7 Insentiver i det samlede pensjonssystemet

7.1 Innledning og sammendrag

Flere eldre betyr sterkt økte utgifter til pensjoner, pleie og omsorg. Samtidig vil den andelen av befolkningen som skal finansiere utgiftene gå ned. I dag er det knapt fire personer i aldersgruppen 20–66 år per person i aldersgruppen over 66 år. Ifølge middelalternativet i Statistisk sentralbyrås befolkningsframskriving fra 2020 vil dette forholdstallet reduseres til under to i løpet av de neste femti årene. Utfordringene knyttet til økonomisk bærekraft på lang sikt blir nærmere belyst i kapittel 8.

Et sentralt mål med pensjonsreformen er å gjøre pensjonssystemet mer bærekraftig på lang sikt. For å oppnå dette, er det lagt stor vekt på at reformen skal gi sterkere økonomisk belønning for å jobbe mer, både gjennom yrkeskarrieren og ved lengre yrkesliv. Formålet med dette kapitlet er å beskrive hvordan pensjonsreformen har påvirket insentivene til å arbeide, jf. formuleringen i mandatet om at «Utvalget skal beskrive det samlede pensjonssystemet i lys av målet om at flere skal stå lenger i arbeid».

Det er særlig tre elementer i pensjonsreformen som har påvirket insentivene til arbeid:

• 1. Nye opptjeningsregler for alderspensjon med alleårsopptjening.

• 2. Nye regler for uttak av pensjon som innebærer at en gitt opptjening gir høyere årlig pensjon desto senere den tas ut og at pensjonen ikke avkortes mot arbeidsinntekt.

• 3. Levealdersjustering som betyr at når levealderen øker så vil en gitt pensjonsopptjening gi en lavere årlig pensjon ved en gitt alder for uttak av pensjon.

I yrkesaktiv alder er det med ny alderspensjon i folketrygden, en tydeligere og tettere sammenheng mellom arbeidsinntekt og opptjening av pensjonsrettigheter. For de som har tilbakelagt største delen av yrkeslivet og begynner å planlegge overgang til en pensjonisttilværelse, er det særlig lagt vekt på å gi sterkere økonomiske insentiver til å utsette avgangen fra yrkeslivet.1

Å slutte å jobbe betyr at en får mer fritid, men samtidig lavere livsinntekt og forbruksmuligheter. Hvor mye forbruksmulighetene reduseres ved å slutte i jobben, kan oppfattes som «prisen på fritiden». Flere av tiltakene i reformen, for eksempel nye uttaksregler, øker prisen på fritid og derfor det relative prisforholdet mellom fritid og forbruk. Dette trekker isolert i retning av at det er mer lønnsomt å fortsette i arbeid. Og når prisen på fritid øker, må vi vente en substitusjonseffekt ved at den enkelte velger å redusere fritiden (utsette pensjoneringen) for dermed å få mulighet til å kunne øke forbruket.

Pensjonsreformen virker også gjennom å påvirke inntekten som pensjonist. Lavere inntekt reduserer forbruksmulighetene, og for en som kan velge mellom å fortsette i arbeid eller å bli pensjonist, kan lavere inntekt innebære at noe av inntektsreduksjonen kompenseres ved mindre fritid, altså å bli pensjonist på et senere tidspunkt enn uten inntektsreduksjonen. Levealdersjusteringen har en negativ inntektseffekt ved at den reduserer inntekten som pensjonist. Det stimulerer isolert sett til lengre yrkeskarrierer. Andre tiltak har både en substitusjonseffekt som stimulerer til fortsatt yrkesdeltaking og en positiv inntektseffekt som stimulerer til det motsatte. Mulighet for opptjening av pensjonsrettigheter til og med 75 år, er et slikt tiltak.

Første del av avsnitt 7.2 gjennomgår hvordan de økonomiske insentivene i folketrygdens alderspensjon var før pensjonsreformen. Deretter beskrives de økonomiske insentivene til arbeid i dagens alderspensjonssystem med nye regler for pensjonsopptjening på grunnlag av pensjonsgivende inntekt og på annet grunnlag slik som førstegangstjeneste, ulønnet omsorgsarbeid og andre ytelser i folketrygden. Innføring av fleksibel uttaksalder og vurderinger av økonomisk lønnsomhet rundt valg av uttakstidspunkt er drøftet her. Det er forventet at levealdersjusteringen, som gradvis og over tid gir lavere pensjon for en gitt uttaksalder. vil øke ønsket avgangsalder – dette er omtalt til slutt i avsnittet.

Pensjonsreformen omfatter alle de sentrale pensjonsordningene i Norge. Omleggingen av alderspensjonen i folketrygden er utgangspunktet for endringene i de andre ordningene, og den videre framstillingen starter derfor med en beskrivelse av folketrygden. For arbeidsinsentivene i det samlede pensjonssystemet er imidlertid også endringene i de andre ordningene viktige. Særlig omleggingen av AFP-ordningen i privat sektor har så langt vært avgjørende for endringene i arbeidsinsentivene i alderen 62–66 år. Se avsnitt 7.3 for omtale av arbeidsinsentivene i det samlede pensjonssystemet.

Hvis pensjonssystemet skal virke etter hensikten, slik at den enkelte settes i stand til å ta informerte valg, er det viktig at brukerne får god informasjon om egen pensjonsopptjening og prognoser for pensjon som viser konsekvensene av ulike valg, se avsnitt 7.4.

I tillegg til økonomiske insentiver og informasjon om økonomiske konsekvenser av valg av uttakstidspunkt er det mange andre faktorer som kan påvirke beslutningen om å forlate arbeidslivet. Både trivsel i jobben, tradisjoner og normer, helsetilstanden og om ektefellen er pensjonist kan ha betydning, se avsnitt 7.5. Videre vil andre inntektssikringsordninger kunne ha betydning for når alderspensjonen tas ut; se omtalen av andre inntektssikringsordninger fra folketrygden i kapittel 13.

Det at flere ønsker å stå lenger i jobb er ikke alene nok til å øke sysselsettingen blant eldre. Virksomhetene må samtidig etterspørre og beholde eldre arbeidstakere. For de som er i et ansettelsesforhold, avhenger sysselsettingen også av ulike lovbestemmelser som opphør av arbeidsforhold på grunn av alder. De som arbeider som selvstendig næringsdrivende er avhengig av at tjenestene de tilbyr etterspørres. For å øke sysselsettingen blant eldre må det arbeides for at færre skal slutte i den jobben de har, samtidig som det må bli lettere for seniorer som er ledige å få jobb. I årene framover vil omstillinger, både i privat og offentlig sektor, gjøre det nødvendig at både arbeidstakere og arbeidsgivere legger til rette for at kompetansen fornyes slik at den samsvarer med samfunnets og næringslivets behov. Kompetansetiltak og rådgivning særlig rettet mot arbeidstakere som har vært noen år i arbeidslivet, kan være et framtidsrettet virkemiddel som kan gjøre seniorer mer attraktive i arbeidsmarkedet. Se avsnitt 7.6 for omtale av arbeidsmarkedet for eldre arbeidstakere.

Pensjonsreformen har styrket pensjonssystemets bærekraft gjennom tiltak som bedrer insentivene til arbeid. Utvalget vil understreke betydningen av at insentivene videreføres. Fleksibelt uttak av pensjon i kombinasjon med at reglene som avkortet arbeidsinntekt mot pensjon ble fjernet, både i folketrygden, men også i ny AFP i privat sektor, har gitt vesentlig sterkere insentiver til fortsatt arbeid enn i den gamle ordningen. Over tid vil også levealdersjusteringen av pensjoner gi insentiver til å stå lenger i arbeid for å kunne opprettholde kompensasjonsnivået. Trolig vil tilbudet av arbeidskraft fortsette å øke blant eldre arbeidstakere. Utvalget vil peke på at dette vil kreve økt oppmerksomhet om arbeidsmarkedet for eldre arbeidstakere, blant annet ved at aldersgrensene i arbeidsmiljøloven og aldersgrenseloven vurderes på nytt etter hvert som levealdersjusteringen får større betydning for nivået på alderspensjonen. Utvalget stiller spørsmål om ordningen med ekstra feriedager for eldre arbeidstakere støtter opp under IA-avtalens mål om å legge til rette for at så mange som mulig kan arbeide så lenge som mulig. I noen yrker og virksomheter vil målsettingen om å få seniorer til å stå lenger i arbeid kunne møtes bedre med kompetanseheving enn med ekstra feriedager for seniorer. Siden kompetansehevende tiltak også gir økte kostnader for arbeidsgiver, bør det ses nærmere på om kompetansehevende tiltak kan erstatte ekstra feriedager for seniorer.

For at insentivene skal virke, må den enkelte forstå konsekvensene av egne valg. Folketrygdens alderspensjon gir flere valgmuligheter enn tidligere. Med fleksibelt uttak og levealdersjustering er det viktig at den enkelte får tilgang til god og relevant informasjon om opptjente pensjonsrettigheter og forventet framtidig pensjonsnivå ved ulike valg av arbeid og uttak av pensjon. Utvalget mener at dagens pensjonsportaler gir god informasjon, men at prognoseberegningene fortsatt kan videreutvikles og forbedres; blant annet ved at det blir mulig å få et mer helhetlig bilde av samlet pensjon ved ulike uttakstidspunkt når pensjon fra private- og offentlige tjenestepensjonsordninger inkluderes. Utvalget mener det bør utarbeides en helhetlig strategi for informasjon på pensjonsområdet. Et element i en slik strategi kan være at all pensjonsopptjening skal innrapporteres til Altinn.

7.2 Økonomiske insentiver i folketrygdens alderspensjon

7.2.1 Folketrygden før pensjonsreformen

Da folketrygden ble innført i 1967, var aldersgrensen 70 år. Det var ikke mulig å ta ut alderspensjon fra folketrygden før 70 år, og arbeid etter 70 år gav ikke pensjonsopptjening. Insentivene til arbeid i pensjonssystemet lå dermed i hovedsak i at arbeid fram til fylte 70 år gav opptjening av tilleggspensjon og dermed høyere årlig pensjon fra 70 år. Arbeidsinntekt i mer enn 40 år gav normalt ikke høyere alderspensjon. Pensjonen kom til utbetaling ved 70 år uavhengig av om den enkelte jobbet eller ikke, og de som fortsatte i arbeid fikk ikke avkortet alderspensjonen.

Fra 1967 til 2010 skjedde det mange endringer i reglene for alderspensjon fra folketrygden som påvirket insentivene til arbeid. En del av endringene omtales under dels fordi de viser at insentiver har vært et tema også før pensjonsreformen og dels fordi pensjonsreformen på noen punkter er en videreføring av lengre utviklingstrekk.

Da aldersgrensen i folketrygden ble senket fra 70 til 67 år i 1973, ble det innført et «ventetillegg» for dem som valgte å ikke ta ut alderspensjonen fra 67 år. Ventetillegget ga en relativt sterk økning i årlig pensjon for dem som ventet med å ta ut pensjonen. Ifølge Ot.prp. nr. 11 (1983–1984) var ventetillegget fastsatt ut fra «forsikringstekniske beregninger» slik at samlet utbetalt alderspensjon i gjennomsnitt skulle bli uavhengig av når pensjonen ble tatt ut.

I et system der den årlige pensjonen ikke øker ved senere uttak, er det naturlig å avkorte pensjonen mot arbeidsinntekt. Hvis ikke vil det alltid lønne seg å ta ut pensjonen tidligst mulig. Når utbetalt pensjon avkortes mot inntekt, er det langt mindre attraktivt økonomisk å arbeide lenger enn dersom en kan ta ut pensjonen uten at den avkortes. Avkortingsregler innebærer en implisitt beskatning av pensjonen og påvirker insentivene til å fortsette i jobb.

Samtidig med at ventetillegget ble innført i 1973, ble det derfor også innført avkorting av alderspensjonen for dem som tok ut alderspensjon og fortsatt var i jobb. Etter lovendringen var det anledning til å ta ut ¼, ½, ¾ eller full pensjon, men slik at pensjonen og framtidig arbeidsinntekt til sammen ikke oversteg 80 prosent av tidligere arbeidsinntekt. Ventetillegget begrenset imidlertid den implisitte beskatningen av pensjonen.

Pensjonsutredningsutvalget (NOU 1978: 12) foreslo å avvikle ordningen med ventetillegg, og ordningen ble opphevet fra 1984. Departementets begrunnelse i Ot.prp. nr. 11 (1983–1984) var at ordningen virket sosialt urettferdig og at mulighetene til å benytte seg av ordningen var mer avhengig av forholdene i arbeidslivet enn den enkeltes egne ønsker.

Etter at ventetillegget ble opphevet i 1984, var insentivene til å vente med å ta ut alderspensjon og fortsette å arbeide etter 67 år svakere. En kunne tjene opp pensjonsrettigheter fram til fylte 70 år, men flertallet av dem som arbeidet etter 67 år hadde allerede full opptjening og fikk dermed ikke økt den årlige pensjonen ved å fortsette i arbeid. I tillegg var uttak av alderspensjon betinget av at man sluttet i arbeid helt eller delvis.

Fra 1. januar 1992 kom det nye regler om kombinasjon av alderspensjon og arbeidsinntekt før fylte 70 år, jf. Ot.prp. nr. 77 (1989–1990). Summen av pensjon og arbeidsinntekt kunne da ikke utgjøre mer enn 100 prosent av tidligere arbeidsinntekt, mot tidligere 80 prosent. De nye reglene innebar at alderspensjonen til pensjonister under 70 år ble redusert med 50 prosent av inntekt over 1 G dersom pensjonisten hadde en årlig arbeidsinntekt som oversteg ett grunnbeløp.

Fra 1. januar 1997 ble bestemmelsen om at summen av pensjon og arbeidsinntekt ikke kunne utgjøre mer enn tidligere arbeidsinntekt endret. Som tidligere kunne det utbetales en redusert pensjon i tillegg til full arbeidsinntekt, men alderspensjonen ble redusert med 40 prosent av arbeidsinntekter som oversteg grunnbeløpet mot tidligere 50 prosent. I 2002 ble inntektsgrensen for avkorting økt fra ett til to grunnbeløp. Endringene innebar at personer med gjennomsnittlige inntekter fikk beholde en stor del av pensjonen selv om de fortsatte i arbeid etter 67 år. Hernæs og Jia (2013) fant at endringen i 2002 økte arbeidstilbudet, og særlig for dem som hadde en arbeidsinntekt rundt knekkpunktet på 1 G.

For å legge bedre til rette for at eldre arbeidstakere skulle stå lenger i arbeid, ble inntektsprøvingen av alderspensjonen helt opphevet for 67-åringer fra 2008. De påfølgende to årene ble inntektsprøvingen for 68- og 69-åringer også opphevet.2 I Ot.prp. nr. 12 (2007–2008) skriver departementet at endringen i avkortingsreglene var en forberedelse til pensjonsreformen ved at økt fleksibilitet stimulerer flere eldre til å stå lengre i arbeid. Brinch m.fl. (2017) fant at endringen for 67-åringene hadde en betydelig effekt på arbeidstilbudet til 66-åringene.

I det tidligere pensjonssystemet kunne personer som hadde flere år med arbeidsinntekt få samme alderspensjon fra folketrygden som personer uten yrkestilknytning. Dette skyldes at særtillegget ble avkortet krone for krone mot tilleggspensjonen og ble omtalt som «minstepensjonsfella». Videre kunne besteårsregelen – regelen om at tilleggspensjonen ble beregnet med utgangspunkt i de 20 beste inntektsårene – gi forskjeller i tilleggspensjonen mellom personer med ellers lik livsinntekt. Regelen innebar at en person med 5 G i jevn inntekt i 40 år ville komme dårligere ut enn en person med 4 G i 20 år og 6 G i 20 år, siden det for den siste personen ville være 6 G som ble tellende som grunnlag i pensjonsberegningen. Besteårsregelen var til gunst for personer med stor variasjon i pensjonsgivende inntekt gjennom yrkeslivet.

7.2.2 Folketrygden etter pensjonsreformen

Et sentralt mål ved utformingen av den nye folketrygden var å styrke insentivene til arbeid, både i løpet av yrkeskarrieren og mot slutten av karrieren. Flere elementer i reformen bidrar dette.

I yrkesaktiv alder er det nå en tettere sammenheng mellom arbeidsinntekten i det enkelte år og opptjeningen av pensjonsrettigheter. Alleårsregelen innebærer at arbeid hele yrkeslivet, fra 13 til 75 år gir pensjonsopptjening. Sammenliknet med før reformen, gir dette bedre arbeidsinsentiver, selv om sammenhengen mellom tidligere yrkesinntekt og alderspensjon er svakere for dem som senere vil motta garantipensjon som en del av alderspensjonen.

Det er særlig alleårsopptjening og nøytrale uttaksregler som stimulerer til lengre yrkeskarrierer. Alleårsopptjening gir høyere pensjonsopptjening, mens de nøytrale uttaksreglene gir økt pensjon ved senere uttak. Videre avkortes pensjon under utbetaling ikke mot samtidig arbeidsinntekt.

På lang sikt vil levealdersjusteringen ha stor betydning for pensjonsnivåene og trolig for arbeidstilbudet. Levealdersjusteringen innebærer at inntekten som pensjonist blir lavere enn for eldre årskull ved en gitt uttaksalder. Denne inntektseffekten vil trolig påvirke lengden på yrkeskarrierene fordi mange vil velge å kompensere for inntektsnedgangen ved å jobbe lenger.

