6 Fordelingsmessige konsekvenser av pensjonsreformen

6.1 Innledning og sammendrag

Folketrygdens alderspensjon har siden 1967 vært et viktig redskap for å nå ulike fordelingspolitiske mål. Både pensjonssystemet før pensjonsreformen og systemet som ble innført i 2011 har innebygget flere ulike elementer som bidrar til å omfordele pensjonsinntekt. I tillegg til å beskrive disse omfordelende elementene, gjennomgås i dette kapitlet ulike fordelingsanalyser som er foretatt etter pensjonsreformen. Analysene bidrar til å belyse om de fordelingspolitiske målsetningene med pensjonsreformen er oppnådd.

Kapitlet beskriver særlig reformens betydning for fordelingen mellom ulike inntektsgrupper og mellom kvinner og menn. Konsekvenser for fordelingen mellom ulike generasjoner drøftes nærmere i kapittel 8 Pensjonssystemets økonomiske bærekraft. Det vises også til kapittel 4 Mål og prinsipper for pensjonssystemet og pensjonsreformen der det blant annet diskuteres hva det vil si at pensjonssystemet er økonomisk og sosialt bærekraftig.

I arbeidet med pensjonsreformen var det bred politisk enighet om å ivareta tre ulike fordelingspolitiske hensyn ved omleggingen av folketrygdens alderspensjon:

• Omfordeling mellom generasjoner

• Omfordeling fra grupper med høy inntekt til grupper med lav inntekt

• Omfordeling fra menn til kvinner (en rimelig fordeling mellom kjønnene)

I avsnitt 6.2 gjennomgås de fordelingspolitiske målsetningene med pensjonssystemet som ble stilt opp i forbindelse med pensjonsreformen, både av Pensjonskommisjonen og senere i forbindelse med den politiske behandlingen som ledet fram til den nye pensjonsordningen i 2011.

I pensjonssystemet kan omfordelende elementer stå i et spenningsforhold til ønsket om at systemet skal ha best mulig arbeidsinsentiver. For eksempel kan et høyt nivå på minsteytelsene i pensjonssystemet bidra til at den pensjonsmessige gevinsten ved å øke arbeidsinnsatsen blir liten for mange i den nedre delen av inntektsfordelingen. Insentivene til arbeid i det nye pensjonssystemet er nærmere beskrevet i kapittel 7 Pensjonssystemet og insentiver til arbeid.

Avsnitt 6.3 gir en oversikt over omfordelende elementer i gammel og ny alderspensjon i folketrygden. Det er både likheter og ulikheter mellom de to pensjonsordningene. Både gammel og ny alderspensjon har minstesikringsordninger som omfordeler til personer som har hatt lav eller ingen pensjonsgivende inntekt i yrkesaktiv alder. Livsvarig utbetaling av alderspensjon bidrar både før og etter reformen til omfordeling fra personer som lever kort til personer som lever lenge.

I gammel alderspensjon beregnes pensjonen ut fra de 20 årene som har gitt størst pensjonsopptjening. Videre gis det ikke opptjening for mer enn 40 opptjeningsår. I ny alderspensjon bidrar alle år med opptjening til økt pensjon – såkalt alleårsopptjening. Overgangen til alleårsopptjening innebærer isolert sett omfordeling til personer med lange karrierer.

Både gammel og ny alderspensjon har opptjeningstak, det vil si at det kun er inntekter under en øvre grense som gir pensjonsopptjening. Slike opptjeningstak bidrar til omfordeling fra personer med høye inntekter til personer med lavere inntekter. Opptjeningstakene er imidlertid ikke like i de to pensjonsordningene.

Med pensjonsreformen ble det innført flere nye elementer i pensjonssystemet som ble gjort gjeldende både for ny og gammel alderspensjon. Ett av disse er fleksible regler for uttak av pensjon som gjør det mulig for den enkelte å velge uttakstidspunkt etter fylte 62 år. Fleksibel uttaksalder opp til 75 år gjør også at den enkelte kan kompensere for effekten av levealdersjusteringen. I den grad ulike grupper ikke har den samme muligheten til å kunne stå lenger i jobb for å kompensere for levealdersjusteringen, kan levealdersjustering i kombinasjon med fleksible uttaksregler, ha fordelingseffekter.

Folketrygdens alderspensjon suppleres av tjenestepensjons- og AFP-ordninger. Mulige fordelingseffekter av slike ordninger beskrives i avsnitt 6.3.

I avsnitt 6.4 oppsummeres resultater fra ulike analyser av fordelingseffekter som er foretatt i forbindelse med omleggingen av pensjonssystemet. Analyser som sammenlikner fordelingsvirkninger i ny alderspensjon etter pensjonsreformen med fordelingsvirkninger med en videreføring av det gamle pensjonssystemet, viser at fordelingseffektene i ny alderspensjon fra folketrygden ikke skiller seg dramatisk fra hvordan fordelingseffektene ville ha vært med en videreføring av den gamle alderspensjonen. Analysene viser at det er en betydelig omfordeling – både i gammel og ny alderspensjon fra folketrygden – fra høyinntektsgrupper til lavinntektsgrupper og fra menn til kvinner.

Andre analyser som går mer i dybden på fordelingsvirkninger innenfor nytt pensjonssystem isolert sett, viser at forskjeller i levealder og atferd mellom ulike grupper bidrar til å redusere effekten av de omfordelende elementene i nytt pensjonssystem. De progressive skattereglene fører imidlertid til at folketrygdens alderspensjon samlet sett er omfordelende.

Samtidig er det slik at sosiale forskjeller i levealder og mulighet til å tilpasse seg levealdersjusteringen varierer mellom ulike grupper. Dette kan bidra til å redusere effekten av de omfordelende elementene i folketrygdens alderspensjon på sikt. Utvalget mener at det bør følges med på om det utvikler seg systematiske forskjeller mellom ulike grupper som kan føre til at folketrygdens alderspensjon ikke lenger virker omfordelende i samme grad.

Tjenestepensjonsordninger og til dels AFP-ordningene har – i motsetning til folketrygdens alderspensjon – få eller ingen innebygde omfordelingsmekanismer. Opptjeningen i tjenestepensjonsordninger tenderer tvert imot mot å øke med økende inntektsnivå – dels på grunn av opptjeningsprofilen til den enkelte ordningen og dels på grunn av variasjonen i ordningenes kvalitet mellom ulike deler av arbeidsmarkedet, der høytlønnsgrupper gjerne har de relativt sett mest sjenerøse ordningene. Mye tyder på at tjenestepensjonsordningene motvirker omfordelingseffektene i folketrygden og at det samlede pensjonssystemet som følge av dette er langt mindre omfordelende enn folketrygdens alderspensjon er alene. Utvalget mener det er behov for mer kunnskap om hvordan tjenestepensjonsordninger og offentlig og privat AFP påvirker fordelingen i det samlede pensjonssystemet, og oppfordrer regjeringen til å foreta den nødvendige kunnskapsinnhentingen.

Avsnitt 6.5 viser hvordan pensjonsformuer – opptjente pensjonsrettigheter til nå – varierer mellom ulike grupper arbeidstakere. Analyser fra SSB viser at det er stor variasjon i pensjonsformuer mellom ulike grupper. Eldre har naturlig nok større opptjente pensjonsformuer enn yngre siden de har tjent opp pensjon i flere år. Videre har personer med høy inntekt større pensjonsformuer enn personer med lave inntekter. Disse forskjellene er størst for tjenestepensjoner. Det er imidlertid små forskjeller mellom kvinner og menn. Personer med høy utdanning har vesentlig større pensjonsformuer enn personer med lite utdanning. Pensjonsformuene varierer også mellom yrkesgrupper.

I avsnitt 6.6 vises eksempelberegninger som illustrerer hvilke kompensasjonsgrader det samlede pensjonssystemet etter pensjonsreformen kan gi. Eksemplene illustrerer sentrale egenskaper ved det nye pensjonssystemet, herunder hvordan nivået på pensjonen den enkelte vil motta vil avhenge både av fra hvilken alder pensjonene tas ut og lengden på opptjeningstiden. Eksemplene viser videre at levealdersjustering vil føre til at yngre årskull får markant lavere kompensasjonsnivåer fra en gitt uttaksalder enn eldre årskull. Yngre årskull må derfor regne med å stå stadig lenger i arbeid for å få et tilfredsstillende pensjonsnivå.

Hvor høyt det samlede kompensasjonsnivået blir, avhenger også av tjenestepensjon og AFP. Eksemplene viser at det er betydelige kvalitetsforskjeller på offentlige tjenestepensjonsordninger og innskuddspensjonsordninger med høye innskuddssatser på den ene siden og innskuddspensjonsordninger med minimums innskuddssatser på den andre siden. Personer med gode tjenestepensjonsordninger får et vesentlig høyere samlet pensjonsnivå enn personer som har tjenestepensjonsordninger med dårlig kvalitet. Samtidig vil de som mottar AFP få et betydelig tilskudd til samlet pensjon. Personer som ikke får AFP, vil – alt annet likt – få et betydelig lavere samlet pensjonsnivå enn de som får AFP.

Eksemplene viser videre hvordan kompensasjonsgradene avhenger av inntektsnivå. Kompensasjonen fra folketrygdens alderspensjon er avtakende med økende inntekt. Dette gjenspeiler omfordelingen mellom ulike inntektsgrupper som finner sted i folketrygden. For AFP er kompensasjonsnivåene like for inntekt under 7,1 G, og avtakende med høyere inntekt. For offentlig tjenestepensjon og private tjenestepensjonsordninger som gir høyere ytelser for lønn over 7,1 G, er fordelingsprofilen den motsatte av hva den er i folketrygden. Eksemplene viser dermed at den relative betydningen av folketrygdens alderspensjon er størst for personer med lav inntekt og minst for personer med høy inntekt og en god tjenestepensjonsordning.

6.2 Fordelingspolitiske målsetninger i pensjonsreformen

Hensynet til fordeling var sentralt i pensjonsreformen og ble trukket fram allerede i mandatet til Pensjonskommisjonen:

«Kommisjonen skal vurdere hvordan pensjonsordningene kan bidra til å ivareta fordelings- og likestillingshensyn.»

Pensjonskommisjonen la i sin utredning, NOU 2004: 1 Modernisert folketrygd – Bærekraftig pensjon for framtida (avsnitt 1.5), til grunn at pensjonssystemet skal bidra til omfordeling, både av inntekt over livsløpet for den enkelte og mellom ulike grupper:

«Pensjonssystemet skal bidra til fordeling av inntekt og risiko over den enkeltes livsløp og mellom grupper i befolkningen. Pensjonskommisjonen mener at pensjonssystemet skal legge en effektiv ramme for den enkeltes sparing og forsikring over livsløpet. Det tilsier en nær sammenheng mellom premieinnbetaling og pensjon, og et tydelig individuelt eierskap til opptjente pensjonsrettigheter. Pensjonssystemet bør også bidra til sosial omfordeling av inntekt mellom grupper i befolkningen, først og fremst ved en god grunnsikring. Gjennom obligatoriske pensjonsordninger kan alle omfattes på like vilkår, uavhengig av, kjønn, helse eller funksjonsevne. Pensjonssystemet skal også være et effektivt redskap for å håndtere og fordele risiko av ulike slag for at pensjonsløfter skal innfris og gi mest mulig forutsigbare pensjoner.»

Regjeringen Bondevik II fulgte opp Pensjonskommisjonens utredning i St.meld. nr. 12 (2004–2005) Pensjonsreformen – trygghet for pensjonene. Her ble det slått fast at pensjonssystemet skal ha en «god fordelingsprofil» (avsnitt 1.1) og at dette skulle ivaretas gjennom en god minstesikring og forbedret pensjonsopptjening ved omsorgsfravær:

«Folketrygden er også et viktig redskap for å nå fordelingspolitiske mål. Regjeringen legger vekt på at folketrygden skal videreføres som en offentlig obligatorisk velferdsordning med en god fordelingsprofil. Dette skal ivaretas gjennom en god minstesikring og en forbedret ordning med pensjonsopptjening i forbindelse med omsorgsfravær. Folketrygden skal være bærebjelken i det framtidige velferdssamfunnet. Det fordrer at pensjonssystemet er økonomisk bærekraftig over tid.»

Ved behandlingen av St.meld. nr. 12 (2004–2005) ble et bredt flertall på Stortinget bestående av Arbeiderpartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, 19. mai 2005 enige om en «Avtale om pensjonsreform», det såkalte første pensjonsforliket. I avtalen slås det fast at:

«Folketrygdens alderspensjon må ha en god sosial profil og bidra til utjevning av inntektsforskjeller.»

Mer konkret innebar forliket at personer som hadde hatt lav eller ingen inntekt skulle sikres en pensjon på nivå med minstepensjonen i det gamle systemet, at ulønnet omsorgsarbeid skulle gi pensjonsopptjening, samt at det ikke skulle gis opptjening for inntekter over et visst nivå. Forliket innebar med andre ord at pensjonen relativt sett skulle være høyere for lave enn for høyere inntekter.

Det første pensjonsforliket ble fulgt opp av regjeringen Stoltenberg II i St.meld. nr. 5 (2006–2007) Opptjening og uttak av alderspensjon i folketrygden. Her ble en «god fordelings- og likestillingsprofil» definert som ett av tre hovedmål for en ny modell for opptjening og uttak av alderspensjon fra folketrygden. Målsetningen ble utdypet slik i stortingsmeldingen:

«Pensjonssystemet skal ha en god fordelingsprofil. Personer med lave og midlere inntekter skal sikres en god pensjon i alderdommen. Pensjonen som andel av tidligere inntekt skal fortsatt være høyere for personer med lave og midlere inntekter enn for dem med de høyeste inntektene. Så lenge kvinner har lavere inntekter enn menn, vil dette innebærer en pensjonsmessig fordel for kvinner. Etter hvert som kvinners arbeids- og inntektsmønster nærmer seg mønsteret for menn vil dette få mindre betydning. Det vises i denne forbindelse til arbeidet i Likelønnskommisjonen.

Det er også viktig at alle med pensjonsopptjening skal få noe igjen ut over minstepensjonen. I dag får mange yrkesaktive kvinner minstepensjon på linje med personer uten tidligere arbeidsinntekt.

Pensjonsopptjeningen må reflektere arbeidsinnsatsen gjennom livet. Likevel er det viktig at pensjonssystemet kompenserer for tapt arbeidsinntekt for personer som utfører viktige samfunnsoppgaver gjennom ulønnet omsorgsarbeid. Denne ordningen har til nå særlig kommet kvinner til gode.»

Fordelingshensyn ble i St.meld. nr. 5 (2006–2007) også brukt som begrunnelse for ikke å etablere en ordning med pensjonsopptjening for studenter – en ordning regjeringen ble bedt om å utrede i det første pensjonsforliket:

«Personer med høyere utdanning vil ofte ha høyere samlet livsinntekt sammenliknet med personer uten høyere utdanning, noe som igjen vil avspeile seg i høyere pensjoner. Pensjonsopptjening for studenter vil derfor isolert sett bidra til å svekke fordelingsprofilen i pensjonsreformen. På denne bakgrunn har Regjeringen kommet til at det ikke bør etableres en ordning med pensjonsopptjening for studenter.»

St.meld. nr. 5 (2006–2007) drøftet også fordelingsvirkningene av nye, fleksible uttaksregler. Det ble pekt på at i ethvert pensjonssystem med livsvarig utbetaling vil det skje en omfordeling fra dem som lever kort til dem som lever lenge, og at denne omfordelingen er sterkere jo høyere pensjonsalderen er. Videre pekte regjeringen på at:

«Innenfor et system med fleksibel pensjonsalder der ytelsen utmåles etter gjennomsnittlig forventet tid som pensjonist, vil personer med kort forventet levealder ha fordel av å ta ut pensjonen tidlig, mens personer med høy forventet levealder kan ha fordel av å ta ut pensjonen sent.»

Det ble imidlertid samtidig vist til at det er flere ulike faktorer som påvirker pensjoneringsbeslutningen, herunder inntektsnivå, kjønn, utdanningsnivå og yrke. Disse faktorene ble ansett å trekke i ulik retning, slik at nettoeffekten på fordelingen av nye fleksible uttaksregler ble ansett å være usikker.

Den 21. mars 2007 inngikk de parlamentariske lederne for Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre et nytt bredt forlik om framtidens pensjonssystem basert på forslagene i St.meld. nr. 5 (2006–2007) – det andre pensjonsforliket. Forliket innebar kun noen mindre justeringer av forslagene i stortingsmeldingen, herunder at inntektstaket for pensjonsopptjening ble økt fra 7 G som foreslått i meldingen til 7,1 G. Det andre pensjonsforliket ble fulgt opp med et lovforslag i Ot.prp. nr. 37 (2008–2009) Om lov om endringer i folketrygdloven (ny alderspensjon).

6.3 Omfordelende elementer i pensjonssystemet

En av målsetningene med pensjonsreformen har vært å skape en sterkere og mer direkte sammenheng mellom inntekten den enkelte har i yrkesaktiv alder og nivået på den alderspensjonen vedkommende mottar. I «Avtale om pensjonsreform» – det første pensjonsforliket – heter det blant annet at:

«Alderspensjonen i folketrygden skal bygge på prinsippet om at det skal lønne seg å arbeide. Det må derfor være en sammenheng mellom arbeidsinnsatsen gjennom hele livet og pensjonsytelsen, og alle år må telle med.»

At det skal være en tett sammenheng mellom arbeidsinnsats og pensjonsytelse er utgangspunktet for den nye opptjeningsmodellen i folketrygden der pensjonsopptjeningen i utgangspunktet er proporsjonal med yrkesinntekt i alle år mellom 13 og 75 år. I det første pensjonsforliket het det imidlertid også – i det samme avsnittet som sitatet over er hentet fra – at:

«Folketrygdens alderspensjon må ha en god sosial profil og bidra til utjevning av inntektsforskjeller.»

Ønsket om å utjevne inntektsforskjeller samt at alderspensjonen skal ha en god sosial profil, er bakgrunnen for at det er bygget inn en rekke omfordelende elementer i opptjeningsmodellen i ny alderspensjon som svekker proporsjonaliteten – sammenhengen mellom livsinntekt og pensjon.

Også i den gamle alderspensjonen var utgangspunktet at det skulle være en sammenheng mellom inntekten i yrkesaktiv alder og størrelsen på alderspensjonen. På samme måte som i ny alderspensjon, var det også i denne ordningen bygget inn en rekke ulike omfordelende elementer som svekket sammenhengen mellom yrkesinntekt og pensjon.

I dette avsnittet gjennomgås de ulike omfordelende elementene i gammel og ny alderspensjon. Hensikten er å beskrive hvordan de ulike elementene bidrar til at pensjonsinntekten er jevnere fordelt enn arbeidsinntekten som yrkesaktiv. Se kapittel 3 Det norske pensjonssystemet for en mer detaljert beskrivelse av gammel og ny alderspensjon i folketrygden.

6.3.1 Gammel alderspensjon i folketrygden

Det er flere elementer i gammel alderspensjonsmodell som virker omfordelende mellom ulike grupper.

Systemet sikrer alle personer som har hatt lav eller ingen inntekt et minste pensjonsnivå. Dette bidrar til omfordeling til personer som har hatt lav eller ingen yrkesinntekt. Minstesikringen i gammel alderspensjon består av en universell grunnpensjon og et særtillegg som avkortes krone-for-krone mot opptjent tilleggspensjon.

Alderspensjonen utbetales livsvarig. Gitt at utgangspunktet for vurderingen av fordelingseffekter er fordelingen av samlet utbetalt alderspensjon i perioden som pensjonist, vil livsvarig pensjon virke klart omfordelende siden personer som lever lenge får utbetalt alderspensjon i flere år enn personer som lever kort. Dermed får de som lever lenge også høyere samlet utbetalt pensjon, selv om årlig pensjon er lik. Kvinner lever generelt sett lenger enn menn. Dermed bidrar livsvarig utbetaling til omfordeling fra menn til kvinner – hvis utgangspunktet for fordelingsanalysen er samlet utbetalt alderspensjon. Også andre grupper som lever lenger eller kortere enn gjennomsnittet – eksempelvis ulike yrkesgrupper – vil henholdsvis tjene eller tape på livsvarig utbetaling.

For personer som får pensjon over minstepensjon, beregnes alderspensjonen med utgangspunkt i de 20 årene som har gitt størst pensjonsopptjening (høyest pensjonspoeng). Denne såkalte besteårsregelen bidrar til omfordeling fra grupper med jevn inntekt gjennom karrieren til grupper med ujevne inntekter.

