1 Innledning og sammendrag

Det har gått mer enn ti år siden pensjonsreformen i 2011. Pensjonsutvalget har fått i oppgave å vurdere om det var behov for reformen, om reformen ser ut til å virke etter hensikten og om det er behov for justeringer. Utvalget svarer ja på alle de tre spørsmålene.

Behovet for pensjonsreformen

Pensjonskommisjonen foreslo kraftige tiltak for å bedre pensjonssystemets økonomiske bærekraft, bedre insentivene til arbeid og øke fleksibiliteten. Forslagene ble senere vedtatt av et bredt flertall på Stortinget. Levealdersjustering og nye regler for å regulere pensjon demper veksten i utgiftene, men det er fortsatt en betydelig vekst i utgiftene framover hvis dagens regelverk videreføres. Utvalget mener at pensjonsreformen var nødvendig for å begrense veksten i utgiftene til alderspensjon fra folketrygden og bedre bærekraften i offentlige finanser.

Det er mange forhold som har endret seg siden pensjonsreformen, og utvalget har vurdert om behovet for en pensjonsreform er mindre nå enn da reformen ble vedtatt. Det er ikke tilfellet, snarere tvert imot. Levealderen har økt mer enn ventet, og den forventes å øke ytterligere framover. Befolkningsveksten vil komme blant de som er 67 år eller eldre, og særlig vil antall personer over 80 år øke mye. Forholdet mellom antall yrkesaktive og antall pensjonister vil bli redusert. Denne demografiske utfordringen må møtes med tiltak som stimulerer til økt yrkesdeltaking både blant unge og eldre.

Verdien av Statens pensjonsfond (oljefondet) har vokst betydelig mer enn anslått, og muligheten for å bruke midler fra fondet i tråd med handlingsregelen har dermed økt. Økningen i statens inntekter er brukt til å øke utgiftene til mange formål som det ikke vil være lett å nedprioritere. Framover vil statens inntekter vokse klart mindre enn de har gjort det siste tiåret, og det vil i liten grad være mulig å øke utgiftene til alderspensjon uten å måtte stramme inn på andre områder.

Utvalgets vurdering er at reformen ser ut til å virke etter hensikten. Utgiftsveksten dempes, og arbeidsinsentivene er forbedret. Utvalget mener hovedelementene i pensjonsreformen må ligge fast. Levealdersjusteringen er avgjørende for å sikre den økonomiske bærekraften til pensjonssystemet, og utvalget har lagt til grunn Stortingets beslutning om at løpende pensjoner skal reguleres med gjennomsnittet av pris- og lønnsveksten. Det er også viktig at pensjonssystemet bidrar til at flere står lenger i arbeid.

Slik utsiktene er nå, mener utvalget det ikke er behov for større innstramminger eller systemendringer for å sikre den økonomiske bærekraften i pensjonssystemet. Men usikkerhet om utviklingen framover tilsier at en bør være forsiktig med å vedta nye justeringer av pensjonssystemet som øker utgiftene.

Utvalget mener imidlertid det er behov for justeringer for å styrke den sosiale bærekraften til pensjonssystemet. Tre sentrale forslag er:

• Aldersgrensene i pensjonssystemet bør økes

• Minsteytelsene i pensjonssystemet bør følge den generelle velstandsutviklingen

• Uføre bør sikres en rimelig alderspensjon

Økte aldersgrenser

Utvalget foreslår at aldersgrensene i pensjonssystemet økes gradvis fra og med 1964-kullet. Aldersgrensene bør økes i takt med økningen i levealderen slik at yrkesaktive som utsetter avgangen i takt med den økte aldersgrensen, får fullt kompensert for virkningen av levealdersjustering. Det betyr at aldersgrensene må økes med to tredeler av økningen i forventet levealder. Utvalget foreslår at dette gjennomføres ved å knytte aldersgrensene i pensjonssystemet til noe utvalget kaller normert pensjoneringsalder. Normert pensjoneringsalder er 67 år for personer født i 1963 og skal økes gradvis for yngre årskull med to tredeler av økningen i forventet levealder. Utvalget foreslår at den nedre aldersgrensen for å ta ut pensjon på 62 år og den øvre grensen for opptjening av pensjonsrettigheter og fleksibelt uttak på 75 år, økes i takt med den normerte pensjoneringsalderen. Det bør vurderes om den nedre aldersgrensen over noen år skal øke raskere enn de andre aldersgrensene for å redusere avstanden til den normerte pensjoneringsalderen.

Formålet med å øke aldersgrensene er i første rekke å påvirke pensjoneringsnormene – den generelle oppfatningen i befolkningen av når en bør planlegge å ta ut alderspensjon. I den grad økte aldersgrenser gir lengre yrkeskarrierer, vil det bidra til å øke verdiskapingen og skatteinntektene, og på den måten styrke den økonomiske bærekraften i pensjonssystemet. Lengre yrkeskarrierer betyr også høyere pensjoner. Det kan styrke den sosiale bærekraften.

Utvalget foreslår at aldersgrensene for de øvrige inntektssikringsordningene i folketrygden økes i takt med aldersgrensene i pensjonssystemet. Det gjelder for eksempel grensene for å kunne motta dagpenger, uføretrygd, arbeidsavklaringspenger og sykepenger. Når pensjonssystemet legger til rette for lengre yrkeskarrierer, bør reglene for andre ytelser i folketrygden tilpasses dette. Økende levealder og sterkere levealdersjustering vil trolig føre til økende avgangsalder, og velferdsordningene bør ikke svekkes i siste del av yrkeslivet.

Bedre regulering av minsteytelsene

Utvalget har vurdert både nivået på minsteytelsene i dag og reguleringen av minsteytelsene framover. Siden reguleringen av minsteytelsene påvirker det framtidige nivået på ytelsene, må disse to spørsmålene vurderes samlet.

Minsteytelsene har fra 2011 blitt regulert med lønnsveksten fratrukket virkningen av levealdersjusteringen ved 67 år. Stortinget har vedtatt at minsteytelsene fra 2022 skal reguleres på samme måte som løpende pensjoner, altså med gjennomsnittet av pris- og lønnsveksten. Begge disse måtene å regulere minsteytelsene på vil over tid føre til at minsteytelsene øker i realverdi, men reduseres sammenliknet med lønnsnivået i samfunnet. Utvalget mener prinsipielt at minsteytelsene ved den normerte pensjoneringsalderen bør reguleres i takt med velstandsutviklingen i samfunnet og foreslår derfor at minsteytelsene skal reguleres med lønnsveksten. For et gitt nivå på minsteytelsene, vil dette sikre at de opprettholder sin verdi sammenliknet med en gjennomsnittslønn over tid. Utvalgets flertall tilrår også at alle løpende pensjoner reguleres på samme måte, altså med gjennomsnittet av pris- og lønnsveksten.

Utvalget tilrår ikke en generell økning av minsteytelsene i pensjonssystemet. Dette må ses i sammenheng med at utvalget foreslår at minsteytelsene ved den normerte pensjoneringsalderen skal reguleres med lønnsveksten. En sterk økning i minstenivåene vil redusere uttellingen i form av økt pensjon ved å være i arbeid og dermed svekke arbeidsinsentivene. Minstesikringen blir bedre, men standardsikringen svekkes. Økte minstenivåer vil også medføre at færre vil oppfylle kravet for å kunne ta ut alderspensjon før den normerte pensjoneringsalderen og dermed begrense muligheten til fleksibelt uttak for de som av ulike årsaker ønsker å ta ut alderspensjonen tidlig.

Eldres inntektssituasjon har generelt bedret seg mye de siste tiårene. De fleste gifte og samboende minstepensjonister bor i en husholdning med god økonomi. Det er imidlertid fortsatt en betydelig andel aleneboende minstepensjonister som har lav samlet inntekt. Økte minsteytelser er imidlertid en lite målrettet og kostbar måte å forebygge fattigdom blant eldre på, særlig i ny alderspensjon. For å bedre levekårene for vanskeligstilte eldre, mener utvalget det er bedre å bruke mer målrettede tiltak, for eksempel ved en justert bostøtteordning for alderspensjonister som tar større hensyn til variasjonen i økonomiske behov mellom enslige og samboende/gifte pensjonister og til den reelle variasjonen i boligformue og boutgifter mellom de eldre.

Husholdninger med to personer har stordriftsfordeler ved at de kan dele på mange utgifter som enslige må dekke alene. Utvalget mener derfor at enslige pensjonister bør ha en høyere minsteytelse enn hver person i et par. Det bør vurderes å øke forskjellen mellom garantipensjonen for enslige og for gifte/samboende.

