16 Gjennomføring og synliggjøring av bi- og multilaterale avtaler

16.1 Oversikt

I tillegg til EØS-avtalen har Norge inngått flere bi- og multilaterale avtaler som har regler om trygdekoordinering. Dette er nordisk konvensjon om trygd, EFTA-konvensjonen, separasjonsavtalen med Storbritannia, trianguleringsavtalen og diverse bilaterale trygdeavtaler med andre stater.

Nordisk konvensjon om trygd slår fast at reglene i trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen, med noen modifikasjoner, anvendes for alle personer som omfattes av den nordiske konvensjonens personkrets, og som er bosatt i en nordisk stat. Dette har betydning i to sammenhenger.

Det har for det første betydning for såkalte tredjelandsborgere, altså personer med statsborgerskap i stater utenfor EØS. Ettersom konvensjonen gjelder for tredjelandsborgere som er trygdedekket i en nordisk stat, og for familiemedlemmer eller etterlatte som avleder rettigheter fra disse personene, vil også trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen få anvendelse for dem, selv om disse personene ikke omfattes av EØS-avtalen.

Det har for det andre betydning for personer som flytter mellom Færøyene, Grønland eller Svalbard og resten av Norden, og for familiemedlemmer eller etterlatte som avleder rettigheter fra disse personene. Konvensjonen innebærer at reglene i forordningene anvendes for personer i denne gruppen, selv om Færøyene, Grønland eller Svalbard verken er en del en EU, eller omfattet av EØS-avtalen. Nordisk konvensjon om trygd er nærmere omtalt i kapittel 11.

EFTA-konvensjonen artikkel 21, jf. tillegg 2 til vedlegg K, innebærer at reglene i trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen også kommer til anvendelse ved trygdekoordinering mellom EØS/EFTA-statene og Sveits. EFTA-konvensjonen er nærmere omtalt i kapittel 9.

Separasjonsavtalen og trianguleringsavtalen er begge inngått som følge av Storbritannias uttreden fra EU og EØS. Separasjonsavtalen er inngått mellom EØS/EFTA-statene og Storbritannia. Avtalen speiler i hovedsak utmeldingsavtalen mellom Storbritannia og EU og innebærer at rettighetene til statsborgere i EØS/EFTA-statene og Storbritannia som har utøvd retten til fri bevegelighet før 1. januar 2021, blir videreført på nærmere vilkår. I utgangspunktet vil dette også gjelde for deres familiemedlemmer og etterlatte. Trianguleringsavtalen er inngått mellom EØS/EFTA-statene og EU og gjelder rettsstillingen til personer som har hatt tilknytning til både Storbritannia, en EU-stat og en EØS/EFTA-stat. Avtalen er i sin helhet tatt inn i EØS-avtalen vedlegg VI kapittel 3. Separasjonsavtalen og trianguleringsavtalen er nærmere omtalt i kapittel 10.

Fordi det lenge var uklart om Storbritannia ville tre ut av EU uten en avtale, vedtok EU i 2019 forordning (EU) 2019/500, om beredskapstiltak innenfor koordinering av trygdeordninger. Forordningen kom aldri til anvendelse, men er likefullt innlemmet i EØS-avtalen vedlegg VI nr. 1a.

I tillegg er det inngått en rekke bilaterale avtaler som regulerer trygdekoordinering mellom Norge og andre enkeltstater, se kapittel 12. Trygdekoordinering for personer som beveger seg mellom Norge og Storbritannia etter 31. desember 2020, reguleres inntil videre av en bilateral avtale. Det er uavklart om denne avtalen vil avløses av en ny bilateral avtale eller en multilateral avtale mellom EØS/EFTA-statene og Storbritannia.

Bestemmelsene om trygderettigheter i separasjonsavtalen er inkorporert i brexit-loven. Også trianguleringsavtalen er inkorporert i brexit-loven. Forordning 2019/500 om beredskapstiltak er gjennomført i forskrift 22. juni 2012 nr. 585 om inkorporasjon av trygdeforordningene i EØS-avtalen.

Nordisk konvensjon om trygd, reglene om trygdekoordinering i EFTA-konvensjonen og de bilaterale trygdeavtalene er derimot ikke gjennomført særskilt i norsk rett. Trygdemyndighetene har lagt til grunn at det følger av folkerettsforbeholdet i folketrygdloven § 1-3, kontantstøtteloven § 22 og barnetrygdloven § 22 at de to konvensjonene og de bilaterale avtalene går foran de øvrige bestemmelsene i de tre lovene. Det gjøres nærmere rede for dette i punkt 16.2. Denne tolkningen av folketrygdloven § 1-3, kontantstøtteloven § 22 og barnetrygdloven § 22 fremgår ikke klart av ordlyden.

