9 Aldersgrensene i pensjonssystemet

9.1 Innledning og sammendrag

Før pensjonsreformen var det en lovfestet nedre aldersgrense på 67 år for å motta alderspensjon fra folketrygden. Fra denne alderen gjaldt en ubetinget rett til å motta alderspensjon. Med pensjonsreformen ble det innført fleksibelt pensjonsuttak mellom 62 og 75 år. 67 år ble imidlertid beholdt som den laveste alderen for ubetinget rett til å ta ut alderspensjon. Gjennomgangen av pensjoneringsmønstrene etter pensjonsreformen i kapittel 5 Sysselsetting og pensjon etter pensjonsreformen, viser at det er mye som tyder på at 67 år fremdeles anses som en «normal» alder å trekke seg tilbake fra arbeidslivet og bli alderspensjonist.

Samtidig som det ble innført fleksibelt uttak, ble det også innført levealdersjustering av alderspensjonen. Levealdersveksten etter 2011 har vært kraftigere enn forventet da pensjonsreformen ble vedtatt. Samtidig forventes det at levealdersveksten vil fortsette. Økende levealder vil føre til at levealdersjusteringen får stadig større effekt på pensjonsnivåene. For å få tilstrekkelige pensjonsnivåer, må derfor yngre årskull stå lenger og lenger i arbeid for å kompensere for effekten av levealdersjusteringen.

Den forventede økningen i levealder innebærer at det er grunn til å vurdere å gå bort fra dagens faste aldersgrenser og la aldersgrensene i folketrygden og andre deler av pensjonssystemet øke for å unngå at framtidens pensjonister får for lave pensjoner. Problemstillingen er beskrevet i utvalgets mandat, der det heter:

«Utvalget skal vurdere aldersgrensene i pensjonssystemet i sammenheng med en vurdering av aldersgrensene i øvrige inntektssikringsordninger og utviklingen i alderen hvor det er vanlig å trekke seg ut av arbeidsmarkedet.»

I dette kapitlet diskuteres det hvorfor aldersgrensene i folketrygden etter utvalgets syn bør justeres i takt med at befolkningens levealder øker, samt ulike modeller for hvordan en slik justering av aldersgrensene kan gjennomføres. Se avsnitt 9.2, hvor det også gjennomgås hvordan andre land har justert aldersgrensene.

Økende levealder innebærer at de yrkesaktive må stå stadig lenger i arbeid, både for at de selv skal få rimelige pensjoner, men også av hensyn til den økonomiske bærekraften i pensjonssystemet. Dagens faste aldersgrenser er uheldige fordi de sender signaler til de yrkesaktive om at de gamle pensjoneringsaldrene er naturlige utgangspunkt for uttak av alderspensjon også i framtiden.

Et sentralt formål med å øke aldersgrensene er derfor å påvirke pensjoneringsnormene – den generelle oppfatningen i befolkningen av når en bør planlegge å ta ut alderspensjon. På lang sikt er økte aldersgrenser dessuten en forutsetning for at de yrkesaktive skal kunne kompensere fullt ut for levealdersjusteringen. I den grad økte aldersgrenser gir lengre yrkeskarrierer, vil det bidra til å øke verdiskapingen og skatteinntektene, og på den måten styrke den økonomiske bærekraften i pensjonssystemet.

Det er den arbeidsføre delen av befolkningen som kan forventes å stå lenger i arbeid når levealderen øker. Dersom de arbeidsføre kompenserer for levealdersjusteringen ved å bli stående lenger i arbeid, vil videreførte faste aldersgrenser for opptjening og beregning av alderspensjon for uføre innebære at uføre får stadig lavere pensjoner sammenliknet med de arbeidsføre. Dette vil være uheldig for pensjonssystemets sosiale bærekraft, og kan tale for at også aldersgrensene for hvor lenge uføre tjener opp alderspensjon og fra hvilken alder de går fra uføretrygd til alderspensjon bør økes. Justering av aldersgrensene for uføre vil bidra til å skjerme uføre fra effektene av levealdersjusteringen.

Skjerming av uføre for effektene av levealdersjustering vil styrke pensjonssystemet sosiale bærekraft, men vil samtidig øke utgiftene og dermed svekke den økonomiske bærekraften. Ved økte aldersgrenser må en også regne med økt bruk av blant annet sykepenger, arbeidsavklaringspenger og dagpenger, og at flere vil avslutte yrkeskarrieren med uføretrygd, noe som vil gi merutgifter til folketrygden. Avhengig av hvordan økte aldersgrenser gjennomføres, vil det derfor kunne bli et spenningsforhold mellom hensynet til sosial bærekraft og hensynet til økonomisk bærekraft.

De ulike aldersgrensene i dagens pensjonssystem gjennomgås i avsnitt 9.3.

I avsnittene 9.4 og 9.5 diskuteres konkrete modeller for justering av aldersgrensene og hvordan økte aldersgrenser kan fases inn. Utvalget har vurdert ulike modeller for å justere aldersgrensene, og mener etter en samlet vurdering at aldersgrensene bør økes i takt med økningen i forventet levealder, målt ved endringen i delingstallene. Utvalget mener koblingen til folketrygdens delingstall vil legge til rette for enkel, sammenhengende og forståelig kommunikasjon. Utvalget mener videre at aldersgrensene bør økes fra og med 1964-kullet.

Utvalget foreslår at aldersgrensen for ubetinget rett til alderspensjon som i dag er 67 år, kalles normert pensjoneringsalder, med normalderen som kortform.

I avsnitt 9.6 presenteres mulige effekter for pensjonsnivåer, utviklingen i antall minstepensjonister og antall uføre, samt mulige økonomiske effekter av å justere aldersgrensene. I disse beregningene er det ikke tatt hensyn til mulige normdanningseffekter av økte aldersgrenser. I avsnitt 9.7 illustreres det på hvilken måte normdanning kan påvirke beregningene.

Beregningene som presenteres i avsnitt 9.6 bygger også på en del usikre forutsetninger om framtiden. I avsnitt 9.8 diskuteres det hvordan disse forutsetningene påvirker beregningsresultatene.

Utvalget har også vurdert mulige effekter av å øke den nedre aldersgrensen for uttak av alderspensjon i pensjonssystemet fra 62 år til 64 år før den automatiske justeringen av aldersgrensene trer i kraft. Mulige effekter av en slik endring diskuteres i avsnitt 9.9. Utvalget mener det bør vurderes å øke den nedre aldersgrensen mer enn de øvrige aldersgrensene i pensjonssystemet. Den nedre aldersgrensen kan ikke økes fra 62 år til 64 år allerede i 2026 siden dette vil gi årskullene som nå nærmer seg pensjonsalderen for kort tid til å tilpasse seg. Det kan derimot vurderes en løsning der den nedre aldersgrensen øker raskere enn de øvrige aldersgrensene i en viss periode.

Tjenestepensjonsordninger og AFP-ordninger som supplerer folketrygdens alderspensjon har i dag langt på vei de samme aldersgrensene som i folketrygden, blant annet knyttet til fra hvilken alder retten til uttak av pensjon inntrer og hvor lenge det tjenes opp rett til pensjon. Utvalget mener at aldersgrensene bør økes også i slike ordninger, men samtidig at dette må vurderes nærmere av de som forvalter regelverket for de ulike ordningene. Se avsnitt 9.10.

9.2 Hvorfor aldersgrensene bør økes

Et sentralt langsiktig mål med pensjonsreformen var å styrke den økonomiske bærekraften i pensjonssystemet blant annet ved å begrense veksten i utgiftene til alderspensjon som økende levealder ville føre med seg. Et system med faste aldersgrenser og faste ytelser ved disse aldersgrensene vil medføre et stadig økende nivå på utgiftene når vi lever stadig lengre. Det gamle pensjonssystemet i folketrygden hadde ikke noen mekanisme som hindret at høyere levealder medførte at like høye pensjoner ble utbetalt i en stadig lenger tidsperiode. Det sentrale grepet i pensjonsreformen var å innføre levealdersjustering av ytelsene slik at den enkelte må forlenge yrkesdeltakelsen for å opprettholde nivået på pensjonsytelsene. Denne mekanismen bidrar til å dempe utgiftsveksten. Samtidig ble insentivene til arbeid styrket. Bedre arbeidsinsentiver legger til rette for økt arbeidsinnsats, noe som både vil gi den enkelte høyere pensjonsopptjening og dermed høyere alderspensjon, og det vil styrke pensjonssystemets finansieringsgrunnlag. Uten disse endringene, ville vi fått et mindre bærekraftig forhold mellom skatteinntekter og pensjonsutgifter over tid, jf. også kapittel 8 Pensjonssystemets økonomiske bærekraft.

Levealdersjustering innebærer i prinsippet at det er pensjonistene som bærer de pensjonsmessige kostnadene ved økt levealder i befolkningen. Parallelt med levealdersjustering ble det innført fleksibelt uttak av pensjon. De nye fleksible uttaksreglene gjør det mulig for den enkelte å kompensere for levealdersjusteringen ved å stå lenger i arbeid.

At framtidens pensjonister står lenger i arbeid er viktig ikke bare for den enkeltes alderspensjon, men også for fellesskapets evne til å kunne finansiere økte pensjonsutgifter.

Økende avgangsalder er altså et sentralt mål for pensjonsreformen. Til tross for dette har aldersgrensene i pensjonssystemet blitt videreført. Det er grunn til å tro at disse faste aldersgrensene virker normdannende ved at de sender et signal om hvilken alder lovgiver mener bør være den «normale» avgangsalderen. Avsnitt 5.2.3. viser at det er en klar opphopning av personer som slutter i arbeid ved de ulike faste aldersgrensene i pensjonssystemet. Dette gir en klar indikasjon på at aldersgrensene faktisk har en normdannende effekt.

Dagens faste aldersgrenser kan med andre ord sende signaler til den enkelte som er motstridende til effekten av levealdersjusteringen. Dette kan føre til at mange oppfatter at de bør avslutte yrkeskarrieren og ta ut alderspensjon tidligere enn det levealdersjusteringen tilsier.

Dersom aldersgrensene i pensjonssystemet i stedet øker i takt med at levealderen i befolkningen øker, vil det sendes et signal til de yrkesaktive om at økende levealder betyr at også avgangsalderen bør øke. På denne måten kan økende aldersgrenser påvirke pensjoneringsnormene i befolkningen. I den grad økte aldersgrenser faktisk påvirker normene slik at avgangsalderen øker, vil et slikt tiltak bidra til å styrke offentlige finanser ved at verdiskapingen og skatteinntektene blir høyere enn de ellers ville blitt.

En del – særlig menn – har valgt å ta ut pensjon så tidlig som mulig og kombinere pensjonsuttaket med fortsatt arbeid og pensjonsopptjening. Dette har ført til økte kostnader for pensjonssystemet. En økning i den nedre aldersgrensen for pensjonsuttak vil nødvendigvis føre til at flere må vente med å ta ut alderspensjon. Dette vil redusere folketrygdens utgifter på kort og mellomlang sikt.

Økte aldersgrenser kan altså bidra til å styrke pensjonssystemet økonomiske bærekraft. Men det kan samtidig styrke den sosiale bærekraften. Dersom nye årskull pensjonister tar ut pensjon fra samme alder som tidligere årskull, vil levealdersjusteringen føre til at pensjonsnivåene blir stadig lavere sammenliknet med nivået på yrkesinntektene. Stadig lavere pensjonsnivåer vil over tid kunne bidra til å svekke den sosiale bærekraften og undergrave oppslutningen om levealdersjusteringen. Framtidens alderspensjonister kan imidlertid opprettholde gode pensjonsnivåer så lenge de står lenger i arbeid enn dagens pensjonister.

Dersom den gjennomsnittlige avgangsalderen ikke øker etter hvert som levealderen øker, vil framtidens pensjonister også få en stadig større andel av livet som alderspensjonister. Dette kan være uheldig i et generasjonsperspektiv. For den sosiale bærekraften til pensjonssystemet er det trolig bedre om andelen av livet som pensjonist holdes om lag på samme nivå på tvers av generasjoner. Dette tilsier at økningen i levealder fordeles mellom en forlenget yrkeskarriere og en forlenget pensjonisttilværelse. Også dette gjør at det er viktig å øke den generelle avgangsalderen når levealderen øker.

Siden utsatt avgangsalder også øker pensjonsopptjeningen, er det ikke nødvendig å jobbe mer enn om lag to tredeler av økningen i forventet levealder for å opprettholde det samme pensjonsnivået som eldre årskull.1 Utsatt avgang med to tredeler av veksten i levealderen bidrar også til å holde antall år som pensjonist i forhold til antall yrkesaktive år om lag konstant.

Figur 9.1 viser – for en gitt yrkeskarriere – et eksempel på hvor lenge ulike årskull må stå i arbeid for å for å få samme årlige pensjon fra folketrygden som de ville fått fra 67 år dersom pensjonsreformen ikke hadde blitt gjennomført. I figuren inngår både effekten av levealdersjustering, effekten av at det er innført en ny opptjeningsmodell fra 1954-kullet og effekten av økt opptjening ved utsatt pensjonsuttak. Figuren viser at personer født i år 2000 må forvente å arbeide til de er nærmere 72 ½ år for å kompensere fullt ut for levealdersjusteringen.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Dagens aldersgrense på 75 år for opptjening av pensjonsrettigheter i folketrygden har i dag liten betydning fordi få arbeider etter fylte 75 år. Etter hvert som virkningen av levealdersjusteringen tiltar, vil trolig stadig flere ønske å stå i arbeid ut over dagens øvre grense for pensjonsopptjening. Økte aldersgrenser vil gjøre dette mulig.

Det er mulig å tilpasse seg levealdersjusteringen ved å stå i arbeid ut over 67 år også med dagens faste aldersgrenser. De som arbeider ut over 67 år i dag gjør dette i stor grad uten de ordinære inntektssikringsordningene samfunnet har for arbeidstakere som er yngre enn 67 år i form av rett til ordinære sykepenger, arbeidsavklaringspenger og dagpenger fra folketrygden. Dersom aldersgrensene for rett til slike ytelser økes i takt med aldersgrensene i pensjonssystemet, vil de som står lenge i jobb få bedre inntektssikringsordninger enn de har i dag. Dette kan styrke arbeidsinsentivene for de eldste. Det vil samtidig øke utgiftene til disse ytelsene. Forholdet mellom aldersgrensene for alderspensjon og øvrige inntektssikringsordninger i folketrygden drøftes nærmere i kapittel 13 Annen inntektssikring fra folketrygden.

Aldersgrensene for stillingsvern i arbeidsmiljøloven (72 år) og aldersgrenseloven (70 år) begrenser muligheten til å jobbe. Når disse aldersgrensene om en del år hindrer mange arbeidstakere i å få en tilfredsstillende pensjon, er det naturlig at også disse grensene øker. Utvalget mener imidlertid at diskusjonen om aldersgrensene for stillingsvern ligger utenfor utvalgets mandat.

Levealdersutviklingen vil føre til at tidlig uttak av alderspensjon etter hvert vil gi svært lave kompensasjonsnivåer. De stadig avtagende kompensasjonsnivåene innebærer at tidlig uttak av pensjon etter hvert vil forutsette at en enten har arbeidsinntekt ved siden av pensjonsytelsen eller har andre oppsparte midler å leve av.

Utfordringene med faste aldersgrenser som er beskrevet over knytter seg i første rekke til den arbeidsføre delen av befolkningen som faktisk har mulighet til å velge avgangstidspunkt. Økende levealder og faste aldersgrenser påvirker imidlertid også alderspensjonene til de som er uføre og dermed har begrenset mulighet til å kompensere for levealdersjusteringen gjennom å utsette pensjonsuttaket.

Uføre får i dag opptjening til alderspensjon i ny folketrygd fram til fylte 62 år, og går over fra uføretrygd til alderspensjon ved 67 år. Uføres alderspensjon beregnes og reguleres på samme måte som arbeidsføres alderspensjon. Dette innebærer at de årlige alderspensjonsnivåene blir gradvis lavere for nye årskull uføre fordi levealdersjusteringen reduserer pensjonsnivåene ved 67 år. Hvis den arbeidsføre delen av befolkningen står lenger i arbeid, og på den måten kompenserer for levealdersjusteringen, vil forskjellen mellom uføres og arbeidsføres alderspensjoner bli stadig større. Helt uføre kan ikke øke opptjeningen sin og utsette uttaket på tilsvarende måte som arbeidsføre, fordi det er faste aldersgrenser for hvor lenge uføre tjener opp alderspensjon og for når de skal gå over til alderspensjon. Det innebærer at de må bære den fulle effekten av levealdersjusteringen, uten samme mulighet til å kompensere som arbeidsføre har.

