mellomkrigstiden. Man kunne gå i skole først og få opplæring i bedrift senere, man kunne få opplæring i bedrift samtidig med skolegang, eller ta skolen etter opplæring i bedrift. Verkstedskoler var tilbud om skoleopplæring før opplæring i bedrift, og disse skulle gi elevene grunnleggende teoretiske og praktiske ferdigheter før læretiden. Det grunnleggende kurset ved verkstedskolene var ettårig, men kunne utvides til toårig videregående eller treårig verkstedskole.19 Skolene i læretiden kaltes lærlingskoler, og de var som regel treårige. Lærlingskolene ga teoretisk og praktisk opplæring på kveldstid. Alle som inngikk lærekontrakt med en bedrift forpliktet seg til å søke lærlingskole såframt det ikke var for lang avstand mellom hjemmet, arbeidsplassen og skolen.

I mellomkrigstiden ble det opprettet flere verkstedskoler i tillegg til en mengde fag- og forskolekurs, men etterhvert kom man til en erkjennelse av at de mange ulike veiene til yrkeskompetanse varierte for mye i innhold, kvalitet, lengde, organisering og ikke minst økonomi. Både finansiering og statstilskudd varierte mellom kommuner og skoleslag. Noen skoler var private og finansiert av skolepenger fra elevene. I 1933 ble Yrkesopplæringsrådet opprettet. Det fikk blant annet i oppgave å rydde i mengden av ulike kurs og skoler innenfor fagopplæringen. Yrkesopplæringsrådets viktigste oppgaver var å bistå departementet i spørsmål som gjaldt yrkesskoler og yrkesopplæring i håndverk og industri. Det dreide seg blant annet om råd om oppretting av nye skoler, utarbeidelse av undervisningsplaner, avvikling av eksamener, inspeksjons- og kursvirksomhet og godkjenning av lærebøker.

3.3 1945–1974 – bygging av fellesskolen

Etter krigen var både Stortinget og landet for øvrig preget av tanker om nasjonalt samhold, fellesskap og solidaritet. Det fikk også konsekvenser for utdanningspolitikken. Flere ønsket å se skolen i et bilde der alt var bundet sammen – fra framhaldsskoler og yrkesskoler til gymnasene.20

3.3.1 Tanker om et enhetlig skolesystem

I fellesprogrammet fra 1945 het det at «hele skolesystemet må samordnes så alle de enkelte ledd fra grunnskolen til den høyeste undervisning går naturlig over i hverandre enten det gjelder praktiske eller boklige skoleformer».21 Bak ideene om samordning lå også politiske visjoner om et mer rettferdig utdanningssystem, som ga all ungdom like vilkår uavhengig av bosted og foreldrenes økonomiske situasjon.22

«Det må vera eit krav til skuleskipnaden at alle utan omsyn til kvar dei bur i landet eller kva økonomisk evne foreldra har, skal kunne få den utdaning dei har evner og interesse for. Skal ein koma dette demokratiske grunnkravet i møte, må først og fremst skuleverket byggast ut jamverdig i alle delar av landet, og det må gjevast stipend og annan stønad som set all ungdom i stand til å søkje til skolane.»23

Tankene om et enhetlig skolesystem fra etterkrigstiden ble tatt videre i Steen-komiteen, som ble oppnevnt i 1965. Komiteen hadde som mandat å utvikle et skolesystem som kunne tilby all ungdom i alderen 16–19 år likeverdige muligheter for utdanning og personlig vekst. Komiteen definerte i begynnelsen enhetsskole som «felles skole for all ungdom innenfor et bestemt geografisk område», i betydningen felles bygninger der elever fra teoretiske og praktiske retninger møttes.24

Sosial utjevning og likhet sto sentralt i komiteens arbeid; alle skulle få mulighet til opplæring innenfor enhetsskolens felleskap, uavhengig av sosial bakgrunn, bosted og kjønn. Komiteen pekte også på utfordringen med det fragmenterte skolesystemet som hadde vanntette skott mellom skoleslagene, ulike opptakskrav, ulikt pensum, ulik kvalitet og ulike muligheter til å bygge kompetansen sin videre. Komiteen argumenterte også for å gjøre yrkesutdanningen bredere og med økt innslag av allmennfag, noe felles skolebygg ville gjøre mulig. Steen-komiteen anbefalte at den nye skolen skulle være en fellesskole for yrkesfag og allmennutdanning. Alle som ønsket det, skulle få plass, og det skulle gis anledning til å kombinere allmennutdanning og yrkesutdanning. En av komiteens forutsetninger var at alle skulle ha lik rett til en treårig videregående opplæring. Dette ble ikke fulgt opp før mange år senere.

Søkningen til videregående opplæring økte betraktelig etter krigen. Antall søkere til gymnaset økte fra 11 000 i 1950 til 50 000 i 1970, mens elevtallet på fag- og yrkesskoler økte fra 30 000 til 90 000. Antall studenter på universitetene økte samtidig fra 7 000 til 30 000. Det skyldtes blant annet store fødselskull, bedre økonomi og bedre muligheter for bygdeungdom til å skaffe seg en høyere utdanning.25

Det var enighet om at loven fra 1935 om høyere allmennskoler måtte endres, og i 1964 kom lov om realskoler og gymnas.26 Med denne loven forsvant begrepet «høyere» om skoleslagene etter folkeskolen, og begrepet «videregående» ble fra nå av brukt om realskoler og gymnas.27

Et bredt reformarbeid startet som følge av Steen-komiteens innstillinger. De første forsøkene begrenset seg til gymnasene, som for første gang fikk opprette egne samfunnsfaglinjer. Det gikk imidlertid ikke lang tid før Forsøksrådet satte i gang forsøk med kombinerte grunnkurs som ga opplæring i både gymnas- og yrkesfag. Tredje fase i forsøkene startet i 1971. Denne gangen ble det opprettet regioner hvor alle de videregående skolene ble samlet. Ulike skoleslag ble enten samlet under ett tak (kombinerte skoler), eller alle skolene i regionen samarbeidet om opptak, timeplanlegging, lokaler og lærere.

Forsøkene med egne samfunnsfaglinjer hadde sin bakgrunn i både lokale forsøk og Gymnasutvalget, som jobbet parallelt med Steen-komiteen. Utvalget foreslo blant annet at gymnaset skulle ha en egen linje med hovedvekt på samfunnsfaglige emner, i tillegg til en realfaglinje og en språklinje. Opprettelsen av linjen må også ses i sammenheng med en tid da flere unge hadde et sterkt politisk engasjement, der flere søkte til samfunnsfaglige utdanninger ved universitetene. På innholdssiden foreslo utvalget en ny inndeling av fagene med obligatoriske fag, fordypningsfag/tilvalgsfag og fritt valgte fag. Målet var at elevene skulle få flere valgmuligheter mellom bredde og dybde, og at den faste strukturen med bestemte fag skulle mykes opp.

For utviklingen av de videregående skolene var det særlig én reform i folkeskolen som fikk stor betydning, og det var innføring av niårig grunnskole.28 Ønsket om samordning av skoleslagene førte til opprettelsen av Samordningsnemnda, som gikk i gang med en omfattende vurdering av norsk skole. Nemndas tilrådinger fikk stor betydning for utviklingen av norsk skole, og en av tilrådingene som ble avgitt i 1952, var «en felles ungdomsskole for all norsk ungdom».29 Det skulle riktignok gå 13 år før det ble lagt fram en innstilling om det nye skoleslaget, men da hadde allerede flere kommuner startet forsøk med niårig grunnskole. Gjennom hele 1960-tallet økte antallet kommuner som innførte niårig grunnskole, så da lov om grunnskolen i 1969 påla alle kommuner å innføre niårig skole innen skoleåret 1974–75, hadde 80 prosent av landets kommuner innført det nye skoleslaget.

