4 Mål og prinsipper for pensjonssystemet og pensjonsreformen

4.1 Innledning og sammendrag

Pensjonsreformens langsiktige mål er å styrke pensjonssystemets økonomiske og sosiale bærekraft. For å sikre et robust og forutsigbart pensjonssystem, må hovedprinsippene i pensjonsreformen ligge fast over tid. Utvalgets mandat peker på at det likevel kan være behov for å videreutvikle enkelte elementer i pensjonssystemet for å sikre måloppnåelsen. Utvalget skal evaluere om de langsiktige målene i reformen vil kunne nås, og se på mulige justeringer for å sikre pensjonssystemets økonomiske og sosiale bærekraft.

I tråd med mandatet legger utvalget Stortingets tidligere vurderinger av hovedmålene for pensjonssystemet og pensjonsreformen til grunn. I Avtale om pensjonsreform av 19. mai 2005 mellom Arbeiderpartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre framgår det blant annet at

«Folketrygdens alderspensjon skal fortsatt bestå av en grunnsikring (garantipensjon) og en inntektsavhengig tilleggspensjon.

Alderspensjonen i folketrygden skal bygge på prinsippet om at det skal lønne seg å arbeide. Det må derfor være en sammenheng mellom arbeidsinnsatsen gjennom hele livet og pensjonsytelsen, og alle år må telle med. Folketrygdens alderspensjon må ha en god sosial profil og bidra til utjevning av inntektsforskjeller.»

Avtalen ble en del av Innst. S. nr. 195 (2004–2005) til St.meld. nr. 12 (2004–2005), og den ble senere omtalt som det første pensjonsforliket.

I St.meld. nr. 5 (2006–2007) og gjengivelsen i Innst. S. nr. 168 (2006–2007) er målene for pensjonssystemet etter pensjonsreformen formulert som at pensjonssystemet skal:

• Være økonomisk og sosialt bærekraftig

• Ha god fordelings- og likestillingsprofil

• Være enkelt og forståelig

Dette kapitlet trekker opp et prinsipielt bakteppe for utvalgets vurderinger i utredningens øvrige kapitler. Kapitlet redegjør kort for hva som er hensikten med å ha et pensjonssystem, hva målene for pensjonssystemet og pensjonsreformen er og hvordan disse målene kan måtte avveies. Avsnitt 4.2 beskriver hovedformål og egenskaper for et godt pensjonssystem. Avsnittet bygger på NOU 2004: 1 Modernisert folketrygd. Avsnittene 4.3–4.5 redegjør for utvalgets forståelse av begrepene økonomisk og sosial bærekraft. I avsnitt 4.6 drøftes tiltak som kan bidra til fortsatt bred politisk oppslutning om helheten i pensjonssystemet.

Det samlede pensjonssystemets grunnleggende formål er å gi økonomisk og sosial trygghet. Målet om trygghet omfatter både grunnsikring og standardsikring. Hovedformålet med grunnsikringen er å forhindre fattigdom. Grunnsikring innebærer sosial omfordeling av inntekt mellom grupper i befolkningen og må derfor være en offentlig oppgave. Hovedformålet med standardsikringen er å fordele inntekt og forbruk over den enkeltes livsløp gjennom sparing og forsikring mot ulike typer risiko. Det kan diskuteres hvor grensen bør gå for frivillig og obligatorisk pensjonssparing. Videre kan standardsikringen være et offentlig ansvar, men må ikke være det. Det må uansett stilles høye krav til betryggende og sikker administrasjon og forvaltning av pensjonssystemet.

Utvalget legger til grunn at folketrygdens alderspensjon fortsatt skal bestå av en grunnsikring (garantipensjon) og en viss standardsikring (inntektspensjon). Standardsikringen suppleres gjennom blant annet skattefavoriserte og arbeidsgiverfinansierte pensjonsordninger med lovregulerte minstekrav.

En nødvendig forutsetning for at pensjonssystemet skal kunne gi økonomisk og sosial trygghet, er at systemet er økonomisk og sosialt bærekraftig. Utvalget ser på sosial bærekraft som en samlebetegnelse på pensjonssystemets evne til å fylle sine grunnleggende funksjoner og til å ivareta et sett av fordelingspolitiske målsetninger.

Sosial fordeling står sentralt – både mellom ulike inntektsgrupper, mellom kjønn og mellom generasjoner. Det viktigste sosiale elementet er grunnsikringen som forebygger fattigdom. Systemet kan ha som formål å omfordele inntekt ut over det å hindre fattigdom og forsikre mot ulike typer risiko. Omfordelende elementer i pensjonssystemet bidrar også til å kompensere for sosiale ulikheter i forventet levealder og i mulighetene til å stå lenge i jobb. Omfordeling innenfor pensjonssystemet bør imidlertid også vurderes opp mot muligheten for omfordeling gjennom skatte- og avgiftssystemet og andre overføringer.

Systemet er ikke bærekraftig dersom det ikke gir en rimelig fordeling av goder og byrder mellom generasjoner og legger stadig stigende byrder på framtidens yrkesaktive. Pensjonssystemets sosiale bærekraft avhenger av at det har tilstrekkelig legitimitet både gjennom at det kan begrunnes å være rettferdig, men også at det oppfattes som rettferdig i befolkningen. Yrkesaktive som bidrar gjennom skatter og innbetalinger må oppleve at de får tilstrekkelig igjen for sine innbetalinger og befolkningen må ha tillit til at pensjonssystemet også i framtiden vil innfri sine pensjonsløfter.

