Del 1
Innledning

1 Sammendrag

1.1 Generelt om problemstillingene og utvalgets forslag

Utredningens hovedproblemstilling er om det er behov for endringer i bestemmelsene om seksuallovbrudd i straffeloven kapittel 26. Bakgrunnen for Straffelovrådets mandat er særlig diskusjonen om hvordan straffebestemmelsen om «voldtekt» bør utformes. I tråd med regjeringens handlingsplan mot voldtekt 2019–2022 (tiltak 17)1 har rådets mandat vært å «foreta en samlet gjennomgang av straffelovens bestemmelser om seksuelle krenkelser, herunder straffebudet om voldtekt». Siktemålet er i henhold til mandatet «å utforme en regulering som samlet sett ivaretar den enkeltes rett til seksuell selvbestemmelse og andre grunnleggende krav til en rettsstatlig utforming av straffelovgivningen».

Som påpekt i mandatet, inngår straffebudet om voldtekt «i et system av flere straffebud om seksuelle krenkelser, som samlet skal ivareta den enkeltes rett til seksuell autonomi». I tråd med dette har rådet vurdert behovet for endringer av bestemmelsene om voldtekt i lys av det vernet som andre bestemmelser om seksuelle krenkelser gir. Rådet har tatt utgangspunkt i den enkeltes seksuelle selvbestemmelsesrett og prinsippet om at seksuell samhandling må bygge på frivillighet for ikke å være krenkende. Rådet har vurdert om hensynet til den enkeltes seksuelle selvbestemmelsesrett tilsier at det bør gjøres endringer i straffeloven kapittel 26 for å kriminalisere handlinger som ikke er straffbare i dag, eller avkriminalisere handlinger som er straffbare i dag. Videre har rådet vurdert om avgrensningen mellom straffebestemmelsene er hensiktsmessig. I sin samlede gjennomgang har rådet sett på strafferammene for de ulike seksuallovbruddene, herunder bestemmelsene om minstestraff, og vurdert om det er grunn til å endre disse. Rådet har også vurdert om lovgiversignaler om straffutmåling, inkludert anvisningene på normalstraffenivåer, fungerer tilfredsstillende med hensyn til å sikre forholdsmessige straffer i konkrete saker.

Rådet har lagt hovedvekt på en gjennomgang av straffebestemmelsene som er mest sentrale for å verne den seksuelle selvbestemmelsesretten. Disse bestemmelsene fremgår i dag av straffeloven §§ 291 til 294 (voldtekt), § 295 (misbruk av overmaktsforhold og lignende), § 297 (seksuell handling uten samtykke) og § 298 (seksuelt krenkende atferd offentlig eller uten samtykke). Slik rådet ser det, er det flere utfordringer knyttet til innholdet i og grenseoppgangen mellom disse bestemmelsene som gjør det vanskelig å sikre forholdsmessighet i straffutmålingen. Etter rådets syn tas det i dag ikke tilstrekkelig hensyn til at forskjellige overtredelser av samme straffebestemmelse kan ha ulik karakter og ulik alvorlighetsgrad. Dette kan føre til at noen seksuelle krenkelser straffes for mildt, mens andre straffes for strengt. Rådet vil særlig fremheve at voldtektsbestemmelsen ikke fanger opp alle tilfeller der fornærmede verbalt eller på annen måte gir uttrykk for ikke å ville ha seksuell omgang. Domfellelse for voldtekt forutsetter i dag at gjerningspersonen har brukt tvangsmidler i form av vold eller truende atferd, eller at fornærmede var ute av stand til å motsette seg handlingen. Hvis en seksuell krenkelse ikke kan plasseres under merkelappen og straffebestemmelsen for «voldtekt», må handlingen eventuelt straffes etter en annen bestemmelse, typisk § 297 (seksuell handling uten samtykke), som har en vesentlig lavere strafferamme. Dette er etter rådets syn ikke i samsvar med det grunnleggende utgangspunktet om at seksuell samhandling skal være frivillig, og at krenkelser av den seksuelle selvbestemmelsesretten bør møtes med reaksjoner som står i et rimelig forhold til alvorligheten av den enkelte krenkelsen. I lys av dette foreslår rådet betydelige endringer i de generelle straffebestemmelsenes innhold og innbyrdes sammenheng.

Rådet har også vurdert om hensynet til den seksuelle selvbestemmelsesretten tilsier at det er behov for å gjøre endringer i andre bestemmelser i straffeloven kapittel 26.

I tillegg har rådet vurdert behovet for endringer i særbestemmelsene om seksuallovbrudd mot barn2 i §§ 299 til 311. Rådet har vurdert disse bestemmelsene ut fra to hensyn som særlig gjør seg gjeldende for barn (altså personer under 18 år), nemlig hensynet til å beskytte barn mot seksuell utnyttelse og seksuelle erfaringer de kan ta skade av, og hensynet til å anerkjenne større barns modenhet til å utforske egen seksualitet. Særlig for større barn kan det være et motsetningsforhold mellom disse hensynene, og rådet har vurdert hvordan bestemmelsene om seksuallovbrudd mot barn bør utformes for å sikre en best mulig balansering av hensynene. Rådet har også vurdert om endringene som foreslås i de generelle straffebestemmelsene om seksuallovbrudd, tilsier at det også bør gjøres endringer i bestemmelsene som gjelder seksuallovbrudd mot barn.

Rådet har kommet til at barns rettsstilling på dette området bør styrkes. Etter rådets syn bør alle barn i en sårbar situasjon gis et vern mot seksuell utnyttelse. Rådet har på denne bakgrunn foreslått flere endringer i bestemmelsene om seksuallovbrudd mot barn, herunder at bestemmelsen om seksuell omgang med barn under seksuell lavalder utvides til å omfatte den som får barnet til å ha seksuell omgang med en annen. Rådet anbefaler også at den seksuelle lavalder settes til 15 år, og at barn som nærmer seg seksuell lavalder gis større rom for å utforske egen seksualitet i samhandling med jevnaldrende.

Oppsummert har rådet kommet til at det er behov for flere endringer i straffeloven kapittel 26. De foreslåtte endringene tar særlig sikte på å styrke vernet av den enkeltes seksuelle selvbestemmelsesrett, styrke barns rettsstilling og legge til rette for bedre forholdsmessighet i reaksjonsfastsettelsen. Enkelte av endringene kan også gi bedre samsvar mellom lovverket og Norges folkerettslige forpliktelser. I tillegg til innholdsmessige endringer, foreslår rådet en ny oppbygning av straffeloven kapittel 26.

1.2 Oversikt over utredningens oppbygning og hovedinnholdet i de ulike delene

I utredningens del I punkt 2 beskrives rådets oppnevning, sammensetning og rolle, samt dets mandat, arbeid og rammene for utredningen. Rådet har her tatt nærmere stilling til forståelsen av mandatet og avgrensningen av oppdraget.

I utredningens del II punkt 3 beskriver rådet kriminalitetsbildet. Rådet har innhentet innspill fra en rekke ulike aktører, og disse gjengis i punkt 4.

I utredningens del III punkt 5 til 12 gjør rådet rede for gjeldende rett. I politisk og rettslig sammenheng har det lenge vært bred aksept for prinsippet om at det skal være frivillig å involvere seg i seksuelle aktiviteter og relasjoner, og at denne frivilligheten skal vernes. Dette prinsippet ligger også til grunn for dagens regler om seksuallovbrudd.

