18 Økonomiske og administrative konsekvenser av forslaget

18.1 Konsekvensvurdering av utvalgets forslag

Det fremgår av utvalgets mandat at utvalget skal «vurdere de økonomiske og administrative konsekvensene av sine eventuelle forslag».

Utvalgets forslag til endringer i Norges trygdelovgivning presenteres i kapittel 20. Slik det fremgår av de foregående kapitlene, mener utvalget at trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen bør inkorporeres i folketrygdloven, ikke i forskrift slik situasjonen er i dag. Utvalget foreslår også særskilt gjennomføring av de øvrige trygdekoordineringsinstrumentene som Norge har sluttet seg til. Videre foreslår utvalget at folketrygdloven og den øvrige trygdelovgivningen bør utstyres med markører som kan synliggjøre de viktigste kontaktflatene mellom norsk trygdelovgivning og reglene som følger av de folkerettslige forpliktelsene om trygdekoordinering.

At forordningene inkorporeres i lov fremfor forskrift, har betydning for deres synlighet og tilgjengelighet, men ikke for deres rettslige gjennomslag i norsk rett.

Heller ikke utvalgets forslag om visse omformuleringer og forenklinger som følge av at trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen foreslås legaldefinert i folketrygdloven, kan anses å ha betydning for økonomiske eller administrative forhold. Det samme gjelder etter utvalgets syn forslagene om å tilføye et ledd i folketrygdlovens formålsbestemmelse, og utvalgets tilføyelse til Nav-loven § 4. Konsekvensene av den sistnevnte bestemmelsen beror på hvilke rettsinformasjonstiltak som gjennomføres overfor brukerne innenfor rammen av den informasjonsplikten som bestemmelsen gir anvisning på, se omtalen av kapittel 17 nedenfor.

Heller ikke de kapittelvise folkerettsmarkørene innebærer noen endring av rettstilstanden. Rettsgrunnlaget er de aktuelle trygdekoordineringsinstrumentene, som er tatt inn i norsk rett, og ikke markørene. Markørene foreslås tatt inn i loven utelukkende av informasjonshensyn.

Forslaget om særskilt gjennomføring av nordisk konvensjon om trygd, trygdekoordineringsdelen av EFTA-konvensjonen og de øvrige trygdekoordineringsinstrumentene som Norge har sluttet seg til, kan hevdes å være i en annen kategori ettersom deres eksisterende gjennomslag i intern norsk rett kan være noe usikkert. Utvalget er imidlertid ikke kjent med noen tilfeller hvor dette har vært et problem i praksis. Som påpekt i punkt 16.2, har folketrygdloven § 1-3 vært forstått slik at den har sikret disse instrumentene gjennomslag i norsk rett også uten nærmere gjennomføring. Av denne grunn antar utvalget at forslaget om å gjennomføre dem særskilt, ikke vil medføre noen reell endring av rettstilstanden.

Som det fremgår av kapittel 20, og som omtalt i punkt 15.9, foreslår utvalget endringer i folketrygdlovens bestemmelser om oppholdskrav for mottak av visse ytelser. De aktuelle bestemmelsene er fra før formulert slik at de gir inntrykk av at mottakeren må oppholde seg i Norge for å ha rett til ytelsen. Utvalget foreslår at formuleringen bringes i samsvar med gjeldende rett, ved at det i stedet kreves at mottakere omfattet av trygdeforordningen må oppholde seg i en stat der trygdeforordningen får anvendelse for dem. Det er opplyst i henvendelse fra Arbeids- og velferdsdirektoratet til utvalget av 18. mai 2021 at det er slik reglene allerede praktiseres, og at et slikt forslag ikke vil medføre noen økonomiske eller administrative konsekvenser. For egen del tilføyer utvalget at fordelene ved at ordlyden i loven i større grad samsvarer med den rettsregelen som må oppstilles etter at også andre rettskilder er tatt i betraktning, må anses som prinsipielt viktige, men økonomisk og administrativt ubetydelige. Formålet er å forebygge mot fremtidig feilpraktisering og legge til rette for at brukerne kan få kjennskap til rettigheter etter det internasjonale regelverket.

Noen steder i utredningen har utvalget anbefalt at lovteksten justeres, uten at utvalget har funnet det hensiktsmessig å selv utforme konkrete forslag til lovendringer.1 Utvalget legger til grunn at det må gjøres vurderinger av administrative og økonomiske konsekvenser av slike anbefalinger dersom de på et senere tidspunkt danner grunnlag for konkrete lovforslag, og har ikke sett det hensiktsmessig å innhente egne konsekvensvurderinger av slike anbefalinger.