Det er viktig for tilliten til og oppslutningen om pensjonssystemet at det er forståelig. De mange ulike hensynene som må vektlegges i folketrygdens alderspensjon begrenser samtidig hvor enkelt systemet kan være. Det er ikke realistisk at hele befolkningen skal ha overblikk over alle detaljene i pensjonssystemet. Men grunnprinsippene i ordningene og konsekvensene av egne valg for pensjonen bør være forståelige. Utvalget har som målsetting for sin utredning å ikke bidra til ytterligere kompleksitet i pensjonssystemet. De som er omfattet av systemet må få enkel, helhetlig og oversiktlig informasjon om egen pensjon og hvordan deres egne valg påvirker denne.

Et økonomisk bærekraftig pensjonssystem er et system som lar seg finansiere på lang sikt uten å fortrenge andre viktige oppgaver for det offentlige, og et system som bidrar til et velfungerende arbeidsmarked. Det krever at finansieringen av pensjonssystemet ikke legger urimelige byrder på de yrkesaktive. En økende belastning over tid kan svekke bærekraften. Et bærekraftig system vil gjerne ha mekanismer som over tid tilpasser balansen mellom inntekter og utgifter til de utfordringene som vi vil møte. Levealdersjustering av ytelsene er en slik viktig mekanisme som ble innført med pensjonsreformen.

Den økonomiske bærekraften ivaretas gjennom pensjonsreformen dels ved å bremse den framtidige veksten i utgiftene til alderspensjon og på sikt stabilisere utgiftene og dels ved å øke statens inntekter gjennom styrkede insentiver til høyere yrkesdeltakelse og utsatt avgang fra arbeid. Bærekraften i pensjonssystemet avhenger av gode arbeidsinsentiver som befolkningen responderer på.

Utvalget er enige om at pensjonsreformen var nødvendig for å sikre pensjonssystemets økonomiske og sosiale bærekraft. Hovedlinjene i pensjonsreformen og pensjonssystemet må ligge fast over tid. Ulike hensyn står i et spenningsforhold til hverandre. Det gjelder å finne en god balanse mellom økonomiske og sosiale hensyn som det kan samles oppslutning om over tid.

Pensjonssystemet bør ha bred politisk oppslutning over tid. Det gir stabilitet og forutsigbarhet på tvers av politiske skifter og er viktig for tilliten til systemet. Utvalgets tilrådinger i denne utredningen er ment som et innspill til et nytt bredt pensjonsforlik. Utvalget vil utfordre regjeringen og Stortinget til å vurdere tiltak som kan bidra til fortsatt tverrpolitisk oppslutning om helheten i pensjonssystemet, bidra til stabilitet og forebygge hyppige justeringer av enkeltelementer uten blikk for konsekvensene for helheten i systemet. Utvalget mener det kan være hensiktsmessig med jevnlige brede evalueringer av pensjonsreformen og det nye pensjonssystemet, for eksempel hvert tiende år. Videre bør endringer i pensjonsreglene så langt som mulig gjøres på bakgrunn av slike brede evalueringer.

4.2 Hovedformål og egenskaper for et godt pensjonssystem

4.2.1 Økonomisk og sosial trygghet

Det samlede pensjonssystemets grunnleggende formål er å gi økonomisk og sosial trygghet. Det skal sikre den enkelte inntekt i alderdommen, der en ikke lenger kan forventes å forsørge seg selv ved eget arbeid. Målet om trygghet omfatter både grunnsikring og standardsikring.

Grunnsikring innebærer at alle er garantert en minste inntekt som pensjonist, uavhengig av tidligere inntekt eller innbetaling til noen pensjonsordning. Formålet er å forhindre fattigdom. Grunnsikring innebærer sosial omfordeling av inntekt mellom grupper i befolkningen og er en offentlig oppgave.

Standardsikring innebærer at pensjonen står i et rimelig forhold til tidligere arbeidsinntekt og innbetaling. Formålet er at den enkelte ikke skal gå for mye ned i materiell levestandard som pensjonist. Standardsikring kan være et offentlig ansvar. Det kan også anses å være et privat ansvar, enten helt opp til den enkelte eller gjennom en viss statlig regulering av minstekrav og rammer for privat pensjonssparing.

4.2.2 Sparing og forsikring over livsløpet

Det samlede pensjonssystemet skal gjennom standardsikringen bidra til å fordele inntekt og forbruk over den enkeltes livsløp. Det innebærer både en sparefunksjon og en forsikringsfunksjon. Sparefunksjonen går ut på at den enkelte sparer til sin egen pensjon. Forsikringsfunksjonen handler om risikohåndtering. Pensjonssystemet skal bidra til å fordele og jevne ut konsekvenser for inntektsbehovet i alderdommen av ulik levealder og risiko for helsesvikt.

Pensjonssystemet skal gi en effektiv ramme for den enkeltes sparing og forsikring for alderdommen. Dette hensynet tilsier isolert sett en nær sammenheng mellom premieinnbetaling og pensjon, og et tydelig individuelt eierskap til opptjente pensjonsrettigheter. Forsikringsfunksjonen innebærer samtidig at pensjonsordninger må gi bedre sikkerhet enn om en overlot all slik sparing og forsikring over livsløpet til den enkelte selv eller familien.

Risikohåndtering

Det vil alltid være risiko knyttet til et pensjonssystem. Det er viktig at systemet har gode mekanismer for å håndtere og fordele ulike typer risiko. Dette gjelder blant annet usikkerhet knyttet til levealder, risikoen for å bli ufør og usikkerhet knyttet til befolkningsutvikling, økonomisk utvikling, finansiering og risiko for endringer i regler og rammebetingelser. Levealdersjustering er en mekanisme som håndterer usikkerheten knyttet til endringer i levealder mellom fødselskull.