For å få full alderspensjon er det et krav om minst 40 års pensjonsopptjening. Det kreves en årlig inntekt minst på nivå med folketrygdens grunnbeløp (G) for å få opptjening (poengår) i et gitt år. 40-årsregelen innebærer at personer med lengre inntektskarrierer enn 40 år ikke får pensjon for alle år med inntekt, hvilket betyr en omfordeling fra personer med karrierer på mer enn 40 år til personer med kortere karrierer.

Det er satt et opptjeningstak, som innebærer at inntekter over en viss grense kun gir pensjonsopptjening for den delen av inntekten som er under den øvre grensen. Dette opptjeningstaket har variert noe etter at folketrygdens alderspensjon ble innført i 1967. Siden 1992 har det blitt gitt full pensjonsopptjening for inntekter mellom 1 og 6 G og en tredels opptjening for inntekter mellom 6 G og 12 G. Det tjenes ikke opp pensjon for inntekt over 12 G. Opptjeningstaket bidrar til omfordeling fra personer med høye inntekter til personer med lavere inntekter.

Utgangspunktet for pensjonsopptjeningen er såkalt pensjonsgivende inntekt. Ulike ytelser den enkelte mottar fra folketrygden i perioder vedkommende ikke har egen arbeidsinntekt, regnes også som pensjonsgivende inntekt. Både dagpenger, uføretrygd, sykepenger, arbeidsavklaringspenger og omsorgsstønad gir pensjonsopptjening i folketrygden. Det varierer om opptjeningen skjer ut fra beregningsgrunnlaget for ytelsene eller ut fra selve ytelsen fra folketrygden.

Videre gis det pensjonsopptjening ved ulønnet omsorgsarbeid, eksempelvis til personer som har vært hjemmeværende med barn under seks år.1 Tradisjonelt har en større andel kvinner enn menn hatt ulønnet omsorgsarbeid. Den direkte effekten av opptjening ved ulønnet omsorgsarbeid er derfor at ordningen har bidratt til omfordeling fra menn til kvinner. Ulønnet omsorgsarbeid kan imidlertid også ha en indirekte negativ effekt på pensjonsopptjeningen ved at personer som er hjemmeværende med små barn, er utenfor arbeidslivet i en periode av karrieren der lønnsveksten normalt er sterkest. I den grad dette fraværet fører til et permanent lavere lønnsnivå enn disse personene ville fått dersom de ikke hadde vært hjemmeværende, kan ordningen med ulønnet omsorgsarbeid gi lavere pensjonsopptjening i alle år etter perioden med omsorgsarbeid er avsluttet. I så fall er det usikkert om denne ordningen samlet sett virker omfordelende.

Alderspensjonen til gjenlevende ektefeller og samboere beregnes i gammel alderspensjon etter særskilte regler som innebærer at den gjenlevende kan «arve» en del av den avdødes opptjente pensjon. Denne ordningen tilgodeser generelt etterlatte som har hatt lavere inntekt enn avdøde. Siden kvinner både gjennomgående lever lenger enn menn og ofte er yngst i ekteskapet/samboerskapet, er det klart flest kvinner som har nytt godt av denne ordningen. Den har derfor bidratt til omfordeling fra menn til kvinner. Etterlattepensjonsutvalget, jf. NOU 2017: 3 Folketrygdens ytelser til etterlatte – Forslag til reform avsnitt 8.2, pekte imidlertid på at ordningen «vanskelig [kan] hevdes å ha godt begrunnede fordelingsvirkninger», og at ordningen favoriserer par som har skjevfordelt inntekten seg imellom. Se for øvrig omtale av oppfølgingen av Etterlattepensjonsutvalgets utredning i avsnitt 6.3.2.

6.3.2 Ny alderspensjon i folketrygden

Som omtalt innledningsvis, var en av målsetningene med pensjonsreformen å få en sterkere og mer direkte sammenheng mellom inntekten den enkelte har i yrkesaktiv alder og størrelsen på den alderspensjonen vedkommende mottar. Dette er også utgangspunktet for den nye opptjeningsmodellen i folketrygden der pensjonsopptjeningen i utgangspunktet er proporsjonal med yrkesinntekten i alle år mellom 13 og 75 år. Ny alderspensjon har imidlertid innebygget en rekke elementer som svekker proporsjonaliteten mellom yrkesinntekt og pensjon, men som samtidig bidrar til omfordeling mellom ulike grupper.

Garantipensjon sikrer en minimumspensjon til alle pensjonister, uavhengig av hvilken yrkesinntekt de har hatt. Garantipensjonen avkortes 80 prosent mot den inntektsavhengige delen av alderspensjonen, inntektspensjon. Nivået på garantipensjonen og den gradvise avkortningen mot inntektspensjon innebærer at mange pensjonister som har hatt relativt mye yrkesinntekt, vil motta en andel garantipensjon, og dermed få høyere alderspensjon enn en strengt proporsjonal modell ville gitt. Når samlet pensjonsgivende inntekt overstiger et visst nivå, vil garantipensjonen være helt avtrappet, og fra og med dette nivået er systemet proporsjonalt opp til den øvre grensen for årlig opptjening på 7,1 G. Garantipensjonen omfordeler fra personer med høy yrkesinntekt og lange karrierer til personer som har hatt lavere inntekt og/eller korte karrierer.

Alderspensjonen utbetales livsvarig på samme måte som alderspensjonen fra gammel pensjonsordning. Som i gammel alderspensjon innebærer livsvarig pensjon en omfordeling til personer som lever lenge.

Med pensjonsreformen ble det innført levealdersjustering av pensjon fra både ny og gammel alderspensjonsmodell. Levealdersjusteringen – som innebærer at alderspensjonene justeres etter utviklingen i levealderen i befolkningen – er kjønnsnøytral, det vil si at kvinner og menn i samme årskull får justert alderspensjonen på samme måte selv om kvinner i gjennomsnitt lever en god del lenger enn menn. Dersom utgangspunktet for fordelingsanalysen er samlet pensjonsutbetaling, bidrar kjønnsnøytral levealdersjustering til omfordeling fra menn til kvinner. Hvis kvinners levealder framover viser seg å øke mindre enn menns levealder, vil effekten av denne omfordelingen naturlig nok reduseres.

Reglene for regulering av alderspensjon under utbetaling ble endret med pensjonsreformen. De nye reglene, som også ble gjort gjeldende for alderspensjon fra den gamle pensjonsordningen, innebar at alderspensjon under utbetaling skulle reguleres med lønnsveksten og deretter fratrekkes 0,75 prosent. Dette innebar en svakere regulering enn tidligere på 2000-tallet. Fra 2022 er reguleringsreglene endret, og alderspensjon under utbetaling skal heretter reguleres med gjennomsnittet av lønns- og prisveksten. Dersom lønnsveksten i gjennomsnitt er 1,5 prosent høyere enn prisveksten, vil imidlertid utviklingen i pensjonene over tid bli om lag den samme som med de tidligere reglene.

Isolert sett betyr svakere regulering at framtidige pensjonsutbetalinger blir mindre verdt. De nye reguleringsreglene må imidlertid ses i sammenheng med innføringen av levealdersjustering i og med at levealdersjusteringsfaktorene, forholds- og delingstall, fastsettes blant annet med utgangspunkt i at pensjonene skal reguleres svakere enn lønnsveksten. Effekten er at pensjonene blir høyere på uttakstidspunktet. Se også kapittel 12 Levealdersjustering og fleksibel pensjon. Reguleringsreglene innebærer dermed at det utbetales en større andel av opptjent pensjon de første årene etter pensjonsuttak enn det som ville ha blitt utbetalt dersom det ikke ble gjort et fradrag på 0,75 prosent. Denne løsningen tilgodeser isolert sett grupper med kort forventet levetid, og den bidrar dermed blant annet til en viss svekkelse av omfordelingen fra menn til kvinner.

Satsene for garantipensjon har fra 2011 blitt regulert i takt med lønnsveksten og deretter justert for effekten av levealdersjusteringen for 67-åringer i reguleringsåret. Satsene skulle likevel ikke reguleres lavere enn pensjon under utbetaling som er høyere enn minstenivåene. Fra 2022 skal garantipensjonen reguleres med gjennomsnittet av pris- og lønnsveksten, altså på samme måte som opptjent pensjon under utbetaling. Dette vil over tid føre til at garantipensjonsnivået reduseres sammenliknet med lønnsnivået i samfunnet. Det er en del av utvalgets mandat å vurdere reglene for regulering av garantipensjon, se kapittel 11 Minsteytelsene i pensjonssystemet.

Inntekt over opptjeningstaket på 7,1 G gir ikke opptjening i ny alderspensjon. Dette bidrar til omfordeling fra personer med inntekter over 7,1 G til personer med lavere inntekter. Ifølge tall fra NAV hadde 18,6 prosent av arbeidsstyrken høyere pensjonsgivende inntekt enn 7,1 G i 2020, herav 10,6 prosent av kvinnene og 25,8 prosent av mennene.

Personer som har hatt omsorg for barn under seks år får godskrevet såkalt omsorgsopptjening dersom de har lavere inntekt enn 4,5 G. Det gis også omsorgsopptjening til personer som tar seg av syke, funksjonshemmede eller eldre dersom omsorgen gis over en viss periode og har et visst ukentlig omfang.

Førstegangstjeneste med varighet på over seks måneder gir pensjonsopptjening i ny alderspensjon. Opptjeningen tilsvarer en årlig inntekt på 2,5 G.

På samme måte som i gammel alderspensjon gis det pensjonsopptjening i ny alderspensjon for perioder der en person mottar dagpenger, uføretrygd, sykepenger (med utgangspunkt i inntektsgrunnlag) og arbeidsavklaringspenger (med utgangspunkt i stønaden).

I gammel alderspensjon kan etterlatte, som omtalt i avsnitt 6.3.1, «arve» deler av pensjonsopptjeningen til avdøde, hvilket innebærer at de får høyere alderspensjon enn egen pensjonsopptjening tilsier. En slik ordning er ikke videreført i ny alderspensjon. Dette er i samsvar med forslagene fra Etterlattepensjonsutvalget, jf. NOU 2017: 3. I departementets oppfølging av denne utredningen, Prop. 13 L (2020–2021) Endringer i folketrygdloven (nye etterlatteytelser), la departementet til grunn at gjenlevendefordeler i folketrygdens alderspensjon «opprettholder […] en barriere som stimulerer til skjevfordeling av inntekt i husholdningen». Departementets begrunnelse for å ikke videreføre ordningen i ny alderspensjon var derfor at en avvikling av gjenlevendefordelene ville styrke kvinners arbeidsinsentiver, jf. Prop. 13 L (2020–2021) avsnitt 7.6.4. Samtidig mente departementet at ordningen hadde hatt uheldige fordelingsvirkninger:

«Departementet vil også understreke at omleggingen av etterlatteytelsene i folketrygden har som formål å stimulere til eget arbeid over en lengre periode av yrkeskarrieren, noe som vil resultere i økte pensjonsnivåer, særlig for kvinner. Dette vil etter departementets oppfatning kunne bidra til å utjevne de initiale kjønnsforskjellene i pensjonsutbetalingene. Den velferdsmessige effekten av omleggingen kan dermed ikke bare ses i lys av at overføringene fra staten reduseres, det må også tas i betraktning at kvinner får sterkere motivasjon til eget arbeid med egen inntekt, noe som i sin tur fører til økt egen pensjonsopptjening.

Samtidig mener departementet at dagens regler for beregning av alderspensjon til etterlatte har uheldige fordelingsvirkninger. For eksempel ligger det et insentiv i etterlatteytelsene til å skjevfordele inntekt mellom menn og kvinner i husholdningen mest mulig, noe som i dag særlig svekker arbeidsinsentivene for kvinner. Langvarig mottak av ytelser fører til passivitet, svak arbeidsmarkedstilknytning og dermed lav pensjonsopptjening. Departementet vektlegger at det ikke bør foreligge elementer i utformingen av velferdsytelsene som er basert på en utdatert oppfatning av kjønnsrollemønstre og fordeling av oppgaver i husholdningen, som gir insentiver til skjevfordeling av både formelt og ikke-formelt arbeid. Systemet med gjenlevendefordeler i alderspensjonen har etter departementets oppfatning slike effekter, og dette rammer særlig kvinner.»

Skattesystemet for alderspensjon ble lagt om i forbindelse med pensjonsreformen. Det nye skattesystemet for pensjonister er sterkt progressivt, særlig på grunn av et særskilt skattefradrag for pensjonsinntekt. Fradraget avkortes gradvis mot pensjonsinntekt, og faller helt bort når pensjonsinntekten når en viss størrelse. Fradraget innebærer at gjennomsnittsskatten på pensjonsinntekter opp til nivået der fradraget faller helt bort, blir lavere enn for arbeidsinntekt. Skattereglene bidrar til omfordeling fra personer med høye pensjonsinntekter til personer med lave pensjonsinntekter. Typeeksemplene i avsnitt 6.6.5 illustrerer hvordan forskjellen mellom pensjon før og etter skatt varierer med nivået på samlet pensjon før skatt.

Med pensjonsreformen ble det også innført fleksibelt uttak av pensjon mellom 62 og 75 år. Utsatt uttak av pensjon gir en høyere årlig pensjon enn tidlig uttak. Samtidig er det mulig å kombinere uttak av pensjon med fortsatt arbeid, uten at pensjonen avkortes. Dermed vil nivået på årlig utbetalt pensjon variere for personer født i samme årskull som har nøyaktig samme pensjonsopptjening dersom de velger å starte pensjonsuttaket ved ulike aldre. Samtidig kan personer som har hatt høye inntekter og har mye pensjonsopptjening, få samme årlige pensjon som personer som har hatt lav inntekt og lite opptjening dersom førstnevnte starter uttaket tidlig og sistnevnte starter uttaket sent. De fleksible uttaksreglene innebærer derfor at årlig utbetalt pensjon ikke nødvendigvis gir et godt bilde på den enkeltes pensjonsrettigheter fra folketrygden.

De fleksible uttaksreglene kan likevel påvirke fordelingen mellom ulike grupper. Som omtalt over ble det med pensjonsreformen innført levealdersjustering av alderspensjon. Det er mulig å kompensere for effekten av levealdersjusteringen ved å stå lenger i arbeid enn tidligere årskull. Dette gir høyere pensjonsopptjening og høyere pensjon – både årlig og samlet alderspensjon. I den grad ulike grupper ikke har den samme muligheten til å kunne stå lenger i jobb for å kompensere for levealdersjusteringen, kan levealdersjustering i kombinasjon med fleksible uttaksregler ha fordelingseffekter.

Folketrygdens alderspensjon har alltid omfordelt fra grupper som lever kort til grupper som lever lenge. Innføringen av levealdersjustering påvirker i utgangspunktet ikke denne omfordelingen, heller ikke fordelingen mellom grupper med ulik utvikling i levealder. Før innføringen av levealdersjustering var alderspensjonen for en gitt opptjening uavhengig av utviklingen i befolkningens levealder. Økt levealder innebar da at en pensjon av en gitt størrelse ble utbetalt over en lengre periode. Grupper som hadde større økning i levealder enn gjennomsnittet, fikk utbetalt pensjonen lengre enn andre, og fikk dermed samlet sett mer fra pensjonssystemet.

Etter innføringen av levealdersjustering reduseres pensjonsnivåene for alle dersom den generelle levealderen øker. Da får alle nye alderspensjonister i utgangspunktet en lavere alderspensjon. Det er imidlertid fremdeles slik at grupper som har bedre levealdersutvikling enn andre får pensjonen utbetalt over en lengre periode og dermed samlet sett får utbetalt mer fra systemet.

6.3.3 Fordelingseffekter av tjenestepensjon og AFP

Alderspensjon fra folketrygden suppleres av arbeidsmarkedsbaserte pensjonsordninger; tjenestepensjon og AFP. Disse ordningene er skattefavoriserte ved at innbetalinger til ordningene er fradragsberettigede for arbeidsgiver og eventuelt arbeidstakerne hvis det betales egenandel, samt at opptjeningen ikke anses som skattbar inntekt eller formue for arbeidstaker før pensjonene tas ut. Privat AFP finansieres av tilsluttede private foretak og staten i fellesskap. Staten dekker en tredel av AFP-utgiftene.

Det er ulike ordninger i privat og offentlig sektor. Siden ordningene varierer både i utbredelse og kvalitet, varierer det mellom ulike grupper hvor mye pensjon de får fra slike ordninger. Dermed har de arbeidsmarkedsbaserte ordningene betydning for fordelingen av samlet pensjonsinntekt mellom ulike grupper.

Folketrygdens alderspensjon skal sikre både et visst minimumsnivå på pensjonene og at pensjonene står i et visst forhold til tidligere inntekt. De arbeidsmarkedsbaserte ordningene skal derimot først og fremst sikre en pensjon som står i forhold til den arbeidsinntekten arbeidstakerne har hatt.

Dette avsnittet gir en overordnet beskrivelse av ulike tjenestepensjons- og AFP-ordninger og hvordan de kan påvirke fordelingsprofilen i det samlede pensjonssystemet. En nærmere beskrivelse av tjenestepensjonsordninger og AFP-ordninger finnes i kapittel 4.

Offentlig sektor

Ansatte i offentlig sektor har i utgangspunktet enhetlige tjenestepensjons- og AFP-ordninger. De aller fleste tjenestepensjonsordningene er omfattet av overføringsavtalen, en avtale som innebærer at all opptjening i offentlige tjenestepensjonsordninger skal ses i sammenheng og beregnes og utbetales fra den siste pensjonsordningen arbeidstakeren var medlem av. Offentlig tjenestepensjon utbetales livsvarig og reguleres på samme måte som alderspensjon fra folketrygden.

Alle offentlig ansatte født til og med 1962, har en sluttlønnsbasert «bruttopensjonsordning» som sikrer ansatte med full opptjening, minst 30 år, en samlet pensjon fra folketrygden og offentlig tjenestepensjon før levealdersjustering på 66 prosent av sluttlønn inntil 12 G. Hvor mye som blir utbetalt fra tjenestepensjonsordningen, avhenger dermed av utbetalingen fra folketrygden. De som får en høy andel av sluttlønn i pensjon fra folketrygden, får relativt sett lite tjenestepensjon, mens de som får en relativt lav andel av pensjon fra folketrygden, får mye fra tjenestepensjonsordningen.

Blant annet reglene om minstepensjon/garantipensjon og reglene om opptjeningstak som er omtalt i avsnitt 6.3.1 og 6.3.2, gjør at folketrygden har en fordelingsprofil der lavtlønte får en større andel av lønn i pensjon enn høytlønte. Siden den sluttlønnsbaserte offentlige tjenestepensjonsordningen sikrer ansatte med full opptjening en samlet pensjon fra folketrygd og tjenestepensjon på 66 prosent for inntekt opp til 12 G, utlikner den offentlige tjenestepensjonsordningen folketrygdens opptjeningsprofil fullt ut for inntekt opp til 12 G for personer med full opptjening i offentlig tjenestepensjon.

Etter omleggingen av de offentlige tjenestepensjonsordningene fra 2020, har ansatte født fra og med 1963 tjent opp pensjon i en ny tjenestepensjonsordning der pensjonene skal beregnes uavhengig av hva den enkelte får fra folketrygden – en såkalt påslagsordning. Den nye tjenestepensjonsordningen gjelder altså for de samme årskullene som er fullt ut omfattet av ny alderspensjon i folketrygden. Ansatte i denne gruppen som har opptjente rettigheter i den gamle bruttopensjonsordningen fra før 2020, får videreført disse rettighetene i form av en såkalt «oppsatt pensjon».

Påslagsordningen har likhetstrekk med ny alderspensjon i folketrygden ved at den har alleårsopptjening og at ansatte tjener opp en viss andel av lønn til en pensjonsbeholdning hvert år. Pensjonsbeholdningen i påslagsordningen skal også reguleres på samme måte som pensjonsbeholdningen i ny alderspensjon i folketrygden og deles på de samme delingstallene som ny alderspensjon i folketrygden.

Opptjeningssatsene i påslagsordningen er 5,7 prosent av lønn inntil 7,1 G og 23,8 prosent av lønn mellom 7,1 og 12 G. Høytlønte får med andre ord relativt sett størst pensjonsopptjening i denne ordningen.