Allerede da innføring av niårig grunnskole var på planleggingsstadiet, ble den sett på som et stort steg i retning av en enhetsskole for alle. Det var åpenbart at dette ville få konsekvenser for både realskolene og gymnasene, blant annet fordi niårig grunnskole ga hele elevmassen en bredere teoretisk grunnutdanning og dermed et nytt grunnlag for veien videre i utdanningssystemet. En annen begrunnelse for behovet for endring i videregående opplæring var at det videregående utdanningssystemet var uoversiktlig, delvis overlappende, og at de mange ulike lærlingordningene og veiene til yrkesutdanning gjorde at kvaliteten og nivået på utdanningen varierte.

3.3.2 Fortsatt egne skoleslag for handel, husstell, landbruk og maritime utdanninger

Elevtallet på handelsskolene økte sterkt etter krigen. En egen lov fra 1957 slo fast at yrkesskolen for handels- og kontorarbeid enten skulle være en ettårig dagskole eller to-treårig kveldsskole. Det ble også opprettet en egen lærlingordning for denne utdanningen. Flere av de gamle handelsskolene gikk over til å bli yrkesskoler for handels- og kontorarbeid under denne loven.

For ungdom som ønsket seg kortere yrkesutdanning i stedet for lengre studier, var det toårige handelsgymnaset et alternativ. Dette skoleslaget bygde på realskolen og kvalifiserte for studier ved Handelshøyskolen i Bergen og sosialøkonomistudier i Oslo. Fra 1950 ble de toårige skolene bygd ut til en treårig merkantil artiumslinje kalt økonomisk gymnas.

Til tross for relativt lange tradisjoner for landbruksopplæring var ikke disse skolene regulert i egen lov før i 1965, da lov om fagskoler i landbruket trådte i kraft. Loven skulle samordne kurslengder, tilskudd og personalregler, og det ble utviklet en normalplan for skolene som gjaldt fra 1970. Selv om dette var egne skoler med eget regelverk, var det ikke uvanlig at ungdom kombinerte opplæring på landbruksskolene med andre yrkesfaglige kurs. Rekrutteringen til skolene ble etter hvert svekket som en følge av nedgangen i antall gårdsbruk.

Husmorskolene, som hadde sortert under Landbruksdepartementet, ble i 1959 overført til Kirke- og undervisningsdepartementet. Fra da av nærmet husmorskolene seg andre videregående skoler. To ulike syn på skolene hadde rådet fra de ble opprettet. Noen mente skolene skulle utdanne jenter til arbeid hjemme, mens andre tok til orde for at opplæringen skulle gi jentene bedre muligheter til å skaffe seg arbeid utenfor hjemmet. Med endringene som skjedde på 1960-tallet og utover, vant det siste synspunktet fram. Antallet elevplasser ble utvidet og skulle bygge på den niårige grunnskolen. Skolene ble lokalisert sammen med både yrkesskoler i husstell og ungdomsskoler. Husdyrhold og hagestell, som hadde vært viktige fag de første hundre årene, ble nå valgfag, mens andre fag, som for eksempel forbrukerkunnskap, kom inn.

Fram til 1965 sorterte de to maritime utdanningene, sjøfart og fiskeri, under hvert sitt departement. Maskinistskolene var en viktig del av den maritime utdanningen, men skolene var relativt små og spredt, og etter hvert ble det klart at de ikke hadde kapasitet til å ta imot søkningen. Da de ble lagt under Kirke- og undervisningsdepartementet, ønsket departementet derfor å samle opplæringen i litt større skoler. Departementet så også behov for å endre innholdet i opplæringen og samordne opplæringen med andre typer opplæring både på videregående nivå og i høyere utdanning.30

3.4 1974–1994 – videregående opplæring for alle

3.4.1 Felles lov og nytt innhold

I 1974 sluttet Stortinget seg til opprettelsen av en felles videregående skole, med en felles lov.31 Alle som hadde gjennomgått niårig grunnskole, skulle få mulighet til å ta treårig videregående skole. En viktig intensjon med de nye videregående skolene var å gjøre alle utdanningsveiene så likeverdige som mulig.32

Loven ble ikke satt ut i livet før 1. januar 1976. Årsaken til dette var at Stortinget ønsket å få utarbeidet en bredere melding om læreplaner og viktige prinsipper for opplæringen. St.meld. nr. 44 (1974–75) Om videregående opplæring inneholdt fyldige beskrivelser av innholdet i de fleste fagene i den allmennfaglige videregående skolen.

Fagplaner for de praktiske studieretningsfagene ble utarbeidet av Schønbergutvalget i perioden 1972–1976. Utvalget la blant annet fram forslag om innføring av ti bransjefamilier som skulle samle beslektede linjer/yrker det første året.

Loven av 1976 førte til at alle elever skulle ha tre typer fag: felles allmennfag, studieretningsfag og valgfag. Denne inndelingen ga elever som hadde tatt et toårig grunnkurs med en kombinasjon av yrkesfag og allmenne fag, mulighet til å ta et ettårig påbyggingskurs som ga studiekompetanse. I praksis var det få som tok i bruk denne muligheten. Populariteten sank særlig fordi det var et teoretisk krevende år, og mange måtte bruke et ekstra år på å gjøre seg ferdig. Et unntak var studieretningen for idrettsfag, som da var en yrkesfaglig retning. Nesten alle elevene på denne studieretningen valgte det toårige kombinerte grunnkurset med overgang til allmenne fag.33

I den nye videregående skolen hadde elever som valgte allmenne fag, ett felles grunnkurs, deretter valgte de mellom tre linjer: naturfaglinje, samfunnsfag og språklinje. I tillegg til felles allmenne fag, nesten identiske med dagens, skulle elevene ha studieretningsfag tilknyttet sin linje, og de skulle ha valgfag.34 Selv om det var lagt opp til en del frihet for elevene, kunne de ikke velge fritt blant fagkombinasjoner. For at elevene skulle få en viss faglig tyngde, ble det lagt inn krav om at elevene skulle velge minst 15 timer linjefag innenfor sin linje i andre og tredje år. For å sikre fordypning og hindre stor faglig spredning måtte elevene lese minst ett linjefag over to år. I valgfagene sto elevene forholdsvis fritt i valgene sine, men det var krav om to timer estetiske eller praktiske fag det første året.35

3.4.2 Reformtretthet og kapasitetsutbygging

1980-tallet var preget av en kraftig utbygging av videregående skoletilbud til ungdom. En vesentlig begrunnelse for dette var den høye arbeidsledigheten blant ungdom. Arbeidsledig ungdom søkte tilbake til videregående skole, men ble avvist på grunn av mangel på skoleplasser. For å stimulere fylkeskommunene til å øke antallet plasser og få på plass nødvendig utstyr, ble det gitt ekstra statstilskudd. Ved hjelp av disse ekstraordinære statstilskuddene ble det opprettet 35 000 nye elevplasser fra 1982 til 1985, og av disse var 77 prosent på yrkesfaglige studieretninger.36

Den største bølgen av reformer og forsøk var over mot slutten av 1970-tallet.37 Forsøksrådet for skoleverket ble avviklet i 1985, og i stedet skulle det satses på lokalt FoU-arbeid (forsknings-, forsøks- og utviklingsarbeid). Siste halvdel av 1970-tallet og deler av 1980-tallet var derfor preget av lokalt utviklingsarbeid og «ro i skolen».38

I 1988 skjedde nok en strukturendring i den videregående skolen. Naturfaglinjen og samfunnsfaglinjen hadde god søkning, mens bare en av fem elever søkte seg til språklinjen. De tre linjene forsvant, og det ble innført en struktur som skulle gi muligheter for større valgfrihet enn det linjestrukturen ga (Veierødmodellen). Kravet til fordypning ble ikke mindre; alle måtte fordype seg i minst ett studieretningsfag over to år, men det ble større frihet til å velge fordypningsfag på tvers av linjer og studieretninger. Det skulle vise seg at de fleste elevene likevel valgte tradisjonelle fagkombinasjoner og fordypning framfor små valgfag.39

3.5 Reform 94

3.5.1 Bakgrunnen

Reform 94 betegnes som den største enkeltstående endringen som har funnet sted i videregående opplæring. Til tross for mange små og store justeringer siden reformen ble innført består videregående opplæring i store trekk av de samme prinsippene og strukturene i dag som da reformen ble innført.