Med pensjonsreformen ble det gjort svært mange endringer i pensjonssystemet. Det er derfor svært vanskelig å identifisere hvor stor betydning hvert enkelt element har hatt for at arbeidsinnsatsen har økt. Levealdersjustering og alleårsopptjening vil få gradvis større betydning over tid, og så langt har trolig endringen i reglene for uttak av pensjon – inkludert omleggingen av AFP i privat sektor – hatt størst betydning.

Insentiver til arbeid gjennom yrkeslivet

Venstre panel i figur 7.1 illustrerer opptjeningsreglene i ny folketrygd for et gitt antall opptjeningsår. Helningen på kurven for samlet pensjon viser hvordan økt inntekt som yrkesaktiv påvirker pensjonen. Inntektspensjonen tjenes opp med 18,1 prosent fra første krone opp til et tak på 7,1 G. Den marginale pensjonsopptjeningen for inntekter over avkortingsintervallet for garantipensjonen og opp til 7,1 G, er høyere enn før pensjonsreformen, dels fordi opptjeningen er fra første krone, sammenliknet med tidligere fra 1 G, og dels fordi opptjeningsprosenten på marginen er høyere enn i det tidligere systemet for inntekt mellom 6 og 7,1 G.

Forstørr bilde

I tillegg kommer betydningen av alleårsopptjening. Der den inntektsavhengige delen av pensjonen (tilleggspensjon) tidligere ble beregnet med en begrensning på 40 opptjeningsår kombinert med en besteårsregel med utgangspunkt i de 20 beste årene, gir den nye opptjeningsmodellen opptjening for alle år med inntekt fra 13 til 75 år. Sterkere sammenheng mellom pensjonsgivende inntekt og opptjente pensjonsrettigheter både i det enkelte inntektsår og ved opptjening i flere unge og eldre år, virker som redusert marginalskatt på inntekt.

I ny folketrygd (venstre panel) gis det full opptjening av rettigheter opptil et tak på 7,1 G for årlige inntekter mot en tredels vekt mellom 6 og 12 G med tidligere opptjeningsregler (høyre panel). Insentivene til arbeid er dermed blitt bedre i intervallet fra 6 til 7,1 G. At det ikke tjenes opp pensjonsrettigheter for inntekter over 7,1 G innebærer at det på marginen ikke lengre er arbeidsinsentiver i folketrygdens alderspensjon for inntekter over 7,1 G, utover alleårsopptjeningen.

Garantipensjonen i ny folketrygd avkortes med 80 prosent mot inntektspensjonen. Det betyr at arbeidsinsentivene blir svakere for dem som senere mottar en avkortet garantipensjon, jf. at helningen på kurven for samlet pensjon i figur 7.1 er mindre for dem som mottar garantipensjon. Disse får ikke en marginal pensjonsopptjening på 18,1 prosent, men en femdel av dette, altså 3,62 prosent før skatt. Dertil kommer virkningene av marginalskatten på pensjon. Avkortingen av garantipensjonen betyr at den reelle marginale opptjeningen for personer som mottar en avkortet garantipensjon blir svært beskjeden. For alderspensjonister som mottar bostøtte, blir den reelle marginale pensjonsopptjeningen tilnærmet null, jf. Pedersen (2021).

Trolig tenker få unge arbeidstakere mye på mulige konsekvensene av lav årlig pensjonsopptjening for det framtidige pensjonsnivået. Bevisstheten om insentivene i opptjeningen av alderspensjon er gjerne større hos eldre arbeidstakere enn hos yngre. Samtidig viser forskning at informasjon og kunnskap er viktig om arbeidsinsentivene i opptjeningen av pensjon skal virke, se avsnitt 7.4.5.

Lav inntekt som yrkesaktiv og få opptjeningsår øker sannsynligheten for å motta en avkortet garantipensjon. Figur 7.2 viser nivået på årlig alderspensjon fra folketrygden i det første året ved uttak fra 67 år for 1963-årskullet for ulike kombinasjoner av inntekt og antall opptjeningsår. Med 40 eller færre opptjeningsår er det små forskjeller på alderspensjonen for inntektsnivåer opptil 5 G. Det har sammenheng med at for disse kombinasjonene av opptjeningsår og inntekt vil det bli utbetalt garantipensjon i kombinasjon med inntektspensjon. For alle som ikke mottar garantipensjon, gir ett års høyere opptjening lik marginal opptjening av inntektspensjon for inntekt opptil 7,1 G, jf. også venstre panel i figur 7.1. Økningen i pensjonsnivå målt i G når opptjeningstiden øker med ett år er i eksemplene i figuren minst når inntekten er 4 G og størst når inntekten er 7,1 G. Siden det ikke er opptjening for inntekt over 7,1 G, vil det for samme livsløpsinntekt være en fordel å ha flere år med jevn inntekt under 7,1 G framfor år med inntekt både over og under 7,1 G.

Forstørr bilde

¹ Garantipensjonen er satt lik 1,91 G som var gjennomsnittsnivået for enslige i 2021. Med gjeldende regler kan garantipensjonsnivået ved 67 år for 1963-kullet anslås til 1,78 G.

Figur 7.3 viser fordelingen av antall personer med pensjonsgivende inntekt i 2020. Figuren er basert på tall fra Arbeids- og velferdsdirektoratet for antall personer i inntektsintervaller på 0,1 G. Det var til sammen 3,2 millioner med pensjonsgivende inntekt større enn null. Av disse hadde 597 000 personer inntekt over 7,1 G, mens 172 000 hadde positiv inntekt, men lavere enn 0,2 G. I den siste gruppen var det særlig mange unge med ekstrajobb ved siden av utdanning/studier og i tillegg en del personer over 62 år. En del av de over 62 år kombinerer uttak av pensjon med deltidsarbeid. Både for menn og kvinner viser kurvene en topp ved inntekt på 2 G; dette er personer som mottar minsteytelse for arbeidsavklaringspenger. For kvinner er det en opphopning rundt inntekt på 4,4 G, mens menn har en topp rundt 5 G. Det er klart flere menn enn kvinner som har en pensjonsgivende inntekt over 6 G. For inntekter opptil 5 G vil 40 opptjeningsår gi lite ekstra pensjon utover garantipensjonsnivået. For inntekter under 4 G vil det samme også gjelde selv for lange yrkeskarrierer på 50 år.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet.

Siden alleårsopptjening favoriserer lange yrkeskarrierer, vil ethvert brudd i yrkeskarrieren resultere i varig lavere pensjonsnivåer. Betydningen av alleårsopptjening avhenger av hvor høy opptjeningen er fra før, men for en som har hatt jevn inntekt i 40 år så vil ett ekstra år øke opptjeningen med 2,5 prosent for de som får en pensjon over minstenivå. Betydningen økt opptjening vil ha for hvilken alder en vil kunne gå av med samme kompensasjonsgrad som før levealdersjusteringen, vil normalt være større for årskull som tar ut hele sin pensjon fra ny opptjeningsmodell sammenliknet med tidligere årskull som får hele eller deler av sin pensjon beregnet med de tidligere reglene.

Pensjonsopptjening på annet grunnlag enn arbeidsinntekt

Inntektspensjonen tjenes ikke bare opp på grunnlag av arbeidsinntekt. Ved overgangen til det nye pensjonssystemet ble det innført nye ordninger og gjort endringer i eksisterende ordninger for pensjonsopptjening på annet grunnlag enn arbeidsinntekt. En ny ordning ble innført for førstegangstjeneste og det ble vedtatt justeringer i ordningen for pensjonsopptjening for arbeidssøkere som mottar dagpenger og for personer som har omsorg for barn eller eldre. Ordningene er opprettet av hensyn til den sosiale profilen i pensjonssystemet. En bedre fordeling i pensjonssystemet som følge av disse ordningene, må avveies mot kostnadene ved ordningene og også i hvilken grad de ulike ordningene motvirker insentivene i pensjonssystemet. Andelen av pensjonsopptjeningen som skjer på annet grunnlag enn arbeidsinntekt utgjorde i 2019 om lag 16 prosent. Opptjening på grunnlag av uføretrygd fra folketrygden utgjorde sju prosent, mens for andre trygdeytelser som gir pensjonsopptjening (sykepenger, opplærings-/omsorgs-/pleiepenger, AAP og foreldrepenger) var andelen seks prosent. Ordningene for omsorgsopptjening og dagpenger sto for henholdsvis to og én prosent, mens opptjening fra førstegangstjeneste utgjorde under 0,2 prosent. Tallet for sykepenger inkluderer ikke sykepenger betalt av arbeidsgiver.

Førstegangstjeneste

Fra 2010 og senere medregnes tid avtjent i militær eller sivil førstegangstjeneste som pensjonsgivende i ny folketrygd. Pensjonsopptjeningen tilsvarer en årlig inntekt på 2,5 G med pensjonsopptjening på månedlig basis for førstegangstjeneste utført minst seks måneder sammenhengende.

Ved arbeidsledighet, sykdom og uførhet

Mottak av dagpenger gir en årlig pensjonsopptjening tilsvarende 18,1 prosent av tidligere arbeidsinntekt opp til 7,1 G. Utbetalte dagpenger er personinntekt etter skatteloven § 12-2, og dermed pensjonsgivende inntekt etter folketrygdloven § 3-15, men for å unngå at det ikke gis ‘dobbel’ pensjonsopptjening i perioder med dagpenger, gjøres det fradrag i opptjeningen for pensjonsopptjening på grunnlag av utbetalte dagpenger.

For sykepenger gir folketrygden 100 prosent kompensasjon opp til 6 G, og mange får også 100 prosent dekning for inntektsbortfall over 6 G fra arbeidsgiver både i arbeidsgiverperioden og senere. Mottak av sykepenger vil derfor i all hovedsak gi den samme pensjonsopptjeningen som uten sykdom. Mottakere av arbeidsavklaringspenger får pensjonsopptjening på grunnlag av ytelsen (66 prosent av tidligere inntekt), mens personer på uføretrygd får pensjonsopptjening på grunnlag av tidligere inntekt opptil 7,1 G.

Den økonomiske gevinsten ved å motta en midlertidig ytelse etter 62 år sammenliknet med å ta ut alderspensjon, varierer noe mellom ytelsene. Den kvantitativt viktigste effekten er verdien av å kunne utsette uttaket av pensjon. Før 67 år vil ett års utsatt pensjonsuttak øke den livsvarige årlige pensjonen med rundt fem prosent de første årene. Denne effekten gjelder alle ytelsene, men er viktigst for de helserelaterte ytelsene som mottas lengst.

Verdien av økt pensjonsopptjening avhenger av grunnlaget for pensjonsopptjeningen og tidligere opptjening. De som er født i 1963 og som opptjener hele pensjonen i ny opptjeningsmodell, vil med 40 års opptjening øke pensjonsbeholdningen med 1/40, det vil si 2,5 prosent, ved å fortsette opptjeningen i ett år til. Dette vil være tilfellet for personer som eksempelvis mottar sykepenger eller dagpenger. Personer som mottar uføretrygd, tjener ikke opp alderspensjon i ny opptjeningsmodell etter 62 år. En nærmere gjennomgang av insentiveffekter knyttet til midlertidige inntektssikringsordninger er gitt i kapittel 13 Annen inntektssikring fra folketrygden.

Omsorgsopptjening

Ordningen med pensjonsopptjening for omsorgsarbeid ble innført med virkning fra 1992 og den er utformet som et minstegarantert grunnlag for pensjonsopptjening. Det garanterte minstenivået ble økt fra 4 til 4,5 G per år fra 2010. Samtidig som garantinivået ble økt, ble barnets alder hvor det kan gis omsorgsopptjening redusert fra inntil det året barnet fyller sju år, til det året barnet fyller seks år. Justeringen fra sju til seks år var tilpasset skolestart fra seks år.

Garantien slår inn når pensjonsgivende inntekt på grunnlag av arbeidsinntekt er lavere enn minstegarantien. En person som ikke har pensjonsgivende inntekt gjennom arbeid eller andre ytelser vil få full uttelling for garantien, mens en person med eksempelvis 2 G i inntekt vil få en uttelling på 2,5 G gjennom minstegarantien.

Ordningen med omsorgsopptjening for barn ble gitt tilbakevirkning kraft også for år før 1992 for opptjening av pensjonsrettigheter i ny alderspensjon. Tilbakevirkningen gjaldt garantinivået på 4 G for barn under syv år.

Den viktigste årsaken til forskjeller i pensjon mellom menn og kvinner er ulik yrkesdeltaking. Blant kvinner i alderen 20–66 år er bare 56,5 prosent av dem med utdanning på grunnskolenivå sysselsatt, mot 71,4 prosent blant menn. Av dem med utdanning på universitets- og høyskolenivå er det mindre forskjell i andelene; 89,3 prosent for kvinner og 91,3 prosent for menn.3 Kvinner har høyere forventet levealder enn menn. Utformingen av pensjonssystemet har derfor stor betydning for kvinners økonomiske velferd i en vesentlig del av livsløpet. Av dem som er sysselsatt er det også en kjønnsforskjell i andelen som jobber fulltid. For alle utdanningsgrupper arbeider 64,6 prosent kvinner fulltid og 84,3 prosent menn.4 Selv om kjønnsgapet i pensjonsinntekt vil bli mindre i de kommende tiårene etter hvert som yngre generasjoner av kvinner har høyere utdanning og deltar mer på arbeidsmarkedet, forventes det fortsatt kjønnsforskjeller i pensjon i de fleste OECD- og EU-land, inkludert de relativt likestilte nordiske landene.5

Motvirker ordningen med omsorgsopptjening insentivene til arbeid i pensjonssystemet?

Et viktig mål med pensjonsreformen har vært å sikre en trygg og allmenn alderspensjon til alle. Minste pensjonsnivå og ordningene med pensjonsopptjening på annet grunnlag enn arbeidsinntekt er innrettet mot dem som hele eller perioder av yrkeslivet har liten yrkestilknytning. Siden folketrygden ble etablert i 1967 har det vært regler som gir pensjonsopptjening i situasjoner der individer ikke kan forventes å arbeide, for eksempel der personer er syke eller uføre. Ordninger som gir pensjonsopptjening på annet grunnlag enn arbeidsinntekt kan svekke arbeidsinsentivene i pensjonssystemet. På den annen side har ordningene bidratt til å sikre bredere oppslutning om de nye opptjeningsreglene. I 2011 ble ordningen for pensjonsopptjening for dagpenger også forbedret samtidig som det ble etablert en ordning med pensjonsopptjening ved førstegangstjeneste.

I utgangspunktet vil ordninger som gir pensjonsopptjening på annet grunnlag enn arbeidsinntekt, svekke insentivene til arbeid. For noen av ordningene vil dette likevel ha liten betydning, for eksempel for førstegangstjeneste som er pliktig og hvor varigheten på tjenesten for de fleste er avgrenset til et år. De andre ordningene kan gi opptjening over lengre tid, men har vært innført utfra et ønske om å utjevne forskjeller i pensjonsnivå som følge av perioder på helseytelser, ved arbeidsløshet og omsorg for barn eller eldre familiemedlemmer. I 2011 ble ordningen med omsorgsopptjening forbedret, og det ble vist til at den daværende ordningen med omsorgsopptjening på grunn av besteårsregel og en begrensning på 40 opptjeningsår ikke nødvendigvis ville gi økt pensjon. Dahl (2009) viste at besteårsregelen i det tidligere opptjeningssystemet hadde gitt liten utjevning i pensjonsnivå mellom kjønnene.

Bakgrunnen for at ordningen med omsorgsopptjening ble etablert i 1992 var at kvinner ofte har hatt fravær fra yrkeslivet eller arbeidet deltid i forbindelse med ulønnet omsorgsarbeid. I St.meld. nr. 12 (1988–1989) («Trygdemeldinga») heter det:

«Departementet mener at folketrygdens pensjonssystem bør ta bedre hensyn til kvinners arbeidssituasjon og livsmønster. De viktigste årsakene til forskjellene mellom kvinners og menns pensjon er fordelingen og omfanget av ulønnet omsorgsarbeid. En ordning med pensjonsrettigheter for ulønnet omsorgsarbeid vil gi kvinner og menn mer like muligheter til å tjene opp tilleggspensjonsrettigheter. Ordningen bør ha som mål å kompensere for tapt eller manglende pensjonsopptjening på grunn av perioder med ulønnet omsorgsarbeid.»

Flertallet i sosialkomiteen pekte på at omsorgsopptjening kunne bidra til at færre kvinner ville bli minstepensjonister (minstepensjonsfella), jf. Innst. S. nr. 200 (1988–1989).

Ordningen med omsorgsopptjening er kjønnsnøytralt utformet, og begge foreldrene kan få omsorgsopptjening, men det er bare én forelder som kan få det per år. I realiteten er det fortsatt flest kvinner som drar nytte av ordningen siden det oftere er kvinnen enn mannen i husholdningen som har inntekt under 4,5 G. Kvinner med lang utdanning gjør mindre bruk av ordningen siden disse oftere er sysselsatt og har lengre arbeidstid og lønn over 4,5 G. I de relativt få parene hvor kvinner jobber mest, har dette gjerne sammenheng med at mannen er utenfor arbeidsmarkedet på grunn av dårlig helse. Utviklingen over tid viser likevel at forskjellen i kvinners og menns arbeidstid ser ut til å bli noe mindre ved at flere kvinner jobber heltid, og noen flere menn jobber deltid.6

Det er ulike oppfatninger om ordningen med omsorgsopptjening. Mens noen argumenterer for ordningen fordi den delvis kompenserer for forskjeller i arbeidsmarkedsdeltakelse og lønnsnivå mellom menn og kvinner, mener andre at pensjonssystemet bør gi kvinner insentiver til å delta fullt ut på arbeidsmarkedet selv når de har små barn. En undersøkelse foretatt i 2017 kartla holdninger til ordningen med omsorgsopptjening blant 3000 norske menn og kvinner i alderen 30–53 år.7 Undersøkelsen viser at kvinner i snitt er mer positive til ordningen med omsorgsopptjening i alderspensjon enn menn. Videre er foreldre mer positive til ordningen enn de som ikke er foreldre og de med lavere utdanning og inntekt er mer positive enn de med høyere inntekt. Undersøkelsen viser også at høyt utdannede kvinner i likestilte par er mer kritiske enn de fleste menn.