I ny alderspensjon i folketrygden tjenes det til sammenlikning opp 18,1 prosent av pensjonsgivende inntekt inntil 7,1 G. Offentlig ansatte som er omfattet av påslagsordningen er dermed sikret en samlet opptjening fra folketrygd og tjenestepensjon på 23,8 prosent av all inntekt inntil 12 G så lenge opptjeningsgrunnlaget er det samme. Siden blant annet overtid kun er pensjonsgivende i folketrygden, vil ikke opptjeningsgrunnlagene alltid være like. Overordnet kan imidlertid påslagsordningen langt på vei sies å utlikne den avtagende opptjeningsprofilen i folketrygden for inntekt inntil 12 G.

Både i ny og gammel offentlig tjenestepensjon får ansatte i staten pensjonsopptjening også mens de er i visse typer permisjon. Hvilke typer permisjon det er snakk om går fram av den såkalte «permisjonsavtalen». I kommunal sektor kan det gis pensjonsopptjening ved utdanningspermisjon i inntil fire år.

Det gis også opptjening av offentlig tjenestepensjon til sykemeldte i sykemeldingsperioden, og til 67 år til ansatte som blir helt eller delvis uføre.

Pensjonsordningen for offentlig ansatte har også tilknyttet AFP. For ansatte født før 1963 gir AFP rett til tidligpensjon i alderen 62 til 66 år. Slik AFP kan ikke kombineres med folketrygd eller offentlig tjenestepensjon. Uttak av gammel AFP innebærer at uttaket av folketrygd og tjenestepensjon kan utsettes til 67 år. Dermed kommer de som benytter seg av denne ordningen relativt sett bedre ut enn personer i samme årskull som må ta ut folketrygd og tjenestepensjon dersom de ønsker å ta ut pensjon før fylte 67 år.

Ansatte født i 1963 eller senere vil få rett til en ny livsvarig AFP som kan tas ut parallelt med alderspensjon fra folketrygden og offentlig tjenestepensjon uten å bli avkortet. De endelige reglene for ny offentlig AFP er ikke fastsatt, men i henhold til pensjonsavtalen mellom partene i offentlig sektor av 3. mars 2018 skal ordningen utformes etter mønster av AFP-ordningen i privat sektor. Dette innebærer blant annet at pensjonen vil bli beregnet ut fra årlig pensjonsgivende inntekt i folketrygden opp til 7,1 G i alderen 13–61 år. Denne ordningen har med andre ord samme opptjeningstak som ny alderspensjon i folketrygden, slik at ansatte med lavere og midlere inntekter får relativt sett mer i pensjon sammenliknet med tidligere inntekt enn ansatte med høye inntekter.

Uføre vil ikke få rett til ny offentlig AFP, men slik den vedtatte loven er, vil de få en såkalt «betinget tjenestepensjon». Betinget tjenestepensjon tjenes opp parallelt med påslagspensjon fra 1. januar 2020 og kommer til utbetaling til personer som av ulike årsaker ikke får rett til hverken offentlig eller privat AFP.

Omleggingen av offentlig tjenestepensjon og offentlig AFP har åpenbart slått positivt ut for visse grupper offentlig ansatte og mindre positivt ut for andre grupper. Den gamle tjenestepensjonsordningen, som gir full pensjon etter 30 års opptjening og der samlet pensjonsnivå beregnes ut fra siste inntekt, har åpenbart vært spesielt gunstig for personer med relativt korte karrierer og personer som har hatt høy lønnsvekst mot slutten av karrieren. Den gamle ordningen tilgodeser også personer som tar ut AFP, siden disse får anledning til å gå av med fullverdig førtidspensjon samtidig som de kan utsette uttaket av folketrygd og tjenestepensjon til 67 år. Personer som har jobbet hele eller deler av karrieren i redusert stilling, har også nytt godt av særlig gunstige regler for samordning av folketrygd og tjenestepensjon.

De som trolig har kommet best ut av overgangen til ny offentlig tjenestepensjon og ny AFP er personer med lange karrierer i offentlig sektor. Samtidig kommer personer med jevne inntekter gjennom karrieren relativt sett best ut av overgangen til alleårsopptjening av offentlig tjenestepensjon. Personer som fratrer tidlig, kommer derimot gjennomgående noe dårligere ut siden de må ta ut folketrygd og tjenestepensjon før fylte 67 år.

Ny offentlig AFP vil være en kvalifikasjonsordning, det vil si at den ansatte må tilfredsstille visse krav for å få rett på pensjon. Herunder må den ansatte ha vært tilsluttet AFP-ordningen i minst sju av de siste ni årene før fylte 62 år.2 Det går fram av pensjonsavtalen av 3. mars 2018 at:

«Det forutsettes at det etableres systemer for medregning av kvalifikasjonstid og refusjoner mellom AFP-ordningene i offentlig og privat sektor, slik at kvalifikasjonstid fra privat sektor kan medregnes i offentlig sektor og omvendt.»

En slik ordning med medregning av kvalifikasjonstid vil bidra til at færre mister retten til AFP på grunn av at de mangler tilstrekkelig tilslutningstid før fylte 62 år.

Privat sektor

I privat sektor finnes det flere ulike tjenestepensjonsordninger som gir foretakene skattefradrag for innbetalte pensjonspremier. Disse ordningene er regulert i tre ulike pensjonslover; lov om foretakspensjon (regulerer ytelsespensjoner), lov om innskuddspensjon og lov om tjenestepensjon (regulerer såkalte hybridpensjonsordninger). De tre pensjonslovene er rammelover, det vil si at de regulerer grensene for hva som er tillatt innenfor de ulike typene pensjonsordninger. Alle foretak i privat sektor med minst to ansatte er pålagt å ha en tjenestepensjonsordning som har innskuddssatser på 2 prosent av lønn inntil 12 G og fortsatt opptjening for ansatte som blir uføre. Ut over dette står foretakene stort sett fritt til å bestemme hvor god kvalitet tjenestepensjonsordningene skal ha. Det er stor variasjon i privat sektor med hensyn til hvor gode tjenestepensjonsordninger de ansatte har.

Alle tjenestepensjonslovene i privat sektor åpner for at det kan gis høyere pensjonsopptjening for inntekter over opptjeningstaket på 7,1 G i folketrygden og opp til 12 G for å kompensere for at folketrygden ikke gir opptjening for slik inntekt. De aller fleste ytelsespensjonsordninger kompenserer for manglende opptjening av folketrygd for høye inntektsnivåer. Innenfor innskuddspensjonsordninger – som langt de fleste arbeidstakere i privat sektor nå er omfattet av – og hybridpensjonsordninger varierer det mer om det gis høyere innskudd for inntekter over 7,1 G. Det varierer også hvor mye høyere innskuddene er for slike inntekter i slike ordninger.

Fram til 1. januar 2022 var det tillatt å unnlate å betale innskudd for 1 G av den ansattes inntekt i innskuddspensjonsordninger. Stortinget har imidlertid vedtatt at det fra 1. januar 2022 skal betales innskudd av all inntekt inntil 12 G, jf. Lovvedtak 22 (2021–2022). Bedrifter som før reglene ble endret hadde innskuddspensjonsordning med opptjening fra 1 G har frist til 1. juli 2022 med å endre tjenestepensjonsordningen.

I en undersøkelse Actecan har utført for Handel og kontor i Norge kartlegges det hvordan kvaliteten på innskuddspensjonsordninger varierer mellom ulike næringer, se Actecan (2019). Kartleggingen bygger på informasjon fra de fem største leverandørene av innskuddspensjon, og dekket nærmere 90 prosent av alle arbeidstakere i Norge med innskuddspensjon i kartleggingsåret 2019.

Undersøkelsen viser at den gjennomsnittlige innskuddssatsen for inntekt mellom 0/1 G og 12 G for alle ansatte med innskuddspensjon, uavhengig av om de har opptjening fra første krone eller ikke, var 3,6 prosent. Det er imidlertid, som det går fram av figur 6.1, store forskjeller mellom ulike næringer. Figuren viser gjennomsnittlige «grunnsatser», det vil si satsen som er lik for innskudd fra 0 eller 1 G til 12 G (maksimalt 7 prosent) i ulike næringer. Næringen «Hotell og restaurant» har den laveste gjennomsnittlige satsen med 2,3 prosent – altså kun 0,3 prosentpoeng over minimumsnivået, mens næringen «Olje og gass» ligger på topp med et gjennomsnitt på 6,5 prosent.

Forstørr bilde

Kilde: Actecan-rapport 2019–2, side 15.

Rapporten viser at også når det gjelder tilleggssatser for inntekt mellom 7,1 og 12 G er det store forskjeller mellom næringene. Det overordnede bildet synes å være at de næringene som har lave (høye) grunnsatser også har lave (høye) tilleggssatser.

I avsnitt 3.4.4 vises en oversikt over fordelingen av innskuddssatser blant alle ansatte i privat sektor med innskuddspensjon. Oversikten viser at hele 1 av 3 er tilsluttet en innskuddsordning med minimumssats på 2 prosent av lønn. Samtidig har 13 prosent maksimal grunnsats på 7 prosent. Kun 3,5 prosent har både maksimal grunnsats og maksimal tilleggssats. Siden tjenestepensjonsordningene i privat sektor varierer i kvalitet, vil naturlig nok fordelingen av tjenestepensjon også variere. Tjenestepensjonsordninger som gir høyere pensjonsopptjening for høye inntekter vil ha fordelingsegenskaper som, på samme måte som offentlig tjenestepensjon, motvirker en del av fordelingseffektene som følger av opptjeningstaket i folketrygdens alderspensjon. Tjenestepensjonsordninger som gir samme opptjening for all inntekt vil derimot ha en fordelingsprofil som likner mer på folketrygdens, men også disse gir opptjening for inntekt helt opp til 12 G. I ny alderspensjon i folketrygden stopper opptjeningen som nevnt ved 7,1 G.

Et særskilt kjennetegn ved innskuddspensjonsordninger er at disse ordningene ikke gir livsvarige utbetalinger. Den ansatte kan selv velge lengde på utbetalingsperioden. Loven fastlegger at utbetalingstiden – med mindre opptjent kapital er for lav til å gi en årlig pensjon på minimum 0,2 G – minst skal være på 10 år. Dersom uttaket starter før 67 år, skal utbetalingen likevel vare minst til 77 år. Siden kvinner forventes å leve lengre enn menn, vil kvinner med innskuddspensjon derfor gjennomgående få flere år uten pensjonsutbetaling fra innskuddsordninger enn menn. Forventet samlet utbetaling blir imidlertid lik for kvinner og menn som har hatt lik opptjening. Det samme gjelder for andre grupper med ulik forventet levealder.

Gitt at utgangspunktet for vurderingen av fordelingseffekter er samlet utbetalt alderspensjon, omfordeler folketrygdens alderspensjon fra grupper som lever kort til grupper som lever lenge, alt annet likt. Siden innskuddspensjonsordninger gir samme forventede utbetaling til grupper med ulik levealder, har slike ordninger dermed andre fordelingsegenskaper enn folketrygdens alderspensjon.

Fram til det i 2001 ble åpnet for at private virksomheter kunne ha innskuddspensjonsordning, hadde alle virksomheter som hadde tjenestepensjonsordning i privat sektor en ytelsesbasert pensjonsordning. Ved inngangen til 2003 var i overkant av 600 000 ansatte i privat sektor omfattet av en tjenestepensjonsordning (NOU 2004: 1, tabell 11.4). Av disse var kun 15 000 omfattet av en innskuddspensjonsordning.

I 2006 trådte lov om obligatorisk tjenestepensjon i kraft, og med ble det innført et obligatorisk krav for foretak i privat sektor om å etablere en tjenestepensjonsordning. Dette kravet førte til en markant økning i antallet private tjenestepensjonsordninger. De nye tjenestepensjonsordningene som da ble etablert var i all hovedsak innskuddspensjonsordninger.

Parallelt med at foretak som tidligere ikke har hatt tjenestepensjonsordning har etablert slike ordninger, har de fleste foretak som tidligere hadde en ytelsespensjonsordning avviklet disse og erstattet dem med innskuddsbaserte tjenestepensjonsordninger. Figur 6.2 viser utviklingen i antall aktive medlemmer i ulike typer private tjenestepensjonsordninger fra 2005 til 2021. I 2021 var om lag 95 prosent av de ansatte i privat sektor medlem av en innskuddspensjonsordning.

Forstørr bilde

Kilde: Finans Norge.

Siden de ulike typene tjenestepensjon i privat sektor har noe ulik fordelingsprofil, har overgangen fra ytelsespensjonsordninger til innskuddspensjonsordninger trolig også påvirket fordelingen av pensjon fra private tjenestepensjonsordninger. Ansatte i bedrifter som har endret pensjonsordning fra ytelsespensjon til innskuddspensjon kan i mange tilfeller ha fått dårligere pensjonsordninger enn tidligere.

Samtidig har mange ansatte i privat sektor som tidligere bare hadde pensjon fra folketrygden fått pensjonsopptjening i en tjenestepensjonsordning etter innføringen av obligatorisk tjenestepensjon. I en rapport om obligatorisk tjenestepensjon utarbeidet av Fafo og ECON Analyse for Storebrand ASA (Hippe m.fl. 2005) i forkant av innføringen av obligatorisk tjenestepensjon, ble det anslått at om lag 600 000 ansatte i privat sektor ikke tjente opp pensjon i en tjenestepensjonsordning. Disse jobbet i stor grad i små og mellomstore bedrifter. Ifølge rapporten var det særlig foretak innenfor næringer som bygg og anlegg, varehandel og hotell og restaurant som ikke hadde etablert en tjenestepensjonsordning for sine ansatte.

At det fram til obligatorisk tjenestepensjon ble innført i 2006 var mange i privat sektor som ikke tjente opp tjenestepensjon, betyr at det vil ta mange år før alle nye alderspensjonister har tjent opp tjenestepensjon i hele yrkeskarrieren. Det vil derfor i lang tid være store forskjeller mellom nye alderspensjonister med hensyn til hvor mye pensjon de har opptjent utover alderspensjon fra folketrygden.

Mange ansatte i privat sektor er også omfattet av privat AFP. Den private AFP-ordningen var fram til 2011 en ren tidligpensjonsordning som ga personer som fratrådte i alderen 62–66 år en pensjon tilsvarende det de ville fått fra gammel alderspensjon fra folketrygden pluss et AFP-tillegg. Personer som sto i jobb ut over 67 år fikk ikke noe fra den gamle AFP-ordningen.

Fra 2011 ble ordningen lagt om, og den gir nå et livsvarig tillegg til alderspensjon fra folketrygden som kan tas ut fleksibelt fra 62 til 70 år. Omleggingen av AFP-ordningen har medført en omfordeling fra personer som uansett ville fratrådt tidlig til personer som uansett ville ventet med å fratre. Den sistnevnte gruppen ville fått lite eller ingenting fra AFP-ordningen dersom den gamle ordningen hadde blitt videreført, men får nå en betydelig livsvarig pensjon fra den nye ordningen.

I NHO og LO (2017) som evaluerte AFP-ordningen i privat sektor, ble det anslått at om lag 40 prosent av alle ansatte i privat sektor mellom 13 og 70 år var omfattet av AFP i 2016. Ved 55 år og 61 år var andelene som var omfattet henholdsvis 51 og 55 prosent.

AFP-ordningen er en kvalifikasjonsordning, det vil si at den enkelte som arbeider i en tilsluttet virksomhet må tilfredsstille visse kvalifikasjonskrav for å få rett til AFP. Kravene knytter seg blant annet til tilslutning et visst antall år før fylte 62 år («ansiennitet» i ordningen) og før uttak. Evalueringsrapporten viser også at det er relativt mange ansatte i virksomheter som er tilsluttet AFP-ordningen som av ulike årsaker ikke kvalifiserer for AFP. Eksempelvis fikk om lag 13 prosent av arbeidstakere i 1955-kullet som arbeidet i en AFP-tilsluttet virksomhet ikke AFP fordi de ikke hadde tilstrekkelig ansiennitet i ordningen før fylte 62 år.

Privat AFP beregnes ut fra årlig pensjonsgivende inntekt i folketrygden opp til 7,1 G i alderen 13–61 år. Ordningen har med andre ord samme opptjeningstak som ny alderspensjon i folketrygden, slik at ansatte med lavere og midlere inntekter får relativt sett mer i pensjon sammenliknet med tidligere inntekt enn ansatte med høye inntekter. Personer som hadde omsorg for små barn opp til 7 år før 1992, kan få godskrevet pensjonsopptjening og få dette medregnet ved beregningen av AFP. Uføre får ikke AFP dersom de mottar uføretrygd etter fylte 62 år.

Privat AFP påvirker dermed fordelingen av samlet pensjon både ved at det er ulikt fordelt hvem som er tilsluttet ordningen og får rett til pensjon, og ved at det blant de som er tilsluttet omfordeles fra personer med høye inntekter til personer med lave inntekter.

6.4 Pensjonsreformen og inntektsfordelingen blant pensjonister

6.4.1 Innledning

Det er gjort en rekke analyser av hvilke konsekvenser pensjonsreformen har hatt for inntektsfordelingen blant pensjonister. Dette avsnittet oppsummerer resultatene fra noen fordelingsanalyser.

Analysene har hatt ulike innfallsvinkler. I noen analyser sammenliknes fordelingsvirkningene i ny alderspensjon med fordelingsvirkningene med en videreføring av det gamle pensjonssystemet, se avsnitt 6.4.2. Andre analyser går mer i dybden på fordelingsvirkningene innenfor det nye pensjonssystemet isolert sett, se avsnitt 6.4.3.

Alle fordelingsanalysene av folketrygdens alderspensjon som omtales her er basert på beregninger på SSBs simuleringsmodell Mosart. Se nærmere omtale av Mosart i kapittel 8.

6.4.2 Fordeling i gammel alderspensjon sammenliknet med ny alderspensjon

Analysene som er gjennomført til nå viser at fordelingseffektene i ny alderspensjon fra folketrygden ikke skiller seg mye fra fordelingseffektene med en videreføring av den gamle alderspensjonen. Dette gjelder både den generelle fordelingsprofilen og fordelingen mellom kvinner og menn.

Resultatene avhenger til en viss grad av om det tas hensyn til mulige endringer i atferd på grunn av innføringen av levealdersjustering og fleksibelt uttak, det vil si at ulike grupper kan tilpasse seg disse nye ordningene på ulik måte.

Christensen m.fl. (2012) viser til at selv om det er en tettere sammenheng mellom tidligere inntekt og pensjonsytelser i ny alderspensjon, så er flere av de sentrale omfordelende elementene i gammel alderspensjon videreført, herunder minstesikring gjennom garantipensjon, øvre inntektsgrense for opptjening og omsorgsopptjening.

Analysen viser at både gammelt og nytt pensjonssystem i stor grad omfordeler fra personer med høye livsinntekter til personer med lavere livsinntekter og fra menn til kvinner. De to viktigste grunnene er at begge pensjonssystemene har en minsteytelse og et opptjeningstak.

Samtidig finner de at pensjonsreformen virker innstrammende på alle inntektsnivåer, men minst i de to laveste inntektsdesilene. Det siste skyldes at det er mindre avkorting av garantipensjonen i ny alderspensjon enn av særtillegget i gammel alderspensjon. Også de øverste inntektsdesilene ser ut til å få noe mindre innstramming på grunn av en noe høyere opptjeningsprosent og en nærmere sammenheng mellom inntekt og pensjon i ny alderspensjon.

Også Fredriksen og Stølen (2014) finner at det er en sterk omfordeling fra høyinntektsgrupper til lavinntektsgrupper og fra menn til kvinner i både gammelt og nytt system. De finner imidlertid at en nærmere sammenheng mellom inntekt og pensjon i ny alderspensjon gir noe mindre omfordeling i ny pensjonsordning når de ser på estimerte pensjonsinntekter før skatt i 2050. De fem øverste inntektsdesilene ser da ut til å tjene mest på reformen, og menn tjener noe mer enn kvinner. Ifølge forfatterne skyldes dette en noe høyere opptjeningsprosent i ny pensjonsordning, og at det det gis full pensjonsopptjening til en noe høyere inntekt i ny ordning; 7,1 G i ny pensjonsordning, mot 6 G i gammel pensjonsordning. Også denne studien finner at de to laveste inntektsdesilene kommer relativt sett noe bedre ut med ny alderspensjon på grunn av mindre avkorting av garantipensjon enn særtillegg.

Fredriksen og Stølen sammenlikner også gammelt og nytt system med utgangspunkt i samlede livsvarige utbetalinger i perioden som pensjonist i stedet for kun nivået i ett år (2050). I denne delen av analysen tas det i tillegg hensyn til mulige arbeidstilbudseffekter. De finner da at personer i de laveste inntektsdesilene kommer noe dårligere ut av overgangen til ny pensjonsordning enn personer med høyere inntekt som yrkesaktiv. Dette skyldes først og fremst at uføre – som er overrepresentert i de laveste inntektsdesilene – ikke kan øke pensjonsopptjeningen for å motvirke effekten av levealdersjusteringen på samme måte som arbeidsføre.