Dersom uføre kommer stadig dårligere ut sammenliknet med arbeidsføre, vil det åpenbart svekke den sosiale bærekraften i pensjonssystemet. Økte aldersgrenser også for uføre kan bidra til å hindre en slik utvikling. Hvis opptjeningsalderen for uføre og aldersgrensen for overgang fra uføretrygd til alderspensjon øker med to tredeler av veksten i forventet levealder, vil uføre få om lag like stor kompensasjon for levealdersjusteringen som arbeidsføre som kompenserer fullt ut. Dermed vil uføre skjermes helt for levealdersjustering. Det er også mulig å utforme regler som gjør at uføre får kompensert for en del av virkningen av levealdersjusteringen. Den midlertidige skjermingsordningen for uføre som omfattet årskull til og med 1953-kullet, kompenserte for om lag halvparten av virkningen av levealdersjusteringen.

Alderspensjon til uføre, herunder mulige justeringer i aldersgrensen for opptjening av alderspensjon for uføre og aldersgrensen for overgang til alderspensjon, diskuteres nærmere i kapittel 12 Levealdersjustering og fleksibel pensjon.

Levealdersutviklingen har også påvirket folketrygdens minsteytelser. Minsteytelsene har blitt regulert med lønnsveksten fratrukket virkningen av levealdersjustering ved 67 år. Disse reglene innebærer at nivået på minsteytelsene over tid gradvis blir redusert sammenliknet med det gjennomsnittlige lønnsnivået i samfunnet. Med økt aldersgrense for minsteytelsene, kan nivåene på minsteytelsene økes uten at kostnadene stiger, fordi minsteytelsene skal utbetales en kortere periode.

Reguleringen av og nivået på, minsteytelsene diskuteres i kapittel 11 Minsteytelsene i pensjonssystemet.

9.2.1 Justering av aldersgrenser i andre land

En rekke land har innført automatiske justeringsmekanismer i sine pensjonssystemer som likner på levealdersjusteringen i det norske pensjonssystemet. Flere av disse landene har imidlertid supplert disse mekanismene med justering av aldersgrensene i pensjonssystemet.

OECD (2021) har gjennomgått automatiske justeringsmekanismer som er innført i pensjonssystemene i ulike OECD-land. Det går fram av denne gjennomgangen at det er flere land som har innført automatisk justering av aldersgrensene. Alle disse ordningene er innrettet slik at justeringen av aldersgrensene i pensjonssystemene er koblet til utviklingen i forventet levealder. I Finland, Estland, Italia, Nederland og Portugal fører økt levealder automatisk til økt pensjonsalder. I Danmark og Hellas er det laget mekanismer som beskriver hvordan pensjonsalderen skal endres dersom levealderen øker, men det kreves vedtak i parlamentet for å gjennomføre endringene. I tillegg til landene omtalt over har Sverige nylig vedtatt å innføre automatisk justering av aldersgrensene ved endringer i levealderen, jf. nærmere omtale under.

Automatiske justeringsmekanismer kan ifølge OECD generelt sett bidra til å beskytte pensjonssystemet – både pensjonsnivået til pensjonistene og det offentliges utgifter til alderspensjon – fra endringer i demografi og økonomisk utvikling. I det norske pensjonssystemet er levealdersjusteringen av alderspensjonene å anse som en automatisk justeringsmekanisme som delvis ivaretar demografiske endringer.

OECD gir uttrykk for at en rekke ulike målsetninger kan nås hvis utviklingen i pensjonsalderen knyttes opp mot forventet levealder: bedre økonomisk bærekraft, pensjonsnivåene opprettholdes på et tilfredsstillende nivå, rimelig fordeling mellom generasjoner og høyere arbeidstilbud.

Et hovedproblem med pensjonssystemer som det norske, der pensjonsnivåene allerede avhenger av utviklingen i levealderen, er slik OECD ser det, at en stadig økende levealder på sikt vil føre til at pensjonsnivåene blir for lave. OECD peker blant annet på at mange ikke utsetter pensjonsuttaket til tross for at pensjonsnivåene fra en gitt uttaksalder blir stadig lavere når levealderen øker. En stadig reduksjon av pensjonsnivåene vil over tid trolig ikke være sosialt bærekraftig. Justeringsmekanismer som levealdersjustering kan derfor etter OECDs syn fungere bedre dersom de kombineres med ordninger der også aldersgrensene i pensjonssystemet knyttes opp mot levealdersutviklingen. Dette fordi en justering av aldersgrensene vil kunne bidra til å sikre at pensjonsnivåene opprettholdes på et rimelig nivå.

Både Finland og Sverige, som begge tidligere innførte mekanismer tilsvarende den norske levealdersjusteringen, har senere valgt å også knytte aldersgrensene opp mot levealdersutviklingen.

Landene som har innført automatisk justering av aldersgrensene har innrettet justeringsmekanismene på ulike måter. I noen land – blant annet Danmark2 – øker aldersgrensene like mye som veksten i levealder. I andre land – blant annet i den kommende ordningen i Sverige – øker aldersgrensene med to tredeler av veksten i levealderen. OECD gir uttrykk for at ordninger med to tredels økning i aldersgrensene er å foretrekke. Bakgrunnen er at en slik innretting fører til at andelen av livet som pensjonist vil holdes om lag konstant mellom ulike generasjoner. Dersom aldersgrensene økes like mye som økningen i levealder, vil derimot andelen av livet som pensjonist avta etter hvert som levealderen øker. Dette kan bidra til å undergrave oppslutningen om justeringsmekanismen.

OECD viser videre til at politiske beslutninger om å øke i pensjonsalderen generelt er upopulære. For å unngå at oppslutningen om pensjonssystemet svekkes når slike mekanismer innføres, mener OECD derfor at det er viktig med tydelig kommunikasjon om hvorfor det er viktig at pensjonsalderen øker når levealderen øker. OECD mener videre at det er viktig med transparens knyttet til hvordan indikatoren som bestemmer når og hvor mye pensjonsalderen skal økes er beregnet.

OECD mener det er bedre å øke pensjonsalderen jevnlig med små skritt – for eksempel med én måned av gangen – enn å øke den sjelden og med store skritt, for eksempel et helt år. Dette blant annet fordi store endringer i pensjonsalderen lettere vil føre til at justeringsmekanismen kommer under press. I de fleste land som har innført automatisk justering av pensjonsalderen, økes pensjonsalderen med små skritt. Av samme grunn mener OECD at slike justeringsmekanismer bør innføres før det oppstår et behov for en kraftig engangsøkning i aldersgrensene.

En økning i aldersgrensene i pensjonssystemet fører ikke automatisk til en like stor økning i gjennomsnittlig avgangsalder. OECD peker på at en slik justeringsmekanisme derfor bør suppleres med aktive tiltak for å beholde flere eldre i arbeidsmarkedet lenger.

Riktålder-reformen i Sverige

Sverige har et alderspensjonssystem som har mange likhetstrekk med det norske. Blant annet justeres nivået på alderspensjoner med utviklingen i levealder slik det også gjøres i det norske systemet.

Aldersgrensene i Sverige har inntil 2020 ligget fast. Fra 2020 ble imidlertid nedre aldersgrense for uttak av alderspensjon økt fra 61 år til 62 år. Denne økningen er første steg i en rekke endringer i aldersgrensene i det svenske pensjonssystemet som ble vedtatt i den svenske Riksdagen i 2019. Vedtaket innebærer blant annet at det er innført en såkalt «riktålder» i pensjonssystemet.

Riktålderen skal fastsettes hvert år, men ikke få virkning før seks år senere. Den skal være lik nedre alder for ubetinget uttak av garantipensjon (minsteytelsen), som i dag er 65 år. Riktålderen skal justeres automatisk i takt med utviklingen i forventet levealder, men den skal ikke øke mer enn to tredeler av økningen i forventet levealder. Dette for å sikre at andelen av livet som pensjonist blir om lag den samme for ulike årskull. Riktålderen skal øke med hele år. Rent teknisk skal utgangspunktet for å beregne riktålderen være forskjellen i gjennomsnittlig forventet levealder ved 65 år sammenliknet med forventet levealder ved 65 år i «basisåret» 1994, som var det året den svenske pensjonsreformen ble vedtatt.

Bakgrunnen for økningen i aldersgrensene i det svenske pensjonssystemet er at levealderen har økt vesentlig siden det nåværende systemet ble innført. Samtidig har stadig flere svensker begynt å ta ut pensjon tidlig. Økende levealder og tidliguttak innebærer at pensjonsnivåene blir stadig lavere.

Det er vedtatt at riktålderen i 2026 skal være 67 år. Det betyr at aldersgrensen for ubetinget uttak av garantipensjon øker til 67 år i 2026. Fra samme år endres også den nedre grensen for tidlig uttak av alderspensjon til 64 år, hvilket betyr at det blir mulig å ta ut alderspensjonen tre år før grensen for ubetinget uttak av garantipensjon (riktålderen). Dette innebærer at avstanden mellom aldersgrensen for tidliguttak og riktålderen har blitt kortet ned med ett år sammenliknet med hvordan uttaksreglene var ved innføringen av den svenske pensjonsreformen da nedre aldersgrense var 61 år og garantipensjon ble utbetalt fra 65 år.

Alle aldersgrensene i pensjonssystemet vil framover være koblet til nivået på riktålderen. Hvis riktålderen endres, så skal også de øvrige aldersgrensene endres tilsvarende.

Som en tilpasning til endringene i aldersgrensene som følger av riktålderen fra 2026, er det videre foreslått å øke aldersgrensen for ubetinget rett til alderspensjon fra 65 år til 66 år, og den nedre alderen for uttak av alderspensjon fra 62 år til 63 år, begge endringer fra 2023.

I tillegg til vedtakene om endringer i aldersgrensene i pensjonssystemet, er aldersgrensene for stillingsvern i Sverige vedtatt økt fra 67 år til 68 år fra 2020 og til 69 år fra 2023.

9.2.2 Utvalgets vurdering

Det er grunn til å tro at aldersgrensene i pensjonssystemet er normgivende for den enkeltes pensjoneringsbeslutning. Faste aldersgrenser bidrar derfor trolig til at mange arbeidsføre tar ut alderspensjon og slutter å arbeide tidligere enn det som er optimalt både for den enkelte og for samfunnet. På sikt vil faste aldersgrenser kunne bidra til at den økonomiske og sosiale bærekraften i pensjonssystemet svekkes.

Utvalget mener at å justere aldersgrensene i pensjonssystemet når levealderen øker, vil sende et tydelig signal om at økt levealder innebærer at arbeidsføre må stå lenger i arbeid enn tidligere for å få en tilfredsstillende pensjon.

Justering av aldersgrensene kan bidra til å ivareta minst fire hensyn:

• 1. Det kan bidra til at også framtidens pensjonister får tilfredsstillende pensjonsnivåer.

• 2. Det kan bidra til at andelen av livet som pensjonist opprettholdes på om lag samme nivå mellom ulike generasjoner.

• 3. Dersom også aldersgrensene for når uføre går over til alderspensjon og opptjeningsalderen for uføre justeres, vil uføre kunne skjermes helt eller delvis for effekten av levealdersjusteringen.

• 4. Dersom alderen for ubetinget mottak av minsteytelser justeres, vil minstenivåene kunne reguleres noe gunstigere enn i dag uten at kostnadene øker.

I den grad økte aldersgrenser gir lengre yrkeskarrierer, vil det også bidra til å øke verdiskapingen og skatteinntektene, og på den måten styrke den økonomiske bærekraften. Skjerming av uføre for effektene av levealdersjustering vil på den annen side øke utgiftene og dermed svekke den økonomiske bærekraften. Ved økte aldersgrenser må en også regne med økt bruk av blant annet sykepenger, arbeidsavklaringspenger og dagpenger og at flere vil avslutte yrkeskarrieren med uføretrygd, noe som vil gi merutgifter til folketrygden. Avhengig av hvordan økte aldersgrenser gjennomføres vil det kunne bli et spenningsforhold mellom hensynet til sosial bærekraft og hensynet til økonomisk bærekraft. Ikke alle vil ha like lett for å tilpasse seg økningen i aldersgrensene ved å jobbe lenger. Det kan derfor være behov for ordninger som ivaretar grupper som har behov for tidlig avgang. Slike ordninger bør imidlertid ikke bli så gunstige at de i alvorlig grad svekker de økonomiske insentivene til å fortsette i jobb, se kapittel 7 Insentiver i det samlede pensjonssystemet.

Utvalget presiserer at formålet med å justere aldersgrensene i pensjonssystemet ikke er å redusere pensjonsnivåene, tvert imot. Utvalget foreslår ikke å endre levealdersjusteringen eller reglene for fleksibelt uttak, med unntak av at nedre alder for tidligste uttak av alderspensjon foreslås å øke sammen med andre aldersgrenser. Pensjonsnivået for arbeidsføre ved en gitt uttaksalder vil med andre ord være uendret etter at aldersgrensene har økt. Levealdersjusteringen er det mest sentrale grepet i pensjonsreformen for å bedre pensjonssystemets økonomiske bærekraft. Dersom økte aldersgrenser fører til økt avgangsalder, vil det øke pensjonsnivåene, og på den måten bidra til å styrke oppslutningen om levealdersjusteringen.

9.3 Aldersgrensene i pensjonssystemet

I dagens pensjonssystem er det tre faste aldersgrenser som bestemmer henholdsvis når alderspensjonen tidligst kan tas ut (62 år), når alle har ubetinget rett til å ta ut minsteytelsen (67 år), og hvor lenge det tjenes opp pensjonsrettigheter og pensjonsuttaket kan utsettes for å oppnå høyere årlig pensjon (75 år).

Grensene på 62 og 67 år har også noen andre funksjoner: Den nedre grensen for uttak av alderspensjon fra folketrygden er også den øvre grensen for pensjonsopptjening i ny alderspensjon for personer som mottar uføretrygd.

Ved 67 år har alle en ubetinget rett til å ta ut minsteytelsen i alderspensjonen. Fra denne alderen har personer som har minst fem års trygdetid, men som har hatt liten eller ingen pensjonsopptjening, en ubetinget rett på garantipensjon. Den ubetingede retten til alderspensjon fra 67 år er for øvrig en videreføring av regelverket som gjaldt før pensjonsreformen.

67 år er også alderen der uføre går over på alderspensjon, og den øvre grensen for å motta og få pensjonsopptjening for arbeidsavklaringspenger og dagpenger, samt sykepenger etter ordinære regler.

75 år er den øvre alderen for opptjening av pensjonsrettigheter i folketrygden. Det er også alderen der utsatt uttak av pensjon ikke lenger gir en høyere årlig pensjon.

Ny alderspensjon levealdersjusteres med delingstall som benyttes til å beregne pensjonsnivået ved ulike uttaksaldre mellom nedre og øvre aldersgrense. Det fastsettes derfor et sett med delingstall for hvert årskull for alle måneder fra og med fylte 62 år til og med den måneden en fyller 75 år. Delingstallene fastsettes endelig innen 1. juli i det året et årskull fyller 61 år. Delingstallene fastsettes på bakgrunn av forventet gjenstående levetid for det aktuelle årskullet på uttakstidspunktet. Den forventede gjenstående levetiden beregnes ut fra observert dødelighet for eldre årskull i de siste ti årene forut for fastsettingen, det vil si da det aktuelle kullet var 51 til 60 år. I beregningen av delingstallene er det også innbakt en såkalt arvegevinst. Arvegevinst er opparbeidede pensjonsrettigheter til personer som dør før pensjonering og som fordeles på de gjenlevende.

Garantipensjonen i ny alderspensjon fastsettes på grunnlag av trygdetid. Det er et vilkår for rett til garantipensjon at vedkommende har minst fem års trygdetid. Full garantipensjon krever minst 40 års trygdetid. Dersom trygdetiden er kortere enn 40 år, blir garantipensjonen tilsvarende mindre. Trygdetid regnes som tidsrom da en person fra fylte 16 år til og med det året han eller hun fylte 66 år har vært medlem av folketrygden. Dette gjelder også når vedkommende har tatt ut hel eller delvis pensjon.

Tabell 9.1 oppsummerer de mest sentrale aldersgrensene i folketrygdens alderspensjon.

I tillegg til aldersgrensene i folketrygden, er det også en del andre aldersgrenser som påvirker den enkeltes pensjoneringstidspunkt og samlede alderspensjon enten direkte eller indirekte.

Den øvre aldersgrensen for ansettelsesvern i privat sektor er i henhold til arbeidsmiljøloven 72 år. Aldersgrensen medfører ingen plikt for den ansatte til å fratre, men fra denne alderen kan arbeidsgiver ensidig bringe arbeidsforholdet til opphør, uten krav til saklig grunn. Aldersgrensen i arbeidsmiljøloven ble hevet fra 70 år i 2015.