Som det fremgår av punkt 7 og 8, rammer de generelle bestemmelsene i straffeloven §§ 291 til 298 de fleste og mest praktiske krenkelsene av den seksuelle selvbestemmelsesretten som bør være straffbare, men ikke alle. Rådets gjennomgang viser at § 291 om «voldtekt» rammer relativt vidt. Bestemmelsen rammer for det første den som skaffer seg seksuell omgang ved vold eller truende atferd. Dette omfatter også mildere former for fysisk maktbruk og andre trusler enn de som kan skape frykt for liv og helse, for eksempel trusler om å sette ut rykter om fornærmede. For det andre rammer bestemmelsen den som har seksuell omgang med noen som er ute av stand til å motsette seg handlingen, for eksempel på grunn av fysisk funksjonsnedsettelse, psykisk lidelse, psykisk utviklingshemming, sterk beruselse eller handlingslammelse som følge av sterk frykt. Som «seksuell omgang» regnes samleie og samleielignende handlinger. Straffeloven § 291 rammer ikke tilfeller der fornærmede verbalt eller på annen måte gir uttrykk for ikke å ville delta i den seksuelle omgangen, uten at vilkårene som er omtalt ovenfor er oppfylt. Straffeloven § 295 fanger opp tilfeller der noen misbruker sin posisjon som den antatt sterkeste i et forhold til å oppnå seksuell omgang med den svakere parten. Bestemmelsen i § 297 retter seg primært mot ufrivillige seksuelle handlinger som ikke er like inngripende som seksuell omgang, men omfatter også ufrivillig seksuell omgang som ikke rammes av straffeloven §§ 291 til 296.

I punkt 9 presenterer rådet bestemmelsene om seksuallovbrudd mot barn i straffeloven §§ 299 til 311. Bestemmelsene rammer en rekke ulike krenkelser, inkludert seksuell omgang med barn under seksuell lavalder, som i dag er 16 år. Rådet vil særlig fremheve at loven i dag skiller mellom seksuell omgang med barn under 14 år og barn mellom 14 og 16 år. Bestemmelsen i § 299 rammer som voldtekt seksuell omgang og kvalifisert seksuell handling med barn under 14 år, med en strafferamme på fengsel inntil 10 år. For barn under 14 år oppstiller også § 300 en regel om minstestraff for voldtekt til samleie. Bestemmelsen i § 302 rammer seksuell omgang med barn mellom 14 og 16 år, med en strafferamme på fengsel inntil 6 år. Ved seksuell omgang med barn mellom 14 og 16 år er det ikke fastsatt noen særskilt minstestraff.

Utredningens del IV punkt 13 til 16 gjelder rettstilstanden i andre land. Rådet redegjør for hvordan seksuallovbrudd er kriminalisert i Danmark, Sverige og Finland. I tillegg beskriver rådet blant annet hvordan ufrivillig seksuell omgang og seksuell utnyttelse er kriminalisert i Tyskland. Alle disse landene har vedtatt «samtykkebaserte» voldtektsbestemmelser. De konkrete løsningene landene har valgt er forskjellige, selv om alle har anerkjent frivillighet som utgangspunkt.

I utredningens del V punkt 17 til 22 redegjør rådet for sine utgangspunkter for en reform basert på rettsstatlige rammer og begrensinger for straffelovgivningen. I punkt 17 gis en oversikt over rammer som følger av konstitusjonelle og internasjonale krav og strafferettslige prinsipper. I punkt 18 presenterer rådet betydningen av Grunnlovens krav til klare straffebestemmelser som gir forutberegnelighet og forholdsmessige straffer, samt krav til vern av borgernes rett til privatliv og barns rettigheter.

I punkt 19 presenterer rådet internasjonale forpliktelser mv. av betydning for bestemmelsene om seksuallovbrudd. Rådet har gjennomgått flere konvensjoner fra FN og Europarådet, som legger føringer for vernet mot seksuelle krenkelser og utformingen av straffelovgivningen. Europarådets konvensjon om forebygging og bekjempelse av vold mot kvinner og vold i nære relasjoner (Istanbulkonvensjonen) og FNs konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne, har ikke blitt omtalt i tidligere lovforarbeider til straffeloven. Etter rådets syn er kunnskap om menneskerettighetene til gruppene som disse konvensjonene gjelder for, sentralt for overveielser om straffelovens vern mot seksuallovbrudd.

I kapittel 20 presenterer rådet grunnleggende prinsipper for kriminalisering og straff av særlig betydning på seksuallovbruddenes område, hvor det er snakk om å begrense menneskers seksuelle frihet. Disse prinsippene tilsier at straffelovgivningen ikke bør ta sikte på å kriminalisere enhver form for uønsket atferd. Etter skadefølgeprinsippet er det handlinger og atferd som kan medføre skade eller fare for skade på beskyttelsesverdige interesser, som bør belegges med straff. At en handlemåte er uønsket eller klanderverdig, betyr ikke nødvendigvis at den bør være straffbar. Straff, og særlig bruk av fengselsstraff, skal være siste utvei når andre tiltak ikke anses som tilstrekkelige.

Rådet har i forlengelsen av disse ulike kravene til straffelovgivningen, tatt utgangspunkt i at endringer i bestemmelsene om seksuallovbrudd ikke enkelt kan løse bevisutfordringer. Straffelovgivningens utforming bør styres av behovet for å reagere på de mest alvorlige krenkelsene i samfunnet, mens individets vern mot å bli uskyldig dømt må ivaretas i straffeprosessen. Særlig voldtektssaker kan være bevismessig utfordrende, fordi det vanligvis ikke har vært noen vitner til selve hendelsen. Partene forklarer seg også ofte ulikt om hvorvidt handlingene var frivillige eller ikke. Likevel følger det av strafferettens beviskrav at all rimelig tvil skal komme tiltalte til gode. Å opprettholde dette kravet er helt sentralt for å sikre overholdelse av uskyldspresumsjonen, som er nedfelt i Grunnloven § 96 og EMK artikkel 6.

I punkt 21 utdyper rådet sitt syn på den seksuelle selvbestemmelsesretten som en sentral interesse og et utgangspunkt for straffebestemmelsene om seksuallovbrudd. Etter rådets syn er seksualitet en viktig del av individets identitet, og krenkelser av den seksuelle selvbestemmelsesretten er derfor alvorlige. Den seksuelle selvbestemmelsesretten innebærer at individer selv må få velge hvilke seksuelle aktiviteter de vil delta i, og hvilke seksuelle relasjoner de vil ha. Den innebærer også at individer har rett å forme sitt seksualliv slik de selv vil, så lenge det ikke kommer i konflikt med andre beskyttelsesverdige interesser. Med andre ord har den seksuelle selvbestemmelsesretten to sider. På den ene siden har den enkelte rett til å få uttrykke seg selv seksuelt slik vedkommende selv vil. På den andre siden har den enkelte rett til å bli vernet mot seksuelle krenkelser fra andre. Straffelovgivningen må ivareta og balansere begge disse sidene av den seksuelle selvbestemmelsesretten, og må dermed sikre vern uten å frata mennesker muligheten for seksuell samhandling som ikke krenker andre.

