6 Lovvalgsreglene og trygdedekning i Norge

6.1 Innledning

Forholdet mellom trygdeforordningens lovvalgsregler, nasjonalstatenes regler om hvem som skal være omfattet av de nasjonale trygdeordningene, og de nasjonale vilkårene for de ulike ytelsene, har stor betydning for forståelsen av forordningens innvirkning på norsk trygderett. Samspillet mellom disse regelsettene avgjør hvilken stat en person skal rette seg mot med krav om en trygdeytelse, og hvilke personer og arbeidsgivere en stat kan kreve trygdeavgifter fra. Trygdeforordningen har også betydning for anvendelsen av de nasjonale vilkårene for ulike trygdeytelser (oppholdskrav mv.),1 men det er forordningens lovvalgsregler som er selve inngangsporten.

Forholdet mellom lovvalg, nasjonal trygdedekning og kompetent stat forklares i punkt 6.2. Deretter omtales trygdeforordningens lovvalgsregler mer inngående i punktene 6.3 til 6.11. I punkt 6.12 drøftes det hvilke implikasjoner det har for reglene om medlemskap i folketrygdloven at trygdeforordningen får anvendelse. I punkt 6.13 er lovvalgsreglenes betydning for spørsmål om arbeidsgiveravgift og trygdeavgift omtalt.

6.2 Forholdet mellom lovvalg, nasjonal trygdedekning og kompetent stat

6.2.1 Trygdedekning

Alle stater som har trygdeordninger, har også regler i sin nasjonale lovgivning om hvilke personer som er omfattet av trygdeordningene. Noen stater har generelle ordninger, som folketrygden i Norge, mens andre har spesialiserte ordninger forbeholdt nærmere angitte kategorier av personer («forsikringskasser» for visse kategorier av arbeidere mv.). Også inngangsvilkårene i de ulike trygdeordningene kan variere. Mens det i mange EØS-stater er slik at visse trygdeordninger er forbeholdt personer som utfører arbeid på statens territorium, har andre (herunder de nordiske statene) ordninger som i utgangspunktet omfatter alle som er bosatt i staten.

Før trygdemyndighetene vurderer om en person som krever en trygdeytelse, oppfyller de ytelsesspesifikke vilkårene for ytelsen – for eksempel om arbeidsevnen er redusert på grunn av sykdom, eller om det foreligger en lidelse som gir rett til stønad til hjelpemidler – vil de vurdere om den aktuelle personen tilhører den gruppen av personer som er omfattet av trygdeordningen etter de nasjonale reglene. I utredningen her omtales det å være omfattet av en trygdeordning etter de nasjonale reglene for trygdeordningen, som å være trygdedekket.2 Rettigheter i den nasjonale trygdeordningen kan også i noen tilfeller gis til personer som ikke er trygdedekket, dersom de har avledede rettigheter fra andre personer som er eller har vært trygdedekket.

I folketrygdloven er personer som er trygdedekket omtalt som «medlemmer» i folketrygden.3 Krav om trygdedekning i Norge – altså medlemskap i folketrygden – er også gjort gjeldende for kontantstøtte og i en viss grad barnetrygd.

Hvorvidt personer som er trygdedekket i Norge har krav på bestemte trygdeytelser fra Norge, avhenger av om de fyller vilkårene som er oppstilt for de enkelte ytelsene i de andre delene av trygdelovverket.

6.2.2 Lovvalg og lovvalgsstat

Når en person krysser en landegrense, eller medlemmer av en familie bor, arbeider eller oppholder seg i ulike stater, kan det oppstå spørsmål om hvilken stat vedkommende skal være trygdedekket i. Dersom de ulike nasjonale reglene om trygdedekning skulle vært anvendt uten tilpasninger i slike tilfeller, kunne en person risikere å bli trygdedekket i to stater samtidig, med tilhørende risiko for at personen og/eller arbeidsgiveren måtte betale doble trygdeavgifter. Eller vedkommende kunne risikere å stå uten trygdedekning.

Trygdeforordningen har til formål å koordinere statenes bestemmelser om trygdedekning for å redusere risikoen for at slike problemer skal oppstå. Dette er først og fremst søkt oppnådd ved trygdeforordningens regler om lovvalg. Disse reglene er utformet slik at en person bare skal være underlagt den nasjonale trygdelovgivningen til én stat av gangen.4 I utredningen her omtales denne staten som lovvalgsstat.

Trygdeforordningens regler om lovvalg er gitt i artiklene 11 til 16, som er plassert i forordningen avdeling II. Hovedreglene om lovvalg innebærer at en person skal være underlagt lovgivningen i den staten der vedkommende arbeider eller driver næringsvirksomhet. En person som ikke arbeider eller driver næringsvirksomhet, skal som hovedregel være underlagt lovgivningen til bostedsstaten. Til dette utgangspunktet er det gitt en lang rekke tillegg, presiseringer og unntak, se punktene 6.3 til 6.11.

Det at en stat blir pekt ut som lovvalgsstat for en person, betyr ikke nødvendigvis at vedkommende vil være trygdedekket i denne staten. Dette må vurderes etter de nasjonale reglene om trygdedekning.5 Et praktisk viktig eksempel er selvstendig næringsdrivende, som i mange EØS-stater ikke vil oppnå trygdedekning selv om trygdeforordningens lovvalgsregler utpeker den aktuelle staten som lovvalgsstat. Forklaringen er ganske enkelt at trygdeordningene i mange EØS-stater ikke omfatter selvstendig næringsdrivende.6 I norsk rett innebærer folketrygdlovens regler om medlemskap at det normalt er sammenfall mellom utpeking av Norge som lovvalgsstat og trygdedekning, noe som nok kan føre til at man kan miste av syne forordningens sondring mellom lovvalg og trygdedekning. Et eksempel på at norsk lovvalg ikke innebærer trygdedekning i Norge, gir imidlertid folketrygdloven § 2-12, som unntar personer som er ansatt i hotell- og restaurantvirksomhet om bord på turistskip registrert i norsk internasjonalt skipsregister (NIS) fra medlemskap i trygden, se punkt 6.12.

For at forordningens regler om lovvalg skal komme til anvendelse, må det foreligge et grensekryssende element i den enkelte saken. Situasjonen må altså involvere mer enn én av statene som anvender trygdeforordningen.

6.2.3 Kompetent stat

I forordningens system brukes også uttrykket kompetent stat. Ofte er dette lovvalgsstaten og også den staten der en person for tiden er trygdedekket. Dette vil likevel langt fra alltid være tilfelle. For forståelsen av trygdeforordningens oppbygging og virkemåte er det svært viktig å ha klart for seg hva som i forordningens forstand ligger i uttrykket kompetent stat.

Trygdeforordningen artikkel 1 bokstav s definerer ganske enkelt kompetent stat som den staten der den kompetente institusjonen ligger. Den kompetente institusjon er definert på fire ulike måter i trygdeforordningen artikkel 1 bokstav q, men bare to av disse alternativene er av betydning for utvalgets arbeid.

Kompetent institusjon etter det første alternativet er institusjonen i staten der vedkommende er trygdedekket når det settes frem en søknad om en ytelse, jf. artikkel 1 bokstav q punkt (i). Dersom en stat er utpekt som lovvalgsstat for en person, og vedkommende også faktisk blir omfattet av denne statens trygdeordning – og dermed er trygdedekket der – vil denne staten være kompetent stat for en søknad om en trygdeytelse. Et enkelt eksempel er en EØS-borger som pendler til arbeid i Norge, og som derfor har Norge som lovvalgsstat etter forordningen artikkel 11 nr. 3 bokstav a, som er medlem i folketrygden i henhold til folketrygdloven § 2-2, og som fremmer et krav om sykepenger fra Nav etter å ha blitt syk, jf. folketrygdloven kapittel 8.

Som en følge av trygdeforordningens regler om retten til å beholde ulike kontantytelser fra den kompetente medlemsstat ved flytting til en annen medlemsstat (artikkel 7) på den ene siden og forordningens lovvalgsregler på den andre, kan det imidlertid oppstå tilfeller hvor en medlemsstat fortsetter å være kompetent stat for utbetaling av en ytelse, selv om lovvalget er gått over til en annen medlemsstat.7 Et klart uttrykk for dette er generaladvokat Jacobs innstilling til EU-domstolen i sak C-275/96 Kuusijärvi, hvor det ble fremhevet at

«… den omstændighed, at lovgivningen i den stat, hvor den pågaeldende sidst har været beskæftiget, ophører med at finde anvendelse i det tilfælde, hvor en person på denne dato er berettiget til særlige ydelser fra staten for den sidste beskæftigelse, ikke nødvendigvis eller normalt betyde, at denne person samtidig mister sin ret til fortsat udbetaling af denne ydelse».8

Saken gjaldt eksportabiliteten av svenske foreldrepenger under artikkel 22 nr. 1 bokstav b i den tidligere trygdeforordningen. Det synes å ha vært enighet blant medlemsstatene som opptrådte i saken, herunder Norge, om at Kuusijärvi kunne kreve de svenske foreldrepengene utbetalt i Finland så lenge de ble klassifisert som en ytelse til mor ved fødsel. Sverige lyktes imidlertid med å få EU-domstolen til å reklassifisere foreldrepengene til en familieytelse, noe som ledet til at EU-domstolen ikke gikk inn på generaladvokatens prinsipielle uttalelser om forholdet mellom lovvalgsstat og kompetent stat.

Spørsmålet dukket imidlertid opp på ny i sak C-430/15 Tolley.9 Rettsgrunnlaget var også her artikkel 22 nr. 1 bokstav b i den tidligere trygdeforordningen. EU-domstolen klargjorde at vilkåret «den kompetente medlemsstat» i denne bestemmelsen måtte forstås som den medlemsstaten som var kompetent stat på tidspunktet da mottakeren av ytelsen hadde søkt om denne, og at det var uten betydning at denne staten ikke lenger var mottakerens lovvalgsstat.10 Storbritannias ansvar for å betale den aktuelle kontantytelsen besto derfor selv om lovvalget var gått over til Spania.