Sikre en rimelig utvikling i uføres alderspensjon

Uføre får i dag opptjening av alderspensjon i ny opptjeningsmodell til 62 år og går over fra uføretrygd til alderspensjon ved 67 år. Levealdersjusteringen vil, med dagens regler, etter hvert gi for lave pensjonsnivåer for uføre. Utvalget mener at reglene for alderspensjon til uføre må endres slik at uføre i framtiden sikres en bedre alderspensjon.

Utvalgets flertall, alle unntatt Fuglevaag og Søviknes, mener at prinsippet bør være at uføres gjennomsnittlige pensjonsnivå stabiliseres i forhold til sammenliknbare arbeidsføres gjennomsnittlige pensjonsnivå. Reglene for uføres alderspensjon må da vurderes ut fra avgangsalderen blant de som ikke blir uføre. Hvor høy alderspensjon arbeidsføre vil få, avhenger av hvor lenge de står i arbeid. Dette er usikkert. Arbeidsføre kan velge å ta ut noe av velstandsveksten i form av økt fritid som alderspensjonister og dermed ikke kompensere fullt ut for levealdersjusteringen ved å stå lenger i arbeid. Flertallet mener dette tilsier en mer forsiktig økning av de uføres alderspensjon enn full skjerming inntil en får mer erfaring med hvordan arbeidsføre faktisk tilpasser seg. Graden av skjerming må også ses i sammenheng med at lønnsregulering av satsene for minstenivåene vil øke alderspensjonen for uføre med lav til middels opptjening. Flertallet foreslår at uføre får opptjening til 65 år i ny opptjeningsmodell og fra 1964-kullet skjermes for mellom halvparten og to tredeler av virkningen av levealdersjustering. Dette vil øke alderspensjonen til alle uføre som er født i 1954 eller senere.

Utvalgets mindretall, Fuglevaag og Søviknes, finner det riktig at personer som av helsemessige årsaker ikke kan kompensere for levealdersjusteringen, får om lag like høy alderspensjon som yrkesaktive som går av ved den normerte pensjoneringsalderen. Dette medfører at de må tjene opp alderspensjon fram til de er 67 år/normert pensjoneringsalder, og at overgangen fra uførepensjon til alderspensjon følger økningen i den normerte pensjoneringsalderen. Forslaget gjør at uføre vil skjermes fullt for virkningen av levealdersjustering.

Jevnlige evalueringer

Pensjonsreformen ble vedtatt etter to brede forlik i Stortinget. Alle partiene på Stortinget unntatt SV og FrP sto bak det første forliket i mai 2005, mens alle unntatt FrP sto bak det andre pensjonsforliket i april 2007.

Utvalget mener det er viktig at pensjonssystemet har bred politisk oppslutning over tid. Det gir stabilitet og forutsigbarhet på tvers av politiske skifter og er viktig for tilliten til systemet. Utvalgets tilrådinger i denne utredningen er ment som et innspill til et nytt bredt pensjonsforlik. Utvalget vil utfordre regjeringen og Stortinget til å vurdere tiltak som kan bidra til fortsatt tverrpolitisk oppslutning om helheten i pensjonssystemet, bidra til stabilitet og forebygge hyppige justeringer av enkeltelementer uten blikk for konsekvensene for helheten i systemet.

Flere av utvalgets tilrådinger i rapporten er betinget av at det følges med på utviklingen over tid, og jevnlig vurderes om det er behov for å justere kursen. Utvalget mener det kan være hensiktsmessig med jevnlige, brede evalueringer av pensjonsreformen og det nye pensjonssystemet, for eksempel hvert tiende år. Endringer i pensjonsreglene bør så langt som mulig gjøres på bakgrunn av slike brede evalueringer. Pensjonssystemet er komplisert, og endringer i én del av systemet kan ha utilsiktede konsekvenser for andre deler. For eksempel vil økte minsteytelser redusere gevinsten for mange av å øke arbeidsinnsatsen og begrense muligheten til å ta ut pensjonen tidlig. Det er derfor viktig at større endringer gjøres på bakgrunn av grundige vurderinger av hvordan endringene vil påvirke helheten i pensjonssystemet på kort og lang sikt.

Økte kostnader

Dagens pensjonsregler er ikke bærekraftige. For å bedre den sosiale bærekraften i pensjonssystemet, mener utvalget at det er nødvendig å regulere minsteytelsene gunstigere enn de hittil har blir regulert og å etablere regler som sikrer uføre en høyere alderspensjon. Dette har en pris; forslagene vil gi en betydelig vekst i pensjonskostnadene sammenliknet med å videreføre dagens regler. Samtidig kan økte aldersgrenser bidra til økt yrkesdeltaking og dermed økt verdiskaping og høyere skatteinntekter. Det er likevel sannsynlig at forslagene samlet vil svekke den økonomiske bærekraften i pensjonssystemet. Samtidig vil det være av stor verdi å etablere et system for regulering av minsteytelser og uføres alderspensjon som kan bidra til å styrke den sosiale bærekraften og oppslutningen om pensjonssystemet. Utvalget mener derfor at kostnadene kan forsvares. Det vil imidlertid være viktig å følge utviklingen framover, særlig utviklingen i yrkesaktives yrkesdeltaking.

1.1 Innledning

Videre i dette kapitlet følger et sammendrag av kapitlene 3–14. Kapitlene 3 og 4 gir en bakgrunn for utredningen, mens kapitlene 5–8 har preg av evaluering. Kapitlene 9–14 drøfter sentrale problemstillinger i mandatet.

Utvalget er samstemte i de fleste vurderingene og står samlet bak de fleste forslagene. Utvalgets medlemmer Fuglevaag og Søviknes har imidlertid enkelte særstandpunkter. Disse er oppsummert i boks 14.1.

1.2 Sammendrag

1.2.1 Kapittel 3: Pensjonssystemet i Norge

Dette kapitlet gir en overordnet beskrivelse av det norske pensjonssystemet. Reglene for alderspensjon fra folketrygden beskrives mer detaljert i senere kapitler, mens regelverket for tjenestepensjon og avtalefestet pensjon (AFP) i hovedsak beskrives i dette kapitlet.

Det samlede pensjonssystemet beskrives ofte som bestående av tre deler: folketrygden, arbeidsmarkedsbaserte pensjoner og individuell pensjonssparing. I Norge er folketrygden den dominerende pensjonsordningen, og alderspensjon fra folketrygden utgjør for de fleste den klart største delen av samlet alderspensjon. Arbeidsmarkedsbaserte pensjoner er pensjon opptjent i arbeidsforhold. Det omfatter dels tjenestepensjoner og dels AFP. Dersom individuell pensjonssparing avgrenses til de skattefavoriserte ordningene, utgjør dette en svært begrenset del av pensjonssystemet i Norge.

Tjenestepensjon har vært obligatorisk siden 2006, og det finnes ulike ordninger med svært forskjellig utforming og varierende ytelsesnivå. Retten til tjenestepensjon bygges gradvis opp gjennom ansettelsesforhold.

AFP-ordningene er ulike i offentlig og privat sektor. AFP i privat sektor ble lagt om fra 2011 og gir et livsvarig tillegg til alderspensjon fra folketrygden. I offentlig sektor er AFP fortsatt en tidligpensjonsordning for alderen 62–66 år, men det er avtalt at AFP i offentlig sektor skal legges om etter mønster av AFP-ordningen i privat sektor for ansatte født i 1963 eller senere, dvs. fra 2025. Alle ansatte i offentlig sektor er omfattet av AFP, mens bare rundt halvparten av ansatte i privat sektor arbeider i en virksomhet som er tilsluttet AFP-ordningen.

Pensjonsreformen har medført store endringer i pensjonssystemet. Utgangspunktet er omleggingen av alderspensjonen i folketrygden fra 2011 som omfatter både en ny modell for opptjening og uttak av alderspensjon og tilpasninger i den tidligere modellen. De viktigste elementene i reformen er alleårsopptjening i ny opptjeningsmodell, fleksibelt uttak av pensjon fra 62 år, nøytralt utformede uttaksregler, levealdersjustering og nye regler for regulering av pensjon. Endringene gjør det vesentlig mer lønnsomt enn tidligere å stå lenger i arbeid, men forutsetter også lengre yrkeskarrierer for å kompensere for økt levealder.

Innføringen av obligatorisk tjenestepensjon fra 2006 var en av de første endringene som fulgte av reformarbeidet. Privat tjenestepensjon er tilpasset reformen ved at det er mulig å ta ut pensjonen fra 62 år, og i ordninger som gir livsvarige utbetalinger blir årlig pensjon høyere jo senere den tas ut. Innskuddsordningene som de fleste ansatte i privat sektor nå har, har imidlertid tidsbegrensede utbetalinger. En stor del av pensjonsforpliktelsene og utbetalingene av pensjon er fortsatt fra de «gamle» ytelsesordningene.