Risiko i et pensjonssystem kan strekke seg over lang tid. Løfter skal innfris opp til 60–70 år inn i framtida. Denne langsiktigheten kan tilsi at en nøye vurderer konsekvensene av eventuelle økte forpliktelser som innføres.

4.2.3 Obligatorisk eller frivillig, offentlig eller privat ansvar?

Å sikre alle pensjonister en viss grunnsikring er en oppgave som bare kan utføres av det offentlige. I det norske systemet ligger grunnsikringen i folketrygdens minste pensjonsnivå og garantipensjonen som sikrer alle et visst inntektsnivå fra 67 år uavhengig av tidligere arbeidsinntekt, men avhengig av medlemskapstid i folketrygden.

Standardsikring i forhold til inntekten som yrkesaktiv, kan ivaretas både ved obligatoriske og frivillige ordninger og ved offentlige og private ordninger. Alderspensjonen i folketrygden gir en viss standardsikring, i ny alderspensjon i hovedsak gjennom alleårsopptjening av pensjonsrettigheter basert på pensjonsgivende inntekt mellom null og 7,1 ganger folketrygdens grunnbeløp (G). I tillegg er det regulerte minstekrav til arbeidsgiverfinansierte tjenestepensjoner. Se kapittel 3.

Obligatorisk eller frivillig

Det kan diskuteres hvor grensen bør gå for frivillig og obligatorisk pensjonssparing. Pensjonskommisjonen viser i NOU 2004: 1 til en rekke grunner som brukes til å argumentere for at det er nødvendig eller hensiktsmessig med obligatorisk standardsikring for alle yrkesaktive:

• 1. Hjelp til selvhjelp. På grunn av manglende fremsyn, kunnskap, vilje eller evne vil mange spare eller forsikre seg for lite eller for sent for bl.a. alderdommen. Pensjonssparingen kan lett utsettes så lenge at den blir for kostbar eller for liten. Obligatorisk pensjonsforsikring kan hjelpe folk til å fordele forbruket over livsløpet på en måte som de alt i alt blir mer tilfredse med.

• 2. Effektiv grunnsikring. Folk kan la være å spare eller forsikre seg fordi de vet at det offentlige sørger for en minstesikring i alle fall. Obligatorisk pensjon kan hindre muligheten til å være gratispassasjer og hjelpe til å holde det generelle skattenivået nede og sparingen oppe, slik at det blir mindre effektivitetstap i økonomien.

• 3. Likestilling. Kvinner og menn kan få lik årlig pensjon for lik premie, selv om kvinner i gjennomsnitt lever lenger og har flere år som pensjonister enn menn.

• 4. Seleksjon. Enkeltmennesker og forsikringsselskap kan ha ulik informasjon om risiko og forventet levealder, helse, uførhet og så videre. De med størst håp om å leve lenge vil i større grad forsikre seg frivillig, men dermed stiger premien slik at færre forsikrer seg.

• 5. Risikospredning. Avkastning av pensjonssparing og -forsikring er langsiktig og usikker. Ved obligatoriske ordninger kan en spre risikoen på flere enn det markedet kan. Staten kan gjennom skattesystemet fordele risikoen på hele befolkningen og på flere generasjoner.

• 6. Fordeling. Staten kan gjennom pensjonssystemet bidra til omfordeling av inntekt innen og mellom generasjoner.

• 7. Administrasjonskostnader. Kostnadene til administrasjon og forvaltning blir gjerne lavest ved allmenne og obligatoriske ordninger fordi en kan utnytte stordriftsfordeler, og fordi en kan unngå utgifter til markedsføring og risikovurdering.

Disse begrunnelsene taler i større og mindre grad for at deler av standardsikringen i det samlede pensjonssystemet bør ivaretas ved en obligatorisk, inntektsbasert pensjon for alle yrkesaktive. Gjennom obligatoriske pensjonsordninger kan alle omfattes på like vilkår, uavhengig av inntekt, kjønn, helse og funksjonsevne.

Argumentene for obligatorisk standardsikring taler imidlertid ikke for at hele standardsikringen må organiseres slik. Ulike individuelle preferanser tilsier at den enkelte i stor grad selv bør stå fritt til å bestemme omfanget av sparing og dermed fordelingen av egen inntekt og forbruk gjennom livsløpet. Spredning på mer enn én pensjonsordning kan gi redusert samlet risiko sammenliknet med bare en ordning. Kostnadshensyn og hensynet til enkelhet og oversikt taler imidlertid for at det samlede pensjonssystemet ikke bør bygge på for mange typer ordninger.

Offentlige eller private ordninger

En allmenn, obligatorisk pensjonsordning kan være offentlig, men den trenger ikke å være det. Den kan også organiseres som obligatoriske krav om tjenestepensjon for alle yrkesaktive, eller som krav om individuell pensjonsforsikring. Valget mellom disse hovedalternativene er i stor grad et spørsmål om hvordan en vurderer hensyn til standardisering versus valgfrihet, og hensyn til fordeling, risiko, finansiering og kostnader. Effektivitets- og kostnadshensyn taler for kollektive løsninger og stor risikospredning.