Årsaken til at EU-domstolen bygget på artikkel 22 nr. 1 bokstav b i Tolley-saken, var at den generelle eksportbestemmelsen i artikkel 10 i den tidligere trygdeforordningen ikke gjaldt for kontantytelser ved sykdom. Dette er annerledes i dagens forordning, hvor artikkel 7 gjelder for alle kontantytelser, se punkt 5.6. I Tolley-saken var EU-domstolens generaladvokat oppmerksom på dette, og påpekte at hans foretrukne tolkning av artikkel 22 nr. 1 bokstav b i den gamle forordningen (som EU-domstolen sluttet seg til), var i tråd med den løsningen som foreskrives i artikkel 7 i den nye forordningen:

«Endelig er bevarelsen af retten til en kontantydelse i anledning af sygdom modtaget fra en medlemsstat – selv når flytningen af den ydelsesberettigedes bopæl til en anden medlemsstat medfører en ændring af den anvendelige lovgivning – svarende til den situation, som nu gælder i henhold til forordning nr. 883/2004. Den nævnte forordning indeholder nemlig ikke specifikke bestemmelser om bevarelse af retten til ydelser i anledning af sygdom, der svarer til artikel 22, stk. 1, litra b), i forordning nr. 1408/71. Derimod indeholder forordningen i artikel 7 en bestemmelse om ophævelse af bopælsbestemmelser, som omfatter alle kontantydelser vedrørende social sikring (og ikke længere kun dem, der er opregnet i artikel 10 i forordning nr. 1408/71).»11

Denne forståelsen av artikkel 7 harmonerer med trygdeforordningen artikkel 11 nr. 3 bokstav e, som slår fast at endring av lovvalgsstat som følge av bosetting ikke berører «andre bestemmelser i denne forordning som sikrer ham/henne ytelser etter en eller flere andre medlemsstaters lovgivning». Utvalget tilføyer at denne forståelsen også er i tråd med den forståelse av artikkel 10 i den tidligere forordningen som UK Supreme Court ga uttrykk for i foreleggelsesbeslutningen i Tolley-saken,12 og også i tråd med etterfølgende engelsk rettspraksis.13

For å illustrere den splittelse av lovvalgsstaten og den kompetente staten (for den aktuelle ytelsen) som dette kan føre til, kan man ta utgangspunkt i en mottaker av arbeidsavklaringspenger etter folketrygdloven kapittel 11 som ikke var yrkesaktiv på tidspunktet da ervervsevnen ble nedsatt, og som flytter til en annen medlemsstat. Fordi arbeidsavklaringspengene i et slikt tilfelle ikke regnes som en kontantytelse som følge av å ha utført lønnet arbeid eller drevet selvstendig virksomhet etter den særskilte lovvalgsregelen i artikkel 11 nr. 2, vil lovvalget gå over fra Norge og til den nye bosettingsstaten, jf. lovvalgsregelen i artikkel 11 nr. 3 bokstav e. Dette betyr imidlertid ikke at Norge kan stanse utbetalingen av arbeidsavklaringspengene i et slikt tilfelle, jf. forordningen artikkel 7, som slår fast at en ytelse ikke skal opphøre av den grunn at mottakeren bosetter seg i en annen EØS-stat. Dette er også den forståelsen som nå kommer til uttrykk i EØS-rundskrivet R45-00, punkt 11.5.2, der eksport av arbeidsavklaringspenger omtales:

«Mottakere av arbeidsavklaringspenger som ikke var yrkesaktive i Norge på tidspunktet arbeidsevnen ble nedsatt med minst halvparten (beregningstidspunktet) og som ikke får arbeidsavklaringspenger beregnet på bakgrunn av forutgående pensjonsgivende inntekt, skal ikke anses å motta arbeidsavklaringspenger som følge av yrkesaktivitet. Ved vurderingen av lovvalg skal denne gruppen ikke anses som yrkesaktive etter artikkel 11 med mindre de er i lønnet arbeid samtidig som de mottar ytelsen.

Dette innebærer at dersom disse personene bosetter seg i et annet EØS-land vil medlemskapet i folketrygden opphøre, ettersom de da skal være underlagt lovgivningen i bosettingslandet. Dette følger av forordning 883/2004 artikkel 11 nr. 3 bokstav e. Retten til arbeidsavklaringspenger vil til tross for dette ikke falle bort. Dette er fordi det følger av forordningens artikkel 7 at bosted ikke i seg selv er opphørsgrunn.»14

For personer som mottar kontantytelser som følge av tidligere yrkesaktivitet, sikrer den nevnte lovvalgsregelen i artikkel 11 nr. 2 at flytting til en annen medlemsstat i utgangspunktet ikke vil få betydning for lovvalget. Artikkel 11 nr. 2 medfører at personer som mottar kontantytelser som følge av å ha utført lønnet arbeid eller drevet selvstendig virksomhet, skal anses å fortsatt utøve slik aktivitet. I kombinasjon med hovedregelen om lex loci laboris i artikkel 11 nr. 3 bokstav a, sikrer dette at medlemsstaten som er kompetent stat for å utbetale for eksempel sykepenger eller foreldrepenger, fortsetter å være lovvalgsstat selv om mottakeren bosetter seg i en annen medlemsstat.

Etter omstendighetene kan imidlertid lovvalget gå over til bosettingsstaten også i disse tilfellene, nemlig dersom mottakeren begynner å arbeide eller å drive næringsvirksomhet i bosettingsstaten. Praktiske eksempler er en sykmeldt person som har eller får tilbake en viss restarbeidsevne, eller en mottaker av foreldrepenger som ønsker graderte uttak i kombinasjon med deltidsjobb i den nye bosettingsstaten. Etter særregelen i trygdeforordningen artikkel 13 om aktiviteter i to eller flere medlemsstater beror lovvalget her på omfanget av deltidsarbeidet, se nærmere i punkt 6.8.5. Dersom omfanget av deltidsarbeidet er vesentlig, forstått som om lag 25 prosent eller mer av full stilling, vil lovvalget gå over til bosettingsstaten. Spørsmålet om dette fører til at staten som var ansvarlig for å utbetale de aktuelle kontantytelsene opphører å være kompetent stat, og dermed kan stanse utbetalingene, er vanskelig.

Så langt utvalget har kunnet bringe på det rene, er oppfatningen til trygdemyndighetene i alle de nordiske statene at plikten til å utbetale kontantytelser opphører i disse tilfellene, som en konsekvens av at lovvalget går over til en annen stat. I Nordisk råds grensehinderdatabase er det eksempelvis en oppføring knyttet til Bortfall av föräldrapenning vid tidsbegränsat arbete:

«Det går inte att temporärt avbryta sin period med kontantförmån med anledning av moderskap eller faderskap för att ta ett jobb (heltid/deltid) i ett annat nordiskt land. Detta kommer ur principen reglerad i EU-förordningarna om att man ska vara socialförsäkrad i det land man arbetar i.»15

Denne forståelsen forutsetter for det første at trygdeforordningen artikkel 7 ikke kommer til anvendelse, noe utvalget finner å kunne slutte seg til. Det er ikke flyttingen til en annen medlemsstat som fører til at ytelsene bortfaller i disse tilfellene, men den omstendighet at yrkesaktivitet i denne staten fører til at lovvalget går over, noe som igjen fører til at de nasjonale vilkårene for fortsatt utbetaling ikke er til stede.

Langt vanskeligere er spørsmålet om trygdeforordningen artikkel 21 nr. 1 og/eller hovedreglene om fri bevegelighet kommer til anvendelse i disse tilfellene. Et første spørsmål, som her kommer på spissen, er om artikkel 21 nr. 1 regulerer tilfeller hvor en mottaker av kontantytelser befant seg i den kompetente staten på søknadstidspunktet og først på et senere tidspunkt ønsker å ta opphold i en annen medlemsstat, jf. omtalen av dette i punkt 5.6. EFTA-domstolen svarte utvetydig ja på dette i sak E-8/20 N, og utvalget legger dette til grunn i det følgende.

Neste spørsmål er om artikkel 21 nr. 1 må tolkes slik at det bare er den til enhver tid utpekte lovvalgstaten som i denne sammenheng kan anses som «den kompetente medlemsstat».

Dersom man følger EU-domstolens tolkning av det likelydende vilkåret i artikkel 22 nr. 1 bokstav b i den tidligere trygdeforordningen i Tolley-saken, er det klart at den medlemsstaten som var kompetent stat på tidspunktet da mottakeren av ytelsen søkte om denne, fortsetter å være kompetent stat for den aktuelle ytelsen selv om lovvalget skulle gå over til en annen stat. Den aktuelle legaldefinisjonen av kompetent stat er den samme under ny og gammel trygdeforordning.16

Artikkel 21 nr. 1 i dagens forordning gir imidlertid bare rettigheter til «et medlem i trygdeordningen» («an insured person»). Legaldefinisjonen av «an insured person» i trygdeforordningen artikkel 1 bokstav c som en person som oppfyller vilkårene for rett til ytelser etter lovgivningen i den kompetente medlemsstat i henhold til avdeling II, kan tilsi at artikkel 21 nr. 1 forutsetter at trygdedekningen er i den kompetente staten, med den følge at retten til å påberope artikkel 21 nr. 1 overfor en medlemsstat bortfaller når en person ikke lenger er trygdedekket i denne staten. I den tidligere trygdeforordningen artikkel 19 og 22 var inngangsvilkåret «en arbeidstaker eller selvstendig næringsdrivende», og det var derfor ikke noe spørsmål i Tolley-saken om dette vilkåret tilsa at fortsatt trygdedekning var en forutsetning for at en stat skulle være «den kompetente stat». Utvalget har ikke funnet noen rettskilder som tyder på at endringen til «an insured person» i artikkel 21 nr. 1 i dagens forordning er ment å endre på dette. Det er nærliggende å anta at endringen ganske enkelt skyldes at forordningens personelle anvendelsesområde ble utvidet fra arbeidstakere og selvstendig næringsdrivende til alle unionsborgere.17

En annen mulig innvending mot å overføre EU-domstolens tolkning av vilkåret «den kompetente stat» i artikkel 22 nr. 1 bokstav b i den gamle forordningen til artikkel 21 nr. 1 i dagens forordning, er den nye lovvalgsregelen i artikkel 11 nr. 2. Gjennom vedtakelsen av artikkel 11 nr. 2 kan det hevdes at EU-lovgiver nå har tilkjennegitt mer generelt at det i utgangspunktet bør være sammenfall mellom lovvalgsstaten og den staten som er forpliktet til å utbetale kontantytelser.18 Den eneste måten lovvalget kan gå over fra en stat som utbetaler kontantytelser ved sykdom etter trygdeforordningen artikkel 21 nr. 1, er om mottakeren begynner å arbeide eller drive selvstendig virksomhet i en annen medlemsstat, og det i et omfang som etter forordningen artikkel 13 må anses som vesentlig. Dette er unektelig en noe annerledes problematikk enn den EU-domstolen tok stilling til i Tolley-saken.

