13 Internasjonale avtaler med betydning for standardsetting på trygdeområdet

13.1 Innledning

I punktet her gis en kortfattet omtale av enkelte av de standardsettingsavtalene Norge har inngått. Som nevnt under punkt 2.1, er dette multilaterale konvensjoner som har som hovedformål å bringe trygdesystemene i medlemsstatene opp på et gitt minimumsnivå. Det må understrekes at dette ikke dreier seg om totalharmonisering. Formålet er ikke å påvirke medlemsstatene til å vedta identisk trygdelovgivning. Dersom medlemsstatene ønsker å gi ytelser med høyere kompensasjonsgrader, for lengre perioder, med lavere krav til opptjening og så videre, står de rimeligvis fritt til å gjøre det. Medlemsstatene står også fritt med hensyn til hvordan de ønsker å utforme sine respektive ordninger, så lenge konvensjonenes krav til minstenivåer oppfylles.

Utvalget legger som nevnt til grunn at det ikke er en del av utvalgets oppdrag å gi en fyllestgjørende redegjørelse for de standardsettingsavtalene som Norge har inngått eller tiltrådt. For helhetens skyld gis det likevel her en oversikt over enkelte slike avtaler. Selv om enkelte deler av EU-/EØS-retten stiller materielle krav til innholdet i norsk trygdelovgivning, vil dette ikke bli omtalt nærmere her.1

I tillegg til universelle, men trygdespesifikke konvensjoner, har Norge ratifisert en rekke særkonvensjoner, for nærmere definerte grupper. Disse konvensjonene omhandler en hel katalog med rettigheter, og de har altså ikke som hovedformål å regulere retten til generell likebehandling med hensyn til trygderettigheter. Ikke desto mindre inneholder de klausuler som tar sikte på å sikre trygderettigheter for de aktuelle gruppene.

I punktet her omtales enkelte sentrale konvensjoner på trygdeområdet, inngått innenfor rammen av FN, ILO og Europarådet.

De forente nasjoner (FN) er en verdensomspennende organisasjon, grunnlagt etter andre verdenskrig. FN-pakten ble underskrevet i San Francisco 26. juni 1945 av 51 nasjoner, deriblant Norge. FN trådte formelt i virksomhet 24. oktober 1945. Det er i dag 193 medlemsstater i organisasjonen. Organisasjonens mål er fred og sikkerhet, utvikling av vennskapsbånd mellom nasjoner, fremme av sosial utvikling, bedring av levekår og sikring av menneskerettigheter. Gjennom å ratifisere en FN-konvensjon, påtar medlemsstatene seg å oppfylle konvensjonsforpliktelsene, og de aksepterer samtidig å underkaste seg internasjonal overvåking gjennom FNs rapporterings- og kontrollsystem.

ILO (International Labour Organization), grunnlagt i 1919, er FNs internasjonale særorganisasjon for arbeidslivet, og har i dag 185 medlemsstater. De til sammen 189 ILO-konvensjonene regulerer de fleste feltene innen arbeidslivet. ILOs konvensjoner er folkerettslig bindende for de statene som har ratifisert dem, og de er underlagt internasjonal overvåking gjennom ILOs rapporterings- og kontrollsystem.

Europarådet er den eldste av de europeiske samarbeidsorganisasjonene, og har i dag 47 medlemsstater. Norge var blant de ti statene som grunnla Europarådet 5. mai 1949. Formålet var å skape større enhet mellom medlemsstatene, legge til rette for sosial og økonomisk utvikling og skape tilslutning til folkestyrets grunnprinsipper, rettsstatsprinsippene og menneskerettighetene. Norge har lagt stor vekt på samarbeidet i Europarådet og støttet organisasjonens videre utvikling. Europarådets konvensjoner er folkerettslig bindende for de statene som har ratifisert dem, og de er underlagt internasjonal overvåking gjennom Europarådets rapporterings- og kontrollsystem.

I punkt 13.2 gis det en kortfattet omtale av de enkelte standardsettingsavtalene.

13.2 Nærmere om de enkelte avtalene

13.2.1 FNs konvensjon om barnets rettigheter

FNs konvensjon om barnets rettigheter ble ratifisert av Norge 8. januar 1991.

Barnekonvensjonen er tatt inn i lov 21. mai 1999 nr. 30 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven), og bestemmelsene i konvensjonen går ved motstrid foran bestemmelser i annen lovgivning. Artikkel 26 lyder:

• «1. Partene skal anerkjenne ethvert barns rett til sosiale trygdeytelser, inkludert sosial forsikring, og skal treffe de nødvendige tiltak for at barnet oppnår fulle rettigheter i samsvar med landets lovgivning.

• 2. Slike ytelser bør, når det er hensiktsmessig, gis under hensyn til ressursene og forholdene til barnet og de personer som har ansvaret for barnets underhold, samt til andre forhold som har betydning for søknad om ytelser inngitt av eller på vegne av barnet.»

13.2.2 FNs konvensjon om avskaffelse av alle former for diskriminering av kvinner

FNs konvensjon om avskaffelse av alle former for diskriminering av kvinner ble ratifisert av Norge 21. mai 1981.