Arbeidsmiljøloven åpner også for at bedrifter kan fastsette en lavere bedriftsintern aldersgrense, med en nedre grense på 70 år. Denne aldersgrensen ble hevet fra 67 år i 2015. Der det er nødvendig av hensyn til helse eller sikkerhet, kan det også fastsettes aldersgrenser som er lavere enn 70 år. Bedrifter som har en bedriftsintern aldersgrense, plikter å praktisere denne konsekvent. Det betyr at alle ansatte i utgangspunktet må fratre ved den bedriftsinterne aldersgrensen.

For statsansatte gjelder en øvre alminnelig aldersgrense på 70 år etter lov om aldersgrenser for offentlige tjenestemenn m.fl. (aldersgrenseloven). Aldersgrenseloven gjelder for statsansatte og undervisningspersonell i offentlig skole, samt ansatte i andre virksomheter som har tjenestepensjon i Statens pensjonskasse. Dette er typisk virksomheter som er skilt ut fra staten. Arbeidstakerne som er underlagt aldersgrenseloven plikter som hovedregel å fratre ved første månedsskifte etter at den alminnelige aldersgrensen på 70 år er nådd, herunder også ansatte med særaldersgrense. Ved avtale med arbeidsgiver kan den ansatte likevel fortsette ut over aldersgrensen.

Kommunal sektor har tradisjonelt hatt samme øvre aldersgrense som i staten, selv om sektoren formelt er underlagt regelverket i arbeidsmiljøloven. Fram til 1. juli 2015 ble dette ivaretatt gjennom 70-årsgrensen i arbeidsmiljøloven. I forbindelse med hevingen av den generelle aldersgrensen i arbeidsmiljøloven til 72 år, innførte kommunal sektor en bedriftsintern aldersgrense på 70 år.

Aldersgrensene i pensjonsordningene som supplerer folketrygdens alderspensjon – tjenestepensjonsordninger, AFP i offentlig og privat sektor, og individuelle pensjonsordninger – følger langt på vei aldersgrensene i folketrygden.

I alle de ulike typene tjenestepensjon i privat sektor – innskuddspensjon, ytelsespensjon og hybridpensjon – er nedre aldersgrense for uttak av pensjon 62 år. Øvre aldersgrense for uttak av alderspensjon er 75 år. Ved den øvre aldersgrensen blir pensjonen uansett utbetalt.

I private ytelsespensjonsordninger skal opptjeningen av alderspensjon ta utgangspunkt i at alderspensjonen skal være ferdig opptjent ved fylte 67 år. Det kan også avtales at denne såkalte opptjeningsalderen settes høyere enn 67 år. Arbeidstakere som står i jobb ut over opptjeningsalderen får imidlertid pensjonsopptjening helt til de fratrer. Hvis de ikke har full opptjening, fortsetter opptjeningen i ytelsespensjonsordningen. Har de derimot full opptjening ved opptjeningsalder, har de rett på å få ytterligere pensjonsopptjening. Denne opptjeningen kan imidlertid skje i en innskuddspensjonsordning, og det stilles ikke særskilte krav til størrelsen på innskuddssatsene.

Personer som blir uføre og er medlem i en privat tjenestepensjonsordning skal få fortsatt opptjening av alderspensjon i tjenestepensjonsordningen til fylte 67 år, såkalt innskuddsfritak. Uførepensjon fra private tjenestepensjonsordninger utbetales også til 67 år.

Offentlig ansatte født fra og med 1963 er fra 1. januar 2020 omfattet av en ny offentlig tjenestepensjonsordning der nedre aldersgrense for uttak av alderspensjon er 62 år. Ansatte med særaldersgrense kan under visse vilkår starte uttaket av alderspensjon tidligere. Øvre aldersgrense for opptjening av alderspensjon er 75 år, og pensjonsutbetalingen starter automatisk dersom alderspensjonen ikke er tatt ut innen denne alderen.

Også betinget tjenestepensjon fra ny offentlig tjenestepensjon kan utbetales fra 62 år. Øvre aldersgrense for denne ytelsen er imidlertid 70 år. Dersom betinget tjenestepensjon innvilges etter fylte 70 år, skal årlig pensjon beregnes som om uttaket skjedde ved 70 år.

Uføre fra offentlig sektor tjener opp alderspensjon i tjenestepensjonsordningen fram til aldersgrensen, likevel maksimalt til 67 år. Også utbetaling av uførepensjon fra offentlig tjenestepensjon stopper ved aldersgrensen, men senest ved 67 år.

Nedre aldersgrense for uttak av privat AFP er 62 år, mens den øvre aldersgrensen er 70 år. Ved uttak etter fylte 70 år beregnes pensjonen som om uttaket startet ved 70 år. Pensjonen beregnes ut fra pensjonsgivende inntekt i folketrygden mellom fylte 13 og 61 år.

Regelverket for offentlig AFP til offentlig ansatte født i 1963 eller senere er ikke endelig fastsatt. Det går imidlertid fram av pensjonsavtalen mellom partene i offentlig sektor av 3. mars 2018 at aldersgrensene i denne ordningen skal være de samme som i privat AFP.

Pensjon fra individuell pensjonsordning etter skatteloven, såkalt skattefavorisert individuell pensjonssparing (IPS), kan tidligst tas ut fra fylte 62 år. Det kan innbetales midler til pensjonsordningen til fylte 75 år. Fra den øvre aldersgrensen kommer også pensjonen uansett til utbetaling, med mindre den enkelte har gitt særskilt melding om at pensjonen ikke skal utbetales.

9.4 Modeller for økte aldersgrenser

9.4.1 Innledning

Utvalget mener at aldersgrensene bør justeres jevnlig, i små steg, i takt med utviklingen i en på forhånd definert målvariabel. I dette avsnittet vurderes ulike måter å øke aldersgrensene på.

Hvordan aldersgrensene økes kan ha betydning for hvordan pensjonssystemet virker mellom ulike grupper, for eksempel mellom arbeidsføre og uføre. Modellvalget kan også påvirke den økonomiske bærekraften. Eksempelvis kan det tenkes at modellene i ulik grad påvirker arbeidstilbudet blant eldre arbeidstakere.

Det første årskullet som får økte aldersgrenser, bør ikke ha nådd dagens nedre aldersgrense for uttak av alderspensjon når aldersgrensene heves første gang. Dette fordi de som blir berørt av en slik omlegging bør varsles på forhånd, samtidig som hele årskullet bør få samme endring. Dersom aldersgrensene heves for et årskull som allerede har kunnet starte uttaket av alderspensjon, vil omleggingen føre til skjevheter innad i årskullet.

Det første årskullet som helt omfattes av den nye opptjeningsmodellen i folketrygden er 1963-kullet. Disse blir 62 år i 2025. Utvalget mener det er naturlig at justeringen av aldersgrensene knyttes opp mot 1963-kullet.

9.4.2 Justering av aldersgrensene i takt med arbeidsføres tilpasning til levealdersjusteringen

Utvalget har vurdert om hevingen av aldersgrensene bør knyttes til de arbeidsføres faktiske tilpasning til levealdersjusteringen. Det vil si at dersom tilbaketrekningsalderen for arbeidsføre øker med eksempelvis ett år, så øker også aldersgrensene med ett år.

En fordel med en slik løsning er at en skjermingsordning for uføre der aldersgrensene for uføre – øvre opptjeningsalder og alder for overgang til alderspensjon – justeres i takt med aldersgrensene for arbeidsføre, vil gi uføre en kompensasjon som står i forhold til den kompensasjonen de arbeidsføre oppnår gjennom å jobbe lenger. Dersom det viser seg at de arbeidsføre bare delvis kompenserer for levealdersjusteringen, vil de uføres alderspensjon med andre ord også bare bli delvis skjermet for levealdersjusteringen.

En modell der hevingen av aldersgrensene knyttes til de arbeidsføres tilpasning vil imidlertid også kunne ha noen uheldige sider. Dersom de arbeidsføre ikke tilpasser seg levealdersjusteringen ved å stå lenger i arbeid, vil aldersgrensene øke mindre enn det levealdersveksten skulle tilsi. Dermed blir signaleffekten av økte aldersgrenser lavere enn ønskelig.

En situasjon der arbeidsføre ikke tilpasser seg levealdersjusteringen ved å stå lenger i arbeid vil videre føre til at tiden som pensjonist vil utgjøre en stadig større del av livet for nye alderspensjonister. De gjennomsnittlige pensjonsnivåene vil også bli stadig lavere sammenliknet med det gjennomsnittlige lønnsnivået i samfunnet. OECD peker, som omtalt i avsnitt 9.2.1, på at begge disse forholdene over tid kan bidra til å redusere oppslutningen om pensjonssystemet.

Det er også en del praktiske utfordringer knyttet til en modell der aldersgrensene justeres i takt med arbeidsføres tilpasning til levealdersjusteringen. Utfordringene knytter seg både til hvordan avgangsalderen skal defineres i et pensjonssystem med fleksible uttaksregler, og til etableringen av et datagrunnlag for å kunne lage en god målvariabel.

Nærmere om definisjonen av avgangsalder

Utviklingen i de yrkesaktives tilpasning til levealdersjusteringen er en utfordrende størrelse å beregne. For det første er det åpenbare måleproblemer. Avgangsalder er kun definert for de som faktisk har hatt avgang fra arbeidsmarkedet. Det gjør at det er komplisert å beregne avgangsalder innad i et årskull, fordi personer i årskullet som ennå ikke har gått av ikke har en definert avgangsalder, men man vet samtidig at deres avgangsalder vil trekke gjennomsnittet for årskullet opp. Beregning av avgangsalder på bakgrunn av hele årskull er dermed ikke mulig før alle har gått av.

En mulig løsning kunne vært å definere avgangsalderen for et årskull som alderen på den siste som går av i det en viss andel av årskullet har gått av. Dersom man for eksempel velger å måle dette når halvparten av årskullet har gått av, vil avgangsalderen tilsvare median avgangsalder i årskullet.

Det er imidlertid også vanskelig, for en vesentlig andel av de yrkesaktive, å fastslå når en person rent faktisk har «sluttet å jobbe». Dette skyldes at pensjonssystemet åpner for delvis nedtrapping, delvis pensjonsuttak, og at det er mulig å begynne å jobbe igjen etter at man først har sluttet å jobbe.

En annen mulig tilnærming er å benytte et tverrsnitt for avgangsalder i befolkningen på et gitt tidspunkt. Dette kan også beregnes som et gjennomsnitt over flere år. En slik målvariabel kan imidlertid være problematisk fordi de ulike årskullene som vil inngå i beregningen kan ha stått overfor ulike rammebetingelser på pensjoneringstidspunktet. For eksempel vil målvariabelen kunne påvirkes av konjunktursvingninger, herunder særlig en vedvarende lavkonjunktur.

Nærmere om datatilgang

For å kunne tallfeste den faktiske utviklingen i de yrkesaktives tilpasning til levealdersjusteringen, er det nødvendig å lage en tilfredsstillende tidsserie. Dette kan være utfordrende.

En kunne tenke seg at nivået på arbeidsinntekten ble brukt som indikator på om en person fremdeles er yrkesaktiv. For noen grupper er imidlertid ikke arbeidsinntekt en dekkende indikator på en persons tilknytning til arbeidsmarkedet. Dette gjelder særlig for selvstendig næringsdrivende. Videre kan også inntekter som etterbetaling av lønn, sluttoppgjør og feriepenger etter avsluttet arbeidsforhold by på utfordringer fordi disse vil kunne gjøre at det ser ut i data som en person fortsatt er i et arbeidsforhold. Det vil derfor være nødvendig med forenklinger for å operasjonalisere på individnivå når en person skal regnes å ha hatt avgang fra arbeidslivet.

Et veldefinert mål som kan brukes som indikator for faktisk avgangsalder, er utviklingen i yrkesdeltakelse blant de som er 62 år og eldre. Observert utvikling i yrkesdeltakelse etter alder vises i figur 9.2. I figuren er en yrkesaktiv person definert som en person som i hvert enkeltår har en pensjonsgivende inntekt som overstiger grunnbeløpet, og som ikke er eller har vært uføretrygdet ved overgang til alderspensjon.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Ulike rammebetingelser for ulike årskull har hatt stor betydning for utviklingen i yrkesaktivitet (og dermed avgangsalder). På slutten av 90-tallet er det som figuren viser, en trend i retning av at yrkesdeltakelsen blant personer i aldersgruppen 62–67 år går ned. Denne nedgangen skyldes at nedre aldersgrense for uttak av AFP ble redusert.

Figuren illustrerer også at det vil være utfordrende å lage gode prognoser for utviklingen i de arbeidsføres tilpasning til levealdersjusteringen med utgangspunkt i utviklingen i yrkesdeltakelsen. Dersom en tidlig på 2000-tallet skulle laget en prognose for framtidig yrkesdeltaking, ville det eksempelvis vært naturlig å legge til grunn at den nylige reduksjonen i nedre aldersgrense for uttak av AFP kunne komme til å redusere yrkesdeltakingen. Men det ville vært svært vanskelig å anslå hvor stor denne effekten kom til å bli. Hvis man hadde antatt at endringene i AFP ikke ville ha noen betydning, det vil si at yrkesdeltakingen på slutten av 1990-tallet ville videreføres, ville man ha overvurdert yrkesdeltakingen gjennom perioden 2000–2010 betydelig.

I og med at det i praksis vil være vanskelig å forutsi framtidig utvikling i yrkesdeltakingen, vil det å knytte justeringen av aldersgrensene til utviklingen i yrkesdeltaking kunne føre til at aldersgrensene endres i en annen takt enn den reelle utviklingen i avgangsalder for et gitt årskull.

9.4.3 Justering av aldersgrensene i takt med utviklingen i forventet levealder

Utvalget har vurdert om aldersgrensene bør heves i takt med utviklingen i forventet levealder. Dette er den metoden som er benyttet i andre land som har innført automatisk justering av aldersgrensene i pensjonssystemet, jf. omtalen i avsnitt 9.2.1.

Høyere tilbaketrekningsalder for arbeidsføre fører dels til at opptjent pensjon skal deles på et lavere delingstall. I tillegg øker pensjonsopptjeningen. Beregninger fra SSB, se Fredriksen m.fl. (2022), viser at den økte opptjeningen ved høyere tilbaketrekningsalder innebærer at det er tilstrekkelig at tilbaketrekningsalderen øker med om lag to tredeler av veksten i forventet levealder for at pensjonsnivåene skal opprettholdes på samme nivå som tidligere. Dette betyr at dersom justeringen av aldersgrensene knyttes til utviklingen i forventet levealder, så er det tilstrekkelig at aldersgrensene øker med to tredeler av veksten i forventet levealder dersom målet er å opprettholde det årlige pensjonsnivået. Dette vil videre bidra til å opprettholde et noenlunde konstant forhold mellom tiden som yrkesaktiv og tiden som pensjonist mellom årskull.

Justering av aldersgrensene i takt med levealdersutviklingen kan gjennomføres på ulike måter. Én mulighet er å knytte endringen til utviklingen i forventet levealder ved 67 år. Et alternativ er å knytte justeringen til utviklingen i delingstallene i folketrygden. Det er en tett sammenheng mellom utviklingen i forventet levealder ved 67 år og delingstallene, så det vil kun være mindre forskjeller i justeringen av aldersgrensene med disse to ulike metodene. Forskjellen knytter seg til arvegevinsten som er innregnet i delingstallene. Arvegevinsten henger sammen med endringer i dødelighet før uttak av pensjon.

I praksis vil justering av aldersgrensene i takt med utviklingen i delingstallene føre til at aldersgrensene økes noe raskere enn hvis aldersgrensene knyttes til utviklingen i forventet gjenstående levealder ved 67 år, se figur 9.3. For 2000-kullet øker aldersgrensene for eksempel med om lag åtte måneder mer dersom de justeres med utviklingen i delingstallene i stedet for utviklingen i forventet levealder.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Å knytte utviklingen i aldersgrensene til utviklingen i levealderen har flere fordeler. Særlig vil en slik modell kunne gjøre det enkelt å kommunisere begrunnelsen for å heve aldersgrensene. Dette gjelder også dersom justeringen knyttes til utviklingen i delingstallene ettersom det årlig lages og publiseres prognoser for delingstall av Arbeids- og velferdsdirektoratet, og delingstallet er en relativt veletablert indikator på forventet tid som pensjonist.

En mulig utfordring ved å knytte justeringen av aldersgrensene til enten gjenstående levetid ved 67 år eller til delingstallene kan oppstå dersom de arbeidsføre ikke fullt ut tilpasser seg levealdersjusteringen ved å jobbe så mye lenger som det er forutsatt. Dersom aldersgrensene for uføres alderspensjon justeres like mye som aldersgrensene for arbeidsføre, vil da de gjennomsnittlige alderspensjonene for uføre over tid utvikle seg gunstigere enn de gjennomsnittlige alderspensjonene for arbeidsføre. Mulige løsninger for uføre er drøftet nærmere i kapittel 12.