En innvending mot en tolkning av artikkel 21 nr. 1 som forutsetter at det bare er den medlemsstaten som til enhver tid er lovvalgstat som kan være kompetent stat for de aktuelle kontantytelsene, er imidlertid at det kan lede til løsninger hvor rettigheter går tapt som en følge av at mottakeren gjør bruk av retten til å ta arbeid i en annen medlemsstat, jf. TEUV artikkel 45 og EØS-avtalen artikkel 28.19 En mottaker av sykepenger som blir delvis friskmeldt etter å ha utøvd sin rett etter trygdeforordningen artikkel 21 nr. 1 til å flytte til en annen medlemsstat, vil ikke kunne kompensere reduserte sykepenger fra den kompetente stat ved å finne seg deltidsarbeid i den nye bosettingsstaten, uten dermed å risikere at også de resterende sykepengene bortfaller. En mottaker av sykepenger fra Norge som har flyttet til Sverige, og som etter hvert blir 50 prosent friskmeldt av legen, vil få utbetalingen av sykepenger fra folketrygden redusert tilsvarende, jf. folketrygdloven § 8-13. Ettersom deltidsarbeid i halv stilling i Sverige vil føre til at lovvalget går over til svensk rett, vil vedkommende i realiteten måtte velge mellom reduserte inntekter eller tvungen retur til Norge, for å ta i bruk restarbeidsevnen her i landet. Det er nemlig ikke slik at forordningen legger opp til at Sverige skal overta ansvaret for å yte sykepenger til vedkommende. Som utvalget kommer tilbake til i punkt 8.2.2.4, kan ikke en medlemsstat være forpliktet til å betale sykepenger til en person som ikke var trygdedekket i den aktuelle medlemsstaten på det tidspunkt da arbeidsevnen ble nedsatt.

Samtidig erkjenner utvalget at de negative konsekvensene som bruk av retten til å ta deltidsarbeid i en annen medlemsstat har i disse tilfellene, kan hevdes å ligge implisitt i selve koordineringsregimet, og derfor kan måtte anses rettferdiggjort, se punkt 2.4.3. Overgangen av lovvalget til den nye bosettings- og deltidsarbeidsstaten innebærer blant annet at den tidligere lovvalgstaten mister retten til å kreve inn trygdeavgift fra vedkommende.

Av EØS-rundskrivet R45-00 fremgår det at norske trygdemyndigheter er seg dette problemet bevisst, i hvert fall med henblikk på kontantytelser ved sykdom. I punkt 8.8.2 om yrkesaktivitet i flere EØS-land står følgende (utvalgets kursivering):

«En person som mottar graderte sykepenger fra Norge og samtidig arbeider deltid i et annet EØS-land vil derfor være omfattet av forordning 883/2004 artikkel 13. Dette kan eksempelvis gjelde en person som blir gradert sykmeldt fra arbeid i Norge, og som begynner å arbeide delvis (typisk en bistilling) eller drive næringsvirksomhet i et annet land, for eksempel Sverige. Artikkel 16 kan vurderes i konkrete enkelttilfeller, eksempelvis ved særlig kortvarige arbeidsforhold, der dette bidrar til å løse situasjonen for den enkelte bruker. Det er viktig at NAV finner en løsning som gjør at den berørte personen ikke mister sykepengene kun fordi vedkommende begynner å arbeide i et annet land. I saker innenfor Norden følger det i tillegg av artikkel 14 i Nordisk konvensjon om trygd, at myndighetene skal bistå hverandre og samarbeide i konkrete saker, spesielt når det gjelder lovvalgsspørsmål «med sikte på så langt mulig å løse situasjonen til fordel for den enkelte».

EØS-rundskrivet R45-00 inneholder ikke en tilsvarende formulering knyttet til arbeidsavklaringspenger eller foreldrepenger, men utvalget legger til grunn at artikkel 16-avtaler med den nye arbeidsstaten er en nærliggende løsning også her. Behovet for samordning mellom Nav og trygdemyndighetene i den nye arbeidsstaten tilsier at det i disse tilfellene er påkrevd å finne en løsning som begge stater kan slutte seg til. En tilnærming hvor Norge legger til grunn en annen forståelse av forholdet mellom lovvalg og eksportabilitet enn den nye arbeidsstaten, kan lede til betydelige komplikasjoner, særlig i tilfeller hvor en persons restarbeidsevne varierer over tid. Utvalget finner det av denne grunn ikke påkrevd å ta stilling til om vilkåret «den kompetente medlemsstaten» i trygdeforordningen artikkel 21 nr. 1 må forstås slik at en medlemsstat fortsetter å være kompetent stat for utbetaling av en løpende kontantytelse ved sykdom, svangerskap og fødsel selv om lovvalget er gått over til en annen medlemsstat som en følge av yrkesaktivitet i sistnevnte stat. Spørsmålet må avklares på overnasjonalt nivå, fortrinnsvis i form av en avgjørelse fra Den administrative kommisjonen eller en dom fra EU-domstolen.

Klart er det derimot at trygdeforordningen artikkel 21 nr. 1 ikke gjør en tidligere lovvalgsstat til kompetent stat for søknader om nye ytelser, fra en person som på søknadstidspunktet har trygdedekning i en annen medlemsstat, noe EU-domstolen nylig bekreftet i sak C-135/19 Pensionsversicherungsanstalt mot CW.20

Trygdeforordningen artikkel 1 bokstav q punkt (i) suppleres av punkt (ii), som i kombinasjon med bokstav s slår fast at kompetent stat også kan være staten med den institusjonen der en person på søknadstidspunktet ville hatt rett til ytelser, dersom vedkommende eller et medlem i dennes familie hadde vært bosatt i staten der institusjonen ligger. For denne definisjonen er det ikke tilstrekkelig at personen i så fall ville vært trygdedekket i denne staten. Det kreves også at vilkårene for den aktuelle ytelsen etter nasjonal rett ville vært oppfylt.21 Dette innebærer blant annet at Norge kan være kompetent stat for ytelse til en person som er underlagt en annen stats lovgivning, dersom denne personen er familiemedlem med noen som har Norge som lovvalgsstat, og norsk trygdelovgivning tilsier at vedkommende ville hatt krav på en ytelse til familiemedlemmer dersom han eller hun hadde vært bosatt i Norge. Et praktisk eksempel er krav om barnetrygd fra en forelder bosatt i en annen EØS-stat i et tilfelle hvor den andre forelderen arbeider i Norge, se punkt 8.18. Forelderen bosatt i en annen EØS-stat har ikke Norge som lovvalgsstat og er heller ikke trygdedekket i Norge. Det følger imidlertid av trygdeforordningen artikkel 67 at norske trygdemyndigheter er forpliktet til å behandle et krav om barnetrygd som om hele familien var bosatt i Norge, og Norge kan av den grunn bli kompetent stat for utbetaling av barnetrygd til en forelder som ikke har Norge som lovvalgsstat.

Det samme vil bli resultatet i tilfeller der en person tidligere har hatt Norge som lovvalgsstat, og i den perioden har opparbeidet seg betingete rettigheter til for eksempel uføretrygd eller en pensjonsytelse fra folketrygden. Selv om personen ikke lenger har Norge som lovvalgsstat på det tidspunkt da arbeidsuførheten inntreffer eller pensjonsalderen nås, ville vedkommende hatt rett til ytelsene fra Norge dersom de øvrige vilkårene i folketrygdloven for uføretrygd eller alderspensjon er oppfylt. Nav er dermed kompetent institusjon, og Norge kompetent stat, selv om Norge ikke lenger er lovvalgsstat for vedkommende, se punktene 8.11.2 og 8.12.2.

6.3 Yrkesaktive – yrkesaktivitet og likestilte aktiviteter

Hovedregelen i trygdeforordningen er at personer som arbeider eller utøver næringsvirksomhet i en stat, skal være underlagt lovgivningen i denne staten, jf. artikkel 11 nr. 3 bokstav a. Dette er det såkalte lex loci laboris-prinsippet.22 Prinsippet tolkes og praktiseres slik at spørsmålet om trygdedekning skal løses etter lovgivningen i den staten der arbeidet faktisk utføres.

Dette skaper særskilte utfordringer ved fjernarbeid. En person som er ansatt hos en norsk arbeidsgiver og vanligvis utfører arbeidet i Norge, vil være underlagt norsk lovgivning. Dersom personen begynner å utføre arbeidet via internett fra sitt feriested i en annen EØS-stat, kan vedkommende risikere å bli underlagt den andre statens lovgivning, med den følge at trygdedekningen i Norge opphører. Utvalget går ikke nærmere inn på de problemstillinger dette kan gi opphav til, ettersom trygdeforordningens lovvalgsregler ligger utenfor norske myndigheters kontroll. Utvalget finner likevel grunn til å påpeke at innspill fra utvalgets referansegruppe tilsier at problematikken ikke er upraktisk, og at den nok kan antas å øke i omfang med fremveksten av stadig bedre digitale verktøy for fjernarbeid. For personer som ikke har satt seg inn i trygdeforordningens forutsetning om at spørsmålet om trygdedekning skal løses etter lovgivningen i den staten der arbeidet faktisk utføres, kan bortfallet av trygdedekning i Norge komme som en ubehagelig overraskelse. I praksis vil nok forholdet ikke bli avdekket før personen har behov for en ytelse fra folketrygden, eller eventuelt en naturalytelse fra den reelle arbeidsstaten. Den omstendighet at det gjerne er innbetalt trygdeavgift til Norge kan ikke føre til at trygdeforordningens lovvalgsregler settes til side.23

Aktivitet som arbeidstaker («lønnet arbeid») og som selvstendig næringsdrivende («selvstendig virksomhet») er definert i trygdeforordningen artikkel 1 bokstavene a og b. Med aktivitet som arbeidstaker eller selvstendig næringsdrivende menes det som regnes som slik aktivitet etter trygdelovgivningen i den EØS-staten der aktiviteten utføres. Det avgjørende er altså hvordan dette er regulert i nasjonal lovgivning. I folketrygdloven § 1-8 er en arbeidstaker definert som enhver som utfører arbeid i en annens tjeneste for lønn eller annen godtgjørelse. Frilansere, som etter folketrygdloven § 1-9 er enhver som utfører arbeid eller oppdrag for lønn eller annen godtgjørelse uten å være selvstendig, er ikke omhandlet spesielt i trygdeforordningen. Deres situasjon tilsvarer arbeidstakernes, og de anses derfor i henhold til Navs rundskriv som arbeidstakere i forordningens forstand.24 Selvstendig næringsdrivende er etter folketrygdloven § 1-10 enhver som for egen regning og risiko driver vedvarende virksomhet som er egnet til å gi nettoinntekt.