Artikkel 11 nr. 1 bokstav e lyder:

• «1. Konvensjonspartene skal treffe alle tiltak som er nødvendige for å avskaffe diskriminering av kvinner i arbeidslivet, for å sikre de samme rettigheter, på grunnlag av likestilling mellom menn og kvinner, særlig:

[…]

• e) retten til trygd, særlig i forbindelse med pensjonering, arbeidsledighet, sykdom, uførhet, alder og andre grunner til manglende arbeidsevne …»

13.2.3 FNs konvensjon om avskaffelse av alle former for rasediskriminering

FNs konvensjon om avskaffelse av alle former for rasediskriminering trådte for Norges del i kraft 5. september 1970.

Artikkel 5 bokstav e, punkt (iv) lyder:

«I samsvar med de grunnleggende forpliktelser som er angitt i artikkel 2 i denne konvensjon, forplikter konvensjonspartene seg til å forby og avskaffe alle former for rasediskriminering og sikre alle rett til likhet for loven, uten hensyn til rase, hudfarge eller nasjonal eller etnisk opprinnelse, særlig i forbindelse med følgende rettigheter:

[…]

• e) økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, særlig:

[…]

• iv. retten til offentlige helsetjenester, medisinsk behandling, trygd og sosiale ytelser».

13.2.4 FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter

FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK) trådte for Norges del i kraft 3. januar 1976.

Konvensjonen, som er ratifisert av 160 stater, er inkorporert i norsk rett ved lov 21. mai 1999 nr. 30 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven). De konvensjonene som er omfattet av menneskerettsloven, skal gjelde som lov, og bestemmelsene i dem går ved motstrid foran bestemmelser i annen lovgivning, se loven §§ 2 og 3.

Konvensjonens artikkel 9 lyder:

«Konvensjonsstatene anerkjenner retten for enhver til sosial trygghet innbefattet sosialtrygd.»

Denne retten er altså ikke begrenset til personer som er statsborgere av den aktuelle staten. Flere av konvensjonsstatene, blant annet Frankrike og Monaco, har ved ratifikasjon tatt forbehold på dette punktet, slik at de kan stille statsborgerskapsvilkår for rett til trygdeytelser. ØSK-komiteen (The Committee on Economic, Social and Cultural Rights), som håndhever konvensjonen, tillater slike reservasjoner, forutsatt at de er proporsjonale og rimelige. Norge tok ikke noe slikt forbehold ved ratifikasjonen. Dette innebærer at Norge er forpliktet til ikke å innføre begrensninger i bestemmelsene om medlemskap i folketrygden, basert på statsborgerskap. Medlemskapet kan følgelig ikke forbeholdes for eksempel norske borgere, borgere av nordiske stater eller borgere av EØS-stater.

13.2.5 FNs konvensjon om flyktningers stilling

FNs konvensjon om flyktningers stilling (flyktningekonvensjonen), som er ratifisert av 145 stater, trådte for Norges del i kraft 22. april 1954.

I henhold til konvensjonen artikkel 24 er Norge (på visse vilkår) forpliktet til å likebehandle flyktninger med lovlig opphold i riket med norske statsborgere, hva gjelder trygderettigheter. Videre skal slike flyktninger trygdemessig likebehandles med statsborgere fra andre stater som har ratifisert konvensjonen.

Dette innebærer at Norge blant annet er forpliktet til å anvende trygdeforordningen for personer med flyktningstatus. Trygdeforordningen har tatt høyde for denne forpliktelsen etter flyktningkonvensjonen og innlemmet flyktninger i trygdeforordningens personkrets, se artikkel 2 nr. 2.

At trygdeforordningen skal anvendes for flyktninger, innebærer imidlertid ikke at flyktninger kan påberope seg sammenleggingsreglene for å legge sammen tid i stater utenfor EØS med norsk tid, for å åpne rett til folketrygdytelser, og de kan heller ikke bruke eksportreglene for å få eventuelle ytelser opptjent i Norge med seg til stater utenfor EØS.

13.2.6 FNs overenskomst om statsløses stilling

FNs overenskomst om statsløses stilling, som er ratifisert av 76 stater, trådte for Norges del i kraft 6. juni 1960.

Overenskomsten artikkel 24 stiller opp de samme kravene med hensyn til statsløse som flyktningekonvensjonen gjør for flyktninger, jf. punkt 13.2.5.

13.2.7 FN-konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne

FNs konvensjon om rettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne (Convention on the Rights of Persons with Disabilities – CRPD) ble ratifisert av Norge 3. juni 2013. Konvensjon har som formål å fremme, verne om og sikre mennesker med nedsatt funksjonsevne full og likeverdig rett til å nyte alle menneskerettigheter og grunnleggende friheter, og å fremme respekten for deres iboende verdighet.

Konvensjonen inneholder blant annet bestemmelser om rett til arbeid og sysselsetting for personer med nedsatt funksjonsevne på lik linje med andre i samfunnet, se artikkel 27, og retten til tilfredsstillende levestandard og sosial beskyttelse, se artikkel 28.

I henhold til artikkel 28 nr. 2 bokstav c skal avtalepartene treffe hensiktsmessige tiltak med sikte på å «… sikre at mennesker med nedsatt funksjonsevne og deres familier som lever i fattigdom, får statlig hjelp til utgifter knyttet til nedsatt funksjonsevne, herunder tilfredsstillende opplæring, rådgivning, økonomisk bistand og avlastning». Videre skal det treffes tiltak for å «… sikre at mennesker med nedsatt funksjonsevne har lik tilgang til pensjonsytelser og -programmer», jf. artikkel 28 nr. 2 bokstav e.