Som det fremgår av kapittel 17, mener utvalget at lovtekniske tilpasninger bør suppleres med andre tiltak for å nå målsettingen om at både profesjonelle og ikke-profesjonelle brukere skal kunne få oversikt over de rettighetene som følger av koordineringsinstrumentene. Utvalget legger imidlertid til grunn at denne typen forslag ikke er omfattet av mandatets anmodning om å vurdere økonomiske og administrative konsekvenser. Før de ulike tiltakene nevnt i kapittel 17 gjennomføres, må de for alle tilfeller utredes nærmere. Utvalget legger til grunn at departementet i tilfelle også vil vurdere økonomiske og administrative konsekvenser av slike forslag.

18.2 Konsekvensvurdering av utvalgets forståelse av gjeldende rett

Utvalget har på flere punkter gitt uttrykk for sitt syn på innholdet i gjeldende rett i tilfeller der norsk trygdelovgivning må anvendes i samsvar med Norges forpliktelser med hensyn til trygdekoordinering.2 Selv om det er presisert i utvalgets mandat at utvalget ikke skal «gjennomgå og beskrive norske myndigheters praktisering av det aktuelle nasjonale og internasjonale regelverket», har utvalget gjennom sitt arbeid på flere punkter dannet seg et bilde av hvordan reglene praktiseres i dag. I noen tilfeller virker det klart at det er forskjell mellom utvalgets syn på gjeldende rett, og den forståelsen av regelverket som har gitt opphav til gjeldende praksis. Dersom utvalgets forståelse av reglene legges til grunn for fremtidig praksis, kan det hevdes at dette vil få økonomiske og administrative konsekvenser, og at disse konsekvensene kan knyttes til utvalgets utredning.

Etter utvalgets syn er det likevel lite naturlig å se slike konsekvenser som et utslag av utvalgets forslag, som mandatet ber om at det vurderes administrative og økonomiske konsekvenser av. En norsk offentlig utredning er ingen relevant rettskilde i tolkningen av EU- og EØS-rett, og norske rettsanvendere er forpliktet til å anvende gjeldende EU- og EØS-rett uavhengig av hvordan norske myndigheter – eller et lovutvalg som dette – forstår rettsreglene.

Som nevnt har utvalget ikke gjort noen helhetlig eller fullstendig kartlegging av gjeldende praksis. Et forsøk på å analysere konsekvensene av å bringe en praksis av ukjent innhold i samsvar med utvalgets forståelse på utvalgte enkeltpunkter, kan gi potensiale for feil og misforståelser. Ved at utvalget ikke selv har kartlagt hvordan reglene praktiseres, vil slike feil og misforståelser også stå i fare for å ikke bli oppdaget under utvalgets arbeid. Utvalget har derfor valgt å ikke gjøre noen inngående drøftelse av hvilke mulige konsekvenser det kan ha dersom utvalgets forståelse av gjeldende rett legges til grunn for fremtidig praktisering av Norges koordineringsforpliktelser på trygdeområdet.

Etter utvalgets syn taler også mandatets innretning for dette. Som nevnt over har utvalget tolket mandatet slik at utvalget ikke er bedt om å foreslå materielle endringer i nasjonal trygdelovgivning, utover det som er nødvendig for å bringe nasjonal trygdelovgivning i samsvar med de koordineringsforpliktelsene Norge allerede er bundet av. En analyse av hvilke konsekvenser et lovforslag vil ha, er av stor betydning i tilfeller der et lovutvalg må vurdere ulike regelalternativer opp mot hverandre, for deretter å beslutte hvilket forslag som, alt tatt i betraktning, har de beste grunner for seg. Dette skiller seg imidlertid fra den situasjonen dette utvalget befinner seg i, fordi utvalgets vurdering av innholdet i gjeldende rett ikke kan eller skal påvirkes av hvilke økonomiske og administrative konsekvenser de ulike tolkningsalternativene kan medføre.

Denne situasjonen vil også gjøre seg gjeldende for lovgiver, dersom utvalgets utredning og forslag skal legges frem for denne. Innholdet i gjeldende EU- og EØS-rett vil være det samme uavhengig av om lovgiver finner det hensiktsmessig å ta utvalgets forslag om endret gjennomføring og økt synliggjøring til følge.

Som påpekt ved flere anledninger, er det opp til Stortinget å avgjøre hvilke ytelser folketrygden skal tilby, og hvordan de skal innrettes. Utvalget erkjenner at et overslag over de økonomiske og administrative konsekvensene som følger av utvalgets forståelse av rettstilstanden, likevel vil kunne være av interesse for Stortingets vurdering av om det er behov for endringer i de berørte norske reglene.