I punkt 22 drøfter rådet oppbygningen av straffelovens kapittel 26 om seksuallovbrudd, og tar til orde for at de generelle straffebestemmelsene og bestemmelsene som verner barn under seksuell lavalder, systematiseres på en annen og mer pedagogisk måte enn i dag. Rådet foreslår at disse bestemmelsene bygges opp etter samme struktur som straffeloven kapittel 25 om voldslovbrudd, med en nivåstigning ut fra graden av alvorlighet i krenkelsene.

I utredningens del VI punkt 23 til 28 gir rådet sine vurderinger og anbefalinger om endringer i de generelle straffebestemmelsene som verner enhver. Rådet har hatt et rettighetsperspektiv og vektlagt at seksuell samhandling skal være frivillig. Rådet har også sett hen til sårbare gruppers særlige behov for vern, herunder barns situasjon.

Det grunnleggende spørsmålet her er hvordan utgangspunktet om at seksuell samhandling skal være frivillig, kan uttrykkes i strafferettslige regler og vilkår. Utfordringen er å ta tilstrekkelig hensyn både til at straffelovgivningen må sikre vern mot krenkelser, og at strafferetten ikke utformes slik at noen risikerer fengselsstraff for handlinger som ikke er straffverdige.

I litteraturen fremheves to ulike modeller for hvordan en slik balanse kan sikres, særlig ved kriminalisering av «voldtekt». Den ene omtales som en «bare ja betyr ja»-modell, og går i grove trekk ut på at straffelovgivningen bør ramme seksuell omgang eller andre seksuelle aktiviteter med noen som ikke har uttrykt et ønske om dette. Den andre omtales som en «nei betyr nei»-modell, og vektlegger i stedet at loven må basere seg på en uttrykt motvilje fra den som ikke vil delta. Rådet har drøftet disse modellene inngående, og sett på hvordan ulike lands rett gjenspeiler dem. Rådet har merket seg at modellene ikke ser ut å være rendyrket i noen av de undersøkte landenes rett. Det ser heller ikke ut til å ha nevneverdig praktisk betydning hvilken modell voldtektslovgivningen tar utgangspunkt i. For eksempel tar den danske voldtektsbestemmelsen utgangspunkt i en «bare ja betyr ja»-modell, og rammer seksuell omgang med noen som ikke har samtykket til det. I lovforarbeidene åpnes det samtidig for at total passivitet fra den ene partens side i noen situasjoner kan anses som et samtykke. Da blir det ved passivitet ikke nødvendigvis noen forskjell mellom den danske voldtektsbestemmelsen og en «nei betyr nei»-modell. Rådet mener at det sentrale er å sikre at straffeloven gir et tilstrekkelig vern mot seksuelle krenkelser og avklarer hvilke konkrete handlinger ulike straffebud rammer, ikke hvilken modell man tar utgangspunkt i.

Et viktig spørsmål ved utformingen av bestemmelsene om seksuallovbrudd, er uansett hvor langt straffansvaret bør strekkes i tilfeller der de involverte ikke har gitt klart uttrykk for om de deltar frivillig i den aktuelle seksuelle aktiviteten. Rådet har i denne sammenhengen drøftet hvilket ansvar de som involverer seg seksuelt med andre bør ha for å gi uttrykk for hva de vil eller ikke vil være med på. Et typisk trekk ved kommunikasjon i seksuelle sammenhenger, er at enighet om seksuell samhandling utvikles gradvis blant annet gjennom utprøvende berøring og kroppsspråk. Når kommunikasjonen skjer gjennom kroppsspråk og andre signaler, kan det lett oppstå situasjoner der det er uklart hva de involverte partene ønsker. Et sentralt spørsmål er hvilket ansvar hver enkelt bør ha for å forsikre seg om at den eller de andre deltar frivillig på ethvert stadium av hendelsesforløpet. Etter rådets syn er det vanskelig å kreve entydige uttrykk for aksept, uten at man samtidig risikerer at straffansvaret blir for vidt. Frivillighet må kunne uttrykkes på mange måter, og må også kunne omfatte det å forholde seg passiv hvis man vil. Rådet mener at det ville være uforholdsmessig om straffeloven skulle ramme alle tilfeller hvor noen foretar en seksuell handling med en annen uten at det er klare holdepunkter for at den andre parten ønsker dette. Straffelovrådet har lagt vekt på at straff, som er samfunnets sterkeste reaksjon på normbrudd, bør forbeholdes klart klanderverdige handlinger. Dette er særlig viktig når det er fengselsstraff som står på spill.

Rådet har videre vurdert i hvilken grad straffeloven bør ramme seksuelle aktiviteter i tilfeller der en av partene mangler eller har nedsatte forutsetninger for å utøve seksuell selvbestemmelsesrett. Voldtektsbestemmelsen fanger allerede opp tilfeller der gjerningspersonen har seksuell omgang med noen som er ute av stand til å motsette seg handlingene, jf. straffeloven § 291 bokstav b. Dette straffalternativet bør videreføres. Spørsmålet om § 295 (misbruk av overmaktsforhold og lignende) bør endres, aktualiserer et vanskelig dilemma: Et strafferettslig vern mot seksuallovbrudd kan få som resultat at det begrenser de aktuelle persongruppenes seksuelle selvbestemmelsesrett på en måte som er problematisk i et menneskerettsperspektiv. For barn har strafferetten delvis løst dette spørsmålet med absolutte aldersgrenser for seksuell lavalder, som gjør at det å ha seksuell omgang eller å foreta mindre inngripende seksuelle aktiviteter med barn under denne aldersgrensen, per definisjon er en straffbar krenkelse. For andre persongrupper, herunder personer med psykisk sykdom og andre psykiske funksjonsnedsettelser, har rådet vurdert at utgangspunktet må være seksuell selvbestemmelsesrett, i tråd med aktuelle menneskerettskonvensjoner. Disse konvensjonene krever imidlertid også vern mot seksuell utnyttelse av sårbare grupper. Rådet har foreslått endringer for å styrke dette vernet for personer som er sårbare for utnyttelse på grunn av kraftig ruspåvirkning, og for barn over den seksuelle lavalder som er i en sårbar situasjon. Rådet foreslår videre straffansvar for den som ved vold eller truende atferd får noen som er i en slik tilstand til å berøre seg selv eller andre seksuelt.