Utvalget er i sitt mandat bedt om å vurdere hvordan de ulike folkerettslige forpliktelsene bør gjennomføres i trygdelovgivningen for å legge til rette for et klart og tilgjengelig regelverk. En mulighet, som ligger tett opp til dagens løsning, er å videreføre brexit-loven uendret og vedta en lovbestemmelse som uttrykkelig slår fast at de andre konvensjonene og avtalene, og eventuelle gjensidige avtaler om trygdekoordinering som inngås i fremtiden, gjelder som norsk lov i den versjonen som til enhver tid er folkerettslig bindende for Norge (fullverdig sektormonisme). Denne muligheten behandles i punkt 16.3.

Nordisk konvensjon om trygd, de relevante bestemmelsene i EFTA-konvensjonen og de bilaterale avtalene kan alternativt gjennomføres i norsk rett ved transformasjon eller inkorporasjon. Utvalget anbefaler inkorporasjon, men drøfter begge muligheter i punkt 16.4.

I punkt 15.11.2 ga utvalget uttrykk for at det er hensiktsmessig å legge inn «folkerettsmarkører» i lovteksten, for å gjøre brukerne oppmerksomme på at bestemmelsene i loven må praktiseres i samsvar med reglene om trygdekoordinering i trygdeforordningene og i de bi- og multilaterale trygdeavtalene. Behovet for slike henvisninger til bi- og multilaterale avtaler omtales i punkt 16.5.

16.2 Dagens forståelse og praktisering av folketrygdloven § 1-3 og tilsvarende bestemmelser i andre lover

Folketrygdloven § 1-3 første ledd lyder:

«Kongen kan inngå gjensidige avtaler med andre land om rettigheter og plikter etter denne loven. Herunder kan det gjøres unntak fra lovens bestemmelser.»

Norske trygdemyndigheter har forstått og praktisert bestemmelsen som en bestemmelse som etablerer fullverdig sektormonisme, slik at regler om trygdekoordinering i bi- eller multilaterale gjensidige avtaler har internrettslig virkning og gjennomslagskraft foran lovens bestemmelser, selv om avtalene ikke er særskilt gjennomført i norsk rett. Dette er blant annet reflektert i Arbeids- og velferdsetatens rundskriv til folketrygdloven kapittel 1, der det heter:

«Bestemmelsen i § 1-3 første ledd gir hjemmel for å inngå avtaler som fraviker folketrygdlovens regler. I tilfeller der en avtale har andre regler enn folketrygdloven, for eksempel om hvem som er medlem i trygden eller om retten til eller beregningen av en stønad, er det avtalens regler som skal benyttes. Den enkelte trygdeavtale regnes som spesiallovgivning og går så langt den rekker, foran tilsvarende bestemmelser i folketrygdloven.»1

Om forholdet mellom reglene om trygdekoordinering i EØS-avtalen og reglene i bilaterale avtaler heter det:

«EØS-avtalens trygderegler kan betraktes som en trygdeavtale, og går ved motstrid foran folketrygdlovens regler. EØS-reglene går også foran de bilaterale avtalene som medlemslandene har inngått seg imellom. EØS-reglene er imidlertid ikke til hinder for at man anvender en bilateral avtale dersom avtalens regler er gunstigere for brukeren enn EØS-reglene.»

Folketrygdloven § 1-3 viderefører folketrygdloven 1966 § 18-12 første punktum, som igjen videreførte nokså likelydende bestemmelser i de tidligere lovene om sykeforsikrings- og trygdeordninger. I NOU 1990: 20 synes Trygdelovutvalget å ha forutsatt at § 18-12 ikke bare fastslo at Kongen kunne inngå gjensidige avtaler med andre stater om trygdekoordinering, med andre løsninger enn det som fulgte av loven, men også at slike avtaler skulle gjelde umiddelbart i Norge, uten særskilt gjennomføring. Dette går frem av en uttalelse i NOU 1990: 20 om at «… Norge etter lovens § 18-12 kan inngå gjensidighetsavtaler med andre land som kan sette folketrygdlovens bestemmelser til side».2 At det ikke er nødvendig å gjennomføre trygdeavtaler med andre stater i norsk rett særskilt, er også forutsatt i en proposisjon som ble lagt frem i 2012 for å innhente Stortingets samtykke til inngåelse av en revidert avtale om sosial trygd mellom Norge og Canada. Utenriksdepartementet ga i proposisjonen uttrykk for at avtalen ikke ville nødvendiggjøre lov- eller forskriftsendringer.3

Etter det utvalget er kjent med, er det verken i rettspraksis eller juridisk teori stilt spørsmål ved den ovennevnte forståelsen av folketrygdloven § 1-3.4

Kontantstøtteloven § 22 og barnetrygdloven § 22 er utformet etter mønster av folketrygdloven § 1-3 første ledd. Liknende bestemmelser finnes i flere andre lover, inkludert lov om Statens pensjonskasse § 46 tredje ledd, lov om pensjonstrygd for fiskere § 30 nr. 1 og lov om pensjonsordning for sykepleiere § 37 andre ledd.