Hensyn til likestilling, risikospredning, fordeling og kostnader kan tale for en statlig ordning. Staten kan spre risikoen på hele befolkningen og omfordele inntekt innen og mellom generasjoner gjennom beskatningen. Administrasjons- og forvaltningskostnadene kan holdes lave, blant annet fordi markedsføring og risikovurdering faller bort, fordi ordningen kan bli mer standardisert, og fordi finansieringen kan skje felles gjennom skatte- og avgiftssystemet. Likestilling mellom kvinner og menn kan også best ivaretas ved en allmenn, statlig ordning, der kostnaden for kvinners høyere forventede levealder kan deles mellom kjønnene.

Argumentene mot et omfattende statlig ansvar for standardsikring i pensjonssystemet, er at fordelingshensyn kan bli for dominerende, kostbare og lite målrettede, slik at standardsikringen uthules og arbeids- og spareinsentiver svekkes. Det kan også være en fare for at staten skyver pensjonsforpliktelsene for mye over på framtidige generasjoner, særlig for løpende finansierte ordninger (pay-as-you-go). I tillegg kommer den politiske risikoen for regelendringer som kan redusere forutsigbarheten og vanskeliggjøre rasjonell, langsiktig sparing for alderdommen.

I noen land har tariffestede pensjonsordninger en stor plass. Disse kan ses på som en slags mellomløsning. I Danmark, for eksempel, ivaretas grunnsikringen av den offentlige Folkepensionen, mens standardsikringen i hovedsak er overlatt til arbeidsmarkedsbaserte ordninger.

Trygg og effektiv administrasjon og forvaltning

Det må stilles høye krav til betryggende og sikker administrasjon og forvaltning av pensjonssystemet. Pensjonssystemet må gi sikker forvaltning av opparbeidede rettigheter og innbetalte midler. Kostnadene ved administrasjon og forvaltning bør være lave. Kostnadene er blant annet avhengig av grad av stordrift og omfang på risikospredning, grad av standardisering versus individuelle valgmuligheter og risikovurdering, og av systemets kompleksitet.

4.3 Sosial og økonomisk bærekraft

Pensjonskommisjonen understreket at en nødvendig forutsetning for at pensjonssystemet skal gi økonomisk og sosial trygghet er at systemet er bærekraftig. Begrepene økonomisk og sosial bærekraft går igjen i regjerings- og stortingsdokumenter om pensjonsreformen, og ifølge mandatet skal «Utvalget (…) se på mulige justeringer for å sikre pensjonssystemets økonomiske og sosiale bærekraft». I det følgende er disse begrepene forsøkt presisert og forklart. Det er ikke kun i Norge at disse begrepene står sentralt i vurderingen av pensjonssystemet. Se f.eks. boks 4.1 om EUs tilnærming til bærekraft i overvåkning og evaluering av medlemslandenes pensjonssystemer.

Begrepet bærekraft kan gi litt ensidige assosiasjoner i retning av at det eksisterer et slags alt-eller-intet bristepunkt, der en eventuell overskridelse vil føre til et fullstendig systemsammenbrudd. Et alternativt perspektiv er å snakke om at ulike hensyn står i et spenningsforhold til hverandre og at det gjelder å finne en god balanse mellom økonomiske og sosiale hensyn som det kan samles oppslutning om over tid. Utvalget legger den sistnevnte forståelsen til grunn.

Som gjennomgangen under viser, er det et grunnleggende spenningsforhold mellom økonomisk bærekraft på den ene siden og sosial bærekraft på den andre siden. Men det er også en nær sammenheng mellom pensjonssystemets økonomiske og sosiale bærekraft. Det ene er en forutsetning for det andre. For eksempel vil et system som ikke er økonomisk bærekraftig over tid miste tillit og oppslutning blant de yrkesaktive som bidrar til å finansiere systemet og dermed undergrave den sosiale bærekraften. Motsatt vil et tilsynelatende økonomisk bærekraftig system, som ikke i tilstrekkelig grad ivaretar sosiale hensyn, komme under press for å sikre tilstrekkelige ytelser til utsatte grupper. Det vil igjen øke utgiftene og svekke den økonomiske bærekraften.

4.4 Sosial bærekraft

Utvalget ser på sosial bærekraft som en samlebetegnelse på pensjonssystemets evne til fylle sine grunnleggende funksjoner og til å ivareta et sett av fordelingspolitiske målsetninger. Pensjonssystemets sosiale bærekraft avhenger av at ordningene behandler alle grupper i samfunnet på en rimelig og rettferdig måte. Det kan på den ene siden innebære omfordeling fra personer med høy inntekt til personer med lavere eller ingen inntekt, mellom kjønnene og fra yrkesaktive til pensjonister. Samtidig må yrkesaktive som bidrar gjennom skatter og innbetalinger få tilstrekkelig mye igjen for sine bidrag, og befolkningen må ha tillit til at pensjonssystemet også i framtiden vil innfri sine pensjonsløfter. Selv om sosial fordeling står helt sentralt, handler sosial bærekraft dermed også om tilstrekkelig legitimitet, tillit og oppslutning om systemet.

4.4.1 Sosial fordeling

Den grunnleggende funksjonen til et pensjonssystem er å gi økonomisk trygghet for eldre som ikke lenger kan forventes å forsørge seg selv ved arbeid. Det viktigste sosiale elementet er grunnsikringen som hindrer fattigdom. I tillegg beskytter standardsikringen mot et kraftig fall i inntekt og levekår ved overgangen til pensjon.

Blant de fordelingspolitiske målene som kan knyttes til et pensjonssystem er at den generelle inntektsulikheten blant alderspensjonistene ikke bør bli for stor, at kjønnsgapet i pensjonsytelser ikke må bli for stort og at alle gis en rimelig forsikring mot ulik risiko for levealder, helsesvikt og uførhet.