Nærmere om å justere aldersgrensene i takt med forventet levealder ved 67 år

Justering av aldersgrensene i takt med utviklingen i forventet levealder innebærer at aldersgrensene justeres for et gitt årskull dersom forventet levealder for dette årskullet avviker fra forventet levealder for et annet, eldre, årskull. Justeringen må derfor ta utgangspunkt i en sammenlikning med forventet levealder for et basisårskull.

Basisårskullet kunne for eksempel ha vært 1943-årskullet, slik at endringen i aldersgrensene for et gitt årskull ble knyttet til endringen i dette årskullets forventete levealder sammenliknet med forventet levealder for 1943-kullet. 1943-årskullet nevnes her særskilt fordi det allerede fungerer som basisårskull for beregning av forholds- og delingstall.

Siden det er tolv år siden 1943-kullet fylte 67 år, og forventet levealder har økt for hvert årskull, er det relativt stor forskjell mellom forventet levealder ved 67 år for 1943-kullet og det første kullet det er aktuelt å justere aldersgrensene for, 1963-kullet. Levealdersutviklingen tilsier at dersom 1943-kullet hadde vært basisårskullet, så ville aldersgrensene for 1963-kullet ha økt med om lag 2,6 år. En slik justering av aldersgrensene innebærer at personer i 1963-kullet – som med dagens regler kan gå av med alderspensjon ved 62 år i 2025 – ville måttet vente til siste halvdel av 2027 eller første halvdel av 2028, før de kunne gå av.3

For å unngå et slik initialt «hopp» i aldersgrensene, har man i utgangspunktet to muligheter: En mulighet er at gapet på 2,6 år kan fases inn over for eksempel en tiårsperiode. Det vil si at de første ti årskullene som omfattes (1964–1973) vil få en noe raskere heving av aldersgrensene enn de etterfølgende årskullene.

Den andre muligheten er å velge et basisårskull som ligger nærmere det første årskullet som skal få økt aldersgrense. På den måten oppstår det ikke et gap i forventet levealder som må «tas igjen» ved innføringen av justeringsmekanismen. Det kan da være naturlig å la 1963-kullet fungere som basisårskull, slik at 1964-kullet blir det første som kan få økte aldersgrenser. 1963-kullet kan være et naturlig valg også fordi eldre årskull har deler av sin pensjonsopptjening i folketrygden etter gammel modell, og dermed noe andre rammebetingelser enn årskullene fra og med 1963-kullet. Det innebærer samtidig en varig «forsinkelse» på 2,6 år i tilpasningen av aldersgrensene til effekten av levealdersjusteringen.

Heving av aldersgrensene fra og med 1964-kullet vil da kunne knyttes til veksten i forventet gjenstående levetid for et gitt årskull, sammenliknet med forventet gjenstående levetid for 1963-kullet ved 67 år. Hvis et framtidig årskull for eksempel er forventet å leve ett år lenger enn 1963-kullet ved 67 år, betyr det at aldersgrensene heves med åtte måneder – to tredeler av levealdersveksten – for dette årskullet.

Nærmere om å justere aldersgrensene i takt med utviklingen i delingstall

På samme måte som justering av aldersgrensene i takt med forventet levealder måtte ta utgangspunkt i forventet levealder for et gitt årskull (basisårskull), må justering av aldersgrensene i takt med utviklingen i delingstallene ta utgangspunkt i utviklingen i delingstall for et gitt årskull sammenliknet med delingstall for et basisårskull.

En mulighet er å knytte justeringen opp mot delingstallene for 1963-kullet. Hevingen av aldersgrensene for et gitt årskull vil da avhenge av hvor mye lenger dette årskullet må vente med å ta ut alderspensjon for å få samme delingstall som 1963-kullet fikk ved en gitt alder.4

9.4.4 Utvalgets vurdering

Utvalget har vurdert ulike modeller for justering av aldersgrensene i pensjonssystemet.

En mulighet er at aldersgrensene justeres i takt med faktisk avgangsalder for de yrkesaktive. En fordel med dette er at dersom aldersgrensene for uføre justeres i takt med aldersgrensene for arbeidsføre, vil det gi en kompensasjon for levealdersjusteringen til uføre som står i forhold til den kompensasjonen de arbeidsføre oppnår gjennom å jobbe lenger. En slik modell vil imidlertid også ha noen uheldige sider. Dersom de arbeidsføre ikke tilpasser seg levealdersjusteringen ved å stå lenger i arbeid, vil aldersgrensene øke mindre enn det levealdersveksten skulle tilsi. Dermed blir signaleffekten av økte aldersgrenser lavere enn ønskelig. Modellen vil også ha måleproblemer og den vil være sårbar for konjunktursvingninger og utslag av ulike rammebetingelser for pensjonering. Dette vil kunne føre til at noen årskull vil kunne få enten større eller mindre økning i aldersgrensene enn det den faktiske utviklingen i yrkesaktivitet for årskullet skulle tilsi. Det er også en svakhet ved en slik modell at det ikke vil kunne lages solide prognoser for framtidig utvikling i aldersgrensene, slik at det vil kunne være usikkerhet knyttet til hvilke aldersgrenser som vil gjelde for framtidige alderspensjonister.

En alternativ modell er å knytte justeringen av aldersgrensene til utviklingen i levealder. Dette kan gjøres enten ved å knytte endringen av aldersgrensene direkte til levealdersutviklingen eller ved å knytte den til utviklingen i folketrygdens delingstall. Det er ingen store prinsipielle forskjeller mellom å knytte aldersgrensejusteringen til enten forventet gjenstående levetid ved 67 år eller delingstallene. Det er fordeler og ulemper ved begge tilnærminger.

Etter en samlet vurdering mener utvalget at justeringen av aldersgrensene bør knyttes til levealdersutviklingen, nærmere bestemt til utviklingen i delingstall. Se boks 9.1 for en beskrivelse av hvordan dette prinsippet kan operasjonaliseres. Utvalget mener koblingen til folketrygdens delingstall vil legge til rette for enkel, sammenhengende og forståelig kommunikasjon. Å ta utgangspunkt i delingstallene framfor levealdersutviklingen innebærer også at «arvegevinsten» som reflekterer endringer i dødelighet før 67 år hensyntas ved justeringen av aldersgrensene på samme måte som i delingstallene.

Utvalget mener videre at justeringen av aldersgrensene bør avhenge av forholdet mellom et gitt årskulls delingstall og delingstallene for 1963-kullet. Dette innebærer at aldersgrensene øker fra og med 1964-kullet.

Utvalget foreslår at aldersgrensen for ubetinget rett til alderspensjon som i dag er 67 år, kalles normert pensjoneringsalder, med normalderen som kortform.

9.5 Innfasing av nye aldersgrenser

9.5.1 Praktiske hensyn

Aldersgrensene kan heves enten gjennom vedtak i Stortinget hver gang grensene skal økes, eller ved en regelfestet, automatisk mekanisme. Ved direkte vedtak vil Stortinget kunne vurdere spørsmålet i en bredere sammenheng. Å regelfeste hvordan aldersgrensene skal endres vil imidlertid gi betydelig større forutsigbarhet for den enkelte som skal ta avgjørelser om pensjonering. Automatisk justering av aldersgrensene er også i tråd med OECDs anbefalinger, jf. avsnitt 9.2.1.

Utvalget mener aldersgrensene bør justeres automatisk og jevnlig. Justeringen bør knyttes til utviklingen i en mest mulig objektiv målevariabel. Utvalget mener som omtalt i avsnitt 9.4.4 at denne målevariabelen bør være delingstallene i folketrygden. Utvalget mener imidlertid at konsekvensene av justeringen av aldersgrensene i pensjonssystemet bør vurderes hvert 10. år, basert på en bred evaluering, blant annet i lys av utviklingen i de yrkesaktives tilpasning. Blant annet bør det følges med på at utviklingen i sammenliknbare arbeidsføres alderspensjoner ikke avviker for mye fra utviklingen i uføres alderspensjoner.

Aldersgrensene kan justeres enten med hele år eller med måneder av gangen. Dersom justeringen av aldersgrensene knyttes til utviklingen i forventet levealder, og aldersgrensene skal øke med hele år, tilsier den forventede framtidige levealdersveksten at aldersgrensene øker omtrent hvert tiende år. Utvalget anser en slik løsning som lite ønskelig av to grunner. For det første vil det forsinke effektene av reformen, fordi en rekke årskull ikke vil få noen endring i aldersgrensene. Videre vil det gi relativt store forskjeller mellom årskull der aldersgrensene økes med ett år.

Utvalget ser det med andre ord som mest hensiktsmessig at aldersgrensene heves gradvis, det vil si med måneder og for hvert årskull. Dette er også i tråd med OECDs anbefalinger, jf. avsnitt 9.2.1.

Hvis justeringen av aldersgrensene skal følge utviklingen i delingstallene, er det naturlig at den endelige fastsettingen av aldersgrensene for et gitt årskull finner sted samtidig med den endelige fastsettingen av delingstallene for årskullet. Dette gjøres i dag i det kalenderåret det aktuelle årskullet fyller 61 år, altså året før dagens nedre aldersgrense for tidlig pensjonsuttak. Arbeids- og velferdsdirektoratet bør imidlertid publisere prognoser for utviklingen i aldersgrensene på samme måte som de allerede publiserer prognoser for framtidige delingstall.

9.5.2 Aldersgrenser som bør justeres

I dag er det fem år fra nedre aldersgrense til aldersgrensen for fritt uttak av minsteytelse, og derfra er det igjen åtte år til øvre aldersgrense for pensjonsopptjening. Se tabell 9.2 for en oversikt over aldersgrensene i pensjonssystemet, og enkelte tilstøtende aldersgrenser, og prognoser for utvikling i disse aldersgrensene med den foreslåtte tekniske modellen for justering av aldersgrenser. Det er her lagt til grunn at en del andre aldersgrenser i folketrygden følger aldersgrensene i pensjonssystemet, og at alle aldersgrenser øker i samme takt. En modell for uføres alderspensjon drøftes nærmere i kapittel 12, og korttidsytelsene drøftes i kapittel 13.

Gitt at aldersgrensene heves i takt med utviklingen i delingstallene, viser figur 9.4 prognoser på utviklingen i de tre aldersgrensene som i dagens system er 62 år, 67 år og 75 år, med utgangspunkt i de siste prognosene for utviklingen i delingstallene.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

I tillegg til aldersgrensene i tabell 9.2, mener utvalget at også enkelte andre aldersgrenser eller størrelser bør heves eller beregnes ved en høyere alder enn tidligere. Særlig gjelder dette intervallet for beregning av delingstall og øvre alder for beregningen av arvegevinst som inngår i delingstallene. I beregningene som presenteres i avsnitt 9.6 er det lagt til grunn at:

• Arvegevinstene i delingstallet beregnes fram til og med ett kalenderår før gjeldende aldersgrense for fritt uttak av minsteytelsen. For 1984-kullet betyr det fram til og med 68 år og 4 måneder ut fra de siste prognosene for delingstallet.

• Delingstallene beregnes for den tiårsperioden som kommer to år før nedre grense for uttak av alderspensjon. For 1984-kullet betyr det fra 52 år og 4 måneder til 62 år og 3 måneder ut fra de siste prognosene for delingstallet.

• Trygdetid i ny folketrygd beregnes til og med året før alderen for fritt uttak av minsteytelsen, tilsvarende som for arvegevinsten. Trygdetid fastsettes i hele år.

Dersom aldersgrensene i pensjonssystemet skal økes, vil det på sikt kunne bli behov for at også aldersgrensene for stillingsvern justeres. Det er imidlertid utenfor utvalgets mandat å vurdere disse aldersgrense, og problemstillingen ligger noe fram i tid. Utvalget har derfor ikke gått nærmere inn i denne problemstillingen.

9.6 Konsekvenser uten effekter av normdanning

9.6.1 Innledning

Utvalgets vurderinger av hvilke konsekvenser økte aldersgrenser vil få, bygger på beregninger foretatt av Statistisk sentralbyrå (SSB). I beregningene er det lagt til grunn at alle aldersgrensene i pensjonssystemet justeres automatisk i tråd med utvalgets forslag, se også avsnitt 9.4.3. Se Fredriksen m.fl. (2022) for ytterligere informasjon om SSBs beregninger, herunder også detaljerte beregningsforutsetninger.

SSB sammenlikner effektene av at det innføres automatisk justering av aldersgrensene med effektene av en videreføring av regelverket for pensjon i 2021 – referansebanen. Beregningen av referansebanen tar utgangspunkt i SSBs forventninger om utviklingen framover og det gjeldende regelverket for pensjon og trygder. Referansebanen er nærmere beskrevet i kapittel 8.

Som alle framskrivinger bygger også SSBs beregninger på usikre forutsetninger om framtiden. Blant annet er det gjort antagelser om den framtidige utviklingen i arbeidstilbudet. Hvordan arbeidstilbudet utvikler seg påvirker gjennomsnittlige pensjoner for arbeidsføre, framtidige forventede utgifter til pensjon, og statens muligheter til å finansiere pensjonsutgiftene.

Det er flere grunner til å forvente at arbeidstilbudet blant eldre vil øke framover, herunder blant annet bedret helse og arbeidsmiljø, og økt utdanning i befolkningen. Etter hvert som levealdersjusteringen tiltar, vil pensjonsnivåene for en gitt opptjening og avgangsalder, bli stadig lavere. Dette gir den enkelte et økonomisk insentiv til å stå lenger i arbeid for å unngå å få for lav alderspensjon. Insentivene som levealdersjusteringen gir vil virke uavhengig av om det innføres økte aldersgrenser.

SSB har i sine beregninger av referansebanen – altså før det innføres økte aldersgrenser – lagt til grunn at de arbeidsføre vil utsette avgangen fra arbeidsmarkedet så lenge at de, så langt dagens faste aldersgrenser tillater, fullt ut kompenserer for effekten av levealdersjusteringen. Det er usikkert om arbeidsføre vil øke arbeidstilbudet så mye som det er lagt til grunn i referansebanen. For eksempel legges det i Perspektivmeldingen til grunn at arbeidstilbudet ikke øker så mye. Det vil si at noe av den framtidige velstandsveksten tas ut i form av økt fritid som pensjonist. Forutsetningen om full kompensering betyr uansett at det er lagt til grunn at arbeidstilbudet vil øke også uten at aldersgrensene økes.

Utvalget legger til grunn at økte aldersgrenser vil gi en større økning i arbeidstilbudet enn om dagens faste aldersgrenser opprettholdes. For det første setter dagens faste aldersgrenser skranker på når det er tillatt å ta ut alderspensjon. Dersom aldersgrensene øker i takt med levealdersutviklingen slik utvalget foreslår, vil dette øke både den laveste alderen der det er mulig å ta ut alderspensjon, alderen den ubetingede retten til alderspensjon inntreffer og hvor lenge det er mulig å utsette avgangen fra arbeidslivet og fortsatt få økt alderspensjon.

Økte aldersgrenser vil med andre ord påvirke arbeidstilbudet «mekanisk» ved at de arbeidsføres valgmuligheter endres. Disse mekaniske effektene på arbeidstilbudet er hensyntatt i SSBs beregninger av konsekvensene av å øke aldersgrensene som presenteres i dette avsnittet.

Utvalget legger til grunn at økte aldersgrenser også vil påvirke pensjoneringsnormene, altså når den enkelte oppfatter at det er naturlig å slutte å arbeide. Også på denne måten kan økte aldersgrenser bidra til at flere står lenger i arbeid enn de vil gjøre med faste aldersgrenser. Dersom aldersgrensene økes i takt med levealdersutviklingen, vil det sende et tydelig signal til den enkelte om at avgangsalderen bør øke dersom levealderen øker. Slike normdanningseffekter er en vesentlig grunn til at utvalget foreslår at aldersgrensene bør økes. En annen viktig grunn er at økte aldersgrenser vil bidra til å sikre rimelige pensjonsnivåer også for framtidens pensjonister.

SSB har ikke lagt inn mulige effekter på pensjoneringsnormene i konsekvensberegningene av økte aldersgrenser. Beregningene som presenteres i dette avsnittet viser derfor mulige konsekvenser av økte aldersgrenser uten at det er tatt hensyn til normdanningseffekter.

Dersom økte aldersgrenser påvirker pensjoneringsnormene slik utvalget legger til grunn – altså at endrede normer øker arbeidstilbudet – vil det bidra til å redusere finansieringsbyrden av pensjonssystemet. Det tilsier at veksten i finansieringsbyrden av å øke aldersgrensene som presenteres i dette avsnittet trolig overvurderes noe.