Mange av de nye pensjonsreglene fases gradvis inn. Først i 2025 vil de første som utelukkende omfattes av ny alderspensjon i folketrygden kunne ta ut pensjon fra 62 år. Disse er født i 1963, og det er også det første årskullet som har de nye pensjonsordningene for ansatte i offentlig sektor. Da vil alle de viktigste pensjonsordningene i Norge være tilpasset pensjonsreformen.

1.2.2 Kapittel 4: Mål og prinsipper for pensjonssystemet og pensjonsreformen

Kapitlet trekker opp et prinsipielt bakteppe for utvalgets vurderinger i utredningens øvrige kapitler. Kapitlet redegjør kort for hva som er hensikten med å ha et pensjonssystem, hva målene for pensjonssystemet og pensjonsreformen er og hvordan disse målene kan måtte avveies.

Avsnitt 4.2 beskriver hovedformål og egenskaper for et godt pensjonssystem, mens avsnittene 4.3–4.5 redegjør for utvalgets forståelse av begrepene økonomisk og sosial bærekraft. I avsnitt 4.6 drøftes tiltak som kan bidra til fortsatt bred politisk oppslutning om helheten i pensjonssystemet.

Pensjonssystemets grunnleggende formål er å gi økonomisk og sosial trygghet. Målet om trygghet omfatter både grunnsikring og standardsikring. Hovedformålet med grunnsikringen er å forhindre fattigdom. Hovedformålet med standardsikringen er å fordele inntekt og forbruk over den enkeltes livsløp gjennom sparing og forsikring mot ulike typer risiko. Utvalget legger til grunn at folketrygdens alderspensjon fortsatt skal bestå av en grunnsikring (garantipensjon) og en viss standardsikring (inntektspensjon).

En nødvendig forutsetning for at pensjonssystemet skal kunne gi økonomisk og sosial trygghet, er at systemet er økonomisk og sosialt bærekraftig. Utvalget ser på sosial bærekraft som en samlebetegnelse på pensjonssystemets evne til å fylle sine grunnleggende funksjoner og til å ivareta et sett av fordelingspolitiske målsetninger.

Sosial fordeling står sentralt – både mellom ulike inntektsgrupper, mellom kjønn og mellom generasjoner. Det viktigste sosiale elementet er grunnsikringen som forebygger fattigdom. Systemet kan også ha som formål å omfordele inntekt ut over det å hindre fattigdom og forsikre mot ulike typer risiko. Omfordelende elementer i systemet for opptjening av pensjon bidrar til å kompensere for sosiale ulikheter i forventet levealder og i mulighetene til å stå lenge i jobb. Slik omfordeling bør imidlertid også vurderes opp mot muligheten for omfordeling gjennom skatte- og avgiftssystemet og andre overføringer.

Systemet er ikke bærekraftig dersom det ikke gir en rimelig fordeling av goder og byrder mellom generasjoner og legger stadig stigende byrder på framtidens yrkesaktive. Pensjonssystemets sosiale bærekraft avhenger av at det har tilstrekkelig legitimitet både gjennom at det kan begrunnes å være rettferdig, men også at det oppfattes som rettferdig i befolkningen. Yrkesaktive som bidrar gjennom skatter og innbetalinger må oppleve at de får tilstrekkelig igjen for sine innbetalinger, og befolkningen må ha tillit til at pensjonssystemet også i framtiden vil innfri sine pensjonsløfter.

Det er viktig for tilliten til og oppslutningen om, pensjonssystemet at grunnprinsippene i ordningene og konsekvensene av egne valg for pensjonen er forståelige. De som er omfattet av systemet må få enkel, helhetlig og oversiktlig informasjon om egen pensjon og om hvordan deres egne valg påvirker pensjonen.

Et økonomisk bærekraftig pensjonssystem er et system som lar seg finansiere på lang sikt uten å fortrenge andre viktige oppgaver for det offentlige, og et system som bidrar til et velfungerende arbeidsmarked.

Den økonomiske bærekraften ivaretas gjennom pensjonsreformen dels ved å bremse den framtidige veksten i utgiftene til alderspensjon og på sikt stabilisere utgiftene og dels ved å øke statens inntekter gjennom styrkede insentiver til høyere yrkesdeltakelse og utsatt avgang fra arbeid.

Utvalget er enige om at pensjonsreformen var nødvendig for å sikre pensjonssystemets økonomiske og sosiale bærekraft. Hovedlinjene i pensjonsreformen og pensjonssystemet må ligge fast over tid. Ulike hensyn står i et spenningsforhold til hverandre. Det gjelder å finne en god balanse mellom økonomiske og sosiale hensyn som det kan samles oppslutning om over tid.

Pensjonssystemet bør ha bred politisk oppslutning over tid. Det gir stabilitet og forutsigbarhet på tvers av politiske skifter og er viktig for tilliten til systemet. Utvalgets tilrådinger i denne utredningen er ment som et innspill til et nytt bredt pensjonsforlik. Utvalget mener det kan være hensiktsmessig med jevnlige, brede evalueringer av pensjonsreformen og det nye pensjonssystemet, for eksempel hvert tiende år. Videre bør endringer i pensjonsreglene så langt som mulig gjøres på bakgrunn av slike brede evalueringer.

1.2.3 Kapittel 5: Sysselsetting og pensjon etter pensjonsreformen

Kapitlet viser sentrale utviklingstrekk for arbeidsmarkedet og på pensjonsområdet, i hovedsak fra 2010/2011 og fram til 2021.

Sysselsettingen har økt i eldre aldersgrupper i årene etter 2011. Dette var en utvikling som startet i årene før reformen. Det er en tydelig reformeffekt i privat sektor med AFP. Alderspensjonsreformen og samtidig omlegging av AFP i privat sektor fra en tidligpensjonsordning til å bli et livsvarig tillegg til alderspensjon fra folketrygden, og uten avkorting mot arbeidsinntekt, bidro til økt arbeidstilbud for ansatte i privat sektor med AFP. Forventet yrkesaktivitet etter 50 år og gjennomsnittlig avgangsalder har økt. Andre forhold enn pensjonsreformen har også bidratt til dette, blant annet bedret helse og økt utdanningsnivå.

Avsnitt 5.2 viser utviklingen i sysselsettingen blant eldre og utviklingen i indikatorer som forventet yrkesaktivitet og gjennomsnittlig avgangsalder.

Pensjonsreformen gjorde det mulig for mange å ta ut alderspensjon fra 62 år. Dette bidro til en betydelig vekst i antall mottakere av alderspensjon fram til 2015. Mange i de store etterkrigskullene valgte å ta ut alderspensjon selv om de fortsatt var i arbeid. Det har bidratt til at veksten i antall mottakere i årene fram mot 2021 var markant høyere enn i årene fram til 2010.

Avsnitt 5.3 beskriver utviklingen i antall mottakere av alderspensjon og AFP i privat og offentlig sektor, utviklingen i gjennomsnittlig alderspensjon og realveksten i alderspensjonen siden 2010.

Muligheten for uttak før 67 år bidro til sterk utgiftsvekst de første årene etter reformen, og reformen har gitt vesentlige merkostnader de første ti årene. Kostnadene ved tidliguttak har avtatt noe fordi omfanget er redusert, samtidig som levealdersjusteringen og endrede reguleringsregler gir stadig større innsparinger. Reformen anslås å ha gitt en netto innsparing fra 2021.

Avsnitt 5.4 beskriver utviklingen i utgifter til alderspensjon over statsbudsjettet og utgiftene til alderspensjon som andel av fastlands-BNP og viser hvordan de ulike elementene i reformen har påvirket utviklingen i utgiftene til alderspensjon.

Avsnitt 5.5 beskriver omfanget av tidliguttak blant de som oppfyller vilkårene for uttak, målt som andel av befolkningen i samme aldersgruppe og tidliguttak etter sektor, næring, yrke og inntekt. Det vises også tall for andelen som kombinerer alderspensjon med fortsatt arbeid, andelen med gradert uttak og det drøftes om det er en seleksjon i tidliguttak knyttet til forventet levealder.

Uføreandelene har siden 2010 falt vesentlig blant personer i aldersgruppen 62–66 år både for kvinner og menn. Den relative nedgangen har vært sterkest for menn, og menn har markert lavere uførerater enn kvinner. Avsnitt 5.6 viser utviklingen i uføreandeler etter kjønn.

Mulighetene til å kombinere arbeid med uttak av alderspensjon har gitt høy inntektsvekst fra 2010 til 2020 i aldersgruppen 62–66 år. I samme periode har veksten i inntekt etter skatt vært sterkest nederst og øverst i inntektsfordelingen. Avsnitt 5.7 viser inntektsutviklingen i den eldre befolkningen.