Nivået på grunnsikringen må være tilstrekkelig høyt til å forhindre fattigdom. Samtidig må nivået ikke bli så høyt at en for stor andel opplever å få for lite pensjonsmessig igjen for å være i arbeid. Dette er et klart eksempel på at to helt sentrale hensyn i pensjonssystemet står i et spenningsforhold til hverandre. Forholdet mellom grunnsikring og standardsikring er viktig i vurderingen av minste pensjonsnivå. Se diskusjon i kapittel 11 om minsteytelsene i pensjonssystemet.

Det kan reises spørsmål om hvorvidt og eventuelt hvor mye, sosial omfordeling et pensjonssystem bør sikte mot ut over grunnsikringen. Et offentlig pensjonssystem kan ha til formål å omfordele inntekt ut over det å hindre fattigdom, inkludere alle og gi lik behandling for ulik risiko. Slik omfordeling bør imidlertid også vurderes opp mot muligheten for omfordeling gjennom skatte- og avgiftssystemet og andre overføringer. Omfordeling innenfor pensjonssystemet må også ses i sammenheng med at utbetaling av livslange ytelser isolert sett favoriserer grupper med høy forventet levealder. Et system uten noe annen omfordeling vil dermed i realiteten være til fordel for grupper med høy utdanning og høy lønn og til fordel for kvinner siden disse har høyere forventet levealder enn andre. De omfordelende elementene bidrar til å kompensere for sosiale ulikheter i forventet levealder og i mulighetene til å stå lenge i jobb. At inntekt over 7,1 G ikke gir opptjening til folketrygdens alderspensjon, innebærer omfordeling fra personer med inntekt over dette nivået til personer med inntekt under dette inntektsnivået. Det kan også ses på som en innramming av hvor langt det offentliges ansvar for standardsikring bør strekke seg. Fordelingsmessige konsekvenser av pensjonsreformen drøftes i kapittel 6.

Det er en viktig fordelingspolitisk målsetning at pensjonssystemet ikke innebærer en urimelig fordeling av goder og byrder mellom generasjoner. Dette perspektivet ble løftet fram i de såkalte generasjonsregnskapsberegningene som ble lansert både internasjonalt og i Norge på 1990-tallet.1 Innebygget i dette perspektivet ligger et generelt normativt ideal om at finansieringen av offentlig sektor ikke bør favorisere noen generasjoner på bekostning av andre; bidraget fra hver generasjon må stå i et rimelig forhold til de pensjonsytelsene generasjonen mottar. Se også avsnitt 4.5 Økonomisk bærekraft. Pensjonskommisjonen mente at systemet ikke vil være bærekraftig dersom det ikke har tilnærmet lik fordeling av ytelser og byrder mellom generasjoner over tid.

4.4.2 Legitimitet og tillit til pensjonssystemet

Et grunnkrav til pensjonssystemet bør være at det kan begrunnes å være rettferdig i en eller annen forstand. Videre bør det, for å kunne overleve over tid (være bærekraftig), også oppfattes som rettferdig og ha legitimitet i befolkningen. Befolkningens oppslutning om pensjonssystemet henger nært sammen både med den økonomiske og sosiale bærekraften, men også aspekter som enkelhet, klarhet og at regelverket bygger på konsistente prinsipper kan ha selvstendig betydning for om pensjonssystemet oppleves som legitimt. Befolkningens vilje til å finansiere pensjonssystemet kan øke om den enkelte opplever å få noe igjen for sine innbetalinger til systemet. En av ideene bak opptjeningssystemet i ny alderspensjon har nettopp vært å skape en klarere og sterkere sammenheng mellom mottatt lønn og skatteinnbetalinger gjennom livet på den ene siden, og opptjeningen av pensjon på den andre. Samtidig viser forskning at det også generelt er høy oppslutning i befolkningen om elementer i pensjonssystemet som omfordeler til grupper som oppleves som verdig trengende, for eksempel gjennom et minste pensjonsnivå.

At pensjonssystemet samlet sett er rettferdig forutsetter en rimelig behandling av ulike grupper. Grunnsikringen må være tilstrekkelig til å hindre fattigdom. De yrkesaktive som bidrar gjennom skatter og innbetalinger må oppleve at byrden ikke er urimelig. Det innebærer en viss begrensning på omfanget av omfordelingen, at nivået på standardsikringen anses som rimelig og at de yrkesaktive har tillit til at pensjonssystemet også i framtiden vil innfri sine pensjonsløfter.

Pensjonssystemet bør ikke være kilde til urimelig forskjellsbehandling. Sammenliknbare personer både innen samme aldersgruppe og mellom årskull bør ikke komme vesentlig ulikt ut uten at det er en rimelig grunn til det.

Det samlede pensjonssystemet er satt sammen av ulike elementer som har ulike mål, som til dels kan være motstridende. Samspillet mellom de ulike ordningene gjør pensjonssystemet komplekst. Regelverksendringer får ofte full effekt etter flere tiår. Helheten i systemet skal balansere vanskelige avveininger og dilemmaer. Også internt i hver del av pensjonssystemet vil det kunne være ulike hensyn som må avveies mot hverandre. Mens noen forskjeller er svakt begrunnede, kan andre være velbegrunnede ut fra et helhetlig perspektiv.