At myndighetene har lagt til grunn at folketrygdloven § 1-3 og de tilsvarende bestemmelsene i andre lover etablerer fullverdig sektormonisme, forklarer hvorfor nordisk konvensjon om trygd, de relevante bestemmelsene i EFTA-konvensjonen og de bilaterale avtalene om trygdekoordinering ikke er gjennomført særskilt i norsk rett.

16.3 Fullverdig sektormonisme

Etter sin ordlyd kan folketrygdloven § 1-3 første ledd og de tilsvarende bestemmelsene i andre lover på trygdeområdet oppfattes som derogasjonshjemler som forutsetter at unntak fra bestemmelser i loven fastsettes ved forskrift. Det fremgår ikke klart at regler om trygdekoordinering som Norge er bundet av, uten videre skal gjelde som norsk lov. Ettersom bestemmelsen etter ordlyden bare gir hjemmel for «unntak», er det dessuten uklart om avtalene kan utvide de rettighetene som følger av loven, eller bare begrense dem.

Utvalget anbefaler at nordisk konvensjon om trygd, bestemmelsene om trygdekoordinering i EFTA-konvensjonen og de bilaterale trygdeavtalene gjennomføres særskilt i norsk rett ved inkorporasjon. Begrunnelsen for dette fremgår av punkt 16.4. Dersom denne anbefalingen ikke tas til følge, mener utvalget at de ovennevnte paragrafene bør revideres for å få tydeligere frem at de innebærer fullverdig sektormonisme. Utvalget bemerker at fordi vedtak om tildeling av trygdeytelser er lovbundne vedtak, er det ikke et alternativ at myndighetene etterlever de folkerettslige forpliktelsene til trygdekoordinering under utøvelsen av fritt skjønn. At reglene på en klar og tydelig måte gis internrettslig virkning, vil gi bedre rettsinformasjon og bidra til effektiv etterlevelse.

En bestemmelse om fullverdig sektormonisme for forpliktelser som følger av bi- og multilaterale avtaler om trygdekoordinering, kan for eksempel utformes slik i folketrygdloven:

§ 1-3 a Andre folkerettslige bestemmelser om trygdekoordinering

Bestemmelser om koordinering av trygd i nordisk konvensjon om trygd, EFTA-konvensjonen og andre gjensidige avtaler med andre land, gjelder som lov slik de til enhver tid er bindende for Norge.

Bestemmelsene som er gitt i eller i medhold av denne loven, fravikes i den utstrekning det er nødvendig for å overholde forpliktelser som følger av avtaler som nevnt i første ledd.

Nordisk konvensjon om trygd og EFTA-konvensjonen artikkel 21, jf. tillegg 2 til vedlegg K, omfatter enkelte ytelser som er regulert i andre lover enn folketrygdloven, blant annet kontantstøtteloven og barnetrygdloven. Også bilaterale avtaler kan inneholde bestemmelser om flere ytelser enn de som reguleres av folketrygdloven. Hvis folketrygdloven endres som skissert over, bør en tilsvarende bestemmelse om sektormonisme for de bi- og multilaterale avtalene tas inn i disse lovene.

Sammenlignet med inkorporasjon eller transformasjon kan slike dynamiske bestemmelser om fullverdig sektormonisme være arbeidsbesparende for myndighetene. Staten kan inngå nye bilaterale eller multilaterale avtaler uten at disse må gjennomføres særskilt i norsk rett. Det vil heller ikke være nødvendig å endre bestemmelsen dersom nordisk konvensjon om trygd eller EFTA-konvensjonen reforhandles, så lenge navnet ikke endres.

Utvalget anbefaler likevel ikke denne løsningen. Slik utvalget ser det, vil bestemmelser om fullverdig sektormonisme på et så viktig rettsområde bryte markant med det dualistiske prinsippet og de løsningene for gjennomføring av folkerettslige forpliktelser som er valgt på andre rettsområder med omfattende regelverk som retter seg mot allmennheten.