Insentiver til å stå lenger i arbeid

Sysselsettingen blant eldre i Norge har økt siden 2000 og er høy sammenliknet med andre europeiske land. Et viktig bidrag til at sysselsettingen blant eldre arbeidstakere har økt, er trolig pensjonsreformen som siden 2011 har gitt sterkere insentiver til å stå lengre i arbeid, særlig alleårsopptjening og nøytrale uttaksregler.8 Omleggingen av privat AFP har også i stor grad bidratt til dette.

Det som hittil har hatt størst betydning for insentivene til å jobbe lenger er trolig avviklingen av reglene som innebar at samlet alderspensjon i tiden som pensjonist ble høyere jo tidligere en pensjonerte seg. Innføringen av nøytrale uttaksregler fra 62 til 75 år skulle bidra til at arbeidstakerne i større grad enn før ble stilt overfor de reelle samfunnsøkonomiske kostnadene knyttet til egen pensjoneringsbeslutning. Individer har ulike preferanser, og innføring av fleksibel uttaksalder i pensjonssystemet har gitt en velferdsgevinst til dem som før pensjonsreformen ikke hadde mulighet til tidlig uttak. Det samme gjelder alle som også uten pensjonsreformen ville tatt ut pensjonen sent. Personer med privat AFP som ville gått av tidlig med den tidligere AFP-ordningen, får nå en lavere samlet pensjon dersom de går av tidlig; den relative prisen på fritid har økt markert sammenliknet med systemet før 2011.

De eldste årskullene som kunne ta ut fleksibel pensjon, fikk alderspensjonen beregnet med den gamle folketrygdmodellen. Her ble aldersgrensen for opptjening økt fra 70 til 75 år. For de som hadde full opptjening, økte årlig pensjon med 6,2 prosent dersom en person født i 1943 utsatte uttaket fra 67 til 68 år, mens en person født i 1949 fikk økt årlig pensjon med 4,6 prosent dersom uttaket ble utsatt fra 62 til 63 år. Økningen i årlig pensjon ved ett års utsatt uttak øker med alderen fordi ett år blir en stadig større andel av gjenstående forventet levealder.

Etter omleggingen til ny AFP i privat sektor i 2011, ble det påvist sterke effekter på arbeidstilbudet for ansatte i privat sektor med AFP. Av de som ble omfattet av ny AFP i privat sektor var et stort flertall menn. Hernæs m.fl. (2016) viste at omleggingen av AFP-ordningen hadde effekt på arbeidstilbudet.

Selv om pensjonsreglene er nøytralt utformet og gir gode insentiver til å stå i arbeid, avhenger valg av uttaksalder også av den samlede kompensasjonsgraden i systemet ved ulike uttaksaldre. Hvis det samlede pensjonsnivået oppfattes som tilstrekkelig, kan en del velge å ta ut pensjon selv om kompensasjonsgraden vil øke ytterligere ved senere uttak av pensjon. Se nærmere omtale i avsnitt 7.3.

Deltidsarbeid kombinert med gradert uttak av alderspensjon

Alle arbeidstakere over 62 år kan ifølge arbeidsmiljøloven kreve å få redusert arbeidstid dersom reduksjonen kan gjennomføres uten vesentlig ulempe for virksomheten. Det kreves ikke dokumentasjon eller begrunnelse. Endringen i Arbeidsmiljøloven i 2008 støtter opp om gradert uttak av alderspensjon.

Fra 2011 ble det åpnet for gradert uttak av alderspensjon fra 20 til 80 prosent. Formålet er å legge til rette for en gradvis nedtrapping fra arbeidslivet der en kombinerer deltidsarbeid med delpensjon med sikte på at dette kan bidra til at flere vil jobbe lenger.

Foreløpig er det relativt få som har benyttet seg av muligheten til gradert uttak av alderspensjon. De fleste som kombinerer arbeid og pensjon har tatt ut full pensjon og kombinerer dette med fulltidsarbeid. Det ser dermed ut til at muligheten til å ta ut alderspensjon fra folketrygden gradert har hatt liten betydning for arbeidstilbudet til eldre arbeidstakere.

Tidlig eller sent uttak?

Reglene for uttak av alderspensjon omtales gjerne som «nøytrale». I dette ligger at reglene er utformet med sikte på at samlet, forventet pensjonsutbetaling over hele utbetalingsperioden ikke skal påvirkes av når pensjonen tas ut.

Skattereglene for pensjonsinntekt, se boks 7.1, innebærer at uttaket ikke er nøytralt etter skatt. Selv om det er flere faktorer, også forhold som ikke handler om økonomi som har betydning for beslutningen om tidspunkt for uttak, så bidrar skattefradraget for pensjonsinntekt, isolert sett til at det kan lønne seg å ta ut pensjon tidlig. Skattefradraget som ble innført i 2011 som erstatning for den tidligere skattebegrensningsregelen, gir null skatt for lave pensjonsinntekter, men avkortes mot høyere pensjonsinntekter. Størrelsen på skattefradraget er uavhengig av arbeidsinntekt og annen inntekt som kommer i tillegg. For dem som av ulike grunner vil gå av tidlig kan skattefradraget for pensjonsinntekt gi et ekstra insentiv til å gjøre nettopp det.

Regjeringen har nedsatt et utvalg som skal se på perspektiver for framtidens skatte- og avgiftssystem. Utvalget skal blant annet vurdere utviklingen i de store skattegrunnlagene, blant annet skatt på arbeid, trygd/pensjon, kapital, sparing og forbruk, og sammenhengen mellom dem. Fristen for utvalgets innstilling til Finansdepartementet er 1. november 2022.

Galaasen og Dahl (2013) viser at det er forskjeller i anslått avgangsalder mellom de som har tatt ut alderspensjon og de som ikke har gjort det. De som har tatt ut, planlegger i gjennomsnitt å slutte å jobbe tidligere enn dem som ikke har tatt ut pensjon. Undersøkelsen finner også at tidlig uttak av alderspensjon brukes som et ledd i en pågående eller planlagt arbeidsnedtrapping.

Et klart flertall velger å ta ut alderspensjon før de slutter i arbeid; av de som tok ut alderspensjon før 67 år, var nesten 60 prosent fortsatt i arbeid i 2019. Mange av disse jobber også fulltid. Svært få tar ut alderspensjon senere enn når de slutter å jobbe. Om flere vurderer at det lønner seg å ta ut alderspensjonen noe senere sammenliknet med i dag, så vil trolig flere også stå lenger i arbeid. Som nevnt innebærer skattefradraget for pensjonsinntekt isolert sett at det lønner seg å ta ut pensjon tidlig.

I tillegg til skattereglene er det også andre forhold som påvirker lønnsomheten ved å ta ut pensjonen tidlig. Delingstallene undervurderer den faktiske forventede levealderen. For menn er den framskrevne forventede levealderen for en 62-åring som tar ut alderspensjon i 2021 rundt 3,5 år høyere enn levealderen som beregningen av alderspensjonen er basert på, se avsnitt 12.2.2. Dette trekker i retning av at det lønner seg å utsette uttaket av alderspensjon. Et annet poeng er at personer som er yrkesaktive fram til pensjonsalderen i gjennomsnitt lever lenger enn gjennomsnittet for hele befolkningen. Forskjeller i forventet levealder etter yrke kan også spille inn, men vil være mindre om en bare ser på dem som er i arbeid ved fylte 62 år.9 Det som er sikkert, er at egen levealder er usikker; mange undervurderer egen levealder, dette gjelder både menn og kvinner, men i størst grad kvinner.10

Jo høyere avkastningen på sparing er relativt til lønnsveksten i samfunnet, jo mer attraktivt vil det være å ta ut pensjonen tidlig. Dette fordi avkastningen på sparing av alderspensjon, eventuelt nedbetaling av lån, da blir høyere sammenliknet med om pensjonsrettighetene hadde blitt værende i pensjonsbeholdningen. I tidligere perioder, blant annet i siste halvdel av 1980-tallet og begynnelsen av 1990-tallet, har rentenivået på innskudd ligget over lønnsveksten. De siste tiårene har likevel det motsatte vært tilfellet. Om alderspensjonen tas ut ved 62 år og spares for å brukes allerede fra 67 år, vil mange mene at tidshorisonten er såpass kort at pengene bør plasseres som bankinnskudd eller annen sparing med liten risiko og følgelig også lavere forventet avkastning sammenliknet med plassering i for eksempel aksjer. Også skatt på renteinntekter og formuesskatt har betydning for lønnsomheten av å ta ut alderspensjonen tidlig.

Lien (2021) ser på økonomisk lønnsomhet ved uttak av alderspensjon når flere forhold som både skattevirkninger, rentenivå og levealder tas i betraktning. Ytelser fra tjenestepensjonsordninger inngår i beregningene basert på tall fra SSB for gjennomsnittlig utbetalt tjenestepensjon. Også egenandel ved opphold på sykehjem inngår i beregningen. Isolert sett vil det å ta ut pensjonen tidlig gi lavere pensjon og dermed lavere egenandel ved opphold på sykehjem. Selv om sannsynligheten for å komme på sykehjem øker med alderen, er det likevel bare tre prosent av 80-åringer og 17 prosent av 90-åringer som bor på sykehjem. I gjennomsnitt kan en 62-åring regne med å tilbringe ikke mer enn cirka ett år på sykehjem. Det betyr at betydningen av en eventuell egenandel for lønnsomhetsbetraktningen er marginal.

For at uttak fra 62 år skal være lønnsomt sammenliknet med uttak fra 67 år, må rentenivået ligge cirka ett prosentpoeng over lønnsveksten for menn og 2,5 prosent over lønnsveksten for kvinner. Mye tyder på at en 62-åring i dag må regne med at rentenivået blir lavere enn den gjennomsnittlige lønnsveksten i samfunnet de nærmeste årene, mens på lengre sikt er utviklingen mer usikker.

Konklusjonen i Lien (2021) er at selv om det ikke er mulig å gi noe eksakt svar på hva som lønner seg, vil en gjennomsnittlig mann som tar ut fra 67 år få en pensjon som er tre prosent høyere etter skatt enn ved uttak fra 62 år, mens for kvinner er den tilsvarende forskjellen rundt fire prosent. Det som særlig gir utslag, er at levealderen som ligger inne i beregningen av alderspensjonen beregnes utfra historiske tall for levealder som er lavere enn den framskrevne forventede levealderen. Å vente med pensjonsuttak lønner seg da ofte med god margin, og særlig for kvinner som har høyere forventet levealder enn menn. Om også ny AFP i privat sektor medregnes, vil gevinsten av utsatt uttak bli enda større siden livsvarig AFP gir høyere samlet pensjon, siden størrelsen på skattefradraget da blir mindre.

I Lien (2021) er det forutsatt at potensielle tap ved å ta ut (for) tidlig eller (for) sent verdsettes likt med potensielle gevinster. Mange vil imidlertid legge mer vekt på det som skjer i nær framtid enn det som skjer lengre ut i tid enn det som er forutsatt i Liens beregninger. Handal (2015) viser til atferdsøkonomi og teorier om såkalt «tapsaversjon» – det vil si større aversjon mot tap enn verdsetting av en gevinst – som en av grunnene til at mange ønsker å ta ut pensjonen tidlig.

Mange tar ut alderspensjonen før de slutter i arbeid. For å sikre at beslutningen om uttak av alderspensjon er basert på innsikt i de økonomiske konsekvensene, er det viktig at den enkelte har tilgang på god informasjon om egne pensjonsrettigheter og konsekvensene av ulike valg. Betydningen av god informasjon er omtalt i avsnitt 7.4.

Utsatt pensjonering når levealderen øker

Om nye årskull går ut av arbeidslivet på samme tidspunkt som tidligere årskull, så vil årlig pensjon ved en gitt uttaksalder bli gradvis lavere når levealderen øker. Denne inntektseffekten vil trolig få større betydning på litt sikt og påvirke lengden på yrkeskarrierene fordi mange vil velge å kompensere for inntektsnedgangen ved å jobbe lenger. Figur 7.4 viser at levealdersjusteringen vil få stor betydning for pensjonsnivåene. 1963-årskullet vil ved uttak fra 67 år få om lag 17 prosent lavere pensjon enn 1943-årskullet målt i faste lønninger. For 1983-årskullet vil pensjonsnivået være nesten 30 prosent lavere enn for 1943 årskullet.

Det er foreløpig vanskelig å vurdere hvor stor effekt levealdersjusteringen har hatt på pensjoneringsmønsteret. Hovedårsaken er at pensjonsreformen er en stor systemomlegging med mange endringer, og det er derfor vanskelig å vurdere den isolerte effekten av hver av enkeltelementene. I motsetning til de fleksible uttaksreglene som gjelder alle fra og med 1943-kullet, virker levealdersjusteringen gradvis sterkere over tid. Effekten vil etter hvert bli så sterk at det er grunn til å forvente at levealdersjusteringen vil bli det viktigste enkelttiltaket for å nå målet om lengre yrkeskarrierer på lang sikt.

Fredriksen m.fl. (2019) anslo at tilbudte årsverk i 2020 ville bli nærmere 80 000, eller 3,4 prosent, høyere enn om 2011-reformen ikke hadde funnet sted. Levealdersjusteringen framover forsterker effektene. I 2060 er effekten av full reform, som også inkluderer de nye ordningene i offentlig sektor, beregnet til 240 000 årsverk, eller 9,4 prosent.

7.3 Økonomiske insentiver i det samlede pensjonssystemet

7.3.1 AFP og tjenestepensjon i privat sektor

Omleggingen av AFP i privat sektor fra en tidligpensjonsordning til en påslagsordning var av avgjørende betydning for at arbeidsinsentivene ved omleggingen til fleksibelt uttak i folketrygden skulle virke etter intensjonen.

Gjennom 1980-tallet økte omfanget av uførepensjonering i Norge. Dette var medvirkende til at AFP-ordningen i privat sektor ble innført i 1989. Ordningen kom som svar på et krav om et verdig avgangsalternativ til uførepensjon og var delfinansiert av staten. Fra 1998 kunne AFP tas ut fra 62 år og var da en tidligpensjonsordning for personer i alderen 62–66 år. De som tok ut AFP, fikk godskrevet opptjeningstid og opptjening av tilleggspensjon i folketrygden fram til 67 år. Alderspensjonen fra folketrygden fra 67 år for de som tok ut AFP var dermed tilnærmet den samme som de ville fått ved å stå i arbeid til 67 år. De som ikke tok ut AFP, fikk ikke verdien av AFP tilbake senere. Prisen på fritid var dermed lav; insentivene til å jobbe videre i alderen 62–66 år var svake for personer som kunne ta ut AFP. En tilsvarende AFP-ordning ble også avtalt i offentlig sektor.

Selv om insentivene til å jobbe videre ble svakere for arbeidstakere over 62 år med mulighet til å ta ut AFP, så bidro også ordningen til å dempe bruken av uføretrygd. Dette fordi AFP normalt var noe høyere enn uføretrygden. Særlig stimulerte ordningen til at ‘slitne’ arbeidstakere i 50- og 60-årene, som ellers ville søkt om uføretrygd, fortsatte å stå i arbeid da ordningen gav en mulighet til førtidspensjonering som ikke hadde vært der tidligere.

Ny AFP i privat sektor ble avtalt mellom LO og NHO i lønnsoppgjøret 2008 og innført fra 2011. Ordningen ble lagt om fra en tidligpensjonsordning til en ordning som gir et livsvarig tillegg til alderspensjonen fra folketrygden og den har nøytrale uttaksregler som i folketrygden.

Ny AFP beregnes på grunnlag av pensjonsgivende inntekt i folketrygden fram til fylte 62 år, og som i folketrygden er det en øvre grense på årlig inntekt som gir opptjening på 7,1 G. De som tar ut AFP før 67 år får en høyere AFP fram til 67 år, såkalt tonivåuttak. Reglene er utformet slik at samlet utbetaling av AFP over perioden som pensjonist ikke skal påvirkes. Høyere AFP før 67 år motsvares av en lavere utbetaling fra 67 år, og utbetalingsreglene er dermed nøytrale. Årlig AFP øker ikke ved uttak etter 70 år.

AFP i privat sektor skiller seg fra en ordinær tjenestepensjonsordning der en gradvis tjener opp rettigheter gjennom et ansettelsesforhold. Siden AFP beregnes på grunnlag av pensjonsgivende inntekt i folketrygden og ikke inntekt fra arbeid i en AFP-bedrift, er ikke arbeidsinsentivene i ordningen knyttet til årlig opptjening, men mer til individuelle og kollektive vilkår. Særlig viktig er vilkårene om at en i sju av de siste ni årene før fylte 62 år må ha vært i arbeid i en AFP-bedrift og at en må være ansatt og reell arbeidstaker de siste tre årene før uttak. Det betyr blant annet at uføre som ellers kvalifiserer, må si fra seg uføretrygden med virkning fra måneden etter fylte 62 år.