Trygdeforordningen setter ingen nedre grense for hvor lite omfang yrkesaktiviteten skal ha, før lex loci laboris-prinsippet slår inn. I sak C-2/89 Kits van Heijningen slo EU-domstolen fast at det i hvert fall var tilstrekkelig å arbeide to dager per uke, med to timer per dag, hvilket utgjør om lag 10 prosent stilling. I sak C-382/13 Franzen m.fl. uttalte EU-domstolen at

«… beskæftigelsesmedlemsstatens lovgivning fortsat finder anvendelse, så længe den pågældende person udøver sin erhvervsmæssige beskæftigelse på denne medlemsstats område. I denne forbindelse er den omstændighed, at der består et arbejdsforhold, og arbejdsforholdets karakter, såsom et deltidsarbejde eller løsarbejde, eller endog det antal arbejdstimer, der udføres af arbejdstageren, irrelevant».25

Personer som mottar kontantytelser som følge av aktivitet som arbeidstakere eller selvstendig næringsdrivende (som dagpenger under arbeidsløshet, foreldrepenger eller sykepenger), skal etter trygdeforordningen artikkel 11 nr. 2 anses som om de fortsatt utøver aktiviteten. Det innebærer at de fortsatt er underlagt kompetent stats lovgivning. Man mister altså ikke statusen som arbeidstaker av at man blir arbeidsledig eller sykmeldt. Dette gjelder selv om man oppholder seg i en annen EØS-stat enn den kompetente. Dette gjelder derimot ikke for personer som mottar uføre-, alders- eller etterlattepensjon, pensjoner for yrkesskade eller yrkessykdommer eller kontantytelser ved sykdom som omfatter behandling for en ubegrenset tidsperiode, jf. trygdeforordningen artikkel 11 nr. 2. Det er ikke slik at personer som mottar slike tidsubegrensede ytelser, automatisk er utelukket fra å være omfattet av trygdelovgivningen i den staten der ytelsene er opptjent. Bestemmelsen innebærer bare at de – i motsetning til det som gjelder mottakere av korttidsytelser – ikke lenger kan påberope lex loci laboris-prinsippet i artikkel 11 nr. 3 bokstav a.

Ansatte i statsadministrasjonen skal være omfattet av lovgivningen i den staten som de arbeider for, jf. trygdeforordningen artikkel 11 nr. 3 bokstav b. Med ansatt i statsadministrasjonen menes en person som regnes som dette av den aktuelle EØS-staten, jf. trygdeforordningen artikkel 1 bokstav d.

En EØS-borger som er innkalt eller gjeninnkalt til militærtjeneste eller siviltjeneste i en EØS-stat, skal være underlagt lovgivningen i denne staten, jf. trygdeforordningen artikkel 11 nr. 3 bokstav d.

6.4 Særlig om arbeidstakere på skip og fly

Arbeid som normalt utføres om bord på et skip som fører et flagg tilhørende en EØS-stat, skal regnes som arbeid utført i flaggstaten, jf. trygdeforordningen artikkel 11 nr. 4. Dette gjelder selv om skipet befinner seg utenfor det geografiske virkeområdet for trygdeforordningen. Dersom en arbeidstaker om bord på et slikt skip lønnes av en virksomhet som har sitt hjemsted eller forretningskontor i en annen EØS-stat, og vedkommende er bosatt i denne staten, skal imidlertid vedkommende være omfattet av denne statens lovgivning. Virksomheten som utbetaler lønnen, skal da regnes som arbeidsgiver i henhold til denne statens lovgivning.

Arbeid i tilknytning til transport av flypassasjerer eller gods, skal anses utført i den staten hvor «hjemmebasen» befinner seg, jf. trygdeforordningen artikkel 11 nr. 5. Hjemmebasen er normalt det stedet der arbeidsgiveren har bestemt at den ansatte skal starte og ende sine flyvninger, og der arbeidsgiveren normalt ikke er ansvarlig for overnatting. Det er forutsatt at lovvalget for arbeidstakere innen luftfarten skal være stabilt, og anvendelsen av hjemmebaseprinsippet må ikke medføre hyppige skift av lovgivning på grunn av arbeidsmønstre eller sesongsvingninger, jf. trygdeforordningens fortale avsnitt 18b.

Bestemmelsene for arbeidstakere på skip og fly gjelder tilsvarende for selvstendig næringsdrivende på skip og fly.

6.5 Ikke-yrkesaktive – spesielt om bosted

Personer som ikke omfattes av de ovennevnte bestemmelsene for yrkesaktive, skal være underlagt lovgivningen i bostedsstaten, jf. trygdeforordningen artikkel 11 nr. 3 bokstav e.

I de fleste tilfeller vil det være uproblematisk å fastslå hvor en person har sitt bosted i forordningens forstand. For tilfeller der de aktuelle institusjonene i de berørte statene i utgangspunktet har kommet til forskjellige resultater, er det fastsatt en egen prosedyre i gjennomføringsforordningen artikkel 11. Etter denne bestemmelsen avgjøres spørsmålet etter en helhetsvurdering av hva som er senteret for vedkommendes livsinteresser. Gjennomføringsforordningen artikkel 11 i inneholder en liste over relevante forhold som kan inngå i denne vurderingen. Dette dreier seg blant annet om varighet og kontinuitet av tilstedeværelsen på de berørte EØS-statenes områder, arten av og de spesifikke forholdene ved enhver utført aktivitet, særlig stedet hvor den vanligvis utføres, hvor stabil den er og varighet av en eventuell arbeidskontrakt, familiesituasjon og familiemessige bånd, inntektskilden når det gjelder studenter, boligsituasjon, især hvor fast den er, og i hvilken EØS-stat vedkommende anses å ha sin skattemessige bopel. Listen er imidlertid ikke uttømmende. Dersom de berørte institusjonene ikke kommer til enighet etter gjennomgangen av disse kriteriene, skal personens hensikt tillegges avgjørende vekt for å fastsette faktisk bosted, jf. gjennomføringsforordningen artikkel 11 nr. 2. Her vurderes hensikten slik den fremkommer av fakta og omstendighetene, blant annet årsakene til at personen flyttet.

Dersom det er uenighet mellom to eller flere medlemsstater om hvilken lovgivning som i et gitt tilfelle kommer til anvendelse, skal den aktuelle personen etter gjennomføringsforordningen artikkel 6 midlertidig omfattes av lovgivningen i en av de aktuelle medlemsstatene, i henhold til en særskilt prioriteringsrekkefølge.26

Statene kan etter den samme artikkelen forelegge en slik uenighet for Den administrative kommisjon.27 Dette kan tidligst skje en måned etter at uenigheten oppsto. Den administrative kommisjon skal så forsøke å finne en løsning innen seks måneder. Domstolsprøving i EU-domstolen eller EFTA-domstolen er prinsipielt mulig, men i praksis løses disse sakene av Den administrative kommisjonen.

6.6 Særregler for arbeidsløshetsytelser – personer som bor i en stat og jobber i en annen

Trygdeforordningen artikkel 11 nr. 3 bokstav c viser til den særlige lovvalgsbestemmelsen for arbeidsløshetsytelser i artikkel 65. Av denne følger det at bostedsstaten i utgangspunktet vil være ansvarlig for å utbetale arbeidsløshetsytelser til helt arbeidsløse som under sitt siste arbeidsforhold var bosatt i en EØS-stat og jobbet i en annen. Disse er nærmere omtalt i punkt 8.16.

6.7 Utsendte arbeidstakere og selvstendige næringsdrivende

Trygdeforordningen artikkel 12 gjør unntak fra lovvalgsbestemmelsene for arbeidstakere som sendes til andre EØS-stater for å arbeide. Bestemmelsen sikrer at en person skal få opprettholde opptjening i trygdeordningen i utsenderstaten under nærmere angitte arbeidsperioder i en annen EØS-stat, og det er da nødvendig å oppstille et annet kriterium for lovvalg enn det faktiske arbeidsstedet.28 Bestemmelsen har imidlertid også en side til EØS-rettens overordnede regler om fri bevegelighet av tjenester (EØS-avtalen artikkel 36). En arbeidsgiver som ønsker å levere tjenester i en annen EØS-stat gjennom utsending av egne arbeidere, slipper å måtte betale arbeidsgiveravgift for de utsendte arbeiderne i staten hvor arbeidet utføres (vertsstaten), og lønnen som tilbys kan tilpasses den trygdeavgiften som arbeiderne må betale i hjemstaten, ikke i vertsstaten. Lovvalgsregelen for utsendte arbeidstakere i trygdeforordningen artikkel 12 inngår slik i den større EU/EØS-rettslige diskusjonen knyttet til utsending av arbeidstakere. Reguleringen av adgangen til å sende ut arbeidstakere for å utføre oppdrag i andre medlemsstater, er et resultat av politisk tautrekking i EU mellom medlemsstater som har et konkurransefortrinn i lave arbeidskostnader (herunder lave trygdeavgifter) og medlemsstater som ønsker å beskytte egne virksomheter og arbeidere mot konkurrenter som ikke trenger å forholde seg til det nasjonale kostnadsnivået for arbeid.29

En person som arbeider for en arbeidsgiver som normalt utfører aktiviteter i en stat, men som sendes til en annen EØS-stat for å utføre arbeid der, skal være omfattet av lovgivningen i førstnevnte stat (utsendingsstaten), forutsatt at perioden ikke forventes å overstige 24 måneder. Dette gjelder såfremt arbeidstakeren ikke sendes ut for å avløse en annen utsendt arbeidstaker, jf. trygdeforordningen artikkel 12 nr. 1. Det er videre en forutsetning at arbeidstakeren er omfattet av lovgivningen i den EØS-staten der arbeidsgiveren er etablert, umiddelbart forut for starten på arbeidet i den staten vedkommende sendes til, jf. gjennomføringsforordningen artikkel 14 nr. 1.30

Etter bestemmelsen i trygdeforordningen artikkel 12 nr. 2 skal også en person som normalt utøver selvstendig næringsvirksomhet i en EØS-stat, og som midlertidig skal utøve en tilsvarende aktivitet i en annen EØS-stat, fortsatt være omfattet av førstnevnte stats lovgivning. Det er et vilkår at varigheten av aktiviteten ikke forventes å overstige 24 måneder. Det er videre et vilkår at vedkommende vanligvis utfører en vesentlig aktivitet i den staten der vedkommende er etablert, og at aktiviteten har pågått en viss tid i denne staten forut for utsendelsesperioden, se gjennomføringsforordningen artikkel 14 nr. 3. Under utsendelsesperioden må vedkommende dessuten oppfylle de vilkårene som gjelder for utøvelse av aktiviteten i etableringsstaten, slik at hen kan fortsette denne aktiviteten etter tilbakekomsten. Det er omgåelsesproblematikk som ligger bak disse reglene.31 Uten slike regler, ville det være enkelt å unngå en eventuell høy trygdeavgift i den staten der aktiviteten skal utføres, gjennom en rent formell etablering i en annen stat der avgiftene er lavere.