13.2.8 ILO-konvensjon nr. 102 om minstestandard for sosial sikkerhet

ILO-konvensjon nr. 102 om minstestandard for sosial sikkerhet, som er ratifisert av 59 stater, trådte for Norges del i kraft 27. april 1955.

Konvensjonen, som internasjonalt regnes som en milepel i utviklingen av standardsettingskonvensjoner, omfatter det som i ettertid har blitt betegnet som de ni tradisjonelle trygdegrenene: sykebehandling, sykepenger, arbeidsløshetsstønad, aldersstønad, yrkesskadestønad, familiestønad, barselsstønad, uførhetsstønad og etterlattetrygd. Norges ratifikasjon omfattet sykebehandling, sykepenger, arbeidsløshetsstønad, aldersstønad, yrkesskadestønad og familiestønad.

Konvensjonens bestemmelser om aldersstønad gjelder imidlertid ikke lenger for Norge, da Norge senere har ratifisert de mer omfattende forpliktelsene i ILO-konvensjon nr. 128 om uføre-, alders- og etterlattestønad, se punkt 13.2.10.

Tilsvarende gjelder konvensjonens bestemmelser om sykebehandling og sykepenger ikke lenger for Norge, da Norge senere har ratifisert de mer omfattende forpliktelsene i ILO-konvensjon nr. 130 om sykehjelp og sykepenger, se punkt 13.2.11.

Av dette følger at Norge i dag kun er bundet av ILO-konvensjon nr. 102 hva gjelder arbeidsløshetsstønad, yrkesskadestønad og familiestønad.

Konvensjonen setter skranker for hvordan norsk trygdelovgivning kan utformes. Som eksempler nevnes at det ikke vil være anledning til å innføre en karensperiode (ventetid) som overstiger sju dager for dagpenger under arbeidsløshet. Videre er det ikke anledning til å sette kompensasjonsgraden for dagpenger lavere enn 45 prosent av tidligere inntekt for en nærmere definert standard stønadsmottaker.

Ved yrkesskade tillater konvensjonen en maksimal karensperiode på tre dager. Videre følger det av konvensjonen at uførhet som følge av en yrkesskade i utgangspunktet skal kompenseres med en løpende ytelse. Det er kun anledning til å gi slik kompensasjon i form av en engangsutbetaling i tilfeller hvor uføregraden er liten eller hvor myndighetene har sikkerhet for at pengene blir benyttet på forsvarlig måte.

Konvensjonen inneholder også detaljerte bestemmelser for beregningen av hvor mye penger de ratifiserende statene som et minimum må bruke på familiestønad (for Norges del barnetrygd).

13.2.9 ILO-konvensjon nr. 118 om lik behandling av utlendinger og landets egne statsborgere når det gjelder sosial trygd

ILO-konvensjon nr. 118 om lik behandling av utlendinger og landets egne statsborgere når det gjelder sosial trygd, som er ratifisert av 38 stater, trådte for Norges del i kraft 25. april 1964.

Konvensjonen stiller krav om at nærmere definerte utenlandske statsborgere skal likebehandles med nordmenn. Dette gjelder på forskjellige vilkår for statsborgere av stater som har ratifisert konvensjonen. I tillegg omfattes i henhold til konvensjonen artikkel 10 også flyktninger og statsløse personer.

Konvensjonen omfatter alle de ni tradisjonelle trygdegrenene som er omtalt i ILO-konvensjon nr. 102. Norge har imidlertid kun påtatt seg konvensjonens forpliktelser for så vidt gjelder ytelser til etterlatte, jf. artikkel 2 nr. 1 bokstav f, og familieytelser, jf. artikkel 2 nr. 1 bokstav i. Familieytelser omfatter for eksempel ytelser som barnetrygd.

Konvensjonen sondrer mellom sosialt pregede ytelser og ytelser som er basert på avgiftsinnbetaling. Det stilles lempeligere krav i forbindelse med førstnevnte. Grensen mellom de to typene ytelser trekkes opp i artikkel 2 nr. 6 bokstav a, hvor de sosialt pregede ytelsene beskrives som «stønad av annen art enn den som ytes på grunnlag av direkte økonomisk medvirkning fra trygdede selv eller arbeidsgiveren, eller etter en kvalifiserende opptjeningsperiode i ervervsmessig virksomhet». For Norges vedkommende er det tidligere fastslått at grunnpensjon med særtillegg omfattes av denne definisjonen.

På den annen side anses for Norges vedkommende tilleggspensjonen som en ytelse som er basert på avgiftsinnbetaling. I tilfeller hvor det foreligger rett til tilleggspensjon, vil det samme gjelde for grunnpensjon for like mange år som tilleggspensjonen beregnes etter.