I arbeidet med å gjennomgå og foreslå endringer i lovverket har rådet vært opptatt av å finne formuleringer som klarest mulig formidler hva som er straffbart. Rådet har vurdert om termer som «samtykke» eller «frivillighet» bør brukes som vilkår i noen av straffebestemmelsene. Slik rådet ser det, er det imidlertid mer presist å bruke andre termer for å beskrive den seksuelle krenkelsen. Rådet har derfor utformet det foreslåtte tillegget til dagens bestemmelse om voldtekt slik at det rammer den som har seksuell omgang med «noen som ikke vil det, og som gir uttrykk for dette i ord eller handling». Rådet har likevel foreslått å bruke «seksuell omgang uten samtykke» som overskrift og merkelapp for bestemmelsen som vil erstatte § 291 om voldtekt, som en felles karakteristikk av de handlinger som rådet mener bør omfattes av den nye gjerningsbeskrivelsen. Forskning og innspill til rådet indikerer at unge dels forstår termen «voldtekt» som videre enn det som følger av gjeldende rett, som en merkelapp på krenkelser i bred forstand, og dels snevrere ved at uttrykket assosieres med den historiske vektleggingen av voldsbruk. Termen kommuniserer trolig ikke klart nok hva det klanderverdige ved handlingen er, og rådet foreslår at lovverket bruker den mer beskrivende merkelappen «seksuell omgang uten samtykke». Etter rådets syn resonnerer denne merkelappen godt med det prinsipielle utgangspunktet om at seksuell omgang må være frivillig for ikke å være krenkende. Rådet foreslår i all hovedsak å videreføre straffeloven § 297 (seksuell handling uten samtykke) i en ny bestemmelse i § 292, men der den straffbare handlingen beskrives som at det er foretatt en «seksuelt krenkende berøring». Her har altså rådet foreslått å gå bort fra termen «samtykke» i lovens vilkår, uten at dette innebærer noen innholdsmessig endring.

Til sist i del VI har rådet foretatt en overordnet vurdering av hvordan lovgivningen bør utformes for å sikre straffer som er forholdsmessige og som gjenspeiler alvorligheten av krenkelsene i den enkelte sak. Rådets foreslåtte systematikk i straffeloven kapittel 26, der handlinger som innebærer samme type av seksuell krenkelse skal omfattes av samme bestemmelse, vil med nødvendighet bety at den enkelte straffebestemmelsen rammer handlinger med et stort spenn i alvorlighetsgrad. Den foreslåtte bestemmelsen om seksuell omgang uten samtykke kan for eksempel omfatte både tilfeller der flere overgripere har brukt vold, og tilfeller der det ikke er brukt vold og det bare er én gjerningsperson. Etter rådets syn bør dette spennet i alvorligheten erkjennes. Det betyr at de øvre strafferammene må være strenge nok til å kunne avspeile de mest alvorlige krenkelsene for enhver lovbruddskategori. Etter rådets syn gjenspeiler ikke dagens straffebestemmelser på en god nok måte hvor alvorlige handlinger som ikke kan regnes som voldtekt, kan være. Samtidig mener rådet at domstolene bør stå friere enn i dag til å fastsette forholdsmessige straffer for krenkelsene som ligger i den nedre grensen for det som rammes av det enkelte straffebud. Etter rådets vurdering kan minstestraff og føringer fra lovgiver om normalstraff hindre en forholdsmessig straffutmåling, og dermed stå i et spenningsforhold til Grunnloven § 94, som fastslår at frihetsberøvelse bare skal brukes der det er nødvendig og ikke utgjør et uforholdsmessig inngrep.

I utredningens del VII punkt 29 til 34 gir rådet sine vurderinger og anbefalinger om endringer i straffebestemmelsene om seksuelle krenkelser av barn. Rådets utredning viser her at det kan reises spørsmål ved aldersgrensene for den seksuelle lavalder på 16 år, og ved skillet mellom seksuell omgang med barn under 14 år (§ 299) og barn mellom 14 og 16 år (§ 302). Her har rådet også vurdert krav til aktsomhet om barnets alder i § 307, som foreslås videreført uten endringer, og innholdet i og utformingen av § 308 om seksuell samhandling mellom barn som er noenlunde jevnbyrdige i alder og utvikling. Rådet har drøftet betydningen av at seksuallovbrudd mot barn i økende grad begås på internett. Et særlig spørsmål her gjelder utformingen av § 306 om avtale om møte for å begå seksuelle overgrep, som kun omfatter fysiske og ikke digitale møter. Etter rådets syn vil forsøksansvaret ramme slike tilfeller i tilstrekkelig grad, men rådet ser samtidig at det er behov for en nærmere vurdering av håndteringen av seksuallovbrudd, og eventuelt andre lovbrudd, som begås på digitale plattformer.

Rådet har vurdert hva den seksuelle lavalderen bør være, og hvorvidt det er behov for å skille ut barn under 14 år slik som det gjøres i dag. Etter rådets syn bør den seksuelle lavalderen senkes til 15 år. Begrunnelsen for det er at hensynet til å verne barn mot seksuelle overgrep, ikke bør strekkes så langt at det hindrer barn som har utviklet en seksualitet fra å kunne utøve den når de er modne nok for det. Rådet har lagt vekt på innspill fra Helsedirektoratet og Landsgruppen av Helsesykepleiere, som ber rådet vurdere dagens seksuelle lavalder på 16 år. Rådet har også sett hen til at en seksuell lavalder på 16 år kan fremstå som inkonsistent med barns rettslige handleevne på andre områder, herunder at de kan straffes fra de er 15 år. Det er også vektlagt at både Danmark og Sverige har en seksuell lavalder på 15 år.

I tillegg foreslår rådet, i lys av forslaget om å senke den seksuelle lavalderen til 15 år, at særreglene om voldtekt av barn under 14 år endres, slik at alle barn under 15 år gis det samme vernet. Det er vanskelig å se hvorfor barn under 15 år ikke skal ha samme vern som de under 14 år. Rådet foreslår også en ny bestemmelse om grov seksuell berøring av barn under 15 år, som vil ramme handlinger som i dag rammes av straffeloven § 299 om «kvalifisert seksuell handling».

Rådet har vurdert behov for endringer i straffeloven § 308 om mulighet for straffbortfall ved jevnbyrdighet i alder og utvikling. Rådets standpunkt er her at det er viktig å skille mellom voksne som begår overgrep mot barn, som er det særbestemmelsene om seksuallovbrudd mot barn særlig er ment å ramme, og barn som utforsker sin seksualitet sammen med andre barn innenfor frivillige relasjoner. Etter rådets syn bør ikke slike frivillige handlinger mellom barn som er omtrent jevnbyrdige i alder og utvikling, være straffbare når de ikke omfatter noen egentlig krenkelse. Rådet mener derfor at § 308 bør endres slik at den utformes som en rettstridsavgrensning, og ikke som en regel om straffbortfall der domstolene skjønnsmessig kan velge mellom straff og frifinnelse. En utforming av bestemmelsen som et unntak fra straffbarhet, vil tydeliggjøre når straff kan brukes og ikke.

Rådet har videre vurdert barns vern i lys av Grunnloven, barnekonvensjonen og andre internasjonale konvensjoner, og mener at vernet mot utnyttelse av sårbare barn bør styrkes. Rådet har særlig vurdert behov for vern i lys av Europarådets konvensjon om beskyttelse av barn mot seksuell utnytting og seksuelt misbruk (Lanzarotekonvensjonen) og Europarådets konvensjon om forebygging og bekjempelse av vold mot kvinner og vold i nære relasjoner (Istanbulkonvensjonen). Her har rådet foreslått at vernet mot seksuell utnyttelse av barn bør utvides til å omfatte barn i en særlig sårbar situasjon (i stedet for dagens vilkår «livssituasjon»). Videre har rådet foreslått at bestemmelsen om seksuell omgang med barn under 15 år, også skal omfatte den som får et barn under 15 år til å ha seksuell omgang med en annen.