En av de sterkeste driverne for en reform i videregående opplæring ved inngangen til 1990-tallet var at Norge var et samfunn i rask endring. Flere offentlige utredninger og stortingsmeldinger pekte på økende internasjonalisering, i form av både økt innvandring, økte muligheter for å reise og studere i utlandet, økt samarbeid og samhandling om globale utfordringer, men også i form av økt handel og internasjonal konkurranse. Norge, ble det hevdet, måtte i en konkurransesituasjon konkurrere på kvalitet og ikke på lønn, og dette stilte krav til arbeidsstyrkens kompetanse. De offentlige utredningene fokuserte på at for få gjennomførte videregående opplæring, og at de som gjennomførte, oppnådde en for smal kompetanse som ikke rustet dem til de økte kravene til kompetanse eller til et arbeidsliv i stadig endring. «Utfordringen for norsk kunnskapspolitikk er at landet ikke får nok kompetanse ut av befolkningens talent.»40

Inngangen til 1990-tallet var preget av økende arbeidsledighet, også blant ungdom, og det ble anslått at rundt 10–12 prosent av ungdommen ikke var i opplæring eller arbeid. Dette var ungdom som ikke hadde søkt videregående opplæring, hadde søkt, men ikke kommet inn, hadde takket nei eller avbrutt opplæringen, eller som var arbeidsledige.41 Dette var selvsagt en uholdbar situasjon for de det gjaldt, men det var også en dårlig utnyttelse av befolkningens talent. Humankapitalen ble ansett som den viktigste for landet vårt, og vi hadde ikke råd til «å sløse med den menneskelige kapital».42

Den teknologiske utviklingen var også et uttrykk for et samfunn i rask endring. Nye arbeidsplasser ville komme til, gamle ville forsvinne, og det nye kunnskapssamfunnet krevde et utdanningssystem som kunne tilby et bredt kunnskapsgrunnlag for senere spesialisering og stadig fornyelse av kompetansen (livslang læring). En langt bedre balanse mellom breddekompetanse og spisskompetanse var derfor nødvendig.

Økende internasjonalisering krevde at ungdommen økte sin språklige og kulturelle kompetanse. Økt demokratisk forståelse og samkvem internasjonalt ble ansett som avgjørende for å redde verden fra et stadig økende miljøproblem.

En annen viktig faktor som skapte behov for endringer i videregående opplæring, var den lave gjennomstrømningen blant elevene. Utfordringene var spesielt store i yrkesfagene. Mange elever avbrøt skolegangen før de hadde fullført, og mange tok flere grunnkurs uten at de kom seg videre i systemet. I tillegg ble samarbeidet mellom yrkesopplæringen i skole og fagopplæringen sett på som for svakt.

Disse forholdene var bakteppet for Blegen-utvalget. Utvalget fikk i mandat å anbefale en ny innretning på strukturen i videregående opplæring slik at norsk videregående opplæring kunne møte disse utfordringene. Utvalget pekte på en del grunnleggende utfordringer med videregående opplæring på begynnelsen av 1990-tallet:

• Mange 16-åringer søkte seg til videregående opplæring, men mulighetene til å fullføre opplæringen utover grunnkursnivå var begrenset, særlig innenfor de yrkesfaglige utdanningsområdene. Hovedårsaken var mangel på påbyggingsmuligheter. Ifølge Blegen-utvalgets analyser beveget store deler av et elevkull seg horisontalt i opplæringen fra grunnkurs til grunnkurs i stedet for å kunne bygge videre på oppnådd kompetanse.

• Koblingene mellom fagopplæringen i skole og i arbeidslivet var svake og dårlig koordinert.

• For sterk spesialisering på grunnkursnivå ga ikke nødvendig bredde i kompetansen. Dette var problematisk ikke bare for et arbeidsliv i stadig endring, men også for distriktenes mulighet til å tilby et variert opplæringstilbud til elevene.

• Tilbudsstrukturen bar preg av overlapping og var vanskelig å orientere seg i.

• Det var en svak sammenheng mellom videregående opplæring og de andre opplæringsnivåene, inkludert voksenopplæringen.

• Innholdet i opplæringen var ikke tilpasset framtidige behov og raske omskiftinger.

• Det var begrensede muligheter til å tilpasse opplæringen til ulike elever.

• Det var få muligheter til å rekruttere fra yrkesfagene til høyere utdanning.

• Ansvaret for ungdom utenfor utdanningssystemet var plassert flere steder, uten god koordinering mellom instansene.

Blegen-utvalget illustrerte utfordringene med svak gjennomføring med en gjennomstrømningsmodell for 1988-kullet som viste at nesten alle 16-åringene søkte opptak til videregående opplæring. Modellen viste at bare 4 prosent av kullet hadde lærekontrakt to år etter oppstart, mens 26 prosent vandret på tvers i systemet og befant seg på sitt første, andre eller tredje grunnkurs, eller sitt første eller andre videregående kurs. 23 prosent av kullet var utenfor videregående opplæring. De som søkte allmenne fag, var i størst grad sikret et treårig løp. For elever som valgte handels- og kontorfag, var også mulighetene for å fullføre et treårig løp bedre enn for yrkesfagelevene; rundt to tredeler av elevene på denne studieretningen nådde VK II-nivå. Da reformen ble innført, ble følgende prinsipper lagt til grunn for den nye tilbudsstrukturen:

• Den skal ivareta samfunnets og arbeidslivet behov for kompetanse.

• Den skal sikre god gjennomstrømning av ungdomskullene fram til kompetanse med best mulig ressursutnyttelse, færrest mulige unødige omvalg og uten blindveier.

• Den skal bygges opp slik at flest mulig i årskullene kan nyttiggjøre seg de ordinære tilbudene selv om de har forskjellige evner og forutsetninger.

• Den skal ha innebygd gode alternative opplæringstilbud for de delene av ungdomskullet som ikke kan gjøre seg nytte av de ordinære tilbudene på en tilfredsstillende måte.

• Strukturen må ivareta tilstrekkelig bredde i opplæringen samtidig som behovet for den nødvendige spesialiseringen ivaretas.

• For å ivareta den nødvendige bredden, skal grunnkursene være få og brede. På VK I skal det være mulighet for spesialisering i ulike retninger med videre spesialisering på VK II eller i bedrift.

• For fag under lov om fagopplæring i arbeidslivet skal det være god organisatorisk sammenheng mellom opplæring i skole og bedrift. Opplæringen i bedrift skal normalt bygge på opplæring i skole.

• Tilbudsstrukturen skal bidra til å opprettholde det desentraliserte opplæringstilbudet vi har i Norge, og til at flest mulig ungdommer får et utdanningstilbud på eller i nærheten av hjemstedet.

• Tilbudsstrukturen skal være oversiktlig og ryddig for brukerne.

• Målet om større likestilling mellom kjønnene må ivaretas.

• Hensynet til voksne utdanningssøkende og behovet for tilbakevendende utdanning skal sikres.

Begrunnelsen for disse prinsippene var blant annet arbeidsmarkedets behov for stor faglig bredde og den enkeltes mulighet til å kunne bygge videre på oppnådd kompetanse når arbeidsmarkedet endret seg. Brede innganger til videregående opplæring ville dessuten bidra til at fylkeskommunene kunne ha et bredere tilbud til elevene, som på sin side ville unngå feilvalg som en smal inngang kunne medføre. Mulighetene for ungdommen til å bo hjemme så lenge som mulig ble også vektlagt.