Utvalget påpeker videre at bestemmelsene om trygdekoordinering i separasjonsavtalen mellom EØS/EFTA-statene og Storbritannia5 er gjennomført i brexit-loven.6 Det vil etter utvalgets syn gi dårlig sammenheng i regelverket dersom bestemmelser om trygdekoordinering i øvrige bi- og multilaterale avtaler ikke gjennomføres særskilt i norsk rett.

Også hensynet til rettsinformasjon taler mot bestemmelser om fullverdig sektormonisme for forpliktelser som følger av bi- og multilaterale avtaler om trygdekoordinering. Bestemmelsen som er skissert over, vil riktignok gjøre brukerne av loven oppmerksomme på at lovens regler må sammenholdes med bestemmelsene i disse avtalene for å få et dekkende bilde av rettstilstanden. Bestemmelsen gir imidlertid ikke oversikt over hvilke slike avtaler Norge har inngått. Bestemmelsen overlater også til brukerne av loven å finne frem til de relevante tekstene i avtalene, noe som ikke er helt enkelt. Nordisk konvensjon om trygd har flere ganger blitt opphevet og erstattet av en ny konvensjon. Den gjeldende konvensjonen er fra 2012.7 Bestemmelsene om trygdekoordinering kom inn i EFTA-konvensjonen i 2001. Trygdekoordinering er regulert i artikkel 21, som viser til tillegg 2 til vedlegg K. Tillegg 2 er endret tre ganger gjennom beslutninger i EFTAs råd.8

Rettsinformasjonen kan bedres noe ved bruk av redaksjonelle fotnoter som viser til de relevante dokumentene. Det kan også være aktuelt å publisere gjeldende versjon av nordisk konvensjon om trygd og bestemmelsene om trygdekoordinering i EFTA-konvensjonen sammen med folketrygdloven, se punkt 17.2.2.

Utvalget mener likevel at informasjonshensyn tilsier at det bør fremgå entydig av folketrygdloven, eventuelt forskrifter gitt i medhold av loven, hvilke bestemmelser om trygdekoordinering som gjelder som norsk rett.

16.4 Gjennomføring i nasjonal rett

16.4.1 Gjennomføring ved transformasjon

Ønsket om et brukervennlig regelverk trekkes gjerne frem som et argument for å gjennomføre folkerettslige forpliktelser ved transformasjon. Ved transformasjon kan bestemmelser som Norge er folkerettslig bundet av, skrives om, tilpasses norsk lovspråk og lovgivningstradisjon og innarbeides i det eksisterende nasjonale regelverket.

Kravet om at EØS-forordninger skal gjennomføres «som sådan», er til hinder for at trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen gjennomføres på denne måten i EØS-rettslig sammenheng. Norske myndigheter står rettslig sett friere ved gjennomføringen av nordisk konvensjon om trygd, bestemmelsene om trygdekoordinering i EFTA-konvensjonen og de bilaterale trygdeavtalene.

Utvalget mener likevel at det ikke er hensiktsmessig å gjennomføre reglene i disse avtalene ved transformasjon. Utvalget viser til drøftelsen i punkt 15.6 om EØS-tilpasning av nasjonalt regelverk, der utvalget blant annet påpeker at en EØS-tilpasset folketrygdlov vil bli omfangsrik og komplisert, og dermed mindre tilgjengelig for brukerne i det store flertallet av saker som ikke har noen EØS-tilknytning. De samme argumentene som trekkes frem i punkt 15.6, taler med styrke mot å gjennomføre reglene om trygdekoordinering i nordisk konvensjon om trygd, EFTA-konvensjonen og de bilaterale avtalene ved transformasjon.

Utvalget nevner også at disse reglene berører rettsstillingen til langt færre personer enn reglene i trygdeforordningen. Å innarbeide reglene i disse avtalene i nasjonal lovgivning uten å synliggjøre reglene i trygdeforordningen på tilsvarende måte, ville derfor være inkonsekvent, og invitere til feilaktige motsetningsslutninger.

For å forstå hvordan reglene om trygdekoordinering i disse konvensjonene påvirker den enkeltes rettsstilling, er det dessuten nødvendig å skaffe informasjon om innholdet i forordningene. Dette skyldes at nordisk konvensjon om trygd og bestemmelsene om trygdekoordinering i EFTA-konvensjonen – som tidligere påpekt – henviser til trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen. Konvensjonene har få selvstendige bestemmelser av materiell betydning. Den viktigste konsekvensen av de to konvensjonene er at forordningene også anvendes for personer som flytter mellom Færøyene, Grønland eller Svalbard og resten av Norden og for trygdekoordinering mellom EØS/EFTA-statene og Sveits, se punkt 16.1.