I utredningens del VIII punkt 35 og 36 gir rådet sine vurderinger og anbefalinger om andre lovendringer. Sentralt her er rådets vurderinger om kjøp av seksuelle tjenester fra voksne. Rådet har vurdert bestemmelsen i lys av utgangspunktene om seksuell selvbestemmelsesrett og innspill rådet har mottatt. Rådets synspunkt er at bestemmelsen er vanskelig å forsvare ut fra utgangspunktet om frivillighet og rettsstatlige krav til straffelovgivningens utforming og avgrensing. Sexkjøp som foregår under tvang, eller som innebærer utnyttelse av noen som befinner seg i spesielt sårbare situasjoner, rammes også av andre strafferettslige bestemmelser.

Rådet har i denne sammenheng også vurdert bestemmelsen om kjøp av seksuelle tjenester fra barn i § 309. Etter rådets syn stiller situasjonen seg her vesentlig annerledes enn for voksne, ettersom barn er mer sårbare enn voksne og dermed har et særlig vern etter Grunnloven og internasjonale konvensjoner. Kjøp av seksuelle tjenester av barn må etter rådets syn forstås som en form for seksuell utnyttelse.

Rådet mener at heller ikke forbudet mot søskenincest i straffeloven § 313 kan begrunnes i behov for vern mot krenkelser av den seksuelle selvbestemmelsesretten. Dette forbudet skiller seg fra forbudene i dagens §§ 312 og 314. Disse bestemmelsene rammer seksuell omgang mellom familiemedlemmer som på grunn av rettslige og sosiale forhold har makt over hverandre, slik særlig foreldre har over barn. Om seksuell omgang mellom søsken finner sted i en kontekst preget av maktulikhet og utnytting, rammes det også av andre straffebud, ikke minst straffebudet om seksuell utnyttelse. For slike krenkelser har rådet foreslått en styrking av barns vern.

1.3 Rådets anbefalinger om endringer i straffeloven kapittel 26

Rådets viktigste endringsforslag kan sammenfattes som følger:

Rådet foreslår en annen oppbygning av straffeloven kapittel 26 enn i dag. De generelle straffebestemmelsene som rammer krenkelser av den seksuelle selvbestemmelsesretten, forslås ordnet i stigende rekkefølge ut fra strafferammene, og der de ulike straffebestemmelsene rammer ulike typer krenkelser.

Rådet har foreslått endringer i ordlyden for flere av de generelle straffebestemmelsene. Noen av endringene innebærer innholdsmessige endringer sammenlignet med i dag, men ikke alle. På flere punkter har rådet foreslått presiseringer og klargjøringer, som ikke har som formål å endre bestemmelsenes innhold.

Den foreslåtte bestemmelsen i straffeloven § 291 omhandler «seksuelt krenkende atferd». Denne bestemmelsen er i all hovedsak en videreføring av dagens bestemmelse i § 298, men har endringer i ordlyden. Vilkåret «uanstendig» foreslås tatt ut.

Bestemmelsen i straffeloven § 297 foreslås erstattet av en ny bestemmelse i § 292 om «seksuelt krenkende berøring». Den nye bestemmelsen tar sikte på å fange opp de samme handlingene som § 297 gjør i dag, men forslaget innebærer en viss utvidelse av straffansvaret, blant annet ved at det å tvinge en annen til å utføre seksuelle handlinger med seg selv eller en tredjeperson gjøres straffbart. Manglende samtykke vil ikke lenger være et lovbestemt vilkår for straff. I stedet er vilkåret at gjerningspersonen berører noen på en seksuelt krenkende måte, eller ved vold eller truende atferd får noen til å berøre seg (gjerningspersonen), en annen (tredjeperson) eller seg selv (fornærmede) på en seksuell måte. Dette omfatter det å foreta krenkende seksuelle handlinger med noen uten samtykke. Rådet foreslår for øvrig å heve strafferammen på fengsel inntil 1 år til fengsel inntil 2 år.

Det foreslås en ny bestemmelse i straffeloven § 293 om seksuell utnyttelse, som langt på vei viderefører dagens bestemmelse i straffeloven § 295 om misbruk av overmaktsforhold mv. I den nye bestemmelsen er det imidlertid inntatt vilkår om at den seksuelle omgangen må være skaffet ved utnyttelse av noens vesentlige nedsatte forutsetninger for å motsette seg handlingen på grunn av nærmere bestemte forhold (bokstav a til c). Formålet med de foreslåtte endringene er å tydeliggjøre kjennetegn ved seksuell utnyttelse, både ved fornærmedes tilstand og ved gjerningspersonens fremgangsmåte. Bestemmelsen får dermed bedre frem enn dagens bestemmelse i § 295 hva som kjennetegner krenkelsen i tilfeller av seksuell utnyttelse, som også kan ha blitt initiert av den fornærmede og tilsynelatende være basert på frivillighet.

Rådet foreslår også å utvide straffebudet om seksuell utnyttelse med et nytt straffalternativ om utnyttelse av noens ruspåvirkning (bokstav c). Det foreslåtte straffalternativet vil styrke den enkeltes vern mot å bli seksuelt utnyttet i en situasjon der man som følge av ruspåvirkning har vesentlig nedsatte forutsetninger for å utøve sin seksuelle selvbestemmelsesrett. Rådet foreslår også at bestemmelsen som i dag fremgår av § 295 bokstav c om utnyttelse av barn under 18 år i en særlig sårbar livssituasjon, plasseres i en egen paragraf sammen med de andre bestemmelsene om seksuallovbrudd mot barn. Rådet foreslår at formuleringen «livssituasjon» i denne bestemmelsen endres til «situasjon», for å sikre bedre samsvar mellom utformingen av bestemmelsen og folkerettslige forpliktelser. Endringen vil styrke barns vern mot seksuelle overgrep. For øvrig foreslår rådet enkelte endringer i ordlyden i dagens bestemmelser i § 295 bokstav a (misbruk av stilling mv.) og b (utnyttelse av psykisk syke mv.), som i det alt vesentlige ikke medfører noen innholdsmessige endringer.

Rådet foreslår en ny bestemmelse i straffeloven § 294 om seksuell omgang uten samtykke, som viderefører dagens bestemmelse i § 291 om voldtekt. Det foreslås imidlertid en prinsipiell utvidelse av straffansvaret med et nytt straffalternativ som rammer den som har seksuell omgang med noen som ikke vil det, og som gir uttrykk for det i ord eller handling. Det er tilstrekkelig for straffansvar at den ene parten gir uttrykk for at den seksuelle omgangen ikke er ønsket på en måte som ut fra situasjonen er mulig å forstå. Hvis en person tar seg til rette uten opptakt eller foranledning som gir grunn til å tro at den andre ønsker seksuell omgang, vil selv små, ikke-verbale tegn fra fornærmede kunne være et tilstrekkelig tydelig uttrykk, for eksempel at fornærmede stivner til eller gråter stille. Denne utvidelsen vil styrke vernet av den seksuelle selvbestemmelsesretten. Det vil også tydeliggjøre det grunnleggende utgangspunktet om at seksuelle handlinger skal være frivillige. Slik rådet ser det, er det en alvorlig krenkelse av den seksuelle selvbestemmelsesretten å ha seksuell omgang med noen som har gitt uttrykk for at handlingene er uønsket. Med denne endringen vil innholdet i bestemmelsen i stor grad samsvare med de relativt nylig vedtatte bestemmelsene om voldtekt i Danmark, Sverige og Finland, som definerer voldtekt som å ha samleie mv. med noen som ikke har samtykket til det eller som ikke deltar frivillig. Den vil også ha likhetstrekk med den tyske bestemmelsen, som fokuserer på handlinger mot noens «erkjennbare vilje».