Omleggingen av privat AFP fra en tidligpensjonsordning til en livsvarige tillegg til folketrygden har hatt stor betydning for eldres yrkesdeltakelse. Insentivene til å unngå å gå tidlig på uføretrygd og ha tilknytning til arbeidslivet minst til 62 år er sterke. Siden ulike grupper, avhengig av om de jobber i offentlig eller privat sektor og om de har ny AFP eller ikke, har blitt berørt av nye pensjonsregler på ulike måter, kan en ved å sammenlikne utviklingen i yrkesaktivitet mellom disse gruppene få en indikasjon på om pensjonsreformen har påvirket yrkesaktiviteten blant eldre. Hernæs m.fl. (2016) viste at omleggingen av AFP-ordningen hadde signifikante effekter på arbeidstilbudet i privat sektor.

Analysen viser at sysselsettingen ved 64 år økte med 20 prosentpoeng og at arbeidsinntekten ved 63–64 år økte med om lag en tredjedel. Effektene er tilnærmet uavhengig av kjønn, utdanning, inntekt og av om den enkelte oppfyller vilkåret for uttak fra 62 år. Mesteparten av effekten kommer gjennom at flere har fortsatt lenger i arbeid med om lag samme inntekt som tidligere og i liten grad gradvis nedtrapping fra arbeidslivet har blitt mer vanlig.

Også Hernæs (2017) finner effekt av pensjonsreformen blant arbeidstakerne i private AFP-bedrifter. I analysen ser Hernæs på ulike grupper i privat sektor:

• Privat sektor med AFP og tilstrekkelig opptjening. Etter reformen kommer denne gruppen bedre ut økonomisk av å fortsette i arbeid.

• Privat sektor med AFP uten tilstrekkelig opptjening. Denne gruppen får mye høyere avkastning av fortsatt arbeid etter reformen, men vil som følge av å ikke ha tilstrekkelig opptjening, ikke kunne ta ut alderspensjon fra 62 år og mister muligheten til å ta ut AFP (fra 62 år).

• Privat sektor uten AFP med tilstrekkelig opptjening for tidliguttak. Siden disse ikke hadde mulighet for AFP hverken før eller etter reformen, var insentivene for arbeid uendret, men med ny mulighet for uttak av alderspensjon fra 62 år.

Analysen benytter en forskjell-i-forskjell-metodikk for å undersøke endringen i yrkesaktiviteten ved 61–70 år for personer som var i arbeid ved 60 år. I de to-tre første årene etter fylte 62 år er det i gruppene med AFP i privat sektor at det blir påvist størst effekt på andelen sysselsatte. I den gamle AFP-ordningen ville arbeidsinntekt utover et toleransebeløp medført en kraftig reduksjon av ytelsen. I den nye ordningen er ytelsen fra AFP-ordningen upåvirket av samtidig arbeidsinntekt, og arbeidsinsentivene ble derfor forbedret etter reformen.

Hovedfunnet fra rapporten er at de som ikke lenger fikk pensjonen avkortet mot arbeidsinntekt, arbeidet mye mer. De finner også tegn på at det ble noe lavere andel med uføretrygd blant de som fikk adgang til ny alderspensjon, og noe høyere andel med uføretrygd blant de som mistet adgangen til pensjon fra 62 år. Dette var personer som tidligere kunne motta privat AFP, men som ikke hadde tilstrekkelig opptjening til å ta alderspensjon fra 62 år.

I tariffoppgjøret i 2018 ble LO og NHO enige om å utrede alternativer til den gjeldende AFP-ordningen i privat sektor. Av protokollen framgår det at et felles mål for en framtidig reformert AFP-ordning er at det skal være bedre samsvar mellom tid i AFP-bedrift og hva man får utbetalt i AFP. Utredningen ble lagt fram våren 2021, men det er ikke avklart når forhandlinger om eventuelle endringer vil skje.

LO, YS og NHO ble i tariffoppgjøret i 2018 også enige om en ny ordning om tillegg til tidligpensjon («sliterordningen») for dem som tar ut alderspensjon fra folketrygden og AFP ved 62, 63 eller 64 år og som slutter å jobbe. Full ytelse tilsvarer 0,25 G per år for personer født i 1963 som går av ved 62 år, og avtrappes til to tredeler av dette for avgang ved 63 år og til en tredel når AFP tas ut ved 64 år. Slitertillegget utbetales til fylte 80 år og gir bedre inntekt for denne gruppen, men reduserer samtidig de økonomiske insentivene til å stå lenger i arbeid ved at slitertillegget bare gis til AFP-mottakere som ikke har arbeidsinntekt over 15 000 kroner ved siden av pensjonen.

I AFP-ordningen i privat sektor før 2011 ble arbeidsgiverne belastet for en egenandel dersom egne ansatte tok ut AFP. Egenandelen varierte mellom de ulike tariffområdene fra 25 prosent i LO/NHO-ordningen til hele AFP-pensjonen (bortsett fra den statlige andelen) for ordningene i Spekter og finansnæringen, jf. Ot.prp. nr. 111 (2008–2009). Siden arbeidsgiver ble påført kostnader for egne ansattes bruk av AFP-ordningen, hadde arbeidsgiver insentiver til å beholde arbeidstakerne framfor å la dem ta ut AFP-pensjon. Sammenliknet med sliterordningen hvor det ikke er noen egenandel, gav derfor den tidligere førtidspensjonsordningen arbeidsgiver en grunn til å legge til rette for AFP-ordningen ble brukt minst mulig. Med innføring av ny AFP i 2011 subsidierte ikke lenger AFP-ordningen tidliguttak, og egenandelen bortfalt som finansieringskilde.

Ved utgangen av 2021 var det ifølge Finans Norge 1,62 millioner personer som tjente opp alderspensjon i en privat tjenestepensjonsordning. Pensjonen fra disse ordningene blir ikke redusert mot arbeidsinntekt eller mot folketrygdens alderspensjon. I alle de tre hovedtypene av kollektive tjenestepensjonsordningene i privat sektor, er det nå alleårsopptjening til 75 år.

Innskuddsordningene er den klart dominerende tjenestepensjonsordningen i privat sektor. Pensjonen kan tas ut fra 62 år, og må utbetales over minst ti år og minst til fylte 77 år. Siden pensjonen omregnes hvert år basert på gjenstående pensjonskapital og utbetalingsperiode, er ikke levealdersjustering en aktuell problemstilling.

Ytelsesordningene var enerådende i markedet for privat tjenestepensjon fram til 2001. Etter pensjonsreformen kan ytelsespensjon tas ut fra 62 år, og årlig pensjon øker ved utsatt uttak. Omregningen til en årlig pensjon skal ta utgangspunkt i forventet gjenstående levetid i det forsikringstekniske beregningsgrunnlaget på uttakstidspunktet. Ytelsesordningene er dermed tilpasset den fleksible alderspensjonen i folketrygden.

Hybridordningene ble innført i 2016 og kombinerer elementer fra både ytelses- og innskudds-ordningene. Hybridpensjonen kan tas ut fra 62 år og øker ved senere uttak tilsvarende som i ytelsesordningene.

Samlet gir de private tjenestepensjonsordning økonomiske insentiver til å jobbe etter 62 år og er tilpasset reformen av alderspensjonen fra folketrygden.

7.3.2 AFP og tjenestepensjonsordninger i offentlig sektor

AFP og tjenestepensjon i offentlig sektor ble også påvirket av pensjonsreformen i 2011, selv om det i forhandlingene mellom arbeidstakerne og arbeidsgiverne i 2009 ikke ble enighet om å tilpasse AFP og offentlig tjenestepensjon fullt ut til det nye pensjonssystemet. Den gamle AFP-ordningen ble videreført som en førtidspensjonsordning, og det ble ikke åpnet opp for fleksibelt uttak av AFP utover det reduksjonen i stillingsbrøk tilsa.

Samlet ble det små endringer i arbeidsinsentivene i offentlig sektor i alderen 62–66 år i 2011, og klart svakere insentiver enn i privat sektor. Hærnes (2017) finner likevel at offentlig ansatte, med tilstrekkelig opptjening i tjenestepensjonsordningen, har en økning i andelen sysselsatte etter 62 år, selv om økningen er klart mindre enn i gruppen med AFP i privat sektor. En mulig forklaring kan være at reformen ga mulighet til å fortsette i arbeid med samtidig uttak av alderspensjon.

Det ble imidlertid innført levealdersjustering av offentlig tjenestepensjon og tilsvarende regler for årlig regulering av AFP og offentlig tjenestepensjon som i folketrygden. Offentlig tjenestepensjon kunne fortsatt først tas ut fra 67 år under forutsetning av at en sluttet å arbeide eller reduserte stillingsandelen. Det ble mulig å kompensere for effekten av levealdersjusteringen ved å utsette uttaket etter 67 år, men kun fram til forholdstallet er 1,000, dvs. fram til bruttopensjonen er lik det den ville ha vært uten levealdersjustering.

Samordningsreglene måtte tilpasses at alderspensjon fra folketrygden kunne tas ut fleksibelt. Dette ble gjennomført ved at tjenestepensjonen ble samordnet med alderspensjonen fra folketrygden som om folketrygden ble tatt ut samtidig med tjenestepensjonen, altså uavhengig av når folketrygden faktisk ble tatt ut. Dette sikret at den offentlige tjenestepensjonsordningen ikke kompenserte for tidlig uttak av alderspensjonen fra folketrygden. Levealdersjusteringen av samordningsfradraget blir bestemt av når tjenestepensjonen tas ut og gjennomføres uten noen begrensing på forholdstallet.

For de som tar ut folketrygden samtidig med tjenestepensjonen, innebærer reglene at samlet pensjon øker ved utsatt uttak inntil forholdstallet er 1,000. Ved senere uttak er samlet årlig pensjon tilnærmet uendret, og folketrygden vil utgjøre en stadig større andel av pensjonen, mens tjenestepensjonen gradvis vil bli en lavere del.

Reglene fra 2011 var en innstramming for de som fortsatte i arbeid etter 67 år, siden disse fra 2008 og fram til 2011 hadde kunnet ta ut folketrygden fra 67 år uten at det fikk noen konsekvenser for nivået på tjenestepensjonen. For å opprettholde nivået på samlet, årlig pensjon måtte de som tok ut pensjon fra 2011 vente med å ta ut alderspensjonen fra folketrygden til de tok ut tjenestepensjonen for at ikke nivået på tjenestepensjonen skulle reduseres. Insentivene til å jobbe både før og etter 67 år var derfor svake etter 2011 for ansatte i offentlig sektor.

Nye forhandlinger resulterte 3. mars 2018 i en avtale mellom Arbeids- og sosialdepartementet og LO, Unio, YS, Akademikerne, KS og Spekter om en ny pensjonsløsning for ansatte i offentlig sektor. Avtalen ble fulgt opp med lovforslag i Prop. 87 L (2018–2019), og ved Stortingets behandling av proposisjonen, ble det vedtatt en ny pensjonsløsning for personer født fra og med 1963. Dagens bruttoordning erstattes av en påslagsordning som beregnes uavhengig av folketrygden. Videre skal dagens AFP erstattes av en ny AFP etter mønster av privat AFP. Pensjonsavtalen inneholder detaljerte regler for ny AFP i offentlig sektor, men i påvente av en mulig revidert AFP-ordning i privat sektor, er det foreløpig ikke lagt fram noe lovforslag om ny AFP i offentlig sektor.

Den nye tjenestepensjonsordningen i offentlig sektor er tilpasset pensjonsreformen og vil, når ordningen er innfaset, gi gode insentiver til fortsatt arbeid etter 62 år. Den nye ordningen vil omfatte personer født i 1963 eller senere som får opptjening i den nye alderspensjonsordningen med alleårsopptjening fra 2020. Fleksibelt uttak av offentlig tjenestepensjon fra 62 år får derfor først virkning fra 2025 da 1963-kullet fyller 62 år.

Personer født før 1963 beholder de gamle ordningene, dvs. bruttordningen for tjenestepensjon og AFP som en tidligpensjonsordning. For disse ligger den økonomiske belønningen ved å fortsette i arbeid mellom 62 år og 67 år primært i at arbeidet gir lønn, som er høyere enn pensjonen ville vært. Som en følge av pensjonsavtalen, ble det gjort visse endringer i reglene for levealdersjustering av bruttopensjon som skal samordnes med gammel folketrygd. Endringene innebærer at bruttopensjonen kan bli høyere enn 66 prosent. For personer født i 1962 er det anslått at bruttopensjonen vil øke fram til de er 70 år og fem måneder gamle, altså litt over den gjeldende aldersgrensen i offentlig sektor. Insentivene er imidlertid fortsatt svakere enn i privat sektor, og svakest for de eldste årskullene.

7.3.3 Utviklingen i yrkesaktiviteten

Figur 7.5 viser median avgangsalder blant arbeidsføre i årskullene 1940–1954 fordelt på sektor og AFP-tilhørighet. Med arbeidsføre menes her personer som arbeidet minst 20 timer per uke ved 61 år, som verken mottok uføretrygd eller arbeidsavklaringspenger i alderen 61–66 år og som var i live til minst fylte 67 år.

¹ Var yrkesaktiv med arbeid på minst 20 timer ved 61 år, mottok hverken arbeidsavklaringspenger eller uføretrygd i alderen 61–67 år og var i live til minst 67 år.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet.

For alle årskull har avgangsalderen i virksomheter med tilgang til AFP vært lavere enn i virksomheter uten AFP. Før pensjonsreformen var tidligste mulige avgangsalder i private virksomheter uten AFP 67 år. For denne gruppen lå faktisk avgangsalder for arbeidsføre rundt 68 år for årskullene som gikk av før fleksibelt uttak ble innført i 2011. At inntektsprøvingen av alderspensjon ble opphevet for 67-åringer fra 2008, er trolig årsaken til økningen i avgangsalder fra 1940- til 1941-årskullet. På tross av at pensjonsreformen gav personer uten AFP mulighet til å ta ut pensjonen tidligere, har median avgangsalder i private virksomheter uten AFP holdt seg stabilt rundt 67 år.

I private virksomheter med AFP var median avgangsalder 65,3 år for 1954-kullet, mens den var 65,5 år for ansatte i offentlig sektor. Både i offentlige og private virksomheter med AFP har median avgangsalder økt både før og etter 2011 til og med 1949-årskullet. I private virksomheter med AFP har median avgangsalder nærmet seg avgangsalderen i offentlig sektor etter at ny privat AFP er faset inn. Fra 1950- til 1953-kullet falt median avgangsalder fra private virksomheter med AFP, mens den økte noe med 1954-kullet. Nedgangen kan skyldes overgangen til a-ordningen i 2015 da en god del personer som var registrert som arbeidstakere i Aa-registeret, antakelig feilaktig registrert, forsvant fra registeret ved årsskiftet. I offentlig sektor har median avgangsalder fra 1949- til 1954-kullet holdt seg nokså stabil. Overgangen til a-ordningen gjelder alle sektorer, og det er derfor usikkert i hvor stor grad dataomleggingen påvirker resultatene.

I tidligere intensjonsavtaler om et mer inkluderende arbeidsliv (IA-avtalene) var økt yrkesdeltakelse blant de eldste aldersgruppene i yrkesaktiv alder et eksplisitt delmål som ble operasjonalisert ved at forventet yrkesaktivitet etter 50 år skulle økes med ett år i perioden 2009–2018. IA-avtalen for 2019–2022 har mål om å legge til rette for at så mange som mulig kan arbeide så mye som mulig, så lenge som mulig.

For å få et bredere bilde av yrkesaktiviteten i hele befolkningen, ikke bare blant arbeidsføre som går direkte fra arbeid og over på alderspensjon eller AFP, har Arbeids- og velferdsdirektoratet utarbeidet en indikator for forventet yrkesaktivitet etter 50 år. Indikatoren viser forventet antall årsverk etter fylte 50 år som et gjennomsnitt for hele befolkningen, ikke bare for dem som var i arbeid, se figur 7.6. De siste 20 årene har det vært en klar vekst i yrkesaktiviteten blant eldre, både fordi andelen uføre har gått ned, utdanningsnivået er høyere og fordi flere kvinner har fulle yrkeskarrierer. Etter pensjonsreformen har også fleksible uttaksregler medvirket til økt yrkesaktivitet. I perioden før pensjonsreformen, fra 2001 til 2010, økte forventet yrkesaktivitet med 1,3 år. Fra 2011 til 2020 økte antall forventete yrkesaktive år etter 50 år med ytterligere 1,0 år, jf. figur 7.6. I 2020 kunne en 50-åring dermed forvente å ha tolv gjenstående årsverk i arbeidslivet.

Figur 7.6 viser at forventet yrkesaktivitet etter 50 år er høyere for menn enn for kvinner. En vesentlig årsak til det er at figuren viser antall årsverk, og flere kvinner enn menn arbeider deltid. Samtidig er det en høyere andel kvinner enn menn som blir uføre etter 50 år. I tillegg er det en større andel kvinner enn menn i offentlig sektor og som tar ut AFP fra 62 år. Økningen i forventet gjenstående yrkesaktivitet har imidlertid vært sterkere for kvinner enn menn, og kjønnsforskjellen har dermed blitt noe redusert over tid. Det skyldes at de årskullene med kvinner som nå passerer 50, har vært mer yrkesaktive gjennom hele sitt voksenliv enn eldre årskull.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet.