Med mindre det gjøres omfattende tilpasninger av de materielle bestemmelsene i folketrygdloven, kontantstøtteloven og barnetrygdloven, slik at disse i større grad reflekterer innholdet i trygdeforordningen, har det derfor liten hensikt å gjennomføre nordisk konvensjon om trygd og EFTA-konvensjonen ved transformasjon.

16.4.2 Gjennomføring av multilaterale avtaler ved inkorporasjon i lov eller forskrift

Som en konsekvens av vurderingene i punktene 16.3 og 16.4.1 anbefaler utvalget at reglene om trygdekoordinering i de bi- og multilaterale avtalene som Norge er bundet av, gjennomføres ved inkorporasjon. Inkorporasjon harmonerer godt med det dualistiske prinsippet. En inkorporasjonsbestemmelse vil inneholde en klar henvisning til de folkerettslige forpliktelsene som skal gjelde som norsk rett. Den vil derfor gi mer informasjon enn en sektormonistisk bestemmelse. I motsetning til transformasjon fører inkorporasjon ikke til at det nasjonale lovverket blir mer omfangsrikt og vanskeligere tilgjengelig.

I dette punktet drøfter utvalget først om nordisk konvensjon om trygd og EFTA-konvensjonen artikkel 21, jf. tillegg 2 til vedlegg K, bør gjennomføres i lov eller forskrift. I punkt 15.2 anbefalte utvalget at trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen inkorporeres på lovs nivå, i folketrygdloven. Utvalget la blant annet vekt på at trygdeforordningen, og til dels også gjennomføringsforordningen, inneholder regler av stor betydning for de berørtes økonomiske trygghet, og at gjennomføring i folketrygdloven øker muligheten for at brukerne av loven blir oppmerksomme på forordningenes eksistens og potensielle betydning. Utvalget la videre vekt på forordningenes brede saklige virkeområde. Forordningene omfatter en stor del av ytelsene som reguleres i folketrygdloven, samt ytelser regulert i andre lover. Utvalget påpekte at gjennomføring i lov fremtvinger forutgående stortingsbehandling før forordningene kan tre i kraft. Dette sikrer at det utarbeides forarbeider som senere kan ha stor verdi for profesjonelle brukere.

Disse argumentene taler etter utvalgets syn for at også nordisk konvensjon om trygd og EFTA-konvensjonen bør inkorporeres på lovs nivå.9 Utvalget viser til at disse konvensjonene bygger på trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen, og at deres viktigste funksjon er at de utvider det personelle og geografiske anvendelsesområdet for de to forordningene. Denne sammenhengen tilsier at konvensjonene gjennomføres på samme måte som forordningene, ved inkorporasjon i folketrygdloven.

Nordisk konvensjon om trygd og bestemmelsene om trygdekoordinering i EFTA-konvensjonen omfatter færre personer enn EØS-forordningene. Utvalget mener at dette ikke er en avgjørende innvending mot gjennomføring på lovs nivå. Det er stor mobilitet innad i Norden, og nordisk konvensjon om trygd inneholder enkelte særskilte bestemmelser om rett til ytelser som supplerer reglene i forordningene.

Utvalget viser også til at reglene om trygdekoordinering i separasjonsavtalen mellom EØS/EFTA-statene og Storbritannia samt trianguleringsavtalen mellom EØS/EFTA-statene og EU er gjennomført ved lov, jf. brexit-loven § 2 første ledd bokstav c og andre ledd. I forarbeidene til brexit-loven er valget om å gjennomføre reglene i lov begrunnet slik:

«Ved høring 4. oktober 2018 foreslo departementet at bestemmelsene om trygdekoordinering skulle gjennomføres ved lov. Det ble lagt vekt på at de personene som var omfattet av avtalen, skulle ha et livsvarig vern for rettighetene så lenge de oppfylte vilkårene, og videre at fortsatt rett til trygdekoordinering var av stor betydning for de berørte. Gjennomføringen burde derfor skje i lov framfor i forskrift.»10

Valget om å gjennomføre trianguleringsavtalen og bestemmelsene om trygdekoordinering i separasjonsavtalen i brexit-loven, og ikke i folketrygdloven, ble begrunnet med at «… reglene gjelder horisontalt og dekker en lang rekke trygdeytelser». Også nordisk konvensjon om trygd og EFTA-konvensjonen har betydning for anvendelsen av en rekke lover. Utvalget anbefaler likevel at de to konvensjonene inkorporeres i folketrygdloven, som er hovedloven på trygdeområdet, og den loven det må antas at flest personer har kjennskap til. Utvalget foreslår nye bestemmelser i kontantstøtteloven og barnetrygdloven som henviser til inkorporasjonsbestemmelsen i folketrygdloven.