Fredriksen og Stølen finner videre at det er en betydelig omfordeling fra menn til kvinner også i nytt pensjonssystem. Grunnen er at det er videreført en minstesikringsordning, at det er et opptjeningstak på 7,1 G, at kvinner tjener på omsorgsopptjeningen i større grad enn menn, og at kvinner lever lenger enn menn. Selv om flere av disse elementene er modifisert i nytt system, består de viktigste egenskapene fra det gamle systemet. Fredriksen og Stølen mener derfor at disse elementene ikke er mye påvirket av omleggingen av pensjonssystemet.

Fredriksen og Stølen har også analysert effektene av å fjerne den såkalte besteårsregelen i gammel pensjonsordning – at alderspensjonen beregnes ut fra de 20 beste inntektsårene. De finner at en videreføring av denne regelen ikke ville vært til fordel for kvinner. Besteårsregelen tilgodeser kvinner og menn på alle inntektsnivåer i like stor grad. Herunder tilgodeses også menn med høye inntekter – som ofte har hatt lavere inntekter i de første inntektsårene i karrieren.

Dette funnet støttes av en analyse fra NAV (Dahl 2009) som ser på hvordan besteårsregelen har slått ut for menn og kvinner født i 1940. Analysen viser at besteårsregelen har vært mest fordelaktig for menn både målt i prosent og i kroner. Analysen viser også at kvinner med høyest inntekt er den gruppen som har hatt størst fordel av besteårsregelen. Når besteårsregelen sammenliknes med en alleårsregel, kan det synes som om besteårsregelen for begge kjønn samlet gir marginalt jevnere fordeling enn en alleårsregel. Forskjellene mellom de to opptjeningsordningene er imidlertid svært små.

Nicolajsen og Stølen (2016) analyserer fordelingsvirkningene av pensjonsreformen med ulike utgangspunkt og finner at resultatene varierer avhengig av hvordan fordelingsvirkningene måles. Overordnet finner de at samlet pensjonsutbetaling over livsløpet til årskull som er fullt ut omfattet av det nye systemet, ser ut til å bli jevnere fordelt etter pensjonsreformen enn om det gamle systemet hadde blitt videreført. Dersom utgangspunktet for analysen derimot er fordeling av alderspensjoner for en gitt kohort i et bestemt år, eventuelt for alle alderspensjonsmottakere i et gitt år, finner de at fordelingen blir mer ulik etter pensjonsreformen.

Når det gjelder samlede pensjonsutbetalinger finner de – som de øvrige analysene – at de omfordelende elementene i pensjonssystemet fører til at samlet utbetalt alderspensjon er jevnere fordelt enn samlet arbeidsinntekt både i gammelt og nytt system. Fordelingen av samlet alderspensjon synes imidlertid å bli jevnere med ny alderspensjon enn om det gamle systemet videreføres. Det er mange ulike faktorer som sammen bidrar til denne konklusjonen:

«Både kvinner og menn med høy utdanning og inntekt kommer bedre ut med den nye opptjeningsmodellen, og dette bidrar isolert sett til at ulikheten i utbetalingen av alderspensjon øker. Denne effekten dominerer for kvinnene. For mennene derimot ser det ut til at de med høy utdanning og inntekt i forholdsvis stor grad kombinerer arbeid og uttak av pensjon med det nye systemet. På grunn av delingstallene får de dermed en god del lavere pensjoner med det nye systemet enn med det gamle. Ettersom menn i denne kategorien vanligvis lever lenger enn menn med lav utdanning, vil relativt mange år med lav alderspensjon med det nye systemet innebære at de kommer dårlig ut av reformen på grunn av sin tilpasning. Dermed blir fordelingen av utbetalt alderspensjon over livsløpet mye jevnere for menn som følge av reformen. Denne effekten bidrar også til at utbetalt alderspensjon over livsløpet for kvinner og menn sett under ett blir jevnere med reformen enn om det gamle systemet hadde blitt ført videre.»

Nicolajsen og Stølen finner videre at innføringen av levealdersjustering vil gi lavere samlet pensjon på så å si alle inntektsnivåer. Reduksjonen er imidlertid minst for dem som har lavest samlet yrkesinntekt blant annet på grunn av gunstigere regulering av garantipensjon enn inntektspensjon under utbetaling.

Et fellestrekk ved de omtalte analysene av fordelingsvirkningene av pensjonsreformen, er at de fokuserer på fordelingen av individuell inntekt blant framtidens pensjonister, og at de ikke direkte belyser konsekvensene for utviklingen i inntektsfattigdom blant alderspensjonistene. Slike analyser ville kreve at man går over til å se på fordelingen av husholdsinntekt per forbruksenhet, og at man forankrer målingen av fattigdom i et anslag på medianinntekten blant befolkningen som helhet på det aktuelle tidspunktet. Hvis store grupper blant framtidens pensjonister ikke ønsker eller ikke klarer, å kompensere for levealdersjusteringen ved å jobbe lenger, vil pensjonistene tape terreng i inntektsutviklingen sammenliknet med den yrkesaktive befolkningen. Da vil fattigdomsratene blant alderspensjonistene øke, også selv om ulikheten blant pensjonistene forblir omtrent uendret.

6.4.3 Fordelingsvirkninger i ny alderspensjon

I tillegg til fordelingsanalysene av omleggingen av pensjonssystemet, er det analyser som går mer i dybden på fordelingsvirkningene i den nye alderspensjonen isolert sett.

Halvorsen og Pedersen (2022) analyserer fordelingsvirkningene av ny alderspensjon i et livsløpsperspektiv med utgangspunkt i effektene for den første kohorten som er fullt ut omfattet av ny pensjonsordning – 1963-kullet. Analysene, som er gjennomført ved hjelp av SSBs modell Mosart, søker å finne svar på om det nye pensjonssystemet er omfordelende også når det tas hensyn til at det er systematiske forskjeller i levealder mellom ulike grupper og til at det også er forskjeller mellom utdannings- og inntektsgrupper i tilbøyeligheten til å jobbe lenger enn tidligere.

Analysen er gjennomført stegvis for å illustrere hvordan henholdsvis ulikheter i levealder, ulikheter i tilpasningen til levealdersjustering og skattereglene påvirker fordelingsvirkningene. Det ses først på et tilfelle der det antas at forventet levealder kun varierer med kjønn, alle antas å ta ut pensjon ved 67 år, og pensjoner er beregnet før skatt. I denne delen av analysen er levealderen altså forutsatt å være lik mellom ulike sosioøkonomiske grupper. I steg to av analysen innføres det såkalt «differensiert dødelighet», det vil si at forventet levealder antas å variere med kjønn, utdanningsnivå, uførhetsstatus, sivilstatus, bosted og foreldrenes levealder. Dødelighetsmodellen bygger på en studie av Brinch m.fl. (2018), og innebærer blant annet at forventet levealder varierer med om lag to år mellom gifte og ikke-gifte, med fire år mellom uføre og ikke-uføre og med tre år mellom lavt og høyt utdannede.

I steg tre av analysen innføres såkalte «differensierte adferdstilpasninger», det vil si at det varierer i hvor stor grad ulike grupper utsetter pensjoneringen. Avgangsalderen er antatt å avhenge av kjønn, alder og utdanning, basert på observert atferd over de siste fem årene. I tillegg legges det til grunn at avgangsalderen øker med 66 prosent av virkningen av levealdersjusteringen, noe som om lag kompenserer for levealdersjusteringen for dem som er yrkesaktive ved overgang til alderspensjon når vi også tar hensyn til økt opptjening. En viktig ulikhetsskapende faktor i denne delen av analysen, er at uføre ikke kan tilpasse seg ved å jobbe lenger.

I det siste steget, steg fire, analyseres fordelingen av samlet utbetalt pensjon og arbeidsinntekt etter fylte 62 år etter skatt.

Analysene tar utgangspunkt i forholdet mellom den enkeltes samlede forventede pensjonsytelser og de samlede pensjonsgivende inntektene fram til fylte 62 år.3 Dette forholdet omtales som «relativ uttelling» i pensjonssystemet. Høy relativ uttelling innebærer at de samlede pensjonsutbetalingene utgjør en høy andel av samlet pensjonsgivende inntekt.

Kvinner får i gjennomsnitt, før det tas hensyn til differensiert dødelighet (variasjon i dødelighet på grunn av andre forhold enn kjønn), ulikheter i atferd og skatt, samlede pensjonsytelser som utgjør 49 prosent av samlede lønnsinntekter. Dette er 14 prosentpoeng mer enn gjennomsnittet for menn, hvilket betyr at pensjonssystemet virker klart omfordelende fra menn til kvinner. At kvinner kommer bedre ut enn menn, forklares dels med at kvinner i gjennomsnitt lever lenger enn menn og dels med at de i større grad enn menn nyter godt av de omfordelende elementene i pensjonssystemet. Forskjellen i relativ uttelling på 14 prosentpoeng mellom kvinner og menn opprettholdes også når det innføres differensiert dødelighet og ulik atferd. Etter skatt reduseres imidlertid differansen til 12 prosentpoeng.

Analysen viser videre at før det tas hensyn til differensiert dødelighet og atferd er den relative uttellingen for uføre i gjennomsnitt tre prosentpoeng høyere enn for ikke-uføre. Når det tas hensyn til differensiert dødelighet og differensierte atferdstilpasninger i analysen, får derimot uføre henholdsvis to og fire prosentpoeng lavere relativ uttelling. Uføre kommer i utgangspunktet noe bedre ut siden de ofte kommer fra et lavinntektssjikt og dermed oftere tjener på garantipensjonen og unngår å tape på opptjeningstaket i ny alderspensjon. Personer i lavinntektssjiktene har imidlertid også lavere forventet levealder enn personer med høyere inntekter, noe som fører til at den relative uttellingen blir lavere når det tas hensyn at forventet levealder varierer. Siden uføre ikke kan tilpasse seg levealdersjusteringen ved å jobbe lenger, reduseres den relative uttellingen ytterligere når det tas hensyn til atferdsendringer. Uføre tjener imidlertid noe på skattesystemet sammenliknet med ikke-uføre, slik at den relative uttellingen for uføre ender på minus to prosentpoeng sammenliknet med arbeidsføre etter at det også er tatt hensyn til skatt.

Sammenlikningen av uføre og ikke-uføre påvirkes av at det i denne analysen ble lagt til grunn at den midlertidige regelen om delvis skjerming av uføres alderspensjon mot levealdersjustering som gjaldt til og med 1953-kullet ble videreført og gjaldt også for uføre i 1963-kullet. Uføre ville kommet dårligere ut av analysen dersom den hadde blitt gjennomført uten at det ble antatt slik delvis skjerming.

Personer med høy utdanning er beregnet å få en relativ uttelling som i gjennomsnitt er to prosentpoeng høyere enn den gjennomsnittlige relative uttellingen for personer med lav utdanning. En del av forklaringen på dette oppgis å være at menn dominerer i gruppen med lav utdanning og at menn systematisk får lavere uttelling enn kvinner på grunn av at de har lavere forventet levealder.

Forskjellen på to prosentpoeng til fordel for personer med høy utdanning, gjelder før det tas hensyn til differensiert dødelighet og ulik atferd. Etter at det tas hensyn til differensiert dødelighet og atferdstilpasninger, øker den relative forskjellen mellom høyt og lavt utdannede til elleve prosentpoeng i favør av høyt utdannede. Progressiv pensjonistbeskatning fører imidlertid til at differansen reduseres til fire prosentpoeng. Halvorsen og Pedersen mener at resultatene tyder på at det nye pensjonssystemet har fordelingsvirkninger som – i et livsløpsperspektiv – er til ugunst for personer med lav utdanning. Det bidrar til resultatet at menn er overrepresentert i denne gruppen.

Halvorsen og Pedersen viser også hvordan samlet utbetalt alderspensjon som andel av samlede lønnsinntekter – relativ uttelling – varierer med inntektsnivå. Figur 6.3 og figur 6.4 viser beregnet relativ uttelling for henholdsvis menn og kvinner, der de to gruppene er fordelt etter inntektsdesiler. De mørkeste blå kurvene – «Basisalternativ» – viser relativ uttelling gitt at forventet levealder kun varierer med kjønn, uten atferdstilpasninger og når pensjon beregnes før skatt. Disse kurvene er konsistent avtagende med økende inntekt for både menn og kvinner. Med dette utgangspunktet framstår derfor pensjonssystemet som klart omfordelende fra personer med høye inntekter til personer med lavere inntekter.

Kilde: Halvorsen og Pedersen (2022).

Kilde: Halvorsen og Pedersen (2022).

De lyseblå kurvene – «Differensiert dødelighet» – viser relativ uttelling etter at det tas hensyn til at forventet levealder antas å variere. De oransje kurvene – «Differensiert avgangsalder» – viser relativ uttelling etter at det også er tatt hensyn til at ulike grupper har ulik tilpasning til levealdersjusteringen. De lyseblå og oransje kurvene er klart mindre avtagende med økende inntekt enn kurvene for basisalternativet. Dette tolkes av Halvorsen og Pedersen som at pensjonssystemet er mindre omfordelende når det tas hensyn til ulikheter i dødelighet og atferd. Omfordelingen skjer nå først og fremst i de to laveste og i den høyeste inntektsdesilen. For noen inntektsdesiler blant menn framstår systemet også regressivt, det vil si at den relative uttellingen øker med økende inntekt.

Etter at det også tas hensyn til skatt, de mellomblå kurvene i figurene, blir imidlertid kurvene igjen konsistent fallende, slik systemet igjen totalt sett framstår som omfordelende.

Oppsummert kan resultatene i Halvorsen og Pedersen (2022) tyde på at forskjeller i levealder og atferd mellom ulike grupper bidrar til å redusere effekten av de omfordelende elementene i pensjonssystemet kraftig. De progressive skattereglene fører imidlertid til at systemet samlet sett er omfordelende.

Halvorsen og Pedersen peker imidlertid på enkelte forhold som kan ha påvirket beregningsresultatene. For det første tar ikke analysene hensyn til den omfordelingseffekten som knytter seg til at trygdemottakere tjener opp alderspensjon. Dette bidrar til at analysene undervurderer de samlede omfordelingsvirkningene. Det trekker i motsatt retning at levealdersforskjellene mellom ulike grupper kan være undervurdert, eventuelt at levealdersforskjellene kan øke for senere årskull. Videre er det lagt til grunn relativt beskjedne atferdsendringer i analysene. Det må antas at disse vil bli sterkere for senere årskull enn 1963-kullet.

Til tross for at sosiale forskjeller i levealder og atferd bidrar til at omfordelingen reduseres, konkluderer Halvorsen og Pedersen med at analysene for 1963-kullet viser at det nye pensjonssystemet i folketrygden er progressivt og bidrar til utjevning av ulikhet i samlet livsløpsinntekt. Sosiale forskjeller i levealder og atferd reduserer graden av omfordeling, men disse effektene er ikke sterke nok til å reversere hovedkonklusjonen om at pensjonssystemet er omfordelende.

Nærmere om fordelingen mellom kvinner og menn i ny alderspensjon

Halvorsen og Pedersen (2019) ser nærmere på hvordan ulike elementer i den nye alderspensjonen i folketrygden påvirker fordelingen av pensjonsinntekt mellom kvinner og menn. Analysene er utført med Mosart for 1963-kullet.

Halvorsen og Pedersen har gjennomført en stegvis analyse der det tas utgangspunkt i fordelingen av en hypotetisk alderspensjon uten noen omfordelende elementer og hvor det deretter innføres ett og ett omfordelende element. Den hypotetiske pensjonen er den alderspensjonen 1963-kullet ville fått dersom pensjonene var helt proporsjonale med livsinntekten til den enkelte. Det er også benyttet kjønnsavhengige levealdersforutsetninger for å beregne de hypotetiske pensjonene, det vil si at kvinner får fordelt opptjent pensjonsbeholdning over flere utbetalingsår enn menn.

Tabell 6.1 viser gjennomsnittlig alderspensjonsinntekt – definert som samlet pensjonsinntekt delt på forventet antall år som alderspensjonist – for henholdsvis menn og kvinner med den hypotetiske pensjonen, og hvordan gjennomsnittene endres etter som det legges på ett og ett omfordelende element.

Tabellen viser at gjennomsnittlig alderspensjonsinntekt er 43 prosent høyere for menn enn for kvinner med den hypotetiske pensjonen. Denne forskjellen omtales som et «kjønnsgap». Ved å innføre de kjønnsnøytrale delingstallene i ny alderspensjon reduseres gjennomsnittlig pensjonsinntekt for menn, samtidig som den øker for kvinner, og kjønnsgapet reduseres til 31 prosent, en reduksjon på tolv prosentpoeng. Opptjeningstaket på 7,1 G reduserer pensjonsinntekten for både kvinner og menn, men siden det er flere menn som har inntekt over taket, er reduksjonen størst for menn. Kjønnsgapet reduseres nå med ytterligere åtte prosentpoeng, til 23 prosent. Deretter introduseres omsorgsopptjening. Dette øker gjennomsnittlige pensjoner for begge kjønn, men mest for kvinner, og kjønnsgapet reduseres med ytterligere sju prosentpoeng, til 16 prosent.

Neste steg i analysen er å introdusere såkalte etterlattefordeler. I gammel alderspensjon i folketrygden kunne etterlatte ektefeller eller samboere, som omtalt i avsnitt 6.3.1, få «arve» en del av avdødes alderspensjon og dermed få høyere egen alderspensjon. Da Halvorsen og Pedersen gjennomførte analysen var det ikke avklart hvorvidt en slik ordning skulle videreføres i ny alderspensjon. Stortinget har senere vedtatt at etterlatte ikke skal arve alderspensjon fra avdøde, jf. også avsnitt 6.3.2. Halvorsen og Pedersen beregnet at dersom arv av alderspensjonsrettigheter hadde blitt videreført i ny alderspensjon, så ville dette ha redusert kjønnsgapet med ytterligere to prosentpoeng, til 14 prosent.

Analysen viser videre at også reglene for garantipensjon og skattereglene bidrar til å redusere forskjellene i gjennomsnittlige alderspensjonsinntekter mellom kvinner og menn. Når alle de omfordelende elementene omtalt over er hensyntatt, herunder også etterlattefordeler som altså ikke er videreført, er kjønnsgapet redusert fra 43 prosent til sju prosent.

Den trinnvise tilnærmingen og rekkefølgen hvert enkelt element introduseres i analysen påvirker i noen grad hvor stor omfordelende effekt det enkelte elementet er beregnet å ha. Forfatterne viser også resultatene av en alternativ tilnærming der for eksempel betydningen av omsorgsopptjeningen evalueres partielt – det vil si at man fjerner denne komponenten, men lar de øvrige kompentene i systemet kompensere for dette. Mens den trinnvise analysen viser at omsorgsopptjeningen reduserer kjønnsgapet med sju prosentpoeng før garantipensjonen og skattesystemet kommer inn i bildet, framgår det av den partielle analysen at det å fjerne omsorgsopptjeningen bare vil øke kjønnsgapet med tre prosentpoeng fordi garantipensjonen og skattesystemet automatisk kompenserer for deler av bortfallet av omsorgsopptjeningen.

Halvorsen og Pedersen peker på at noen av elementene i pensjonssystemet som bidrar til å redusere kjønnsulikheten i alderspensjonene – omsorgsopptjening og garantipensjon – samtidig bidrar til å gjøre det mindre attraktivt for kvinner å øke sitt arbeidstilbud. Disse elementene kan derfor bidra til å opprettholde dagens situasjon i arbeidsmarkedet, der kvinners arbeidstilbud gjennomgående er lavere enn menns arbeidstilbud.

Halvorsen og Pedersen konkluderer med at de omfordelende elementene i ny alderspensjon i stor grad bidrar til å omfordele pensjonsinntekt fra menn til kvinner.

6.4.4 Fordelingsvirkninger av tjenestepensjoner og AFP

Analysene som er omtalt i avsnitt 6.4.2 og 6.4.3 har utelukkende sett på hvilke fordelingseffekter folketrygdens alderspensjon har. Hva den enkelte vil få i alderspensjon avhenger imidlertid ikke bare av nivået på alderspensjonen fra folketrygden, men også av om vedkommende får rett til AFP og kvaliteten på den eller de tjenestepensjonsordningene vedkommende har vært medlem av gjennom yrkeskarrieren.