Utvalget har derfor ved henvendelser 29. mars og 10. mai 2021 til Arbeids- og velferdsdirektoratet anmodet om bistand til å vurdere økonomiske og administrative konsekvenser av enkelte av utvalgets vurderinger. Uten at direktoratet er å bebreide, har det på mange punkter, av naturlige årsaker, vist seg vanskelig å gjøre slike beregninger. Spesielt gjelder dette for tilfeller der utvalgets forståelse gjør at helt nye persongrupper gis rett til å motta eller beholde en ytelse, at vilkår i norsk lovgivning kan oppfylles ved aktivitet i andre stater enn det som er lagt til grunn etter gjeldende praksis, eller der en ytelse som ikke tidligere har vært ansett omfattet av forordningen, likevel vurderes som omfattet.

For eksempel skriver direktoratet om hjelpemidler at det ikke har klart å frembringe et tall på hvor mange utenlandssaker det er på det aktuelle området, men at det antar at en eventuell rett til eksport ikke vil gi spesielt store utslag på stønadsbudsjettet. Om en mulig rett til å beholde sykepenger og arbeidsavklaringspenger fra Norge også etter at lovvalget har gått over til en annen stat, skriver direktoratet at det «antar at det vil være få personer som omfattes av endringsforslaget», slik at det ikke vil være snakk om særlig økning i antall saker. I andre tilfeller har det vært mulig å tallfeste de økonomiske konsekvensene, men på svært usikkert grunnlag. Retten til å beholde graderte foreldrepenger også dersom deltidsarbeidet foregår i en annen stat som anvender trygdeforordningen, er beregnet å føre til at 27 personer påvirkes, med en kostnad på stønadsbudsjettet på 1,3 millioner kroner per år. Når det gjelder muligheten for å utsette uttak av foreldrepenger og adgangen til å gjenoppta foreldrepengeutbetalingen etter arbeid på heltid, også ved arbeid i en annen stat, har direktoratet svart at det ikke finnes noe tallgrunnlag, men at dette ut fra skjønnsmessige beregninger omfatter 10 personer årlig, og at kostnaden ved dette utgjør 1,4 millioner kroner per år.

Til gjengjeld tyder tilbakemeldingene fra direktoratet på at det er endringer i de administrative rutinene som vil innebære den største belastningen. Dersom Norge skal utbetale sykepenger og arbeidsavklaringspenger også etter at lovvalget er gått over til en annen stat, må rutiner endres både hos Nav og hos Skatteetaten, herunder ved at det formodentlig må inngås flere «artikkel 16»-avtaler.3 Norge vil også utbetale sykepenger som det ikke kan kreves sosiale avgifter4 av, siden det er lovvalgsstaten som har eksklusiv adgang til å kreve inn disse. For flere av forslagene er det opplyst at økt adgang til å få ytelser utbetalt i utlandet, vil føre med seg vanskeligheter for oppfølging og kontroll av om vilkårene for ytelsen til enhver tid er oppfylt, for eksempel knyttet til om en forelder fremdeles er enslig forsørger med rett til utvidet barnetrygd eller stønad til enslig mor eller far.

Etter utvalgets syn har det liten hensikt å gjengi analyser av økonomiske og administrative konsekvenser som er beheftet med så stor grad av usikkerhet som dette. Som nevnt anser utvalget ikke konsekvensvurderingene som relevante for sine egne vurderinger av gjeldende rett, og heller ikke som relevante for sine anbefalinger og lovforslag. Selv om en fremstilling av konsekvensene av utvalgets rettslige vurderinger vil være av interesse for Stortinget, er det utvalgets syn at disse konsekvensene bør utredes grundigere enn hva utvalget kan sørge for innenfor de rammer som er trukket opp for dets arbeid.

I utvalgets mandat står det videre at i tilfeller der de internasjonale avtalene med betydning for trygdekoordinering gir Norge et handlingsrom, «skal lovutvalget synliggjøre samfunnsmessige implikasjoner, herunder økonomiske og administrative konsekvenser av alternative løsninger». Som nevnt i punkt 1.4, kan imidlertid mandatet etter utvalgets syn vanskelig tolkes bokstavelig på dette punktet. De internasjonale avtalene med betydning for trygdekoordinering stiller i utgangspunktet ingen krav til det materielle innholdet av folketrygden. «Handlingsrommet» er følgelig svært vidt, noe utvalget har forsøkt å illustrere med noen eksempler i punkt 1.4 og på relevante steder i de påfølgende kapitlene. Utvalget har imidlertid verken en sammensetning eller rammebetingelser som gjør det naturlig å drøfte nærmere hvilke materielle endringer av folketrygden som EØS-avtalen eller andre folkerettslige forpliktelser kan tenkes å aktualisere. Det følger av dette at utvalget heller ikke har forsøkt å kartlegge de økonomiske konsekvensene av de alternative løsningene som kan tenkes.