I forlengelsen av dette foreslår utvalget at brexit-loven endres, og at bestemmelsene om trygderettigheter i separasjonsavtalen og trianguleringsavtalen i stedet inkorporeres i den samme bestemmelsen i folketrygdloven som nordisk konvensjon om trygd og bestemmelsene om trygd i EFTA-konvensjonen. Etter utvalgets syn blir regelverket mer oversiktlig hvis de multilaterale forpliktelsene om trygdekoordinering gjennomføres samlet i en felles bestemmelse.

Dersom de multilaterale avtalene inkorporeres i folketrygdloven, må loven endres hvis det gjøres endringer i avtalene.11 Alle endringer må i tillegg forelegges Stortinget etter Grunnloven § 26 andre ledd før de blir bindende, uavhengig av om endringene blir vurdert å være av «særlig stor viktighet». Dette kan innebære noe merarbeid for Stortinget og forvaltningen.

Nordisk konvensjon om trygd har tidligere blitt endret gjennom totalrevisjon, og både den gjeldende konvensjonen og forløperne ble forelagt Stortinget.12 Ved slike totalrevisjoner vil inkorporasjon i folketrygdloven ikke endre behovet for behandling etter Grunnloven § 26 andre ledd.

For EFTA-konvensjonen er dette annerledes. Da artikkel 21 om koordinering av trygdeordninger og tillegg 2 til vedlegg K kom inn i EFTA-konvensjonen i 2001, skjedde dette som ledd i en omfattende revisjon av konvensjonen. Endringsavtalen ble forelagt Stortinget etter Grunnloven § 26 andre ledd.13 Tillegg 2 er endret tre ganger etter 2001. Ingen av disse endringsvedtakene ble forelagt Stortinget. Et vesentlig siktemål med endringsvedtakene var å oppdatere konvensjonen ved å endre henvisningene til de forordningene som EFTA-statene er enige om å anvende. Ved EFTAs råds vedtak fra 201514 ble for eksempel henvisningen til den gamle trygdeforordningen, forordning 1408/71, erstattet med henvisninger til gjeldende trygdeforordning med senere endringsforordninger vedtatt til og med 2012. Videre ble henvisningen til den gamle gjennomføringsforordningen, forordning 574/72, erstattet med en henvisning til gjeldende gjennomføringsforordning med tilhørende endringsforordninger. Henvisningene til beslutninger og anbefalinger fra Den administrative kommisjon for koordinering av trygdeordninger ble også oppdatert. Dersom EFTA-konvensjonen artikkel 21, jf. tillegg 2 til vedlegg K, blir inkorporert på lovs nivå, må Norges representant i EFTAs råd i fremtiden ta forbehold om Stortingets samtykke ved vedtakelsen av endringer i konvensjonens bestemmelser om trygd. Etter utvalgets syn er dette ikke tungtveiende innvendinger mot å gjennomføre EFTA-konvensjonen i folketrygdloven.

I likhet med EFTA-konvensjonen inneholder separasjonsavtalen med Storbritannia henvisninger til trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen med senere endringsforordninger, samt til beslutninger og anbefalinger fra Den administrative kommisjon for koordinering av trygdeordninger, se vedlegg 1 del II og III. Artikkel 34 fastsetter prosedyrer som skal sikre at endringsrettsakter og nye beslutninger og anbefalinger blir tatt inn i separasjonsavtalen. Brexit-loven § 1 fjerde ledd åpner i dag for at slike endringer kan gjennomføres i norsk rett ved forskrift. I tråd med utvalgets anbefaling i punkt 15.2.2 om å inkorporere forordninger om endringer i trygdeforordningene i folketrygdloven, mener utvalget at også beslutninger om endringer i separasjonsavtalen bør inkorporeres i loven.

Utvalget antar at det ikke vil bli uforholdsmessig ressurskrevende å gjennomføre beslutninger som endrer EFTA-konvensjonen eller separasjonsavtalen, på lovs nivå. Utvalget nevner i denne sammenheng at folketrygdloven normalt endres flere ganger i året. Det er derfor grunn til å tro at forslag om å inkorporere beslutninger om endringer i de to avtalene i folketrygdloven, i mange tilfeller kan fremmes for Stortinget sammen med andre endringsforslag.

16.4.3 Gjennomføring av de bilaterale trygdeavtalene ved inkorporasjon i lov eller forskrift

Som påpekt i punkt 12.4, har Norge bilaterale avtaler som regulerer trygdekoordinering med tjue stater, foruten en egen avtale med den kanadiske provinsen Quebec. Spørsmålet som behandles i dette punktet, er om disse avtalene bør inkorporeres i folketrygdloven eller i en forskrift.