Halvorsen og Pedersen (2022) viser til at deres fordelingsanalyser er begrenset til å se på fordelingsprofilen i folketrygden. De påpeker i den forbindelse – med henvisning til Grødem (2021) – at «tjenestepensjonsordningene i offentlig og privat sektor er sterkt regressive i sin ytelsesprofil og at regressiviteten forsterkes av mønstrene for utbredelse av både AFP-ordningen og ordinær tjenestepensjon.» De skriver videre at: «Det kan derfor ikke utelukkes at det samlede pensjonssystemet totalt sett er regressivt og at dette kan bli forsterket med tiden hvis den reelle progressiviteten i folketrygdens pensjonssystem holder på å bli ytterligere svekket.»

Grødem (2021) mener pensjonsreformen har ført til en systemendring der pensjoner i arbeidsforhold har fått større betydning for den enkeltes samlede pensjon enn tidligere, og at fordelingseffektene av denne systemendringen er lite belyst. Grødems artikkel oppsummerer en del egenskaper ved tjenestepensjonsordninger og AFP som påvirker fordelingen, men inneholder ikke nye beregninger av fordelingseffekter.

Grødem viser til at ikke alle ansatte i privat sektor er omfattet av den private AFP-ordningen, og at AFP-dekningen «ikke [kan] antas å være systematisk med tanke på utdanning og inntekt». Som omtalt i avsnitt 6.3.3 er det anslått at om lag 40 prosent av alle ansatte i privat sektor mellom 13 og 70 år var omfattet av AFP i 2016. Ved 55 år og 61 år var andelene som var omfattet henholdsvis 51 og 55 prosent. Grovt sett er det store bedrifter med tariffavtale som har AFP, mens små bedrifter uten tariffavtale ikke har AFP. Grødem hevder at dette fører til at de som faller utenfor AFP-ordningen ofte vil være grupper med lav lønn og usikre arbeidsforhold, men at det også er innslag av høytlønte og høyt utdannede i tjenesteytende næringer. Ifølge Grødem er det ingenting som tyder på at arbeidsgivere som ikke er tilsluttet AFP-ordningen kompenserer manglende AFP med gode tjenestepensjonsordninger.

Grødem viser videre til den tidligere omtalte rapporten om kvalitet på innskuddspensjon i ulike næringer fra Actecan (2019). I Actecan-rapporten sammenliknes blant annet gjennomsnittlige innskuddssatser i ulike næringer med gjennomsnittlig lønnsnivå i næringene. Figur 6.5, som er hentet fra Actecan-rapporten, viser at det ser ut til å være en klar sammenheng mellom lønnsnivå og kvalitet på innskuddspensjonsordningene i retning av at kvaliteten på pensjonsordningene er bedre jo høyere gjennomsnittlig lønnsnivå det er i næringen.

Forstørr bilde

Kilde: Actecan (2019), side 40.

Actecan-rapporten har også sammenlikninger som tyder på at næringer med enten en lav andel ansatte som har høyere utdannelse, en høy andel ansatte under 40 år, eller en høy andel innvandrere, gjennomgående har dårligere innskuddsordninger enn næringer med høyere utdanningsnivå, færre unge ansatte og en lav andel innvandrere. Grødem mener dette viser at de som kommer godt ut av arbeidsmarkedet – «voksne menn uten innvandrerbakgrunn med høy utdanning og inntekt» – også kommer godt ut på det private tjenestepensjonsmarkedet.

Innskuddspensjonsordninger gir vanligvis ikke livsvarige alderspensjoner. Den enkelte ansatte kan selv velge lengden på utbetalingsperioden, men hovedregelen er at utbetalingen skal vare til minst 77 år. Grødem gir uttrykk for at dette kan gi et skille mellom pensjonister som er yngre og eldre enn 77 år. Pensjonister som er yngre enn 77 år og har til dels store utbetalinger fra innskuddspensjonsordninger, vil kunne ha vesentlig høyere pensjoner enn eldre pensjonister som ikke lenger får utbetalt innskuddspensjon.

Alle ansatte i offentlig sektor er omfattet av en offentlig tjenestepensjonsordning som gir relativt gode pensjoner. En tredel av arbeidsstyrken er ansatt i offentlig sektor, herav om lag halvparten av alle kvinner og i underkant av 25 prosent av alle menn. Grødem mener dette påvirker kjønnsfordelingen av tjenestepensjoner på den måten at det samlet sett trolig er en større andel kvinner enn menn som har tjenestepensjonsordninger med god kvalitet. Kvinnene som jobber i privat sektor har imidlertid oftere dårlige tjenestepensjonsordninger enn menn i privat sektor.

Fredriksen m.fl. (2022a) analyserer fordelingseffekter av det samlede pensjonssystemet – folketrygd, AFP og tjenestepensjon – ved hjelp av SSBs mikrosimuleringsmodell Mosart. Analysen tar utgangspunkt i detaljert informasjon på personnivå om opptjenings- og inntektshistorikk fram til 2018 for 1963-kullet, herunder også informasjon om AFP og offentlig tjenestepensjon. Tjenestepensjon i privat sektor inngår ikke i analysene.

Figur 6.6 viser de samlede beregnede fordelingsvirkningene av omleggingen av folketrygdens alderspensjon, omleggingen av AFP-ordningene i privat og offentlig sektor og omleggingen av offentlig tjenestepensjon. Kurvene merket «Ingen reform» viser forholdet mellom samlede beregnede pensjonsytelser over livsløpet og samlede arbeidsinntekter med regelverket som gjaldt før pensjonsreformen (før 2011). Kurvene merket «Full reform» viser det tilsvarende forholdet med gjeldende regler for folketrygd, AFP og offentlig tjenestepensjon.

Det framgår av figur 6.6 at pensjonsreformen har ført til at samlede pensjonsytelser som andel av arbeidsinntekt har blitt lavere for alle inntektsdesiler for både kvinner og menn. Reformen har med andre ord hatt en innstrammende effekt. Siden den negative helningen på kurvene er om lag uendret før og etter pensjonsreformen, mener Fredriksen m.fl. (2022) at «de samlede ytelsene som inngår i analysen, [er] klart omfordelende både før og etter reformen».

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Fredriksen m.fl. (2022a) analyserer videre de isolerte virkningene på fordelingen av endringene i regelverkene for henholdsvis folketrygd, AFP og offentlig tjenestepensjon. Analysen viser at folketrygdens alderspensjon er mer omfordelende enn pensjonssystemet samlet, som altså også omfatter privat og offentlig AFP og offentlig tjenestepensjon. Videre viser analysen at den samlede ulikheten i folketrygdens alderspensjon ble redusert som følge av reformen.

Analysen viser videre at omleggingen av privat og offentlig AFP har gjort AFP-ordningene mindre omfordelende, og mest for kvinner i offentlig sektor. Bakgrunnen for dette resultatet er sammensatt. Fordi flere personer i privat sektor med lav arbeidsinntekt arbeider i bedrifter som ikke er tilsluttet AFP-ordningen, var også de gamle AFP-ordningene samlet sett delvis regressive, det vil si at den relative uttellingen fra AFP-ordningen økte med økende inntekt. Omleggingen av AFP-ordningen har ført til et betydelig tap for personer som er tilknyttet AFP, har lav inntekt og fratrer tidlig. Disse har gjerne også relativt lav forventet levealder. Ifølge Fredriksen m.fl. (2022a) har særlig menn med lave inntekter i privat sektor tapt på omleggingen av AFP-ordningen, mens kvinner i offentlig sektor med høy inntekt har tjent på omleggingen.

Offentlig tjenestepensjon for 1963-kullet er ifølge Fredriksen m.fl. (2022a), klart skjevere fordelt enn folketrygdens alderspensjon for både menn og kvinner. Dette henger blant annet sammen med at tjenestepensjonsordningen gir høyere pensjon for inntekter over 7,1 G enn for lavere inntekter. Reformen har imidlertid påvirket fordelingen mellom de ansatte i offentlig sektor i liten grad. Offentlig tjenestepensjon var klart regressiv før pensjonsreformen, og bildet er det samme etter reformen. Resultatet er likt for kvinner og menn.

Pensjonsreformen har også påvirket de ulike pensjonsordningenes relative betydning for den samlede pensjonsytelsen. Offentlig tjenestepensjon har ifølge Fredriksen m.fl. (2022a) blitt strammet inn mer enn de øvrige ytelsene. Dette innebærer at effekten av offentlig tjenestepensjon på den samlede omfordelingen har blitt mindre enn før reformen. AFP-ytelsene over livsløpet er både før og etter pensjonsreformen relativt små sammenliknet med samlede arbeidsinntekter. Dermed påvirker ikke endringer i fordelingen av AFP den samlede fordelingen like mye som endringer i fordelingen av folketrygd.

Fredriksen m.fl. (2022a) konkluderer med at pensjonsreformen «klart [vil] styrke arbeidstilbudet og forbedre de offentlige finansene uten at den sosiale bærekraften er svekket».

I Hippe m.fl. (2018) analyseres blant annet fordelingseffektene av de ulike endringene i tjenestepensjonsordninger og AFP i forbindelse med pensjonsreformen. Rapporten, som bygger på data fra 2013 til 2015, viser hvordan tjenestepensjonsordninger av ulik kvalitet og tilgangen på AFP er fordelt blant ansatte i privat sektor, jf. figur 6.7.

Figuren viser at på tidspunktet for undersøkelsen arbeidet om lag en tredel av menn og kvinner i privat sektor i en bedrift som hadde en innskuddspensjonsordning med minimumssatser (OTP). Videre hadde 41 prosent av mennene og 34 prosent av kvinnene i privat sektor både AFP og en tjenestepensjonsordning med god kvalitet – enten ytelsespensjon (YTP) eller en innskuddsordning med høye innskuddssatser (Høy ITP). De øvrige ansatte i privat sektor hadde som figuren viser, andre kombinasjoner av tjenestepensjon og eventuelt AFP.

Selv om det har skjedd en del endringer i tjenestepensjonsmarkedet i de senere årene, gir figur 6.7 trolig et relativt godt bilde av hvordan tjenestepensjonsordninger av ulik kvalitet og tilgangen til AFP er fordelt i privat sektor.

Kilde: Hippe m.fl. (2018), s. 19.

Hippe m.fl. anslår også framtidige samlede kompensasjonsnivåer for menn og kvinner i både offentlig og privat sektor, jf. figur 6.8. Søylene i figuren viser beregnede kompensasjonsnivåer og sammensetningen av samlet alderspensjon. Punktene i figuren viser beregnet pensjonsnivå i kroner. Venstre søyle i hver gruppe av søyler er «lav inntekt», den midterste er «medium inntekt» og søylen til høyre er «høy inntekt». Det går ikke fram av rapporten hvilket årskull disse kompensasjonsnivåene og pensjonene er beregnet for.

Figuren viser at kvinner i offentlig sektor og kvinner i privat sektor med AFP får de høyeste kompensasjonsnivåene. Dette skyldes ifølge Hippe m.fl., dels at kvinner gjennomgående har lavere inntekter enn menn og dermed får mer igjen for de omfordelende elementene i folketrygden, dels at kvinner i offentlig sektor samlet sett kommer godt ut. Også menn med lav inntekt er beregnet å nyte godt av de omfordelende elementene i folketrygden, slik at disse får høyere kompensasjonsnivåer enn menn i samme gruppe med høyere inntekt. Kvinner og menn i privat sektor uten AFP kommer dårligst ut, både målt i kompensasjonsnivåer og i samlet alderspensjon i kroner.

Figuren viser også at kompensasjonsnivåene varierer klart mer for pensjon fra folketrygden enn for tjenestepensjon (TP) og AFP. Dette tyder på at innenfor grupper med samme tjenestepensjons- og AFP-ordning er det først og fremst folketrygden som bidrar til omfordeling.

Figur 6.8 viser forventet pensjonsnivå for ulike grupper, men den sier ikke noe om hvor mange personer som antas å være i hver av disse gruppene. Dette framkommer i figur 6.9, som viser hvordan Hippe m.fl. antar at arbeidsstyrken er fordelt på de ulike søylene i figur 6.8. Også i denne figuren er venstre søyle i hver gruppe av søyler «lav inntekt», den midterste er «medium inntekt» og søylen til høyre er «høy inntekt».

Forstørr bilde

Kilde: Hippe m.fl. (2018), s. 41.

Forstørr bilde

Kilde: Hippe m.fl. (2018), s. 41.

6.4.5 Inntektsfordeling blant dagens alderspensjonister

SSBs inntektsstatistikk viser hvilke pensjonsytelser dagens pensjonister mottar. Statistikken er oppdatert til og med 2019, bygger på likningsopplysninger, og viser utbetalt alderspensjon før skatt fra henholdsvis folketrygden, tjenestepensjonsordninger og AFP.

Inntektsstatistikken gir informasjon både om utbredelsen av folketrygd, tjenestepensjon og privat AFP, og nivået på ytelsene dagens pensjonister mottar. Statistikken viser dermed hvor stor andel av den samlede alderspensjonen til dagens alderspensjonister som kommer fra ulike pensjonsordninger.

Det statistikken ikke viser, er hvordan sammensetningen av folketrygd, tjenestepensjon og AFP vil være for framtidens pensjonister. Som omtalt i avsnitt 6.3.3, har det i de siste tjue årene skjedd en rekke store endringer innenfor tjenestepensjon og AFP. I privat sektor har det blitt innført et obligatorisk krav for alle virksomheter om å ha tjenestepensjonsordning, noe som har ført til at svært mange flere ansatte i privat sektor nå tjener opp tjenestepensjon. Samtidig har de aller fleste tjenestepensjonsordningene som var etablert før det obligatoriske kravet gått fra å være såkalte ytelsespensjonsordninger til å bli innskuddspensjonsordninger. Videre ble den private AFP-ordningen i 2011 lagt om fra å være en ren tidligpensjonsordning som ga utbetalinger fra 62 til 66 år, til at den nå gir et livsvarig tillegg til folketrygd og tjenestepensjon. I offentlig sektor ble det fra 2020 både innført en helt ny alderspensjonsordning, og AFP-ordningen som tidligere var en tidligpensjonsordning som ga pensjon fram til 67 år, ble lagt om til en ordning etter modell av privat AFP som gir et livsvarig tillegg til folketrygd og tjenestepensjon.

Samlet sett innebærer endringene innenfor tjenestepensjon og AFP at en langt større andel av framtidens pensjonister vil motta tjenestepensjon og AFP. Overgangen i privat sektor fra livsvarig ytelsespensjon til innskuddspensjon som normalt utbetales til 77 år, kan imidlertid føre til at det fra 77 år blir en lavere andel som mottar privat tjenestepensjon.

Dette betyr at inntektsstatistikk for dagens alderspensjonister ikke nødvendigvis gir et godt bilde av hvordan situasjonen vil være for framtidens pensjonister.

En annen usikkerhetsfaktor i inntektsstatistikken er at den kun viser nivået på utbetalt pensjon. Innføringen av fleksibelt uttak av pensjon innebærer at utbetalt pensjon ikke nødvendigvis gir et korrekt bilde, hverken av den enkeltes pensjonsopptjening eller hvor mye den enkelte samlet sett vil få utbetalt fra en pensjonsordning. Som vist i kapittel 5 Sysselsetting og pensjon etter pensjonsreformen, har det eksempelvis vært en viss tendens til at personer med lav inntekt tar ut pensjon tidlig i større grad enn personer med høy inntekt. Slike systematiske forskjeller mellom ulike grupper med hensyn til når de starter pensjonsuttaket vil kunne gi et skjevt inntrykk av variasjonen i ulike gruppers opptjente pensjonsrettigheter.

Utvalget har innhentet inntektsstatistikk fra SSB for 2019 for personer som er født i 1949. Personene i dette årskullet fylte 70 år i 2019. Statistikken viser at det var kun 383 av totalt 52 192 personer – 0,7 prosent – som ikke mottok alderspensjon fra folketrygden i løpet av 2019.

Av de som mottok folketrygd, fikk totalt 82 prosent også utbetalt alderspensjon fra en tjenestepensjonsordning. Andelene for kvinner og menn var forholdsvis like, med henholdsvis 80 og 83 prosent. I samme år mottok 15 prosent av 1949-kullet privat AFP. Det var en klart lavere andel kvinner enn menn som utbetalt fikk utbetalt AFP; henholdsvis åtte og 21 prosent.

Sannsynligheten for at en person i 1949-kullet fikk utbetalt tjenestepensjon eller AFP i 2019 varierte også avhengig av personens samlede inntekt.4 I figur 6.10 er kvinner og menn i 1949-kullet delt inn i inntektsdesiler etter nivået på samlet inntekt etter skatt ved 70 år. Figuren viser hvor stor andel av henholdsvis menn og kvinner i ulike desiler som fikk utbetalt enten tjenestepensjon eller privat AFP. Det går fram at andelen som mottok tjenestepensjon var klart større for grupper med høy og middels høy inntekt. Det var relativt små forskjeller mellom kvinner og menn i ulike desiler med hensyn til hvorvidt de fikk utbetalt tjenestepensjon.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Samtidig var det en langt større andel menn enn kvinner som fikk utbetalt privat AFP. Dette gjelder for alle inntektsdesiler, bortsett fra for den laveste og høyeste inntektsdesilen. Det var imidlertid mindre variasjon over inntektsdesilene i andelene som mottok AFP enn det var for tjenestepensjon.

Figur 6.11 viser hvordan det gjennomsnittlige nivået på utbetalt tjenestepensjon og AFP for de som mottok slike ytelser varierte mellom inntektsdesilene. Det framgår at både for AFP og tjenestepensjon økte den gjennomsnittlige ytelsen med nivået på samlet inntekt etter skatt. Dette gjelder både for menn og kvinner. Menn hadde imidlertid høyere gjennomsnittlige utbetalinger enn kvinner for begge ytelser.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Forskjellene i pensjonsnivåer var samtidig vesentlig større for tjenestepensjon enn for AFP. En viktig del av forklaringen er trolig at andelen som hadde gode tjenestepensjonsordninger var langt større blant de som hadde høy inntekt som yrkesaktiv enn blant de som hadde lav yrkesinntekt. Det kan også ha sammenheng med at kun inntekter opp til 7,1 G inngår i beregningen av privat AFP, mens det i tjenestepensjonsordningene gis pensjonsopptjening helt opp til 12 G.

Dersom uttaksmønsteret varierer systematisk mellom ulike inntektsgrupper, kan dette påvirke den observerte forskjellen i gjennomsnittlige pensjonsnivåer. Hvis det for eksempel er slik at personer med høy inntekt har utsatt uttaket av AFP og tjenestepensjon (noe som gir høyere årlig pensjon) i større grad enn personer med lav inntekt, vil dette bidra til å forsterke forskjellene i gjennomsnittlige pensjoner.

Figur 6.12 viser hvor stor andel av samlet utbetalt pensjon fra henholdsvis folketrygden, tjenestepensjon og privat AFP som ble utbetalt til hver inntektsdesil. Hvis en pensjonsytelse er helt jevnt fordelt mellom desilene og alle personer mottar ytelsen, ville hver desil ha fått ti prosent av den samlede utbetalingen. Den sorte kurven for alderspensjon fra folketrygden i figuren er svakt stigende, men ligger relativt nær ti prosent for alle inntektsdesiler. Dette kan tyde på at utbetalingene fra folketrygden er relativt jevnt fordelt.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

For tjenestepensjon og privat AFP er det vesentlig større forskjeller mellom inntektsdesilene. Dette tyder på at tjenestepensjon og AFP er vesentlig mindre jevnt fordelt enn folketrygden.

Den laveste inntektsdesilen mottar kun én prosent av utbetalingene av tjenestepensjon og AFP. Til sammenlikning mottar den øverste inntektsdesilen henholdsvis 23 prosent av utbetalt tjenestepensjon og 15 prosent av utbetalt AFP. Dette resultatet skyldes både at det er langt flere i de høye inntektsdesilene som får slike ytelser, og at de samtidig får en høyere årlig ytelse.

Statistikken viser altså at personer med lav inntekt får utbetalt vesentlig mindre tjenestepensjon og AFP enn personer med høy inntekt. Dette innebærer samtidig at for dagens alderspensjonister utgjør alderspensjonen fra folketrygden en større andel av samlet pensjon for grupper med lav inntekt enn for grupper med høy inntekt.

6.4.6 Oppsummering

Utvalget registrerer at forskningen som er gjort på hvordan pensjonsreformen har påvirket fordelingsegenskapene i folketrygdens alderspensjon tyder på at fordelingsegenskapene i ny alderspensjon ikke skiller seg særlig fra hvordan fordelingseffektene ville ha vært med en videreføring av den gamle alderspensjonen. Dette gjelder både den generelle fordelingen mellom framtidige alderspensjonister og fordelingen mellom kvinner og menn.