Et eksempel på dette kan være aldersgrensen for uføres opptjening av alderspensjon. Mens uføre har overgang til alderspensjon ved 67 år, tjener de opp inntektspensjon basert på inntekten før uførhet fram til kun 62 år. Det kan i utgangspunktet framstå som lite logisk, men må ses i sammenheng med at for flertallet er opptjeningen i ny alderspensjon gunstigere enn i gammel folketrygd, og at opptjening til 67 år i gjennomsnitt ville ha gitt uføre en høyere alderspensjon enn det som fulgte av tidligere regler. Vurderingen i Prop. 130 L (2010–2011) Endringer i folketrygdloven (ny uføretrygd og alderspensjon til uføre) var at opptjening til 62 år kombinert med overgang ved 67 år, samlet sett ville gi uføre en god alderspensjon, sammenliknet både med uføres alderspensjon etter gamle regler og med den alderspensjonen arbeidsføre får etter de nye reglene. Uføres alderspensjon drøftes i kapittel 12 Levealdersjustering og fleksibel pensjon.

Det er viktig at folk har tillit til at pensjonssystemet innfrir sine pensjonsløfter. For at pensjonsløfter og forpliktelser skal kunne innfris, må finansieringen være langsiktig og realistisk. Økonomisk bærekraft er dermed en forutsetning for tillit og oppslutning om systemet.

Det er også viktig for tilliten til og oppslutningen om pensjonssystemet er at det er forståelig. Folketrygdens alderspensjon vektlegger både valgfrihet, arbeidsinsentiver, standardsikring og gode minstenivåer. Resultatet er at pensjonssystemet, i likhet med for eksempel skattesystemet, kan oppfattes som uoversiktlig for den enkelte. I tillegg vil endringer i pensjonssystemet i mange tilfeller måtte fases inn over mange år for å sikre forutsigbarhet og for at endringene ikke skal medføre en urimelig reduksjon av opptjente rettigheter. Reformer vil dermed ofte øke kompleksiteten ved at det er parallelle regelverk for ulike årskull. Utvalget har som målsetting for sin utredning å ikke bidra til ytterligere kompleksitet i pensjonssystemet.

Det er ikke realistisk at hele befolkningen skal ha overblikk over alle detaljene i pensjonssystemet eller i folketrygdens alderspensjon. Men grunnprinsippene i ordningene og konsekvensene av egne valg for pensjonen bør være forståelige. Den enkelte må i god tid før pensjonering kunne få enkel, helhetlig og oversiktlig informasjon om egen pensjon og hvordan deres egne valg påvirker denne. Se avsnitt 7.4 om betydningen av god informasjon i kapittel 7 Insentiver i det samlede pensjonssystemet.

4.5 Økonomisk bærekraft

De pensjonsløfter og -forpliktelser som en pensjonsordning gir, må kunne innfris. Det gjelder både på kort og lang sikt. Dette er nødvendig for at målet om økonomisk trygghet skal kunne oppfylles.

Pensjonssystemet må ta hensyn til utviklingen i befolkningens levealder, alderssammensetning og yrkesdeltaking. Finansieringen av pensjonene er avhengig av den samlede verdiskapingen i samfunnet. Samlet sett må finansiering, opptjening og utbetaling av pensjoner være tilpasset verdiskaping og prioriteringer i samfunnet.

Den økonomiske bærekraften i pensjonssystemet avhenger både av antall alderspensjonister og størrelsen på alderspensjonene på den ene siden, og antall yrkesaktive på den andre siden. Et økonomisk bærekraftig pensjonssystem er et system som lar seg finansiere på lang sikt uten å fortrenge andre viktige oppgaver for det offentlige, og et system som bidrar til et velfungerende arbeidsmarked.

En videreføring av det gamle pensjonssystemet ville gitt en stadig økning av finansieringsbyrden over tid. Pensjonskommisjonens forslag reduserte utgiftene til alderspensjon betydelig, men innebar fortsatt en vesentlig økende finansieringsbyrde, dog dempet og etter hvert stabilisert. Et system som innebærer at forholdet mellom pensjonsutgifter og pensjonsgivende inntekter i samfunnet øker over tid, kan gi for høy skattebyrde eller for lite til andre formål på lang sikt. Et økonomisk bærekraftig system vil gjerne ha mekanismer som håndterer balansen mellom inntekter og utgifter over tid, tilpasset de utfordringene som vi vil møte. Levealdersjustering av ytelsene er en slik viktig mekanisme som ble innført med pensjonsreformen og som begrenser veksten i utgiftene som ellers ville ha kommet med økt levealder. Levealdersjusteringens effekt på den økonomiske bærekraften avhenger delvis av at tilstrekkelig mange øker avgangsalderen tilstrekkelig mye. Hvis for mange ikke klarer å stå lenger i arbeid etter hvert som levealderen øker, og uføreratene i den eldre befolkningen øker betydelig, vil både den sosiale og den økonomiske bærekraften svekkes. Pensjonssystemets økonomiske bærekraft avhenger av hvilke insentiver systemet gir. Dersom flere som følge av reformen står lenger i arbeid, bidrar det gjennom økte skatteinntekter til å bedre finansieringsgrunnlaget for folketrygdens alderspensjon og velferdsstaten. Videre er også den sosiale bærekraften avhengig av at det store flertallet i yngre årskull har reell mulighet til å kompensere for effekten av levealdersjusteringen gjennom forlengede arbeidsliv.