Da reformen ble innført, førte den til viktige endringer på særlig tre områder: retten til videregående opplæring, nye studieforberedende retninger og store struktur- og innholdsendringer i fag- og yrkesopplæringen.

3.5.2 Innføring av rett til videregående opplæring

Videregående opplæring for hele ungdomskullet ble et mål med ny lov om videregående skole fra 1974, basert blant annet på Steen-komiteens innstilling. Målsettingen ble imidlertid ikke en realitet før Reform 94, da ungdom mellom 16 og 19 år fikk en lovfestet rett til tre års videregående opplæring.

Retten måtte normalt tas ut i løpet av fire år (fem år for dem som fulgte hovedmodellen i fagopplæringen) etter at grunnskolen var fullført. I St.meld. nr. 32 (1998–99) Videregående opplæring, som oppsummerte evalueringen av reformen, pekte departementet på at pålegget om å ta ut retten til videregående opplæring innen fire år syntes noe streng.43 Uttaksrammen ble derfor utvidet til fem år, og seks år for elever som fulgte hovedmodellen i fagopplæringen, se avsnitt 2.2.4 om retten til videregående opplæring.

Før Reform 94 var det ingen klar avgrensning mellom ungdoms- og voksenutdanningen, og videregående opplæring hadde mange voksne elever. Lærlingordningen var i all hovedsak en ordning for voksne, og mange søkte seg til yrkesfaglige utdanningsprogrammer etter å ha gjennomført en allmennfaglig studieretning.

Med reformen fikk de unge fortrinnsrett framfor voksne til videregående opplæring. Selv om de voksne ikke fikk en tilsvarende rett som ungdom, ble fylkeskommunen pålagt gjennom omfangsforskriften å planlegge med et antall plasser som tilsvarte 375 prosent av et gjennomsnittlig årskull 16–18-åringer. Dette skulle både sikre ungdomskullet tre års opplæring og gi rom for plass til de voksne. I ettertid viste det seg at dette bare i begrenset grad ble fulgt fra fylkeskommunenes side, og nesten ingen fylkeskommuner hadde et omfang tilsvarende 375 prosent av et årskull.44

Det finnes flere mulige forklaringer på nedgangen, blant annet de voksnes manglende rettigheter til videregående opplæring og at det var få tilrettelagte tilbud for voksne. I tillegg var sannsynligheten for å få innfridd førsteønsket relativt lav, noe som kan ha ført til at mange ikke søkte om plass. Voksne hadde heller ikke rett til å få fullført hele opplæringen sin slik som rettselevene.45

Voksne har senere fått rett til opplæring; dette omtales nærmere i kapittel 9.

3.5.3 Endringer i de studieforberedende utdanningsprogrammene

For de allmennfaglige studieretningene innebar Reform 94 blant annet at studieretningene for allmenne fag og handels- og kontorfag ble slått sammen til et nytt grunnkurs. Dette ble begrunnet med at utviklingen i arbeidslivet viste at det var behov for en bredere kompetanse enn det handels- og kontorfag inntil da hadde gitt. Forslaget møtte sterk motstand i berørte miljøer, men opprettelsen av studieretningen allmenne, økonomiske og administrative fag ble vedtatt av Stortinget.

Før Reform 94 var studieretning for idrettsfag en yrkesfaglig retning, med mulighet for overgang til allmenne fag gjennom et toårig kombinert grunnkurs.46 Denne studieretningen og musikk, dans og drama ble ikke forslått som en del av tilbudsstrukturen i Reform 94, men da Stortinget behandlet saken, ble studieretningene opprettet. Komiteen på Stortinget begrunnet ikke hvorfor det var behov for disse retningene, men den var opptatt av at en for kraftig reduksjon i antall grunnkurs kunne ha uheldige faglige og pedagogiske konsekvenser fordi læreplanene ble for generelle og teoretiske.47 Dette var første gang studieretninger med store innslag av praktiske/utøvende fag ble regnet som studieforberedende. I tillegg kunne elever som valgte formgivingsfag og naturbruk, oppnå studiekompetanse ved å ta bestemte VK I og VK II. Innholdet var fortsatt delt inn i felles allmenne fag, valgfag og studieretningsfag.48

Ved innføringen av Reform 94 ble timetallet i kroppsøving redusert fra tre til to.

3.5.4 Store konsekvenser for struktur og innhold i fag- og yrkesopplæringen

Reform 94 innebar en radikal endring av de yrkesfaglige tilbudene, først og fremst ved en betydelig reduksjon i antallet kurs fra 113 til 13. Et viktig prinsipp ved den nye strukturen var at alle innganger til og veier gjennom videregående opplæring skulle føre fram til en formell kompetanse. Tilbudsstrukturen skulle bli langt mer oversiktlig og lettere å orientere seg i. For det andre fikk fag- og yrkesopplæringen en hovedmodell med to års opplæring i skole etterfulgt av to års opplæring i bedrift. Det første året i bedrift skulle primært være opplæring, mens det andre året skulle være verdiskaping. For det tredje medførte retten til videregående opplæring at fagopplæringen i bedrift endret seg fra å være en opplæringsarena for voksne til å bli en ungdomsarena. I 1994 var mer enn 50 prosent av alle lærlinger mellom 20 og 24 år, og nesten 25 prosent var mer enn 25 år. Bare én av fem var jenter.49 For det fjerde innebar Reform 94 at ungdom som søkte seg til yrkesfagene, fikk langt bedre muligheter til å oppnå studiekompetanse. Før Reform 94 hadde elever som valgte kombinerte grunnkurs felles allmenne fag, men etter Reform 94 skulle alle elever, uansett hvilket utdanningsprogram de gikk på, ha en kjerne av felles allmenne fag. Med en kjerne av felles allmenne fag for alle kunne elever på yrkesfag velge et påbyggingsår som førte til studiekompetanse.

Innføringen av felles allmenne fag hadde flere begrunnelser. For det første var det begrunnet i kravene til framtidig kompetanse, ikke minst med tanke på økt bruk av teknologi, internasjonalisering og stadige endringer i arbeidslivet. For det andre var det begrunnet i at fagenes allmenndannende karakter var like viktig for elever på yrkesfagene som i de studieforberedende studieretningene. For det tredje var det begrunnet i behovet for å bryte ned skillet mellom yrkesfagene og de studieforberedende løpene, slik at elever på yrkesfag skulle få lettere tilgang på studiekompetanse. Det var imidlertid ikke aktuelt å bryte ned skillet slik at elever på de studieforberedende utdanningsprogrammene skulle få lettere tilgang til yrkeskompetanse.

Før Reform 94 fantes det flere læreplaner for samme type fagopplæring; blant annet fantes det egne læreplaner for voksne. Dette innebar at det for samme utdanning i fagopplæringen kunne eksistere tre ulike typer planer bygd over ulike «lester».50 I Reform 94 ble det utviklet én læreplan for hvert fag i allmenne fag og én læreplan for hvert kurs i yrkesfagene. Det brede kunnskapssynet skullet gjenspeiles i opplæringsmålene, og de enkelte læreplanene skulle være så presise at de kunne ivareta nasjonale krav, samtidig som det skulle være mulig å evaluere om målene var nådd. De fagspesifikke delene av læreplanverket besto av felles mål for det enkelte kurs/fag, samt mål og hovedmomenter, der målene beskrev den kompetansen som skulle nås, mens hovedmomentene inneholdt en nærmere presisering av teknikker, metoder, teorier og holdninger som trengtes for å oppfylle målene.