7.4 Betydning av god informasjon

7.4.1 Innledning

Endringene i pensjonssystemet har styrket insentivene til arbeid. For at insentivene skal påvirke atferden, kreves det imidlertid at insentivene også blir forstått. Den enkelte må derfor ha lett tilgang på informasjon om egne pensjonsrettigheter og om konsekvensene av ulike valg, for eksempel valg av avgangsalder.

Det samlede pensjonssystemet er komplisert. Det er flere grunner til dette, men én grunn er at de aller fleste tjener opp pensjonsrettigheter i flere ulike pensjonsordninger. Alle har rett til alderspensjon i folketrygden. De aller fleste tjener i tillegg opp rett til pensjon fra en eller flere ulike tjenestepensjonsordninger. Videre er det mange som kvalifiserer til AFP enten fra privat eller offentlig sektor, og en del sparer også til pensjon gjennom individuelle, skattefavoriserte pensjonsordninger.

Mange opplever at det er krevende bare å ha oversikt over hvilke pensjonsordninger de har rett til pensjon fra. Videre er det ofte krevende å få oversikt over hva de ulike ordningene gir i pensjon. Dette skyldes blant annet at de ulike pensjonsordningene ofte har ulike opptjeningsregler og/eller uttaksregler. Ulike regelverk innebærer dessuten at konsekvensene for pensjonen av ulike individuelle valg i løpet av yrkeslivet kan variere mellom ordningene.

Kompleksiteten i det samlede pensjonssystemet gjør at svært få vil ha forutsetninger for å forstå detaljene i hvordan pensjonen blir beregnet. De færreste vil også ha behov for dette. For de fleste vil det viktigste være å få:

• informasjon om opptjente rettigheter til nå,

• prognoser på forventet framtidig pensjon, og

• informasjon om konsekvenser for framtidig pensjon av ulike valg i løpet av yrkeskarrieren.

De fleste er trolig mer opptatt av hva de vil få i pensjon samlet sett enn hvor mye de får fra ulike enkeltkilder. Derfor er det viktig at den enkelte har tilgang til en samlet oversikt over forventet pensjon fra både folketrygden, AFP, tjenestepensjoner og individuelle pensjonsordninger. For å dekke dette informasjonsbehovet finnes det ulike kanaler, og særlig viktig er de pensjonsportalene som NAV og Norsk Pensjon har etablert.

Dersom pensjonsportalene skal virke etter hensikten, er det viktig at brukerne oppfatter portalene som troverdige og at de gir relevant og forståelig informasjon. Dette innebærer blant annet at:

• brukerne må kunne stole på at den informasjonen pensjonsportalen presenterer er korrekt,

• informasjonen blir presentert på en forståelig måte, blant annet hvor lenge en må utsette uttaket for å kompensere for levealdersjusteringen,

• informasjonen er mest mulig lik i alle portaler. Dette for å unngå usikkerhet og misforståelser,

• prognosene må bygge på realistiske forutsetninger, og forutsetningene bør så langt det lar seg gjøre, være like for alle pensjonsprodukter.

7.4.2 Infrastruktur og informasjonskanaler

For å kunne gi en samlet oversikt over pensjonsrettigheter og illustrere konsekvensene av ulike valg, må det sammenstilles informasjon fra mange ulike kilder. De to pensjonsportalene Din pensjon – etablert av NAV – og Norsk Pensjon har siden 2009 hatt en samarbeidsavtale om innsamling og utveksling av pensjonsinformasjon. Avtalen innebærer at NAV har ansvar for å beregne prognoser for alderspensjon fra folketrygden og for offentlig og privat AFP, mens Norsk Pensjon har ansvar for å gi prognoser for private tjenestepensjoner og individuelle pensjonsordninger. Per i dag får ikke brukerne informasjon om samlet offentlig tjenestepensjon i portalene. Det som vises, er hvilken offentlig tjenestepensjonsordning en har vært eller er medlem i med lenke til pensjonsleverandøren hvor en finner nærmere informasjon om opptjeningstid og prognoser for offentlig tjenestepensjon. For de som har medlemskap i to eller flere offentlige pensjonsordninger, må pensjonsopptjeningen ses i sammenheng, og her er ikke portalene ferdig utviklet. Se punkt 7.4.4 for nærmere omtale om dette.

De to portalene utveksler data seg imellom, slik at en bruker som logger inn i Din Pensjon får informasjon om pensjonsrettigheter både i folketrygden og ulike private pensjonsordninger. I Din Pensjon skjer det ved at NAV når brukeren samtykker innhenter simulering av pensjon fra Norsk Pensjon. Brukere som logger inn i Norsk Pensjon, får også mulighet til å beregne prognoser for alderspensjon fra folketrygden og for privat AFP. Disse prognosene innhentes da fra NAV. Portalene har koordinert hvilke opplysninger brukerne må oppgi for å få beregnet en pensjonsprognose og hvilke simuleringsalternativer brukerne har.

Samarbeidsavtalen innebærer også at de to portalene viser mer eller mindre identiske prognoser på forventet pensjon. Portalene har imidlertid også enkelte særtrekk, spesielt knyttet til hvor mange detaljer brukeren får tilgang til om rettighetene i de ulike pensjonsordningene. Overordnet gir Din pensjon mer detaljert informasjon om folketrygden, mens Norsk Pensjon gir flere detaljer om tjenestepensjoner og individuelle ordninger.

De senere årene har Norsk Pensjon og NAV begynt å utlevere pensjonsinformasjon til den enkelte pensjonsleverandør (livsforsikringsselskaper, pensjonskasser og innskuddspensjonsforetak). Hensikten med å utlevere informasjon er å gi pensjonsleverandørene mulighet til å gi informasjon om samlet forventet pensjon i sine nettløsninger. Det vil si at en person som har tjenestepensjon kan gå inn på innlogget side hos pensjonsleverandøren og få tilgang til informasjon om forventet samlet pensjon fra folketrygden og supplerende pensjonsytelser, herunder ytelser som det gis informasjon om i Din pensjon og Norsk Pensjon. Utleveringen av informasjon fra portalene til den enkelte leverandør er regulert i en avtale som blant annet sier at informasjonen kun skal gjøres tilgjengelig for brukerne når de logger seg inn, og at den deretter skal slettes fra den aktuelle innretningens systemer.

Figur 7.7 viser antall forespørsler om pensjonsprognoser som NAV og Norsk Pensjon har mottatt siden oppstarten i 2009. De grå søylene i figuren viser antall innlogginger i Norsk Pensjons egen portal. De oransje søylene viser antallet forespørsler om pensjonsprognoser Norsk Pensjon har mottatt fra NAV i de tilfeller der de som har fått beregnet en pensjonsprognose i NAV også har gitt samtykke om innhenting av informasjon fra Norsk Pensjon. NAV har ikke tall for bruk av egen portal til pensjonsprognoser, bare for de visninger der det er gitt samtykke til at informasjon hentes inn fra Norsk Pensjon. Figuren nedenfor viser derfor bare tall for oppslag fra Din pensjon mot Norsk Pensjon. De blå søylene viser antall forespørsler Norsk Pensjon har mottatt om utlevering av pensjonsinformasjon til visning i leverandørenes egne nettløsninger.

Kilde: Norsk Pensjon.

Det går fram at antall pensjonsprognoser har økt kraftig over tid. I 2021 ble det gjort 22–23 millioner prognoser sammenliknet med 8 millioner i 2020. Den viktigste grunnen til den sterke veksten i 2021 skyldes ifølge Norsk Pensjon innføringen av egen pensjonskonto våren 2021. Figuren viser også at størstedelen av veksten de senere årene har kommet via den løsningen der Norsk Pensjon leverer pensjonsprognoser som vises i leverandørenes egne portaler.

Utvalget har vurdert om ansvaret for innsamling og sammenstilling av informasjon i stedet for dagens delte løsning burde vært lagt til NAV, og at leverandørene i den forbindelse fikk rapporteringsplikt til NAV. En slik løsning kunne potensielt gjort det enklere å standardisere prognoser på tvers av ulike ordninger.

Utvalget kan imidlertid ikke se at en slik løsning vil gi noen gevinst sammenliknet med dagens løsning. Både NAV og Norsk Pensjon har oppgitt til utvalget at dagens løsning med et delt ansvar og utveksling av data for prognoseformål etter deres oppfatning fungerer godt, og at de ikke ser noen åpenbare behov for endringer. NAV mener også at dagens arbeidsfordeling er naturlig gitt de rollene henholdsvis NAV og Norsk Pensjon har.

7.4.3 Nærmere om Din pensjon og Norsk Pensjon

Pensjonsportalen Din pensjon ble utviklet av Arbeids- og velferdsetaten (NAV) mellom 2007 og 2011. Portalen har flere ulike funksjoner. Brukerne kan for det første simulere forventet framtidig pensjon med ulike forutsetninger om uttaksalder, uttaksgrad og kombinasjon av pensjonsuttak og fortsatt arbeid for å se hvordan dette påvirker størrelsen på alderspensjonen.

Videre gir portalen detaljert informasjon om opptjening i folketrygden for alle inntektsår til nå. Brukerne kan også søke om alderspensjon i portalen, samt endre uttaksgrad, stoppe og sette i gang igjen utbetaling av løpende alderspensjon.

Din pensjon viser relativt detaljert hvordan alderspensjon fra folketrygden er beregnet. Eksempelvis framgår det hvilke forholds- og/eller delingstall som er benyttet ved levealdersjustering av pensjonen, og personer i årskullene 1954–1962 – som får alderspensjon fra både gammel og ny folketrygdmodell – kan se hvor stor andel av pensjonen som kommer fra henholdsvis gammel og ny folketrygd.

Funksjonelt sett er Din pensjon stort sett den samme løsningen som i 2011 og den er nært knyttet til NAVs saksbehandlingsløsning. Det er igangsatt et arbeid med å modernisere portalen.

Pensjonsportalen Norsk Pensjon driftes av selskapet Norsk Pensjon AS som ble etablert i 2006 og eies av sju av de største livsforsikringsforetakene i Norge og Pensjonskasseforeningen.11 Portalen ble åpnet i 2008. Norsk Pensjon AS finansieres av de pensjonsleverandørene som leverer informasjon til portalen og inntektene fra virksomheten brukes i sin helhet til drift og videreutvikling av portalen.

Per i dag leverer totalt 61 ulike pensjonsleverandører – livsforsikringsforetak og pensjonskasser – pensjonsinformasjon til Norsk Pensjon. Selskapet oppgir at over 99 prosent av alle rettigheter til alderspensjon fra private tjenestepensjonsordninger og individuelle ordninger er dekket av portalen. Det samles inn og sammenstiller informasjon om totalt 20 ulike typer kollektive og individuelle pensjonsprodukter.

På samme måte som Din pensjon, gir Norsk Pensjon brukerne tilgang til prognoser for alderspensjon gitt ulike forutsetninger om uttaksalder, uttaksgrad og kombinasjon av pensjonsuttak og fortsatt arbeid. Portalen gir dessuten en oversikt over uførepensjons- og etterlattepensjonsordninger tilknyttet tjenestepensjonsordninger og eventuelle individuelle pensjons- og livsforsikringsordninger, brukerne er omfattet av.

Det er ikke mulig å søke om pensjon direkte fra Norsk Pensjon. Dette må brukerne gjøre hos den enkelte pensjonsleverandøren.

Norsk Pensjon har ikke noe register over den enkeltes pensjonsrettigheter hos de ulike leverandørene av tjenestepensjon. I stedet sammenstilles informasjonen elektronisk når brukerne logger seg inn i portalen til Norsk Pensjon, eventuelt i portalen til en av pensjonsleverandørene. Den sammenstilte informasjonen slettes når brukerne logger seg ut av portalen.

7.4.4 Behov for å videreutvikle portalene

Pensjonsportalene gir på de fleste områder brukerne en god oversikt over forventet pensjon og konsekvenser av ulike individuelle valg. Gjennomgangen av portalene har imidlertid også vist at det er rom for forbedringer.

Hverken Din pensjon eller Norsk Pensjon har i dag tilgang til og kan vise korrekte prognoser for offentlig tjenestepensjon basert på fullstendig opptjeningshistorikk. Statens pensjonskasse (SPK) jobber imidlertid med å tilrettelegge for utveksling av nødvendig informasjon mellom de som leverer offentlig tjenestepensjon slik at prognoser skal kunne leveres også for offentlig tjenestepensjon. Det er uklart når også andre leverandører av offentlig tjenestepensjon enn SPK vil kunne levere prognoser med fullstendig beregningsgrunnlag, men SPKs pågående arbeid vil legge til rette for at også andre leverandører kan bruke samme løsning som SPK.

Pensjonsportalene har kalkulatorer som beregner forventet pensjon på uttakstidspunktet, gitt informasjon om opptjening mv. og det den enkelte selv legger inn om forventet framtidig inntekt mv. Portalene viser beregnet pensjon før skatt i dagens kroneverdi. Det bør vurderes om portalene kan videreutvikles, eventuelt i samarbeid med Skatteetaten, slik at portalene også kan vise forventet pensjon etter skatt. Siden skatt avhenger av en rekke individspesifikke faktorer for eksempelvis hvilke fradrag den enkelte har, så må også en beregning etter skatt gjøres sjablongmessig gitt dagens skatteregler.

Pensjonsportalene viser kun forventede verdier på uttakstidspunktet og ikke hvordan de ulike ytelsene forventes å utvikle seg i verdi etter uttakstidspunktet. Siden pensjon fra ulike ordninger reguleres på ulik måte i utbetalingstiden, kan det være av interesse for brukerne å få informasjon om forventet verdiutvikling på de ulike ytelsene i utbetalingstiden.

Både privat og offentlig AFP er kvalifikasjonsordninger. Det vil si at den enkelte må tilfredsstille visse krav knyttet til tilslutning til ordningen over tid, inntektshistorikk, mv. for å få rett på AFP. Portalene har i dag hverken oversikt over hvem som er tilsluttet en AFP-ordning, eller hvem av dem som er tilsluttet som vil kvalifisere. I dagens portalløsninger må den enkelte derfor selv krysse av for hvorvidt vedkommende har rett til offentlig eller privat AFP eller ikke. I tillegg beregnes ikke prognoser for offentlig AFP i Din pensjon for årskull født i 1963 eller senere av den grunn at regelverket for offentlig AFP ikke er avklart for disse årskullene. Det kan også for alle årskull være vanskelig å ha oversikt over vilkårene som må tilfredsstilles for å få AFP. Mange vet heller ikke om deres arbeidsgiver er tilsluttet en AFP-ordning. Personer som feilaktig tror at de har rett på AFP, vil få en pensjonsprognose i portalene som er for høy. Dermed kan individuelle beslutninger om pensjonsuttak og fratreden fra arbeidslivet bli tatt på feil grunnlag. Det bør vurderes om det kan utvikles en egen AFP-løsning hvor en kan få opplyst om virksomheten en er ansatt i har en AFP-ordning. Avhengig av om AFP-ordningen er i privat eller offentlig sektor, kunne det også være en liste med relevante kontrollspørsmål som kan gi brukeren bedre oversikt over de vilkårene som må oppfylles for å få rett til AFP.

Utbetalingstiden varierer mellom ulike pensjonsordninger. Mens folketrygd, AFP, offentlig tjenestepensjon og de fleste private ytelsespensjoner utbetales livsvarig, er det valgfri lengde på utbetalingstiden i de fleste innskuddsbaserte pensjonsordninger. Det er viktig at personer som har en opphørende pensjonsytelse forstår at ytelsen faktisk vil stoppe på et gitt tidspunkt. NAVs Din Pensjon viser kun utbetalt pensjon fra uttaksalder til fylte 75 år i hovedvisningen av forventede pensjoner. Portalen kan derfor potensielt gi personer med innskuddspensjon et feilaktig inntrykk av egen framtidig pensjon.

Det benyttes i visse tilfeller ulike beregningsmodeller for å lage prognoser for innskuddsbaserte produkter hos henholdsvis Norsk Pensjon og den enkelte pensjonsleverandør. Brukerne kan derfor få ulike prognoser i Norsk Pensjons portal og også hos på den aktuelle pensjonsleverandørens egne nettsider. Dette kan åpenbart være forvirrende. Utvalget er kjent med at Norsk Pensjon arbeider med å endre dagens praksis med sikte på at det i framtiden blir benyttet like forutsetninger ved beregning av prognoser i alle kanaler.

Innføringen av fleksibelt uttak i folketrygden, tjenestepensjoner og AFP er en sentral del av pensjonsreformen. Det er per i dag mulig å simulere fleksibelt uttak for de aller fleste pensjonstypene, men ikke for privat ytelsesbasert pensjon, herunder også fripoliser fra slike ordninger, og individuell pensjon fra gamle såkalte «IPA-avtaler». Pensjon fra disse ordningene vises kun med uttaksalder 67 år. Etter det utvalget har fått opplyst, er bakgrunnen at pensjonsinnretningene ikke har ønsket å lage teknisk støtte for å kunne levere prognoser til Norsk Pensjon fra andre aldre enn 67 år, selv om flere av innretningene viser slike prognoser i egen portal/nettside. Siden mange vil ha en vesentlig andel av samlet pensjon fra private ytelsesordninger, er det uheldig at det ikke er mulig å simulere fleksibelt uttak av slik pensjon i pensjonsportalene.