Et hovedmål med pensjonsreformen har vært å styrke den økonomiske bærekraften til folketrygdens alderspensjon, dels ved å bremse den framtidige utgiftsveksten og dels ved å øke statens inntekter gjennom å gi insentiver til høyere yrkesdeltakelse og utsatt avgang fra arbeidslivet. Boks 4.2 oppsummerer Pensjonskommisjonens strategi for å opprettholde et økonomisk bærekraftig pensjonssystem.

Utvalget er enige om at pensjonsreformen var nødvendig for å sikre pensjonssystemets økonomiske og sosiale bærekraft. Sentralt i pensjonsreformen er levealdersjustering som håndterer de økte utgiftene som ellers ville kommet med økt levealder. Hovedlinjene i pensjonsreformen og pensjonssystemet må ligge fast over tid. Ulike hensyn kan stå i et spenningsforhold til hverandre. Det kan være en utfordring for den økonomiske bærekraften at sosiale hensyn i pensjonssystemet umiddelbart gis høy prioritet, særlig dersom de også har betydning for dagens pensjonister, mens framtiden tillegges mindre vekt og dermed «tillater» at hensynet til langsiktig økonomisk bærekraft skyves på i tid og ikke gis tilstrekkelig prioritet her og nå. Samtidig er systemet heller ikke økonomisk bærekraftig dersom det legger til grunn urealistiske forutsetninger om framtidige innsparinger som ikke er sosialt bærekraftige, for eksempel urealistisk lave kompensasjonsnivåer. Det gjelder å finne en god balanse mellom økonomiske og sosiale hensyn som det kan samles oppslutning om over tid.

Se også kapittel 8 Pensjonssystemets økonomiske bærekraft.

4.6 Bred politisk oppslutning

Pensjonssystemet bør ha bred politisk oppslutning over tid. Det gir stabilitet og forutsigbarhet på tvers av politiske skifter og er viktig for tilliten til systemet.

Den norske pensjonsreformen startet med Pensjonskommisjonen som ble satt ned av regjeringen Stoltenberg I i 2001. Den ble gitt en bred politisk sammensetning fra de politiske partiene på Stortinget2 samt pensjonseksperter. Kommisjonen leverte sin sluttrapport, NOU 2004: 1 Modernisert folketrygd – Bærekraftig pensjon for framtida som foreslo en omfattende omlegging av folketrygdens alderspensjon. Rapporten viste stor grad av enighet på tvers av de partipolitiske blokkgrensene, men med egne forslag fra FrPs og SVs representanter i kommisjonen.

Kommisjonens rapport ble fulgt opp i St.meld. nr. 12 (2004–2005) Pensjonsreform – trygghet for pensjonene fra Bondevik II-regjeringen. Denne resulterte i et pensjonsforlik i 2005 støttet av alle partiene med unntak av FrP og SV. En ny melding, St.meld. nr. 5 (2006–2007) Opptjening og uttak av alderspensjon i folketrygden, ble lagt fram av Stoltenberg II-regjeringen. Behandlingen endte med et nytt forlik i 2007 støttet av alle partier inkludert SV, men med unntak av FrP. Forlikene ble fulgt opp med en lovproposisjon i 2009 som fikk bred tilslutning fra partiene bak forliket i 2007 og reformen trådte i kraft fra 2010/2011.

Samtidig med reformen av folketrygdens alderspensjon har andre ordninger også blitt tilpasset prinsippene i pensjonsreformen. Det ble enighet mellom LO og NHO om en omlegging av AFP i privat sektor i 2008 med statlige tilleggsbidrag og etter et utredningsarbeid der staten bidro. Ny AFP i privat sektor ble innført gradvis fra 2011. Tilsvarende ble det enighet mellom partene i offentlig sektor i 2018 om å legge om offentlig tjenestepensjon og AFP i offentlig sektor med innføring fra 2020 (AFP fra 2025). Også private tjenestepensjonsordninger er blitt tilpasset pensjonsreformens prinsipper med fleksibelt uttak, og tjenestepensjon ble gjort obligatorisk fra 2006. Pensjonstrygden for sjøfolk ble tilpasset etter et eget partssammensatt utvalgsarbeid, og ny ordning trådte i kraft i 2020.

På tre områder innenfor folketrygden kan en si at Pensjonskommisjonen ikke fullførte sine vurderinger:

• Ytelsene til etterlatte

• Alderspensjon til uføre i lys av levealdersjustering

• Forholdet mellom alderspensjon og rettigheter til andre folketrygdytelser

Etterlatteytelsene ble vurdert av et offentlig utvalg i NOU 2017: 3 Folketrygdens ytelser til etterlatte – Forslag til reform som endte med at Stortinget i 2020 vedtok å ikke innføre et varig etterlattetillegg til alderspensjonen. De to andre punktene inngår i dette utvalgets mandat.

Evalueringsutvalget er gitt en sammensetning som likner på Pensjonskommisjonen ved deltakelse av partiene som stod bak forliket i 2007 og fra FrP som har hatt statsrådsansvar for pensjonssaker i etterkant av innføringen, samt fageksperter på pensjon og samfunnsøkonomi.

Siden pensjonsreformen har det ikke vært gjennomført justeringer i ny alderspensjon fra folketrygden som har endret pensjonsreformens prinsipper og hovedinnretning. Omleggingen av reguleringsreglene for pensjoner under utbetaling til et gjennomsnitt av pris- og lønnsveksten fra 2022 er i tråd med Pensjonskommisjonens tilråding, og kan ses på som en annen operasjonalisering av den reguleringsløsningen som ble valgt fra 2011. De endringene som ellers er gjort i pensjonsreglene, primært økt grunnpensjon til gifte og samboende og økt minste pensjonsnivå, har i all hovedsak dreid seg om «gammel» alderspensjon som er under utfasing.