1.2.4 Kapittel 6: Fordelingsmessige konsekvenser av pensjonsreformen

Kapitlet beskriver pensjonsreformens betydning for fordelingen mellom ulike inntektsgrupper og mellom kvinner og menn. Folketrygdens alderspensjon har siden den ble innført i 1967 vært et viktig redskap for å nå ulike fordelingspolitiske mål. Både pensjonssystemet før pensjonsreformen og systemet som ble innført i 2011 har innebygget flere elementer som bidrar til å omfordele pensjonsinntekt.

I avsnitt 6.2 gjennomgås de fordelingspolitiske målsetningene med pensjonssystemet som ble stilt opp i forbindelse med pensjonsreformen, både av Pensjonskommisjonen og senere i forbindelse med den politiske behandlingen som ledet fram til den nye pensjonsordningen i 2011.

Avsnitt 6.3 gir en oversikt over omfordelende elementer i gammel og ny alderspensjon i folketrygden. Folketrygdens alderspensjon suppleres av tjenestepensjons- og AFP-ordninger. Mulige fordelingseffekter av slike ordninger beskrives også i avsnitt 6.3.

I avsnitt 6.4 oppsummeres resultater fra ulike analyser av fordelingseffekter som er foretatt i forbindelse med omleggingen av pensjonssystemet. Dette dreier seg dels om analyser som sammenlikner fordelingsvirkninger i ny alderspensjon etter pensjonsreformen med fordelingsvirkninger med en videreføring av det gamle pensjonssystemet, og dels om analyser som går mer i dybden på fordelingsvirkninger innenfor nytt pensjonssystem isolert sett.

Analysene som sammenlikner gammel og ny alderspensjon, viser at fordelingseffektene i ny alderspensjon fra folketrygden ikke skiller seg mye fra hvordan fordelingseffektene ville ha vært med en videreføring av den gamle alderspensjonen. Det er en betydelig omfordeling – både i gammel og ny alderspensjon fra folketrygden – fra høyinntektsgrupper til lavinntektsgrupper og fra menn til kvinner.

Analysene som går i dybden på fordelingsvirkninger innenfor det nye pensjonssystemet, viser at forskjeller i levealder og atferd mellom ulike grupper bidrar til å redusere effekten av de omfordelende elementene i pensjonssystemet. De progressive skattereglene fører imidlertid til at folketrygdens alderspensjon samlet sett er omfordelende.

Samtidig kan sosiale forskjeller i levealder og mulighet til å tilpasse seg levealdersjusteringen mellom ulike grupper bidra til å redusere effekten av de omfordelende elementene i folketrygdens alderspensjon på sikt. Utvalget mener at det bør følges med på om det utvikler seg systematiske forskjeller mellom ulike grupper som kan føre til at folketrygdens alderspensjon ikke lenger virker omfordelende i samme grad.

I avsnitt 6.4 diskuteres det også hvordan tjenestepensjon og AFP kan påvirke fordelingen. Mye tyder på at tjenestepensjonsordningene motvirker omfordelingseffektene i folketrygden og at det samlede pensjonssystemet, som følge av dette, er langt mindre omfordelende enn folketrygdens alderspensjon er alene. Utvalget mener det er behov for mer kunnskap om hvordan tjenestepensjonsordninger og offentlig og privat AFP påvirker fordelingen i det samlede pensjonssystemet, og oppfordrer regjeringen til å foreta den nødvendige kunnskapsinnhentingen.

Avsnitt 6.5 viser at det er stor variasjon i pensjonsformuer – opptjente pensjonsrettigheter til nå – mellom ulike grupper. Blant annet har eldre – naturlig nok – større opptjente pensjonsformuer enn yngre siden de har tjent opp pensjon i flere år, og personer med høy inntekt har større pensjonsformuer enn personer med lave inntekter.

I avsnitt 6.6 vises en rekke eksempelberegninger som illustrerer hvilke kompensasjonsnivåer det samlede pensjonssystemet kan gi etter pensjonsreformen. Eksemplene illustrerer sentrale egenskaper ved det nye pensjonssystemet, herunder hvordan nivået på pensjonen den enkelte vil motta avhenger både av fra hvilken alder pensjonene tas ut og av hvor lang opptjeningen er. Eksemplene viser videre at levealdersjustering vil føre til at yngre årskull får markant lavere kompensasjonsnivåer fra en gitt uttaksalder enn eldre årskull. Yngre årskull må derfor stå stadig lenger i arbeid for å få et tilfredsstillende pensjonsnivå.

Eksemplene viser også hvordan kvalitetsforskjeller på offentlige tjenestepensjonsordninger og innskuddspensjonsordninger i privat sektor påvirker samlede pensjonsnivåer, samt hvordan kompensasjonsgradene avhenger av inntektsnivå.

1.2.5 Kapittel 7: Insentiver i det samlede pensjonssystemet

Kapitlet beskriver hvordan pensjonsreformen har påvirket insentivene til å arbeide, jf. formuleringen i mandatet om at «Utvalget skal beskrive det samlede pensjonssystemet i lys av målet om at flere skal stå lenger i arbeid».

Første del av avsnitt 7.2 gjennomgår hvordan de økonomiske insentivene i folketrygdens alderspensjon var før pensjonsreformen. Deretter beskrives de økonomiske insentivene til arbeid i dagens alderspensjonssystem med nye regler for pensjonsopptjening på grunnlag av pensjonsgivende inntekt og på annet grunnlag slik som førstegangstjeneste, ulønnet omsorgsarbeid og andre ytelser i folketrygden. Innføring av fleksibel uttaksalder og vurderinger av økonomisk lønnsomhet rundt valg av uttakstidspunkt er drøftet her. Det er forventet at levealdersjusteringen, som gradvis og over tid gir lavere pensjon for en gitt uttaksalder, vil øke ønsket avgangsalder.

Pensjonsreformen omfatter alle de sentrale pensjonsordningene i Norge. Avsnitt 7.3 vurderer arbeidsinsentivene i det samlede pensjonssystemet. Omleggingen av alderspensjonen i folketrygden er utgangspunktet for endringene i de andre ordningene. For arbeidsinsentivene i det samlede pensjonssystemet er imidlertid også endringene i de andre ordningene viktige. Særlig omleggingen av AFP-ordningen i privat sektor har så langt vært avgjørende for endringene i arbeidsinsentivene i alderen 62–66 år.

Hvis pensjonssystemet skal virke etter hensikten, må den enkelte settes i stand til å ta informerte valg. Det er viktig at brukerne får god informasjon om egen pensjonsopptjening og prognoser for pensjon som viser konsekvensene av ulike valg. Avsnitt 7.4 understreker at det her er et forbedringspotensial. Utvalget mener at dagens pensjonsportaler gir god informasjon, men at prognoseberegningene fortsatt kan videreutvikles og forbedres. Blant annet bør det bli mulig å få et mer helhetlig bilde av samlet pensjon ved ulike uttakstidspunkt når pensjon fra private- og offentlige tjenestepensjonsordninger inkluderes. Utvalget mener det bør utarbeides en helhetlig strategi for informasjon på pensjonsområdet.

I tillegg til økonomiske insentiver og informasjon om økonomiske konsekvenser av valg av uttakstidspunkt, er det mange andre faktorer som kan påvirke beslutningen om å forlate arbeidslivet. Dette omtales i avsnitt 7.5. Både trivsel i jobben, tradisjoner og normer, helsetilstanden og om ektefellen er pensjonist kan ha betydning. Videre kan andre inntektssikringsordninger ha betydning for når alderspensjonen tas ut.

I avsnitt 7.6 diskuteres arbeidsmarkedet for eldre arbeidstakere. Det at flere ønsker å stå lenger i jobb er ikke alene nok til å øke sysselsettingen blant eldre. Virksomhetene må samtidig etterspørre og beholde eldre arbeidstakere. For de som er i et ansettelsesforhold, avhenger sysselsettingen også av ulike lovbestemmelser som aldersgrensene for opphør av arbeidsforhold på grunn av alder. De som er selvstendig næringsdrivende er avhengig av at tjenestene de tilbyr etterspørres. For å øke sysselsettingen blant eldre, må det arbeides for at færre slutter i den jobben de har, samtidig som det må bli lettere for seniorer som er ledige å få jobb. I årene framover vil omstillinger, både i privat og offentlig sektor, gjøre det nødvendig at både arbeidstakere og arbeidsgivere legger til rette for at kompetansen fornyes slik at den samsvarer med samfunnets og næringslivets behov. Kompetansetiltak og rådgivning særlig rettet mot arbeidstakere som har vært noen år i arbeidslivet, kan være et framtidsrettet virkemiddel som kan gjøre seniorer mer attraktive i arbeidsmarkedet.