De gjennomførte analysene av fordelingsvirkninger viser at det er en betydelig omfordeling – både i gammel og ny alderspensjon fra folketrygden – fra høyinntektsgrupper til lavinntektsgrupper og fra menn til kvinner.

Samtidig er det slik at sosiale forskjeller i levealder og mulighet til å tilpasse seg levealdersjusteringen varierer mellom ulike grupper. Dette kan bidra til å redusere effekten av de omfordelende elementene i folketrygdens alderspensjon på sikt. Analysene som er gjennomført til nå, tyder imidlertid på at utviklingen i disse sosiale ulikhetene på langt nær har vært sterke nok til å reversere hovedkonklusjonen om at pensjonssystemet er omfordelende og bidrar til inntektsutjevning. Samtidig er det nye pensjonssystemet ennå ikke fullt innfaset siden det første kullet som fullt ut får pensjonen beregnet med nye opptjeningsregler først fyller 62 år i 2025.

Utvalget mener at det bør følges med på om det utvikler seg systematiske forskjeller mellom ulike grupper, som for eksempel hvor lenge ulike grupper står i arbeid for å motvirke levealdersjusteringen, som kan føre til at folketrygdens alderspensjon ikke lenger virker omfordelende i samme grad.

Tjenestepensjonsordninger og til dels AFP-ordningene, er rendyrkede standardsikringsordninger. De har dermed en annen rolle i pensjonssystemet enn folketrygdens alderspensjon. Disse ordningene har – i motsetning til folketrygdens alderspensjon – få eller ingen innebygde omfordelingsmekanismer. De påvirker derfor den samlede fordelingen i pensjonssystemet på en annen måte enn folketrygdens alderspensjon.

Utvalget mener det er behov for mer kunnskap om hvordan tjenestepensjonsordninger og offentlig og privat AFP påvirker fordelingen i det samlede pensjonssystemet, og oppfordrer regjeringen til å foreta den nødvendige kunnskapsinnhentingen. Herunder bør det innhentes kunnskap om hvordan kvaliteten på tjenestepensjonsordningene varierer mellom ulike grupper, herunder også mellom ansatte i offentlig og privat sektor, og hvordan kvalitetsforskjellene i tjenestepensjon påvirker fordelingen av samlet alderspensjon. Videre bør det innhentes kunnskap om hvordan utbredelsen av AFP påvirker fordelingen.

Utvalget mener en rimelig fordeling av pensjoner er viktig for den sosiale bærekraften til pensjonssystemet. Fordelingshensyn bør derfor stå sentralt ved framtidige endringer i folketrygdens alderspensjon.

6.5 Fordeling av pensjonsformuer

En annen tilnærming til å vurdere hvordan alderspensjon er fordelt mellom ulike grupper enn å se på årlige forventede pensjoner eller forholdet mellom inntekt i yrkesaktiv alder og forventet samlet pensjonsutbetaling, er å se på fordelingen av såkalt «pensjonsformue». SSB beregner årlig nåverdien av den enkelte arbeidstakers framtidige pensjonsutbetalinger gitt den pensjonsopptjeningen vedkommende har hatt til nå – såkalt pensjonsformue. Beregningen inkluderer folketrygd, tjenestepensjon, AFP og individuell pensjon.

To analyser fra SSB, Halvorsen og Hetland (2021) og Normann og Sandvik (2021), viser at gjennomsnittlig beregnet pensjonsformue var på tre millioner kroner i 2018. Det er imidlertid stor variasjon i størrelsen på pensjonsformuene, blant annet fordi de gir uttrykk for opptjente rettigheter til nå. Eldre arbeidstakere vil derfor naturlig nok ha langt større formuer enn yngre arbeidstakere.

Arbeidstakere i alderen 55–61 år hadde ved utgangen av 2018 i gjennomsnitt 5,27 millioner kroner i samlet pensjonsformue. Herav kom 79 prosent fra folketrygden, mens offentlige og private tjenestepensjoner – inklusive AFP – utgjorde henholdsvis 13 og 8 prosent. De individuelle ordningene utgjorde kun 0,4 prosent av formuene i gjennomsnitt i denne aldersgruppen.

Figur 6.13 viser hvordan gjennomsnittlige pensjonsformuer varierer mellom ulike inntektsgrupper – her representert ved inntektskvartiler – i aldersgruppen 55–61 år. Det framgår at pensjonsformuene er ujevnt fordelt i denne aldersgruppen. Alle deler av pensjonsformuene øker med inntektsnivå, men relativt sett øker tjenestepensjoner mest. Folketrygden utgjør hele 93 prosent av den beregnede formuen for den laveste inntektskvartilen, og kun 69 prosent for dem som har høyest inntekt.

Forstørr bilde

Kilde: Normann og Sandvik (2021).

Figur 6.14 viser hvordan samlet pensjonsformue er fordelt for kvinner og menn i aldersgruppen 55–61 år. Det går fram at det er små forskjeller mellom kjønnene – kvinners gjennomsnittlige pensjonsformue utgjør 97 prosent av gjennomsnittet for menn. Menn har en høyere beregnet formue i folketrygden og fra private tjenestepensjoner, mens kvinner har høyere beregnet verdi fra offentlige tjenestepensjoner. Disse resultatene reflekterer naturligvis i stor grad kvinner og menns yrkesaktivitet og sektortilhørighet gjennom yrkeslivet, samt at kvinner forventes å leve lenger enn menn og dermed vil få utbetalinger i flere år.

Forstørr bilde

Kilde: Normann og Sandvik (2021).

Det er betydelige forskjeller i pensjonsformue mellom personer med ulikt utdanningsnivå. Figur 6.15 viser at personer med universitet- og høyskoleutdannelse har nesten dobbel så høy pensjonsformue i gjennomsnitt som personer som har grunnskole som høyeste fullførte utdanning. Forskjellene er relativt sett klart størst i tjenestepensjoner og AFP.

Forstørr bilde

Kilde: Normann og Sandvik (2021).

Figur 6.16 viser gjennomsnittlig pensjonsformue i folketrygden for henholdsvis kvinner og menn i ulike aldre. Figuren viser at pensjonsformuene er relativt jevnt fordelt. Kvinner har noe høyere pensjonsformue i folketrygden fram til om lag 60 år enn menn, til tross for at de i gjennomsnitt har lavere inntekt. Bakgrunnen er de omfordelende elementene i folketrygden, herunder at delingstallene er kjønnsnøytrale mens kvinner forventes å leve lenger enn menn.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Figur 6.17 viser gjennomsnittlige pensjonsformuer i tjenestepensjonsordninger for kvinner og menn i henholdsvis privat og offentlig sektor. Det framgår at menn – i begge sektorer – gjennomgående har høyere pensjonsformue enn kvinner og at forskjellen mellom kjønnene øker fram mot pensjonsalder.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

I offentlig sektor har kvinner og menn i samme alder samme tjenestepensjonsordning. Forskjellen i opptjent pensjonsformue henger derfor trolig sammen med at menn i denne sektoren har høyere gjennomsnittlig inntekt enn kvinner. I motsatt retning trekker at kvinner lever lengre enn menn og dermed får utbetalt tjenestepensjonen i flere år. Siden tjenestepensjonsordningen gir høyere pensjonsopptjening til høytlønte enn til lavtlønte, jf. avsnitt 6.3.3, får menn høyere gjennomsnittlig pensjonsformue. Forskjellen mellom kvinner og menn i offentlig sektor kan også skyldes at menn gjennomgående har flere opptjeningsår ved en gitt alder enn kvinner. Det er uklart om det sistnevnte faktisk er tilfellet.

Lønnsforskjeller mellom kjønnene er trolig en del av forklaringen på forskjellen i gjennomsnittlige pensjonsformuer også i privat sektor. I denne sektoren varierer imidlertid også kvaliteten på tjenestepensjonsordningene. De observerte forskjellene i pensjonsformuer mellom kvinner og menn kan derfor også skyldes at menn gjennomgående har tjenestepensjonsordninger med bedre kvalitet enn hva kvinner i privat sektor har.

Hetland (2022) viser at størrelsen på pensjonsformuene også varierer mellom yrkesgrupper, og at det er i yrker med høy inntekt og høye utdanningskrav at de største pensjonsformuene finnes. Figur 6.18 viser at personer født i 1956 i yrkesgruppen «Ledere» hadde en gjennomsnittlig samlet pensjonsformue i 2018 på om lag 8,4 millioner. Til sammenlikning hadde personer i det samme årskullet i yrkesgruppen «Renholdere, hjelpearbeidere, mv.» en gjennomsnittlig samlet pensjonsformue på om lag 4,5 millioner kroner.

Forskjellen i pensjonsformue mellom ulike yrkesgrupper skyldes flere forhold. Yrkesgruppene med høye gjennomsnittlige pensjonsformuer har gjennomgående høyere yrkesinntekter enn yrkesgruppene med mindre pensjonsformuer. Siden pensjonsopptjeningen i både folketrygd og tjenestepensjon avhenger av inntekt, får grupper med høy inntekt større pensjonsopptjening enn grupper med lav inntekt. Grupper med høy utdanning og høy inntekt har også gjennomgående høyere forventet levealder enn gruppene med lav utdanning og lav inntekt. De forventes dermed å få utbetalt pensjon fra folketrygden og andre livsvarige pensjonsordninger i flere år, noe som også bidrar til høyere beregnede pensjonsformuer.

Yrkesgruppene med de største gjennomsnittlige pensjonsformuene har videre gjennomgående hatt de beste tjenestepensjonsordningene. Dels har de trolig hatt tjenestepensjon i en større del av karrieren – tjenestepensjon ble ikke obligatorisk i privat sektor før i 2006 – og dels er kvaliteten på tjenestepensjonsordningene – den årlige pensjonsopptjeningen – trolig bedre i disse yrkesgruppene.

Figur 6.18 viser at størstedelen av forskjellen i pensjonsformuer mellom ulike yrkesgrupper skyldes forskjeller i tjenestepensjon og AFP. For «Renholdere, hjelpearbeidere, mv.» utgjør tjenestepensjon og AFP om lag 18 prosent av samlet pensjonsformue. Til sammenlikning utgjør tjenestepensjon og AFP over 31 prosent for «Ledere».

Forstørr bilde

Kilde: Hetland (2022).

6.6 Hvor høye pensjoner kan det samlede pensjonssystemet gi?

6.6.1 Innledning

Et overordnet mål med pensjonsreformen er å sikre at pensjonssystemet er økonomisk og sosialt bærekraftig. Et sosialt bærekraftig pensjonssystem krever blant annet at de pensjonsnivåene som systemet gir, vurderes å være tilfredsstillende.

Formålet med dette avsnittet er å vise hvor høye pensjoner dagens samlede pensjonssystem vil kunne gi. For å rendyrke hvordan pensjonssystemet vil virke benyttes det typeeksempler, det vil si pensjonsberegninger med stiliserte forutsetninger. Blant annet antas det en viss lengde på opptjeningstiden og en viss inntektsutvikling gjennom karrieren. Typeeksempler er egnet til å illustrere ulike egenskaper ved pensjonssystemet og gjør det enklere å avdekke hvordan ulike deler av regelverket påvirker pensjonsnivåene.

For den enkelte vil samlet pensjon særlig avhenge av:

• Hvilke pensjonsordninger vedkommende har tjent opp pensjon i

• Hvor høy inntekten har vært i opptjeningsperioden

• Hvor lang opptjeningen er

• Fødselsår

• Når pensjonen tas ut

Typeeksemplene er mindre egnet til å illustrere hvordan variasjonen i disse størrelsene – variasjon i karriereutvikling – mellom ulike individer påvirker pensjonsnivåene. Til dette ville det ha vært behov for et nærmest uendelig antall eksempler.

Målsetningen med dette avsnittet er å belyse hvor høye pensjoner det samlede pensjonssystemet vil kunne gi, for et gitt sett med forutsetninger. Disse forutsetningene vil bli problematisert underveis.

Det tas sikte på å illustrere egenskapene ved det nye alderspensjonssystemet når dette er fullt innfaset. Flere av de nye ordningene fases gradvis inn, og det er flere overgangsordninger for de eldste årskullene. For å belyse egenskapene ved de nye ordningene, er det hensiktsmessig å se bort fra overgangsordningene, og vurdere nye ordninger som om de er fullt innfaset, også for de eldste årskullene. Typeeksemplene tar derfor sikte på å synliggjøre egenskaper ved det pensjonssystemet folk vil få pensjon fra i framtiden. De er derfor avgrenset til ny opptjeningsmodell i folketrygden som alle som er født i 1963 eller senere skal ha hele pensjonen fra folketrygden opptjent i.

I offentlig sektor er det avtalt en ny AFP-ordning etter mønster av den gjeldende ordningen i privat sektor som skal gjelde for personer født i 1963 eller senere som fyller 62 år i 2025. Her tas det utgangspunkt i reglene for opptjening og uttak av AFP i den gjeldende ordningen i privat sektor. For ansatte med offentlig tjenestepensjon er reglene for AFP som ble avtalt i pensjonsavtalen mellom partene i offentlig sektor som ble inngått 3. mars 2018, se Prop. 87 L (2018–2019) Endringer i lov om Statens pensjonskasse, samordningsloven og enkelte andre lover (ny tjenestepensjon for ansatte i offentlig sektor), lagt til grunn.

I offentlig sektor er det et enhetlig system for tjenestepensjon. Det tas her utgangspunkt i reglene som følger av pensjonsavtalen av 3. mars 2018, det vil si at eksempelpersonene tjener opp pensjon innenfor en påslagspensjonsordning. For å rendyrke effektene av den nye offentlig tjenestepensjonsordningen antas det i alle eksempler, uavhengig av fødselsår, at all pensjonsopptjening skjer i påslagsordningen.

I privat sektor varierer tjenestepensjonsordningene mellom virksomhetene. Som omtalt i avsnitt 6.3.3 er nærmere 95 prosent av de ansatte i privat sektor nå medlem av en innskuddspensjonsordning. De fleste som fremdeles tjener opp pensjon i en ytelsespensjonsordning i privat sektor er omfattet av gammel alderspensjon i folketrygden helt eller delvis. Når det gjelder hybridpensjon, så er mange av disse ordningene med individuelt investeringsvalg, og har dermed om lag de samme egenskapene som en innskuddsordning. I eksempelberegningene legges det til grunn at ansatte i privat sektor har innskuddspensjon, og at eksempelpersonene har hatt dette i hele karrieren. Det ses dermed bort fra at lov om innskuddspensjon trådte i kraft først i 2001 og at det ble obligatorisk med tjenestepensjon i privat sektor først i 2006. I realiteten vil det i mange år framover være en stor andel av de nye alderspensjonistene som ikke har tjent opp tjenestepensjon i hele yrkeskarrieren.

Siden kvaliteten på innskuddspensjonsordningene varierer, vises typeeksempler med både minimumssatser og med maksimale innskuddssatser. Eksemplene viser dermed ytterpunkter i kvaliteten på innskuddsordningene. Som vist i avsnitt 4.4.4 hadde 1 av 3 som var tilsluttet en innskuddsordning i 2021 en ordning med minimumssats på 2 prosent av lønn. Kun 3,5 prosent hadde maksimale satser. Dette betyr at flertallet av medlemmene i innskuddspensjonsordninger har innskuddssatser som ligger et sted mellom minimums- og maksimumsordningene typeeksemplene i dette avsnittet viser. Det ses bort fra at de maksimale innskuddssatsene kom opp på dagens nivå først fra 2014.

Det illustreres også hvordan nivået på avkastningen på innskuddspensjonskapitalen kan påvirke pensjonsnivåene, og effekter av at innskuddspensjon ikke utbetales livsvarig.

Inntektsnivået kan ha stor betydning for hvor høy pensjonen blir som andel av inntekten som yrkesaktiv (kompensasjonsgraden). Det skyldes blant annet at alle ordningene har en øvre grense for hvor høy inntekt som gir pensjonsopptjening. Eksempelberegningene har en jevn årslønn på 6 G som hovedalternativ, men belyser også situasjonen for ulike nivåer på inntekten som yrkesaktiv. En årslønn på 6 G er litt over gjennomsnittlig årslønn i full stilling (heltidsekvivalent) ifølge nasjonalregnskapet.

For de aller fleste vil inntektsnivået målt i G variere gjennom karrieren. Eksemplene kan tolkes som å vise kompensasjonsgrader for gjennomsnittsinntekt målt i G. Personer som har hatt en inntektsutvikling som har fulgt utviklingen i G vil ha en gjennomsnittsinntekt som avviker lite fra inntektsnivået ved pensjonering. For denne gruppen vil kompensasjonsgradene i eksemplene i dette avsnittet stå i forhold til lønnsnivået ved pensjonering.

Personer som har hatt en lønnsutvikling gjennom karrieren som har avveket fra G-veksten, vil derimot ikke nødvendigvis ha samme grad av samsvar mellom gjennomsnittsinntekt og inntektsnivå ved pensjonering. Hvis lønnsutviklingen eksempelvis har vært gjennomgående høyere enn G-veksten, vil inntekten ved pensjonering være høyere enn gjennomsnittsinntekten. For denne gruppen viser eksemplene kompensasjonsnivåer som er høyere enn om pensjonen hadde blitt sett i forhold til lønnsnivået ved pensjonering.

Det vises videre kun beregninger for eksempelpersoner med full stilling hele yrkeskarrieren. Bakgrunnen er at det i det nye pensjonssystemet – både i ny folketrygd, ny offentlig tjenestepensjon, innskuddspensjon og ny offentlig og privat AFP – ikke er særskilt gunstige regler for pensjonsopptjening for personer som jobber deltid. Inntekten avgjør pensjonsnivået uavhengig av stillingsandel.

Alle pensjonsordninger i nytt pensjonssystem har såkalt alleårsopptjening, det vil si at alle opptjeningsår bidrar til økt pensjon. Lengden på opptjeningstiden er derfor av stor betydning for hvor høy pensjonsutbetalingen vil bli. For å vurdere pensjonssystemet som helhet, er det naturlig å ta utgangspunkt i en «full yrkeskarriere» på heltid. Hvor lang en slik karriere er, varierer blant annet etter yrke. I forarbeidene til pensjonsreformen ble det tatt utgangspunkt i personer som hadde 43 års opptjening når de fylte 67 år. Det betyr at de startet i arbeid når de fylte 24 år og hadde 38 års opptjening når de fylte 62 år. I analysene av ny offentlig tjenestepensjon ble det som hovedregel forutsatt 35 års opptjening ved 62 år, noe som må ses i sammenheng med at den gjennomsnittlige utdanningslengden i offentlig sektor er klart høyere enn i befolkningen som helhet. Forutsetningen om lengden på opptjeningstiden må ses i sammenheng med at mange har kortere arbeidsperioder, for eksempel sommerjobber, mens de er under utdanning. Her legges det som et hovedalternativ til grunn at yrkeskarrieren starter ved 24 år, slik at opptjeningstiden er 38 år ved fylte 62 år og 43 år ved fylte 67 år. Det vises imidlertid også beregninger der yrkeskarrieren er henholdsvis 42 år og 32 år ved 62 år.

Det er videre lagt til grunn at opptjeningstiden er like lang i folketrygden og i tjenestepensjonsordningene. Denne forutsetningen bygger dels på at det er obligatorisk med tjenestepensjon i privat sektor, dels på at det er vedtatt at opptjening av innskuddspensjon framover skal skje fra første krone og fra første dag uavhengig av alder og stillingsstørrelse. I offentlig sektor sikrer overføringsavtalen at også korte ansettelsesforhold gir rett til pensjon dersom samlet opptjeningstid er minst 12 måneder.

Fødselsår og når pensjonen tas ut, må ses i sammenheng. Det skyldes at levealdersjusteringen gjør at en gitt pensjonsopptjening blir til ulik årlig pensjon ved en gitt alder for uttak av pensjon for ulike årskull. Her vises beregninger for to hovedalternativer; 1963- og 1993-kullet.

De fleste eksemplene viser kompensasjonsnivåer både før og etter skatt. Pensjon etter skatt er beregnet med skatteregler for lønns- og pensjonsinntekt i 2021. Skattereglene fastsettes årlig av Stortinget, noe som kan føre til pensjonsnivåene etter skatt kan variere noe mer over tid enn pensjoner før skatt.