Plikt til likebehandling i Norge

Utgangspunktet etter artikkel 3 er at man fritt kan stille vilkår med hensyn til egne statsborgeres rett til å få tilstått ytelser og at man fritt kan fastsette nivået på disse ytelsene. Imidlertid foreligger det en plikt til å likebehandle statsborgere fra andre stater som har ratifisert konvensjonen, med egne statsborgere, både hva gjelder adgang til generell trygdedekning og hva gjelder retten til konkrete ytelser. Dette innebærer at Norge for eksempel ikke kan ha egne regler for utenlandske statsborgere som medfører at disse må oppfylle mer byrdefulle vilkår for å bli medlemmer i folketrygden eller for å få rett til ytelsene, enn hva som gjelder for norske statsborgere. Dette gjelder med mindre man innfører unntak for statsborgere fra andre konvensjonsstater. Det vil også være konvensjonsstridig om norsk lovgivning skulle medføre at utenlandske statsborgere tilstås ytelser med et lavere beløp enn hva norske statsborgere ville fått i samme situasjon. Plikten til å likebehandle statsborgere fra andre stater som har ratifisert konvensjonen er ikke begrenset til å gjelde stater som har ratifisert konvensjonen med hensyn til den aktuelle ytelsen. For Norges vedkommende innebærer dette for eksempel en plikt til å likebehandle ikke bare statsborgere fra stater som har ratifisert konvensjonen med hensyn til ytelser til etterlatte, men statsborgere fra alle stater som har ratifisert ILO-konvensjon nr. 118. Dette gjelder per januar 2021 totalt 37 stater.

Hva gjelder etterlattestønad, har konvensjonen i artikkel 3 nr. 2 en særbestemmelse om likebehandling på territoriet også for etterlatte som selv ikke er statsborgere av en konvensjonsstat, så lenge den avdøde var statsborger av en konvensjonsstat.

Konvensjonen gir imidlertid i artikkel 3 nr. 3 adgang til å nekte likebehandling av statsborgere fra konvensjonsstater som har etterlattestønad, men hvor norske statsborgere i henhold til lovgivningen i den aktuelle staten ikke likebehandles med statens egne statsborgere.

Til tross for den generelle likebehandlingsplikten, kan det i henhold til artikkel 4 nr. 2 likevel stilles strengere krav for utenlandske statsborgere med hensyn til rett til ytelser som ikke er basert på avgiftsinnbetaling. For etterlatte kan det kreves at avdøde har vært medlem i folketrygden i fem år umiddelbart forut for dødsfallet.

Plikt til likebehandling i utlandet

Bestemmelsene om likebehandling og utbetaling i utlandet finnes i artiklene 4 og 5. Artikkel 4 gir de generelle reglene om likebehandling, mens artikkel 5 inneholder hovedregelen om plikt til eksport.

Etter artikkel 4 nr. 1 skal norske og utenlandske statsborgere likebehandles med hensyn til utbetaling av ytelser i utlandet. Denne regelen gjelder som nevnt under forutsetning av gjensidighet, se ovenfor. Dette innebærer at vilkår om bosted kan oppstilles i samme utstrekning som den andre staten gjør det. Bestemmelsen har selvstendig betydning, ved siden av den særskilte eksportbestemmelsen i artikkel 5, hva gjelder ytelser som ikke er basert på avgiftsinnbetaling. Ved utbetaling av slike sosialt pregede ytelser til personer i utlandet kan det for øvrig etter artikkel 4 nr. 2 stilles strengere krav for utlendinger, på samme måte som i Norge, se ovenfor. For etterlatte kan det kreves at avdøde var medlem av folketrygden opp til fem år umiddelbart forut for dødsfallet.

Eksportbestemmelsene i artikkel 5 stiller generelle krav til norsk lovgivning, da kravet om utbetaling i utlandet også gjelder for norske statsborgere. Hva gjelder utenlandske statsborgere, gjelder plikten til eksport bare for statsborgere fra stater som har ratifisert konvensjonens forpliktelser for vedkommende trygdegren.

Norges ratifisering av konvensjonen innebærer altså at Norge har plikt til å eksportere etterlatteytelser til etterlatte ektefeller og barn etter medlemmer i folketrygden, i form av tilleggspensjon, og en grunnpensjon beregnet etter samme antall år som ligger til grunn for beregningen av tilleggspensjonen til norske statsborgere, samt til statsborgere fra de 21 andre statene som har ratifisert konvensjonen med hensyn til ytelser til etterlatte, jf. konvensjonen artikkel 2 nr. 1 bokstav f. Disse statene er per januar 2021: Barbados, Brasil, Kapp Verde, Ecuador, Egypt, Frankrike, Guinea, Irak, Israel, Italia, Jordan, Kenya, Libya, Mauritania, Mexico, Filippinene, Rwanda, Syria, Tunisia, Tyrkia og Venezuela.

For grunnpensjon med særtillegg er Norges eksportplikt begrenset til tilfeller hvor avdøde var medlem av folketrygden i fem år umiddelbart forut for dødsfallet, og da kun til statsborgere av konvensjonsstater som ikke selv stiller bostedskrav for slike ytelser.

Bestemmelsene i folketrygdloven er utformet i overensstemmelse med de forpliktelsene Norge har påtatt seg gjennom ratifiseringen av ILO-konvensjon nr. 118. Dette gjelder generelt, og er altså ikke begrenset til de ovennevnte statene.

I de tilfellene hvor det foreligger eksportplikt i henhold til ILO-konvensjon nr. 118, må det legges til grunn at det vil være konvensjonsstridig å foreta noen form for reduksjoner i utbetalingen ut over de trekkposter som ville kommet til anvendelse dersom vedkommende var bosatt i Norge, som for eksempel skattetrekk (hva enten dette skjer i form av ordinær inntektsbeskatning eller i form av kildeskatt).