Med innføringen av Reform 94 ble timetallet for de teoretiske fagene på yrkesfag økt betraktelig fra to uketimer norsk med samfunnsfag og to timer kroppsøving til

• 4 uketimer norsk

• 5 uketimer engelsk

• 2 uketimer samfunnslære

• 2 uketimer natur-/miljølære

• 3 uketimer matematikk

• 2 timer kroppsøving

Fagene ble fordelt på de to første årene i skole. Elevene som ønsket det, kunne bygge på med 20 timer, slik at de innfridde kravene til 35 uketimers allmenne fag for å få studiekompetanse.

Ved innføringen av fellesfagene i Reform 94 pågikk det en diskusjon om for mye «teoripress» på yrkesfagene, men dette dreide seg ikke bare om innslaget av fellesfag. Det dreide seg også om økt teoriinnslag innenfor yrkesfagene generelt. Det var imidlertid ikke aktuelt å ta bort kravene eller senke ambisjonene; det ble tvert imot henvist til arbeidslivets økte krav til kompetanse. Løsningen ble derfor å legge til rette pedagogisk, organisatorisk og metodisk.

Det knyttet seg stor spenning til gjennomføringen av reformen. Da reformen ble oppsummert etter fire år, var en hovedkonklusjon at retten til opplæring og den nye tilbudsstrukturen hadde bidratt til at ungdom kom seg raskere gjennom videregående opplæring. Elevenes horisontale vandring gjennom opplæringen ble sterkt redusert. Særlig på yrkesfag ble det en langt bedre gjennomføring enn tidligere. En årsak til dette var at tilgangen på læreplasser for rettselevene ble betydelig forbedret. De første tallene etter reforminnføringen viste at fagopplæringen raskt ble etablert som en opplæringsordning for ungdom. Andelen unge (18 år eller yngre) lærlinger ble tidoblet fra 711 personer i 1995 til 6 459 i 1997. Det er ingen tvil om at arbeidslivets parter gjorde en betydelig innsats for å skaffe til veie lærebedrifter til ungdommen, og at de således oppfylte den intensjonen de selv beskrev i sin felles erklæring om fag- og yrkesopplæringen i 1990.51

Til tross for dette sto en betydelig andel ungdommer hvert år uten læreplass i bedrift. Etter at reformen ble innført, hadde fylkeskommunene fått en lovfestet plikt til å gi ungdommene bedriftsdelen av opplæringen i skole.

Som et resultat av evalueringen av Reform 94 ble det gjort noe få strukturelle endringer i 2000, da to nye yrkesfaglige innganger ble lagt til: media- og kommunikasjonsfag og salg og service.

3.6 Ny diskusjon om kvalitet i opplæringen

Diskusjonen om kvalitet i opplæringen startet for fullt på 1980-tallet, og den ses gjerne i sammenheng med økt fokus på mål- og resultatstyring.52 Den økende oppmerksomheten på kvalitet i utdanningen gjorde seg mot slutten av 1980-tallet gjeldende i en rekke politiske dokumenter, og det hevdes at en ny politisk retorikk på utdanningsfeltet ble introdusert. Fra utbygging, desentralisering og ønske om like muligheter i enhetsskolen ble den politiske retorikken mer preget av opplæringens verdi for storsamfunnet, for konkurransekraft i en stadig mer globalisert økonomi.53

I en OECD-rapport fra 1988 ble det stilt spørsmål ved hvordan nasjonale myndigheter kunne skaffe seg tilstrekkelig informasjon for utforming av utdanningspolitikk i et system som var så desentralisert som det norske utdanningssystemet. Rapporten slo fast at det var behov for en modell for å kunne evaluere ulike sider ved norsk utdanning.54 Rapporten fikk betydning for utdanningsmyndighetenes stadig økende fokus på behovet for et nasjonalt system for vurdering og kvalitetsutvikling i opplæringen. I den politiske behandlingen som førte til innføringen av Reform 94, ble det tatt til orde for en systematisk vurdering av videregående opplæring, og det ble slått fast at arbeidslivets parter skulle delta som aktører i arbeidet med å vurdere fagopplæringen.55 Også i senere politiske dokumenter ble dette tatt opp, og da departementet i 1997 nedsatte et utvalg som skulle komme med forslag til et slikt helhetlig vurderingssystem for grunnskolen, foreslo utvalget at systemet burde favne både grunnskolen og videregående opplæring. Bakgrunnen for dette var at grunnskolen og videregående opplæring etter de to store reformene i 1994 og 1997 utgjorde et helhetlig 13-årig opplæringsløp, med felles lov og en felles generell del av læreplanverket.56

Da departementet skulle følge opp arbeidet fra utvalget, var imidlertid systembegrepet skiftet ut med et forslag om ein samla nasjonal strategi for vurdering og kvalitetsutvikling.57 Argumentasjonen for dette i meldingen var at det ikke skulle bygges et nasjonalt system, men at man skulle bygge på og videreutvikle lokale tiltak på området, som for eksempel kompetansetiltak og kollegabasert veiledning. Det nasjonale nivåets ansvar var å legge til rette, veilede og utvikle verktøy for lokal vurdering. Det ble dermed lagt stor vekt på at kvalitetsutvikling skulle ta utgangspunkt i det lokale arbeidet på skoler, i bedrifter og hos skoleeiere.

Det var først ved behandlingen av Søgnenutvalgets (Kvalitetsutvalgets) første utredning at det ble besluttet å innføre et nasjonalt kvalitetsvurderingssystem som skulle omfatte både det nasjonale, det regionale og det lokale nivået. Utvalget foreslo blant annet et nasjonalt kvalitetsvurderingssystem som skulle legge vekt på resultatkvaliteten, det vil si elevenes læringsutbytte. Utvalget foreslo innføring av nasjonale prøver i grunnskolen og i 2. trinn i den videregående skolen. Videre foreslo utvalget å utvikle kvalitetsindikatorer som skulle måle læringsmiljøet og mer overordnede strukturelle indikatorer. All informasjon om kvaliteten ved opplæringen skulle samles i en egen portal for å gi skoleeiere og skoler et verktøy til å arbeide systematisk med kvalitetsvurdering av egen virksomhet.58 Denne portalen ble senere kjent som Skoleporten.

Nasjonalt kvalitetsvurderingssystem ble innført i 2004. Intensjonen var at systemet skulle bidra til kvalitetsutvikling gjennom tilgang på kunnskap om tilstanden i utdanningssektoren. Fra 2004 besto systemet av nasjonale prøver, tilsyn, internasjonale undersøkelser, forskning og evaluering. Det ble mye uro rundt innføringen av nasjonale prøver i videregående opplæring, og ordningen ble bare videreført i grunnskolen.

Skoleporten skulle formidle tilgjengelig informasjon om kvaliteten i grunnopplæringen og synliggjøre læringsresultater, læringsmiljø, ressurser og skolefakta for den enkelte skole, kommune og fylkeskommune.

Et krav om en årlig tilstandsrapport om læringsresultater, læringsmiljø og gjennomføring ble innført i 2009. Samtidig ble ståstedsanalysen, et verktøy til støtte for skolenes vurderingsarbeid, innlemmet i Skoleporten.59

Kapitlene 6.8 og 7.9 omtaler kvalitet i henholdsvis de studieforberedende og de yrkesfaglige utdanningsprogrammene, og kapittel 10.1 omtaler statlige styringsvirkemidler for å påvirke utviklingen og kvaliteten i videregående opplæring.

3.7 Kunnskapsløftet

Et samfunn i rask endring, økende internasjonalisering og digitalisering, en mer mangfoldig elevgruppe og bedre tilrettelegging for å gi alle de beste muligheter til å lykkes, var hovedbegrunnelsene for å se på opplæringen på nytt ved innføringen av Kunnskapsløftet.