Minstestraffen for voldtekt til samleie foreslås opphevet. Rådet mener at dette er viktig for å unngå uforholdsmessige straffer og for å gi domstolene mulighet til å fastsette passende straffer basert på alvorligheten av forholdene i den enkelte sak, jf. også Grunnloven § 94 første ledd andre punktum. Minstestraffen kan også føre til at saker henlegges eller at tiltalte frifinnes selv om bevisene er gode, eller til at påtalemyndigheten eller domstolene fører et forhold under et mildere straffebud enn det som er juridisk riktig. Av disse grunnene anbefales det heller ikke å operere med normalstraffenivåer i forarbeidene, slik som det gjøres i dag. Rådet foreslår videre endringer av strafferammene for grov seksuell omgang uten samtykke, slik at strafferammen på fengsel inntil 21 års fengsel forbeholdes de mest alvorlige tilfellene. Strafferammen for grovt uaktsom voldtekt foreslås satt til fengsel inntil 3 år, eller i særlig alvorlige tilfeller til fengsel inntil 6 år.

Når det gjelder bestemmelsene om seksuallovbrudd mot barn, foreslår rådet, på samme måte som for de generelle straffebestemmelsene, at disse ordnes i stigende rekkefølge fra bestemmelsene med de laveste til de høyeste strafferammene.

Den seksuelle lavalderen foreslås senket fra 16 til 15 år, for å få en bedre balanse mellom vernet mot seksuelle krenkelser og vernet av større barns utøvelse av sin seksualitet.

Rådet foreslår i § 297 en videreføring av den nå gjeldende bestemmelsen i § 305 (seksuelt krenkende atferd overfor barn under 15 år mv.), med enkelte språklige endringer. Enkelte handlinger som i dag rammes av denne bestemmelsen, vil imidlertid rammes av rådets foreslåtte bestemmelse i § 298 om seksuell berøring av barn under seksuell lavalder. Denne bestemmelsen viderefører någjeldende bestemmelse i § 304 om seksuell handling med barn under seksuell lavalder. Rådet foreslår imidlertid at bestemmelsen utvides sammenlignet med dagens bestemmelse, slik at den også omfatter tilfeller der gjerningspersonen får barnet til å berøre seg selv eller en annen på en seksuell måte. Disse handlingene fanges opp av § 305 bokstav b i dag, men rådets foreslåtte endringer innebærer at strafferammen skjerpes. Rådet foreslår også et grovhetsalternativ som vil fange opp særlig alvorlige krenkelser, inkludert kvalifiserte seksuelle handlinger som ligger tett opp til seksuell omgang.

Rådet foreslår ett straffebud rettet mot seksuell omgang med barn under seksuell lavalder, i stedet for to straffebud som avhenger av barnets alder, se § 300. Alder vil imidlertid være et sentralt moment i straffutmålingen. Rådet foreslår videre at straffebestemmelsen rettet mot seksuell omgang med barn under seksuell lavalder, utvides slik at det også omfatter det å få et barn til å ha seksuell omgang med en annen (gjerningspersonen påvirker for eksempel to barn til å ha seksuell omgang med hverandre).

Straffbortfallsregelen i den gjeldende straffeloven § 308, som åpner for å gjøre unntak for straff i tilfeller der de involverte er jevnbyrdige i alder og utvikling, foreslås endret slik at den i stedet utformes som en rettsstridsavgrensning. Dette vil innebære at forholdene som omfattes av bestemmelsen uten videre skal være unntatt fra straff, og at det ikke vil være opp til domstolenes skjønn i den enkelte sak å vurdere om unntaket skal brukes. Den foreslåtte bestemmelsen vil imidlertid utformes med vilkår om at omstendighetene tilsier at handlingene ikke er krenkende. Dette innebærer at bestemmelsen bare kommer til anvendelse der handlingene var frivillige og ikke hadde karakter av utnyttelse. Bestemmelsen fanger dermed opp vesentlige momenter i dagens «kan»-vurdering etter § 308. Rådet foreslår også et nytt andre ledd for å avkriminalisere tilfeller der personer som er omtrent jevnbyrdige i alder og utvikling tar, besitter eller deler nakenbilder mv., forutsatt at omstendighetene tilsier at handlingene ikke er krenkende.

Når det gjelder øvrige bestemmelser, foreslår rådet å oppheve kriminaliseringen av kjøp av seksuelle tjenester fra voksne og kriminaliseringen av søskenincest.

Samlet sett mener rådet at de foreslåtte endringene vil innebære et vesentlig styrket vern av den seksuelle selvbestemmelsesretten, både for voksne og barn, og en bedre markering av alvorligheten av krenkelser av den seksuelle selvbestemmelsesretten.

2 Straffelovrådets sammensetning, mandat og arbeid

2.1 Straffelovrådets sammensetning og rolle

Straffelovrådet ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 14. juni 2019 med professor Linda Gröning som leder. Rådets oppgave er å utrede og legge frem forslag om endringer i straffelovgivningen etter nærmere oppdrag fra Justis- og beredskapsdepartementet.

Ved oppnevningen hadde rådet, foruten Gröning, følgende faste medlemmer: advokat Anders Brosveet, lagdommer Susann Funderud Skogvang og assisterende riksadvokat Knut Erik Sæther. Sæther ble løst fra sitt verv 1. oktober 2021, og 28. oktober 2021 ble han erstattet av førstestatsadvokat Runar Torgersen. For arbeidet med oppdraget om å gjennomgå straffelovens kapittel om seksuallovbrudd, ble rådet 30. juni 2021 supplert med følgende medlemmer: politifaglig etterforskningsleder Eivind Guldseth og professor May-Len Skilbrei.

Benedikte Strøm og Kristian Klem har vært sekretærer for rådet under arbeidet med oppdraget om å gjennomgå straffelovens kapittel om seksuallovbrudd. Rådet har også fått bistand fra Anna Regine Arntsen, Anne Noddeland, Christiane Skeide Sandvik og Siri Brækhus Haugsand.

2.2 Mandatet

Straffelovrådet ble 10. mars 2021 gitt i oppdrag å gjennomgå straffelovens kapittel om seksuallovbrudd. Rådet fikk følgende mandat:

«1. Bakgrunn

I regjeringens handlingsplan mot voldtekt for 2019–2022 står det at regjeringen skal «vurdere behovet for en samlet gjennomgang av straffelovens kapittel om seksuallovbrudd» (tiltak 19).

Hvordan straffebudet om voldtekt bør utformes har vært debattert over flere år, både i Norge og internasjonalt. Internasjonalt har det vært en trend i retning av å legge større vekt på manglende samtykke ved utformingen av voldtektslovgivningen. Flere land det er naturlig å se hen til ved utformingen av straffelovgivningen, som Sverige, Danmark og Tyskland, har innført ulike varianter av en samtykkebasert voldtektsdefinisjon. Norge har ved flere anledninger fått kritikk fra internasjonale overvåkningskomiteer, herunder FNs kvinnekomité, for utformingen av bestemmelsene om voldtekt. Også nyere forskning peker på en del mangler ved någjeldende regulering både av straffebudet om voldtekt, men også tilgrensende straffebud som straffebudet om seksuelle handlinger uten samtykke og misbruk av overmaktsforhold, som kan tilsi en revisjon.