Det er grunn til å understreke at eksportplikten i henhold til ILO-konvensjon nr. 118 følger statsborgerskapet, og ikke oppholdsstaten, hvilket innebærer at statsborgere fra de aktuelle statene har krav på å få eksportert ytelsene også under opphold eller bosetting i tredjeland, selv om disse ikke har ratifisert konvensjonen, jf. formuleringen «når de oppholder seg i utlandet» i artikkel 5.

For ordens skyld påpekes at artikkel 9 i konvensjonen gir de ratifiserende statene anledning til å fravike konvensjonens bestemmelser gjennom bi- og multilaterale avtaler. Konvensjonen artikkel 7 pålegger medlemsstatene en aktiv plikt til å inngå bilaterale trygdeavtaler «for opprettholdelse av opparbeidede rettigheter og rettigheter som er under opparbeidelse».

13.2.10 ILO-konvensjon nr. 128 om uføre-, alders- og etterlattestønad

ILO-konvensjon nr. 128 om uføre-, alders- og etterlattestønad, som er ratifisert av 17 stater, trådte for Norges del i kraft 1. november 1969.

Det er i Norges ratifikasjon ikke tatt noen forbehold, hvilket innebærer at konvensjonen for Norges del gjelder for alle de omfattede stønadskategoriene. Norge er bundet av ILO-konvensjon nr. 128 når det gjelder folketrygdens alderspensjon, uføretrygd, ytelser til gjenlevende ektefelle og ytelser til tidligere familiepleier.

Konvensjonen erstatter de tidligere forpliktelsene etter ILO-konvensjon nr. 102 med hensyn til disse ytelsene, jf. punkt 13.2.8.

Konvensjonen stiller omfattende og detaljerte krav til lovgivningen i de statene som har ratifisert den. Kravene gjelder blant annet inngangsvilkår, stønadsnivå, kvalifiseringsperioder og eksportabilitet.

Som utgangspunkt er det etter konvensjonen ikke tillatt med høyere pensjonsalder enn 65, men unntak kan gjøres etter nærmere regler.

Bestemmelsene om kvalifiseringsperioder er utformet som krav til et visst minste stønadsnivå etter en viss opptjeningstid. I henhold til konvensjonen skal en nærmere definert standardfamilie, etter henholdsvis 15 års premiebetalings- eller sysselsettingstid, eventuelt 10 års botid (uføre- og etterlattestønad), og etter 30 års premiebetalings- eller sysselsettingstid, eventuelt 20 års botid (aldersstønad), på gitte vilkår oppnå en samlet kompensasjonsgrad på henholdsvis 50 prosent (uførestønad) og 45 prosent (alders- og etterlattestønad). For uføre- og etterlattestønad stiller konvensjonen krav om en redusert stønad etter en kvalifikasjonstid på 5 år.

Hva gjelder eksportabilitet, skal den omfattede ytelsen gis «så lenge stønadstilfellet varer». Dette medfører i utgangspunktet plikt til utbetaling også i utlandet. Etter artikkel 32 kan imidlertid stønad som et medlem ellers ville ha rett til «opphøre i den utstrekning som blir fastsatt så lenge vedkommende ikke oppholder seg på medlemsstatens territorium, unntatt når det på fastsatte vilkår gjelder innsatsbetinget stønad».

Konvensjonens artikkel 1 definerer innsatsbetinget stønad som «en stønad som er avhengig av at de trygdede eller deres arbeidsgivere deltar direkte i finansieringen eller er avhengig av at de trygdede har deltatt i arbeidslivet i en kvalifikasjonsperiode».

For Norges vedkommende er det tidligere fastslått at tilleggspensjon med grunnpensjon for det samme antall år omfattes av denne definisjonen, og altså må eksporteres så lenge stønadstilfellet varer. Det må etter pensjonsreformen legges til grunn at det samme vil gjelde inntektspensjon i ny alderspensjon.

Tilsvarende er det tidligere fastslått at en pensjon bestående av grunnpensjon med særtillegg ikke behøver å eksporteres til utlandet etter konvensjonen. Det må etter pensjonsreformen kunne legges til grunn at det samme vil gjelde pensjonstillegg og garantipensjon. Eksportbegrensninger for disse ytelsene vil altså ikke være konvensjonsstridige.

I de tilfellene hvor det foreligger eksportplikt i henhold til ILO-konvensjon nr. 128, må det imidlertid legges til grunn at det vil være konvensjonsstridig å foreta noen form for reduksjoner i utbetalingen ut over de trekkposter som ville kommet til anvendelse dersom vedkommende var bosatt i Norge, som for eksempel skattetrekk. En eventuell innføring av kjøpekraftjustering med virkning for personer som kan påberope seg konvensjonen, ville neppe være i overensstemmelse med Norges forpliktelser.

Folketrygdlovens bestemmelser om eksport av pensjoner er tilpasset de forpliktelsene som følger av ILO-konvensjon nr. 128.

Som det fremgår, setter ILO-konvensjon nr. 128 skranker for hvordan norsk trygdelovgivning kan utformes. Det vises blant annet til Prop. 13 L (2020–2021), hvor det ble foretatt en vurdering av om de foreslåtte endringene lot seg forene med Norges forpliktelser etter ILO-konvensjon nr. 128.