Etter et tiår med reformer i både grunnskolen og videregående opplæring, og forskningsbasert kunnskap om hvordan reformene hadde virket, hadde nasjonale myndigheter en kunnskapsbase for å vurdere tilstanden i grunnopplæringen. Ikke minst fikk den nye internasjonale sammenliknende undersøkelsen PISA betydning for arbeidet med innholdet i opplæringen.60 Resultatene fra den første PISA-undersøkelsen kom omtrent samtidig med den forskningsbaserte evalueringen av reformen i grunnskolen, Reform 97. Reform 97 innebar at grunnskolen ble tiårig da tidspunktet for skolestart ble satt til seks år fra skoleåret 1997–1998. Ordningen med et frivillig tiende år i grunnskolen falt bort fra samme tidspunkt.61

Sammen med evalueringen av Reform 94 og Kvalitetsutvalgets to innstillinger ga dette departementet grunnlag for å konkludere med at man ikke i tilstrekkelig grad hadde lyktes med å gi alle barn, unge og voksne en likeverdig opplæring av tilstrekkelig god kvalitet.62 Fremdeles gikk for mange ut av grunnopplæringen med for dårlige ferdigheter til å klare seg i et stadig mer kompetansekrevende arbeidsliv, og fremdeles avbrøt for mange unge videregående opplæring.

En styringsreform

For å lykkes med ambisjonene om et best mulig utdanningssystem for alle ble det argumentert for en styringsreform, der styring i større grad var basert på klare nasjonale mål, tydelig ansvarsplassering og økt lokal handlefrihet.63

I det nye styringssystemet lå det intensjoner om langt mindre detaljstyring fra staten når det gjaldt både innholdet i læreplanene og organisering og arbeidsmåter i skolen. Lærere, skoleledere og skoleeiere skulle vises større tillit når det gjaldt å tilpasse opplæringen til lokale forhold og den enkelte elev. Det nye kvalitetsvurderingssystemet som var i ferd med å bygges opp med Skoleporten, nasjonale prøver og andre typer diagnostiske og læringsstøttende prøver, skulle – sammen med kunnskap gjennom mer statistikk, forskning og internasjonale sammenlikninger – gjøre skoler og skoleeiere i stand til å jobbe mer systematisk med kvaliteten i opplæringen. Forskning har imidlertid vist at kvalitetsvurderingssystemet fikk langt større betydning for utviklingen i grunnskolen enn i videregående opplæring.64 Nasjonale prøver og store internasjonale undersøkelser rettet seg mot grunnskolen, mens videregående opplæring i langt mindre grad var omfattet av de elementene det nye kvalitetsvurderingssystemet ble bygd på.

Det nye styringssystemet stilte store krav til lokalt nivå, men det viste seg at mange skoleeiere hadde for dårlig kapasitet til å gjennomføre reformen uten veiledning. Derfor presenterte regjeringen allerede i 2007–2008 tiltak for å styrke den nasjonale styringen av sektoren gjennom kompetanseutvikling, tiltak rettet mot tidlig innsats og veiledning for å styrke skoleeiernes kapasitet til å gjennomføre reformens intensjoner. Dette skulle imidlertid ikke forstås som at staten skulle overta ansvar fra lokalt nivå. Intensjonen var at økt statlig styring betydde klarere mål og forventninger og økt støtte gjennom videreutvikling av kvalitetssystemet og veiledninger til læreplanverket.65 Se nærmere omtale av utviklingen av statlig styring og økt lokalt ansvar i kapittel 10.1.3.

En innholdsreform

I Kunnskapsløftet ble ideen om fellesfag videreført fra Reform 94, og timetallet i fellesfag økte i omfang fra 20 prosent til 30 prosent av timene i Vg1 og Vg2.

Kunnskapsløftet identifiserte fem grunnleggende ferdigheter som særlig viktige for elevers og lærlingers faglige og personlige utvikling: å kunne uttrykke seg muntlig, å kunne lese, å kunne uttrykke seg skriftlig, å kunne regne og å kunne bruke digitale verktøy. Ferdighetene ble integrert i kompetansemål i alle fag, men på det enkelte fags premisser. Med Kunnskapsløftet ble det innført kompetansebaserte læreplaner for fagene, det vil si at de inneholder mål for den kompetansen elevene skal kunne oppnå på angitte årstrinn. Med utgangspunkt i OECDs Definition and Selection of Key Competencies (DeSeCo) ble kompetanse definert som evnen til å mestre en kompleks utfordring eller utføre en kompleks aktivitet eller oppgave.66

Med Kunnskapsløftet ble sammenhengen i det 13-årige løpet tydeligere, særlig når det gjaldt de gjennomgående fagene som hadde felles læreplaner fra 1. klasse til og med videregående opplæring.67 Læreplanene i Reform 94 og Reform 97 hadde ulik detaljeringsgrad. Mens grunnskolens læreplaner i større grad la føringer på arbeidsmåter og eksemplifiserte hvilke forfattere elevene burde møte i for eksempel norskfaget, var læreplanene i Reform 94 mindre detaljstyrende. Det var derfor to ulike læreplanverk som skulle omformes til Kunnskapsløftets læreplanverk. Endringene i læreplanene var mer omfattende for grunnskolen enn for videregående opplæring.

Evalueringen av Kunnskapsløftet viste raskt at de nye læreplanene utfordret mange lærere og skoleledere, og veiledningsmateriell og støtte ble etterlyst. De kompetansebaserte læreplanene fikk støtte blant lærere, men forståelsen av grunnleggende ferdigheter varierte. Blant annet ble grunnleggende ferdigheter oppfattet som elementære ferdigheter som elevene skulle tilegne seg i løpet av barnetrinnet.68 Mange kompetansemål ble oppfattet som utydelige og rommet mange tolkningsmuligheter. De gjennomgående læreplanene gjennomgikk derfor justeringer i årene etter reformen. Blant annet ble de grunnleggende ferdighetene justert og tydeliggjort, med tanke på bedre konsistens mellom læreplaner og tydeligere progresjon i den enkelte læreplan. Læreplanene ble også justert for at de skulle bli enklere å tilpasse til de enkelte utdanningsprogrammene i videregående opplæring.

Etter tilbakemeldinger fra lærere, skoleledere og skoleeiere utviklet myndighetene i årene etter 2006 veiledningsmateriell for skoler og skoleeiere, blant annet veiledere til læreplanene og en veileder for lokalt arbeid med læreplaner.

Strukturendringer

I sin innstilling foreslo Søgnenutvalget at de studieforberedende studieretningene skulle slås sammen til ett studiespesialiserende utdanningsprogram. Hensikten var å samordne de tre retningene og gi større rom for faglig fordypning. På Vg1 skulle elevene ha mulighet til å velge mellom sju programområder, som musikk, dans og drama, idrett, samfunns- og økonomifag og IKT-fag.69

Resultatet av behandlingen av forslagene i Kunnskapsløftet ble imidlertid at idrettsfag, musikk, dans og drama og allmenne, økonomiske og administrative fag skulle bestå som studieforberedende utdanningsprogrammer. Samtidig brukte departementet Søgnenutvalgets forslag til navn og døpte om allmenne, økonomiske og administrative fag til studiespesialisering. Dermed fikk vi et skille mellom noen utdanningsprogrammer som skulle være studieforberedende og noen som skulle være spesielt studieforberedende.

I årene etter innføringen av Reform 94 hadde det ikke lyktes å redusere antallet videregående kurs I (VK I). Den etterlyste reduksjonen i antall VK I kom med innføringen av Kunnskapsløftet. Da ble antallet VK I redusert fra over 100 til drøyt 50, samtidig som betegnelsen VK I ble omgjort til Vg2. Selv om det var enighet om behovet for bredere programfag, var det mange som uttrykte bekymring for at elevene ikke fikk tidlig nok introduksjon til det yrket de ønsket seg. Introduksjonen av Prosjekt til fordypning skulle sørge for dette. Prosjekt til fordypning erstattet valgfagene fra Reform 94 og skulle kunne innrettes som fordypning i et ønsket lærefag på både Vg1 og Vg2.