For å illustrere hvordan normdanningseffekter av økte aldersgrenser potensielt kan påvirke pensjonskostnadene og finansieringsbyrden av pensjonssystemet, vises i avsnitt 9.7 beregninger der det er lagt til grunn at endrede normer påvirker arbeidsføre slik at disse øker arbeidstilbudet mer enn de ellers ville gjort når aldersgrensene øker. Beregningene viser at positive normdanningseffekter vil øke pensjonsutgiftene, men at veksten i finansieringsbyrden av pensjonssystemet likevel blir mindre.

I SSBs beregninger er det videre lagt til grunn at levealdersveksten blir som i middelalternativet i SSBs befolkningsframskriving fra 2020 og at sannsynligheten for å bli ufør, gitt alder, kjønn og en rekke andre kjennetegn, opprettholdes på samme nivå som observert i de fem siste årene SSB har data for. Det siste innebærer blant annet at det ikke er tatt hensyn til mulige atferdsendringer knyttet til uføretrygding som følge av at aldersgrensene øker. I avsnitt 9.8 vises en del beregninger der disse forutsetningene er modifiserte.

Det er lagt til grunn for beregningene at alle aldersgrensene i pensjonssystemet justeres like mye når levealderen øker. Det innebærer at det er lagt til grunn at både alderen der uføre går over til alderspensjon og alderen uføres opptjening av alderspensjon stopper vil øke i takt med de øvrige aldersgrensene. Automatisk justering av aldersgrensene for uføre i takt med levealdersutviklingen kan bidra til å løse en av utfordringene med dagens regelverk – at uføres gjennomsnittlige alderspensjon vil bli stadig lavere relativt til de arbeidsføres, dersom arbeidsføre tilpasser seg levealdersjusteringen fullt ut ved å stå lenger i arbeid. I beregningene er det som nevnt lagt til grunn at arbeidsføre tilpasser seg levealdersjusteringen ved å stå lenger i jobb slik at årlig alderspensjon opprettholdes på samme relative nivå som for tidligere årskull. Gitt at de arbeidsføre faktisk øker avgangsalderen som forutsatt, vil justeringen av aldersgrensene for uføre som er lagt til grunn i SSBs beregninger innebære at forholdet mellom uføres og arbeidsføres alderspensjoner opprettholdes på dagens nivå også i framtiden.

Dersom arbeidsføre derimot ikke utsetter avgangsalderen like mye som forutsatt, vil uføres alderspensjoner over tid øke sammenliknet med arbeidsføres alderspensjoner. Det kan stilles spørsmål ved om de arbeidsføre i noen grad vil velge å ta ut deler av den framtidige velstandsveksten i økt fritid gjennom noe mindre utsettelse av pensjoneringstidspunktet enn det som ligger til grunn for SSBs beregninger. Se kapittel 12, der det blant annet drøftes alternative løsninger for å opprettholde et rimelig forhold mellom uføres og arbeidsføres alderspensjoner.

Beregningene som presenteres i dette avsnittet skal spenne ut mulighetsrommet mellom dagens regelverk i referansebanen og en slags maksimumsløsning for økte aldersgrenser, og er ment å danne grunnlag for vurderingene av mulige justeringer i regelverket for regulering, minsteytelser, uføres alderspensjon, mv. i de påfølgende kapitlene. Beregningene er med andre ord ikke ment å skulle illustrere utvalgets anbefalte samlede løsning. Utvalgets anbefalte samlede løsning for justering av aldersgrenser, reguleringsregler, regler for minsteytelser, korttidsytelser og uføres alderspensjon er oppsummert i kapittel 14 Samlet tilrådning – Løsning for minsteytelsene og uføres alderspensjon.

I dette avsnittet illustreres det hvordan økte aldersgrenser vil kunne påvirke folketrygdens utgifter til pensjon og andre trygdeytelser. Videre illustreres det hvordan bidragsraten og netto skattesats vil kunne endres.

Den tradisjonelle definisjonen av bidragsraten er at dette er den skattesatsen som er nødvendig for å finansiere utbetalingene av alderspensjon fra folketrygden, gitt at finansieringsbyrden utelukkende legges på arbeids- og pensjonsinntekter i samme år. Når aldersgrensene øker, er det naturlig å ta med i definisjonen av bidragsraten den delen av utgiftsveksten til andre ytelser enn pensjon som knytter seg direkte til økte aldersgrenser, herunder veksten i utgifter til uføretrygd, arbeidsavklaringspenger og etterlattepensjon som vil følge av økte aldersgrenser. Begrepet «pensjonsutgifter» defineres derfor her som samlede utgifter til alderspensjon fra folketrygden, pluss en eventuell endring i utgifter til uføretrygd, arbeidsavklaringspenger, etterlattepensjon og korttidsytelser sammenliknet med en videreføring av gjeldende regler (referansebanen).

Bidragsraten gir et godt bilde av effekten på pensjonsutgiftene av ulike regelverksendringer, men får ikke så godt fram effekten av at endringer i pensjonsreglene også kan påvirke arbeidstilbudet og dermed offentlige inntekter. For en nærmere diskusjon av bidragsraten, og hvordan den kan si noe om pensjonssystemet økonomiske bærekraft, se avsnitt 8.2.

Det er som nevnt grunn til å tro at økte aldersgrenser i seg selv vil øke arbeidstilbudet. I den grad økte aldersgrenser brukes som virkemiddel til å skjerme uføre for levealdersjustering, vil økte aldersgrenser gjøre det økonomisk mer gunstig å gå over til alderspensjon fra uføretrygd. Dette vil i noen grad kunne svekke arbeidsinsentivene. I SSBs hovedberegninger er det imidlertid ikke lagt til grunn at skjerming av uføre vil påvirke arbeidsinsentivene.

Økt arbeidstilbud vil som nevnt øke skattebasen som skal finansiere alderspensjonene. Skattebasen skal imidlertid også finansiere andre offentlige utgifter. SSB har lagt til grunn at 25 prosent av en gitt økning i skattebasen normalt vil gå til å finansiere andre offentlige utgifter enn pensjoner. Andre offentlige utgifter – som utgifter til helse, skole, mv. – vil i prinsippet ikke påvirkes av at arbeidstilbudet endres som følge av økte aldersgrenser i pensjonssystemet. Gitt en slik forutsetning, vil statsfinansene ellers – altså den delen av statsfinansene som ikke knytter seg til alderspensjon – bli styrket tilsvarende økningen i skattebasen som ikke går til å dekke alderspensjoner. Denne bedringen av statsfinansene fanges ikke opp av bidragsraten.

For å belyse den totale effekten av ulike regelverksendringer for de offentlige finansene, har SSB derfor beregnet en såkalt netto skattesats, se boks 9.2. I beregningen av netto skattesats legges det til grunn at hele økningen i offentlige inntekter som følge av økt arbeidstilbud brukes på å redusere skattebyrden av pensjonssystemet. På den måten er netto skattesats i situasjoner med endret arbeidstilbud et bedre mål enn bidragsraten på skattesatsen som er nødvendig for å finansiere pensjonsutgiftene. En endring i netto skattesats som følge av en gitt endring i pensjonsregelverket – eksempelvis økte aldersgrenser som vil påvirke arbeidstilbudet – gir dermed også et bedre bilde på den samlede effekten av regelendringen for statsfinansene. Effektene er for øvrig avhengige av de beregnede utslagene på skattebasen, som igjen er avhengig av hvilke forutsetninger en legger til grunn om arbeidstilbudet framover. Forutsetningene om utviklingen i arbeidstilbudet framover er usikre, og i Fredriksen m.fl. (2022) er det gjort rede for utslaget av ulike endringer i disse forutsetningene.

Boks 9.2 Netto skattesats

Netto skattesats er definert slik:

Pensjonsutgifter er definert som samlede utgifter til alderspensjon fra folketrygden, pluss en eventuell økning i utgifter til uføretrygd, arbeidsavklaringspenger, etterlattepensjon og korttidsytelser sammenliknet med en videreføring av gjeldende regler (referansebanen).

I beregningen av netto skattesats ses altså pensjonsutgiftene i forhold til en skattebase bestående av all lønnsinntekt og alle pensjons- og trygdeytelser. Til sammenlikning ses pensjonsutgiftene i forhold til en mer avgrenset skattebase bestående av lønnsinntekt og kun alderspensjon og endringer i uføretrygd ved beregning av bidragsraten. Dette innebærer at nivået på netto skattesats alltid vil være en del lavere enn nivået på bidragsraten.

«Endring i skattebase» er endringen skattebasen sammenliknet med skattebasen i referansebanen. I referansebanen vil dermed «endring i skattebase» per definisjon være lik null. Netto skattesats i referansebanen blir dermed lik pensjonsutgifter delt på skattebasen.

Økte aldersgrenser vil gi endringer i beregnet arbeidstilbud og uttak av ulike pensjons- og trygdeytelser. Dette fører til at skattebasen endres sammenliknet med skattebasen i referansebanen. Dermed blir leddet «endring i skattebase» i formelen for netto skattesats ulikt null når netto skattesats beregnes under forutsetning av økte aldersgrenser.

SSB har lagt til grunn at 25 prosent av endringen i skattebasen normalt vil gå til å finansiere andre offentlige utgifter enn pensjon. I beregningen av netto skattesats er det imidlertid lagt til grunn at også disse midlene inngår i finansieringen av pensjon. Formelen over viser at ved beregning av netto skattesats benyttes disse 25 prosentene av økningen i skattebasen til å redusere pensjonsutgiftene som skal finansieres.

Se Fredriksen m.fl. (2022) for en nærmere beskrivelse av netto skattesats.

9.6.2 Beregningsresultater

Antall alderspensjonister og uføretrygdede

De fleksible uttaksreglene som ble innført fra 2011, førte til at antall alderspensjonister økte sammenliknet med hva antallet ville vært uten en reform. SSBs beregninger viser at dersom dagens regler videreføres (referansebanen), vil antallet alderspensjonister bli liggende permanent høyere enn uten pensjonsreformen. Dersom aldersgrensene økes, vil imidlertid antallet alderspensjonister gå klart ned. Dette skyldes først og fremst at flere må vente med å ta ut pensjon når nedre aldersgrense øker. I disse beregningene er alle som mottar alderspensjon regnet som alderspensjonister. Det innebærer at personer som fortsatt er i arbeid, men som har tatt ut alderspensjon, regnes med.

Figur 9.5 viser beregnet antall alderspensjonister fram til 2100 gitt at det ikke hadde blitt gjennomført en pensjonsreform i 2011, med referansebanen og med økte aldersgrenser. Antallet alderspensjonister vil fortsette å øke selv om aldersgrensene øker, men som figuren viser vil veksten bli redusert betraktelig. Fra 2045 vil antallet alderspensjonister være lavere enn det ville ha vært uten en pensjonsreform i 2011.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Økte aldersgrenser vil også kunne påvirke hvor mange som mottar minsteytelsene i folketrygden. Andelen minstepensjonister ved avgang er beregnet å bli lavere enn én prosent av alle pensjonister både ved en videreføring av gjeldende regler (referansebanen) og med økte aldersgrenser for alle framtidige årskull. En minstepensjonist er her definert som en person som mottar en pensjon som er mindre enn gjeldende minstenivå gitt sivilstand og egen trygdetid, og/eller hvor både garantitillegget og tilleggspensjonen er null. Dette innebærer at personer som har lavere pensjon enn minstenivået, men der dette skyldes manglende trygdetid ikke vil defineres som minstepensjonist. I ny alderspensjon vil nesten alle med full trygdetid ha noe pensjonsopptjening som gir en pensjon over garantipensjonsnivået ved avgang (minstenivået i ny alderspensjon).

SSB har også beregnet den mulige utviklingen i antall garantipensjonister. En garantipensjonist er definert som en person som får utbetalt enten særtillegg eller minstenivåtillegg fra gammel alderspensjon fra folketrygden, eller garantitillegg fra ny alderspensjon. Dette vil være personer som befinner seg i «avkortingsintervallet» for garantipensjonen.

Figur 9.6 viser andelen garantipensjonister ved avgang i referansebanen med økte aldersgrenser. I referansebanen vil andelen garantipensjonister ligge på i overkant av 30 prosent for alle årskull fram til 2065-kullet. Med økte aldersgrenser vil imidlertid andelen garantipensjonister avta fra 35 prosent for 1955-kullet til under 20 prosent for årskull født etter 2050. Nedgangen skyldes at økte aldersgrenser vi gi økt pensjonsopptjening for uføre og utsatt tidliguttak for arbeidsføre, noe som fører til at færre får garantitillegg.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Antall uføre vil øke dersom aldersgrensen for overgang fra uføretrygd til alderspensjon øker siden hver enkelt uføretrygdet er ufør i flere år, og det kan bli innvilget uføretrygd også til personer som har fylt 67 år. Figur 9.7 viser beregnet antall uføretrygdede i referansebanen og med økte aldersgrenser. Det er lagt til grunn at sannsynligheten for å bli ufør, gitt alder, kjønn og en rekke andre kjennetegn, holder seg konstant framover som observert i de fem siste årene det foreligger data for. SSB anslår, som det framgår av figuren, at økte aldersgrenser vil kunne øke antallet uføre fram mot 2100 med i overkant av 100 000 personer sammenliknet med en videreføring av gjeldende regler.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Det kan tenkes at økt nedre alder for fleksibelt uttak av alderspensjon kan føre til at flere med svekket helse som ellers ville klart å «holde ut» i arbeidslivet til dagens aldersgrense på 62 år vil bli uføre fordi det blir for lenge å vente på kunne motta alderspensjon. Samtidig vil det bli mer gunstig å motta uføretrygd dersom uføre skjermes for virkningen av levealdersjusteringen. Også slike forhold kan potensielt bidra til at flere blir uføre. Det er ikke tatt hensyn til slike mulige effekter i SSBs hovedberegninger. Det vises beregninger med andre forutsetninger om uførerater i avsnitt 9.8.3.

Også andelen uføretrygdede er anslått å øke dersom aldersgrensene øker. Figur 9.8 viser at andelen uføretrygdede i befolkningen anslås å øke fra i overkant av åtte prosent i dag til i overkant av ni prosent i 2050 og til om lag ti prosent i 2100. Med en videreføring av dagens regler – referansebanen – er imidlertid andelen uføre anslått å ville bli redusert til under åtte prosent fra 2060. Se Fredriksen m.fl. (2022) for mer detaljerte framskrivninger av utviklingen i uføreandelene med økte aldersgrenser.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Pensjonsnivåer

Figur 9.9 viser beregnet utvikling i gjennomsnittlig alderspensjon for henholdsvis uføre (stiplede linjer) og arbeidsføre (heltrukne linjer) ved en videreføring av dagens regler – referansebanen – og med automatisk justering av aldersgrensene i pensjonssystemet fra og med 1964-kullet.

De sorte linjene viser gjennomsnittlig alderspensjon for arbeidsføre og uføre i referansebanen. Gjennomsnittlig alderspensjon forventes å avta for både arbeidsføre og uføre dersom dagens regelverk videreføres. Arbeidsføres alderspensjon avtar med om lag 12 prosent fra 1963-kullet til 2020-kullet. Denne reduksjonen skjer til tross for at det er antatt i referansebanen at arbeidsføre kompenserer fullt ut for levealdersjusteringen. En av grunnene til dette er at den øvre aldersgrensen i økende grad begrenser muligheten for å kompensere. De yngste kan dermed rent faktisk ikke kompensere fullt ut for effekten av levealdersjusteringen fordi den øvre aldersgrensen er for lav. Det er også en rekke andre effekter som i hovedsak gjelder personer født før 1980: minsteytelsen blir stadig lavere målt i faste lønninger, noe som gir personer med ingen eller lav egen opptjening stadig lavere pensjon målt i faste lønninger, stadig flere starter i arbeid senere på grunn av lengre skolegang og får dermed færre opptjeningsår, og det blir flere ikke-vestlige innvandrere i pensjonsalder.