På denne bakgrunnen anses det å være behov for å vurdere alternativer til dagens regulering av voldtekt. En slik revisjon bør likevel ikke begrenses til straffebudet om voldtekt. Straffebudet om voldtekt inngår i et system av flere straffebud om seksuelle krenkelser, som samlet skal ivareta den enkeltes rett til seksuell autonomi. For å få en hensiktsmessig utforming av voldtektsbestemmelsen og en god avgrensing mellom de ulike krenkelsene, er det behov for en mer helhetlig gjennomgang av de straffebudene som skal ivareta den den enkeltes seksuelle selvbestemmelsesrett.

2. Nærmere om oppdraget

Straffelovrådet skal foreta en samlet gjennomgang av straffelovens bestemmelser om seksuelle krenkelser, herunder straffebudet om voldtekt, med sikte på å utforme en regulering som samlet sett ivaretar den enkeltes rett til seksuell selvbestemmelse og andre grunnleggende krav til en rettsstatlig utforming av straffelovgivningen.

Rådet skal vurdere hvilke interesser straffebudene skal beskytte, i lys av den internasjonale debatten om seksuell selvbestemmelse som strafferettslig beskyttelsesobjekt. Rådet skal identifisere eventuelle mangler ved gjeldende regulering og foreslå endringer som gir en mer hensiktsmessig utforming av de enkelte bestemmelsene, og en mer treffende avgrensning mellom de ulike straffebudene om seksuelle krenkelser.

Rådet skal se hen til den utviklingen som har vært internasjonalt, herunder i de nordiske landene, i retning av å tillegge manglende samtykke større vekt ved utformingen av definisjonen av voldtekt. Straffelovrådet skal likevel vurdere alternativer til en samtykkebasert voldtektsdefinisjon.

Rådet står fritt til å foreslå endringer også i andre kapitler i straffeloven eller i straffeprosessloven i den grad det er nødvendig for å få en god og sammenhengende regulering.

Rådet kan be departementet supplere og presisere mandatet dersom det anses hensiktsmessig.

Straffelovrådet skal utforme lovforslaget med utgangspunkt i Justis- og beredskapsdepartementets veileder Lovteknikk og lovforberedelse (2000), jf. utredningsinstruksen punkt 4-1.

Straffelovrådet skal utrede og vurdere virkningene av forslaget i tråd med utredningsinstruksen.

Straffelovrådets budsjett fastsettes særskilt. Om godtgjøring gjelder de til enhver tid gjeldende bestemmelser i Statens personalhåndbok om godtgjøring mv. til leder, medlemmer og sekretærer i utvalg, samt supplerende retningslinjer fastsatt av Justis- og beredskapsdepartementet. Om arkivordningen gjelder arkivforskrifta § 2 og utfyllende bestemmelser.

Straffelovrådet skal avgi sin utredning innen 15. desember 2022.»

På initiativ fra Justis- og beredskapsdepartementet, ble fristen for å avgi utredningen til departementet forlenget til 19. desember 2022.

2.3 Straffelovrådets overveielser og prioriteringer innenfor mandatet

Rådet har tatt utgangspunkt i at siktemålet for utredningen er å «utforme en regulering som samlet sett ivaretar den enkeltes rett til seksuell selvbestemmelse og andre grunnleggende krav til en rettsstatlig utforming av straffelovgivningen». Det sentrale spørsmålet for rådet har derfor vært om hensynet til den enkeltes seksuelle selvbestemmelsesrett tilsier at det er grunn til å gjøre endringer i straffeloven kapittel 26, og i tilfelle hvilke. Rådet har ut fra mandatet her vektlagt konstitusjonelle krav og strafferettslige prinsipper for kriminalisering og straff, i tillegg til de føringer som menneskerettighetene legger for utforming av straffelovgivningen.

Mandatet har etterspurt en bred gjennomgang av straffebestemmelsene i kapittel 26, også med hensyn til sammenhengen mellom dem. Rådet har samtidig forstått mandatet slik at oppmerksomheten først og fremst skal være på bestemmelsene om voldtekt og de tilgrensende bestemmelsene som verner den seksuelle selvbestemmelsesretten.

Videre har rådet lagt til grunn at en sentral del av mandatet er å «vurdere alternativer til en samtykkebasert voldtektsdefinisjon». I tråd med mandatet har rådet her sett hen til utviklingen internasjonalt, og særlig i de nordiske land, i retning av å tillegge manglende samtykke større vekt ved definisjonen av voldtekt. Rådet har forstått oppdraget slik at det holdes åpent hvordan definisjonen best kan utformes for å vektlegge manglende samtykke. I mandatet pekes det særlig på at Sverige, Danmark og Tyskland «har innført ulike varianter av en samtykkebasert voldtektsdefinisjon». Av disse landene er det bare Danmark som har en voldtektsbestemmelse som bruker termen samtykke i loven, mens de andre landene bruker vilkår om at gjerningspersonen har hatt samleie mv. med noen som ikke deltok frivillig eller mot noens erkjennbare vilje, se nedenfor i punkt 13.2, 14.2 og 16. I tråd med mandatet har rådet derfor lagt vekt på å drøfte betydningen av, og den praktiske funksjonen til, ulike mulige termer som kan brukes for å definere seksuell omgang uten samtykke i lovens vilkår.

På bakgrunn av mandatet har rådet lagt særlig vekt på å vurdere behovet for endringer i utformingen og avgrensningen mellom bestemmelsene i straffeloven §§ 291 til 294 om forsettlig og grovt uaktsom voldtekt, § 295 om misbruk av overmaktsforhold og lignende og § 297 om seksuell handling uten samtykke. Disse bestemmelsene retter seg mot ulike tilfeller der fornærmede blir utsatt for seksuell omgang eller andre seksuelle handlinger uten reell frivillighet, med det primære formålet å verne den enkeltes seksuelle selvbestemmelsesrett. I gjennomgangen av disse bestemmelsene har rådet også drøftet strafferammene, i tillegg til grenseoppgangen mellom gjerningsbeskrivelsene i de ulike straffebestemmelsene.

Videre har rådet sett nærmere på bestemmelsene om seksuallovbrudd mot barn. Slik rådet har tolket mandatet, bør utredningen også omfatte vurderinger av hvordan vern av barn mot seksuelle krenkelser bør balanseres mot ønsket om å gi barn gradvis større rom for å utforske sin seksualitet. Rådet har her vurdert bestemmelsene i straffeloven §§ 299 til 306. Disse bestemmelsene gir barn under 16 år et særlig vern mot seksuelle krenkelser, samtidig som de begrenser deres mulighet til seksuell samhandling med andre. Et sentralt spørsmål for rådet har vært om den seksuelle lavalderen bør endres. Reglene bygger her på forutsetningen om at barn og ungdom under en viss alder ikke har tilstrekkelig bevisst forhold til sin seksualitet, og at de må vernes mot overgrep fra voksne.3 Rådets vurderinger har i denne sammenhengen også omfattet straffeloven § 308, som åpner for straffbortfall hvis de involverte er omtrent jevnbyrdige i alder og utvikling. Tilsvarende har rådet vurdert om § 311, som blant annet rammer befatning med fremstillinger som seksualiserer barn, gjør et uforholdsmessig stort inngrep i barns mulighet til frivillig å dele nakenbilder og liknende.