1.2.6 Kapittel 8: Pensjonssystemets økonomiske bærekraft

I dette kapitlet gir utvalget en overordnet vurdering av den økonomiske bærekraften til folketrygdens pensjonssystem. Mandatet og utvalgets vektlegginger og forståelse av økonomisk bærekraft blir redegjort for i avsnitt 8.2. I avsnitt 8.3 introduseres begrepet bidragsrate, som beskriver forholdet mellom pensjonsutgifter og samlede pensjonsgivende inntekter i samfunnet, mens avsnitt 8.4 beskriver målbildet for pensjonsreformen slik det var ved innføringen.

I avsnitt 8.5 gir utvalget en oppdatert vurdering av den økonomiske bærekraften belyst ved bidragsraten. Hovedbildet er at behovet for pensjonsreformen er minst like stort nå som anslått av Pensjonskommisjonen.

I avsnitt 8.6 beskrives befolkningsutviklingen som påvirker den økonomiske bærekraften i stor grad. Befolkningsframskrivingene de siste 20 årene innebærer at vi lever og kommer til å leve stadig lenger.

Pensjonssystemets økonomiske bærekraft henger sammen med bærekraften i offentlige finanser og andre utfordringer for velferdsstaten. I avsnitt 8.7 gjengis innholdet i Perspektivmeldingen 2021 som beskriver utfordringsbildet for neste generasjon, dvs. i 2050/2060.

I avsnitt 8.8 skisseres hvordan utfordringer for den økonomiske bærekraften i pensjonssystemet kan håndteres, enten ved tilpasninger av andre utgifter, skatteøkninger eller utgiftsreduksjoner i selve pensjonssystemet.

Avsnitt 8.9 drøfter om pensjonssystemet har iboende systemutfordringer som kan bli vanskelige å håndtere over tid. Levealdersjustering av ytelsene er det viktigste systemtiltaket som Pensjonskommisjonen foreslo, og det ivaretar mye av de systemutfordringene som pensjonssystemet må håndtere.

Utvalget konkluderer med at pensjonsreformen var nødvendig for å begrense veksten i utgiftene til alderspensjon fra folketrygden og bedre bærekraften i offentlige finanser. Oppdaterte beregninger tilsier at reformen vil kunne virke etter hensikten, og at målet om å begrense utgiftsveksten vil kunne nås. Bidragsraten er et mål for pensjonssystemets finansieringsbyrde. Med en videreføring av dagens regelverk er anslaget for bidragsraten i 2050 oppjustert fra knapt 17 prosent i 2009 til vel 18 prosent nå. Bidragsraten stabiliserer seg ut over århundret på rundt 18–19 prosent. Det er likevel klart at utgiftene til pensjon vil øke betydelig de nærmeste tiårene, noe som også lå til grunn for Pensjonskommisjonens vurderinger.

Uten pensjonsreformen ville finansieringsbyrden blitt enda høyere enn tidligere antatt. Anslaget på bidragsraten i 2050 uten pensjonsreformen er oppjustert fra 21 prosent i 2009 til 25 prosent nå. Uten pensjonsreformen ville bidragsraten ha fortsatt å øke mot år 2100.

Framover vil det i liten grad være mulig å øke utgiftene til alderspensjon, uten å måtte stramme inn på andre områder. Perspektivmeldingen 2021 viser, med de forutsetningene som der ble lagt til grunn, at rommet for økt oljepengebruk er begrenset framover. Utvalget legger til grunn Perspektivmeldingens overordnede vurderinger av finansieringsutfordringene for offentlige finanser framover. Utvalget registrerer at de offentlige finansene, og pensjonssystemet som en del av dette, i enda større grad enn tidligere antatt vil avhenge av overføringer fra pensjonsfondet.

Pensjonsbeslutninger er langsiktige. Mange beslutninger om pensjonsregler som vi tar i dag, vil først få virkning på lengre sikt. Hvis vi vurderte at pensjonssystemet ikke ville være økonomisk bærekraftig mot midten av dette århundret, ville det være behov for å gjøre justeringer nå, for å ivareta pensjonsrettigheter og lage rimelige overgangsordninger. Men utvalget konkluderer med at det bildet som dette kapitlet tegner av utviklingen framover, med dagens regelverk ikke tilsier at det er behov for større innstramminger og systemendringer. Den økonomiske bærekraften vil i stor grad avhenge av at vi sikrer et tilstrekkelig høyt arbeidstilbud.

Utvalget peker videre på at vi står overfor en usikker framtid. For eksempel kan forutsetningen om pensjonsfondets avkastning framover vise seg å være for optimistisk. Hvis forutsetningene for pensjonssystemets bærekraft – for eksempel forholdet mellom antall arbeidstakere og pensjonister – svikter i betydelig grad, må sterkere tiltak for å stabilisere utgiftene vurderes.

Utvalget mener at vi bør vektlegge den nedsiderisikoen som finnes for offentlige finanser framover. Det tilsier at en bør være forsiktig med å vedta nye justeringer av pensjonssystemet som øker utgiftene.

På denne bakgrunnen mener utvalget at pensjonssystemet ikke bør justeres slik at det svekker bærekraften, men at justeringene som kan og bør gjøres, må bidra til en balansert og holdbar utvikling. Samtidig erkjennes det at det er flere forhold ved dagens regelverk som ikke i tilstrekkelig grad bidrar til å sikre den sosiale bærekraften. Utvalget viser blant annet til at det i referansebanen ikke er lagt inn skjerming av uføre for levealdersjusteringen. Det vil altså måtte gjøres avveininger mellom sosial- og økonomisk bærekraft.

1.2.7 Kapittel 9: Aldersgrensene i pensjonssystemet

I dette kapitlet foreslår utvalget at dagens faste aldersgrenser i folketrygden erstattes med et system der aldersgrensene økes i takt med at befolkningens levealder øker.

I avsnitt 9.2 diskuterer utvalget hvorfor aldersgrensene bør økes. Stadig økende levealder innebærer at de yrkesaktive må stå stadig lenger i arbeid, både for at de selv skal få rimelige pensjoner, men også av hensyn til den økonomiske bærekraften i pensjonssystemet. Utvalget mener dagens faste aldersgrenser er uheldige fordi de sender signaler til de yrkesaktive om at dagens aldersgrenser er naturlige utgangspunkt for å vurdere når yrkeskarrieren skal avsluttes.

Et sentralt formål med å øke aldersgrensene er derfor å påvirke pensjoneringsnormene – den generelle oppfatningen i befolkningen av når en bør planlegge å ta ut alderspensjon. Utvalget mener økte aldersgrenser vil gi lengre yrkeskarrierer. Dette vil bidra til å øke verdiskapingen og skatteinntektene, og på den måten styrke den økonomiske bærekraften i pensjonssystemet. Lengre yrkeskarrierer betyr også høyere pensjoner, og det kan styrke den sosiale bærekraften i pensjonssystemet.

Utvalget foreslår at aldersgrensene for de øvrige inntektssikringsordningene i folketrygden økes i takt med aldersgrensene i pensjonssystemet. Det gjelder for eksempel grensen for å kunne motta dagpenger, uføretrygd, arbeidsavklaringspenger og sykepenger. Når pensjonssystemet legger til rette for lengre yrkeskarrierer, bør reglene for andre ytelser i folketrygden tilpasses dette.

De ulike aldersgrensene i dagens pensjonssystem gjennomgås i avsnitt 9.3.

I avsnittene 9.4 og 9.5 diskuteres konkrete modeller for hvordan aldersgrensene kan justeres og hvordan økte aldersgrenser kan fases inn. Utvalget foreslår at aldersgrensene i pensjonssystemet økes gradvis fra og med 1964-kullet. Dagens aldersgrense på 67 år bør økes i takt med økningen i levealderen slik at yrkesaktive som utsetter avgangen i takt med den økte aldersgrensen får fullt kompensert for virkningen av levealdersjustering. Aldersgrensen, som utvalget kaller normert pensjoneringsalder, må da økes med to tredeler av økningen i forventet levealder. Utvalget foreslår at den nedre aldersgrensen for å ta ut pensjon på 62 år og den øvre grensen for opptjening av pensjonsrettigheter og fleksibelt uttak på 75 år, økes i takt med den normerte pensjoneringsalderen.

I avsnitt 9.6 presenteres beregninger av mulige effekter for pensjonsnivåer, utviklingen i antall minstepensjonister og antall uføre, samt mulige økonomiske effekter av å øke aldersgrensene.

I beregningene i avsnitt 9.6 er det ikke tatt hensyn til mulige effekter på pensjoneringsnormene av økte aldersgrenser. I avsnitt 9.7 illustreres det hvordan endrede pensjoneringsnormer vil kunne øke arbeidstilbudet, og dermed redusere finansieringsbyrden av pensjonssystemet.