7.4.5 Informasjon om pensjon i en digital hverdag

Fleksibelt uttak både i folketrygden, private tjenestepensjonsordninger og privat AFP legger mer ansvar for størrelsen på den årlige pensjonen over på den enkelte. Økt individualisering gir behov for god informasjon slik at folk tar informerte valg både når det gjelder valg av alder for avgang fra arbeidslivet og for disponering av opptjente pensjonsrettigheter.

Pensjonsreformen har gitt flere valgmuligheter, både ved at flere enn før kan velge å ta ut alderspensjon tidlig, mulighet for gradert uttak og kombinasjon av arbeid og uttak av alderspensjon. Samtidig viser forskning at når mennesker står overfor ulike og komplekse valg, tar de ikke nødvendigvis gode beslutninger. I slike situasjoner vil folk ofte ønske hjelp og veiledning til å ta valg basert på egne preferanser og omstendigheter.12 Mastrobuoni (2011) viste at pensjonsatferden ikke påvirkes hvis personer kun informeres om pensjonsytelsen som svarer til en bestemt pensjonsalder. Giesecke og Yang (2017) ser nærmere på om dette skyldes at folk allerede har tilpasset seg optimalt med tanke på pensjoneringstidspunkt eller om de ville ha gjort en annen tilpassing om de hadde fått mer informasjon om konsekvensen ved å velge ulike avgangsaldre. Resultatene viser at pensjoneringstidspunktet utsettes med nesten to år når det gis tydelig informasjon om forventet pensjonsformue ved ulike avgangsaldre.

I forarbeidene til ny alderspensjon, se Ot.prp. nr. 37 (2008–2009), sto det beskrevet hvordan Arbeids- og velferdsetaten ville gi informasjon ut til den enkelte:

«Internettbaserte selvbetjeningsløsninger er godt egnet til å synliggjøre konsekvensene av ulike valg, for eksempel av uttakstidspunkt og av ulike kombinasjoner mellom arbeid og pensjon. (…)

I tillegg til selvbetjeningsløsningen, legger Arbeids- og velferdsdirektoratet opp til at den enkelte kan få informasjon om opptjente rettigheter, konsekvensene av levealdersjustering og mulighetene til å kombinere arbeid og pensjon. Arbeids- og velferdsetaten vil ha spesielt fokus på de gruppene som i størst grad blir berørt av det nye regelverket. Departementet vil understreke behovet for å informere også grupper som av ulike grunner ikke kan eller vil bruke selvbetjeningsløsningen. Disse skal kunne henvende seg på et av Arbeids- og velferdsetatens kontorer eller kundesentre, og få den samme informasjon der som de kan få ved å benytte portalen, samt veiledning om de mulighetene som foreligger.»

Det er i dag ikke mulig for den enkelte å få rådgivning ved fysisk oppmøte hos NAV. Etter at forslaget til ny alderspensjon ble lagt fram, har det skjedd en rask utvikling i retning av digital veiledning og informasjon på NAV.no. NAVs kundeveiledere svarer på spørsmål om pensjon på chatbot med mulighet til å bli rutet videre til en veileder. Det er også mulig å ta kontakt på eget telefonnummer for spørsmål om pensjon. Det er også mulig fra innlogget side på «Ditt Nav» å sende inn skriftlige spørsmål.

Forskning viser at informasjon om pensjonsordninger må tilpasses til ulike grupper etter blant annet alder, familiesituasjon og kunnskapsnivå. I tillegg til informasjon om den enkeltes opptjening og kalkulatorer kan også informasjonskampanjer vurderes. Utvalget mener at det kan være hensiktsmessig å gi noe mer veiledning om valg av uttakstidspunkt; blant annet ved at det framgår ved hvilken alder en må stå i arbeid for å ha kompensert for levealdersjusteringen. Informasjon om pensjon på Din pensjon bør også gjøres tilgjengelig på flere språk enn i dag slik at brukere som ikke har norsk som morsmål, eller som har arbeidet i Norge en kort periode for så å reise tilbake til hjemlandet, lettere kan orientere seg om opptjente pensjonsrettigheter.

Utvalget mener at det bør vurderes om NAV mer aktivt skal gå ut og spre informasjon om pensjonsreformen. Eventuelt kan dette gjøres i samarbeid med Norsk Pensjon og leverandører av privat og offentlig tjenestepensjon. Utvalget har merket seg at mye av diskusjonene på sosiale medier i dag skjer i grupper som er opprettet av interessegrupper og kommersielle aktører som for eksempel advokater eller rådgivningstjenester. Det trenger ikke å være en sammenheng, men stor aktivitet i disse forumene kan også være et uttrykk for misnøye knyttet til at en ikke får god nok informasjon fra NAV. Det kan videre være at det en søker svar på avhenger av forhold som ikke en pensjonsleverandør har ansvar for alene, men som finner sitt svar i «mellomrommet» mellom folketrygden og tjenestepensjonsordningene. For eksempel er vilkårene for rett til AFP knyttet opp mot regelverk både i AFP-ordningen i tillegg til i folketrygden.

Utvalget har merket seg at Pensionsmyndigheten i Sverige har en mer aktiv profil på sosiale medier, enn NAV. Blant annet legges det ut spørsmål og svar av allmenn interesse. Det kan være svar på alderspensjon, men også spørsmål i tilknytning til andre ytelser som for eksempel bostøtte. På «Den orange bloggen» legges det ut aktuell informasjon ikke bare om den allmänna pensionen, men også om temaer som uttakstidspunkt for pensjon, fortsatt arbeid og uttak av pensjon og skatt på pensjon. I Sverige er det også mulig å få personlig møte med en veileder på Statens servicecenter som i 2021 hadde totalt 118 kontorer. I løpet av 2020 tok servicekontoret imot 2,4 millioner besøkende. Statens servicecenter er en statlig myndighet under Finansdepartementet. Servicecentrene som i 2021 hadde 118 kontorer, er et samarbeid mellom Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten og Skatteverket.

Som nevnt i avsnitt 7.4.4 gis det i dag oversikt over privat tjenestepensjon i portalen til Norsk Pensjon. Når det gjelder medlemskap og opptjening i offentlige tjenestepensjonsordninger, annet sted enn hos tjenestepensjonsordningene selv, så er ikke tilgangen på informasjonen like god. Det er riktignok lagt ut lenker fra NAV og Norsk Pensjon til SPK og KLP, men det er ikke per i dag et sted som samler all informasjon om opptjente rettigheter både fra folketrygden og andre kollektive tjenestepensjonsordninger.

Regjeringen la 17. desember 2021 fram Prop. 43 LS (2021–2022) med blant annet forslag til lovendringer som gjennomfører IORP II-direktivet. Deler av direktivets krav er allerede gjennomført i reglene om kontoutskrift i forsikringsvirksomhetsloven, som gjelder for medlemmer av innskuddspensjonsordninger og tjenestepensjonsordninger. Nye krav i direktivet omhandler blant annet informasjon om det enkeltes medlemmets rettigheter og krav til individualiserte prognoser om framtidig pensjon. Stortinget vedtok 24. mars 2022 at det i forsikringsvirksomhetsloven skal innføres en plikt for livsforsikringsforetak og pensjonsforetak til å utarbeide en slik årlig pensjonsoversikt. Det er ikke vedtatt fra når lovendringen skal tre i kraft, men når det skjer, vil alle medlemmer i både private og kommunale tjenestepensjonsordninger mottae disse pensjonsoversiktene.

I proposisjonen foreslås det at direktivets overordnede krav til innhold og form tas inn i lovene, mens mer detaljerte regler gis i forskrift. Forslaget innebærer at det årlig skal sendes ut et dokument som skal ha ordet «pensjonsoversikt» i tittelen og som skal ha relevant informasjon om forventet framtidig pensjon for medlemmer av kollektive tjenestepensjonsordninger regulert av finansforetaksloven.

Det gis informasjon om pensjon fra flere aktører, med ansvar for ulike deler av pensjonssystemet. Det kan derfor være vanskelig for den enkelte å orientere seg og å få fullstendig informasjon om sine pensjonsrettigheter, og om konsekvenser av ulike valg for totale framtidige pensjonsytelser. Utvalget mener det bør utarbeides en helhetlig strategi for informasjon på pensjonsområdet. Dette arbeidet bør involvere alle hovedaktørene. I tillegg til at informasjonen må være fullstendig og lett forståelig, må det også være et mål å øke interessen for slik informasjon slik at den når flere. Det kan i denne sammenhengen også vurderes om innrapportering av all pensjonsopptjening til Altinn kan være et element i en slik plan. Når all informasjon om opptjeningstid kan vises og hentes ut samlet, så vil det også være enklere å ta med seg informasjonen videre til NAV eller andre brukeren ønsker å søke veiledning hos.

7.5 Andre faktorer som har betydning for pensjoneringsbeslutningen

7.5.1 Innledning

Økonomiske insentiver for å stå lengre i arbeid og særlig fleksibel pensjonsalder og nøytralt uttak, har ført til flere sysselsatte seniorer. Økonomiske insentiver synes å ha stor innvirkning på kort sikt, mens det på lengre sikt kan være andre forhold enn inntekt og økonomi som veier tungt.

Det er store individuelle forskjeller med hensyn til når den enkelte ønsker eller har behov for å trappe ned arbeidsinnsatsen eller tre ut av arbeidslivet. Pensjonsbeslutningen påvirkes av en rekke faktorer, blant annet hvor lenge den enkelte har stått i arbeid, belastningen i stillingen, forhold på arbeidsplassen og den enkeltes helsetilstand. I dette avsnittet omtales noen av disse faktorene.

7.5.2 Trivsel i jobben

Et godt arbeidsmiljø er viktig både for de sysselsattes helse og trivsel og for virksomhetenes produktivitet og resultater. Det er godt dokumentert at arbeidsmiljøet er viktig for sykefravær og uførhet, arbeidsinkludering og tidspunktet for alderspensjonering. I Norsk seniorpolitisk barometer 2020 er et godt arbeidsmiljø den enkeltfaktoren som flest mener er viktig for at de skal fortsette i arbeid etter at de har rett til å ta ut pensjon; hele 78 prosent svarer at det er svært viktig og ytterligere 18 prosent at det er ganske viktig.

Norge har tradisjonelt hatt gode arbeidsmiljøforhold. Det er en viktig forutsetning for en god samfunns- og velferdsutvikling og et konkurransefortrinn i en tid med høy endringstakt i arbeidslivet. Forebyggende arbeidsmiljøarbeid er et viktig virkemiddel i arbeidet med å styrke arbeidslinjen i Norge. Gjennom samarbeidet om IA-avtalen er det satt i gang en rekke tiltak som skal bidra til å forebygge og redusere sykefravær og frafall og legge til rette for inkludering og forlengede yrkeskarrierer. Dette arbeidet må innrettes og tilpasses de særskilte utfordringene som finnes på den enkelte arbeidsplassen.

Aldersstereotypier og omgivelsenes forventninger kan ha betydning for eldres motivasjon til å stå i arbeid. Arbeidsgivers behov for å avklare pensjoneringstidspunkt som følge av intern planlegging kan komme i konflikt med eldres opplevelse av å være ønsket på arbeidsplassen, jf. Oslo Economics (2018).

Thorsen m.fl. (2016) ser på sammenhengen mellom psykososialt arbeidsmiljø og pensjoneringsalder. I studien følges danske arbeidstakere i alderen 60–64 år. Studien fant at ti psykososiale arbeidsmiljøfaktorer var signifikante predikatorer for tidlig pensjonering; lav jobbtilfredshet, lav innflytelse i jobben, lave utviklingsmuligheter, lav rolleklarhet, opplevd aldersdiskriminering, lav anerkjennelse fra ledelsen, lav rettferdighet på arbeidsplassen, dårlig tillit til ledelse, dårlig lederkvalitet og dårlig forutsigbarhet. Det ble ikke funnet belegg for at lave krav eller gode relasjoner mellom kolleger påvirker eldre ansattes beslutning om førtidspensjonering.

7.5.3 Familieforhold og kjønn

Familieforhold og kjønn har også betydning for tidspunktet for tilbaketrekning fra arbeidslivet. Menn går av med pensjon omtrent ett år senere enn kvinner, og gjennomsnittlig alder er vel 66 for menn og drøyt 65 for kvinner.

Grødem og Kitterød (2021) undersøkte hvordan menn og kvinner i alderen 30–61 år ser for seg tilværelsen som pensjonist. Rundt en tredel ser for seg at de vil fortsette å arbeide etter at de har tatt ut pensjon, og menn i noe større grad enn kvinner. Undersøkelsen finner at helse og inntekt er viktige faktorer i menns forestillinger om pensjonstilværelsen, mens partnere og barn er viktigere for kvinner.

De fleste av dem som står overfor et valg mellom pensjonering og fortsatt yrkesaktivitet, har en ektefelle eller samboer. Valget mellom fortsatt arbeid og pensjonering treffes ikke bare utfra hensyn til egne forhold; for flerperson-husholdninger vil det ofte være felles inntekt og også felles nytte av samvær, altså ikke bare egen nytte av fritid, som har betydning. Forskning viser at ektefeller samordner sine pensjonsbeslutninger og koordinerer sin innsats i arbeidslivet. Dette kan skje på ulike måter. I den ene ytterligheten velger personen pensjoneringstidspunkt gitt at ektefellens arbeidssituasjon er status quo, mens i den andre ytterligheten velger begge ektefellene pensjoneringstidspunkt utfra hva de er best tjent med samlet som par.

Hernæs m.fl. (2002) viser at ektefeller ønsker å pensjoneres noenlunde samtidig (beskrevet som fritidskomplementaritet). Det kan forstås som at ektefellene nyter ekstra godt av å ha fritid dersom den andre partneren også har fritid. Vanligvis er mannen cirka to år eldre enn kvinnen – spørsmålet er da om mannen ‘leder an’ med å vente å pensjonere seg eller om det er kvinnen som ‘leder an’ med å framskynde sitt pensjoneringstidspunkt?

Kruse (2021) studerer ektefellenes koordinering av pensjonsbeslutningen ved å bruke omleggingen av AFP i privat sektor, som gav kraftig økning i insentivene til å arbeide. Han finner at særlig kvinner som jobbet i offentlig sektor og som var gift med menn i privat sektor med AFP, økte sitt arbeidstilbud ved å utsette pensjoneringen da privat AFP ble lagt om fra en tidligpensjonsordning. Det var også en viss indikasjon på at menn i offentlig sektor økte sitt arbeidstilbud dersom de var gift med kvinner i privat sektor med AFP selv om denne effekten var mindre. Dette gir støtte til teorien om fritidskomplementaritet. Samtidig som det ser ut til at menns beslutning om pensjoneringstidspunkt påvirker partnerens pensjoneringsbeslutning mer enn kvinners beslutning påvirker deres partner.

Også Johnsen m.fl. (2021) viser at gifte menns bruk av AFP i privat sektor, den gang ordningen var en førtidspensjonsordning, økte ektefellens sannsynlighet for å forlate arbeidsmarkedet. Avgangen var fire prosentpoeng høyere sammenliknet med de som var gift med en ektefelle uten tilgang på AFP. Også uføretilbøyeligheten for de gifte kvinnene var tre prosentpoeng høyere. Studien påviste ikke noen tilsvarende effekt for ektemennene som på sin side i liten grad endret atferd som følge av at ektefellen gikk av med AFP.

Forskningen gir støtte til at insentivendringer som er rettet mot individer kan ha større effekt enn de som kan måles bare ved å se på endret atferd hos den som berøres direkte. Det betyr at en del par der den ene ønsker å utsette avgangen fra arbeidslivet som følge av levealdersjusteringen, trolig vil få følge av sin ektefelle. Også hva kollegaer og andre gjør vil kunne påvirke atferden til den enkelte. For eksempel fant Brown og Laschever (2012) i en studie av pensjoneringsatferd blant lærere at det at en ekstra lærer pensjonerte seg, økte sannsynligheten for også andre pensjonerte seg.

7.5.4 Helsetilstand

Den økte levealderen blant 70-åringer i Norge i perioden 1995–2017 gav om lag like stor økning i antall funksjonsfriske år, jf. Storeng m.fl. (2021). Om økningen i levealderen framover også gir flere funksjonsfriske år, slik at eldre får mulighet til å respondere på insentivene levealdersjusteringen gir, vil ha stor betydning.

Med alder øker slitasjen på kroppen. Slitasje fører til en gradvis økt risiko for ulike lidelser. Det er imidlertid stor individuell variasjon i graden av ‘slitenhet’, og variasjonen i funksjonsnivå innenfor en aldersgruppe, for eksempel 60-åringer, er større enn mellom gjennomsnittet i ulike aldersgrupper selv om funksjonsnivået i gjennomsnitt avtar med alder. Variasjonen er avhengig av arv, men også i stor grad av individuell atferd, sosioøkonomisk bakgrunn og sosiale omgivelser.

Studier som undersøker hvorvidt det er bra for eldre å stå lenger i jobb, viser litt ulike resultater. Noen viser at det kan være bra å fortsette i jobb både for mental og fysisk helse, mens andre studier viser at det kan være mindre heldig. Dette varierer mellom land, og avhenger også av hvilke yrkesgrupper som er undersøkt og hvilke helsemål som er benyttet. En norsk studie, Syse m.fl. (2017), antyder at tidlig avgang fra arbeidslivet gir positive helseeffekter for flere enn dem som opplever positive helsevirkninger ved forlenget yrkesaktivitet.