Bortsett fra reduksjonen i antallet VK I og innføring av prosjekt til fordypning kan det hevdes at Kunnskapsløftet ikke medførte noen vesentlige strukturelle endringer fra Reform 94. En del justeringer ble gjort i de ulike studieretningene, som ble omdøpt til utdanningsprogrammer. Formgivingsfag ble omgjort til et eget programområde på det nye utdanningsprogrammet for studiespesialisering. Byggfag, trearbeidsfag og tekniske byggfag ble omgjort til utdanningsprogram for bygg- og anleggsteknikk. Hotell- og næringsmiddelfag fikk navnet restaurant og matfag, mens mekaniske fag og kjemi- og prosessfag ble innlemmet i et nytt bredt utdanningsprogram kalt teknikk og industriell produksjon. Til slutt ble salg og service omgjort til service og samferdsel. Dette innebar en reduksjon i yrkesfaglige innganger fra ti til ni.

Prinsippene for tilbudsstrukturen fra Reform 94 lå fortsatt til grunn i Kunnskapsløftet. Prinsippene skulle ivareta til dels motstridende hensyn:

• Bredest mulig innganger av hensyn til et desentralisert tilbud og bredest mulig rekruttering til mange yrker, samtidig som opplæringen skulle sikre tilstrekkelig grad av spesialisering i det yrket elevene hadde valgt.

• Elevene skulle slippe å velge utdanningsvei for tidlig og heller få smakebiter av flere fag før de bestemte seg. Samtidig skulle elever som var motivert for et yrke, få mulighet til å praktisere dette allerede fra første året.

• Det skulle utdannes tilstrekkelig antall ungdommer til yrkesfag som trengte kompetanse, samtidig som ungdom som ønsket det, skulle sikres utdanningsløp som kvalifiserte dem for høyere utdanning.

Prosjekt til fordypning skulle også ivareta flere hensyn. Elever som visste hva de ville bli, og som forventet et prosjekt til fordypning som ga dem muligheten til tidlig spesialisering, skulle ivaretas, samtidig som prosjekt til fordypning skulle bidra til bedre yrkesorientering gjennom «smakebiter» fra flere fag for elever som var usikre på hva de skulle velge. Evalueringen av Kunnskapsløftet viste stor lokal variasjon i gjennomføringen av prosjekt til fordypning de første årene, men med noen klare tendenser. På Vg1 ble prosjekt til fordypning stort sett gjennomført på skolen som en form for yrkesorientering, mens faget på Vg2 fikk et klarere preg av fordypning. Prosjekt til fordypning hadde positive effekter når det gjaldt overgangen fra skole til læretid i bedrift. Det gjaldt ikke bare med tanke på å bli kjent med arbeidslivets krav, men også ved at elevene lettere kunne skaffe seg kontakter med tanke på framtidig læreplass. Prosjekt til fordypning ble derfor godt mottatt av aktører i arbeidslivet, lærere og elever.70 Prosjekt til fordypning ga også elevene mulighet til å ta fellesfag i fremmedspråk eller programfag fra studieforberedende utdanningsprogrammer og fellesfag fra Vg3 påbygging til generell studiekompetanse.

Justeringer i struktur og innhold fra 2006 til 2018

Etter at Kunnskapsløftet ble implementert, har det skjedd to større endringer med strukturen for de studieforberedende utdanningsprogrammene. Medier og kommunikasjon, som ble opprettet som en yrkesfaglig studieretning i 1999, hadde et eget Vg3 som førte fram til studiekompetanse. Et stort flertall av elevene valgte studiekompetanse, mens bare et lite mindretall valgte å søke om læreplass. Noe av forklaringen var at det fantes svært få tilgjengelige læreplasser, og at flere av lærefagene konkurrerte med høyere utdanninger innenfor samme område. Siden utdanningsprogrammet i utgangspunktet var yrkesfaglig på Vg1 og Vg2, fikk majoriteten av elevene et tilbud som ga dem et svakere utgangspunkt for å starte i høyere utdanning.71 Derfor ble medier og kommunikasjon gjort om til et studieforberedende utdanningsprogram i 2016. Endringen medførte at elevene fikk mindre av medier og kommunikasjonsfag og mer fellesfag.

Den andre endringen skjedde i formgiving. Fra og med Kunnskapsløftet ble formgiving et eget programområde på utdanningsprogram for studiespesialisering, og elevene kunne velge mellom studiespesialisering med og uten formgiving. Søkningen til formgiving ble halvert på få år. I følge evalueringen av Kunnskapsløftet kunne dette blant annet skyldes at formgiving ble gjemt blant mer tradisjonelle akademiske fag, og at elevene måtte ha flere timer i uka enn sine medelever. Det var derfor flere begrunnelser som lå bak da studiespesialisering med formgiving ble omgjort til et eget utdanningsprogram for kunst, design og arkitektur fra 2016.72

3.8 Roller og ansvar – fra mangfoldig rådsstruktur til samordning

Staten har i hele forrige århundre, men særlig i årene etter 1945, tatt stadig større ansvar for utdanningssektoren. Enhetsskolen var et grunnprinsipp som i økende grad kom til å gjelde for både folkeskolen, gymnasene og fag- og yrkesopplæringen. I årene etter krigen var det stort fokus på utbygging av skoler og på å samordne ulike utdanningsordninger. Dette preget også aktørbildet.

3.8.1 Forsøksrådet og Rådet for videregående opplæring

Forsøksrådet for skoleverket ble opprettet i 1954 for å bistå departementet med råd, initiativ og tilsyn med forsøksvirksomhet i skolen. Rådet gjorde en stor jobb med å utforme strukturen og utvikle læreplaner for den nye videregående skolen i 1970-årene. Rådet ble lagt ned i 1982. Begrunnelsen var at tiden for de store strukturreformene var over, og forsøkene knyttet til disse var avsluttet.

Rådet for videregående opplæring (RVO) ble opprettet i 1975 for å bistå Kirke- og undervisningsdepartementet i saker som angikk skoler som var underlagt lov om videregående opplæring, den første loven som gjaldt for både yrkes- og allmennfag. Rådet besto av representanter for lærerne, elevene, fylkesskolestyrene, grunnskolen, høyere utdanning, arbeidstakerne, arbeidsgiverne og arbeidsmarkedsmyndighetene. Det ble også opprettet sju faste underutvalg i RVO, ett for hver studieretning. Rådets oppgaver besto i å føre tilsyn med de videregående skolene, å gi råd til departementet og å ta initiativ i ulike utdanningsspørsmål. Arbeid med læreplanverk og eksamen ble hovedoppgaver fra første dag.

3.8.2 Nye roller for partene i arbeidslivet

Til tross for lange tradisjoner i Norge var fagopplæringen i liten grad preget av statlig regulering før 1930-tallets nedgangstider. I 1940 kom lov om yrkesskoler, og den første lærlingloven kom i 1950. Etableringen av lærlingloven var begrunnet i et ønske om mer systematisk og ensartet opplæring, i tillegg til et ønske om å øke utbredelsen av lærlingordningen. Etter loven i 1950 fikk partene i arbeidslivet et stort rom for styring og kontroll med fagopplæringen; blant annet hadde de full vetorett når det gjaldt opprettelse og nedleggelse av fag. For fag som skulle godkjennes under loven, måtte det lages opplæringsplaner og fagprøver for hvert fag. I begynnelsen omfattet loven bare seks mindre håndverksfag, men antallet vokste til 50 håndverksfag på 1960-tallet, i tillegg til flere industrirelaterte fag.73 Denne loven fastla plikter og rettigheter for både lærlingene og arbeidsgiverne, men den ble kritisert av håndverksfagenes organisasjoner fordi de oppfattet at den påla dem et altfor stort ansvar.74 Arbeidet med å godkjenne nye fag under loven gikk derfor sent, og motviljen mot loven førte til reduksjon av inntak av lærlinger.75

Da lov om fagopplæring i arbeidslivet kom i 1981, var den gamle lærlingloven innført i mindre enn en tredel av landets kommuner. Loven ble gjort gjeldende for hele landet, og nye lærefag ble lagt inn under den. Et av målene med denne loven var at partene i arbeidslivet til enhver tid kunne sørge for at opplæringen var i samsvar med arbeidslivets behov. Partene i arbeidslivet fikk en sentral rolle gjennom Rådet for fagopplæring i arbeidslivet. Rådet for fagopplæring i arbeidslivet skulle fungere som et rådgivende organ for departementet i forbindelse med godkjenning av nye lærefag og overordnet om innholdet i opplæringen.