Utvalget antar at det er lettere for brukerne av regelverket, og da særlig brukere uten juridisk bakgrunn, å finne frem til inkorporasjonsbestemmelsen dersom den står i loven, enn om den tas inn i en forskrift. Informasjonshensyn kan derfor tale for at også de bilaterale avtalene om trygd bør gjennomføres i folketrygdloven.

Ni av de bilaterale avtalene gjelder trygdekoordinering mellom Norge og forskjellige EU-stater. Disse avtalene har liten praktisk betydning ved siden av trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen, se punkt 12.4. For disse avtalenes del har informasjonshensynet derfor liten vekt.

De bilaterale avtalene har bare helt unntaksvis blitt forelagt Stortinget. Hvis avtalene inkorporeres på lovs nivå, vil det være nødvendig å fremme en samtykkeproposisjon og lovproposisjon dersom en ny avtale inngås, eller en eksisterende avtale reforhandles. Dette vil påføre Stortinget og forvaltningen noe merarbeid. Selv om dette, etter utvalgets syn, ikke er et tungtveiende moment, gir det støtte for å gjennomføre avtalene i forskrift.

En vesentlig forskjell mellom de bilaterale avtalene på den ene siden og trygdeforordningen, gjennomføringsforordningen, nordisk konvensjon om trygd og EFTA-konvensjonen på den andre siden, er at de bilaterale avtalene har et mer begrenset saklig virkeområde. Hovedtemaet er lovvalg og koordinering av pensjoner og uføretrygd, se punkt 12.5. De øvrige bestemmelsene i disse avtalene gir i liten grad bedre rettigheter enn det som allerede følger av nasjonal lovgivning. At avtalene har et betydelig smalere saklig virkeområde enn folketrygdloven, mener utvalget taler for å gjennomføre avtalene i forskrift. Utvalget viser til at mange av forskriftene til folketrygdloven nettopp inneholder supplerende regler om enkeltytelser.

Utvalget anbefaler etter en samlet vurdering at de bilaterale trygdeavtalene inkorporeres i en forskrift. Siden flere av avtalene omhandler barnetrygd, bør forskriften hjemles i barnetrygdloven i tillegg til folketrygdloven, se punkt 16.4.4. Som det fremgår der, anbefaler utvalget en tilsvarende forskriftshjemmel i kontantstøtteloven.

16.4.4 Utformingen av inkorporasjonsbestemmelsen

Utvalget foreslår at nordisk konvensjon om trygd, bestemmelsene om trygdekoordinering i EFTA-konvensjonen og separasjonsavtalen samt trianguleringsavtalen gjennomføres i en ny paragraf i folketrygdloven, og at denne samtidig gir Kongen hjemmel for å gjennomføre bilaterale avtaler om trygdekoordinering i forskrift. Det bør fremgå av paragrafen at de øvrige bestemmelsene i loven og i forskrifter fastsatt i medhold av loven, fravikes i den utstrekning det er nødvendig for å etterleve forpliktelser som følger av de inkorporerte avtalene.

Utvalget foreslår at bestemmelsen utformes slik:

§ 1-3 a Andre folkerettslige bestemmelser om trygdekoordinering

Følgende gjelder som norsk lov:

• a) nordisk konvensjon om trygd av 12. juni 2012,

• b) EFTA-konvensjonen av 4. januar 1960 artikkel 21 og tillegg 2 til vedlegg K med endringer vedtatt 21. juni 2001, 13. juli 2004, 27. november 2007 og 12. november 2015,

• c) artikkel 29 og 34 i avtale om ordninger mellom Island, Fyrstedømmet Liechtenstein, Kongeriket Norge og Det forente kongerike Storbritannia og Nord-Irland som følge av Det forente kongerikes uttreden fra Den europeiske union, EØS-avtalen og andre avtaler som gjelder mellom Det forente kongerike og EØS/EFTA-statene i kraft av Det forente kongerikes medlemskap i Den europeiske union av 28. januar 2020 (separasjonsavtalen), og

• d) EØS-avtalen vedlegg VI del III (avtale mellom EU og EØS/EFTA-statene om trygdekoordinering for britiske borgere).

Kongen kan i forskrift gjennomføre bilaterale avtaler med andre land om trygdekoordinering.

Bestemmelsene som er gitt i eller i medhold av denne loven, fravikes i den utstrekning det er nødvendig for å overholde forpliktelser som følger av avtaler som er gjennomført i norsk rett i eller i medhold av paragrafen her.