Å forlenge eldres yrkesdeltakelse er et ledd i mange velferdsstaters strategi for å redusere ressursbruk og kostnader knyttet til en aldrende befolkning. Fleksibilitet i tidspunkt for pensjonering kan være viktig for å forebygge framtidige helseplager hos yngre eldre, samtidig som det kan sikre at eldre som kan og vil arbeide lenger vil få mulighet til det.

Betydningen av helse for i hvilken grad individer responderer på de økonomiske insentivene i reformen er tema for Aakvik m.fl. (2020). Den empiriske undersøkelsen sammenlikner arbeidstilbudet til fødselskull som fylte 62 år før pensjonsreformen ble innført i 2011, med dem som fylte 62 år etter reformen. Undersøkelsen finner ingen tendens til at arbeidstakerne med dårligst helse i mindre grad økte sitt arbeidstilbud enn de arbeidstakerne med best helse.

Vekst i forventet levealder og en eldre befolkning vil i årene framover gi økt behov for pleie- og omsorgstjenester. Det kan føre til at flere søker om omsorgslønn og/eller pensjonsopptjening for omsorgsarbeid for en (eldre) ektefelle, forelder eller slektning.

7.6 Arbeidsmarkedet for eldre arbeidstakere

7.6.1 Innledning

Sysselsettingen blant eldre arbeidstakere har økt siden tidlig på 2000-tallet og også etter pensjonsreformen i 2011. I 2020 var det forventet at en 50-åring ville arbeide 12 årsverk etter fylte 50 år, se figur 7.6. Beregninger fra Arbeids- og velferdsdirektoratet viser at forventet yrkesaktivitet etter 50 år har økt med ett årsverk fra 2011 til 2020.

Det er flere årsaker til den økte sysselsettingen i eldre aldersgrupper. Pensjonsreformen har gitt sterkere økonomiske insentiver til å stå lenger i arbeid. Også bedre helse, mindre fysisk krevende jobber og økt utdanningsnivå har sammen med et generelt godt arbeidsmarked, bidratt til at sysselsettingen blant seniorene har økt.

Vigtel (2018) ser på hvilken betydning senkningen av nedre aldersgrense for uttak av alderspensjon fra 67 til 62 har hatt for arbeidsgivernes tilbøyelighet til å ansette seniorer. Senkningen kan ha ført til at arbeidsgiverne vurderer risikoen knyttet til å ansette en eldre arbeidssøker lavere enn før reformen. Vigtels undersøkelse tyder på at økningen i etterspørselen etter arbeidskraft hovedsakelig var forårsaket av et positivt skift i etterspørselen etter «risikofylte» seniorarbeidere, arbeidere med tidligere sykmeldinger. Dette gir støtte til hypotesen om at arbeidsgiverne er mer villige til å ansette seniorarbeidere når pensjonsalderen reduseres.

Selv om sysselsettingen har økt over tid, så faller den likevel raskt med alderen etter fylte 60 år. Det er i dag under ti prosent av personer i aldersgruppen 70–74 som er sysselsatte. Likevel er trolig potensialet for å øke sysselsettingen større i gruppen mellom 60 og 70 år enn i gruppen over 70 år.

At flere ønsker å stå lenger i jobb er en nødvendig, men ikke tilstrekkelig, betingelse for økt sysselsetting blant eldre. Sysselsettingen avhenger også av etterspørselssiden i arbeidsmarkedet, av lovbestemte aldersgrenser og av graden av inkludering av eldre i arbeidslivet. For å øke sysselsettingen blant eldre må det arbeides for at færre skal slutte i den jobben de har samtidig som det må bli lettere for seniorer som er ledige å få jobb.

7.6.2 Opphør av arbeidsforhold på grunn av alder

Arbeidsmiljøloven gir i dag adgang til å bringe et arbeidsforhold til opphør på grunn av alder når arbeidstakeren fyller 72 år. Aldersgrensen i arbeidsmiljøloven § 15-13 a ble hevet fra 70 til 72 år med virkning fra 1. juli 2015, jf. Prop. 48 L (2014–2015). Arbeidsgiver kan fastsette en lavere aldersgrense, men ikke under 70 år, dersom grensen gjøres kjent for arbeidstakerne, den praktiseres konsekvent av arbeidsgiver og arbeidstaker har en tilfredsstillende tjenestepensjonsordning. I staten er den alminnelige aldersgrensen 70 år, og ansatte i staten er unntatt fra arbeidsmiljøloven § 15-13 a ved bestemmelse i forskrift.13 I kommunal sektor fastsettes aldersgrensene etter de samme prinsipper som gjelder i staten.14

I etterkant av at aldersgrensen i arbeidsmiljøloven ble hevet fra 70 til 72 år innførte flere arbeidsgivere i privat sektor bedriftsinterne aldersgrenser. Særlig ble dette vanligere blant store bedrifter, og i næringer med høy gjennomsnittsalder blant de ansatte.15 Mulighetene for å fortsette i arbeid etter fylte 70 år ble derfor i en del private virksomheter i realiteten begrenset på grunn av kravet til streng praktisering, selv om formålet med endringene var det motsatte.

Det er ulike syn på spørsmålet om økte aldersgrenser. Argumenter for økte grenser har vært bedre helse i befolkningen og pensjonsreformen som innebærer at årskull født tidlig på 60-tallet må vente med å ta ut alderspensjon til etter 70 år om de skal kompensere for levealdersjusteringen. Blant annet må 1963-årskullet vente med uttak til de er 70 år og åtte måneder om de skal kompensere for levealdersjusteringen. I argumentasjonen mot høyere aldersgrenser har det vært vist til arbeidsgivers styringsrett og at det kan oppstå vanskelige konfliktfylte forhold mellom arbeidsgiver og arbeidstaker. Hvis arbeidsgivere ser en risiko for at en arbeidstaker med redusert arbeidsytelse kan bli i stillingen i flere år framover, kan arbeidsgiver forsøke å få arbeidstakeren til å slutte tidligere. Arbeidstakere over 62 år har allerede et sterkere stillingsvern enn yngre arbeidstakere gjennom retten til redusert arbeidstid, og et større vern mot nedbemanning blant annet gjennom det ulovfestede ansiennitetsprinsippet. De som går mot en ytterligere heving av aldersgrensene, hevder at dette vil bidra til å gjøre seniorer mindre attraktive på arbeidsmarkedet enn de er i dag og at det er andre virkemidler som bør benyttes for å bidra til at flere kan stå lenger i arbeid.

Aldersgrensen på 72 år i arbeidsmiljøloven og også aldersgrensen som gjelder for statsansatte ble utredet i de to fasene av Sysselsettingsutvalgets arbeid. Først i ekspertutvalgets utredning og deretter i utvalgets utredning i fase II der utvalget var sammensatt dels av fagpersoner og dels av partene i arbeidslivet, jf. NOU 2019: 7 og NOU 2021: 2.

Et flertall i sysselsettingsutvalgets fase II mente det bør legges bedre til rette for at arbeidstakere kan jobbe etter at de har passert aldersgrensen for stillingsvern. Utvalgets flertall mente at en heving av øvre aldersgrense i staten til 72 år på tilsvarende måte som i arbeidsmiljøloven, vil ha negative konsekvenser både for statlige virksomheter og ansatte. Flertallet ønsket også å senke aldersgrensen i arbeidsmiljøloven til 70 år og samtidig fjerne muligheten til lavere bedriftsinterne aldersgrenser med krav om konsekvent praktisering.

Kravet om konsekvent praktisering av bedriftsinterne aldersgrenser praktiseres strengt, og arbeidsgiver kan bare helt unntaksvis la enkelte arbeidstakere fortsette å arbeide i virksomheten etter at de har passert den bedriftsinterne aldersgrensen. Forutsetningen er at det kun dreier seg om et fåtall tilfeller og at det i hovedsak er knyttet til særlige og tidsavgrensede behov. Dersom virksomheten reengasjerer eller tar inn igjen ansatte som har sluttet ved oppnådd aldersgrense (for eksempel som innleide, selvstendige eller midlertidig ansatte), vil dette også få betydning ved vurderingen av om kravet til konsekvent praktisering er oppfylt, og det er avgjørende hvor mange ansatte som i en gitt periode faktisk har sluttet i virksomheten på grunn av oppnådd aldersgrense og hvor mange som har fått tilbud om å fortsette. Hvor nivået skal ligge presiseres ikke i Prop. 48 L (2014–2015), men det legges til grunn som et akseptabelt omfang at inntil ti prosent av de ansatte får fortsette (over en periode på rundt fem år) uten at det rokker ved inntrykket om at aldersgrensen er praktisert konsekvent.

Regjeringen Solberg la høsten 2021 fram et lovforslag om å heve den alminnelige aldersgrensen i staten til 72 år (aldersgrenseloven), slik den er i arbeidsmiljøloven. Lovforslaget ble trukket av Regjeringen Støre. Begrunnelsen for å trekke lovforslaget og holde fast ved 70-årsgrensen i staten, var at mange høringsinstanser, både på arbeidsgiver- og arbeidstakersiden, samt Sysselsettingsutvalgets flertall i fase II, mente at en burde holde på 70-årsgrensen i staten for å unngå uverdige og konfliktfylte avganger fra arbeidslivet. Utvalgets flertall var også av den oppfatning at hevingen av aldersgrensen fra 70 til 72 år i arbeidsmiljøloven burde reverseres.

I Norsk seniorpolitisk barometer 2021 svarte 38 prosent ledere «nei», 36 prosent «ja» og 26 prosent «vet ikke» på spørsmålet «mener du det bør være en øvre aldersgrense for hvor lenge en arbeidstaker skal ha rett til å fortsette i yrkeslivet», se Ipsos (2021). I offentlig sektor var det flere ledere som ønsket en øvre aldersgrense enn de som ikke ønsket det (47 prosent versus 23 prosent), mens i privat sektor var det motsatt (33 prosent versus 42 prosent). Blant de som mente det burde være en øvre aldersgrense, var det 54 prosent som mente at den burde være 70 år.

Omtrent åtte av ti ledere ønsker i meget eller ganske stor grad at eldre ansatte skal fortsette til de når den øvre aldersgrensen i virksomheten. Tilbøyeligheten til å ønske at eldre ansatte skal fortsette utover øvre aldersgrense er noe større i små enn i store virksomheter; mens det er 26 prosent av ledere for virksomheter med 10–14 ansatte som er tilhengere av en øvre aldersgrense, mener hele 59 prosent av dem som representerer en virksomhet med minst 50 ansatte det samme. Den samme tendensen gjenfinnes når det skilles på virksomhetenes omsetning/budsjett. Det var blant lederne vesentlig større skepsis til at deres eldre ansatte skal fortsette å arbeide utover den øvre aldersgrensen enn hva det var på spørsmålet om å arbeide inntil øvre aldersgrense i virksomheten; her svarte halvparten av lederne at de i liten grad eller ikke i det hele tatt ønsket dette og fire av ti ledere at de ønsket det. At det er såpass mange som 80 prosent som ønsker at de ansatte skal fortsette til aldersgrensen og samtidig bare 40 prosent som ønsker at de skal fortsette utover aldersgrensen, kan kanskje skyldes at den øvre aldersgrensen i arbeidsmiljøloven oppfattes som en normgivende grense, og at det er tillit til at denne grensen er satt ved en «riktig» alder.

Aldersgrensene i arbeidsmiljøloven og aldersgrenseloven vil trolig bli et hinder for videre yrkesdeltakelse for mange. På kort sikt vil de fleste kunne oppnå et tilfredsstillende pensjonsnivå før de når aldersgrensen, men etter hvert når for eksempel 1963-kullet blir 70 år, altså i 2033, tilsier utformingen av pensjonssystemet at en må se nærmere på hvordan mulighetene til å fortsette i arbeid etter 70 år kan styrkes.

7.6.3 Hva skal til for at arbeidsgivere skal beholde og ansette seniorer?

For å øke sysselsettingen blant personer i 60-årene hvor frafallet er størst, må det legges til rette for at færre går av tidlig, samtidig som det må bli lettere for seniorer å finne en ny jobb. For at flere seniorer i framtiden skal stå lenger i arbeid vil det kreve tiltak både fra arbeidstaker- og arbeidsgiversiden. For eksempel vil arbeidsgiverinitiert satsing på kompetanseutvikling og ordninger for omskolering kunne bidra til å øke avgangsalderen, mens særaldersgrenser og sluttpakker gjør at flere går av tidligere enn de ellers ville ha gjort. Selv om tidspunktet for pensjonering for de fleste først og fremst er et eget valg, er også etterspørselssiden i arbeidsmarkedet viktig. Under gjennomgås noen viktige forhold knyttet til å legge til rette for økt sysselsetting blant personer over 60 år:

• Arbeid med inkludering av eldre i arbeidslivet

• Eldre arbeidstakeres produktivitet

• Kompetanse

• Seniorgoder

• Arbeidsmiljø, motivasjon og holdninger

• Tilrettelegging og oppfølging på arbeidsplassen

Arbeidet med inkludering av eldre i arbeidslivet

Arbeidsgiveres vurdering av eldre arbeidstakere spiller en viktig rolle for jobbmulighetene for eldre arbeidssøkere. Det å arbeide for at eldre som ønsker å stå i arbeid gis mulighet til det kan skje på flere måter, både gjennom lovgivning og på annen måte. Etter arbeidsmiljøloven er det forbudt å diskriminere noen på grunn av alder i arbeidslivet. OECD (2019) peker på at aldersdiskriminering ved ansettelser er vanlig i flere OECD-land, til tross for at det er ulovlig. Opplevd diskriminering kan påvirke sysselsettingen ikke bare gjennom ansettelsesbeslutninger, men også fordi diskriminerende barrierer kan føre til eldre arbeidstakere begrenser sin jobbsøking eller slutter å søke etter arbeid. En undersøkelse fra 2015 i EU viser at 60 prosent av arbeidsgiverne mener at personer over 55 år kommer dårligere ut i forbindelse med jobbsøknader enn yngre personer (EU 2015).

OECD (2019) drøfter utfordringer og tiltak for å møte en eldre befolkning og tiltak for å forlenge eldre arbeidstakeres deltagelse i arbeidsmarkedet. I rapporten pekes det på flere mulige tiltak innenfor lovgivning, holdningskampanjer og samarbeid mellom partene i arbeidslivet som kan øke eldres deltakelse i arbeidslivet:

• Bekjempe diskriminering i arbeidsforhold på grunn av alder ved å iverksette tiltak, gjennom lovgivning eller bevisstgjøringskampanjer for å forebygge aldersdiskriminering både i rekrutteringsprosesser, ved forfremmelses- og opplæringsprosesser.

• Søke å begrense obligatorisk pensjonering i nært samråd og samarbeid med arbeidsgiver- og arbeidstakerrepresentanter, samtidig som det respekteres der slik praksis kan være nødvendig.

• Oppmuntre til god praksis fra arbeidsgivere når det gjelder å legge til rette for en aldersvariert arbeidsstyrke. Blant annet bør dette gjøres ved kunnskapsdeling på tvers av aldersgrupper i virksomheter og ved å tilpasse ansvar og arbeidstidsordninger til alder.

Oppfatninger om hvem som er eldre arbeidstakere har endret seg over tid. Ledere oppfatter gjennomgående denne alderen som lavere sammenliknet med når det samme spørsmålet stilles til yrkesaktive som sådan. Lederes oppfatninger om hvem som er eldre har endret seg fra gjennomsnittlig 52 år i 2003 til 56,1 år i 2021, mens hos den yrkesaktive befolkningen har alderen økt fra 55 år til 58,4 år. Ifølge Norsk seniorpolitisk barometer 2021 (Ipsos 2021) er arbeidsgivere i private bedrifter noe mer skeptiske til å ansette seniorer enn arbeidsgivere i offentlig sektor. Undersøkelsen gir også støtte for at viljen til å ansette eldre arbeidstakere er noe større i store bedrifter enn i små bedrifter. Likevel oppgir 79 prosent av arbeidsgiverne at ansatte over 60 år har minst like gode arbeidsprestasjoner som dem under 60 år. På spørsmål om hvor gammel en kvalifisert søker skal være før en leder vil nøle med å innkalle til jobbintervju, var gjennomsnittsalderen 59 år, en økning på ett år sammenliknet med for ti år siden.

I et eksperiment som kartlegger mulige grunner til at personer i 50–60-årsalderen kan bli diskriminert i ansettelsesprosesser, finner Van Borm m.fl. (2021) støtte for at en slik aldersdiskriminering i stor grad har sammenheng med at arbeidsgivere mener eldre har lav teknologisk kompetanse, at de er lite fleksible samt at mulighetene for å lære opp eldre anses å være mer begrenset.

Andre studier viser at det som skjer i samspillet mellom ledere og ansatte lenge før den tradisjonelle pensjonsalderen er avgjørende for lengden på yrkeslivet. Arbeidsgivere som har rutiner for karriereutvikling, intern rekruttering og rutiner for evaluering på alle tidspunkt i karrieren, gir gode grunnlag for et utvidet arbeidsliv ved at denne interaksjonen påvirker lengden på karrieren og ikke bare den ansattes pensjonsavgjørelse like før pensjonering (Wikström og Liff 2020). Ulike internasjonale studier finner at avgjørelser om pensjonering tas lenge før den formelle pensjonsalderen, og arbeidsgiver kan spille en viktig rolle ved blant annet å tilpasse arbeidsplassen til en eldre arbeidsstokk (Moulaert og Biggs 2013 og Wainwright m.fl. 2019). Det at arbeidsgivere forstår og verdsetter eldre arbeidstakere ved å trekke fram relevansen av taus kunnskap både til yngre kollegaer og ledere kan være viktig (Wikström m.fl. 2018). Betydningen av at HR-rutiner aktivt tilpasses og støtter opp under ulike behov som skyldes variasjon i alderen på arbeidsstokken blir også nevnt som viktig av Wikström og Liff (2020).