På statlig nivå ble det under Rådet for fagopplæring i arbeidslivet opprettet egne opplæringsråd for alle fag eller fagområder under loven. Opplæringsrådene var rådgivende organer for departementet når det gjaldt faglige spørsmål, og de skulle sikre at opplæringsplanene var i takt med arbeidslivets behov. Medlemmene i rådene representerte ulike bransjer, og de hadde egne sekretariater som gjerne var lagt til et fagforbund eller en bransjeorganisasjon. På begynnelsen av 1990-tallet fantes det 53 opplæringsråd under Rådet for fagopplæring i arbeidslivet.76

Ved inngangen til 1990-tallet ble rådsstrukturen i hele opplæringssystemet gjennomgått.

Som en oppfølging av St.meld. nr. 37 (1991–92) Organisering og styring i utdanningssektoren ble flere sentrale råd nedlagt og overført enten til departementet, til et nyopprettet læremiddelsenter eller til et av statens utdanningskontorer. Dette gjaldt blant annet Rådet for videregående opplæring og Grunnskolerådet. Begrunnelsene for nedlegging av rådene var blitt framført i en rekke utredninger, og alle pekte på at rådsstrukturen var blitt stor og uoversiktlig, og at det var uklart hvor grensene mellom departementets og rådenes ansvar og myndighet gikk.77

Siden 1992 har det ikke vært nasjonale rådsorganer for de studieforberedende utdanningsprogrammene. Noen av utdanningsprogrammene har egne fagråd, men disse har ingen formell rolle.

I denne situasjonen unngikk Rådet for fagopplæring i arbeidslivet å bli nedlagt. Departementet begrunnet dette med at fagopplæringen var et delt ansvar mellom myndighetene og arbeidslivets parter, og at det var viktig å beholde arbeidslivets innflytelse på opplæringens innhold. Rådet for fagopplæring i arbeidslivet ble imidlertid ikke videreført i samme form som tidligere. Sekretariatet ble blant annet lagt under departementet. Og selv om departementet i St.meld. nr. 37 (1991–92) slo fast at partene i arbeidslivet skulle ha en spesiell innflytelse på innholdet i fagopplæringen, ble Rådet for fagopplæring i arbeidslivets vetorett i læreplanavgjørelser avviklet.78 Rådet for fagopplæring i arbeidslivet fikk dermed en mindre selvstendig stilling enn tidligere.

Blegen-utvalget hadde foreslått at de 53 opplæringsrådene skulle slås sammen til færre og større enheter som skulle dekke bredere fagområder.79 Målet for departementet var derfor å etablere ett opplæringsråd for hver studieretning. Dette ble ikke realisert; i stedet ble det etablert 20 opplæringsråd. Opplæringsrådene hadde fortsatt egne sekretariater som var lagt til et fagforbund eller en bransjeorganisasjon.80

Opplæringsrådene hadde mange ulike oppgaver. Blant annet skulle de uttale seg om godkjenning av fagutdanning fra andre land, forskrift om teoriopplæring, foreslå medlemmer til læreplangrupper og klagenemnder. De var i tillegg klageinstans for enkeltvedtak som var gjort av Y-nemnda i faglige spørsmål.

I 1998 ble sammensetningen i Rådet for fagopplæring i arbeidslivet justert slik at flere organisasjoner ble representert blant rådets 15 medlemmer. For øvrig oppsummerte departementet i St.meld. nr. 32 (1998–99) Videregående opplæring at Rådet for fagopplæring i arbeidslivet hadde spilt en sentral rolle under innføringen av Reform 94 og hadde virket som et velfungerende talerør for synspunktene til partene i arbeidslivet. Den utvidede representasjonen i 1998 hadde ifølge departementet ført til at rådets sammensetning ble mer tidsriktig.81

Samarbeidsrådet for yrkesopplæring og faglige råd fra 2004

Selv om departementet uttrykte tilfredshet med Rådet for fagopplæring i arbeidslivet og opplæringsrådenes mandat og rolle, var organiseringen av og ansvaret for fagopplæringen omdiskutert. Blant annet pekte departementet på at det var behov for en klargjøring av opplæringsrådenes mange ulike oppgaver, som at de var parter i høringssaker og forvaltningsorganer i klagesaker. Departementet mente også at opplæringsrådene stadig representerte en fagstruktur som i hovedsak omfattet håndverks- og industrifagene. Dette gjorde det vanskeligere å gjennomføre en ønsket utvikling i form av mer overordnet arbeid og tverrsektoriell kompetanseutvikling.

I Ot.prp. nr 7 (2003–2004) foreslo departementet å legge ned Rådet for fagopplæring i arbeidslivet.82 Komiteen på Stortinget ønsket imidlertid at en gjennomgang av trepartssamarbeidet skulle skje i nært samarbeid med partene, og ba derfor departementet komme tilbake til saken senere. Departementet nedsatte derfor en arbeidsgruppe som skulle vurdere en ny samarbeidsform i fag- og yrkesopplæringen. Arbeidsgruppen besto av medlemmer fra Landsorganisasjonen, Næringslivets hovedorganisasjon, NAVO, Yrkesorganisasjonenes sentralforbund, Kommunenes sentralforbund, Utdanningsforbundet, Handels- og servicenæringens hovedorganisasjon, Elevorganisasjonen, fylkeskommunene og Utdannings- og forskningsdepartementet.

Arbeidsgruppen foreslo å erstatte Rådet for fagopplæring i arbeidslivet med et samarbeidsorgan der partene i arbeidslivet og departementet møttes og diskuterte saker sammen. Dette innebar at det nye organet ikke fattet beslutninger slik Rådet for fagopplæring i arbeidslivet gjorde. Arbeidsgruppen foreslo også at opplæringsrådene ble erstattet av faglige råd med like mange representanter fra arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjonene. Disse skulle utgjøre et flertall i rådene. Sammensetningen skulle ivareta både en spisskompetanse og en mulighet til å se større sammenhenger. Som en følge av dette ble Samarbeidsrådet for fag- og yrkesopplæring (SRY) og ett faglig råd per utdanningsprogram opprettet fra 2004.83

Nytt for SRY og de faglige rådene var at sekretariatsfunksjonen ble samlet i det nyopprettede Utdanningsdirektoratet. Ifølge departementet ville dette skape et større faglig miljø og styrke den faglige kompetansen. Kommunikasjon og informasjon på tvers av rådene ville også bli styrket ved å ha et samlet, stort sekretariat. Tanken bak dette var at SRY og de faglige rådene skulle ha tilgang til hele direktoratets kompetanse og alle ressurser i saker som angikk fag- og yrkesopplæringen. Et resultat av dette var at direktoratet fikk to ulike og dels motstridende roller i fag- og yrkesopplæringen. På den ene siden skulle direktoratet stille til disposisjon et sekretariat som fulgte opp saker fra partene. På den andre siden var direktoratet et forvaltningsorgan med delegert myndighet fra departementet i saker som angikk fag- og yrkesopplæringen. For å sikre god saksgang og felles forståelse av hva de ulike rollene innebærer, er det blitt utarbeidet retningslinjer for samarbeidet mellom direktoratet, SRY og de faglige rådene. Kapittel 10.2 omtaler roller og ansvar i yrkesopplæringen nærmere.