Nærmere detaljer om utsendelse fremgår av gjennomføringsforordningen artikkel 15 nr. 1 til nr. 4.

6.8 Yrkesaktivitet i to eller flere stater

6.8.1 Innledning

Trygdeforordningen har også bestemmelser som regulerer lovvalget når arbeidstakere og selvstendige næringsdrivende er yrkesaktive i to eller flere medlemsstater. Bestemmelsene om arbeidstakere presenteres i punkt 6.8.2, mens bestemmelsene om selvstendig næringsdrivende presenteres i punkt 6.8.3. I punkt 6.8.4 omtales andre bestemmelser om yrkesaktivitet i flere stater. Punkt 6.8.5 omhandler tilfeller der en person mottar kontantytelse som følge av arbeid fra én stat, og arbeider i en annen.

6.8.2 Arbeidstakere

Bestemmelsene som regulerer lovvalget når arbeidstakere er aktive i flere medlemsstater, gjelder etter gjennomføringsforordningen artikkel 14 nr. 5 for det første for personer som opprettholder et arbeid i en medlemsstat og samtidig utfører et separat arbeid i en eller flere andre medlemsstater, uavhengig av det separate arbeidets varighet eller art. For det andre gjelder det personer som kontinuerlig og skiftevis utfører arbeid, med unntak av marginalt arbeid, i to eller flere medlemsstater, uavhengig av hvor ofte eller hvor jevnlig skiftet finner sted. Formålet bak avgrensningen mot marginalt arbeid er å forhindre omgåelser av denne lovvalgsregelen.

Hovedregelen i slike tilfeller er at personer som utøver en vesentlig del av arbeidet sitt i bostedsstaten, skal være omfattet av denne statens lovgivning, se trygdeforordningen artikkel 13.

Hva som ligger i dette vesentlighetsvilkåret, er regulert i gjennomføringsforordningen artikkel 14 nr. 8. Det fremgår her at det for arbeidstakere ikke kreves at det meste av arbeidet utføres i bostedsstaten. Det må foretas en helhetsvurdering. Det er gitt veiledende kriterier for denne vurderingen, som innebærer at arbeidstid og/eller lønn skal tas i betraktning.

Hvis resultatet av vurderingen er at mindre enn 25 prosent av arbeidet utføres i bostedsstaten, er dette en indikasjon på at vesentlighetsvilkåret ikke er oppfylt. Bestemmelsen forstås slik at mer enn 25 prosent alltid er en vesentlig del, og at mindre enn 25 prosent normalt ikke er det. Bestemmelsen utelukker dermed ikke at en virksomhet som utgjør mindre enn 25 prosent av den totale arbeidsmengden, etter en konkret vurdering likevel kan anses for å utgjøre en «vesentlig» del.

Den tidligere trygdeforordningen hadde ikke et slikt vesentlighetsvilkår. Følgelig kunne personer som arbeidet i en annen stat enn bostedsstaten, ved å ta en minimal bistilling i bostedsstaten, sikre at bostedsstaten ble, eller forble, lovvalgstat for dem. En slik løsning kunne fremstå som ønskelig, dersom de mente at ytelsene i bostedsstaten var mer sjenerøse enn ytelsene i arbeidsstaten, at avgiftene i bostedsstaten var lavere enn i arbeidsstaten eller rett og slett fordi de anså det som en fordel å ha kontinuitet i pensjonsopptjeningen og slippe å forholde seg til flere forskjellige trygdesystemer og trygdeadministrasjoner. Regelverket kunne også resultere i at personer som arbeidet i andre stater enn bostedsstaten, ble omfattet av trygdesystemet i bostedsstaten uten at de ønsket det og uten at de var klar over det, dersom de tok en minimal bistilling i bostedsstaten. Dette er bakgrunnen for at vesentlighetsvilkåret ble innført i den nåværende trygdeforordningen.32 Ved vedtakelsen var vesentlighetsvilkåret begrenset til situasjoner der en person arbeidet for samme arbeidsgiver både i bostedsstaten og en eller flere andre medlemsstater. Dette innebar i praksis at arbeidstakeren fortsatt hadde en valgfrihet, ved at vedkommende kunne sikre at bostedsstaten ble lovvalgstat ved å ta en minimal bistilling i bostedsstaten. Ved en endringsforordning av 22. mai 2012 ble denne sondringen mellom arbeid for en arbeidsgiver i flere stater og arbeid for forskjellige arbeidsgivere opphevet, slik at vesentlighetsvilkåret nå gjelder generelt.33

Selv om arbeidet utført i bostedsstaten utgjør mindre enn 25 prosent, skal arbeidstakeren likevel være omfattet av denne statens lovgivning, dersom vedkommende arbeider for to eller flere arbeidsgivere, hvorav minst to har forretningskontor i andre EØS-stater enn bostedsstaten, jf. trygdeforordningen artikkel 13 nr. 1 bokstav b punkt (iv).

En arbeidstaker som ikke utfører en vesentlig del av arbeidet i bostedsstaten, skal være underlagt lovgivningen i den staten der arbeidsgiverens forretningskontor befinner seg, eller der forretningskontorene til arbeidsgiverne befinner seg, når disse er i en og samme EØS-stat, jf. trygdeforordningen artikkel 13 nr. 1 bokstav b punktene (i) og (ii). Hvis vedkommende har to eller flere arbeidsgivere, som har forretningskontorene sine i to stater, hvorav det ene er arbeidstakerens bostedsstat, skal arbeidstakeren være omfattet av lovgivningen i den andre staten, jf. trygdeforordningen artikkel 13 nr. 1 bokstav b punkt (iii).

Ved anvendelsen av bestemmelsene i artikkel 13 nr. 1 skal uttrykket «[e]n person, der normalt har lønnet beskæftigelse i to eller flere medlemsstater» bety en person som enten samtidig eller alternerende utfører en eller flere aktiviteter i to eller flere stater for samme arbeidsgiver eller arbeidsgivere, jf. gjennomføringsforordningen artikkel 14 nr. 5. Uttrykket «registrert forretningskontor eller forretningssted» skal bety det registrerte forretningskontoret eller forretningsstedet der foretakets viktige beslutninger blir tatt og der funksjonene til sentraladministrasjonen blir utført, jf. gjennomføringsforordningen artikkel 14 nr. 5 bokstav a.

Uttrykket «arbeidsgiver» er ikke definert i trygdeforordningen. EU-domstolen har imidlertid i en storkammerdom fra 2020 slått fast at arbeidsgiveren er den virksomheten som utøver den faktiske ledelsesmyndigheten ovenfor den ansatte, som faktisk bærer lønnskostnadene og som har den faktiske retten til si opp vedkommende.34

6.8.3 Selvstendig næringsdrivende

En person som utøver selvstendig næringsvirksomhet i to eller flere EØS-stater, skal være underlagt lovgivningen i bostedsstaten, såfremt en vesentlig del av yrkesaktiviteten blir utøvd der. Hvis den selvstendig næringsdrivende ikke bor i en av EØS-statene der en vesentlig del av yrkesaktiviteten blir utøvd, skal vedkommende være underlagt lovgivningen i den medlemsstaten der hovedtyngden av vedkommendes virksomhet befinner seg.

For å avgjøre hvor denne hovedtyngden befinner seg, skal man ta i betraktning alle aspektene ved personens yrkesaktiviteter, særlig stedet der personens faste og permanente driftssted er lokalisert, den sedvanlige typen aktivitet og varigheten av den utførte aktiviteten, antall tjenester som er ytt og personens intensjoner, slik disse viser seg i lys av omstendighetene, jf. gjennomføringsforordningen artikkel 14 nr. 9.

I likhet med hva som gjelder for arbeidstakere, skal uttrykket «en person som vanligvis driver selvstendig virksomhet i to eller flere medlemsstater» bety en person som enten samtidig eller alternerende utfører en eller flere aktiviteter som selvstendig næringsdrivende, uavhengig av hva slags type aktivitet, i to eller flere stater, jf. gjennomføringsforordningen artikkel 14 nr. 6.

Vilkåret om at en vesentlig del av aktiviteten som arbeidstaker eller selvstendig næringsdrivende skal være utført i en gitt EØS-stat, innebærer at en kvantitativ del av alle aktivitetene som den selvstendig næringsdrivende utfører skal være utført der, uten at disse nødvendigvis utgjør den viktigste delen av aktivitetene. For å bestemme om en vesentlig del av aktivitetene er utført i en gitt stat, må omsetning, arbeidstid, antall tjenester som er ytt og/eller inntekt tas i betraktning.

Innenfor rammen av en samlet vurdering vil en andel på mindre enn 25 prosent med hensyn til kriteriene nevnt ovenfor, være en indikasjon på at en vesentlig del av aktivitetene ikke er utført i vedkommende EØS-stat.

6.8.4 Andre bestemmelser om yrkesaktivitet i flere stater

En person som utfører aktiviteter som arbeidstaker og som selvstendig næringsdrivende i forskjellige EØS-stater, skal være underlagt lovgivningen i den staten der vedkommende er arbeidstaker. Hvis vedkommende i tillegg til aktivitet som selvstendig næringsdrivende er arbeidstaker i to eller flere stater, avgjøres spørsmålet om hvilken lovgivning som skal få anvendelse, i overensstemmelse med det som er nevnt ovenfor ved aktivitet som arbeidstakere i flere stater, se trygdeforordningen artikkel 13 nr. 1 og nr. 3.