Rådet har ikke foretatt noen grundig vurdering av bestemmelsene i straffeloven §§ 312 til 318, ettersom disse bestemmelsene først og fremst er begrunnet i andre hensyn enn den seksuelle selvbestemmelsesretten. Ut fra rådets generelle vurderinger om grensene for kriminalisering og straff, har rådet likevel reist spørsmål ved om noen av bestemmelsene går uforholdsmessig langt i å gripe inn i den enkeltes rett til å bestemme over egen kropp og seksualitet. Ut fra hensynet til seksuell selvbestemmelsesrett har rådet særlig vurdert om det er grunn til å videreføre i § 312 om søskenincest og § 316 om kjøp av seksuelle tjenester av voksne. Rådet har i tillegg vurdert om endringene som foreslås i utformingen av de generelle straffebudene, tilsier at det gjøres materielle eller terminologiske endringer i andre straffebud.

Rådet har gjort en grundig vurdering av strafferammene i de sentrale bestemmelsene i straffeloven kapittel 26, som verner den seksuelle selvbestemmelsesretten. I tillegg til mandatet, viser rådet her til at et samlet Stortinget fattet et anmodningsvedtak 30. mai 2022, hvor regjeringen ble bedt om å gi Straffelovrådet i oppdrag å foreta en tilleggsutredning av straffenivåene for seksuallovbrudd:

«Stortinget ber regjeringen gi Straffelovrådet i oppdrag å foreta en tilleggsutredning av straffenivåene for straffelovens bestemmelser om seksuallovbrudd. Tilleggsutredningen bes ferdigstilles før sommeren 2023.»4

Rådet har ikke fått et slikt formelt tilleggsoppdrag fra regjeringen, men har likevel behandlet strafferammene som en del av det opprinnelige mandatet.

I rådets vurderinger om strafferammer har det lagt til grunn at gjerningsbeskrivelsene og strafferammene i de aktuelle straffebudene må ses i sammenheng. Rådet har også vurdert lovgiversignalene om straffutmåling som ble gitt i Ot.prp. nr. 22 (2008–2009), inkludert anvisningene av normalstraffenivåer.

2.4 Straffelovrådets arbeid

Rådet har avholdt i alt 26 møter som hovedsakelig har blitt brukt til gjennomgangen av straffelovens kapittel om seksuallovbrudd. Disse møtene har blitt gjennomført i perioden fra 16. juni 2021 til 12. desember 2022. Av disse møtene har 19 vært digitale og 7 fysiske. De digitale møtene har i all hovedsak vært av 3-timers varighet, mens de fysiske møtene hovedsakelig har vært av 6-timers varighet. Ett av de fysiske møtene har vært avholdt som et møte over to dager. I tillegg har det vært omfattende elektronisk samhandling.

Rådet har innhentet informasjon på flere måter:

Den 23. april 2021 sendte rådet en invitasjon til utvalgte institusjoner og organisasjoner om å komme med innspill til problemstillinger som det er ønskelig at rådet utreder i sitt arbeid. 31 aktører benyttet anledningen til å gi innspill. Enkelte har også uoppfordret kontaktet rådet og gitt skriftlige innspill til arbeidet med gjennomgangen av straffelovens kapittel om seksuallovbrudd. De skriftlige innspillene er nærmere omtalt i punkt 4.

Utvalget har innhentet et underlagsnotat om seksuell autonomi og krenkelser fra professor Jørn Jacobsen ved Universitetet i Bergen.5 Notatet er inntatt i utredningen som vedlegg 1.

Utvalget har fått muntlige innlegg og presentasjoner fra en rekke personer, institusjoner og organisasjoner. Professor Thomas Elholm, Københavns Universitet, holdt innlegg om det danske straffelovrådets betenkning om en frivillighetsbasert voldtektsbestemmelse på rådets møte 6. september 2021. Representanter fra Overgrepsmottaket i Oslo og Voldtektsmottaket i Bergen presenterte tallmateriale og erfaringer fra sitt arbeid på rådets møte 18. oktober 2021. Professor emeritus Jørg Mørland, Universitet i Oslo og Folkehelseinstituttet, holdt innlegg om seksuell adferd, rus og hukommelse på rådets møte 1. november 2021. Universitetslektor Tale Gjertine Bjørgen, NTNU, holdt innlegg om psykisk utviklingshemming og evnen til å ta reelle valg i forbindelse med seksualitet på rådets møte 22. november 2021. På dette møtet holdt også representanter fra Kripos innlegg om status og utfordringer knyttet til seksuelle overgrep via internett. Professor Kjetil Mujezinović Larsen, Universitet i Oslo, drøftet spørsmålet om straffeloven § 291 og § 295 første ledd bokstav b er i samsvar med konvensjonen om rettigheter til mennesker med nedsatt funksjonsevne på rådets møte 21. februar 2022. På dette møtet holdt også representanter fra Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon innlegg med refleksjoner omkring forholdet mellom seksuell selvbestemmelsesrett og vern mot seksuelle overgrep for personer med psykiske lidelser eller psykisk utviklingshemming. Universitetslektor Linnea Wegerstad, Lunds universitet, universitetslektor Moa Bladini, Göteborgs universitet, og en representant for Brottsförebyggande rådet (Brå) holdt innlegg om innholdet i og utfordringer og erfaringer med det svenske voldtektstraffebudet på rådets møte 14. mars 2022. Rådet deltok på faglunsj med forskergruppen for strafferett og straffeprosess ved Universitetet i Bergen 2. mai 2022. Temaet for faglunsjen var minstestraff og lovgiversignaler om normalstraffenivåer. Postdoktor Astrid Margrethe Anette Eriksen, UiT Norges arktiske universitet, holdt innlegg om voldsutsatthet i fleretniske/ samiske områder på rådets møte 23. mai 2022. Forsker Kari Stefansen ved OsloMet holdt innlegg om seksuell vold i ungdomstiden på rådets møte 8. juni 2022. Professor Elisabeth Staksrud, Universitetet i Oslo, holdt innlegg om seksuell atferd blant barn og unge på internett og internett som arena for seksuelle overgrep på rådets møte 17. oktober 2022.

I tillegg har rådsmedlem og professor ved Universitetet i Oslo, May-Len Skilbrei, holdt innlegg om forskning knyttet til voldtekt i Norge og om det feministiske perspektivet på seksuallovbruddenes område. Skilbrei har også skrevet et notat om feministiske perspektiver på seksuallovbruddene, som er inntatt i utredningen som vedlegg 2.

De enkelte medlemmene har også innhentet innspill fra kollegaer ved sine respektive arbeidsplasser.

Ansatte i justisdepartementet i henholdsvis Sverige, Danmark og Finland har lest og gitt innspill til redegjørelsen om svensk, dansk og finsk rett om seksuallovbrudd.