Alderspensjonene i referansebanen forventes som figur 9.9 viser, å avta mest for uføre. Dermed vil forskjellen mellom arbeidsføres og uføres alderspensjoner øke over tid. Uføre i 1963-kullet forventes å få en alderspensjon som utgjør 86 prosent av alderspensjonen til arbeidsføre. Dette forholdet synker i referansebanen til 68 prosent for uføre i 2020-kullet. Den økte differansen skyldes særlig at arbeidsføre her antas å kompensere fullt ut for levealdersjusteringen ved å stå lenger i arbeid, noe uføre ikke har samme anledning til.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

De røde linjene i figur 9.9 viser utviklingen i forventede alderspensjoner dersom aldersgrensene øker. For arbeidsføre innebærer økte aldersgrenser at gjennomsnittlig avgangsalder stiger. Siden det er lagt til grunn at de arbeidsføre kompenserer fullt ut for levealdersjusteringen i referansebanen skjer denne økningen først og fremst fordi muligheten til tidliguttak – med tilhørende lave pensjonsnivåer – begrenses når den nedre aldersgrensen øker, samt at minsteytelsene øker når aldersgrensen for uttak av disse øker. Dette gir økt pensjonsopptjening, og følgelig høyere alderspensjoner. Samtidig tas alderspensjonene ut senere, slik at levealdersjusteringen blir noe mildere sammenliknet med hva den blir med faste aldersgrenser. Figuren viser at økte aldersgrenser vil føre til at forventet gjennomsnittlig alderspensjon for nye årskull arbeidsføre vil bli liggende om lag konstant på samme nivå som for 1963-kullet.

I SSBs beregninger er det lagt til grunn at når aldersgrensene for arbeidsføre øker vil også aldersgrensen for når uføre går over til alderspensjon og når uføres opptjening av alderspensjon stopper øke. Veksten i disse aldersgrensene fører til at uføre skjermes mer eller mindre fullt ut for effekten av levealdersjusteringen. Figuren viser at dette fører til at uføres alderspensjoner framover vil ligge om lag på samme nivå som for 1963-kullet. Pensjonsnivåene vil imidlertid avta noe over tid. Grunnen er at økte aldersgrenser kun vil gi en delvis skjerming av minstenivåene for effekten av levealdersjusteringen. Uføre påvirkes mer av dette enn arbeidsføre, fordi det – relativt sett – er flere uføre som mottar en avkortet garantipensjon.

SSBs beregninger viser med andre ord at økte aldersgrenser og full skjerming av uføre mot levealdersjustering både vil føre til at arbeidsføres og uføres alderspensjoner langt på vei opprettholdes relativt til velstandsnivået for yrkesaktive, og til at forholdet mellom arbeidsføres og uføres alderspensjoner vil være relativt stabilt, forutsatt at arbeidsføre fullt ut kompenserer for levealdersjusteringen.

En vesentlig grunn til at utvalget tilrår å øke aldersgrensene, er at aldersgrensene kan virke normgivende for den enkeltes pensjoneringsbeslutning, og at faste aldersgrenser derfor kan bidra til at mange arbeidsføre tar ut alderspensjon og slutter å arbeide tidligere enn det som er optimalt både for den enkelte og for samfunnet. Denne effekten hensyntas som nevnt ikke i beregningene her, fordi det er lagt til grunn at arbeidsføre kompenserer fullt ut for levealdersjusteringen i både referansebanen og med økte aldersgrenser. Se beregninger med alternative forutsetninger i avsnitt 9.7.

Økte aldersgrenser vil også kunne påvirke fordelingen av årlig pensjon. Figur 9.10 viser beregnet fordeling på husholdsnivå av årlig alderspensjon i 2060 med henholdsvis referansebanen (sorte linjer) og økte aldersgrenser (røde linjer) for arbeidsføre og uføre. Uføre og arbeidsføre er fordelt i 100 like store grupper (prosentiler) etter størrelsen på årlig pensjon, fra de som har lavest pensjon til de som har høyest pensjon.

Forutsetninger: Fordeling på husholdsnivå. Uttaksalder lik avgangsalder. Alderspensjonistpar regnes som et hushold, ekvivalensvekt for person 2 er 0,7.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Det er lagt til grunn at alle tar ut alderspensjon samtidig som de har avgang fra arbeidslivet. Dette innebærer at eventuelle ulikheter i tidliguttak av alderspensjon i kombinasjon med fortsatt arbeid mellom ulike grupper ikke påvirker fordelingsprofilene i figuren.

Bare personer som har bodd i Norge i alle år etter fylte 15 år inngår i denne beregningen. Det vil si at «migranter» – her definert som personer som har bodd i utlandet i minst ett år etter fylte 15 år – ikke inngår. Migrantene er en sammensatt gruppe, som av ulike årsaker – herunder ofte manglende trygdetid – får spesielt lav alderspensjon. Økte aldersgrenser vil gi noe høyere alderspensjoner også til migranter, men økningen er relativt sett mindre enn for uføre og arbeidsføre.

Figur 9.10 viser at både arbeidsføre og uføre vil få økt årlig pensjon over hele inntektsfordelingen dersom aldersgrensene øker. Økningen er imidlertid klart størst for uføre (stiplede linjer). Effekten på uføres alderspensjon av skjermingen mot levealdersjustering er med andre ord større enn effekten av økte aldersgrenser er for arbeidsføres pensjoner, blant annet fordi det er forutsatt i modellen at arbeidsføre allerede kompenserer for levealdersjusteringen i referansebanen.

I figuren er også minste pensjonsnivå for enslige i 2021 tegnet inn. Med en videreføring av dagens regler – referansebanen – vil om lag halvparten av alle uføre i 2060 få en alderspensjon som er lavere enn dagens minsteytelse for enslige. Denne andelen reduseres til 35 prosent dersom aldersgrensene øker. For arbeidsføre er andelen 25 prosent med referansebanen og 20 prosent med økte aldersgrenser.

Dette resultatet betyr imidlertid ikke at 35 prosent av de uføre og 20 prosent av de arbeidsføre i 2060 vil få en alderspensjon som er lavere enn minsteytelsen for enslige. Dersom dagens regler for regulering av minsteytelsene videreføres vil minsteytelsene – målt i faste kroner – bli en del lavere i 2060 enn i 2021, selv om det tas hensyn til at alderen for beregning av minsteytelsen øker.

Pensjonsutgifter

SSB har definert «pensjonsutgifter» som samlede utgifter til alderspensjon pluss veksten i utgifter til uføretrygd, arbeidsavklaringspenger, etterlattepensjon og korttidsytelser5 sammenliknet med nivået på disse ytelsene i referansebanen.

Figur 9.11 viser beregnet utvikling i samlede pensjonsutgifter uten en pensjonsreform, med dagens regler – referansebanen – og med økte aldersgrenser. Det framgår at økte aldersgrenser vil øke de samlede pensjonsutgiftene sammenliknet med en videreføring av dagens regler. Siden økte aldersgrenser fases gradvis inn vil imidlertid utgiftsøkningen være relativt beskjeden på kort sikt. Først rundt 2045 vil pensjonsutgiftene øke dersom aldersgrensene økes. På lang sikt – fram mot 2100 – øker imidlertid de årlige utgiftene med i overkant av 50 milliarder.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Tabell 9.3 viser beregnede pensjonsutgifter i et utvalg år for de tre scenariene i figur 9.11. Tabellen viser at økte aldersgrenser i sum er beregnet å ville gi uendrete utgifter i 2040 sammenliknet med referansebanen. I 2060 og 2080 er utgiftene beregnet å øke med henholdsvis 15 og 38 milliarder.

Det er mange ulike effekter som ligger bak den beregnede veksten i pensjonsutgiftene når aldersgrensene øker. Hovedbegrunnelsen for forslaget om å øke aldersgrensene er å påvirke normdanningen blant den arbeidsføre delen av befolkningen, for på den måten å styrke den økonomiske bærekraften i pensjonssystemet. Dersom aldersgrensene økes også for andre grupper, kan samtidig den sosiale bærekraften i systemet bedres. I SSBs beregninger er det som nevnt lagt til grunn av aldersgrensene for uføre – aldersgrensen for opptjening av alderspensjon og alderen for overgang fra uførepensjon til alderspensjon – økes like mye som aldersgrensene for arbeidsføre. Samtidig er det lagt til grunn at aldersgrensene for hvor lenge det er mulig å motta andre folketrygdytelser også øker.

Det er i første rekke økningen i aldersgrensene for uføreytelser og andre folketrygdytelser som gjør at utgiftene øker. Figur 9.12 viser den beregnede utviklingen i utgifter til henholdsvis alderspensjon, korttidsytelser og uføretrygd, arbeidsavklaringspenger (AAP) og etterlattepensjon fra 2020 til 2100. Som figuren viser, anslås utgiftene til alderspensjon å bli lavere enn i referansebanen helt til midt på 2080-tallet. Utgiftsveksten kommer i all hovedsak fra økte utgifter til uføretrygd, arbeidsavklaringspenger og etterlattepensjon. Utgiftene til korttidsytelser vil også øke, men relativt lite sammenliknet med veksten i utgifter til uføretrygd mv. Den blå linjen viser den samlede endringen i pensjonsutgiftene.

Forstørr bilde

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Det er altså endringer i aldersgrensene for å styrke den sosiale bærekraften i pensjonssystemet som i første rekke fører til at pensjonsutgiftene øker.

Tabell 9.4 viser dekomponert utgiftsvekst i 2060 og 2080, der det først er beregnet hvordan utgiftene endres dersom kun aldersgrensene for arbeidsføre øker, før det deretter er beregnet hvordan utgiftene endres gitt at også aldersgrensene for uføre endres. Tabellen viser at utgiftsveksten i hovedsak skyldes økte aldersgrenser for uføre.

Når aldersgrensene for arbeidsføre øker, er utgiftene anslått å bli redusert med 3,1 milliarder kroner i 2060. Som tabellen viser, vil utgiftene til alderspensjon isolert sett reduseres med over 10 milliarder kroner. Denne reduksjonen skyldes dels at nedre aldersgrense for uttak av pensjon øker, slik at en del arbeidsføre må vente noe lenger enn de hadde tenkt med å ta ut pensjon. Den skyldes også flere vil vente noe lenger med å ta ut pensjon fordi minstenivåene og dermed terskelen for tidliguttak øker noe.6

Når aldersgrensene øker for arbeidsføre, vil det imidlertid også bli noen flere som blir uføre og som mottar korttidsytelser, slik at utgiftene til disse ytelsene vil øke. Tabellen viser at i 2080 vil veksten i utgifter til uføretrygd, arbeidsavklaringspenger, etterlattepensjon og korttidsytelser for arbeidsføre overstige reduksjonen i utgiftene til alderspensjon.

Dersom aldersgrensene økes også for uføre slik at uføre kompenseres fullt ut for levealdersjusteringen, vil utgiftene øke med 18 milliarder kroner i 2060 og 32,1 milliarder kroner i 2080. Denne utgiftsveksten skyldes at utgiftene til uføretrygd øker når uføretrygden skal utbetales i flere år enn tidligere. Tabellen viser at utgiftene til alderspensjon isolert sett blir lavere. Dette skyldes i første rekke at utsatt overgang til alderspensjon flytter utgifter fra alderspensjon til uføretrygd, ved at uføre som tidligere ble alderspensjonister ved 67 år i stedet mottar uføretrygd i en lengre periode (mellom 67 år og ny alder for overgang til alderspensjon).

Figur 9.13 viser anslått endring i pensjonsutgifter med økte aldersgrenser for henholdsvis arbeidsføre og uføre fra 2020 til 2100. Figuren viser at økte aldersgrenser for arbeidsføre vil gi reduserte pensjonsutgifter helt til midt på 2060-tallet. Deretter vil pensjonsutgiftene stige gradvis. Økes aldersgrensene for uføre, vil utgiftene derimot begynne å øke relativt raskt. Dette er som forventet – økte aldersgrenser for uføre skal bidra til å skjerme de uføre fra virkningene av levealdersjusteringen, noe som nødvendigvis vil gi økte utgifter.

Forstørr bilde

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Samlet vil økte aldersgrenser, gitt de forutsetningene SSB har lagt til grunn, gi lavere utgifter enn i referansebanen helt til midt på 2040-tallet.

Se Fredriksen m.fl. (2022) for flere detaljer om endringer i utgiftene ved å øke aldersgrensene og lønnsregulere minsteytelsene, herunder en dekomponering av effekten av å øke de ulike aldersgrensene i pensjonssystemet.

Bidragsraten

Bidragsraten sier som nevnt noe om finansieringsbyrden av pensjonssystemet. Figur 9.14 viser at den beregnede bidragsraten dersom det ikke hadde blitt gjennomført en pensjonsreform ville ha vært på om lag 25 prosent i 2050. På grunn av pensjonsreformen – referansebanen – er beregnet bidragsrate i 2050 redusert med nesten sju prosentpoeng til i overkant av 19 prosent.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Økte aldersgrenser har marginal effekt på bidragsraten på kort sikt. Dette skyldes primært at utgiftene ikke øker før etter 2040. Videre vil økte aldersgrenser gi noe lengre yrkeskarrierer fordi muligheten for tidliguttak reduseres, noe som vil være positivt for finansieringen av pensjonsutgiftene. Dermed dempes økningen i bidragsraten noe – til tross for at utgiftene øker betydelig. Først på mellomlang sikt vil økte aldersgrenser øke bidragsraten, i tråd med bildet for utgiftsveksten.

Tabell 9.5 viser beregnet bidragsrate i utvalg år for de ulike scenariene i figur 9.14.

Netto skattesats

Bidragsraten tar som nevnt ikke fullt ut hensyn til hvilke effekter endringer i arbeidstilbudet som følge av endringer i pensjonssystemet kan ha på statsfinansene. For å belyse den totale effekten av ulike regelverksendringer for de offentlige finansene har SSB derfor beregnet en såkalt «netto skattesats», se boks 9.2. Endringer i netto skattesats som følge av ulike endringer i pensjonsregelverket gir et bedre bilde på hvor store de reelle effektene er for statsfinansene av regelverksendringene enn endringer i bidragsraten.

Figur 9.15 viser beregnet netto skattesats uten en pensjonsreform, med gjeldende regler – referansebanen – og med økte aldersgrenser.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Tabell 9.6 viser beregnet netto skattesats i et utvalg år for de ulike scenariene som inngår i figur 9.15. Tabellen viser at effekten av økte aldersgrenser på netto skattesats er mindre enn effekten på bidragsraten. Eksempelvis øker netto skattesats i 2060 med 0,3 prosentpoeng med økte aldersgrenser, mens tilsvarende økning i bidragsraten er 0,6 prosentpoeng, jf. tabell 9.5. I beregningen av netto skattesats tas det – i motsetning til i beregningen av bidragsraten – høyde for at økt arbeidstilbud som følge av økte aldersgrenser også kan finansiere andre offentlige utgifter enn pensjon. At netto skattesats øker med 0,3 prosentpoeng mindre enn bidragsraten kan dermed litt løselig forstås som at den reelle effekten for statsfinansene av å øke aldersgrensene er om lag 0,3 prosentpoeng lavere enn anslaget på økning i bidragsraten tilsier.7

Som nevnt over, er anslagene på netto skattesats avhengig av hvordan effektene på arbeidstilbudet anslås. I beregningene i dette avsnittet er arbeidstilbudseffekten av økte aldersgrenser som omtalt begrenset siden det er antatt at arbeidsføre kompenserer fullt ut i referansebanen. Det blir imidlertid en viss økning i arbeidstilbudet også i disse beregningene siden muligheten for tidliguttak begrenses.

I den grad økte aldersgrenser skjermer uføre for levealdersjustering, vil dette kunne gjøre det økonomisk mer gunstig å gå over til alderspensjon fra uførepensjon og dermed i noen grad svekke arbeidsinsentivene. I SSBs beregninger er det imidlertid ikke lagt til grunn at skjerming av uføre ved økte aldersgrenser vil påvirke arbeidstilbudet.

Dersom økte aldersgrenser virker normdannende og i større grad enn antatt i disse beregningene øker yrkesdeltakelsen, vil særlig endringen i netto skattesats påvirkes positivt.

9.7 Illustrasjon av mulige normdanningseffekter

Utvalget mener at videreføring av dagens faste aldersgrenser vil bidra til at mange arbeidsføre vil ta ut alderspensjon og slutte å arbeide tidligere enn det som er optimalt både for den enkelte og for samfunnet. Utvalget mener videre at et system der aldersgrensene øker i takt med levealdersutviklingen vil kunne påvirke pensjoneringsnormene slik at mange arbeidsføre vil jobbe lenger enn de vil gjøre dersom dagens faste aldersgrenser videreføres. Med andre ord kan økte aldersgrenser føre til en atferdsendring som øker arbeidstilbudet blant de arbeidsføre. Økt arbeidstilbud vil gi økte skatteinntekter, noe som vil redusere finansieringsbyrden av pensjonssystemet.

Det er to grunner til at økte aldersgrenser vil kunne øke arbeidstilbudet. For det første setter dagens faste aldersgrenser skranker på når det er tillatt å ta ut alderspensjon. Økte aldersgrenser vil øke både alderen der det er mulig å ta ut alderspensjon første gang, alderen den ubetingede retten til alderspensjon inntreffer og hvor lenge det er mulig å utsette avgangen fra arbeidslivet og fortsatt få økt alderspensjon. Alle disse endringene vil gi en «mekanisk» økning av arbeidstilbudet som følge av at de arbeidsføres valgmuligheter endres.