I avsnitt 6.6.2 og 6.6.3 vises beregninger av samlet pensjon ved uttak i ulike aldre for ansatte i henholdsvis offentlig og privat sektor. I avsnitt 6.6.4 illustreres det hvordan levealdersjusteringen vil påvirke kompensasjonsnivåene for ulike årskull. Typeeksempler med ulike inntektsnivåer vises i avsnitt 6.6.5. Avsnittene 6.6.6 og 6.6.7 illustrerer hvordan henholdsvis avkastning og utbetalingstid påvirker pensjonsnivåene i innskuddspensjonsordninger.

6.6.2 Folketrygd, offentlig tjenestepensjon og offentlig AFP ved ulike uttaksaldre

Kompensasjon for personer født i 1963

Offentlig ansatte født fra og med 1963 fikk fra 2020 en ny tjenestepensjonsordning og en ny AFP-ordning. Ansatte som omfattes av de nye ordningene og har opptjente rettigheter i den gamle offentlige tjenestepensjonsordningen – bruttopensjonsordningen – før 2020 får videreført disse rettighetene i form av en såkalt «oppsatt pensjon». Dette betyr at det vil ta flere tiår før den nye tjenestepensjonsordningen er fullt innfaset; i lang tid vil ansatte med fulle karrierer i offentlig sektor få tjenestepensjon beregnet både fra bruttoordningen og den nye tjenestepensjonsordningen. De eldste årskullene som tjener opp pensjon i den nye tjenestepensjonsordningen, har også enkelte overgangsordninger – et tillegg for opptjening før 2011 («2011-tillegg») og et «overgangstillegg» – som begge bidrar til å øke det samlede pensjonsnivået. Se kapittel 3 for en nærmere beskrivelse av offentlig tjenestepensjon og offentlig AFP.

For å rendyrke effektene av det nye pensjonssystemet for offentlig ansatte, ses det her bort fra både mulig opptjening i den gamle pensjonsordningen og overgangsordningene. Det vil si at det i beregningene er lagt til grunn at all opptjening har skjedd i ny offentlig tjenestepensjon – også for årskull som ikke har all opptjening i disse ordningene.

Figur 6.19 A viser kompensasjonsgrader ved uttak fra 62 til 70 år for en person født i 1963 som har hele karrieren i offentlig sektor. Eksempelpersonen startet karrieren ved 24 år og har hatt en jevn inntekt på 6 G i hele karrieren. Figuren viser at kompensasjonsnivåene avhenger sterkt av når pensjonene tas ut. Dette viser at det er sterke økonomiske insentiver til å stå lenge i jobb i det nye pensjonssystemet.

Det er to effekter som bidrar til at nivåene øker; en uttakseffekt – utsatt uttak innebærer at opptjent pensjon skal fordeles over færre år – og en opptjeningseffekt – flere års opptjening gir økte pensjonsrettigheter.

Uttak fra 62 år gir i dette eksempelet en samlet kompensasjon før skatt fra folketrygd, offentlig tjenestepensjon og AFP på i overkant av 50 prosent av tidligere inntekt. Om eksempelpersonen arbeider videre og tar ut pensjon fra eksempelvis 67 og 70 år, øker det samlede kompensasjonsnivået henholdsvis til i overkant av 70 prosent og 90 prosent. Personer som står lenge i jobb kan altså få veldig gode pensjonsnivåer i det nye pensjonssystemet.

Folketrygden utgjør to tredeler eller mer av samlet alderspensjon for denne eksempelpersonen. Dette viser at alderspensjon fra folketrygden også i framtiden vil være den viktigste delen av pensjonssystemet. Samtidig gir offentlig tjenestepensjon og ny offentlig AFP et vesentlig bidrag til samlet pensjon. Uten disse supplerende pensjonsytelsene ville kompensasjonsnivået eksempelvis vært under 50 prosent før skatt ved uttak fra 67 år.

Offentlig AFP skal være en kvalifikasjonsordning, det vil si at den enkelte må tilfredsstille visse vilkår for å få rett på pensjonen. Figuren viser at AFP utgjør om lag 10 prosent av tidligere inntekt for denne eksempelpersonen ved uttak fra 67 år. Å gå glipp av denne ytelsen vil i utgangspunktet utgjøre et vesentlig tap for dem som ikke kvalifiserer for AFP. De som ikke kvalifiserer for offentlig AFP vil imidlertid kunne få betinget tjenestepensjon i stedet. Betinget tjenestepensjon fases inn fra 2020. Fullt innfaset vil en person som ikke kvalifiserer for offentlig AFP, og som har hele karrieren i offentlig sektor, få en betinget tjenestepensjon som utgjør om lag 70 prosent av AFP-ytelsen.

Figur 6.19 A viser ellers at kompensasjonsnivået for AFP øker relativt sett mindre med utsatt uttak enn nivåene for folketrygd og offentlig tjenestepensjon. Dette skyldes at det ikke gis økt opptjening for AFP etter fylte 62 år, altså at utsatt uttak av AFP bare gir en uttakseffekt på AFP-nivået.

Figur 6.19 A viser videre at kompensasjonsnivåene er høyere etter skatt enn før skatt, og differansen er større ved tidlig uttak enn ved sent uttak. Dette henger sammen med at skattereglene er gunstigere for alderspensjon enn for arbeidsinntekt. At differansen i kompensasjonsnivåene før og etter skatt er størst ved tidlig uttak, viser at skattesystemet er progressivt.

Figur 6.19 B og figur 6.19 C viser pensjonsnivåene for den samme eksempelpersonen som i figur 6.19 A, men med henholdsvis flere og færre opptjeningsår. Siden opptjeningsmodellene i alle de nye pensjonsordningene har alleårsopptjening – alle opptjeningsår gir høyere opptjent alderspensjon – gir flere opptjeningsår høyere kompensasjonsgrader og færre opptjeningsår lavere kompensasjonsgrader.

I figur 6.19 B har eksempelpersonen startet opptjeningen ved 20 år og får 42 opptjeningsår ved 62 år. Dette gir henholdsvis 47 opptjeningsår ved 67 år og 50 opptjeningsår ved 70 år. Ved uttak fra 62 og 67 år gir dette henholdsvis 4,8 og 5,9 prosentpoeng høyere kompensasjonsgrad etter skatt enn med 38 opptjeningsår ved 62 år (figur 6.19 A).

Figur 6.19 B viser videre at lang opptjeningstid gir veldig høye kompensasjonsnivåer – særlig ved sent uttak. Arbeider eksempelpersonen helt 70 år blir utbetalt alderspensjon høyere enn tidligere arbeidsinntekt etter skatt.

Figur 6.19 C viser at kompensasjonsnivåene blir vesentlig redusert dersom eksempelpersonen har relativt få opptjeningsår. Med uttak fra 62 år gir 32 års opptjening ved 62 år en samlet alderspensjon på under 45 prosent av tidligere inntekt før skatt. Etter skatt ligger samlet kompensasjonsgrad ved denne uttaksalderen på om lag 55 prosent. Men allerede ved uttak 66 år er kompensasjonen etter skatt om lag to tredeler av tidligere inntekt.

Kompensasjon for personer født i 1993

Figur 6.19 D viser kompensasjonsnivåer ved uttak fra 64 til 72 år for en eksempelperson født i 1993 som har 38 års opptjening med jevn inntekt på 6 G ved 62 år.5^,6 Eksempelpersonen her er altså identisk med eksempelet i figur 6.19 A, med unntak av at denne eksempelpersonen er født 30 år senere.

Alle pensjonsytelsene til offentlig ansatte født fra og med 1963 skal levealdersjusteres med folketrygdens delingstall. Levealdersjusteringen innebærer at kompensasjonsnivåene blir lavere for yngre ansatte fra en gitt uttaksalder. Eksempelvis er kompensasjonsgraden ved uttak fra 67 år i underkant av 15 prosentpoeng lavere før skatt for eksempelpersonen født i 1993 enn den var for eksempelpersonen født i 1963. Eksempelpersonen født i 1993 må stå i arbeid til 70 år for å få samme samlede kompensasjonsnivå som eksempelpersonen født i 1963 fikk ved 67 år.

Beregningene illustrerer at dersom den forventede levealdersutviklingen slår til, må yngre ansatte i offentlig sektor belage seg på å stå vesentlig lengre i arbeid enn tidligere for å oppnå et tilfredsstillende nivå på alderspensjonen.

Figur 6.19 E og figur 6.19 F viser beregnede kompensasjonsgrader for eksempelpersonen født i 1993 med henholdsvis fire år lengre og seks år kortere opptjeningstid. Det går fram at en person født i 1993, som fyller 67 år i 2060, kan få en samlet pensjon etter skatt på to tredeler av tidligere inntekt ved fylte 66 år med mange opptjeningsår (figur 6.19 E), og selv med bare 32 års opptjening ved 62 år er kompensasjonen to tredeler ved fylte 69 år (figur 6.19 F).

Forstørr bilde

6.6.3 Folketrygd, innskuddspensjon og privat AFP ved ulike uttaksaldere

I dette avsnittet vises beregninger for en eksempelperson som har hele karrieren i privat sektor og er medlem av en innskuddspensjonsordning i alle yrkesaktive år. Vedkommende arbeider i et foretak som er tilsluttet den private AFP-ordningen og tilfredsstiller vilkårene for rett til AFP.

I motsetning til i offentlig sektor, der alle ansatte har like tjenestepensjons- og AFP-ordninger, varierer kvaliteten på innskuddsordningene i privat sektor. Ulik kvalitet vil si at det varierer hvor store innskudd arbeidsgiver innbetaler. For å illustrere hvordan kvaliteten på innskuddsordningene påvirker det forventede kompensasjonsnivået, vises eksempelberegninger både for innskuddspensjonsordninger på minimumsnivå og for ordninger med maksimale innskuddssatser.

Kompensasjonsnivået fra en innskuddspensjonsordning vil i tillegg til de innbetalte innskuddene avhenge av avkastningen den enkelte oppnår på pensjonskapitalen. Det er imidlertid usikkert hvilken avkastning innskuddspensjonsordninger vil få. Prognoser for framtidig pensjon fra slike ordninger vil derfor måtte bygge på usikre antagelser.

Innskuddspensjonsordninger har som hovedregel individuelt investeringsvalg. Det vil si at den enkelte arbeidstaker kan bestemme hvordan pensjonsmidlene skal forvaltes, innenfor et gitt sett av investeringsporteføljer som er avtalt mellom pensjonsinnretningen7 og arbeidsgiver. De ansatte innplasseres i en forhåndsvalgt standardportefølje når de meldes inn i innskuddsordningen. Pensjonsinnretningenes standardporteføljer har i de fleste tilfeller en aldersavhengig risikoprofil. Det vil si at investeringsrisikoen trappes gradvis ned fram mot pensjonsalder. Individuelt investeringsvalg innebærer at det vil kunne variere mellom ansatte – også ansatte innenfor samme foretak – hvor høy avkastningen blir.

På lang sikt er det trolig rimelig å legge til grunn at en investeringsportefølje med et relativt stort innslag av aksjer vil gi høyere avkastning enn lønnsveksten i samfunnet. I beregningene her er det som hovedregel lagt til grunn at den årlige avkastningen på opptjent kapital i innskuddspensjonsordninger ligger to prosentpoeng over lønnsveksten. I avsnitt 6.6.6 vises typeeksempelberegninger med andre avkastningsforutsetninger.

Antagelsen om at den årlige avkastningen på innskuddspensjon er høyere enn lønnsveksten, betyr at det legges til grunn at tidligere opptjente rettigheter fra en innskuddspensjonsordning får bedre regulering enn tidligere opptjente rettigheter fra offentlig tjenestepensjon. Opptjent pensjon i offentlig tjenestepensjon reguleres i takt med lønnsveksten.

Innskuddspensjon utbetales i utgangspunktet i ti år fra uttakstidspunktet, likevel minst til 77 år. Hvis det legges til grunn en slik utbetalingstid i figurer som kun viser kompensasjonsnivåer på uttakstidspunktet, vil det gi et misvisende inntrykk av kompensasjonsnivåene innskuddspensjonsordningene gir. Slike figurer vil ikke vise at kompensasjonsnivåene blir vesentlig lavere når utbetalingene fra innskuddspensjonsordningen opphører. I figurene her vises derfor kompensasjonsnivåer for innskuddspensjon gitt at forventet opptjent pensjonskapital på utbetalingstidspunktet skal utbetales like lenge som eksempelpersonens forventede levealder.8 Dette gir en rimeligere sammenlikning av den reelle verdien av pensjon fra pensjonsordninger som har livsvarig utbetaling – folketrygd, AFP og offentlig tjenestepensjon – og pensjonsordninger med opphørende utbetaling – innskuddspensjon.

Innskuddspensjon med minimumssatser

Kompensasjon for personer født i 1963

Figur 6.20 A viser kompensasjonsgrader for en person født i 1963 som har 38 opptjeningsår ved 62 år i folketrygden, privat AFP og en innskuddspensjonsordning på minimumsnivå, altså med innskudd på to prosent av lønn opp til 12 G. Som omtalt over, legges det til grunn i disse typeeksempelberegningene at alle pensjonsordninger er fullt innfaset. I realiteten kan imidlertid ikke en person født i 1963 ha hatt opptjening i en innskuddspensjonsordning i hele karrieren siden det ikke ble tillatt med skattefavoriserte innskuddspensjonsordninger før i 2001 (vedkommende fylte 38 år i 2001).

Figuren viser at med en full karriere i innskuddspensjonsordningen, gir en minimums innskuddsordning en årlig innskuddspensjon fra 62 år på om lag fire prosent av tidligere inntekt. Utsettes uttaket til 70 år øker kompensasjonsgraden til om lag åtte prosent.

Det er viktig å presisere at kompensasjonsnivåene som vises her for innskuddspensjon – i motsetning til de beregnede kompensasjonsnivåene for folketrygd, AFP og offentlig tjenestepensjon – er usikre. Dette skyldes at de beregnede kompensasjonsnivåene forutsetter at den faktiske avkastningen som oppnås i forvaltningen av pensjonskapitalen blir nøyaktig som forutsatt. Lavere faktisk avkastning vil gi lavere faktiske kompensasjonsnivåer fra innskuddspensjonsordningen. Tilsvarende vil høyere faktisk avkastning gi høyere faktisk kompensasjonsnivå. I tillegg vil personer som lever lengre enn gjennomsnittet, i praksis få lavere utbetalinger per leveår ettersom det som hovedregel ikke er livsvarige utbetalinger fra innskuddspensjonene.

Kompensasjonsgradene for folketrygden er de samme som i eksempelberegningen for en offentlig ansatt i samme årskull, jf. figur 6.19 A. Privat AFP gir marginalt høyere pensjon enn ny offentlig AFP. Dette skyldes at privat AFP levealdersjusteres med folketrygdens forholdstall i stedet for folketrygdens delingstall som benyttes ved levealdersjusteringen av offentlig AFP. Effekten av levealdersjusteringen er noe sterkere med delingstall enn med forholdstall.

Privat AFP utbetales med et høyere beløp før fylte 67 år enn etter 67 år, såkalt tonivå-uttak. Dette gjennomføres ved at det ved uttak av AFP før fylte 67 år gis et fast kronetillegg til AFP på 19 200 kroner. Kronetillegget bortfaller fra 67 år, det vil si at årlig pensjon blir lavere fra 67 år enn før 67 år. I figurene i dette avsnittet vises pensjonsnivåer ved uttak, det vil si at AFP er beregnet med tonivå-uttak (altså inklusive kronetillegget). Dette forklarer hvorfor AFP-nivået er lavere ved 67 år enn ved 66 år i figur 6.20 A.

Privat AFP er en kvalifikasjonsordning. Det innebærer at den ansatte må tilfredsstille visse vilkår for å få rett på AFP. De som ikke kvalifiserer, får ikke noe fra ordningen. For denne eksempelpersonen gir AFP en kompensasjonsgrad på 8–12 prosent, avhengig av når pensjonen tas ut. Figur 6.20 A viser at dersom AFP faller bort, og eksempelpersonen kun får folketrygd og minimums innskuddspensjon, blir kompensasjonsnivåene svært lave ved tidlig uttak. Det er da først ved 66 år at samlet kompensasjonsgrad før skatt overstiger 50 prosent.

Figur 6.20 B og figur 6.20 C viser beregnede kompensasjonsgrader for den samme eksempelpersonen som i Figur 6.20 A, men med henholdsvis 4 år lengre og 6 år kortere opptjeningstid.

Med 42 års opptjening ved 62 år blir kompensasjonsnivåene som det framgår av figur 6.20 B over 50 prosent av tidligere inntekt før skatt allerede ved 62 år, selv med en minimums innskuddspensjonsordning dersom vedkommende kvalifiserer for AFP. Ved 67 år er samlet kompensasjon før skatt i overkant av 70 prosent av tidligere inntekt. Kompensasjonsgradene blir om lag tolv prosentpoeng lavere dersom AFP faller bort.

Med 32 års opptjening ved 62 år blir kompensasjonsgradene, som det framgår av figur 6.20 C, svært lave ved tidlig uttak. Ved uttak fra 62 år er samlet kompensasjonsgrad før skatt vel 40 prosent – inklusive AFP. Dersom AFP faller bort, blir samlet kompensasjon før skatt fra 62 år lavere enn 35 prosent.

Kompensasjon for personer født i 1993

Figur 6.20 D viser beregnede kompensasjonsnivåer for en eksempelperson født i 1993 som har 38 opptjeningsår ved 62 år i folketrygden, privat AFP og en innskuddspensjonsordning på minimumsnivå. Levealdersjusteringen innebærer at kompensasjonsnivået fra alderspensjon fra folketrygden og AFP reduseres sammenliknet med beregningene for eksempelpersonen født i 1963. Økt forventet levealder reduserer også innskuddspensjonsnivåene siden det her er forutsatt at innskuddspensjonskapitalen å fordeles over forventet levealder på uttakstidspunktet.

Figuren viser at eksempelpersonen må stå i arbeid til 65 år for å få en samlet kompensasjonsgrad før skatt på 50 prosent. Tilsvarende overstiger kompensasjonsgraden før skatt to tredeler av tidligere inntekt ved 71 år. Etter skatt er kompensasjonen to tredeler rundt tre år tidligere.

Figur 6.20 E og figur 6.20 F viser tilsvarende beregninger med henholdsvis 42 og 32 års opptjeningstid ved 62 år.

Forstørr bilde

Innskuddspensjon med maksimale innskuddssatser

Maksimale tillatte innskuddssatser i en innskuddspensjonsordning er 7 prosent innskudd for inntekt inntil 12 G pluss en tilleggssats på 18,1 prosent av inntekt mellom 7,1 og 12 G. For inntekt mellom 7,1 og 12 G kan det med andre ord innbetales innskudd tilsvarende 25,1 prosent av inntekten.

Kompensasjon for personer født i 1963

Figur 6.21 A viser beregnede kompensasjonsgrader for en eksempelperson født i 1963 som har 38 opptjeningsår ved 62 år i folketrygden, privat AFP og en innskuddspensjonsordning med maksimale innskuddssatser. Siden inntekten er 6 G i hele karrieren, er det med andre ord lagt til grunn et årlig innskudd på 7 prosent av inntekt i alle år.

Figuren viser at innskuddsordningen vil gi en kompensasjonsgrad før skatt ved uttak fra 62 år på 15 prosent. Det minnes om at det beregnede kompensasjonsnivået for innskuddspensjon er usikkert siden det avhenger av en usikker framtidig avkastning. Utsettes uttaket til 67 år øker kompensasjonsgraden fra innskuddspensjonsordningen til i overkant av 20 prosent. Økningen i innskuddspensjon ved utsatt uttak skyldes dels økt opptjening og dels at pensjonskapitalen fordeles over færre forventede gjenstående leveår.

Maksimale innskuddssatser gir en samlet kompensasjonsgrad før skatt for denne eksempelpersonen på i underkant av 60 prosent ved uttak fra 62 år. Etter skatt er kompensasjonsnivået høyere enn to tredeler av tidligere inntekt allerede ved 62 år. Utsettes uttaket til 70 år blir samlet pensjon lik tidligere inntekt før skatt, det vil si at kompensasjonsgraden blir 100 prosent. Etter skatt overstiger kompensasjonsgraden 100 prosent.

Figur 6.21 B og figur 6.21 C viser kompensasjonsgrader for den samme eksempelpersonen, men med opptjeningstid på henholdsvis 42 og 32 år i alle ordninger ved 62 år.