En person som er ansatt som offentlig tjenestemann i en EØS-stat og som i tillegg utfører aktiviteter som arbeidstaker og/eller selvstendig næringsdrivende i en eller flere andre EØS-stater, skal være underlagt lovgivningen i den staten der administrasjonen som ansatte ham, er hjemmehørende, se trygdeforordningen artikkel 13 nr. 4.

Når det er fastsatt hvilken lovgivning som skal anvendes på personer som utfører arbeid i to stater som nevnt ovenfor, skal alle aktivitetene som arbeidstaker eller selvstendig næringsdrivende bli betraktet som utført i, og all inntekt mottatt i, den berørte staten, jf. trygdeforordningen artikkel 13 nr. 5. Dette innebærer at avgifter betales i den berørte staten etter dets regler og satser, og at disse inntektene skal legges til grunn for opptjening av eventuelle ytelser fra denne staten.

6.8.5 Mottak av ytelse grunnet arbeid og samtidig arbeid i en annen stat

Personer som mottar en kontantytelse på grunn av arbeid eller næringsvirksomhet, skal i lovvalgsspørsmål anses å fortsatt drive slik virksomhet, jf. trygdeforordningen artikkel 11 nr. 2. Se omtale av dette i punkt 6.3.

Dersom en person mottar en slik ytelse fra stat A, skal altså lovvalgsspørsmålet avgjøres som om vedkommende utførte arbeid eller næringsvirksomhet i stat A.

Dersom personen ikke mottar full ytelse, og utnytter sin restarbeidsevne i stat B ved å ta arbeid der, vil situasjonen være at vedkommende faktisk utfører arbeid i stat B, og dessuten må anses å utføre arbeid i stat A.

Lovvalgsspørsmålet må i slike tilfeller vurderes etter bestemmelsene i trygdeforordningen artikkel 13 om yrkesaktivitet i to eller flere stater. Utvalget viser her til Practical guide on applicable legislation, side 23:

«Under Article 11(2) of Regulation 883/2004, persons receiving cash benefits because of or as a consequence of their activity as an employed or self-employed person shall be considered to be pursuing the said activity. A person who simultaneously receives a short-term benefit from one Member State and pursues an activity in another Member State shall therefore, be considered to be pursuing two activities in two different Member States, and the rules of Article 13 will apply. If the benefit paid in the Member State of residence derives from ‘a substantial part’ of the person’s activities, then the person will be subject to the legislation in the Member State of residence.»

Samme forståelse er lagt til grunn i SOU 2017: 05, del 1, på side 338–339:

«Som tidigare nämnts, jämställs vissa kontantförmåner med arbete. Det handlar om kontantförmåner som lämnas med anledning av arbete. Det innebär att en person som erhåller en sådan förmån och samtidigt arbetar i en annan stat anses arbeta i två medlemsstater, vilket innebär att reglerna om arbete i två medlemsstater blir tilllämpliga.»

Dette er også lagt til grunn i EØS-rundskrivet R45-00 under omtalen av trygdeforordningens betydning for sykepenger.35 Forståelsen har hittil vært en annen for tilfeller hvor en mottaker av foreldrepenger ønsker å arbeide deltid i en annen medlemsstat, men her er det nå bebudet en endring som utvalget forstår slik at Nav vil anvende lovvalgsregelen i trygdeforordningen artikkel 13 også her, se nærmere i punkt 8.8.2.

Denne lovvalgsregelen fører til at Norge i de fleste tilfeller av eksport av kontantytelser som sykepenger, arbeidsavklaringspenger og dagpenger til en person bosatt i andre EØS-stater, forblir lovvalgsstat for vedkommende, se nærmere om dette under omtalen av de ulike ytelsene i kapittel 8.

6.9 Midlertidig anvendelse av lovgivning og tilståelse av ytelser

For de tilfellene der det tar noe tid før det blir fastsatt hvilken stats lovgivning en person skal være underlagt, er det gitt bestemmelser om midlertidig lovvalg og tilståelse av ytelser i gjennomføringsforordningen artikkel 6 nr. 1. Hvis det er yrkesaktivitet i kun en stat, skal vedkommende være underlagt denne statens lovgivning. Dersom vedkommende ikke er yrkesaktiv eller noe av yrkesaktiviteten foregår i bostedsstaten, skal vedkommende være underlagt bostedsstatens lovgivning. Dersom det er yrkesaktivitet i to eller flere stater, skal vedkommende være underlagt lovgivningen i den staten som først mottok søknad om at dets lovgivning skulle komme til anvendelse.

Hvis en person kunne ha krevd ytelser dersom det ikke hadde vært uenighet mellom institusjonene, skal vedkommende ha rett til foreløpige ytelser etter lovgivningen som institusjonen på bostedet anvender, jf. gjennomføringsforordningen artikkel 6 nr. 2. Dersom vedkommende ikke er bosatt i en av de berørte statene, gis de foreløpige ytelsene etter lovgivningen som anvendes av den institusjonen hvor anmodningen først ble innlevert.

6.10 Frivillige ordninger

Trygdeforordningen artikkel 14 inneholder særlige bestemmelser for frivillige trygdeordninger.

Dersom en person er pliktig medlem i trygdeordningen i en EØS-stat i henhold til lovgivningen i den staten, kan ikke vedkommende samtidig være med i en frivillig ordning eller en valgfri fortsettelse av en ordning i en annen EØS-stat. Dette innebærer for eksempel at det ikke kan gis frivillig opptak i folketrygden ved siden av pliktig trygdedekning i en annen EØS-stat. Ut fra de koordineringsbestemmelsene som finnes i trygdeforordningen, antas det heller ikke å være noe sterkt behov for slikt opptak.

I tilfeller der det foreligger et valg mellom flere frivillige ordninger eller valgfrie fortsettelser av en ordning, kan den enkelte velge fritt hvilken ordning vedkommende ønsker å tilslutte seg. Artikkel 14 nr. 2 understreker imidlertid at det kun er anledning til å velge én ordning.

For ytelser ved uførhet, ved alder og for etterlatte, er det likevel slik at en person kan tilslutte seg en frivillig ordning eller en valgfri fortsettelse av en ordning, selv om vedkommende er pliktig underlagt lovgivningen i en annen EØS-stat. Forutsetningen er at vedkommende i et tidligere stadium av yrkeskarrieren var underlagt lovgivningen i førstnevnte stat som en følge av aktivitet som arbeidstaker eller selvstendig næringsdrivende, og at slik overlapping er tillatt i henhold til lovgivningen i denne staten. Folketrygdloven §§ 2-8 og 2-9 åpner for frivillig medlemskap begrenset til folketrygdens såkalte pensjonsdel. Dette dekningsalternativet omfatter imidlertid flere ytelser som faller utenfor den rammen som er angitt i trygdeforordningen artikkel 14 nr. 3. Denne bestemmelsen får altså ikke betydning for frivillig medlemskap i folketrygden.

I noen tilfeller kan lovgivningen i en EØS-stat gjøre adgangen til frivillig trygdeordning – eller valgfri fortsettelse av pliktig trygdeordning – avhengig av at vedkommende er bosatt i den aktuelle staten, eller tidligere har vært arbeidstaker eller selvstendig næringsdrivende der. I slike tilfeller kommer trygdeforordningen artikkel 5 bokstav b, om likestilling av visse fakta og begivenheter, bare til anvendelse på personer som tidligere har vært underlagt lovgivningen i denne staten på grunnlag av aktivitet som arbeidstaker eller selvstendig næringsdrivende.

6.11 Bilaterale unntak fra trygdeforordningen artiklene 11 til 15

To eller flere EØS-stater, de kompetente myndighetene i disse statene eller spesielle institusjoner etablert av disse myndighetene, kan i gjensidig avtale gjøre unntak fra bestemmelsene i trygdeforordningen artiklene 11 til 15. Slik avtale kan bare inngås dersom dette er i den enkelte personens interesse eller i visse personers eller visse kategorier av personers interesse, jf. artikkel 16.36 Det er i utgangspunktet medlemsstatene som skal vurdere om et unntak er i vedkommendes interesse. Anmodninger om slike unntak starter imidlertid som hovedregel med at vedkommende person, eller vedkommendes arbeidsgiver på den ansattes vegne, anmoder om unntak, jf. gjennomføringsforordningen artikkel 18. Det er derfor liten fare for at statene skal avtale unntak mot vedkommendes ønske. Dette er en viktig bestemmelse i nåværende trygdeforordning, slik det også var med tilsvarende bestemmelse (artikkel 17) i den tidligere trygdeforordningen. Særlig i tilfeller der hensynet til kontinuitet i trygdedekningen tillegges vekt og hvor vedkommende skal være utsendt arbeidstaker for en lengre periode enn det de alminnelige utsendelsesbestemmelsene legger opp til, jf. trygdeforordningen artikkel 12, har bestemmelsen gitt grunnlag for en mengde unntak. Norge inngår jevnlig slike unntaksavtaler. I tabell 6.1 gis en oversikt over antallet søknader Norge har mottatt og sendt i perioden 2017 til 2020. Det foreligger ingen statistikk over antallet faktisk inngåtte avtaler, men Nav opplyser at slike søknader sjelden avslås. Som det fremgår av tabellen, er det slik at et overveiende antall av de unntakssøknadene som Norge mottar, kommer fra Polen (og trolig gjelder polske statsborgere).

En person som mottar pensjon/pensjoner i henhold til lovgivningen i en eller flere EØS-stater, og som er bosatt i en annen EØS-stat, kan etter anmodning bli unntatt fra å bli underlagt lovgivningen i bostedsstaten under forutsetning av at hen ikke er underlagt denne lovgivningen som følge av en aktivitet som arbeidstaker eller selvstendig næringsdrivende, jf. trygdeforordningen artikkel 16 nr. 2.

6.12 Trygdeforordningens innvirkning på spørsmålet om trygdedekning i Norge

6.12.1 Folketrygdlovens regler om medlemskap

Som nevnt i punkt 6.2, omtales personer som er trygdedekket etter folketrygdloven, som «medlemmer» i folketrygden, og for alle ytelser i folketrygdloven er det et vilkår at man enten selv er eller har vært medlem i folketrygden, eller at man har avledede rettigheter fra et medlem i folketrygden. Krav om medlemskap i folketrygden er også gjort gjeldende for kontantstøtte og i noen grad for barnetrygd.