Utvalget understreker betydningen av fortsatt stabil og bred oppslutning om pensjonsreformen på tvers av partipolitiske skillelinjer og blokkgrenser. Brede kompromisser er en styrke for vårt politiske fellesskap. Pensjonssystemet er komplekst og sammensatt. Effekten av endringer viser seg ofte først etter noe tid, og noen endringer må implementeres over flere generasjoner. Det er viktig å unngå stadige endringer på enkeltområder, da det kan resultere i utilsiktede virkninger på andre områder og skape usikkerhet om framtidige pensjonsnivåer og systemets bærekraft. Endringer må være basert på gode utredninger som tar hensyn til helheten i systemet og ivaretar både den sosiale og økonomiske bærekraften. Samtidig er samfunnet i konstant utvikling. Det tilsier at det er behov for å jevnlig oppdatere kunnskapsgrunnlaget som ligger til grunn for pensjonsreformen og vurdere om endringer i utviklingen tilsier at det er behov for justeringer. Utvalgets tilrådinger i denne utredningen er ment som et innspill til et nytt bredt pensjonsforlik.

I Sverige har man forsøkt å ivareta hensynet til langsiktig politisk oppslutning og stabilitet gjennom å etablere en tverrpolitisk arbeidsgruppe, Pensionsgruppen3, i Riksdagen med representanter for alle partiene som står bak pensjonsreformen under ledelse av den statsråden som har ansvaret for pensjonssystemet. Arbeidsgruppen skal diskutere spørsmål om pensjonsreformen og ved behov ta initiativ til å justere pensjonssystemet. For å foreslå endringer kreves det at alle partiene i arbeidsgruppen stiller seg bak. Over mange år har det i Sverige vært bred oppslutning om pensjonsreformen og etterfølgende endringer i pensjonssystemet. Dette har for eksempel vist seg gjennom et nytt forlik i 2017 om økte aldersgrenser, økt minstesikring og en rekke andre justeringer i pensjonssystemet som alle partier i Pensionsgruppen stilte seg bak.4 Det har imidlertid vært økende kritikk av deler av reformen og av Pensionsgruppen i Sverige. I Riksdagen har denne kritikken især kommet fra Vänsterpartiet og Sverigedemokraterna som står utenfor pensjonsgruppen. Utvalget ser utfordringer med en slik modell, noe den siste tidens utvikling i Sverige også viser. Dersom slike konstruksjoner bidrar til å utestenge deler av Stortinget fra ansvar og innflytelse, eller oppfattes slik, kan det bli et demokratisk problem. Utvalget er opptatt av at å ivareta et reelt tverrpolitisk eierskap til pensjonssystemet og pensjonsreformen over tid, og mener en konstruksjon etter svensk modell ikke vil egne seg for Norge.

Arbeidslivs- og pensjonspolitisk råd skal ivareta en jevnlig dialog mellom statsråden og organisasjonsledere for arbeidslivets parter om sentrale utfordringer i arbeidslivs- og pensjonspolitikken. Pensjonspolitisk arbeidsgruppe5 ble etablert som en undergruppe til Arbeidslivs- og pensjonspolitisk råd i 2009. Arbeidsgruppen har medlemmer fra de åtte hovedorganisasjonene i arbeidslivet, berørte departementer samt Arbeids- og velferdsdirektoratet. Av gruppens mandat framgår det blant annet at:

«I statsministerens brev av 2. april 2008 til Riksmeklingsmannen i forbindelse med lønnsoppgjøret i privat sektor 2008 framgår det at Regjeringen vil sørge for en fortløpende evaluering av pensjonsreformen for å kunne vurdere om reformen virker etter hensikten, og at det i dette arbeidet er ønskelig med løpende kontakt med partene i arbeidslivet. Regjeringen har derfor etablert et Arbeidslivs- og pensjonspolitisk råd. Underlagt rådet opprettes en egen arbeidsgruppe for pensjonspolitiske spørsmål. (…) Arbeidsgruppen skal avgi årlige rapporter med beskrivelse og analyse av utviklingstrekk innen pensjon og arbeidsliv til Arbeidslivs- og pensjonspolitisk råd.»

I tråd med mandatet avgir Pensjonspolitisk arbeidsgruppe årlig rapporter som blant annet kartlegger utviklingen innen alderspensjon fra folketrygden, tjenestepensjon i privat og offentlig sektor, yrkesaktivitet, inntektsforhold og mottak av helserelaterte ytelser og dagpenger blant eldre. Utvalget mener arbeidsgruppen også bør analysere aktuelle pensjonsspørsmål i den årlige rapporten.

Utvalget vil utfordre regjeringen og Stortinget til å vurdere andre tiltak som kan bidra til fortsatt tverrpolitisk oppslutning om helheten i pensjonssystemet. Utvalget ser et behov for stabilitet og langsiktighet samt å forebygge hyppige justeringer av enkeltelementer uten tilstrekkelig utredning eller blikk for konsekvensene for helheten i systemet. Stabil oppslutning om et forlik er avhengig av at kunnskapen som ligger til grunn oppdateres over tid og deles med nye generasjoner stortingsrepresentanter og velgere. Denne utredningen tjener et slikt formål, og utvalget mener det kan være hensiktsmessig med jevnlige brede evalueringer av pensjonsreformen og det nye pensjonssystemet, for eksempel hvert tiende år. Videre bør endringer i pensjonsreglene så langt som mulig gjøres på bakgrunn av slike brede evalueringer.