Kompensasjon for personer født i 1993

Figur 6.21 D viser beregnede kompensasjonsnivåer for en eksempelperson født i 1993 som har 38 opptjeningsår ved 62 år i folketrygden, privat AFP og en innskuddspensjonsordning med maksimale innskuddssatser. Levealdersjusteringen gjør at kompensasjonsnivåene fra alderspensjon fra folketrygden og privat AFP er lavere enn nivåene for eksempelpersonen født i 1963. Økt forventet levealder for eksempelpersonen født i 1993 gjør også at innskuddspensjonsnivåene reduseres siden det er forutsatt at innskuddspensjonskapitalen fordeles over forventet levealder på uttakstidspunktet.

Figuren viser at eksempelpersonen får en samlet kompensasjonsgrad før skatt på om lag to tredeler av tidligere inntekt ved uttak fra 67 år. Etter skatt er kompensasjonsnivået høyere enn to tredeler allerede ved 64 år.

Figur 6.21 E og figur 6.21 F viser beregninger for den samme eksempelpersonen med henholdsvis 42 og 32 års opptjeningstid ved 62 år.

Forstørr bilde

6.6.4 Nærmere om effekten av levealdersjustering

Levealdersjustering gir som kjent lavere alderspensjon fra et gitt uttakstidspunkt når levealderen øker. På sikt vil den forventede levealdersutviklingen innebære at pensjonsnivåene ved tidlig uttak blir svært lave.

Figur 6.22 A viser beregnede kompensasjonsgrader før og etter skatt ved uttak av pensjon fra 62 år for personer i årskullene 1963–2000 som har fulle karrierer i offentlig sektor. Alle eksempelpersonene har 38 års opptjening ved uttak, men levealdersjusteringen fører til at pensjonsnivåene blir stadig lavere jo yngre eksempelpersonene er.

Figuren illustrerer at uttak av pensjon fra 62 år på sikt ikke vil gi tilfredsstillende kompensasjonsnivåer.

Figur 6.22 B illustrerer det samme som figur 6.22 A, men for eksempelpersoner som har en minimums innskuddspensjonsordning hele karrieren. Grunnen til at privat AFP i figur 6.22 B er vesentlig større enn offentlig AFP i figur 6.22 A, er at privat AFP er beregnet med to-nivåuttak, det vil si at det gis et kronetillegg fram til 67 år ved uttak før 67 år.

Forstørr bilde

6.6.5 Kompensasjonsgrader for ulike inntektsnivåer

Som beskrevet i avsnitt 6.3 er ikke pensjonsopptjeningen proporsjonal med yrkesinntekten. Det varierer også mellom de ulike pensjonsordningene hvor mye pensjon som tjenes opp for ulike inntektsnivåer. Dette innebærer at kompensasjonsgradene vil variere med inntektsnivået.

Ny alderspensjon i folketrygden og AFP gir kun pensjon for inntekt opp til 7,1 G. Dette innebærer at personer med inntekt over dette opptjeningstaket får relativt sett lavere kompensasjonsnivåer enn personer med inntekter under opptjeningstaket. Minstesikringen i folketrygden innebærer videre at personer med lave inntekter og/eller få opptjeningsår, får høyere kompensasjonsgrader enn personer med mange år i arbeid og/eller høye inntekter.

Offentlig tjenestepensjon gir høyere opptjening for inntekt mellom 7,1 og 12 G enn for inntekter under 7,1 G. Tilleggsopptjeningen mellom 7,1 og 12 G er på et nivå som innebærer at tjenestepensjonsordningen kompenserer fullt ut for manglende opptjening fra folketrygden – gitt at den pensjonsgivende inntekten i folketrygden og tjenestepensjonsordningen er lik.

Figur 6.23 A og figur 6.23 B viser kompensasjonsgrader for eksempelpersoner med fulle karrierer i offentlig sektor, som er født i henholdsvis 1963 og 1993 og som har ulik inntekt. Alle pensjoner tas ut ved 67 år, og personene hadde 38 opptjeningsår ved 62 år. Figurene viser at for disse eksempelpersonene gir folketrygden høyere kompensasjonsnivåer for inntektsnivåer under 5 G. Dette skyldes minstesikringen (garantipensjonen). Deretter gir folketrygden likt kompensasjonsnivå før skatt for inntekter i intervallet 5–7 G. Når inntektsnivået overstiger 7,1 G slår opptjeningstaket inn, og kompensasjonsnivåene avtar med stigende inntektsnivå.

Offentlig AFP gir lik kompensasjon for inntekt opp til 7,1 G. Med høyere inntekt blir kompensasjonsnivåene lavere på grunn av opptjeningstaket på 7,1 G.

Også offentlig tjenestepensjon gir lik kompensasjon for inntekt opp til 7,1 G. Med høyere inntekt øker kompensasjonsnivået fra tjenestepensjonen tilsvarende reduksjonen i nivået på folketrygd. Dette henger sammen med at det her er antatt at pensjonsgrunnlaget er det samme i de to ordningene.

Figurene viser at kompensasjonsnivåene for personer med fulle karrierer i offentlig sektor samlet sett er høyest for de laveste inntektsnivåene. Med 3 G i inntekt hele karrieren, blir det samlede kompensasjonsnivået for eksempelpersonen født i 1963 godt over 90 prosent før skatt og over 100 prosent etter skatt. Eksempelpersonen født i 1993 får lavere kompensasjonsnivåer på grunn av levealdersjusteringen.

Før skatt er samlet kompensasjonsnivå videre likt for inntektsnivåene 5–7 G, før nivåene avtar noe for inntekter over 7,1 G. Grunnen til at kompensasjonsnivåene avtar for inntekter over 7,1 G er at offentlig tjenestepensjon kun kompenserer for at folketrygden ikke gir opptjening over 7,1 G. Tjenestepensjonsordningen kompenserer med andre ord ikke for at det ikke gis full kompensasjon i AFP-ordningen for disse inntektsnivåene.

Det framgår videre av figur 6.23 A og 6.23 B at den relative betydningen av de ulike pensjonsytelsene varierer med inntektsnivå. Folketrygden er den klart største ytelsen for personer med lave og midlere inntekter. Når inntektsnivået overstiger 7,1 G utgjør imidlertid tjenestepensjonen en stadig større del av samlet pensjon, og for de høyeste inntektsnivåene utgjør tjenestepensjonen en større andel av pensjonen enn folketrygd og AFP samlet.

I innskuddspensjonsordninger kan som nevnt innskuddssatsene variere. Figur 6.23 C og figur 6.23 D viser kompensasjonsgrader for eksempelpersoner med ulike inntektsnivåer som har hatt en innskuddsordning med minimumssats – to prosent av inntekt – i hele karrieren og privat AFP. Eksempelpersonene er født i 1963 og 1993 og har 38 opptjeningsår ved 62 år.

Kompensasjonsnivåene fra folketrygd og AFP er på om lag samme nivå for ulike inntektsnivåer som for eksempelpersonene med offentlig tjenestepensjon, jf. figur 6.23 A og figur 6.23 B. Figurene viser videre at siden opptjeningen i innskuddsordningen er proporsjonal med inntekt helt opp til 12 G, så er kompensasjonsnivået fra denne ordningen likt for alle inntektsnivåer.

I og med at innskuddsordningen ikke gir høyere opptjening i inntektsintervallet der det ikke tjenes opp folketrygd og AFP, blir det samlede kompensasjonsnivået avtagende med økende inntekt, bortsett fra for inntektsnivåene 5–7 G. Eksempelpersonene med høye inntekter får som følge av dette vesentlig lavere kompensasjonsgrader enn eksempelpersonene med lave og middels inntekter.

Figur 6.23 E og figur 6.23 F viser kompensasjonsgrader for eksempelpersoner født i 1963 og 1993 og som har maksimale innskuddssatser. Det framgår av figurene at innskuddsordningen gir like kompensasjonsgrader for inntekt opp til 7,1 G. For høyere inntektsnivåer er innskuddssatsene høyere, noe som resulterer i at kompensasjonsgraden fra innskuddsordningen øker med inntektsnivået.

Figurene viser videre at det samlede kompensasjonsnivået før skatt blir om lag like høyt for alle inntektsnivåer over 4 G. At innskuddspensjonsordningen her kompenserer fullt ut for manglende opptjening i både folketrygd og AFP for inntekt over 7,1 G, henger sammen med avkastningen som er benyttet i beregningen av innskuddspensjon. Hadde det blitt lagt til grunn en lavere avkastning, ville samlet kompensasjonsnivå ha blitt avtagende på samme måte som for offentlig tjenestepensjon.

Figur 6.23 illustrerer også at med en full karriere i en innskuddspensjonsordning, kan kompensasjonsnivåene fra innskuddsordningen bli mange ganger høyere med en ordning med maksimale satser sammenliknet med en ordning med minimumssatser. Her er kompensasjonsnivået fra innskuddsordningen 3,5 ganger høyere for inntekter fra 3 til 7 G. For høyere inntektsnivåer øker denne forskjellen, og for en jevn inntekt på 12 G er kompensasjonsnivået fra den maksimale innskuddsordningen over sju ganger så høyt.

Innskuddsordninger med innskuddssatser mellom minimumssatsene og maksimumssatsene vil naturlig nok ha en kompensasjonsprofil som ligger et sted mellom det disse beregningene viser.

Forstørr bilde

6.6.6 Effekt av avkastning på innskuddspensjon

Den framtidige avkastningen på pensjonskapitalen i innskuddspensjonsordninger er usikker. Usikkerheten innebærer at prognoser for framtidig pensjon blir mer usikre for innskuddsordninger enn for andre pensjonsordninger som har en form for garanti for reguleringen av tidligere opptjente pensjonsrettigheter.

Opptjente rettigheter i alderspensjon fra folketrygden og offentlig tjenestepensjon reguleres i takt med folketrygdens grunnbeløp, det vil si i takt med alminnelig lønnsvekst. Det samme gjør beregningsgrunnlaget for privat AFP og ny offentlig AFP. Tjenestepensjoner etter lov om tjenestepensjon, såkalt hybridpensjon, kan også ha garantert regulering av tidligere opptjent pensjon, eksempelvis regulering i takt med veksten i folketrygdens grunnbeløp.

I private ytelsesordninger beregnes alderspensjonen ut fra siste registrerte inntekt i pensjonsordningen. Det betyr at tidligere opptjente rettigheter for aktive medlemmer reguleres i takt med den enkeltes individuelle lønnsvekst. Tidligere medlemmer av en privat ytelsesordning beholder en opptjent rettighet til framtidig pensjon i form av en såkalt fripolise. Nivået på pensjonsytelsen fripolisen gir rett til avhenger av det nominelle lønnsnivået ved fratreden. Historisk har de nominelle ytelsene fra fripoliser blitt oppregulert lite fra fratreden til uttak av pensjon.

I en innskuddsordning er det den enkelte arbeidstaker som er eksponert for usikkerheten om framtidig avkastning – og dermed hvordan verdien på opptjente rettigheter utvikler seg. Den ansatte bærer altså risikoen for at avkastningen blir lav slik at verdiutviklingen på opptjent pensjon blir svak (den kan også reduseres i verdi), men den ansatte har samtidig mulighet til å få veldig god verdiutvikling dersom avkastningen blir høy. I pensjonsordninger med garantert regulering er det arbeidsgiver som i siste instans har ansvar for å sikre den ansatte den lovede reguleringen.

I typeeksemplene til nå i dette avsnittet er det lagt til grunn at den årlige avkastningen på pensjonskapital i innskuddspensjon vil være to prosent høyere enn lønnsveksten. I det følgende illustreres det hvordan kompensasjonsnivåene fra en innskuddsordning vil bli med to alternative avkastningsforutsetninger.

I det ene alternativet legges det til grunn at avkastningen blir lik lønnsveksten, altså at innskuddspensjonen reguleres på samme måte som opptjent folketrygd og offentlig tjenestepensjon.

Det andre alternativet er at avkastningen følger en aldersavhengig investeringsprofil, altså at sammensetningen av risikofylte og mindre risikofylte verdipapirer i investeringsporteføljen tilknyttet innskuddspensjonsordningen varierer med alder. Slike aldersavhengige profiler er ofte det pensjonsinnretningene tilbyr som en standardløsning i innskuddspensjonsordninger.

Pensjonsinnretningene som er tilsluttet Finans Norge har inngått en «Avtale om avkastningsprognoser» som standardiserer de forutsetningene pensjonsinnretningene legger til grunn når de gir prognoser for framtidig avkastning og risiko for produkter med investeringsvalg. Denne bransjeavtalen er lagt til grunn her for å beregne forventet avkastning med en aldersavhengig investeringsprofil. I siste versjon av bransjeavtalen – av 11. februar 2021 – legges det til grunn en forventet framtidig realavkastning for aksjer og obligasjoner på henholdsvis 3,75 og 1,0 prosent.9 Avtalen spesifiserer videre at det skal legges til grunn at lønnsveksten er lik prisveksten på 2 prosent. Figur 6.24 viser den valgte investeringsprofilen – representert ved aksjeandel ved hver alder (sort stiplet kurve) – og den tilhørende forventede avkastningen (rød kurve).

Kilde: Forventet avkastning beregnet i henhold til Finans Norges bransjeavtale «Avtale om avkastningsprognoser» pr. 11.02.2021.

Figur 6.25 viser beregnede kompensasjonsgrader for ulike inntektsnivåer for en eksempelperson født i 1963 som har 38 opptjeningsår ved 62 år, gitt en innskuddsordning med maksimale innskuddssatser og ulike forutsetninger om avkastning. Figuren viser at avkastningen har svært stor betydning for nivået på innskuddspensjonen. I denne eksempelberegningen gir avkastning lik den aldersavhengige profilen i figur 6.24 hele 108 prosent høyere pensjon på alle inntektsnivåer enn om avkastningen er lik lønnsvekst. Den aldersavhengige profilen gir også 32 prosent høyere pensjon enn om den årlige avkastningen er to prosent høyere enn lønnsveksten, slik det er forutsatt i eksemplene tidligere i dette kapitlet.

6.6.7 Utbetalingstid innskuddspensjon

Innskuddspensjon utbetales i utgangspunktet over et bestemt antall år. I henhold til lov om innskuddspensjon kan den enkelte selv velge lengden på utbetalingsperioden. Pensjonen skal imidlertid minst utbetales over ti år, likevel minst til 77 år dersom uttaket starter før 67 år. Dersom den opptjente pensjonskapitalen er liten, kan utbetalingstiden settes ned til det antall hele år som er nødvendig for at samlet årlig alderspensjon utgjør om lag 20 prosent av folketrygdens grunnbeløp.

I beregningseksemplene tidligere i dette avsnittet er det – for å kunne sammenlikne den reelle verdien av innskuddspensjon med andre pensjonsordninger som utbetales livsvarig – lagt til grunn at utbetalingstiden er like lang som forventet levetid for en mann i det aktuelle årskullet.

Med et «normalt» pensjonsuttak fra innskuddsordningen vil imidlertid utbetalingen stoppe før forventet levealder. Siden kvinner i gjennomsnitt lever lenger enn menn innebærer det at kvinner normalt vil oppleve å få flere år som pensjonist uten utbetaling av innskuddspensjon. Alternativt, om en kvinne og en mann i samme årskull skulle fordele en gitt pensjonskapital over forventet levealder, så ville kvinnen fått en lavere årlig innskuddspensjon enn mannen siden hun måtte fordele kapitalen på flere år.

Figur 6.26 A illustrerer hvordan ulik utbetalingstid kan slå ut for en eksempelperson født i 1963 som har jevn inntekt på 6 G og 38 års opptjening ved 62 år. Innskuddspensjonsordningen er en minimumsordning. Figuren viser at dersom opptjent pensjonskapital tas ut over ti år, vil mannen og kvinnen få samme årlige pensjon. Dersom kapitalen derimot skal fordeles over forventet levealder, får kvinnen i denne beregningen 0,8 prosentpoeng lavere livsvarig årlig pensjon. Dette skyldes at en kvinne i 1963-kullet forventes å leve tre år og fire måneder lengre enn en mann i samme årskull10 og dermed må fordele pensjonskapitalen over flere år.

Figur 6.26 B illustrerer de samme effektene dersom innskuddspensjonsordningen har maksimale innskuddssatser. Dette gir en vesentlig høyere pensjonskapital, og figuren viser at dersom denne kapitalen skal fordeles over forventet levealder, får kvinnen i denne eksempelberegningen i underkant av tre prosentpoeng lavere livsvarig årlig pensjon.

Forstørr bilde

6.6.8 Oppsummering

Typeeksemplene i dette avsnittet illustrerer en del sentrale egenskaper ved det nye pensjonssystemet etter pensjonsreformen.

Nivået på pensjonen den enkelte vil motta vil avhenge av fra hvilken alder pensjonene tas ut. Uttak fra 62 år gir relativt lave pensjonsnivåer også for mange personer i de første årskullene som får hele pensjonen beregnet med nytt regelverk. Sent uttak kan imidlertid gi svært høye pensjonsnivåer.

Pensjonsnivåene avhenger også av lengden på opptjeningstiden siden alle ytelser nå har alleårsopptjening. Personer med lange yrkeskarrierer får et vesentlig høyere kompensasjonsnivå fra en gitt uttaksalder enn personer med korte yrkeskarrierer.

Typeeksemplene viser videre at levealdersjustering vil føre til at yngre årskull får markant lavere kompensasjonsnivåer fra en gitt uttaksalder enn eldre årskull. Yngre årskull må derfor regne med å stå stadig lenger i arbeid for å få et tilfredsstillende pensjonsnivå.

Hvor høyt det samlede kompensasjonsnivået blir avhenger ikke bare av hva den enkelte får fra folketrygden. Også tjenestepensjon og AFP gir et betydelig bidrag til den totale alderspensjonen for mange. Typeeksemplene viser at det er betydelige kvalitetsforskjeller på offentlige tjenestepensjonsordninger og innskuddspensjonsordninger med høye innskuddssatser på den ene siden og innskuddspensjonsordninger med minimums innskuddssatser på den ene siden. Personer med gode tjenestepensjonsordninger får et vesentlig høyere samlet pensjonsnivå enn personer som har tjenestepensjonsordninger med dårlig kvalitet.

Hvor høye samlede pensjonsnivåer personer med innskuddspensjon får, vil også avhenge av hvilken avkastning de oppnår i forvaltningen av pensjonskapitalen. Typeeksemplene viser at ulik avkastning kan gi svært store forskjeller i nivåene på innskuddspensjon.

Privat innskuddspensjon utbetales i utgangspunktet ikke livsvarig. Siden kvinner i gjennomsnitt lever lenger enn menn, vil kvinner for en gitt utbetalingstid få flere år uten utbetaling av innskuddspensjon enn menn. For en gitt inntektskarriere og gitt avkastning, vil de imidlertid få samme pensjon i de årene innskuddspensjonen utbetales.

De som mottar AFP får et betydelig tilskudd til samlet pensjon. Personer som ikke får rett til AFP, enten fordi de ikke arbeider i en virksomhet som er tilsluttet en AFP-ordning eller fordi de ikke tilfredsstiller de individuelle kvalifikasjonsreglene, får derfor alt annet likt et betydelig lavere samlet pensjonsnivå enn de som får AFP. Ansatte i offentlig sektor som ikke kvalifiserer for AFP får erstattet en del av dette pensjonstapet siden de får betinget tjenestepensjon i stedet.

Typeeksemplene viser videre at kompensasjonsgradene avhenger av inntektsnivå. Kompensasjonen fra folketrygdens alderspensjon er avtakende med økende inntekt. Dette gjenspeiler omfordelingen mellom ulike inntektsgrupper som finner sted i folketrygden. For AFP er kompensasjonsnivåene like for inntekt under 7,1 G, og avtakende med høyere inntekt. For offentlig tjenestepensjon og private tjenestepensjonsordninger som gir høyere ytelser for lønn over 7,1 G, viser typeeksemplene at fordelingsprofilen er den motsatte av hva den er for folketrygden. Det vil si at kompensasjonsgradene for slike tjenestepensjonsordninger kan øke for inntekter over 7,1 G dersom avkastningen på pensjonskapitalen er tilstrekkelig høy.

Typeeksemplene viser dermed at den relative betydningen av folketrygdens alderspensjon er størst for personer med lav inntekt og minst for personer med høy inntekt og en tjenestepensjonsordning med god kvalitet.

Samlet viser eksemplene i avsnitt 6.6 at selv med en innskuddspensjonsordning med minimumssats, kan samlet pensjon bli relativt høy dersom pensjonen tas ut i tilstrekkelig høy alder også for personer med relativt kort yrkeskarriere. Evnen og mulighetene til å jobbe lenge varierer. Dette diskuteres nærmere i kapittel 12.