I avsnitt 9.8 diskuterer utvalget om den nedre aldersgrensen i pensjonssystemet på 62 år bør øke raskere enn de øvrige aldersgrensene. Utvalget anbefaler ikke en løsning der den nedre aldersgrensen økes fra 62 år til 64 år allerede i 2026 fordi dette vil gi årskullene som nå nærmer seg pensjonsalderen for kort tid til å tilpasse seg. Utvalget mener imidlertid at det bør vurderes å øke den nedre aldersgrensen mer enn de øvrige aldersgrensene i pensjonssystemet i en viss periode etter omleggingen til et system der aldersgrensene øker i takt med levealderen.

Mulige effekter av økte aldersgrenser for tjenestepensjoner og AFP diskuteres i avsnitt 9.9.

1.2.8 Kapittel 10: Regulering av pensjon

Stortinget har vedtatt at løpende pensjoner skal reguleres med gjennomsnittet av pris- og lønnsveksten. Utvalget har lagt dette til grunn, og vurderer i dette kapitlet om denne endringen tilsier at det bør gjøres andre endringer i pensjonssystemet. Kapitlet omhandler reguleringen av løpende pensjoner, mens reguleringen av minsteytelsene vurderes i kapittel 11.

I avsnitt 10.2 beskrives ulike prinsipper for å regulere pensjon, og det er en oversikt over hvordan pensjonene reguleres i ulike land. Avsnitt 10.3 beskriver endringene i reglene for den årlige reguleringen siden folketrygden ble etablert i 1967, mens avsnitt 10.4 viser hvordan disse reglene har påvirket utviklingen i pensjonene.

Før pensjonsreformen ble pensjonene regulert med utgangspunkt i retningslinjer fastsatt av Stortinget, se avsnitt 10.3. Disse ble endret flere ganger, men fra 1979 tok retningslinjene utgangspunkt i at pensjonene skulle vokse i takt med inntektsveksten for yrkesaktive, og fra 2003 gav retningslinjene relativt detaljerte regler for hvordan reguleringen skulle skje.

I praksis ble likevel løpende pensjoner regulert klart svakere enn lønnsveksten. Samlet over hele perioden fra 1967 til 2010 økte reallønningene i gjennomsnitt med 1,8 prosent årlig, mens realverdien av løpende pensjonene økte med 1,2 prosent.

Fra 2011 ble den årlige reguleringen, både av opparbeidede pensjonsrettigheter og løpende pensjoner, fullt ut regelstyrt. Det var en viktig endring, og i tråd med det som er vanlig i andre land, se avsnitt 10.2.3. Den årlige reguleringen av alderspensjonene har langsiktige økonomiske konsekvenser, både for den enkelte og for staten. Reglene for regulering av pensjon må sikre forutsigbarhet. Utvalget mener derfor at reguleringen ikke egner seg for årlige forhandlinger.

Utvalget har vurdert «tiltak som kan sikre et konsistent pensjonssystem, herunder mulighetene til å opprettholde en nøytral uttaksmodell», se avsnitt 10.5.2. Utvalget peker på at å videreføre dagens regler for å fastsette forholdstall og delingstall kan føre til inkonsistenser når løpende pensjoner skal reguleres med gjennomsnittet av pris- og lønnsveksten. Utvalget mener imidlertid at de inkonsistensene som vil oppstå ikke er så store at de tilsier at beregningene av forholdstall og delingstall bør legges om. Å videreføre dagens regler, vil ikke skape noen systematiske skjevheter, og de mulige problemene er trolig små. Det er andre deler av regelverket som i større grad kan gi skjevheter ut fra målet om nøytralitet: Skattereglene for pensjonsinntekt stimulerer normalt til tidliguttak. Samtidig har mange en høyere forventet levealder enn det som ligger til grunn for beregningen av delingstallene, noe som isolert sett gjør det lønnsomt å vente med å ta ut pensjonen.

Utvalget mener det ikke er grunnlag nå for å endre faktoren på 0,75 prosent som benyttes når forholds- og delingstallene fastsettes. Det er imidlertid grunn til å følge med på om faktoren på 0,75 over tid er i rimelig samsvar med halvparten av forventet langsiktig reallønnsvekst. Faktoren bør justeres dersom avviket ventes å bli langvarig, men den bør ikke være gjenstand for hyppige endringer.

Utvalget har også vurdert vilkåret for å ta ut pensjon før 67 år, se avsnitt 10.5.3. For å kunne ta ut alderspensjonen før 67 år må alderspensjonen ved 67 år minst tilsvare minsteytelsen for enslige ved 67 år. Løpende pensjoner skal fra 2022 reguleres med gjennomsnittet av pris- og lønnsveksten. Om de som tar ut pensjon før 67 år får et pensjonsnivå ved 67 år som minst tilsvarer minsteytelsen, avhenger derfor av hvordan satsen for minsteytelsen blir regulert.

Dersom minsteytelsene skal reguleres gunstigere enn løpende pensjoner, må pensjonen ved uttak før 67 år være høyere enn minstenivået på uttakstidspunktet. Hvordan dette skal gjøres, avhenger av hvordan reguleringen av minsteytelsene skjer. Hvis satsene for minsteytelsene reguleres med gjennomsnittet av pris- og lønnsveksten, men tillagt en fast faktor, vil størrelsen på den faste faktoren kunne benyttes for å beregne hvor mye høyere enn minstenivået pensjonen ved uttak må være.

Hvis minsteytelsene reguleres med lønnsveksten, eventuelt med et fast fratrekk, vil det ikke bli noe forutsigbart forhold ved 67 år mellom pensjon som er tatt ut tidlig og minstenivåene ved 67 år. Jo høyere reallønnsveksten er, desto større blir forskjellen mellom reguleringen av minsteytelsene og reguleringen av løpende pensjoner.

Utvalget mener det kan gi et mer stabilt reguleringsregime dersom minsteytelsene reguleres med utgangspunkt i lønnsveksten, eventuelt med et fast fratrekk, framfor å regulere med gjennomsnittet av pris- og lønnsveksten tillagt en fast faktor. For å begrense antallet som vil motta et pensjonstillegg, bør vilkåret for å ta ut pensjonen før 67 år utformes med en sikkerhetsmargin. Dette vil sikre at mange får en høyere livsvarig pensjon og redusere kostnadene. Men det vil samtidig begrense muligheten til å ta ut pensjonen tidlig. Dersom ikke minstenivåene øker vesentlig, vil imidlertid de fleste med rett til AFP som er født i 1963 eller senere kunne ta ut full pensjon ved nedre aldersgrense for å ta ut pensjon.

1.2.9 Kapittel 11: Minsteytelsene i pensjonssystemet

I dette kapitlet vurderes nivået på og reguleringen av minsteytelsene i pensjonssystemet.

Det har vært en betydelig vekst i minsteytelsene siden 1967 sammenliknet med den alminnelige lønnsutviklingen, se avsnitt 11.3. Veksten var særlig sterk fram til 2011. Fra 2011 til 2021 har det relative nivået vært mer stabilt, men det har økt noe for enslige mot slutten av perioden. Minstenivåene i pensjonssystemet har økt mer enn lønningene og den alminnelige velstandsutviklingen i samfunnet. Minstepensjonen som andel av lønnsnivået er høyt i Norge sammenliknet med andre land, særlig etter skatt.

Andelen minstepensjonister har falt betydelig over tid, se avsnitt 11.3. Ved utgangen av 2021 var det 146 500 minstepensjonister, noe som tilsvarte 14,6 prosent av alderspensjonistene. Andelen minstepensjonister er klart høyest blant de eldste pensjonistene, og det er langt flere kvinner enn menn som er minstepensjonist. Samlet var nesten 15 prosent av kvinnene minstepensjonister, mens andelen blant menn var under fem prosent.

Personer født i 1963 eller senere skal få alderspensjonen beregnet med nye regler. For disse er minstenivået lik full garantipensjon. Siden garantipensjonen avkortes med 80 prosent mot inntektspensjonen, vil nesten alle som mottar garantipensjon få en avkortet garantipensjon når de tar ut pensjonen. Alle som har opptjent noe inntektspensjon – gjennom arbeid, avtjening av førstegangstjeneste, omsorgsarbeid eller ved å motta trygdeytelser – vil få en samlet pensjon som er høyere enn minstenivået.

Avsnitt 11.4 beskriver minsteytelsene i andre ordninger i folketrygden. Det er ingen minsteytelse for sykepenger og dagpenger, men det er et minstekrav til nivået på tidligere inntekt for å ha rett til disse ytelsene. Mottakere av arbeidsavklaringspenger og uføretrygd som har hatt lav eller ingen tidligere inntekt, har rett på en minsteytelse. For overgangsstønad til enslig mor eller far utbetales det en grunnsikring som er uavhengig av tidligere inntekt.