Forordning 2019/500 gjelder beredskapstiltak knyttet til koordinering av trygd for det tilfelle at Storbritannia skulle tre ut av EU uten en avtale. Forordningen er i dag gjennomført i forskrift om inkorporasjon av trygdeforordningene i EØS-avtalen. Utvalget ser ingen grunn til å løfte denne forordningen til lovs nivå. Utvalget viser til at bestemmelsene i forordningen ikke vil få anvendelse, i og med at utmeldingsavtalen mellom Storbritannia og EU ble inngått før EUs traktater opphørte å gjelde for Storbritannia. Utvalget anbefaler at gjeldende inkorporasjonsforskrift oppheves. Selv om EØS-komiteen ennå ikke har tatt forordningen ut av EØS-avtalen, har utvalget vanskelig for å se at EØS-avtalen kan forplikte til fortsatt gjennomføring av en forordning som ikke har noen rettsvirkninger.

Nordisk konvensjon om trygd, EFTA-konvensjonen, separasjonsavtalen, trianguleringsavtalen og flere av de bilaterale trygdeavtalene omfatter barnetrygd i tillegg til ytelser som nevnt i folketrygdloven. Utvalget anbefaler at barnetrygdloven § 22 om avtaler med andre stater endres, slik at bestemmelsen henviser til folketrygdloven og slår fast at loven fravikes i den utstrekning det er nødvendig etter forordninger og avtaler som er inkorporert i folketrygdloven § 1-3 og § 1-3 a første ledd. Utvalget anbefaler i tillegg at det gis en forskriftshjemmel i bestemmelsen, slik at de bilaterale avtalene om trygdekoordinering kan hjemles i barnetrygdloven i tillegg til folketrygdloven.

Utvalget foreslår på denne bakgrunn at barnetrygdloven § 22 endres slik:

§ 22 Folkerettslige forpliktelser om trygdekoordinering

Kongen kan i forskrift gjennomføre bilaterale avtaler med andre land om trygdekoordinering.

Bestemmelsene som er gitt i eller i medhold av denne loven, fravikes i den utstrekning det er nødvendig for å overholde forpliktelser som følger av bilaterale avtaler som nevnt i første ledd, eller av forordninger og avtaler som nevnt i folketrygdloven § 1-3 første ledd og § 1-3 a første ledd.

Ingen av de bilaterale avtalene omfatter kontantstøtte. På det nåværende tidspunkt vil det derfor ikke være nødvendig med en forskriftshjemmel i kontantstøtteloven for å gjennomføre bilaterale avtaler om trygdekoordinering. Dersom det i fremtiden skulle bli aktuelt med en bilateral avtale som også omfatter kontantstøtte, vil imidlertid fraværet av en forskriftshjemmel gjøre det nødvendig med lovendring for at avtalen skal få nødvendig virkning. Det vil i så fall være nødvendig å få Stortingets samtykke etter Grunnloven § 26 andre ledd. Utvalget ser ingen gode grunner til at kontantstøtte bør behandles annerledes enn barnetrygd eller ytelsene i folketrygdloven på dette punktet, og foreslår derfor en tilsvarende endring i kontantstøtteloven § 22 som i barnetrygdloven § 22.

Det ligger utenfor utvalgets mandat å gå inn på lov om pensjonstrygd for sjømenn, lov om Statens pensjonskasse, lov om pensjonstrygd for fiskere, lov om pensjonsordning for sykepleiere og lov om sjømenn. Siden trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen – og dermed også nordisk konvensjon om trygd, EFTA-konvensjonen, separasjonsavtalen og trianguleringsavtalen – også stiller krav til anvendelsen av disse lovene, anbefaler utvalget likevel at de ansvarlige departementene vurderer tilsvarende endringer i disse lovene.

16.5 Folkerettsmarkører

Utvalget har i punkt 15.11.2 foreslått å utstyre folketrygdloven med kapittelvise markører for å synliggjøre sentrale kontaktpunkter mellom bestemmelsene i det enkelte kapitlet og reglene i trygdeforordningen. Utvalget foreslår liknende markører i kontantstøtteloven og barnetrygdloven.

Slike markører bør ikke bare omfatte EØS-regelverket om trygdekoordinering, ettersom dette kan bidra til at de øvrige folkerettslige koordineringsreglene havner i en blindsone. Utvalget anbefaler derfor at markørene utformes som folkerettsmarkører, som minner brukerne på at også bilaterale og multilaterale trygdeavtaler stiller krav til anvendelsen av nasjonal trygdelovgivning. Siden det er store variasjoner i innholdet i de folkerettslige avtalene, må slike markører nødvendigvis utformes helt overordnet. Det vises til drøftelsen i punkt 15.11.2.