I tillegg kommer mulige effekter av endrede pensjoneringsnormer. For å illustrere hva det kan bety at normdanningseffekter kan føre til økt arbeidstilbud, vises her beregninger der det er antatt at økte aldersgrenser påvirker pensjoneringsatferden til en av seks arbeidsføre. Mer presist antas det at 16 prosent av veksten i avgangsalder som kreves for at arbeidsføre skal kompensere for levealdersjusteringen skyldes endrede pensjoneringsnormer.8

Figur 9.16 viser beregnet vekst i samlede lønnsutgifter ved økte aldersgrenser gitt denne forutsetningen, herunder hvor mye av den samlede beregnede effekten som skyldes henholdsvis de «mekaniske» effektene og endrede pensjoneringsnormer. Veksten i lønnsutgifter benyttes her som et mål på økningen i arbeidstilbudet.

Forstørr bilde

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Figuren viser at gitt de forutsetningene som er lagt til grunn her, vil endrede pensjoneringsnormer kunne øke arbeidstilbudet mer enn det som følger av at valgmulighetene endres. Figuren viser også at effekten av normdanningen vil være tiltagende over tid. Det er naturlig å forvente en slik utvikling siden det generelt tar noe tid å endre innarbeidede normer.

Fordi økte aldersgrenser vil få flere til å jobbe lenger enn de ellers ville gjort, vil pensjonsopptjeningen – og dermed statens pensjonsforpliktelser – øke på sikt. Dette fører til at utgiftene til alderspensjon øker. Figur 9.17 viser hvordan pensjonsutgiftene vil øke med og uten normdanningseffekter dersom aldersgrensene øker. Siden endrede pensjoneringsnormer antas å øke arbeidstilbudet, vil pensjonsutgiftene øke mer når normdanningseffekter medregnes.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Figur 9.18 viser at til tross for at pensjonsutgiftene øker mer når økte aldersgrenser påvirker pensjoneringsnormene, vil finansieringsbyrden – netto skattesats – øke mindre når økte aldersgrenser har en normdanningseffekt. Dette skyldes at normdanningen gir økt arbeidstilbud, som gir økte lønnsutbetalinger, som igjen gir økte skatteinntekter. De økte skatteinntektene fører til at finansieringsbyrden av pensjonssystemet lettes.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Figuren viser også at med forutsetningene som er benyttet her, vil veksten i netto skattesats være negativ fram til om lag 2050 når normdanningseffekter medregnes. Dette skyldes at det som vist i figur 9.17 vil være en negativ eller relativt svak vekst i pensjonsutgiftene samtidig som arbeidstilbudet, og dermed skatteinngangen, er positiv, se figur 9.16.

9.8 Betydningen av andre beregningsforutsetninger

SSBs beregninger som er presentert i avsnitt 9.6 – heretter omtalt som «hovedberegningene» – bygger på en rekke usikre forutsetninger om utviklingen framover. I dette avsnittet presenteres beregninger som illustrerer hvordan resultatene påvirkes dersom enkelte sentrale forutsetninger endres.

Endringer i beregningsforutsetningene påvirker både beregningene av den framtidige utviklingen gitt dagens regelverk – referansebanen – og beregningene som viser hvordan pensjonsutgifter, bidragsrate og netto skattesats påvirkes av endringer i regelverket, her at det innføres økte aldersgrenser. I dette avsnittet illustreres det hvordan beregningene påvirkes dersom arbeidsføre ikke tilpasser seg levealdersjusteringen ved å utsette avgangsalderen når levealderen øker, dersom levealdersveksten blir høyere enn antatt i hovedberegningene, og dersom uføreratene er enten høyere eller lavere enn antatt.

9.8.1 Arbeidsføre tilpasser seg ikke levealdersjusteringen som forutsatt

I hovedberegningene er det lagt til grunn at arbeidsføre både med og uten økte aldersgrenser, tilpasser seg levealdersjusteringen ved å utsette overgangen til alderspensjon med to tredeler av effekten av levealdersjusteringen. Denne forutsetningen innebærer at pensjonsnivåene – også uten økte aldersgrenser – opprettholdes på om lag samme nivå relativt til de yrkesaktives inntekt over tid, til tross for levealdersjusteringen. I hovedberegningene skjermes også de uføre for levealdersjusteringen ved at både alderen for overgang til alderspensjon og alderen der opptjeningen av alderspensjon stopper øker.

Det er imidlertid ikke gitt at arbeidsføre faktisk vil kompensere fullt ut for levealdersjusteringen, verken i referansebanen eller med økte aldersgrenser.

SSB har beregnet hvordan utgifter og bidragsraten påvirkes dersom aldersgrensene økes, samtidig som de arbeidsføres avgangsalder ikke øker etter 2023. Unntaket er de som må utsette uttaket på grunn av at den nedre aldersgrensen for uttak av pensjon – i dag 62 år – heves gradvis.

Figur 9.19 viser beregnet gjennomsnittlig årlig alderspensjon for arbeidsføre og uføre med økte aldersgrenser gitt to ulike forutsetninger om hvordan arbeidsføre tilpasser seg levealdersjusteringen. Figuren viser at arbeidsføres pensjonsnivå vil avta betraktelig over tid dersom arbeidsføres avgangsalder ikke øker når levealderen øker – «fast avgangsalder». Dette skyldes at levealdersjusteringen vil redusere pensjonsnivåene stadig mer uten at dette kompenseres med senere pensjonsuttak og økt opptjening.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Til sammenlikning vil uføres alderspensjoner være upåvirket – de stiplede linjene ligger over hverandre – siden de uføre blir skjermet for levealdersjusteringen. Figuren viser at fra og med 2005-kullet er gjennomsnittlig pensjon for arbeidsføre beregnet å bli lavere enn gjennomsnittlig alderspensjon til uføre dersom de arbeidsføre ikke tilpasser seg levealdersjusteringen og de uføre kompenseres fullt ut. Forholdet mellom arbeidsføres og uføres alderspensjoner vil med andre ord endre seg mye til fordel for uføre.

Hvis de arbeidsføre ikke tilpasser seg levealdersjusteringen, vil pensjonsutgiftene øke mindre enn forutsatt i SSBs hovedberegninger også med en videreføring av dagens regler (referansebanen). Dette skyldes blant annet at arbeidsføre vil få lavere pensjoner med fast avgangsalder enn om de kompenserer for levealdersjusteringen. Som det framgår av figur 9.20 innebærer dette at pensjonsutgiftene i referansebanen på sikt blir lavere dersom det forutsettes at arbeidsføre ikke tilpasser seg levealdersjusteringen.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Fast avgangsalder for arbeidsføre vil også gi lavere vekst i arbeidstilbudet enn SSB har forutsatt i sine hovedberegninger. Dette bidrar til å redusere skattegrunnlaget for finansiering av pensjonsutgiftene. Dermed øker også bidragsraten i referansebanen noe mer med fast avgangsalder for arbeidsføre enn om arbeidsføre tilpasser seg levealdersjusteringen fullt ut, jf. figur 9.21. Finansieringsbyrden blir med andre ord større dersom dagens regler videreføres og arbeidsføre ikke tilpasser seg levealdersjusteringen.

Hvor mye bidragsraten øker dersom aldersgrensene økes, påvirkes også av hva som legges til grunn med hensyn til arbeidsføres tilpasning til levealdersjusteringen. Figur 9.21 viser at bidragsraten blir høyere dersom arbeidsføre ikke tilpasser seg levealdersjusteringen. Dette skyldes at effekten av nedgangen i arbeidstilbudet er større enn effekten av reduksjonen i pensjonsutgifter. Samtidig øker bidragsraten om lag like mye når aldersgrensene økes når det forutsettes henholdsvis fast avgangsalder og at arbeidsføre tilpasser seg levealdersjusteringen.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Også referansebanen for netto skattesats øker dersom det legges til grunn at arbeidsføre ikke tilpasser seg levealdersjusteringen. Dette skyldes blant annet at arbeidstilbudet blir vesentlig lavere med fast avgangsalder. Dermed blir skattebasen som skal finansiere pensjonene vesentlig lavere. Den nødvendige skattesatsen for å finansiere pensjonssystemet dersom dagens regler videreføres er med andre ord høyere med fast avgangsalder. Se figur 9.22 der den røde heltrukne linjen ligger over den sorte heltrukne linjen.

Netto skattesats blir imidlertid om lag lik med økte aldersgrenser med de to forutsetningene om arbeidsføres tilpasning til levealdersjusteringen, se figur 9.22. Netto skattesats øker dermed mer når aldersgrensene øker dersom arbeidsføre i utgangspunktet har tilpasset seg levealdersjusteringen ved å arbeide lenger enn om de ikke har tilpasset seg levealdersjusteringen. Dette skyldes at den relative veksten i arbeidsinntektene når aldersgrensene øker er størst når det forutsettes fast avgangsalder. I hovedberegningene er det antatt at de arbeidsføre kompenserer fullt ut for levealdersjusteringen. Det er derfor færre som må jobbe noe lenger når aldersgrensene øker i dette tilfellet enn om de arbeidsføre i utgangspunktet ikke har tilpasset seg aldersgrensene.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Tabell 9.7 viser beregnede pensjonsutgifter, bidragsrater og netto skattesatser i 2060 og 2080 med de to forutsetningene om arbeidsføres tilpasning til levealdersjusteringen.

9.8.2 Høyere levealdersvekst

I SSBs hovedberegninger er det lagt til grunn at levealdersveksten følger middelalternativet i SSBs befolkningsframskrivinger. Disse befolkningsframskrivingene ligger også til grunn for prognosene for delingstallene.

En annen forutsetning om framtidig levealdersvekst vil påvirke beregningen av framtidige utgifter til alderspensjon. Det vil også påvirke den beregnede effekten av å øke aldersgrensene. SSB har beregnet hvordan pensjoner, utgifter, bidragsrater og netto skattesats påvirkes dersom levealdersveksten følger høyalternativet i SSBs befolkningsframskrivinger i stedet for middelalternativet.

I høyalternativet i befolkningsframskrivingene er økningen i levealderen sterkere enn i middelalternativet, jf. figur 9.23 som viser forventet levealder med de to alternativene. Sterkere levealdersvekst innebærer både at delingstallene vokser raskere enn i hovedberegningene – det vil si strengere levealdersjustering – og at aldersgrensene øker raskere. Strengere levealdersjustering gjør at arbeidsføre må arbeide lenger for å kompensere for levealdersjusteringen. For uføre har strengere levealdersjustering ingen betydning her siden det forutsettes at disse skjermes for levealdersjusteringen.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Figur 9.24 viser beregnede alderspensjoner for arbeidsføre og uføre med henholdsvis forventet levealdersvekst – middelalternativet i SSBs befolkningsframskrivinger – og høy levealdersvekst – høyalternativet i SSBs befolkningsframskrivinger. I begge alternativene er det lagt til grunn økte aldersgrenser. Figuren viser at forventet pensjon ikke påvirkes av endret forventet levealder, hverken for arbeidsføre eller uføre. Dette skyldes at det er forutsatt at arbeidsføre kompenserer for levealdersjusteringen ved å arbeide lenger og at uføre kompenseres for levealdersjustering – uavhengig av hvor streng levealdersjusteringen blir.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Pensjonsutgiftene i referansebanen vil øke noe mer med høy levealdersvekst enn med middelalternativet i SSBs befolkningsframskrivinger, se figur 9.25. Det er forutsatt at høyere levealdersvekst gir sterkere levealdersjustering. Det forutsettes videre yrkesaktive kompenserer for dette ved å jobbe lenger slik at forventede gjennomsnittlige ytelsesnivåer ikke endres. Men ytelsene vil mottas i flere år. Dette øker utgiftene over tid.

Med høy levealdersvekst øker altså pensjonsutgiftene fra et høyere nivå når det innføres økte aldersgrenser. Figur 9.25 viser at i tillegg til dette, vil veksten i pensjonsutgiftene når det innføres økte aldersgrense bli større dersom det legges til grunn høy levealdersvekst. I 2080 anslås det at økte aldersgrenser og lønnsregulering av minsteytelsene vil øke pensjonsutgiftene med 38,4 milliarder 2021-kroner med forutsetningen om middels levealdersvekst, og 46,3 milliarder 2021-kroner med høy levealdersvekst.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Høy levealdersvekst påvirker beregningen av bidragsraten i referansebanen både fordi pensjonsutgiftene øker, men også fordi flere vil stå lenger i jobb for å kompensere for sterkere levealdersjustering. Disse effektene virker i motsatt retning. Som det går fram av figur 9.26 er den samlede effekten at bidragsraten i referansebanen ligger noe høyere med forutsetningen om høy levealdersvekst. Justeringen for levealder i delingstallene får effekt med en betydelig forsinkelse både ved at nåværende pensjonister ikke får endret sine delingstall ved høyere levealder og ved at framtidige pensjonister får delingstallene beregnet på bakgrunn av et glidende gjennomsnitt over de seneste ti årene.

Effekten på bidragsraten av å øke aldersgrensene er marginalt større med høy forventet framtidig levealdersvekst enn med SSBs middelalternativ for levealdersvekst, se figur 9.26. I 2080 er bidragsraten beregnet å øke med 0,2 prosentpoeng mer med høy levealdersvekst.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Det er ikke beregnet hvordan høyere vekst i levealderen enn forutsatt i hovedberegningene vil kunne påvirke netto skattesats. Bakgrunnen er at det er en forutsetning for at netto skattesats skal være et godt mål for utvikling i finansieringsbyrde at det kan antas at offentlige utgifter på andre områder vil være upåvirket. Det er grunn til å tro at dette ikke vil være tilfellet i et scenario med høyere levealder siden offentlige utgifter til pleie og omsorgstjenester også må antas å ville øke dersom levealderen øker.

Tabell 9.8 viser beregnede pensjonsutgifter og bidragrater i 2060 og 2080 med henholdsvis middels og høy forventet levealdersvekst. Middels levealdersvekst er lagt til grunn i SSBs hovedberegninger.

9.8.3 Lavere eller høyere uførerater

Det er usikkert hvor mange uføre det vil bli i framtiden. Det er også usikkert hvordan økte aldersgrenser vil kunne påvirke sannsynligheten for å bli ufør.

Det finnes noe empirisk belegg for at styrkede finansielle insentiver, for eksempel i form av økt alderspensjon, kan føre til at flere blir uføretrygdete.9 Det er imidlertid svært usikkert hvor sterke slike effekter kan være.

Som vist i avsnitt 9.6.2 vil de tidligere uføretrygdetes alderspensjon falle i verdi relativt til de arbeidsføres alderspensjon i referansebanen. Dette skyldes at de tidligere uføretrygdete ikke kan kompensere for effekten av levealdersjusteringen og heller ikke får noen form for skjerming mot levealdersjusteringen. Dersom det blir flere uføre med styrkede økonomiske insentiver, kan dette tale for at uføreratene vil avta dersom dagens regler videreføres. I referansebanen er det imidlertid forutsatt at sannsynligheten for å bli ufør framover i tid vil være uendret. Også med økte aldersgrenser, se figur 9.9, vil de tidligere uføretrygdetes alderspensjon avta i verdi relativt til de arbeidsføres alderspensjoner, men riktignok noe mindre enn uten økte aldersgrenser. Samlet kan dette bety at det i referansebanen er lagt til grunn for høye uførerater.

Det er heller ikke utenkelig at en stadig høyere levealder i befolkningen kan henge sammen med en generell forbedring i befolkningens helse. Lavere sykelighet i befolkningen kan potensielt påvirke sannsynligheten for å bli ufør, og gi lavere uførerater enn det vi har observert i de siste årene.

I dette avsnittet illustreres det først hvordan lavere uførerater enn forutsatt i hovedberegningene påvirker de beregnede effektene av å øke aldersgrensene. For å belyse usikkerheten i beregningene, har SSB også beregnet hva effektene av økte aldersgrenser vil bli dersom de faktiske uføreratene framover blir vesentlig høyere enn det som er lagt til grunn i hovedberegningene.

Lavere uførerater

SSB har beregnet hvordan lavere uførerater enn forutsatt i hovedberegningene påvirker de beregnede effektene av å øke aldersgrensene. Konkret er det lagt til grunn at når forventet levealder øker, så reduseres sannsynligheten for å bli ufør i høy alder med to tredeler av veksten i forventet levealder ved 55 år.