13.2.11 ILO-konvensjon nr. 130 om sykehjelp og sykepenger

ILO-konvensjon nr. 130 om sykehjelp og sykepenger, som er ratifisert av 16 stater, trådte for Norges del i kraft 15. februar 1973.

Konvensjonen erstatter de tidligere forpliktelsene etter ILO-konvensjon nr. 102 når det gjelder trygdegrenene sykehjelp og sykepenger.

Norge er bundet av ILO-konvensjon nr. 130 når det gjelder sykehjelp – hvilket for Norges del gjelder stønad ved helsetjenester – og sykepenger. Norge har ratifisert alle deler av konvensjonen. Stønad ved helsetjenester ligger utenfor utvalgets mandat, og behandles derfor ikke nærmere.

Konvensjonen setter skranker for hvordan norsk lovgivning om sykepenger kan utformes. Som eksempler nevnes at Norge etter konvensjonen er forpliktet til å yte sykepenger i form av periodiske kontantytelser så lenge stønadstilfellet varer, riktignok slik at maksimal stønadsperiode kan settes til 52 uker.

Kompensasjonsgraden for en nærmere definert standard stønadsmottaker skal være på minst 60 prosent av tidligere inntekt.

Etter konvensjonen kan Norge ikke innføre en karensperiode på mer enn tre dager.

Konvensjonen innebærer en plikt til likebehandling. I henhold til artikkel 32, skal medlemsstatene sikre utlendinger «som vanligvis er bosatt eller arbeider der» lik behandling med statens egne borgere med hensyn til de omfattede ytelsene. Uttrykket «utlendinger» er ikke begrenset til personer fra andre konvensjonsstater, og må derfor for Norges del anses å bety alle personer uten norsk statsborgerskap. Dette er imidlertid i overensstemmelse med gjeldende norsk rett.

Ratifisering av ILO-konvensjon nr. 130 innebærer ingen plikt til eksport av ytelser. Riktignok sies det i artikkel 26 at sykepenger skal ytes «så lenge trygdetilfellet varer», selv om det kan begrenses til 52 uker. Dette skulle etter sin ordlyd tilsi at de ratifiserende statene har en plikt til å utbetale ytelsene også etter en eventuell utflytting. I artikkel 28 sies det imidlertid uttrykkelig at ytelser kan stanses «så lenge vedkommende ikke oppholder seg på medlemsstatens område».

13.2.12 ILO-konvensjon nr. 186 om sjøfolks arbeids- og levevilkår

ILO-konvensjon nr. 186 om sjøfolks arbeids- og levevilkår (Maritime Labour Convention – MLC) er ratifisert av 97 stater og trådte i kraft for Norge 20. august 2013.

MLC er en samlekonvensjon for sjøfolks arbeids- og levevilkår. Konvensjonen erstatter mer enn 60 gamle konvensjoner og er det mest omfattende internasjonale regelsettet som noen gang er laget for sjøfolk, redere og maritime nasjoner.

Reglene om helsevern, helsetjenester, velferd og trygd er samlet i konvensjonens kapittel 4. Trygdedekning reguleres i regel 4.5.

Konvensjonen setter skranker for hvordan norsk trygdelovgivning kan utformes.

I henhold til standard A4.5 nr. 1 omfatter konvensjonen alle de ni tradisjonelle trygdegrenene som ILO-konvensjon nr. 102 omfatter (konvensjon nr. 102 gjelder ikke sjøfolk, jf. artikkel 77). For ratifikasjon må de ratifiserende statene sikre at sjøfolk har tilgang til minst tre av de ni trygdegrenene, jf. standard A4.5 nr. 2.

Kravene til trygdedekning i konvensjonen, herunder reglene om pensjonsalder, er at det ikke skal være mindre gunstige regler for sjøfolk enn det som gjelder for arbeidstakere på land som er bosatt på medlemsstatens territorium, jf. standard A4.5 nr. 3 siste punktum.

Det fremgår av standard A4.5 nr. 3 første punktum at sjøfolk skal ha tilgang til trygdedekning i bostedsstaten, uavhengig av i hvilken stat skipet de arbeider om bord på, er registrert.

Trygdedekningen for sjøfolk bosatt i Norge er i norsk rett basert på flaggstatsprinsippet. Dette innebærer at sjøfolk som hovedregel skal være trygdedekket i den staten der skipet er registrert, jf. folketrygdloven § 2-5 første ledd bokstav f.

Norge har gjennom EØS-avtalen plikt til å anvende flaggstatsprinsippet innenfor EØS, jf. artikkel 11 nr. 4 i trygdeforordningen. MCL tillater de ratifiserende statene å beholde dette prinsippet innenfor EØS, jf. A4.5 nr. 4.

For å oppfylle de forpliktelser Norge har påtatt seg gjennom å ratifisere MLC, har Norge valgt å innta en ny § 2-7 a i folketrygdloven, som gir adgang til frivillig medlemskap for personer bosatt i Norge og som er i arbeid på skip registrert i utlandet.

13.2.13 Den europeiske kodeks for sosial sikkerhet

Den europeiske kodeks for sosial sikkerhet, med tilleggsprotokoll, trådte for Norges del i kraft 13. mars 1968.

Selve kodeksen er ratifisert av 21 stater, og tilleggsprotokollen er ratifisert av 7 stater.

I 1990 ble det vedtatt en revidert kodeks, men denne er foreløpig kun ratifisert av Nederland, og den har derfor ennå ikke trådt i kraft.