Minstenivåene for de ulike ytelsene i folketrygden er ulike, men de er av samme størrelsesorden. Ytelsene gis i ulike livssituasjoner, og det kan derfor være ulike hensyn som bør vektlegges for de ulike ytelsene.

Eldres inntektssituasjon har generelt bedret seg mye de siste tiårene. Avsnitt 11.5 belyser eldres inntektssituasjon og omfanget av lavinntekt blant alderspensjonistene sammenliknet med andre grupper. Det er i dag en meget lav andel blant gifte og samboende alderspensjonister som har en inntekt lavere enn 60 prosent av medianinntekten i samfunnet (EU60). Det er imidlertid fortsatt en betydelig andel aleneboende minstepensjonister som har en samlet inntekt som er lavere enn 60 prosent av medianinntekten i samfunnet, selv om avstanden opp til denne grensen er liten. Dette bildet modifiseres videre av at mange pensjonister har en betydelig finansiell formue og en boligformue som bidrar til å redusere de reelle boutgiftene sammenliknet med familier i etableringsfasen.

I avsnitt 11.6 diskuteres noen virkninger av økte minsteytelser. Økte minsteytelser vil øke pensjonene til de som bare mottar minstenivået, men økt garantipensjon i ny folketrygd vil også øke pensjonen til alle som vil motta en avkortet garantipensjon, altså personer som mottar en samlet pensjon som er høyere enn minstenivåene.

Økte minsteytelser vil endre forholdet mellom grunnsikringen og standardsikringen i pensjonssystemet. Det kan også svekke arbeidsinsentivene i ny folketrygd fordi flere vil motta en avkortet garantipensjon, samtidig som det vil gjøre at færre kan ta ut pensjonen tidlig. Gode insentiver til arbeid og muligheter til tidliguttak for mange, var også viktige hensyn da den nye folketrygden ble utformet.

Utvalget er i mandatet bedt om å vurdere både nivået på minsteytelsene i dag og reguleringen av minsteytelsene framover. Siden reguleringen av minsteytelsene påvirker det framtidige nivået på ytelsene, må disse to spørsmålene vurderes samlet.

Minsteytelsene har fra 2011 blitt regulert med lønnsveksten fratrukket virkningen av levealdersjusteringen ved 67 år, se avsnitt 11.7. Stortinget har vedtatt at minsteytelsene fra 2022 skal reguleres på samme måte som løpende pensjoner, altså med gjennomsnittet av pris- og lønnsveksten. Begge disse måtene å regulere minsteytelsene på vil over tid føre til at minsteytelsene øker i realverdi, men reduseres sammenliknet med lønnsnivået i samfunnet. Utvalget mener prinsipielt at minsteytelsene ved den normerte pensjoneringsalderen bør reguleres i takt med velstandsutviklingen i samfunnet målt ved den gjennomsnittlige lønnsveksten. For et gitt nivå på minsteytelsene, vil dette sikre at de opprettholder sin verdi sammenliknet med en gjennomsnittslønn over tid.

Utvalget mener alle løpende pensjoner bør reguleres på samme måte, altså med gjennomsnittet av pris- og lønnsveksten. Når minsteytelsene reguleres gunstigere enn løpende pensjoner, vil en del som i utgangspunktet har en pensjon over minstenivåene etter hvert kunne komme ned på minstenivået. Med dagens regler vil disse få et tillegg til pensjonen som sikrer at de oppnår minstenivået. Utvalgets flertall, alle unntatt Fuglevaag og Søviknes, mener det ikke lenger bør gis et slikt tillegg, slik at hvert årskull får et eget minstenivå; det blir årskullspesifikke minsteytelser. Dette vil være en forenkling og gjøre at en ikke lenger kan øke den samlede pensjonsutbetalingen ved å ta ut pensjonen tidlig og dra nytte av at minsteytelsene reguleres gunstigere enn løpende pensjoner.

Årskullspesifikke minsteytelser bidrar til å redusere kostnadene ved en gunstigere regulering av minsteytelsene. Pensjonsnivåene for dem med lavest pensjoner kan bli høyere med lønnsregulering av minsteytelsene og årkullspesifikke minsteytelser enn når minsteytelsene reguleres svakere enn lønnsveksten og det ikke er årkullspesifikke minsteytelser, se avsnitt 11.7.3. Særlig gjelder dette for uføre.

For å ikke svekke forholdet mellom standardsikringen og minstesikringen i pensjonssystemet ytterligere, og for å begrense utgiftsveksten, tilrår utvalget ikke en generell økning i minsteytelsene, hverken ytelsene i gammel folketrygd eller garantipensjonen i ny folketrygd. Dette må ses i sammenheng med at utvalget foreslår at minsteytelsene skal reguleres med lønnsveksten.

Økte minstenivåer vil medføre at færre vil oppfylle kravet for å kunne ta ut alderspensjon før fylte 67 år og dermed begrense muligheten til fleksibelt uttak for de som av ulike årsaker ønsker å ta ut alderspensjonen tidlig.

I framtiden vil økt garantipensjon, som påvirker alle i avkortingsintervallet for garantipensjonen, være en lite målrettet og kostbar måte å forebygge fattigdom blant eldre på. Hvis det er ønskelig å bedre levekårene for vanskeligstilte eldre, mener utvalget det er bedre å bruke mer målrettede tiltak. Dette kan for eksempel skje ved at garantipensjonen suppleres med en justert bostøtteordning for alderspensjonister som tar større hensyn til variasjonen i økonomiske behov mellom enslige og samboende/gifte pensjonister og til den reelle variasjonen i boligformue og boutgifter mellom de eldre.

Utvalgets medlem Fuglevaag mener at nivået på garantipensjonen i større grad bør harmoniseres med nivået på minste pensjonsnivå.

Husholdninger med to personer har stordriftsfordeler sammenliknet med enslige ved at de kan dele på mange utgifter som enslige må dekke alene. Utvalget mener derfor enslige pensjonister bør ha en høyere minsteytelse enn hver person i et par. Det bør vurderes å øke forskjellen mellom garantipensjonen for enslige og for gifte/samboende.

1.2.10 Kapittel 12: Levealdersjustering og fleksibel pensjon

Levealdersjustering og fleksibel pensjon er sentrale virkemidler for å sikre den økonomiske bærekraften i pensjonssystemet. For at pensjonssystemet også skal være sosialt bærekraftig, er det viktig at det ikke er store systematiske forskjeller i muligheten til å utnytte fleksibiliteten i systemet og til å stå lenger i arbeid. Kapittel 12 redegjør for effekten av levealdersjusteringen og i hvilken grad ulike grupper har mulighet til å jobbe så lenge at de oppnår tilfredsstillende pensjonsnivåer.

Problemstillingene knyttet til levealdersjustering og fleksibelt uttak drøftes nærmere i avsnitt 12.2. Avsnitt 12.3 redegjør for reglene for fleksibelt uttak, som er utformet med sikte på at den årlige pensjonen skal reflektere forventet antall år som pensjonist. Dette skal gjøre at samlet, forventet pensjonsutbetaling i perioden som pensjonist blir uavhengig av når pensjonen tas ut for en person som lever like lenge som forventet. Dette omtales gjerne som at uttaksreglene er «nøytrale». Utvalget mener det er viktig at pensjonssystemet gir gode insentiver til arbeid, og uttaksreglene i folketrygden bør av den grunn være tilnærmet nøytrale.

De fleksible uttaksreglene gjør at det blir relativt stor forskjell på årlig alderspensjon om pensjonen tas ut tidlig eller sent. Evnen til å fortsette i jobb svekkes med alderen, og noen blir arbeidsledige i høy alder. En del vil derfor ikke kunne oppnå et tilfredsstillende pensjonsnivå dersom de må ta ut alderspensjonen når de ikke lenger har arbeidsinntekt. For disse må andre ordninger i folketrygden – dagpenger og de helserelaterte ytelsene – sikre inntekten i en overgangsperiode eller fram til alderspensjonen tas ut.

Det er imidlertid ikke alle som vil være kvalifisert for andre ytelser fra folketrygden enn alderspensjon, og noen kan ha behov for supplerende inntektssikring. Utvalget ser nærmere på behovet for eventuelle særordninger for utvalgte grupper – sliterordninger mv. – i avsnitt 12.3.4. En utfordring med å lage egne ordninger for spesielle grupper er å avgrense gruppene på en meningsfull måte. Utvalget mener at den sosiale bærekraften i pensjonssystemet primært bør ivaretas gjennom de omfordelende elementene i pensjonssystemet samt gjennom andre folketrygdytelser som de helserelaterte ytelsene.