Eldre arbeidstakeres produktivitet

Økonomiske insentiver har stor betydning også for arbeidsgiverne. For arbeidsgivere er det viktig at betingelser og forhold er lagt til rette for at det skal lønne seg å beholde eller ansette seniorer.

Arbeidsgivernes vurdering av eldre arbeidstakere spiller en viktig rolle for jobbmulighetene for eldre arbeidssøkere. OECD (2019) drøfter eldres tilpasning i arbeidsmarkedet og mulige tiltak som kan øke deres deltakelse i arbeidslivet. Her pekes det på flere mulige faktorer som kan svekke arbeidsgivernes vilje til å rekruttere eldre personer. Ifølge Lazear (1981) kan stigende lønn over yrkeskarrieren ses på som et middel til å holde på arbeidstakere i virksomheten. Ifølge denne teorien er arbeidstakere betalt mindre enn sin produktivitet som unge og mer enn sin produktivitet på slutten av karrieren.

Mange arbeidsgivere er usikre på om eldre arbeidstakere er like produktive som yngre.16 Det er en omfattende litteratur som studerer hvordan produktiviteten varierer med alder. Selv om mange deltar i arbeidsmarkedet, er seniorer ikke noen enhetlig gruppe. Funnene i de ulike studiene avhenger blant annet av hvordan produktivitet måles og hva slags arbeidstakere som studeres. Mahlberg m.fl. (2013) finner, basert på data for virksomheter i Østerrike, ikke dekning for Lazears hypotese om at eldre arbeidstakere koster mer enn verdien av det de produserer. Studien ser på produktivitet i industri- og anleggssektoren og i servicesektoren, og finner at arbeidstakere under 30 år har lavere produktivitet enn lønnskostnad i industrisektoren, mens arbeidstakere over 50 år som jobber i tjenestesektoren har høyere produktivitet enn lønnskostnad. Resultatene i studien fra Mahlberg m.fl. står i kontrast til Lazears hypotese om avtakende arbeidsproduktivitet i forhold til lønnskostnader etter alder. Disse viser til at varigheten på ansettelsesforholdet og alderssammensetningen i virksomheten er av betydning. Det avhenger blant annet av om arbeidet som utføres er av en slik karakter at arbeidstakere i ulik alder utfyller hverandre eller om de jobber like godt alene.

Ifølge Aldersgrenseutvalget (2016) kan sammenhengen mellom alder og arbeidsprestasjoner variere med type arbeid. Høy alder kan gi fortrinn i jobber der fysisk styrke og reaksjonstid har liten betydning, mens høy alder kan være en ulempe når arbeidet er fysisk krevende, er under tidspress eller når erfaring betyr lite. Ng og Feldman (2013) fant at oppgaver som krever raske kognitive prosesser er mer krevende for eldre, mens kvaliteten av erfaringsbaserte vurderinger synes å styrkes med alderen. Oslo Economics (2019) skriver at det kan virke som produktiviteten faller noe i 60-års alderen, men at nedgangen avhenger av hvordan den måles og hva slags arbeidstakere som studeres. Oslo Economics peker på at forskning publisert i nyere tid kan tyde på at den negative sammenhengen mellom alder og produktivitet er blitt noe svakere.

De forannevnte undersøkelsene viser at alder og arbeidsproduktivitet avhenger av en rekke forhold, blant annet av type arbeid, varigheten av ansettelsesforholdet, og av hvordan produktiviteten måles. De aller fleste arbeider sammen med andre og for disse vil produktivitet både avhenge av den enkeltes arbeidstakers egen produktivitet som et resultat av egen innsats og ferdigheter, men også av det kollektive bidrag inn i produksjonen som er resultatet av interaksjoner med kollegaene en samarbeider med. Det kollektive bidraget vil avhenge av hvor godt arbeidere i ulike aldre samarbeider, deler kunnskap og utfyller hverandre. OECD (2020) beskriver studier som studerer variasjon i produktivitet etter alder når det tas hensyn til både individuelle og kollektive bidrag til produktivitet. Ifølge OECD viser disse studiene at produktiviteten øker i de tidligere årene av karrieren. Det er mindre klart hva som skjer fra midten av yrkeslivet og fram til pensjonering. Flertallet av eksisterende studier finner at produktiviteten er høyest når arbeidere er i 40- eller 50-årene, og at den så stagnerer eller avtar etter hvert som folk blir eldre, mens noen få studier også indikerer at produktiviteten fortsetter å øke fram til pensjonisttilværelsen. På grunnlag av funnene som rapporten baserer seg på, viser gjennomgangen at arbeidstakerne starter sitt arbeidsliv med relativt lav produktivitet og at middelaldrende og eldre arbeidstakere ser ut til å ha stort sett like høy produktivitet.

Også Norsk Seniorpolitisk barometer 2020 viser at ledere gjennomgående er uenige i at eldre arbeidstakere er mindre produktive enn yngre. På påstanden om at eldre arbeidstakere ikke er produktive nok, svarer hele 77 prosent av lederne at dette passer litt eller meget dårlig i forhold til deres erfaringer, og kun fem prosent svarer at dette passer meget eller ganske godt. Når det gjelder påstanden om at eldre arbeidstakere ikke leverer tilstrekkelig kvalitet, er «motstanden» enda høyere. Hele 87 prosent mener dette passer litt eller meget dårlig (Ipsos 2020).

Solem (2017) argumenterer for å holde et klart skille mellom begrepene arbeidsprestasjoner og arbeidsevne. Ifølge Solem trenger ikke svekket arbeidsevne å føre til svekkede arbeidsprestasjoner fordi ulike mekanismer og tiltak kan motvirke at prestasjonene svekkes. Slike mekanismer er for eksempel sterkere motivasjon, bedre arbeidsmetoder, bedre ergonomi eller mer tid brukt på restitusjon etter jobben. Solem peker på at interessante arbeidsoppgaver, selvbestemmelse og ønsket om å bidra med noe meningsfylt også ofte synes å øke med alder. Ng og Feldman (2013) peker også på at eldre legger mer vekt på å samarbeide og å hjelpe andre. Eldre kan derfor bidra like mye som yngre arbeidstakere til virksomhetens produktivitet.

Seniorgoder

Seniorer har flere særordninger. Ansatte over 60 år har blant annet etter ferieloven rett til en ekstra ferieuke med lønnskompensasjon fra fylte 60 år, og i staten gis det i tillegg fra 62 år åtte dager tjenestefri med lønn med tillegg av inntil seks dager per år om det er inngått lokal avtale om dette. Seniordagene bidrar til å øke arbeidsgivers kostnader og kan dermed redusere etterspørselen etter seniorer. I en undersøkelse mente halvparten av norske ledere at seniortiltakene bidrar til å gjøre eldre dyrere enn yngre, se Midtsundstad m.fl. (2017).

Levealdersjusteringen innebærer at det blir viktigere for arbeidstakere å stå lenger i arbeid, og det kan også tilsi et behov for tilpassede tiltak som bidrar til at seniorer deltar lenger i arbeidslivet. Det foreligger imidlertid begrenset kunnskap om ulike seniorgoder har effekt på når arbeidstakere velger å pensjonere seg og om slike tiltak bidrar til at flere eldre blir stående lenger i arbeid. Basert på en spørreundersøkelse fant Svalund og Veland (2016) ikke støtte for at lovpålagte seniorgoder som ekstra ferie, redusert arbeidstid og rett til tilrettelagt arbeid på grunn av alder påvirket beslutningen om å forlenge yrkeskarrieren. Midtsundstad m.fl. (2012) fant heller ikke at virksomhetsbestemte seniortiltak samlet har positiv effekt på yrkesdeltakelsen.

I nedgangstider vil virksomheter kunne ha et ønske om å nedbemanne ved å tilby gunstige sluttpakker. At det enkelte steder gjennomføres kostnadskutt ved å tilby sluttpakker, kan også gi krav om at også andre arbeidsgivere skal tilby det samme. Dette står i motsetning til målet om å øke yrkesdeltagelsen blant eldre arbeidstakere. I de gamle AFP-ordningene var etterlønn uten arbeidsplikt (sluttpakker) uforenlig med uttak av AFP. Arbeidstakeres insentiver til å takke ja til sluttpakker har derfor blitt sterkere enn tidligere i de tilfeller hvor virksomhetene har AFP-ordning.

For å gjøre seniorer og eldre arbeidstakere mer attraktive på arbeidsmarkedet, foreslo sysselsettingsutvalgets ekspertgruppe, i NOU 2019: 7, at man burde vurdere å fjerne seniorgoder som innebærer økt timelønn for senior arbeidstakere, som ekstra ferieuke med lønnskompensasjon. Det ble imidlertid pekt på at det kan være behov for ordninger som gir eldre arbeidstakere mulighet til å tilpasse arbeidstiden til belastninger i arbeidet, som en ekstra ferieuke uten lønnskompensasjon. Sysselsettingsutvalget fase II viser til at det er uklart om seniortiltak som bonuser, subsidierte arbeidstidsreduksjoner eller ekstra ferie eller fridager har effekt på arbeidstilbudet.17 Funnene kan imidlertid ikke tolkes dithen at seniorpolitikk i form av tiltak er meningsløst. Hippe m.fl. (2012) indikerer at den manglende effekten også kan relateres til type tiltak, hvordan de er utformet og faktisk tildeles og brukes. Midtsundstad og Bogen (2011) undersøkte effekten av IA-tiltak i seks kommuner. Et av funnene var at kommunene primært fokuserte på økonomiske insentiver eller arbeidstidsreduksjoner rettet mot alle over en viss alder, enten de hadde behov for tiltak eller ikke, og lite på skreddersøm og forebygging. Dette til tross for at IA-avtalen antar at de mest effektive individrettede tiltakene tar utgangspunkt i den enkelte arbeidstakers særskilte behov og evner.

Kompetanse

Arbeidsplassen er en viktig læringsarena, også for seniorer. Opplæring og ny kompetanse på arbeidsplassen vil øke sannsynligheten for at eldre arbeidstakere mestrer kravene de møter på jobben. Det kan bidra til å øke arbeidstakers attraktivitet og dermed redusere tidligpensjonering. Det krever at arbeidsgivere legger til rette for en slik opplæring og at arbeidstakere selv er interessert i å delta i opplæring. Olsen og Børing (2019) viser at åtte av ti eldre mener de har behov for kontinuerlig kompetanseutvikling i jobben, men mange opplever at det er lite tid til dette. Samtidig svarer to av tre eldre arbeidstakere at deres arbeidsplass mangler planer for kompetanseutvikling.

Opplæring og ny kompetanse vil øke sannsynligheten for at eldre arbeidstakere mestrer kravene de møter på arbeidsplassen. Det er bred enighet om at innsatsen for å øke sysselsettingen for seniorer og eldre arbeidstakere bør forsterkes blant annet gjennom økt satsing på kompetanseutvikling for voksne arbeidstakere. I en undersøkelse blant Unios medlemsgrupper innenfor helsetjenestene svarer over 80 prosent at tilbud om kompetanseheving er viktig eller svært viktig for at de skal stå i arbeid til fylte 67 år (Ny Analyse, 2017).

Eldre arbeidstakere deltar i mindre grad i opplæring enn yngre arbeidstakere. Ifølge Norsk seniorpolitisk barometer 2020 (Ipsos 2020) var det 47 prosent av arbeidstakerne i aldersgruppen 60 år og eldre som oppgir at de har deltatt i kurs, opplæring eller utdanning de siste tolv månedene, mens deltakelsen blant yngre aldersgrupper var i størrelsesorden 55–61 prosent. Lavere deltagelse blant eldre i opplæring kan ha sammenheng med lavere motivasjon hos disse til å delta på etter- og videreutdanningskurs. Det kan også være at eldre har større utbytte av læring gjennom arbeidet som utføres sammenliknet med yngre arbeidstakere. Arbeidsgiverne kan også være mindre villige til å tilby eldre arbeidstakere opplæring og undervisningstilbud om de opplever eldre som mindre produktive eller om de er usikre på hvor lenge seniorene vil fortsette å jobbe. Norsk seniorpolitisk barometer 2020 viser at vel fem av ti yrkesaktive har opplevd at yngre arbeidstakere blir foretrukket ved innføring av ny teknologi eller når nye arbeidsmetoder skal innføres. I Norsk seniorpolitisk barometer 2021 svarer 64 prosent av ledere i privat sektor og 52 prosent av ledere i offentlig sektor at yngre arbeidstakere blir foretrukket når ny teknologi eller nye arbeidsmåter skal innføres, se Ipsos (2021). At eldre har mindre erfaringer med IKT-relatert arbeid enn yngre arbeidstakere, eller at de vurderer sine ferdigheter mer kritisk, kan være mulige årsaker, men dette er ikke undersøkt nærmere.

Hauge og Halvorsen (2019) peker på at eldre som har mye kompetanse fra før, ofte tilegner seg mer kompetanse, mens de som har lite kompetanse i mindre grad får kompetansepåfyll. Lazazzara m.fl. (2013) fant at arbeidsgivere tenderte til å gi opplæring til eldre som mestret jobben godt, mens de som hadde behov for opplæring, i mindre grad ble tilbudt opplæring.

Omstillinger, både i privat og offentlig sektor, gjør det nødvendig at både arbeidstakere og arbeidsgivere legger til rette for at kompetansen fornyes slik at den samsvarer med næringslivets behov, og at slik læring skjer på en hensiktsmessig måte. Som nevnt foreslo sysselsettingsutvalgets ekspertgruppe, se NOU 2019: 7, foreslo at man burde vurdere å fjerne seniorgoder som en ekstra ferieuke med lønn. I stedet mente de at innsatsen for å øke sysselsettingen i arbeidsmarkedet burde forsterkes, med vekt på kompetanse og tiltak for å styrke etterspørselen. Sysselsettingsutvalget viste også til at arbeidstakere over 62 år har rett til å få redusert sin arbeidstid dersom arbeidstidsreduksjonen kan gjennomføres uten vesentlig ulempe for virksomheten. For eldre arbeidstakere kan avkastningen av dyre kompetanseinvesteringer bli lav, siden de har få yrkesaktive år foran seg. Men dersom kompetanseinvesteringene kan få arbeidstakerne til å være yrkesaktive lenger, vil hvert år de jobber lenger som følge av investeringene kunne gi gevinster både for arbeidstakerne selv, og for samfunnet som vil få skatteinntekter fra deres arbeid i flere år. Det kan også være naturlig å se på om dagens ordning med ekstra feriedager støtter opp under IA-avtalen mål om å legge til rette for at så mange som mulig kan arbeide så lenge som mulig. I noen yrker og virksomheter vil målsettingen om å få seniorer til å stå lenger i arbeid kunne møtes bedre med kompetanseheving enn med ekstra feriedager for seniorer. Kompetansehevende tiltak utover de arbeidsgiver er pålagt gjennom sin tilretteleggingsplikt vil gi økte kostnader for de arbeidsgivere som tilbyr dette. Det bør derfor ses nærmere på om slike tiltak kan erstatte ekstra feriedager for seniorer.

Arbeidsmiljø, motivasjon og holdninger

Arbeidsmiljø, motivasjon og holdninger til eldre har betydning for eldres deltakelse i arbeidsmarkedet. Et godt arbeidsmiljø er sentralt. Ifølge Norsk seniorpolitisk barometer 2020 nevnes et godt arbeidsmiljø og gode kolleger som de to viktigste årsakene til at arbeidstakere over 62 år fortsatt er i arbeid etter at de fikk rett til pensjon, se Ipsos (2020). Den samme undersøkelsen viser også at 60-åringer er den aldersgruppen som gleder seg mest til å gå på jobb. Også i undersøkelsen til Ny Analyse (2017) trekkes forhold som et godt arbeidsmiljø og interessante arbeidsoppgaver fram som viktige for å kunne stå lenger i arbeid. En undersøkelse fra Statens arbeidsmiljøinstitutt (2018) underbygger også at arbeidsmiljøet har betydning for pensjoneringstidspunktet. Undersøkelsen viser at en opplevelse av å ta del i meningsfullt arbeid preget av et godt arbeidsmiljø har betydning for jobbengasjement og jobbtilhørighet.

Et bekymringsfullt trekk er at ønsket pensjoneringsalder er blitt noe redusert de siste fem årene. Ifølge Norsk seniorpolitisk barometer 2020 svarte de yrkesaktive at de i gjennomsnitt ønsket å tre ut av arbeidslivet når de var 65,2 år. Det er ett år tidligere enn for fem år siden. Pandemien kan medføre særskilt usikkerhet om svarene i undersøkelsen i 2020.

Tilrettelegging og oppfølging på arbeidsplassen

Tilrettelegging og oppfølging på arbeidsplassen kan være viktig for å holde på eldre arbeidstakere. Arbeidsgiver har en generell plikt til å ta hensyn til den enkelte arbeidstaker på arbeidsplassen. Det kan være særlig viktig for eldre arbeidstakere som har helseproblemer. Eksempler på tilrettelegging kan være endring av oppgaver, organisering av arbeidet, redusert arbeidstid eller tilbud om hjelpemidler. Tilbud om opplæring eller omskolering er andre tiltak.