Kodeksen er tilnærmet identisk med ILO-konvensjon nr. 102, jf. punkt 13.2.8, og den gjelder følgelig alle de ni tradisjonelle trygdegrenene. Kodeksen har imidlertid en tilleggsprotokoll hvor det oppstilles høyere minstestandarder enn det som fremgår av ILO-konvensjon nr. 102. Det er i Norges ratifikasjon kun tatt forbehold for kapittel VIII, hvilket innebærer at konvensjonen for Norges del gjelder alle stønadskategoriene med unntak av foreldrepenger.

Kodeksen oppstiller skranker for hvordan norsk trygdelovgivning kan utformes. Det vises blant annet til Prop. 13 L (2020–2021), hvor det er gjort en vurdering av om de foreslåtte endringene lar seg forene med Norges forpliktelser etter kodeksen.

Kodeksen pålegger de ratifiserende statene blant annet plikt til ikke å ha karensperioder på sykepenger som overstiger tre dager. Den inneholder også detaljerte bestemmelser for beregningen av hvor mye penger de ratifiserende statene som et minimum må bruke på familiestønad (for Norges del barnetrygd).

I henhold til kodeksen skal kompensasjonsgradene for nærmere angitte standard stønadsmottakere ikke være lavere enn et tillatt minimum. I tilleggsprotokollen er disse kravene skjerpet. For alders- og etterlattepensjon er kravet til kompensasjonsgrad for eksempel satt til 45 prosent, mens det for uføretrygd er satt til 50 prosent.

Etter artiklene 30, 58 og 64 skal henholdsvis alders-, uføre- og etterlattestønad ytes «så lenge stønadstilfellet varer». Dette medfører i utgangspunktet plikt til utbetaling også i utlandet. Etter artikkel 68 kan imidlertid stønad som et medlem ellers ville ha rett til «opphøre i den utstrekning som blir bestemt så lenge vedkommende ikke befinner seg på vedkommende kontraherende Parts territorium». Tilleggsprotokollen innebærer på en rekke felter strengere forpliktelser enn de som fremgår av kodeksen selv, men den innebærer ingen endring i bestemmelsen i artikkel 68. Dette innebærer altså at kodeksen, med tilleggsprotokoll, ikke pålegger medlemsstatene plikt til eksport av ytelser.

13.2.14 Midlertidig europeisk avtale om trygdeordninger for gamle, uføre og etterlatte, med tilleggsprotokoll

Midlertidig europeisk avtale om trygdeordninger for gamle, uføre og etterlatte, med tilleggsprotokoll, trådte for Norges del i kraft 1. oktober 1954. Både avtalen og tilleggsprotokollen er ratifisert av 21 stater.

I henhold til artikkel 1, gjelder avtalen for alle de lover og forskrifter som var i kraft da avtalen ble undertegnet eller som senere har trådt i kraft. Dette gjelder stønadsordninger med eller uten premieinnbetaling for eldre, uføre og etterlatte.

Det følger av artikkel 2 at statsborgere fra andre stater som har ratifisert avtalen, i følgende tilfeller skal være likestilt med norske statsborgere, såfremt nærmere fastsatte vilkår er oppfylt:

• Med hensyn til uførestønad, enten denne ytes på grunnlag av premieinnbetaling eller ikke, under forutsetning av at vedkommende har tatt fast bopel på norsk territorium før sykdommen som forårsaket uførheten første gang ble attestert av lege.

• Med hensyn til alders-, uføre- eller etterlattepensjon når disse ytes uten vilkår om innbetalt premie. Det forutsettes at vedkommende har hatt fast bopel fem år i Norge umiddelbart før krav ble fremsatt. Det kreves dessuten at vedkommende har oppholdt seg på norsk territorium i minst 15 år etter fylte 20 år.

• Med hensyn til alders-, uføre- eller etterlattepensjon når disse ytes på vilkår om innbetalt premie. Det forutsettes at vedkommende oppholder seg på territoriet til en av de statene som er bundet av avtalen. Dette innebærer altså plikt til å utbetale stønaden i utlandet i samme utstrekning som dette gjøres for norske statsborgere.

Folketrygdens botidskrav ble med virkning fra 1. januar 2021 hevet fra tre til fem år. I henhold til denne avtalen vil det ikke være anledning til å heve kravet ytterligere, uten at det gjøres unntak for statsborgere fra andre stater som har ratifisert avtalen.

13.2.15 Midlertidig europeisk avtale om sosial sikkerhet, bortsett fra trygdeordningen for gamle, uføre og etterlatte, med tilleggsprotokoll

Midlertidig europeisk avtale om sosial sikkerhet, bortsett fra trygdeordningen for gamle, uføre og etterlatte, med tilleggsprotokoll, trådte for Norges del i kraft 1. oktober 1954. Både avtalen og tilleggsprotokollen er ratifisert av 21 stater.

I henhold til artikkel 1 gjelder avtalen for alle de lover og forskrifter som var i kraft da avtalen ble undertegnet eller som senere har trådt i kraft. Det gjelder stønadsordninger med eller uten premieinnbetaling som angår sykdom, fødsel, død, yrkesskader og arbeidsløshet, i tillegg til barnetrygd.

Det følger av artikkel 2 at statsborgere fra andre stater som har ratifisert avtalen skal være likestilte med norske statsborgere.