Medlemskap i folketrygden er regulert i folketrygdloven kapittel 2. Personer som er bosatt i Norge, er som hovedregel pliktige medlemmer, jf. folketrygdloven § 2-1. Som bosatt regnes personer som oppholder seg i Norge, når oppholdet er ment37 å vare eller har vart minst tolv måneder.38 Ved fravær fra Norge som ikke er ment å vare lenger enn tolv måneder, regnes man fremdeles som bosatt. Hvis man har oppholdt seg eller skal oppholde seg i en annen stat i mer enn seks måneder per år i to eller flere påfølgende år, regnes man likevel ikke som bosatt. Egne regler om opphør av medlemskapet er gitt i folketrygdloven § 2-14.

En person som ikke er medlem på grunn av bosetting i Norge, er likevel medlem i trygden dersom han eller hun er arbeidstaker i Norge eller på den norske kontinentalsokkelen, jf. folketrygdloven § 2-2. Se for øvrig omtale under punkt 6.3 hva gjelder selvstendig næringsdrivende som er omfattet av EØS-avtalen.

Folketrygdloven inneholder særskilte bestemmelser om pliktig medlemskap for en rekke situasjoner. Blant disse er situasjoner der noen bosetter seg eller tar opphold på Svalbard, på Jan Mayen eller i norske biland, se § 2-3. Bestemmelsene innebærer at personer som er medlemmer i folketrygden ved ankomst, forblir medlemmer, og at personer som ikke er medlemmer ved ankomst, blir det dersom de tar arbeid for en norsk arbeidsgiver som driver virksomhet i de nevnte områdene.

En annen særregulering av pliktig medlemskap, finnes i folketrygdloven § 2-5. Etter denne paragrafen er enkelte personkategorier, og for noen av kategoriene også familiemedlemmene deres, medlemmer i folketrygden selv om de oppholder seg utenfor Norge. Dette gjelder blant annet norske statsborgere som er arbeidstakere i den norske stats tjeneste, som for eksempel diplomater, og norske statsborgere som studerer i utlandet med lån eller stipend fra Statens lånekasse for utdanning.

Personer som oppholder seg i Norge, men som ikke er pliktige medlemmer i folketrygden, kan søke frivillig medlemskap. Slike søknader avgjøres etter en samlet vurdering av om medlemskap er rimelig, jf. folketrygdloven § 2-7. Blant momentene som skal vektlegges i vurderingen er om søkeren tidligere har vært medlem i trygden, hvor lenge søkeren har oppholdt seg i Norge, ektefellens medlemskap i folketrygden og hvor sterk tilknytning personen ellers har til det norske samfunnet.

Også personer utenfor Norge kan søke frivillig medlemskap på bestemte vilkår, jf. folketrygdloven § 2-8. Loven nevner fire personkategorier som har krav på frivillig medlemskap, så fremt vilkårene er oppfylt. Dette er utsendte arbeidstakere, utenlandsstudenter (uten støtte fra Lånekassen39), personer med offentlige oppdrag eller stipend i utlandet og pensjonister med minst 30 års medlemskap i trygden. Også andre grupper kan imidlertid gis frivillig medlemskap, dersom særlige grunner gjør det rimelig. Se likevel omtalen under punkt 6.10 av trygdeforordningens regulering av adgangen til frivillig trygdedekning dersom man fyller vilkårene for pliktig trygdedekning i en annen EØS-stat.

Adgangen til medlemskap i folketrygden er i henhold til folketrygdloven § 2-6 begrenset for utenlandske statsborgere som ikke er bosatt i Norge og som arbeider i nærmere angitte kategorier innenfor luftfart, skipsfart og fiskeri. Medlemskapet dekker i disse tilfellene bare ytelser ved yrkesskade og dødsfall.

Folketrygdloven inneholder også bestemmelser som innebærer at enkelte grupper er fullstendig unntatt fra pliktig (og i enkelte tilfeller også frivillig) medlemskap i folketrygden.

I § 2-11 gjøres unntak fra pliktig medlemskap for ambassadepersonell og andre som er arbeidstakere hos en fremmed stat eller i en mellomfolkelig organisasjon. Unntaket gjelder også forsørgede medfølgende ektefeller og barn. Også personer som er ansatt av ambassadepersonell mv. er unntatt. Bestemmelsen reflekterer i all hovedsak Wien-konvensjonen av 1961 om diplomatisk samkvem artiklene 33 og 37.

Etter § 2-12 er personer som er ansatte i hotell- og restaurantvirksomhet om bord på skip registrert i norsk internasjonalt skipsregister (NIS) unntatt fra både pliktig og frivillig medlemskap, se nærmere omtale i punkt 6.12.2.

I § 2-13 er det gjort begrensninger i medlemskapet for personer som mottar utenlandske pensjoner som minst svarer til minste pensjonsnivå for enslige. Med hjemmel i denne paragrafen er det videre fastsatt forskrifter som på nærmere vilkår gir personer som er sikret tilfredsstillende trygdedekning i utlandet, adgang til å unntas fra pliktig medlemskap.

Opphør av frivillig medlemskap er regulert i folketrygdloven § 2-15.

6.12.2 Trygdeforordningens innvirkning på folketrygdloven kapittel 2

Som omtalt i punkt 6.2, vil det at trygdeforordningen utpeker Norge som lovvalgsstat for en person, innebære at spørsmålet om vedkommendes trygdedekning må løses ved hjelp av bestemmelsene om medlemskap i folketrygdloven kapittel 2.

Trygdeforordningens fortale avsnitt 17 a, som kom inn ved Europaparlaments- og rådsforordning (EF) nr. 988/2009, lyder:

«Når en medlemsstats lovgivning får anvendelse på en person i henhold til avdeling II i denne forordning, bør vilkårene for tilslutning og rett til ytelser defineres i den kompetente medlemsstats lovgivning idet fellesskapsretten overholdes.»

Det sentrale elementet i EØS-retten som må overholdes i denne forbindelse, er likebehandlingsbestemmelsen i trygdeforordningen artikkel 4. Når man skal ta stilling til om en person faktisk skal være trygdedekket i lovvalgsstaten, må kriteriene i den aktuelle statens trygdelovgivning anvendes på en måte som ikke diskriminerer EØS-utlendinger, med mindre slik diskriminering kan rettferdiggjøres.40

Som eksempel på hvordan diskrimineringsforbudet kan slå inn, kan det vises til sak C-2/89 Kits van Heijningen. Kits van Heijningen var bosatt i Belgia, men hadde arbeidet i Nederland. Nederland, som var lovvalgsstat, nektet å gi ham trygdedekning, under henvisning til at den nederlandske trygdelovgivningen satte bopel i Nederland som vilkår for slik dekning. EU-domstolen satte dette vilkåret i nederlandsk lovgivning til side som diskriminerende, fordi det rammet arbeidere fra andre medlemsstater i større grad enn nederlandske arbeidere, og ikke kunne rettferdiggjøres.

Til sammenligning kan det vises til spørsmålet om trygdedekning for en person som er bosatt i en annen EØS-stat, men som er selvstendig næringsdrivende i Norge (uten å være yrkesaktiv i bosettingsstaten eller noen andre EØS-stater). Trygdeforordningen artikkel 11 nr. 3 bokstav a innebærer at Norge er lovvalgsstat i denne situasjonen. Etter folketrygdloven § 2-2 er arbeidstakere i Norge pliktige medlemmer i folketrygden, selv om de ikke bor i Norge. Det er ingen tilsvarende bestemmelse for selvstendig næringsdrivende. Selvstendig næringsdrivende som er bosatt i Norge, vil imidlertid være pliktige medlemmer i folketrygden i henhold til folketrygdloven § 2-1. Etter en rent nasjonal vurdering vil følgelig en person som bor i utlandet og som driver selvstendig næringsvirksomhet i Norge, ikke bli trygdedekket i folketrygden. I EØS-tilfellene må imidlertid denne vurderingen foretas i lys av likebehandlingsbestemmelsen i trygdeforordningen artikkel 4. Det vil generelt være enklere for norske næringsdrivende å bo i Norge, enn for borgere av andre EØS-stater. Det vil følgelig være en indirekte diskriminering dersom trygdedekning i Norge avskjæres for næringsdrivende bosatt i andre EØS-stater. Det fremgår derfor av EØS-rundskrivet R45-00 at personer som utøver næringsvirksomhet i Norge og som omfattes av trygdeforordningen, blir trygdedekket i Norge, selv om de ikke er bosatt i riket.41

Tilsvarende gjelder for den begrensede adgangen til medlemskap i folketrygden i henhold til folketrygdloven § 2-6 for «utenlandsk statsborger» som ikke er bosatt i Norge og som arbeider i nærmere angitte kategorier innenfor luftfart, skipsfart og fiskeri. Likebehandlingsbestemmelsen i trygdeforordningen artikkel 4 innebærer at alle som omfattes av EØS-avtalens personelle virkeområde må likebehandles med norske statsborgere, slik at de altså ikke rammes av begrensningen i § 2-6.

På den annen side kan det vises til folketrygdloven § 2-11, hvor det gjøres unntak fra pliktig medlemskap for ambassadepersonell og andre som er arbeidstakere hos en fremmed stat eller i en mellomfolkelig organisasjon. Unntaket gjelder også medfølgende ektefeller, barn og ansatte, såfremt de ikke er norske statsborgere. Hva gjelder de utenlandske tjenestemennene, fremgår det direkte av trygdeforordningen artikkel 11 nr. 3 bokstav b at utsendingsstaten er lovvalgsstat.42 Men også for de øvrige kategoriene som er omfattet av § 2-11 vil unntakene for utenlandske statsborgere som følge av Wienkonvensjonen få anvendelse. EU-domstolen har i en dom fra 201543 drøftet rettstilstanden for EØS-borgere som er ansatt ved en ambassade som en stat utenfor EØS har opprettet i en annen EØS-medlemstat enn den EØS-staten som vedkommende er statsborger i. Saken gjaldt rettigheter for en britisk statsborger som ble ansatt ved den amerikanske ambassaden i Nederland. I saken vurderte EU-domstolen det slik at dersom en medlemsstat har bestemmelser som fritar en person fra trygdedekning i tråd med Wien-konvensjonen, så vil ikke trygdeforordningen føre til at vedkommende oppnår trygdedekning.