Levealdersjusteringen gjør det nødvendig å øke avgangsalderen for å oppnå like høy årlig pensjon som eldre årskull, Effekten av levealdersjusteringen diskuteres nærmere i avsnitt 12.4. Forventet levealder har økt mer enn tidligere antatt, og virkningen av levealdersjusteringen har blitt sterkere enn det som ble lagt til grunn. Behovet for å øke avgangsalderen har derfor økt. Avsnitt 12.5 ser nærmere på empiriske studier av om det er forskjeller mellom ulike grupper på hvor mye yrkesdeltakelsen har økt. Utvalget konstaterer at det så langt ikke har blitt identifisert grupper av arbeidsføre som henger etter; økningen i yrkesdeltakingen synes å være uavhengig av tidligere inntekt, utdanning, yrke og helse. Utvalget mener likevel at det foreløpig er for tidlig å vurdere hvordan levealdersjusteringen vil påvirke arbeidstilbudet framover. De undersøkelsene som hittil er gjennomført viser primært effekten av de fleksible uttaksreglene.

Avsnitt 12.6 ser nærmere på forventet levealder for ulike grupper. Kvinner lever lenger enn menn, og personer med høy utdanning og inntekt er overrepresentert blant de som lever lenge. Levealdersjusteringen og reglene for fleksibelt uttak tar ikke hensyn til at det er forskjeller i forventet levealder for ulike grupper. Siden folketrygden utbetaler livsvarige pensjoner, er like regler til fordel for de som lever lenge. Utvalget vil likevel peke på at livsvarige pensjoner bare er ett av mange omfordelende elementer i pensjonssystemet, og flere av de andre omfordelende elementene inklusive skattesystemet, virker i motsatt retning av forskjellene i levealder. Det er betydelige praktiske problemer knyttet til å forskjellsbehandle ulike grupper med utgangspunkt i at de har ulik forventet levealder, og utvalget mener at reglene for levealdersjustering og fleksibelt uttak fortsatt bør være like for alle i hvert årskull.

Personer som blir varig uføre før de slutter i arbeid har ikke samme mulighet som andre til å opprettholde gode pensjonsnivåer. Levealdersjusteringen vil medføre at uføre får et stadig lavere alderspensjonsnivå, både i forhold til lønnsnivået i samfunnet og i forhold til nivået på uføretrygden som uføre mottar før de går over på alderspensjon. Dersom arbeidsføre i yngre årskull står lenger i arbeid, vil uføre over tid også få et lavere pensjonsnivå relativt til arbeidsføre. For å sikre uføre et tilfredsstillende pensjonsnivå framover, mener utvalget at reglene for alderspensjon til uføre må justeres. Ulike måter å gjøre dette på diskuteres i avsnitt 12.7. Utvalget anbefaler en initial økning i aldersgrensen for uføres opptjening (fra dagens 62-årsgrense), og at alderen for uføres opptjening og overgang til alderspensjon økes videre fra og med 1964-kullet. Utvalgets flertall, alle unntatt Fuglevaag og Søviknes, mener at regelverket for uføres alderspensjon bør ta utgangspunkt i hvor lenge arbeidsføre faktisk står i arbeid, og at aldersgrensene og nivået på uføres alderspensjon må vurderes etter en viss tid, i lys av utviklingen i avgangsmønsteret blant arbeidsføre.

1.2.11 Kapittel 13: Annen inntektssikring fra folketrygden

Dette kapitlet vurderer forholdet mellom alderspensjonen fra folketrygden og andre folketrygdytelser i alderen fra 62 til 67 år. Kapitlet ser i hovedsak på sykepenger, dagpenger og arbeidsavklaringspenger, mens uføretrygd drøftes i kapittel 12.

Før pensjonsreformen ble alderspensjon fra folketrygden først utbetalt fra 67 år, mens andre ytelser fra folketrygden gav inntektssikring fram til 67 år. Før 67 år var det forventet at de som ikke hadde tidligpensjonsordninger som AFP eller særaldersgrense, skulle forsørge seg selv gjennom arbeid. Det var derfor også naturlig at de helse- og arbeidsrelaterte ytelsene fra folketrygden kunne mottas fram til 67 år.

Etter pensjonsreformen er det ikke lenger noen bestemt alder for overgang fra arbeid til pensjon; alderspensjonen kan tas ut fleksibelt i alderen 62–75 år, og alderspensjon avkortes ikke lenger mot arbeid. Muligheten til å ta ut alderspensjon fra 62 år betyr at det i alderen 62–66 år er ulike ordninger i folketrygden som kan gi inntektssikring.

Avsnitt 13.2 gjør rede for regelverket for ordningene og utviklingstrekk i bruken av ytelser for personer 62 år og eldre. Det har etter pensjonsreformen ikke blitt økt bruk av helserelaterte ytelser og dagpenger blant eldre. Avsnitt 13.3 drøfter betydningen av inngangsvilkårene, mens de økonomiske effektene for den enkelte av å motta ytelser parallelt, eller som erstatning for, tidlig uttak av alderspensjon redegjøres for i avsnitt 13.4. Det vil i de aller fleste tilfeller lønne seg økonomisk å motta korttidsytelser – sykepenger, arbeidsavklaringspenger eller dagpenger – fra folketrygden i alderen 62–66 år, sammenliknet med å slutte i arbeid og ta ut alderspensjon fra folketrygden.

Avsnitt 13.5 diskuterer hvor lenge slike ytelser bør kunne gis, og om øvre aldersgrense for mottak av slike ytelser bør økes over tid, i lys av modellen for økte aldersgrenser som er nærmere omtalt i kapittel 9. Utvalget konstaterer at de årskullene som nå i er slutten av sin arbeidskarriere må stå i jobb utover 62 år og gjerne til 67 år eller lenger, for å få et godt pensjonsnivå. Utvalget mener derfor at folketrygdens korttidsytelser også skal kunne gis etter alderen hvor en har rett til å ta ut alderspensjon (62 år). Tilgang til slike ytelser kan bidra at mottakerne holder seg i arbeidsmarkedet, og i så måte legge til rette for forlengede arbeidsliv. Økende levealder og sterkere levealdersjustering vil trolig møtes med økende avgangsalder i yngre årskull, og utvalget mener at aldersgrensene for korttidsytelsene bør følge økte aldersgrenser i pensjonssystemet.

1.2.12 Kapittel 14: Samlet tilrådning – Løsninger for minsteytelsene og uføres alderspensjon

Kapitlet illustrerer noen konsekvenser av ulike løsninger for minsteytelsene og uføres alderspensjon.

Avsnitt 14.2 bygger på kapittel 9 og viser hvordan økte aldersgrenser vil dempe den kostnadsøkningen som blir resultatet dersom uføre skjermes for virkningen av levealdersjustering og minsteytelsene får en gunstigere regulering enn med reglene som gjaldt fram til 2021, men uten at aldersgrensene øker.

Utvalgets vurdering av minsteytelsene gjengis i avsnitt 14.3 som bygger på omtalen i kapittel 11. Utvalget tilrår at minsteytelsene ved normert pensjoneringsalder reguleres med lønnsveksten. Regulering med lønnsveksten må ses i sammenheng med at tidspunktet for når minsteytelser ubetinget kan mottas, justeres oppover med utviklingen i normert pensjoneringsalder fra og med 2031. Utvalgets flertall tilrår videre at minsteytelsene under utbetaling reguleres med gjennomsnittet av pris- og lønnsveksten som øvrige pensjoner under utbetaling.

Ulike løsninger for uføres alderspensjon belyses i avsnitt 14.4. Det bygger på omtalen i kapittel 12. Først vises virkninger av ulik grad av skjerming når ny folketrygd er fullt innfaset, dvs. fra og med 1964-kullet. Det er mulig å avvente ytterligere skjerming av uføre født før 1964 ut fra en vurdering av yrkesaktives tilpasning. Utvalget mener imidlertid at også uføre i årskullene 1954–1963 bør få økt alderspensjon, og at økt alder for opptjening i ny opptjeningsmodell for alderspensjon er en hensiktsmessig måte å gjøre dette på, se kapittel 12. Avsnitt 14.4.3 viser virkninger av å øke opptjeningsalderen for uføre i ny opptjeningsmodell for alderspensjon fra 62 år til henholdsvis 65 og 67 år for årskullene 1954–1963 og videre i takt med økningen i den normerte pensjoneringsalderen for etterfølgende årskull.

I avsnitt 14.5 presenteres noen mulige samlede løsninger for minsteytelsene og uføres alderspensjon, mens utvalgets vurderinger oppsummeres i avsnitt 14.6. Avsnitt 14.7 oppsummerer de økonomiske konsekvensene av utvalgets samlede forslag.