Figur 9.27 viser framskrevet andel uføre med forutsetningen om uførerater som er lagt til grunn i SSBs hovedberegninger – «Uførerater i hovedberegning» – og med forutsetningen om lavere uførerater. Figuren viser at den valgte metoden for lavere uføreratene innebærer at uføreandelen reduseres kun for de eldste.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Lavere uførerater enn det som er standardforutsetningen vil gi lavere utgifter til uføretrygd siden det blir færre uføre. Utgiftene til alderspensjon endres imidlertid ikke vesentlig. Som nevnt påvirker ikke endringer i uføretrygden pensjonsutgiftene i referansebanen. Dermed endres ikke referansebanen nevneverdig når det legges til grunn lavere uførerater. Se figur 9.28.

Lavere uførerater enn standardforutsetningen vil redusere utgiftene til skjerming av uføre ved økte aldersgrenser siden det vil være færre uføre som får skjermet alderspensjonen mot levealdersjustering. Figur 9.28 viser at dette fører til at veksten i pensjonsutgifter som følge av økte aldersgrenser på sikt vil bli mindre dersom uføreratene er lavere enn forutsatt i hovedberegningene.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Figur 9.29 og figur 9.30 viser at også bidragsraten og netto skattesats i referansebanen blir så godt som uendret dersom det legges til grunn lavere uførerater.10 Samtidig blir økningen i både bidragsrate og netto skattesats ved økte aldersgrenser vesentlig mindre dersom de framtidige uføreratene blir lavere enn uføreratene som ligger til grunn for SSBs hovedberegninger. Tabell 9.9 oppsummerer de økonomiske konsekvensene i 2060 og 2080 av å øke aldersgrensene og lønnsregulere minsteytelsene, gitt de to ulike forutsetningene om framtidige uførerater.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Høyere uførerater

Framskrivingen av uføretrygd som ligger til grunn for SSBs hovedberegninger bygger på at sannsynligheten for å bli ufør framover i tid vil bli som observert i de fem siste årene SSB har data for gitt observert alder, kjønn og en rekke andre kjennetegn på dagens uføre.

For å belyse usikkerheten i beregningene, har SSB beregnet hva effektene av økte aldersgrenser vil bli dersom de faktiske uføreratene framover blir vesentlig høyere enn det som er lagt til grunn i hovedberegningene. Tidlig på 2000-tallet lå uføreratene betydelig høyere enn dagens nivå. Disse uføreratene er benyttet i SSBs beregninger av hva de økonomiske effektene av å øke aldersgrensene vil være dersom det legges til grunn vesentlig høyere uførerater enn i hovedberegningene.

Figur 9.31 viser framskrevet andel uføre i 2100 etter alder med forutsetningen om uførerater som er lagt til grunn i SSBs hovedberegninger – «Uførerater i hovedberegning» – og med uføreratene fra tidlig på 2000-tallet – «Høyere uførerater». Figuren viser at det er relativt store endringer i uføreandelene, og at forskjellene varierer mellom aldersgruppene. Med «høyere uførerater» vil uføreandelene øke kraftig i de eldste aldersgruppene, mens de vil avta i de yngre aldersgruppene.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Ved en videreføring av dagens regler vil høyere uførerater gi høyere utgifter til uføretrygd siden det blir flere uføre. Utgiftene til alderspensjon endres imidlertid ikke vesentlig siden det hverken blir flere uføre eller vesentlig endrede alderspensjoner. Siden endringer i uføretrygd ikke inngår i pensjonsutgiftene i referansebanene, påvirkes ikke referansebanene vesentlig av endringer i forutsetningen om uførerater. Figur 9.32 viser at pensjonsutgiftene i referansebanen vil være nesten uendret.

De to linjene som viser pensjonsutgiftene dersom aldersgrensene øker med henholdsvis standardforutsetningen om uførerater («Økte aldersgrenser») og forutsetningen om høyere uførerater, viser nivået på utgiftene til alderspensjon pluss endringer i utgiftene til uføretrygd, etterlattepensjon, arbeidsavklaringspenger og korttidsytelser sammenliknet med den respektive referansebanen. Siden det er flere uføre som skal ha uføretrygd i flere år når aldersgrensene øker, er den relative veksten i utgifter til uføretrygd når aldersgrensene øker større når det antas høyere uførerater.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Høyere uførerater gjør også at andelen som er uføre ved aldersgrensen for overgang fra uførepensjon til alderspensjon er høyere enn med standardforutsetningen om uførhet. Utgiftene knyttet til skjerming av uføre mot levealdersjusteringen øker dermed mer med høye uførerater. Samlet sett vil altså en forutsetning om høyere uførerater innebære at økte aldersgrenser gir noe større vekst i pensjonsutgiftene enn om standardforutsetningen om uførerater legges til grunn.

Figur 9.33 og figur 9.34 viser at det er kun små forskjeller også i bidragsraten og netto skattesats i referansebanen med høyere uførerater. Effekten av økte aldersgrenser vil samtidig være større – både på bidragsraten og på netto skattesats – dersom de framtidige uføreratene blir høyere enn uføreratene som er observert de siste årene.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Tabell 9.10 oppsummerer de økonomiske konsekvensene i 2060 og 2080 av å øke aldersgrensene og lønnsregulere minsteytelsene gitt de to ulike forutsetningene om framtidige uførerater.

9.9 Oppjustering av nedre aldersgrense for uttak av alderspensjon

9.9.1 Bakgrunn

I modellen for økte aldersgrenser som er beskrevet over er det lagt til grunn at justeringen av aldersgrensene skjer gradvis for alle relevante aldersgrenser fra et bestemt tidspunkt, og at alle aldersgrenser øker like mye. Som SSBs beregninger presentert i avsnitt 9.6.2 viser, vil effekten av å øke aldersgrensene på denne måten vil være beskjeden de første årene.

Et alternativ er å øke én eller flere aldersgrenser med et visst antall år før ordningen med automatisk justering av aldersgrenser innføres. Det vil si at utgangsnivået for justeringen av den aktuelle aldersgrensen oppjusteres før den automatiske justeringen starter.

Som omtalt i avsnitt 9.2.1 er det vedtatt en slik særskilt oppjustering av både aldersgrensen for ubetinget rett til alderspensjon og den nedre alderen for uttak av alderspensjon i Sverige før riktålder-reformen trer i kraft fra 2026. Også i Danmark økes den laveste alderen for uttak av folkepensjon fra 65 år til 68 år fram mot 2031.

Utvalget har vurdert mulige effekter av å øke den nedre aldersgrensen for uttak av alderspensjon i det norske pensjonssystemet fra 62 år til 64 år før den automatiske justeringen av aldersgrensene trer i kraft. En slik endring ville akselerert effekten av reformen på kort sikt siden det raskt ville ha redusert muligheten for tidliguttak.

Til sammenlikning vil den nedre aldersgrensen for uttak ha økt med to år først etter 20 år med utvalgets forslag til modell for justering av aldersgrensene.

9.9.2 Beregningsresultater

SSB har beregnet mulige økonomiske effekter av å øke den nedre aldersgrensen for uttak av alderspensjon fra 62 til 64 år før den automatiske justeringen av aldersgrensene starter fra 2026. Det er videre lagt til grunn at fra 2026 vil den nye nedre aldersgrensen for uttak øke i takt med levealdersveksten på samme måte som alle øvrige aldersgrenser i pensjonssystemet. Med andre ord reduseres intervallet mellom nedre aldersgrense for uttak og aldersgrensen for fritt uttak av folketrygdens minsteytelse permanent fra fem år til tre år fra 2026.

Uføres opptjening av ny alderspensjon fra folketrygden stopper i dag ved den nedre aldersgrensen for uttak av alderspensjon. I SSBs beregninger er det lagt til grunn at når den nedre aldersgrensen for uttak øker til 64 år, vil også aldersgrensen for uføres opptjening av alderspensjon i ny folketrygd øke til 64 år. Dette vil naturlig nok øke både nivået på uføres alderspensjoner og utgiftene til alderspensjon til uføre.

Figur 9.35 viser at å øke den nedre aldersgrensen for uttak av alderspensjon til 64 år før innføringen av automatisk justering av aldersgrensene vil gi en umiddelbar økning i gjennomsnittlige alderspensjoner for både arbeidsføre og uføre (de stiplede linjene ligger over de heltrukne). Arbeidsføres gjennomsnittlige alderspensjoner øker siden de som ellers ville tatt ut pensjon mellom 62 og 64 år nå må utsette uttaket av alderspensjon og avgangen fra yrkeslivet og dermed får høyere årlig pensjon. Uføres alderspensjoner øker siden opptjeningen av alderspensjon øker med to år fra 62 til 64 år.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Figur 9.36 viser utviklingen i pensjonsutgiftene i referansebanen og alternativet med økte aldersgrenser gitt henholdsvis ingen initial økning i nedre aldersgrense for uttak av alderspensjon og en økning i nedre aldersgrense til 64 år i 2026. Økt nedre aldersgrense vil gi en umiddelbar reduksjon i utgiftene. I 2030 er utgiftsreduksjonen beregnet å være på 11 milliarder 2021-kroner. Dette tilsvarer en nedgang i utgiftene på i underkant av tre prosent. Fra 2045 øker imidlertid pensjonsutgiftene med økte aldersgrenser mer med økt nedre aldersgrense enn om økningen i nedre aldersgrense starter ved 62 år. På lang sikt vil utgiftene ligge om lag 1,5 prosent høyere med en initial økning i nedre aldersgrense til 64 år.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Reduksjonen i utgifter på kort sikt skyldes i første rekke innsparingen på grunn av at de som ellers ville tatt ut alderspensjon før 64 år må vente med å ta ut pensjon. På sikt innebærer det utsatte uttaket imidlertid økte årlige utgifter siden pensjonene i gjennomsnitt blir noe høyere.

Også bidragsraten og netto skattesats vil bli noe lavere på kort sikt dersom den nedre aldersgrensen økes med to år før den automatiske justeringen av aldersgrensene starter. På lengre sikt blir imidlertid både bidragsraten og netto skattesats marginalt høyere, jf. figur 9.37 og figur 9.38. Bidragraten blir inntil 0,5 prosentpoeng lavere de første årene. På lang sikt blir den i om lag 0,3 prosentpoeng høyere.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Utslagene på netto skattesats er mindre. På kort sikt reduseres skattesatsen med inntil 0,3 prosentpoeng. På lang sikt blir den i underkant av 0,1 prosentpoeng høyere.

9.9.3 Utvalgets vurdering

Utvalget mener det bør vurderes å øke den nedre aldersgrensen mer enn de øvrige aldersgrensene i pensjonssystemet. Beregningene viser at økt nedre aldersgrense vil kunne øke de gjennomsnittlige pensjonsnivåene og samtidig redusere pensjonsutgiftene på kort og mellomlang sikt. I en vurdering av mulig forsert økning av den nedre aldersgrensen må det blant annet vurderes i hvilken grad økningen vil føre til økt bruk av korttidsytelser og uføretrygd.

Utvalget mener imidlertid at den nedre aldersgrensen ikke kan økes fra 62 år til 64 år allerede i 2026. Dette vil gi årskullene som nå nærmer seg pensjonsalder for kort tid til å tilpasse seg.

Det kan derimot vurderes en løsning der den nedre aldersgrensen i en viss periode øker raskere enn de øvrige aldersgrensene. Eksempelvis kunne en sett for seg en løsning der avstanden mellom nedre aldersgrense og aldersgrensen for fritt uttak av minsteytelser (67 år) over en 10-års periode reduseres fra dagens fem år til tre år.

9.10 Mulige effekter for tjeneste- pensjon og AFP av økte aldersgrenser

Som beskrevet i avsnitt 9.3 er regelverket for pensjonsordningene som supplerer alderspensjon fra folketrygden – private og offentlige tjenestepensjonsordninger og offentlig og privat AFP – tilpasset aldersgrensene i folketrygden. I de fleste ordningene kan pensjonene for eksempel tas ut fleksibelt fra 62 år.

Aldersgrensene i private tjenestepensjonsordninger følger av lovene som regulerer disse ordningene. Tilsvarende er tjenestepensjonsordningen i staten lovfestet i lov om Statens pensjonskasse. Det finnes også egne lovfestede ordninger for særskilte grupper som trolig også bør tilpasses økte aldersgrenser, herunder blant annet pensjonsordningene for sykepleiere, apotekansatte, arbeidstakere til sjøs (sjømenn) og fiskere. I kommuner, fylkeskommuner, helseforetak mv. er pensjonsordningene tariffavtalt. Det samme gjelder AFP-ordningene i offentlig og privat sektor. Endringer i aldersgrensene i de tariffavtalte ordningene krever at de aktuelle tariffpartene er enige om endringene.

Utvalget mener at også aldersgrensene i tjenestepensjonsordninger, AFP-ordninger og individuelle pensjonsordninger bør økes dersom det innføres en ordning med økte aldersgrenser i folketrygden. Dette må imidlertid vurderes nærmere av de som forvalter regelverket for de ulike ordningene.

I lovverket for tjenestepensjonsordninger benyttes begrepet «opptjeningsalder», ikke «aldersgrense» eller «pensjonsalder». Økte aldersgrenser vil i disse ordningene derfor innebære at det er opptjeningsalderen som justeres.

Opptjeningsalder er den alderen utbetalingen av uførepensjon og premie- og innskuddsfritak opphører. Det er også alderen som benyttes for å bestemme kravet til opptjeningstid for å få full pensjon – tjenestetidsbrøken – i ytelsesordninger. Både pensjonsberegningen og den årlige opptjeningen er knyttet opp mot opptjeningsalderen, det vil si at både årlig innbetaling til ordningene og den oppsparte kapitalen avhenger av denne alderen.

Den Norske Aktuarforening skriver i et innspill til utvalget at økt opptjeningsalder ikke vil få betydning for opptjening eller beregning av alderspensjon fra ny offentlig tjenestepensjon – påslagspensjon. For alderspensjon fra den gamle bruttoordningen vil økt opptjeningsalder både kunne påvirke tjenestetiden som legges til grunn for beregning av pensjon, og økt aldersgrense i folketrygden vil kunne ha effekter for samordningen av bruttopensjon og folketrygd.

Aktuarforeningen mener videre at økte aldersgrenser ikke vil få betydning for innbetaling av premie eller opptjening av alderspensjon i innskudds- eller hybridpensjonsordninger. De mener imidlertid at kravet til utbetalingsperiode og utbetalingsalder i ordningene bør vurderes dersom normert pensjoneringsalder innføres.

Alderspensjon fra private ytelsesordninger beregnes som en prosent av lønn fratrukket en beregnet alderspensjon fra folketrygden. Modellen forsikringsselskapene benytter for å beregne fratrekket for alderspensjon fra folketrygden angir kun uttak av pensjon fra opptjeningsalderen på 67 år. Aktuarforeningen mener det vil være nærliggende å foreslå at aldersgrensene for privat ytelsespensjon ikke endres dersom det innføres økte aldersgrenser. Eventuelt kan nedre og øvre aldersgrense for uttak – 62 og 75 år – endres.

Foreningen mener videre at opptjeningsalderen for fripoliser – opptjente rettigheter i private ytelsesordninger fra tidligere arbeidsforhold – ikke kan endres siden dette må anses som inngåtte avtaler der innehaveren har eierskap til opptjent kapital.

Alle tjenestepensjonsordninger har premie-/innskuddsfritak ved uførhet. Dette er ordninger der forsikringsselskapet overtar ansvaret for å betale premie til alderspensjon for ansatte som blir uføre. Arbeidsgiver betaler en forsikringspremie på forhånd for premie-/innskuddsfritak, og denne premien er beregnet med utgangspunkt i at forsikringsselskapet ved uførhet skal betale alderspensjonspremie fram til opptjeningsalderen. Dersom opptjeningsalderen som følge av innføringen av normert pensjoneringsalder blir usikker, vil forsikringsselskapene få problemer med å beregne premien. Aktuarforeningen mener at det da ikke vil være mulig å forsikre disse ordningene.

Det samme vil gjelde for uførepensjon fra tjenestepensjonsordningene. Premien for uførepensjon innbetales før uføretilfellet, og under forutsetning av at utbetalingen skal skje til en gitt alder, typisk 67 år. Dersom alderen utbetalingen av uførepensjon skal opphøre fra blir ukjent på grunn av innføring av normert pensjoneringsalder, vil det ifølge Aktuarforeningen heller ikke være mulig å forsikre uførepensjon. En mulig løsning kan være at premieinnbetalingen og utbetalingstiden fastsettes på bakgrunn av prognoser om framtidig utvikling i normert pensjonsalder.

Aktuarforeningen mener videre at utbetalingstiden for premie- og innskuddsfritak og uførepensjoner som allerede er under utbetaling ved innføringen av normert pensjoneringsalder ikke kan endres.

Det må også vurderes hvordan regelverket for etterlattepensjonsordninger – ektefelle-/samboer-/barnepensjon – fra offentlig og privat tjenestepensjon kan tilpasses innføringen av normert pensjoneringsalder.