For stønad ved yrkesskade stilles det kun vilkår om at vedkommende oppholder seg på en av de kontraherende statenes territorium, mens det for de andre ytelsene kreves at vedkommende er bosatt på territoriet til den staten det kreves ytelser fra. For stønad ved sykdom, fødsel eller arbeidsløshet kreves det i tillegg at vedkommende hadde tatt fast bopel der henholdsvis før sykdommen første gang ble attestert av lege, før den dag svangerskapet antas å ha begynt eller før arbeidsløsheten inntrådte. Dersom stønaden ikke er basert på avgiftsinnbetaling, kan det kreves at vedkommende har oppholdt seg på vedkommende stats territorium i inntil seks måneder. For yrkesskader er det imidlertid gjort unntak også fra denne bestemmelsen.

13.2.16 Den reviderte europeiske sosialpakt

Den reviderte europeiske sosialpakt trådte for Norges del i kraft 1. juli 2001.

Pakten, som erstatter Den europeiske sosialpakt av 1961, er hittil ratifisert av 32 av Europarådets 47 medlemsstater.

Den reviderte sosialpakten inneholder en rekke krav, på mange forskjellige felter som berører arbeids- og sosialsektorene. Regelverket er bygd opp med et sett av 31 overordnede prinsipper i del I, og 31 artikler i del II, hvor prinsippene konkretiseres.

Prinsipp 12 i den reviderte sosialpakten har følgende ordlyd: «Alle arbeidstakere og deres forsørgede har rett til sosial trygghet». Dette prinsippet presiseres nærmere i artikkel 12, som angår trygdesystemer. Bestemmelsen medfører en plikt for alle avtalestatene til å ha et trygdesystem.

Konvensjonen setter også skranker for hvordan norsk trygdelovgivning kan utformes, ved at det fastsettes at trygdeordningene skal være minst på nivå med det som kreves for å ratifisere den europeiske kodeks for sosial sikkerhet, jf. punkt 13.2.13. Konvensjonen innebærer i tillegg en plikt til å arbeide for at trygdeordningene skal nå stadig bedre nivåer.

Artikkelen 12 nr. 4 pålegger videre de ratifiserende statene en plikt til å inngå bi- og multilaterale trygdekoordineringsavtaler med hverandre, for å sikre rettighetene til personer som flytter mellom dem.

13.2.17 Europarådets konvensjon om beskyttelse av menneskerettighetene og de grunnleggende friheter

Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK), som er ratifisert av alle Europarådets 47 medlemsstater, trådte for Norges del i kraft 3. september 1953.

EMK har etter hvert fått en rekke protokoller, som utvider virkefeltet for konvensjonens beskyttelse. EMK, med fem av de tilhørende protokollene, er tatt inn i lov 21. mai 1999 nr. 30 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven).

EMK artikkel 14, om forbud mot diskriminering, lyder:

«Utøvelsen av de rettigheter og friheter som er fastlagt i denne konvensjon skal bli sikret uten diskriminering på noe grunnlag slik som kjønn, rase, farge, språk, religion, politisk eller annen oppfatning, nasjonal eller sosial opprinnelse, tilknytning til en nasjonal minoritet, eiendom, fødsel eller annen status.»

Denne artikkelen oppstiller altså et krav til likebehandling som, slik det fremgår, må leses i sammenheng med de rettigheter som er fastlagt i konvensjonen for øvrig og i protokollene. Av særlig interesse for vurderingen av lovgivers handlingsrom, også på trygdeområdet, er artikkel 1 i EMKs første protokoll, om vern om eiendom. Artikkelen har følgende ordlyd:

«Enhver fysisk eller juridisk person har rett til å få nyte sin eiendom i fred. Ingen skal bli fratatt sin eiendom unntatt i det offentliges interesse og på de betingelser som er hjemlet ved lov og ved folkerettens alminnelige prinsipper.

Bestemmelsene ovenfor skal imidlertid ikke på noen måte svekke en stats rett til å håndheve slike lover som den anser nødvendige for å kontrollere at eiendom blir brukt i samsvar med allmennhetens interesse eller for å sikre betaling av skatter eller andre avgifter eller bøter.»

Den europeiske menneskerettighetsdomstol (EMD) har i dom 6. juli 2005 konkludert med at rett til trygdeytelser er «eiendom», i den betydning begrepet er benyttet i artikkel 1 i EMKs første protokoll, se EMD-2001-65731-1 Stec med flere mot Storbritannia.

Hvilken betydning denne fortolkningen får for lovgivers handlingsrom, fremgår blant annet av en prinsipiell uttalelse i dommen, avsnitt 53:

«… the Court underlines that Article 1 of Protocol No. 1 […] places no restriction on the Contracting State’s freedom to decide whether or not to have in place any form of social security scheme, or to choose the type or amount of benefits to provide under any such scheme. If, however, a State does decide to create a benefits or pension scheme, it must do so in a manner which is compatible with Article 14 of the Convention …»

Det er derfor tvilsomt om det vil kunne innføres bestemmelser i norsk lovgivning som fratar medlemmer, hele eller deler av deres avgiftsbaserte, opptjente rettigheter i trygdesystemet, uten at man kommer i konflikt med bestemmelsene i EMK. Det vil for øvrig være parallelle problemstillinger med hensyn til Grunnlovens bestemmelser.