Bortsett fra i slike spesielle tilfeller, må nasjonale begrensninger i adgangen til trygdedekning som nevnt praktiseres slik at de gjelder likt for alle personer som er omfattet av trygdeforordningen, når de er i samme situasjon, uavhengig av nasjonalitet, bosted eller lignende.

Et norsk eksempel finner vi i folketrygdloven § 2-12. Bestemmelsen unntar personer som er ansatt i hotell- og restaurantvirksomhet om bord på turistskip registrert i norsk internasjonalt skipsregister (NIS) fra både pliktig og frivillig medlemskap i folketrygden. Det fremgår av forarbeidene at formålet med bestemmelsen var å unngå at norske redere fikk merutgifter.44 Som følge av trygdeforordningen45 ble hotell- og restaurantansatte fra andre EØS-stater som arbeidet om bord på NIS-registrerte skip, medlemmer av folketrygden. For rederne medførte dette plikt til å innbetale arbeidsgiveravgift. For å unngå en slik avgiftsplikt knyttet til ansatte fra andre EØS-stater, måtte også ansatte som var norske statsborgere, unntas fra medlemskap i folketrygden av hensyn til likebehandlingsprinsippet.46

Slike unntak, som altså innebærer at kategorier av personer, som etter lovvalgsbestemmelsene er underlagt en gitt stats lovgivning, likevel ikke oppnår trygdedekning i den aktuelle staten, eller bare oppnår en begrenset trygdedekning, finnes i en rekke EØS-stater. Enkelte stater har for eksempel bestemmelser som innebærer at hele eller deler av trygdesystemet er forbeholdt arbeidstakere, slik at selvstendig næringsdrivende helt eller delvis er unntatt fra trygdedekning.

Slike unntaksbestemmelser er ikke i strid med trygdeforordningens system. Forutsetningen er imidlertid at unntakene ikke direkte eller indirekte diskriminerer borgere av andre EØS-stater, jf. trygdeforordningen artikkel 4. Begrensninger i trygdedekningen som har som formål å utestenge EØS-utledninger fra medlemskap i folketrygden vil uten videre være i strid med EØS-avtalen. Det samme må gjelde begrensninger som har andre formål, eksempelvis å bedre norske arbeidsgiveres konkurranseevne i en bransje, men som i praksis vil ramme EØS-utlendinger i større utstrekning enn norske statsborgere. Et outrert eksempel ville være et tilfelle hvor sesongarbeidere ansatt hos norske jordbærdyrkere nektes medlemskap i folketrygden.

Flere av statene underlagt trygdeforordningen har gitt ulik trygdedekning for arbeidstakere og selvstendig næringsdrivende. Dette er omtalt i rådsrekommandasjon 2019/C 387/01, hvor det i avsnitt 18 fremgår at «self-employed are completely excluded from formal access to key social protection schemes in some Member States; in other Member States, they are able to join them on a voluntary basis». Enkelte stater har også gitt ulik trygdedekning til forskjellige grupper av selvstendig næringsdrivende.47 I den nevnte rådsrekommandasjonen avsnitt 35 presiseres det at «[t]he exclusive competence of the Member States with regard to the organisation of their social protection systems includes, inter alia, decisions on […] the conditions for access».

En særskilt form for unntaksbestemmelser, er bestemmelser som krever at man har lovlig adgang til å oppholde seg i riket. Et slikt vilkår finnes for eksempel i folketrygdloven § 2-1 tredje ledd.

I en traktatbruddsak mot Storbritannia48 slo EU-domstolen fast at lovvalgsreglene ikke har som formål å fastsette de grunnleggende prinsippene for om det foreligger en rett til trygdeytelser, og at dette reguleres i den enkelte medlemsstatens lovgivning. EU-domstolen fant derfor at fellesskapsretten ikke er til hinder for en nasjonal bestemmelse som, for ikke-yrkesaktive, stiller krav om lovlig opphold i den aktuelle medlemsstaten for å ha rett til ytelsen. EU-domstolen viste likevel til at det er indirekte forskjellsbehandling når en nasjonal bestemmelse etter sin karakter er egnet til å berøre andre medlemsstaters statsborgere i større grad enn statens egne statsborgere. Imidlertid fremgår det av EU-domstolens praksis49 at nødvendigheten av å beskytte vertsmedlemsstatens offentlige finanser i prinsippet begrunner behovet for å kontrollere om oppholdet er lovlig ved tildeling av ytelser til personer som kommer fra andre medlemsstater, og som ikke er yrkesaktive. EU-domstolen konkluderte med at Storbritannia ikke hadde brutt likebehandlingsbestemmelsen i trygdeforordningen artikkel 4 ved å praktisere et krav om lovlig opphold. I det foreliggende forslaget til endringsforordning50 til trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen er det for øvrig foreslått at det skal tas inn et nytt nr. 2 i likebehandlingsbestemmelsen i trygdeforordningen artikkel 4, som uttrykkelig vil tillate at det for ikke-yrkesaktive stilles krav om lovlig opphold i overensstemmelse med unionsborgerdirektivet.51

6.13 Lovvalgsreglenes betydning for avgiftsspørsmål

Det følger av trygdeforordningen artikkel 11 nr. 1 at en person bare skal være underlagt trygdelovgivningen til en stat av gangen, se punkt 6.2.2. Dette gjelder selv om vedkommende arbeider i flere stater på en gang, eller mottar trygdeytelser fra en stat og arbeider i en annen stat, se punkt 6.8. Hvorvidt vedkommende har rett til trygdeytelser fra den staten som er utpekt som lovvalgsstat, må avgjøres etter de nasjonale reglene til denne staten, se punkt 6.2.

At vedkommende skal være underlagt trygdelovgivningen til bare én stat, innebærer blant annet at alle inntekter vedkommende har, skal anses opptjent i denne staten. Dette fremgår av trygdeforordningen artikkel 13 nr. 5. Det betyr igjen at vedkommende bare skal betale trygdeavgift til denne staten, og at vedkommendes arbeidsgiver bare skal innbetale arbeidsgiveravgift for vedkommende til denne staten. Hvilke avgifter som skal betales inn, bestemmes i denne statens nasjonale regler.

Det betyr at en person som er underlagt norsk lovgivning, men arbeider i en annen EØS-stat, plikter å betale trygdeavgift til Norge av inntekten i den andre staten. Vedkommendes arbeidsgiver plikter å betale arbeidsgiveravgift til Norge. Tilsvarende kan Norge ikke kreve inn trygdeavgift og arbeidsgiveravgift for en person som er bosatt i Norge, men som er underlagt en annen stats lovgivning.

Motsatsen til dette er at Norge i de fleste tilfeller plikter å ta inntekt fra andre stater i betraktning ved utmåling og beregning av trygdeytelser. Trygdeforordningens betydning for utmåling og beregning av de enkelte ytelsene er nærmere beskrevet i kapittel 8.

Etter gjennomføringsforordningen artikkel 16 har en person som arbeider i to eller flere EØS-stater plikt til å underrette den kompetente institusjonen i bostedsstaten om dette.

I henhold til reglene i gjennomføringsforordningen artikkel 4 har Den administrative kommisjon utarbeidet et eget skjema for avklaring av trygdetilhørighet (skjema A1). Dette fungerer som en bekreftelse på at vedkommende er trygdedekket i den aktuelle medlemsstaten som utsteder skjemaet. Skjema A1 er særlig relevant for personer som bor eller arbeider i flere EØS-stater og for utsendte arbeidstakere.

Nav utsteder skjema A1 til personer som opprettholder medlemskap i folketrygden ved arbeidsopphold i andre EØS-stater, og mottar skjema A1 fra andre EØS-staters trygdemyndigheter for personer som arbeider eller utøver næringsvirksomhet i Norge, og som ikke skal være omfattet av folketrygden.

En norsk arbeidsgiver som har ansatte som er omfattet av trygdelovgivningen i annen EØS-stat, har en plikt til selv å ta kontakt med trygdemyndighetene i denne staten.52 Medlemstaten til de ansatte informerer om hvilke avgifter som skal betales, de praktiske rutinene for å bli registrert som arbeidsgiver og for innbetaling av avgift. Både trygdeavgift og arbeidsgiveravgift skal betales til den staten der personen er trygdedekket.

Nav vil som kompetent institusjon altså bekrefte på skjema A1 at Karla i eksemplet i boks 6.6 er omfattet av norsk trygdelovgivning og betaler trygdeavgifter til Norge, og at hun derfor ikke skal betale trygdeavgift til Tyskland (eller noen andre EØS-stater). Tyske myndigheter plikter på bakgrunn av fremlagt skjema A1 å påse at Karla ikke betaler trygdeavgifter til tyske myndigheter, og tilsvarende også at den tyske arbeidsgiveren ikke må betale eventuell arbeidsgiveravgift i Tyskland.

I og med at det er Nav som avgjør lovvalget og skatteetaten som krever inn avgiftene, har Nav og Skatteetaten et delt ansvar for at personer som er underlagt norsk lovgivning betaler trygdeavgift, og at de som ikke er underlagt norsk lovgivning ikke betaler trygdeavgift.

Nav og Skatteetaten innledet i januar 2010 et samarbeid med sikte på å tydeliggjøre den enkelte etatens oppgaver, herunder hvilken etat som har ansvar for å fastsette og beregne trygdeavgift for hvilke personer. Etatene utarbeidet da en landsdekkende samhandlingsrutine som gir en detaljert beskrivelse av ansvarsfordeling og informasjonsflyt mellom etatene, og som revideres årlig.53

Det er også tatt inn særlig informasjon i Skatte-ABC 2020–2021 om reglene som følger av trygdeforordningen, knyttet til hvordan Skatteetaten skal beregne avgifter blant annet for personer som jobber i flere stater og for utsendte arbeidstakere.54

For arbeidsgiveravgift fremgår det i Skatte-ABC at «Arbeidsgiveren kan bare unnlate å beregne og innbetale norsk arbeidsgiveravgift når det av skjema A1 framgår at en navngitt arbeidstaker er omfattet av trygdelovgivningen i et annet EØS-land, eller at det ved melding fra Arbeids- og velferdsetaten framgår at vedkommende arbeidstaker ikke er omfattet av norsk trygdelovgivning».